SOU 1968:43
Upphandling av stora bostadsprojekt : delbetänkande
Till Statsrådet och chefen för inrikesdepartementet
Byggindustrialiseringsutredningen har i upp- drag att utreda och föreslå åtgärder för främjande av byggnadsbranschens industri- alisering. Utredningen har i olika samman— hang framlagt förslag och synpunkter i den- na fråga. Bl. a. har utredningen i yttrande över bostadsstyrelsens petita för budgetåret 1966/ 67 framlagt förslag till en särskild planeringsram för förhandsbesked till stora industriellt byggda bostadsprojekt. Samti- digt framfördes synpunkter på lånefonden för maskinanskaffning inom byggnadsindu- strin. I promemorian Standardisering, nor- mering, typgodkännandeverksamhet (In Stencil 1966: 5) som publicerades i sep- tember 1966, behandlas för industrialise- ringen angelägna frågor.
Vid utredningens fortsatta överväganden har bl. a. byggandets organisationsfrågor ak- tualiserats. Främst har organisationen av efterfrågan inom bostadsbyggandet samt re— lationerna mellan beställare och producent, dvs. efterfrågestrukturen och upphandling- en, ansetts viktiga att penetrera. De där- vid framkomna synpunkterna och försla- gen redovisas härmed i delbetänkandet Upp- handling av stora bostadsprojekt.
Utredningen har som utgångspunkt vid behandlingen av upphandlingsfrågorna haft att söka finna former som med tillgodo- seende av kravet på funktionellt fullvär- diga bostäder anpassade till konsumentens önskemål ger nödvändiga förutsättningar för en rationell produktion.
Utredningen vill dock understryka att stora bostadsprojekt inte kan lösa problemen med rationell produktion av alla slag av bostäder i alla delar av landet. Byggande i stora enheter kan sålunda inte i någon större utsträckning tillämpas vid sanering och förnyelse av äldre bostadsbestånd. För småhusbyggandet gäller i viss utsträckning speciella förutsättningar. Det är självklart ett starkt önskemål att allt byggande kan ske rationellt även om det inte kan ske i stora enheter. Det fortsatta utredningsarbe- tet berör en rad av de problem som en rationalisering av ytterligare delar av byg- gandet aktualiserar. Arbetet med småhus- byggandets problem har sålunda avancerat relativt långt. Utredningen avser även att behandla frågor om utvecklingsaIbetet inom byggnadsindustrin och föreslå åtgärder så att industrin kan möta de krav som kommer att ställas i en industrialiserad produktion gällande olika slag av byggnader.
Utredningen vill i detta sammanhang ock- så erinra om sina tidigare förslag inom standardiseringsområdet som berör byggan- det mera totalt. Byggande i stora enheter gör sålunda inte behovet av en generell standard för olika byggkomponenter mind- re angelägen. Genom en sådan möjliggörs en industriell produktion av komponenter, vilket innebär en ökad grad av generell industrialisering inom byggandet.
Diskussionen kring stora bostadsprojekt har utredningen fört mot bakgrund av nu-
varande institutionella förhållanden på bygg- herresidan och entreprenörsidan. Utredning- en föreslår åtgärder syftande till förbätt- ringar i första hand i fråga om efterfråge- strukturen utan att dock gå in på frågorna om mera radikala omstöpningar av den in— stitutionella ramen.
Genom beslut av Kungl. Maj:t i janua- ri och juni 1968 har dels en inom statens pris- och kartellnämnd utförd utredning Samordning och splittring inom byggområ- det, dels Bostadsproduktionen i Malmö— Lundregionen, en redogörelse för vissa stu- dier som nämnden låtit utföra avseende byggnadsverksamheten inom Malmö—Lund- regionen, överlämnats till utredningen för att tas under övervägande i arbetet.
Vid utarbetandet av detta betänkande har som sekreterare medverkat civilingenjör Per—Axel Bergman (kap 4, 6), arkitekt Gösta Ericson (kap 9, 10) och sekreterare Tage Öh (kap 1-3, 5, 7, 8, 11).
I beslut i detta ärende har deltagit leda- möterna Cederwall (ordf.), Bergman, Holm, Jönsson, Källenius och Tobé.
Som experter i utredningen har ingått professor Nils Ahrbom, överingenjör Harry Bernhard, direktör Boris Blomgren, arkitekt Erik Dahlberg, professor Gunnar Henriks- son, departementsråd Hans Håkansson, direktör Gunnar Leo och planeringschef Göte Svenson.
Särskilda yttranden har avgetts av leda- möterna Holm, Källenius och Tobé samt experterna Ahrbom, Blomgren, Dahlberg och Henriksson.
Stockholm den 25 september 1968.
Gustav Cederwall / Olle Westin
Sammanfattning av synpunkter och förslag
Utredningens synpunkter
Byggindustrialiseringsutredningen (BIU) har i uppdrag att utreda och föreslå åtgärder som främjar byggandets industrialisering. Det har för utredningen tidigt framstått som sannolikt att direkta statliga insatser på den byggnadstekniska sidan skulle få mycket begränsade effekter från industrialiserings- och rationaliseringssynpunkt. Industrialise- ringsfrågan har i hög grad befunnits vara en organisationsfråga. Med en ändamåls- enlig organisation av byggandet skapas grundläggande betingelser för en snabb in- dustrialisering och för en nödvändig tek— nisk anpassning.
Det är främst organisationen av efter- frågan och organisationen av relationerna mellan beställare och producent, dvs. efterfrågans struktur och upphandlingen, som har ansetts vara centrala. En ändamåls- enlig efterfrågestruktur och en upphand- lingsordning som medger en klar ansvars- fördelning och en integrerad tillverknings- process är grundbetingelserna för en indu- strialiserad byggnadsproduktion.
Av investeringarna i byggnader och an— läggningar svarar bostäderna för ungefär en tredjedel. Bostadsbyggandet är den i sär- klass största byggnadssektorn. Därigenom, men också genom bostadsbyggandets in— verkan på annan byggnads- och anläggnings- verksamhet, intar bostadsbyggandet en nyc- kelroll i hela byggnadsverksamheten. Dess- utom är att konstatera att bostadsbyggandet
i relativt hög grad är styrt genom offentliga myndigheter — statliga och kommunala — och olika intresseorganisationer. En påskyndad anpassning av bostadsbyggandets organisa- tion till en struktur som främjar ett ratio- nellare byggande är därför möjlig att åstad- komma och bör ha en gynnsam effekt på det totala byggandet. Förslagen, rekommendationerna och syn- punkterna som BIU lägger fram avser i första hand stora bostadsprojekt men torde i betydande grad ha tillämpning på eller vara av intresse även för annat bostads- byggande eller byggandet över huvud. Be- greppet stora projekt är då taget i vidsträckt bemärkelse. Med den relativt stora koncen- centration bostadsbyggandet har geografiskt sett är det fullt rimligt att tänka sig att en betydande del av bostadsproduktionen re- dan om några år kan komma att genom— föras som stora projekt, uppskattningsvis mellan en tredjedel och hälften.
Det i det följande redovisade utrednings- materialet behandlar sålunda bostadsbyggan- det. Inledningsvis redovisas nuvarande struktur i fråga om projektstorlek, bygg— herrar och upphandlingssätt. Vidare görs en genomgång av viSSa delar av byggandets förutsättningar, dvs. planering, finansiering, serieekonomi samt möjligheterna att genom byggherresamordning åstadkomma de stora enheter som kontinuitet i efterfrågan och produktion kräver. I anslutning härtill be-
handlas upphandlingen och formerna för denna mot bakgrund av de krav i detta avseende som främst stora bostadsprojekt aktualiserar. Slutligen diskuteras krav och konsekvenser i fråga om bebyggelseplane— ring och upphandlingsprocess, den senare med avseende på anbudsunderlag, anbud och anbudsbedömning.
Nuvarande bostadsbyggande och upphand— lingspraxis
Bostäderna byggs i små enheter. Av upp- gifterna om det statligt belånade byggandet att döma omfattar projekten i genomsnitt endast 55—60 lägenheter för flerfamiljshusen och ca 20 lägenheter för de gruppbyggda småhusen. Projekteringen och upphandling- en torde dock ske i något större enheter, eller för flerfamiljshusen omfattande i ge— nomsnitt ett 70-tal lägenheter. De koopera- tiva byggherrarna har de i genomsnitt störs- ta enheterna och de enskilda de minsta.
När det gäller byggherrarnas sätt att an- skaffa bostäder —— i egenregi eller på entre- prenad — kan konstateras att ungefär en fjärdedel av flerfamiljsbostädema byggs i egenregi. Det är främst de enskilda bygg- herrarna som svarar för egenregibyggandet men också de allmännyttiga företagen byg— ger i viss utsträckning i egenregi. Såväl de allmännyttiga och kommunala byggherrarna som de kooperativa bygger dock till helt övervägande del genom entreprenadupp- handling. För de enskilda byggherrarna do- minerar egenregi. Av de gruppbyggda små- husen byggs ca 40 % i egenregi av enskilda byggherrar. De allmännyttiga och kooperati— va bygger nästan enbart på entreprenad.
Delad entreprenad är den dominerande upphandlingsformen för flerfamiljshusen. Av all entreprenadupphandling svarade år 1966 denna form för över hälften. För 30 % av entreprenadprojekten tillämpades generalentreprenad och för 15 % totalentre- prenad. Den delade entreprenaden tillämpa- des mest av de allmännyttiga och koopera- tiva byggherrarna. De enskilda använder sig av generalentreprenad i närmare hälften av sitt entreprenadbyggande. Totalentrepre-
nad användes minst — 12 % — av de koope- rativa byggherrarna och mest — 20 % — av de enskilda.
För de gruppbyggda småhusen var den delade entreprenaden ännu mer domineran- de, eller svarade för drygt 60 % av projekt och lägenheter. Totalentreprenad tillämpa- des för något mer än 20 % och general— entreprenad för något mindre. Några större skillnader mellan olika byggherregrupper fanns inte bortsett från de enskilda som an- vände totalentreprenad i närmare en tredje- del av sitt småhusbyggande och då närmast på generalentreprenadens bekostnad.
Anbudsinfordran är för såväl flerfamiljs— hus som för gruppbyggda småhus relativt jämnt fördelad på öppen anbudsinfordran, inbjuden anbudsinfordran och underhands- infordrat anbud.
Uppgifterna om entreprenadform är grundade på byggherrarnas egen bedöm- ning. Speciellt uppgifterna om totalentrepre- nad torde vara osäkra och inte alltid avse projekt där en och samme entreprenör sva— rar för såväl projektering som byggande och installation.
Bostadsbyggandets planering
Bostadsbyggandet är föremål för en omfat- tande planering och reglering. Bakgrunden härtill är såväl samhällsekonomisk och stats- finansiell som sysselsättningspolitisk. Även bostadspolitiska och — på det lokala och företagsmässiga planet — samhällsbyggnads- och produktionssynpunkter gör sig gällande i planeringens uppläggning och funktion.
På central nivå fastställer statsmakterna årligen bostadsbyggnadsplan och låneram för statliga lån för det löpande kalen- deråret och de två följande åren. Senare sker en fördelning på län, kommunblock och kommun för vart och ett av åren. Detta innebär att det på kommunal nivå är möj- ligt att planera bostadsbyggandet inom en minimiram för drygt två år framåt.
Enligt en central överenskommelse skall igångsättningen under året av de enskilda projekten bestämmas genom en särskild
regional sysselsättningsplanering så att jämn sysselsättning erhålls.
Denna planeringsverksamhet fungerar än- nu inte tillfredsställande. En effektivisering av sysselsättningsplaneringen förordas så att besked om lämplig igångsättningstidpunkt kan lämnas för varje projekt senast ett år före byggstarten. I ett senare avsnitt för- ordas förlängda planperioder för bostads— byggnadsplan och låneram.
Bostadsbyggandets finansiering
En av de viktigaste förutsättningarna för ett planmässigt och kontinuerligt byggande är en till byggandets krav anpassad finan- siering. BIU har tidigare i ett yttrande över bostadspolitiska utredningens betänkande anförts synpunkter på organisationen av bostadsbyggandets finansiering. En särskild utredning. delegationen för bostadsfinan- siering, har behandlat problemen kring bo- stadsbyggandets kreditförsörjning och fram- lagt vissa förslag i juni månad detta år. BIU kommer senare att avge yttrande över dele- gationens betänkande.
Serieeffekt
Begreppet serieeffekt avser främst den tids- förkortning som erhålls vid upprepning av lika arbetsmoment. Begrepp som vana, kun- skap, skicklighet m.m. är nästan alltid ut- tryck för någon form av tidsförkortning.
Storleken av serieeffekten beror på at- betets komplexitet och graden av yttre stör- ningar. Då byggbranschen och inte minst bostadsbyggandet har många störningsfak- torer och stor variation i produktsortimentet (byggdelar, hus, bostadsområden) har det förelegat svårigheter att utnyttja serieeffek- ten.
Inte endast inom den direkta produktio- nen kan serieeffekten utnyttjas. Gjorda un- dersökningar pekar på att om flera enhet— liga bostadsområden planeras och uppförs i en kontinuerlig följd blir vinsterna av serieeffekten i det produktionsförberedande och produktionsplanerande skedet påtagliga.
Flera stora byggföretag har sökt utveckla
produktionsenheter med bestämd kapacitet. Som undre gräns för enhetens produktion anges för flerfamiljshus ca 200 lägenheter/ är och för småhus ca 50 lägenheter/ är. Un- der denna gräns uppträder klara tröskel— effekter i form av stegvis ökande kostnader.
Stora projekt i bostadsbyggandet för att möjliggöra utnyttjandet av bl. a. serieeffek- ten bör fattas i vidsträckt bemärkelse. Så- lunda bör uppförandet av en enhetlig bo- stadsbebyggelse på flera mindre geografiskt skilda områden i en kontinuerlig följd be- traktas som ett stort bostadsprojekt. Med ett stort projekt bör avses en flerårig kontinuer- lig serieproduktion med permanent arbets- organisation som bildar en enhet från pro- duktionssynpunkt. Det väsentliga är föl- jande faktorer:
Förplanering av hela byggprocessen, sär- skilt själva byggandet.
Kontinuitet i byggandet så att de olika delprojekten avlöser varandra utan förse- ningar eller forceringar. Alla fluktuationer i byggtakten i pågående projekt måste und- vikas.
Enhetlighet i produktutformningen, vilket dock inte är detsamma som helt identiska produkter, mot bakgrund av produktions- system och den variantbegränsning som är önskvärd.
Tidigare utredningar i upphandlingsfrågor
Upphandlingen av byggnader och därmed sammanhängande frågor har varit föremål för en rad utredningar av offentliga organ och olika organisationer.
Flera utredningar har syftat till att finna en Upphandlingsordning som ger en ratio— nell roll- och ansvarsfördelning för bygg- processen i sin helhet samtidigt som kon— kurrensaspekten beaktas. Därvid har i någ- ra fall olika former av totalentreprenad dis- kuterats och rekommenderats. I ett par fall har även en utvidgning av totalentreprenad- formen till att även omfatta andra moment än byggandet, nämligen förvaltning och markfördelning, diskuterats och föreslagits. Det kan konstateras att flertalet av dessa utredningar diskuterar totalentreprenadioli-
ka varianter och gäller bostadsbyggande i stora enheter.
Ett par utredningar har syftat till att inom ramen för i stort sett konventionell rollfördelning i byggprocessens planerings-, projekterings- och upphandlingsskeden åstadkomma den behövliga samordningen av projektering och produktion. Genom s.k. tidig upphandling avses detta kunna uppnås.
Andra utredningar har huvudsakligen be- handlat vissa begränsade aspekter av upp— handlingsproblematiken såsom konkurrens-, pris— eller kostnadsfrågor, entreprenadupp- handlingens formella uppläggning etc.
Studerade upphandlingar
BIU har särskilt studerat upphandlingen i fyra stora bostadsprojekt; Vallby (Västerås), Salem (Stockholmsområdet), Råslätt (Jön- köping) och Vivalla (Örebro).
Upphandlingarna i de fyra projekten har i vissa sammanhang betecknats som total- entreprenader. Om med totalentreprenad menas upphandling där anbudsunderlaget i huvudsak utgörs av ett byggnadsprogram och entreprenören svarar för projektets ut- formning, är beteckningen inte i något av dessa fyra fall korrekt.
Byggherrens krav har endast i obetydlig omfattning redovisats i skriftlig form. I de fall anbudsgivarna kunnat lämna alterna- tiva förslag har de varit tvungna att med utgångspth från anbudsunderlaget söka sluta sig till de krav som skulle tillgodoses.
Friheten att inkomma med egna förslag har utnyttjats av anbudsgivarna. Det antag- na anbudet har dock i samtliga fall varit baserat på byggherrens förslag i anbuds- underlaget.
Några mera bestämda krav på hur anbud skulle redovisas har inte ställts av bygg- herrarna. Detta har lett till en ojämn kvali- tet på redovisningen av anbuden med åt- följande behov av relativt omfattande kom- pletteringar och svårigheter vid bedömning- en.
Anbudsbedömningen har krävt ett mer omfattande och noggrannare arbete än vid
konventionell upphandling. Den har inne- fattat förutom ekonomiska överväganden en teknisk granskning av föreslagna utfö- randen.
Splittring och samordning inom bygg— herreledet
En genomgång av bostadsbyggandets och beställarsidans struktur visar att byggandet geografiskt sett är relativt väl samlat till ett begränsat antal områden. Den adminisra- tiva uppdelningen på kommuner samt inom kommunerna på olika byggherresektorer och på olika företag inom varje sektor ger dock till resultat en stor splittring av bo- stadsbyggandet.
Antalet projekt som årligen påbörjas är sålunda stort liksom också antalet byggher- rar. Under 1966 påbörjades 1600 projekt -— flerfamiljshus och gruppbyggda småhus — med över 66 000 lägenheter. Antalet bygg- herrar var närmare 1000. Även kontinui- teten från ett år till ett annat är låg.
Betydande ansträngningar görs från så- väl olika myndigheters som från olika bygg- herreorganisationers sida för att få till stånd koncentration och samordning av byggherre— funktionerna. Mot bakgrund av de krav på kontinuitet och projektstorlek som indus- triellt byggande ställer, måste dock ytter- ligare åtgärder vidtas för att samordna bygg— herrarnas insatser. Utredningen konstaterar här behov av åtgärder för samordning av dels byggherrar inom en och samma bygg— herresektor, dels av företag inom olika bygg- herresektorer, dels också av företag inom olika administrativa områden. I detta syfte framlägger BIU vissa rekommendationer till byggherrar och kommuner samt förslag till ändringar i statliga regionala och centrala myndigheters handläggningsrutiner.
Byggherrarna bör fortsätta det påbörjade arbetet att åstadkomma en samordning - helt eller delvis — av olika företags verk- samhet. Även möjligheterna till samordning av företag och byggande inom olika bygg— herresektorer och administrativa områden bör beaktas. Kommunerna har stora möj— ligheter att främja en samordning av bostads-
byggandet genom att vid bebyggelseplane— ringen, planeringen av bostadsförsörjningen, fördelningen av mark och låneramar samt el- jest vid kontakterna med byggherrarna be- akta samordningsaspekterna. I fråga om statliga åtgärder bör länsbostadsnämnderna arbeta mer aktivt för att få till stånd samord- ning. I kontakterna med kommuner och byggherrar i frågor om bl. a. kommunala bostadsbyggnadsprogram, låneramar och gällande enskilda låneärenden bör samord- ningsbehovet aktualiseras. För att under- lätta en flerårig planering och samordning av bostadsbyggandet föreslår BIU vidare att bostadsbyggnadsplan och låneram skall fast- ställas för fyra kalenderår utöver löpande år. Detta ger då också underlag för låne- beslut till projekt med en flerårig byggtid. Möjligheter till temporärt ökad låneram till kommuner för att möjliggöra en i särskilda projekt konkretiserad byggherresamordning bör övervägas.
Bostadsstyrelsen bör få i uppdrag att ver- ka som ett centralt lednings- och uppfölj— ningsorgan för arbetet med byggherresam- ordningen. Åtgärder och resultat bör år- ligen redovisas till Kungl. Maj:t.
Upphandlingsordning för bostadsprojekt
De synpunkter och förslag om nya upp- handlingssätt som i olika sammanhang re- dovisats har i regel utgått från produktio— nens krav och förutsättningar. En för stora bostadsprojekt lämplig upphandlingsordning måste dock även uppfylla bestämda krav i en rad andra avseenden. Upphandlingspro— ceduren måste sålunda anpassas till sam- hällsplaneringen, beställarföretagets plane- ring, beställarens möjligheter att bestämma produktens egenskaper och funktion samt rationell produktion och byggandets utveck- ling. Vidare skall upphandlingsordningen medge effektiv konkurrens. Mot bakgrund av dessa krav gör BIU en värdering av olika upphandlingssätt. I detta sammanhang be- handlas också egenregibyggandet samt den upphandlingsmodell som skisserats av en arbetsgrupp inom statens pris- och kartell- nämnd.
Även om det inte är möjligt att gene- rellt förorda ett visst upphandlingssätt finns det betydande skillnader mellan olika upp- handlingssätt, som gör att de är mer eller mindre lämpliga i olika fall. Utom upp- handlingssättet inverkar också den kunnig- het med vilken upphandlingen sker på re- sultatet.
En grundförutsättning för en tillfreds- ställande upphandlingsordning är att den skall tillåta en integrerad produktionspro- cess med en klar roll- och ansvarsfördel- ning. En sådan ordning kan åstadkommas på olika sätt och organiseras av såväl bygg- herren som av entreprenören.
För stora utvecklade byggherreföretag kan egenregi vara ett rationth sätt att an— skaffa byggnader även i framtiden. Delad entreprenad i sin traditionella form bedöms inte medge tillräcklig integration för »att kunna generellt rekommenderas för stora bostadsprojekt. Inte heller generalentrepre- naden är ett helt tillfredsställande alterna- tiv. Totalentreprenaden har däremot goda förutsättningar att tillgodose de krav på integration som industriellt byggande ställer och även kravet på konkurrens är möjligt att tillgodose. Entreprenadformen som så- dan är dock relativt outvecklad och fordrar därför omfattande utvecklingsarbete hos så— väl byggherrar som entreprenörer.
Bebyggelseplanering
För att dela upp det långa steget mellan den översiktliga planen, generalplanen, och den detaljerade stadsplanen har en ny plan- form, dispositionsplanen, prövats på flera orter. Dispositionsplanen ger goda förut- sättningar att få en bebyggelseplanering som är anpassad till industriellt byggan- de. Utredningen skisserar planeringsrutiner för exploatering på råmark som innebär ett tvåstegsförfarande. I ett första steg ut- nyttjas dispositionsplanen som instrument för kommunens styrning och programme- ring av stadsplanearbetet. I dispositions- planen skall då ingå ett program för stads- planernas utformning, där kommunen an- ger vilka kvalitetskrav som skall tillgodo-
ses. Stadsplanearbetet sker i ett andra steg i anslutning till husprojekteringen.
När det gäller den formella behandling- en av planerna enligt byggnadslagen bör dispositionsplanen kunna ge tillräckligt un- derlag för att fastställa en elastisk stads— plan. De möjligheter som lagstiftningen ger att göra planerna elastiska synes inte ha utnyttjats i full utsträckning. Den elastiska stadsplanen kan sedan ligga till grund för en lämplig fastighetsbildning med sikte på kreditförsörjningen under byggtiden.
Det kan bli nödvändigt att i ett sent skede av byggprocessen ersätta den elastiska pla- nen med en detaljerad stadsplan, t. ex. om vissa delar av kvarter i den elastiska pla- nen skall läggas ut till bostadsgator, led- ningsområden eller parkmark. Den formel- la planen torde som regel inte kunna ut- arbetas förrän i nära anslutning till byggan- det och är närmast att betrakta som en registrering. Samordningen med samhälls- byggandet i övrigt måste vara avklarad på ett tidigare stadium.
De planeringsrutiner som utredningen skisserat kan tillämpas inom ramen för nu- varande lagstiftning. En modernisering av lagstiftningen är dock nödvändig för att inte hindra byggandets utveckling. Det pla- neringsystem som antyds i direktiven till utredningen om översyn av byggnadslag- stiftnjngen ligger i linje med de av BIU för- ordade planeringsrutinerna. Vissa mindre ändringar i nuvarande lagstiftning borde genomföras för att på kort sikt underlätta det beskrivna planeringsförfarandet som ett led i en utveckling mot ett modernt plan— väsen.
Anbudsunderlag, anbud och anbuds- bedömning
Mot bakgrund av normer, administrativ praxis och dagens kunskapsnivå diskuterar BIU principerna för anbudsunderlag, an- bud och anbudsbedömning vid upphandling på byggnadsprogram och ger vissa rikt- linjer för det praktiska tillvägagångssättet.
Det är önskvärt att få till stånd en viss enhetlighet i rutinerna vid sådan upphand-
ling. Detta gäller särskilt arbetet med bygg— nadsprogram, som utgör stommen i an- budsunderlaget och bedömningen av de olika anbudens kvaliteter. Metoderna för kvalitetsbestämning genom byggnadspro- gram är relativt outvecklade. Utredningen anser dock att det bör vara möjligt att åstadkomma en tillräckligt kvalificerad pro- gramskrivning som ger den önskade styr— ningen av projektets utformning. Som hjälp- medel för anbudsbedömningen skulle värde- skalor för enskilda kvalitetsegenskaper kun— na utarbetas. Ett generellt värderingssystem för en totalbedömning av anbuden kan ge en alltför stark styrning av bostädernas utformning och verka läsande på utveck- lingen. Bedömningen måste i viss utsträck- ning bli en fråga om subjektiv värdering. En skriftlig redovisning av den kvalitativa bedömningen av anbuden skulle ge anbuds- givarna möjlighet att bättre tillgodose bygg- herrarnas önskemål och skulle kunna spela en väsentlig roll för erfarenhetsåterföring från förvaltning till produktutformning.
Många av problemen och svårigheterna med programarbetet och anbudsbedömning- en är likartade för de olika byggherrarna. Det kan därför finnas anledning för bygg- herreorganisationerna att bedriva en ser— viceverksamhet inom detta område.
En vidgad tillämpning av totalentrepre— nad och utveckling av formerna för sådan upphandling kräver ett omfattande utveck- lingsarbete och aktualiserar ändringar i de administrativa rutinerna. Utvecklingsarbetet gäller bl. a. kontraktsbestämmelser, formu— lering av samhällets krav och formerna för kontroll av byggandet, metoder för byggnadsprogram och anbudsbedömning samt God Bostads och AMA:s roll vid egenskapsbestämning i byggnadsprogram.
Frågan om kontraktsbesrämmelser vid upphandling på totalentreprenad måste lö- sas av byggherre- och entreprenörorganisa- tionerna. Entreprenörens produktansvar bör vidgas i förhållande till vad som gäller vid konventionell upphandling. Arbetet med kontraktsbestämmelser och en revidering av det kapitel i AMA som rör administrativa entreprenadföreskrifter bör koordineras.
När det gäller formulering av samhäl- lets krav och formerna för kontroll av byggandet är ett omfattande utvecklings- arbete nödvändigt. En konsekvent övergång till funktionskrav i byggnads— och lånebe- stämmelser ger bättre möjligheter att säker- ställa de eftersträvade kvalitetsegenskaperna. Vid omarbetningen av God Bostad måste denna normsamlings stora betydelse som underlag för byggherrens program beaktas. Den bostadstekniska granskningens roll bör även övervägas. I fråga om byggnadsnämn- dens kontroll anser BIU att vissa delar av byggnadslovsprövningen och besiktningarna under byggtiden kan bli obehövliga i sådana fall där entreprenörens produktansvar vid- gats att gälla en längre tidsperiod, t.ex. fem år. Den nyligen tillsatta utredningen om översyn av byggnadslagstiftningen bör pröva om den möjlighet till befrielse från byggnadslovsprövningen som BS medger för vissa industriområden kan utvidgas till att gälla bostadsprojekt där en tillfredsställande garanti ges.
Metoderna för byggnadsprogram och an- budsbedömning måste utvecklas. Svårighe- terna att formulera kraven i byggnadspro- grammet i mätbara termer är av samma slag som i fråga om byggnadsbestämmel- serna. Kravens formulering återverkar på utformningen av de tidigare nämnda värde- skalorna som hjälpmedel vid anbudsbedöm- ningen och möjligheterna till kontroll av att kraven uppfylls. Det är viktigt att bygg- herre- och entreprenörorganisationerna stäl- er sig bakom och deltar i ett utvecklings- arbete inom detta område. Det fordras sam- ordnade insatser av de olika organisatio- nerna och myndigheterna. För detta än- damål bör en grupp bildas med represen- tanter för berörda parter och med bygg- forskningsinstitutet som sekretariat.
AMA:s roll vid egenskapsbestämning i byggnadsprogram bör beaktas vid den fort- gående revideringen av AMA. En fullstän- dig samordning av ByggAMA, EL AMA, VVS AMA och VA AMA bör genomföras.
Totalentreprenad innebär bl. a. att anbuds- lämnama utarbetar förslag angående hus- utformning och markarbeten samt eventuellt också stadsplan och arbeten på allmän mark. Entreprenörerna övertar då större delen av byggherrens hittillsvarande pro- jekteringsarbete. Detta medför betydande kostnader för entreprenörerna vid anbuds- givningen, åtminstone temporärt sett. Detta kan leda till en benägenhet att inte avge anbud eller att avge ofullständiga anbud och sålunda bromsa utvecklingen mot ökad an- vändning av totalentreprenad.
För att motverka detta anser BIU att byggherrarna bör överväga frågan om pro- jekteringsbidrag. Sådant skulle utgå till in- bjudna anbudsgivare som utarbetat full- ständiga anbud i enlighet med anbudsunder- laget.
Det kan antas att entreprenadföretagen med tiden i allt högre grad tar fram egna standardlösningar och använder dessa vid utarbetande av totalanbud. Behovet av pro— jekteringsbidrag är då inte längre så stort.
Utredningens förslag
BIU finner således att statsmakterna bör vidta åtgärder så att
a. besked om lämplig igångsättningstid- punkt för bostadsprojekt kan lämnas minst ett år i förväg.
b. bostadsbyggandets kreditförsörjning får en tillfredsställande lösning så att stora bOStadsprojekt inte motverkas som nu i viss mån är fallet och att avbrott i en påbörjad produktion undviks
c. bostadsbyggnadsplanen bestäms för längre tidsperiod än f. n. och fördelningen på regional och kommunal nivå tar klart sikte på att — med beaktande av lokala förutsättningar — skapa fleråriga, tillräckligt stora projekt
d. den angelägna byggherresamordningen beaktas vid arbetet med bostadsbyggnads- plan och planeringen av bostadsbyggandet i övrigt. Bostadsstyrelsen bör få i uppdrag att verka som ett centralt lednings- och
uppföljningsorgan för arbetet med bygg— herresamordningen.
Statsmakterna bör vidare verka för att formerna för upphandling av bostadsprojekt blir rationella.
Möjligheterna att uppnå önskad plane- ring och samordning är i hög grad beroende på olika parters medverkan. Byggherrar, kommuner och andra berörda parter måste därför medverka i detta arbete.
Vid upphandling av stora bostadsprojekt kan det vara lämpligt att använda total- entreprenad. Denna entreprenadform är ny och aktualiserar många problem som även är betydelsefulla för byggandets utveckling mera allmänt. För att underlätta tillämp- ningen av totalentreprenad finns det anled- ning för byggherreorganisationerna att be- driva en serviceverksamhet när det gäller programskrivning och anbudsbedömning. Byggherrarna bör också överväga att under
ett övergångsskede utbetala projekterings- bidrag till inbjudna anbudsgivare.
Ett omfattande utvecklingsarbete krävs för att utveckla formerna för upphandling på totalentreprenad. Arbetet bör inriktas på följande frågor.
1. Samordning mellan byggande och be- byggelseplanering,
2. formulering av byggnadsprogram,
3. normering av anbudsbedömning,
4. formulering av statliga normer och me- toder för kontroll, speciellt mot bakgrund av en vidgad garanti för entreprenören,
5. kontraktsbestämmelser för totalentrepre- nad. För samordning och ledning av utveck- lingsarbetet bör en grupp bildas med re- presentanter för berörda myndigheter och organisationer och med byggforskningsin- stitutet som sekretariat.
1 Nuvarande upphandlingsordning inom bostads-
byggandet
1.1 Egenregi —— entreprenad
Det finns i princip två olika sätt för en byggherre att anskaffa nya byggnader, att bygga själv eller att upphandla genom ett entreprenadförfarande. I verkligheten finns dock olika varianter som kan göra det osä- kert om den ena eller andra beteckningen är den rätta.
Omfattningen av egenregibyggandet är relativt betydande, ca 23 % av den totala pågående byggnadsverksamheten enligt ta- bell ]. Detta gäller såväl husbyggnad som anläggningsarbete. Egenregiverksamheten är större inom anläggningsverksamheten än in- om husbyggandet.
Egenregiverksamhet återfinns inom alla de tre kategorier som byggherrar brukar indelas i, offentliga, kooperativa och en- skilda. Den offentliga egenregiverksam— heten avser främst anläggningsarbeten och är av liten omfattning inom husbyggandet.
I bostadsbyggandets egenregiproduktion, som är en fjärdedel av den totala produk- tionen, ingår såväl de allmännyttiga bo- stadsföretagens byggande i egenregi som de privata entreprenadföretagens projekt av- sedda att ingå i egen bostadsförvaltning eller att säljas.
År 1966 beviljadespreliminärt bostads- lån för totalt 1020 flerfamiljshusprojekt
Tabell ]. Byggandets fördelning på entreprenad och egenregi, arbeten pågående i maj 1967. Statistiska centralbyråns byggnadsinventering.
Byggnadskostnader milj kr
Andel egenregi i procent av det totala
Byggnadsområde Entreprenad Egenregi Totalt byggandet Bostadshus (exkl. småhus) 6 183 2 108 8 291 25,4 Industri 1 835 302 2 137 14,1 Kraft- och belysningsverk 619 1 242 1 861 66,7 Samfärdsel 618 177 795 22,2 Handel 1 497 485 1 982 24,2 Förvaltning, soc. ändamål rn. m. 2 271 43 2 314 1,8 Skolor, samlingslokaler m. m. 1 705 100 1 805 5,5 Vägar o gator, vatten 0 avlopp
m. m. 1 701 642 2 343 27,4 Övriga områden 599 8 607 1,3 Samtliga 17 028 5 107 22 135 23,1 Därav
Staten 1 542 1 333 2 875 46,3 Kommuner 3 898 933 4 831 19,3 Enskilda 11 588 2 841 14 429 19,7 SOU 1968: 43 17
Tabell 2. Antal projekt och lägenheter fördelade på entreprenad och egenregi samt byggherre-
sektor. Flerfamiljshus år 1966.
Entreprenad Egenregi Totalt Lägen- Lägen- Lägen- Byggherresektor Projekt heter Projekt heter Projekt heter Allmännyttiga och kommu- nala 484 25 947 60 4 594 544 30 541 Procent 89 85 11 15 100 100 Kooperativa 229 16 055 3 200 232 16 255 Procent 99 99 1 1 100 100 Enskilda 47 1 287 197 7 980 244 9 267 Procent 19 14 81 86 100 100 Samtliga 760 43 289 260 12 774 1 020 56 063 Procent 75 77 25 23 100 100
med 56 063 lägenheter. Därav byggdes 260 projekt med 12774 lägenheter i egenregi. Detta utgjorde 25 % av projekten och 23 % av lägenheterna, tabell 2. Ett projekt är i detta sammanhang lika med låneenheten och inte identiskt med projekt i statistiska centralbyråns byggnadsinventeringar.
Av egenregibyggandet — 260 projekt med 12 774 lägenheter — svarade de en- skilda byggherrarna för 7980 lägenheter eller 62 % och de allmännyttiga för 4 594 lägenheter eller 36 %. De kooperativa bygg- herrarna svarade endast för 2 % av egen- regibyggandet.
Av tabell 2 framgår vidare att av de allmännyttiga företagens totala produktion utgjorde egenregibyggandet 15 % (i lägen- heter räknat). För de kooperativa företagen var andelen l %, men för de enskilda inte
mindre än 86 %.
För småhusen finns jämförbar statistik endast för statsbelånade gruppbyggda små- hus. Tabell 3 visar antal projekt och lägen- heter fördelade på entreprenad och egenregi samt företagsform för de gruppbyggda små- hus som år 1966 preliminärt beviljades statliga bostadslån. Antalet projekt var 583 omfattande 10283 lägenheter. Av detta byggande var ca 50 % enskilt, 25 % allmän- nyttigt och 25 % kooperativt (i lägenheter räknat).
Av de gruppbyggda småhusen var 209 projekt och 4103 lägenheter egenregiarbe- ten. Detta utgjorde 36 % av projekten och 39 % ac lägenheterna. Egenregibyggandet finns främst inom den enskilda sektorn. Av denna sektors andel var 64 % av projek- ten och 72 % av lägenheterna egenregi—
Tabell 3. Antal projekt och lägenheter fördelade på entreprenad och egenregi samt byggherre-
sektor. Gruppbyggda småhus år 1966.
Entreprenad Egenregi Totalt Lägen- Lägen- Lågen-
Byggherresektor Projekt heter Projekt heter Projekt heter Allmännyttiga och kommu-
nala 193 2 338 21 163 214 2 501 Procent 90 93 10 7 100 100 Kooperativa 76 2 476 2 43 78 2 519
Procent 97 98 3 2 100 100 Enskilda 105 1 456 186 3 807 291 5 263
Procent 36 28 64 72 100 100 Samtliga 374 6 270 209 4 013 583 10 283
Procent 64 61 36 39 100 100 18 SOU 1968: 43
arbeten. Av de allmännyttiga och koope- rativa företagens byggande var egenregi- andelen liten. Av alla egenregiprojekt var närmare 90 % enskilda projekt.
De allmännyttiga och kooperativa före- tagens gruppbyggande av småhus var till- 90 % entreprenadarbeten.
Jämfört med flerfamiljshusen har de en- skilda en betydligt större andel av byggandet. Med detta följer då också att egenregi har större omfattning i fråga om gruppbyggda småhus än inom flerfamiljshusbyggandet.
Egenregi innebär inte att allt arbete utförs av byggherrens egen personal. I vissa fall utförs en stor del av arbetet av fri- stående konsulter och underentreprenörer. Egenregi innebär då att byggherren huvud- sakligen svarar för den administrativa sam- ordningen med ansvar för detaljerna i högre grad än vad fallet är vid traditionellt entre- prenadförfaranden. Gränserna mellan de båda formerna kan därför sägas vara fly- tande.
Motivet för val av den ena eller andra produktionsformen växlar från fall till fall och torde endast undantagsvis aktualiseras i det enskilda projektet. Avgörandet sker ofta mera generellt. Det har t. ex. förekom- mit att ett byggherreföretag ansett sig ha svårt att få priserna under kontroll vid upp— handling av entreprenader och därför skaf- fat sig en egen byggande avdelning. Jäm- sides kan dock en del av projekten läm- nas ut till anbudsräkning hos olika entre- prenörer. Ett annat motiv är att ett spe- ciellt byggnadsbehov kräver en specialise- rad entreprenör. Det kan då ligga nära till hands för byggherren att skaffa sig en egen byggande avdelning. Vidare torde det i vis- sa fall finnas företag som finner entrepre— nadförfarandet så omständligt, speciellt när det gäller underhåll, ombyggnad o. d., att en egen byggande avdelning synes ändamåls- enlig. I dessa fall kan då också smärre nybyggnadsarbeten ske med egen personal.
Företag vars huvudsakliga verksamhet är entreprenadbyggande betraktar ofta egen- regiprojekt som önskvärda utfyllnadsaroe- ten och dessutom som betydelsefulla för det egna Utvecklingsarbetet.
1.2 Olika entreprenadformer
Om gränserna mellan egenregi och entre- prenad kan sägas vara flytande, så gäller detta i minst lika hög grad de olika entre- prenadformema. Föränderligheten och va— riationerna är också stora, bl. a. samman- hängande med den tekniska, ekonomiska och organisatoriska utvecklingen inom byg- gandet. Stora fleråriga byggnadsprojekt, där industriell teknik och organisation utnytt- jas, innebär ändrad rollfördelning i fråga om planering, projektutformning och till— verkning. Detta påverkar upphandlingsför- farandet och för med sig en omfattande försöksverksamhet. Upphandling på entre— prenad uppvisar därför f. n. en rikt varierad bild.
Med utgångspunkt från entreprenörens åtagande beträffande projektets genomfö— rande kan trots allt urskiljas tre olika huvud- former av entreprenader;
delad entreprenad, generalentreprenad, totalentreprenad. Skillnaderna mellan de olika entreprenad- formerna ligger huvudsakligen i fördelning- en och lokaliseringen av ansvaret för och arbetet med projektutformning, samordning av projektering och byggande samt upp- handling av entreprenader.
1 .2.1 Delad entreprenad
Denna entreprenadform innebär att utfö- randet av ett byggnadsprojekt är uppdelat på ett antal specialentreprenader. Bygg- herren utser en av de anlitade entreprenö- rerna till huvudentreprenör. Denne har till speciell uppgift att svara för arbetsplatsens organisation. En entreprenör, vanligen hu- vudentreprenören, svarar för de egentliga byggnadsarbetena medan ett antal olika entreprenörer — gentemot huvudentrepre- nören och varandra sidoordnade — svarar för andra delar av byggandet, exempelvis värme-, ventilations,- sanitets-, kyl- el- och hissanläggningar. Vvs- eller el-entreprenören kan i undantagsfall fungera som huvud— entreprenör. Såväl huvud— som sidoentre-
prenör kan för vissa delar av sina åtagan- den anlita underentreprenörer.
Vid delad entreprenad är det beställaren— byggherren som inte bara upphandlar de olika delentreprenaderna utan också ytterst svarar för samordningen av de olika entre- prenörernas arbeten.
Vid delad entreprenad svarar byggherren helt för produktutformningen dvs. för pro- jekteringen, antingen genom anlitade kon- sulter eller genom egen personal. Projekte- ringen måste inriktas på att utarbeta hand- lingar lämpade som anbuds- och produk- tionsunderlag för varje särskild entreprenad. Detta innebär bl. a. långtgående krav i frå- ga om handlingarnas fullständighet, dvs. en fullständig och slutförd projektering. Kraven kan dock variera med hänsyn till det prisbestämningssätt som tillämpas. All- mänt kan sägas att handlingarna vid fast— prisupphandling måste klart och entydigt redovisa entreprenadernas omfattning, ut- förande och kvalitet medan kraven i dessa avseenden blir mindre stränga vid upphand- ling på löpande räkning. Teoretiskt sett skulle i det senare fallet inte behövas någon närmare konkretisering av den önskade pro- dukten. Skall emellertid byggherren ha möj- lighet till kontroll av kostnaderna (priset) krävs dock ett klart formulerat byggnads- program samt kontinuerligt samarbete och samråd mellan byggherre och entreprenö- rer. Här kan gränsen till egenregiverksam- het tangeras, dvs. byggherren svarar för administration och samordning medan en- treprenörerna blir mer eller mindre under- entreprenörer åt byggherren/byggledaren.
1.2.2 Generalentreprenad
Det förekommer inte sällan att byggnads- projekt upphandlas i andra delar eller kom- binationer än de som exemplifierats i be- skrivningen av delad entreprenad. Sålunda kan egentliga byggnads- och vvs-arbeten upphandlas som en enhet medan el-arbeten upphandlas i en särskild entreprenad. Det är då fråga om en mellanform mellan delad entreprenad och generalentreprenad,
som skulle kunna kallas begränsad gene- ralentreprenad.
Med generalentreprenad menas vanligen att ansvaret för utförandet av hela eller åtminstone större delen av byggnadsprojek- tet lagts på en entreprenör, dvs. på en gene- ralentreprenör. Vanligen är det byggnads- entreprenören, som utför arbetena till en del i egenregi och till en del genom underentre— prenörer. Mera sällan utför entreprenören alla arbeten i egenregi. Samordningsuppgif- terna vid byggandets genomförande ligger helt på generalentreprenören.
Inte sällan gör byggherren själv upphand- lingen av vissa delar av projektet och före— skriver att den blivande generalentrepre- nören skall förbinda sig att överta och samordna de på detta sätt upphandlade spe- cial- eller underentreprenadema. Denna form kan kallas delupphandlad generalen- treprenad.
Liksom vid delad entreprenad svarar byggherren i regel ensam för projekteringen. Kraven på anbudsunderlaget är i stort sett motsvarande som vid delad entreprenad.
1 .2.3 Totalentreprenad
Totalentreprenad innebär att byggherren överlåter hela ansvaret för projektering och byggande till en entreprenör, totalentrepre- nören. Denne genomför arbetet med egen projekterande och byggande personal eller med anlitande av konsulter och underen- treprenörer i större eller mindre omfatt- ning. Totalentreprenören svarar för alla pla- nerings- och samordningsuppgifter.
Vid renodlad totalentreprenad utarbetar byggherren ett byggnadsprogram som defi- nierar kraven på mängd, funktion och kva- litet. Programmet utgör projekterings- och anbudsunderlag och skall redovisa, huvud- sakligen i beskrivande text, projektets di- mensionering, utformning och utrustning och är därför av avgörande betydelse för det förslag till utformning som entreprenö- rerna har att utarbeta och därmed också för kostnaderna. Programmet kan även in- nefatta vissa ritningar i syfte att konkreti- sera byggnadsprogrammets text.
Sättet att bestämma entreprenaders pris va- rierar. Två huvudformer kan urskiljas,
fast pris löpande räkning. Inom dessa två former finns emellertid en mängd varianter. Dessa är i viss mån beroende av upphandlingssättet men ofta ännu mer beroende av organisatoriska och byggnadstekniska förhållanden eller av tids— faktorn.
1.3.1 Fast pris
Vid fast pris bestäms kostnaderna för entre- prenaden till en fast summa i samband med att entreprenadanbudet antas. Vid delad entreprenad eller generalentreprenad har an- budsgivaren räknat fram anbudssumman på basis av ett bestämt och detaljerat anbuds- underlag som byggherren arbetat fram och redovisat.
Vid totalentreprenad innefattar det fasta priset både projektering och byggande av projektet. Anbudet är baserat på anbuds- givarens eget förslag som utarbetats på grundval av byggherrens program. För att byggherren skall kunna bedöma priset mott bakgrund av det fastställda program- met och den föreslagna produktutformning- en måste anbudet förutom priset även in— nehålla en detaljerad beskrivning av hur produkten avses att utformas.
Med fast pris menas oftast att priset hänför sig till kostnadsläget vid en viss tid- punkt, vanligen anbudsdagen. Efter denna tidpunkt inträffade kostnadsändringar index- regleras, i regel efter det officiella entre- prenadindexet (H 63). Ett icke indexregle— rat pris, dvs. ett definitivt pris redan från början, har fått beteckningen fixt pris. Inte sällan förekommer att reservation görs för arbeten som är svåra att kvantifiera i för- väg. Kostnaden för dessa arbeten bestäms då i efterhand efter särskild mätning och beräkning med hjälp av överenskommen å-pn'slista.
1.3.2 Löpande räkning
Denna form innebär att entreprenören får
betalt för verifierade kostnader och dess- utom ett tillägg bestämt på visst sätt — entreprenörarvode. Vid tillämpning av den- na ersättningsform måste man i förväg fast- ställa hur de med projektet sammanhängan- de kostnaderna skall bestämrnas samt hur arvodet skall beräknas. Arvodet kan vara ett procentuellt påslag på samtliga kost- nader eller ett fast belopp. Arvodet varierar med uppdragets art och omfattning och är därmed bl. a. beroende på vilken entrepre- nadform som tillämpas.
En mellanform mellan fast pris och lö- pande räkning är löpande räkning med kostnadstak. Kostnadstaket, i vilket entre- prenörarvodet ingår, utgör ett maximipris för entreprenaden. För att stimulera entre— prenören till kostnadssänkande åtgärder be- räknas arvodet ibland så att entreprenören får viss andel av det belopp med vilket kostnadstaket underskrids. En annan mel- lanform är att byggherren infordrar anbud i form av å-prislista, där antingen entre- prenörarvode inkluderas eller grunderna för dess beräkning är särskilt angivna.
Vid löpande räkning behöver inte samt- liga handlingar vara färdiga. Förfarandet används därför då det av tidsskäl eller av tekniska skäl inte är möjligt att färdigställa handlingar som noggrant definierar den önskade produkten innan entreprenör mås- te utses. För att kostnadstak eller maximi— pris skall kunna bestämmas krävs dock re- lativt utförliga handlingar.
1.4 A nbudsinfordran
Infordran av anbud kan vara öppen eller begränsad.
1.4.1 Öppen anbudsinfordran
Öppen anbudsinfordran innebär att den som så önskar får avge anbud. Infordran sker vanligen genom annonsering i dags- eller fackpress, varvid bl. a. ort och entre- prenadens omfattning anges i korthet. I re- gel utarbetas färdiga bygghandlingar som anbudsunderlag.
1.4.2 Begränsad anbudsinfordran
Begränsad anbudsinfordran innebär att byggherren väljer vissa entreprenörer som bereds tillfälle att lämna anbud. Det ge— nomförs på flera olika sätt. Vanligen in- bjuder byggherren genom särskild skrivelse ett antal entreprenörer att avge anbud. Ett annat sätt är att anbudsinfordran sker ge- nom ett underhandsförfarande, dvs. bygg- herren tar upp förhandling med endast en entreprenör, varvid villkoren för arbetet fastställs. Vidare förekommer det att bygg- herren utarbetar färdiga bygghandlingar med detaljerad förkalkyl, som ett entrepre- nadföretag erbjuds anta.
När projekteringen av tekniska skäl eller tidsskäl inte är klar innan entreprenör ut- ses, tillämpas i regel någon form av begrän- sad anbudsinfordran. Byggherren vänder sig till entreprenör eller entreprenörer, som han har erfarenhet av och som han vet har önskade kvalifikationer.
1.5 Författningar, överenskommelser och praxis som reglerar upphandlings- förfarandet
1.5.1 1952 års upphandlingskungörelse
Endast den statliga upphandlingen är när- mare reglerad i författning. Genom 1952 års upphandlingskungörelse (UK) ges in- gående föreskrifter om förfarandet vid statliga myndigheters upphandling av bygg- nads- och anläggningsarbeten. Föreskrif- terna är dock inte av den karaktären att upphandlingen binds till ett i alla delar uniformt förfarande. På en rad punkter medges alternativa förfaranden eller undan- tag när »särskilda omständigheter» gör det- ta erforderligt.
Föreskrifterna i UK säger inget om att viss entreprenadform skall tillämpas. Visser— ligen sägs att »större arbete bör utbjudas både i sin helhet och i sådana delar, som finnas kunna utföras oberoende av varand- ra» men detta uppfattas inte som förord för den ena eller andra entreprenadformen.
Beträffande sättet för prisbestämning fö-
reskrivs klart att fast pris skall vara det normala.
Detta pris kan avse hela arbetet eller del därav och antingen vara beräknat på an- budsgivarens egen beräkning av ingående mängder eller på beställarens mängdförteck- ning. Undantagsvis får ersättningen regle- ras efter å-prislista. Där »synnerliga skäl» föreligger får löpande räkning användas.
Enligt särskilt cirkulär, senaste lydelse den 30 juni 1958 (nr 360), har Kungl. Maj:t medgett att entreprenadsumma får index- regleras med hänsyn till under byggtiden inträdande löne- och prisändringar.
När det gäller sättet för infordrandet av anbud, ger UK inte förord för något av alternativen öppen eller begränsad anbuds- infordran. Det sägs att »infordrande av an— bud sker genom annonsering eller genom särskilda skrivelser, varvid det tillvägagångs- sättet skall väljas, som med hänsyn till ar- betets art och omfattning samt kravet på affärsmässighet i varje särskilt fall prövas lämpligt». Under särskilt angivna förhållan- den får anbud infordras under hand.
Även i fråga om anbudshandlingarnas ut- formning innehåller UK vissa föreskrifter. »Före erbjudande av arbete skola efter nog- granna förberedande undersökningar upp- rättas fullständiga programhandlingar inne- fattande erforderliga beskrivningar, ritning- ar och kartor för arbetets utförande, samt innehållande icke blott uppgifter om ar- betets omfattning och de fordringar, som ställes på utförande och material, utan även de upplysningar i övrigt, som anses behöv- liga för arbetets kostnadsberäkning. I sist— nämnda avseende böra, där så utan svårig- heter kan ske, uppgifter i förekommande fall lämnas angående mark- och grundför- hållanden, såsom terrängens höjdläge, före- komst och läge av berg eller annan fast bot- ten, samt den fasta bottnens bärighet.»
Om öppnande av anbud föreskrivs att detta skall ske snarast möjligt efter anbuds- tidens utgång vid en förrättning, där minst tre personer skall delta. På begäran av anbudsgivare äger handelskammare rätt utse en opartisk person att närvara. Anbuden skall vid öppningen uppföras på en för-
teckning som undertecknas av de tre förrätt- ningsmännen. Prövningen skall sedan ske snarast, varvid även anbud från inte till- frågade anbudsgivare skall upptas till pröv- ning. Vid prövningen skall protokoll föras som förutom anbudsförteckningen även skall ange vilka anbud som antagits och vilka som av särskilda skäl förkastats samt »skälen för antagandet eller förkastandet ävensom vad i övrigt förekommit av betydelse vid prövningen».
Beträffande valet mellan avgivna anbud gäller, att det anbud skall antas som med beaktande av samtliga omständigheter är det för staten förmånligaste. Således skall inte endast priset vara avgörande utan även andra faktorer. För val mellan likvärdiga anbud kan nya anbud infordras från de an- budsgivare som lämnat de likvärdiga anbu- den. När myndigheten finner att anbuden är för höga eller eljest kan anses vara oför- delaktiga kan samtliga anbud förkastas.
Upphandlingskungörelsen har som nämnts giltighet endast för statliga myndigheters upphandling. Indirekt har dock UK en nor- merande inverkan på annan såväl kommu- nal som enskild upphandling. Kungörelsen har sålunda utgjort förlaga för de förslag och överenskommelser om upphandlings- regler som utarbetats för dessa sektorer.
1.5.2 Normalförslag för kommunal upp- handling
För kommunerna finns sedan 1965 ett Nor- malförslag för kommunal upphandling. Det utarbetades av en kommitté med represen- tanter från Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet och Svenska landstings- förbundet och har godtagits av respektive förbunds styrelse. Varje kommun har dock att själv besluta om förslaget skall tillämpas av kommunens organ. Förslaget är till stor del grundat på UK men vissa avvikelser har gjorts.
Dessa avvikelser syftar i regel till en mindre hård bindning av upphandlingsför- farandet än UK. I fråga om infordrandet av anbud finns exempelvis inga särskilda regler för när eller hur alternativet med
underhandsinfordran skall tillämpas. När det gäller anbudsunderlaget sägs endast att rupphandlingsunderlag och programhand- lingar skall vara så fullständiga som möj— ligt».
1.5.3 Andra normerande handlingar
Även för den privata sektorn har den stat- liga UK haft en viss normerande inverkan. Förfarandet har dock variera-t betydligt mer än på den statliga sidan. En fastare praxis har ansetts önskvärd. På enskilt initiativ bildades år 1957 en arbetsgrupp, Upphand- lingsgruppen (U-gruppen). Sedan år 1961 har gruppen haft anslag från byggforsk- ningsrådet och arbetat med sikte på enhet- liga upphandlingsregler och regler för en rationell och samordnad redovisning av de uppgifter som behövs för upphandling av byggnadsentreprenader.
I slutet av år 1966 framlades U—gruppens förslag till upphandlingsordning. Förslaget sägs i första hand syfta till att utgöra en vägledande instruktion och en grund för ett mera enhetligt uppträdande vid entre- prenadupphandling.
Även om UK legat till grund för U- gruppens förslag kan det konstateras att detta — bortsett från ett par enskilda punk- ter — avser att vara avsevärt mindre bindan- de och styrande än UK. Sålunda är U- gruppens förslag inte vägledande för valet av vare sig entreprenadform, ersättnings- form eller sättet för anbudsinfordran. För- slagen och rekommendationerna gäller i hu- vudsak tillvägagångssättet när upphandlings- förfarandet är bestämt.
Vissa begränsade delar av U-gruppens förslag har införts i Allmän material- och arbetsbeskrivning för husbyggnadsarbeten (ByggAMA) och Råd och anvisningar till ByggAMA. Även i övrigt har dessa före- skrifter en inte oväsentlig betydelse för upp- handlingsförfarandet genom den normering av material och arbete som hänvisningen till ByggAMA i entreprenadhandlingarnas byggnadsbeskrivning innebär.
Normerande betydelse vid upphandlingen har också Allmänna bestämmelser för bygg-
mds-, anläggnings- och installationsentrepre- nader (AB 65), som utgör en sammanställ- ning av de bestämmelser som vanligen ingår i entreprenadkontraktet för angivande av entreprenadens omfattning, utförande, or- ganisation, tider, ansvar, ekonomi, besikt- ning, hävande och tvist. AB 65 är utarbetad av en kommitté, i vilken ingår representan- ter för såväl statliga och kommunala myn- digheter som enskilda organisationer inom byggnadsverksamheten.
För kontrakt gällande konsultuppdrag finns en liknande sammanställning, nämli- gen Allmänna bestämmelser för konsult- uppdrag inom arkitekt- och ingenjörsverk— samhet (ABK 1966).
I övrigt bör nämnas att Byggherre/ör- eningen för sina medlemmars räkning — större byggherrar inom industri och handel — har utarbetat vissa hjälpmedel för under- lättande av en ändamålsenlig upphandling.
1.6 Upphandlingsförfarandet hos olika byggherrar
Möjligheterna att variera och tillämpa olika upphandlingsförfaranden är stora och de tycks också utnyttjas i allt större omfatt- ning. Till detta bidrar en rad tekniska, orga- nisatoriska och ekonomiska förhållanden som gör att ett traditionellt enhetligt möns- ter för entreprenadupphandling bedöms som
mindre tillfredsställande och därför prövas mer eller mindre försöksvis nya former. I synnerhet torde detta gälla inom andra byggnadsområden än bostadsbyggandet, framför allt i fråga om engångsbyggherrar inom exempelvis industri och handel. För de större byggherreföretagen eller byggher- reorganisationerna inom bostadsbyggandet med en omfattande och kontinuerlig upp- handling av entreprenader torde rutinerna vara relativt fasta. Även här har under se- nare tid förekommit allt fler försök med nya upphandlingsmetoder.
Bortsett från det statsbelånade bostads- byggandet är statistiska uppgifter om till- lämpade tillvägagångssätt vid entreprenad- upphandling mycket knapphändiga. Före— komst av olika entreprenadformer, prisbe- stämningssätt eller sätt för anbudsinfordran kan anges närmare endast för bostadsbyg- gandet.
1.6.1 Flerfamiljshus
Enligt den tidigare nämnda bearbetningen av uppgifterna om preliminära beslut om bostadslån till flerfamiljshus år 1966 upp- handlades 760 projekt med 43 289 lägenhe- ter genom olika former av entreprenad, tabell 4. Mer än hälften eller 61 % av projekten och 55 % av lägenheterna upp- handlades genom delad entreprenad. Gene-
Tabell 4. Antal projekt och lägenheter fördelade efter entreprenadform och byggherresektor.
Flerfamiljshus år 1966.
Delad entreprenad
General- entreprenad
TotalJ entreprenad Totalt
Lägen-
Byggherresektor Projekt heter Projekt heter
Lägen- Lägen-
Projekt heter
Lägen- Projekt heter
Allmännyttiga och
kommunala 314 15 212 94 Procent 65 59 19 Kooperativa 127 8 348 69 Procent 55 52 30 Enskilda 26 420 14 Procent 55 33 30 Samtliga 467 23 980 177 Procent 61 55 23
6 513 76 4 222 484 25 947 25 16 16 100 100 5 727 33 1 980 229 16 055 36 14 12 100 100 614 7 253 47 1 287 48 15 20 100 100 12 854 116 6 455 760 43 289 30 15 15 100 100
1 Totalentreprenadbegreppet överensstämmer här inte med den numera accepterade innebörden varför andelen torde vara något för stor.
ralentreprenaderna svarade för 23 % re- spektive 30 % och totalentreprenaderna för 15 % av projekten och 15 % av lägenhe- terna.
Statistiken är baserad på byggherrens egna uppgifter och bedömningar. Detta tor- de bl. a. innebära att avgränsningen mellan olika entreprenadformer inte alltid har gjorts i överensstämmelse med de beskriv- ningar av entreprenadformerna som läm- nats tidigare i detta kapitel. Det synes bl. a. ha lett till en för stor andel totalentreprena- der i statistiken.
Av tabellen framgår vidare att de all- männyttiga svarar för större delen av en- treprenadbyggena, dvs. för 25 900 lägenhe- ter eller 60 % av hela antalet. De koopera- tivas andel var 15 900 eller 37 % och de enskilda endast 1 300 lägenheter eller 3 %. De enskilda har relativt sett större andel general- och totalentreprenader än de öv- riga. Mellan allmännyttiga och kooperativa byggherrars val av entreprenadform finns endast mindre skillnader.
Som jämförelse kan nämnas att i de 1966 ingivna ansökningarna om förhandsbesked om statliga lån för stora industriellt bygg— da bostadsprojekt har uppgifter om entre- prenadform inkommit för 83 083 lägenhe— ter som avses byggas under åren 1966—71. Av dessa aVSågs 26 000 eller 31 % att byg- gas i egenregi. De övriga skulle upphandlas på följande sätt enligt uppgifter från de sö- kande.
Lägenheter Entreprenadform antal procent Delad entreprenad 4 323 8 Generalentreprenad 31 412 55 Totalentreprenad 21 362 37 Samtliga 57 097 100
Enligt lånestatistiken upphandlas den helt övervägande delen av entreprenaderna eller 97 % till fast pris. De båda andra alterna- tiven »1öpande räkning» och »annan pris- bestämning» svarar vardera för 2 respektive 1 %,tabell 5.
Tabell 5. Antal projekt och lägenheter fördelade efter sätt för anbudsinfordran och byggherresektor. Flerfamiljshus år 1966.
Kalkyl-
Förhandlings— entreprenad
Inbjuden anbuds- infordran
Öppen anbuds- infordran
Annat sätt Totalt
entreprenad
Lägen— heter
Projekt
Lägen- heter Projekt Lägen- heter
Projekt
Lägen- heter
Lägen- Lägen- Projekt heter Projekt
heter
Projekt
Byggherresektor
_N—qomxolnN v—1 '—
3 685 23 69
5
3 754
51 22 2 4 7 53
5 191 20 3 599 22 370 29 9 160 21
90 19 57 25 10 21 157 21
8 748 34 4 997 31
651 51 14 396 33
137 28 67 29 24 51 228 30
11 334 44
3 756 23 158 12
15 248 35
Procent Kooperativa Procent Procent
Samtliga Procent
Allmännyttiga och kommunala Enskilda
Gruppbyggda småhus år 1966.
Delad General— Total-1 entreprenad entreprenad entreprenad Totalt Lägen- Lägen- Lägen- Lägen- Byggherresektor Projekt heter Projekt heter Projekt heter Projekt heter Allmännyttiga och kommunala 125 1 399 38 469 30 470 193 2 338 Procent 65 60 20 20 16 20 100 100 Kooperativa 46 1 541 16 479 14 456 76 2 476 Procent 61 62 21 19 18 18 100 100 Enskilda 66 854 14 131 25 471 105 1 456 Procent 63 59 13 9 24 32 100 100 Samtliga 237 3 794 68 1 079 69 1 397 374 6 270 Procent 63 61 18 17 18 22 100 100
* Se anm. tabell 4.
I tabellen redovisas sättet för anbudsin- fordran, dvs. öppen anbudsinfordran eller någon form av begränsad anbudsinfordran. Totalt svarade öppen och inbjuden anbuds- infordran för nästan lika stora andelar eller en tredjedel var och övriga former, under- handsförfaranden, förhandlingsentreprenad och kalkylentreprenad, för ungefär en tred- jedel tillsammans (i lägenheter räknat).
De allmännyttiga företagen har relativt sett den största andelen öppen anbudsräk- ning och de enskilda den minsta andelen. De kooperativa företagen har stor andel inbjuden anbudsräkning men också de båda formerna för underhandsinfordran är van- liga. Samma gäller för de enskilda byggher- rarna men där ligger tyngdpunkten starkare på förhandlingsentreprenad.
Det kan också konstateras att det finns samband mellan entreprenadform och sätt för anbudsinfordran. Öppen anbudsräkning och delad entreprenad följs åt. Inbjuden anbudsräkning och generalentreprenad är vanlig kombination liksom underhandsin- fordran av anbud och totalentreprenad.
1.6.2 Gruppbyggda småhus
Av de gruppbyggda småhusen upphandla- des år 1966 374 projekt med 6270 lägen- heter genom någon form av entreprenad. Vanligast var, som framgår av tabell 6, de-
lad entreprenad som svarade för 63 % av projekten och 61 % av lägenheterna. Ge- neralentreprenadformen svarade för 18 re- spektive 17 % och totalentreprenadformen för 18 respektive 22 %. Av samma anled- ning som för flerfamiljshusen torde ande- len totalentreprenader vara för hög i statisti- ken.
Fördelningen av projekten på olika en- treprenadformer är i stort sett lika hos de olika byggherrekategorierna. Det kan dock noteras att andelen totalentreprenad inom den enskilda sektorn är jämförelsevis stor.
Jämfört med flerfamiljshusen är grupp- byggda småhus till en något större andel upphandlade genom delad entreprenad och totalentreprenad. Däremot är generalentre- prenaden vanligare inom flerfamiljshusbyg- gandet. I likhet med flerfanilljshusen upp— handlas de gruppbyggda småhusen till helt övervägande del — 96 % — till fast pris, 3 % upphandlas på löpande räkning och 1 % på annat sätt.
I tabell 7 redovisas sättet för anbudsin- fordran för gruppbyggda småhus. Vanligast är inbjuden anbudsinfordran som tillämpa- des i 43 % av entreprenadprojekten (37 % av lägenheterna). Öppen anbudsinfordran tillämpades i något färre projekt, som dock omfattade fler lägenheter. Dessa två former för anbudsinfordran tillämpades i ca 80 % av samtliga projekt. Övriga former för an- budsinfordran, som inom flerfamiljshusbyg-
gandet svarade för ca 30 %, svarar inom småhusbyggandet således för ca 20 %.
De allmännyttiga företagen svarade såväl inom flerfamiljshusbyggandet som inom småhusbyggandet för största andelen öppen anbudsinfordran. Av denna sektors entre— prenadbyggande av gruppbyggda småhus tillämpades öppen anbudsinfordran för 51 % av projekten (60 % av lägenheterna). Inom den enskilda sektorn var motsvarande procenttal endast 17 respektive 16. Såväl in— bjuden anbudsinfordran som förhandlings- entreprenad var vanligare.
1.7 U pphandlings- och projektstruktur
Som framgått av tabellerna 2 och 3 bevilja— des år 1966 preliminärt bostadslån till drygt 1 000 flerfamiljshusprojekt med ca 56000 lägenheter och 580 projekt avseende grupp- byggda småhus med 10 300 lägenheter. Det- ta innebär att flerfamiljshusprojekten i me- deltal omfattade 55 lägenheter och grupp- byggeprojekten 18 lägenheter. Fördelningen av egenregi och entreprenad på olika bygg- herresektorer framgår av tabellerna 8 och 9.
Inom flerfamiljshusbyggandet är entre— prenadprojekten större än egenregiprojek- ten. De olika företagens projekt uppvisar dock ännu större skillnad i storlek. De kooperativa projekten är i det närmaste dubbelt så stora som de enskilda. Även de allmännyttiga företagens projekt är större än de enskilda företagens.
Småhusbyggandet i grupp uppvisar vissa olikheter jämfört med flerfamiljshusen. Så- lunda är egenregiprojekten något större än entreprenadprojekten — 19 respektive 17 lä- genheter per projekt. Vidare är de allmän- nyttiga och kommunala företagens projekt avgjort de minsta, endast 12 lägenheter per projekt mot 32 för de kooperativa och 18 för de enskilda.
Projektbegreppet inom bostadsbyggandet är inte entydigt eller alltid detsamma. De här redovisade uppgifterna avser låneob- jekt, dvs. de enheter för vilka byggherrarna sökt statliga lån. På grund av olika admi- nistrativa förhållanden, främst låneramar-
Lägen-
heter
2 338 100 2 476 100 1 456 100 6 270 100
Totalt Projekt 193 100
76 100 105 100 374 100
Lägen- heter
Annat sätt Projekt
Lägen- heter
Kalkyl- entreprenad Projekt
Lägen- heter
Förhandlings- entreprenad Projekt
Lägen- heter 75 6 32 970 39 580 40 2 306 37
Inbjuden anbuds-
infordran Projekt 77 40 26 34 56 53 159 43
Lägen- 60 734 30 228 16 2 359 38
heter ] 397
98 51 30 39 18 17 146 39
Öppen anbuds— infordran Projekt
Procent Kooperativa Procent
Enskilda Procent
Totalt Procent
Tabell 7. Antal projekt och lägenheter fördelade efter sätt för anbudsinfordran och byggherresektor. Gruppbyggda småhus år 1966.
Allmännyttiga och kommunala
Byggherresektor
Tabell 8. Genomsnittligt lägenhetsantal per projekt fördelat på entreprenad och egenregi samt olika byggherresektorer. Flerfamiljshus år 1966.
Antal lägenheter per projekt. Aritmetiskt medeltal
Byggherresektor Entreprenad Egenregi Totalt Allmännyttiga och kommunala 54 77 56 Kooperativa 70 67 70 Enskilda 27 41 3 8 Samtliga 57 49 55
na som fördelar tillgängliga lånemedel (ut- tryckt i antalet lägenheter) på kommun och kalenderår men också beroende på kredit- marknadens bristande kapacitet finns det en benägenhet att uppdela byggandet i små låneobjekt med relativt begränsad byggtid. Lånestatistikens projektbegrepp överens- stämmer därför inte alltid, eller endast i begränsad utsträckning, med det projekt- begrepp som är aktuellt för byggherrens planering och upphandling, för konsulter- nas projektering eller för arbetsmarknads- myndigheternas sysselsättningsplanering.
Med uppgifter hämtade från det pågåen- de byggandet i augusti 1966 uttryckta i antalet projekt och byggnadskostnad kan projektstorleken för flerfamiljshus beräk- nas till ca 70 lägenheter per projekt. Den- na statistik är från sysselsättnings— och an- nan planeringssynpunkt och sannolikt också från upphandlingssynpunkt mer relevant än låneobjektstatistikens uppgift om 55 lägen- heter per projekt.
Utifrån en genomsnittlig projektstorlek av
70 lägenheter och den variation mellan olika byggherresektorer som tabell 8 visar skulle exempelvis de kooperativa företagens pro- jektstorlek i genomsnitt uppgå till ca 100 lägenheter. Detta stämmer också med upp- gifter från HSB och Riksbyggen om att den genomsnittliga projektstorleken i re— spektive organisations produktion uppgår till omkring eller något över 100 lägenheter.
De redovisade uppgifterna ger ingen full- ständig bild av projekt- och upphandlings- strukturen. Även om projekten formellt, från lånesynpunkt, är många och små kan reellt betydande samordning av planering, projektering och byggande förekomma. Sto- ra och kontinuerligt verksamma byggherrar eller byggherreorganisationer kan i växlande grad samordna sin verksamhet genom ex- empelvis intern standardisering, långsiktigt samarbete med bestämda projektörer, ma- terialtillverkare och entreprenörer och på detta sätt till en del neutralisera de nega— tiva konsekvenser som en uppsplittring på småprojekt eljest innebär.
Tabell 9. Genomsnittligt lägenhetsantal per projekt fördelat på entreprenad och egenregi samt olika byggherresektorer. Gruppbyggda småhus år 1966.
Antal lägenheter per projekt. Aritmetiskt medeltal
Byggherresektor Entreprenad Egenregi Totalt Allmännyttiga och kommunala 12 8 12 Kooperativa 33 22 32 Enskilda 14 20 18 Samtliga 17 19 1 8
2 Bostadsbyggandets planering och sysselsättnings-
planeringen
2.1 Bostadsbyggandets planering
Riksdagen fastställer årligen bostadsbygg- nadsplan och låneram för det löpande ka- lenderåret samt för de två följande åren. Bostadsbyggnadsplanen omfattar allt bo- stadsbyggande, låneramen endast det stats- belånade bostadsbyggandet. Besluten är för det löpande kalenderåret av mera definitiv karaktär men för de två följande åren pre— liminära med syftet att ange en minimi- nivå för den kommunala planeringen av bostadsbyggandet.
1967 års beslut omfattade sålunda 1967 samt preliminärt åren 1968 och 1969. 1968 års beslut innebar en förnyad prövning och justering av planen och ramen för 1968 och 1969 års byggande samt en ny plan och ram för 1970.
De för hela landet angivna låneramar- na, uttryckta i antal lägenheter, fördelas efter riksdagsbeslutet av bostadsstyrelsen ef- ter samråd med arbetsmarknadsstyrelsen på dels de tre storstadsområdena tillsamman- tagna, dels länen i övrigt. Fördelningen av 1969 års byggande redovisades i skrivelse till länsbostadsnämnderna i september 1967. Fördelningen på vart och ett av de tre stor- stadsområdena görs något senare. Bostads- styrelsens fördelning på län för 1968 gjor- des redan sommaren 1966.
Länsbostadsnämnderna skall snarast efter bostadsstyrelsens beslut fördela lägenhetsra- men på kommunblock och kommuner. Där-
vid förutsätts att fördelning först görs på kommunblock varefter kommunblockens samarbetsnämnder gör ett förslag till för- delning på kommuner vilket då skall vara utgångspunkten för respektive länsbostads- nämnds fördelning. Där samarbetsnämnden inte anser sig kunna upprätta ett fördelnings- förslag svarar länsbostadsnämnden för för- delningen. Länsbostadsnämndens fördelning på kommunblock och kommuner sker i sam— råd med länsarbetsnämnd. Även planerings- råden har tillfälle att lämna synpunkter på ramarnas fördelning.
Fördelningen skall vara genomförd om— kring årsskiftet, vilket innebär att kommu- nerna omkring ett år före ingången av det år, som fördelningen avser, får kännedom om sin låneram.
Grunden för fördelningen på län (inkl. storstadsområden) samt på kommunblock och kommuner är bostadsbyggnadsbehovet. Utgångspunkten för fördelningsarbetet är fördelningen för det löpande året. På riks- planet prövas denna med hänsyn till ak- tuella uppgifter om förändringar i befolk- ning och bostadsmarknadsläge samt utvidg- ningar och nyetablering av större industri- företag och samhälleliga institutioner. Vi- dare beaktas uppgifterna i de länsvis sam- manställda kommunala bostadsbyggnads- programmen och annat material som länen redovisat som stöd för sin argumentering för ökat bostadsbyggande. På länsplanet beaktas uppgifter av i princip samma art
som på riksplanet. I mycket större utsträck- ning blir det emellertid här fråga om att ta hänsyn till föreliggande planer på indu- striell och samhällelig utbyggnad samt på sanering av undermålig bebyggelse. Vidare beaktas möjligheterna att rationellt genom- föra större bostadsbyggnadsprojekt.
Inom den ram som tilldelats en kommun skall kommunen turordna byggnadsprojek- ten, dvs. ange vilka projekt som anses böra komma i fråga för bostadslån. Dessa s. k. turordningsförslag skall kort tid efter det kommun fått besked om ramen meddelas länsbostadsnämnden. Förslagen skall inne- hålla uppgift om byggherre, fastighet, hus- typ, antal lägenheter och tidigast möjliga starttidpunkt.
Dessa turordningsförslag skall grundas på de kommunala bostadsbyggnadsprogram- men. Dessa program skall redovisas till läns— bostadsnämnderna den 15 februari varje år och avse det löpande året plus de föl- jande fyra åren. I programmen skall anges bl.a. de bostadsprojekt som efter en be- dömning av kommunens resurser samt pla— nerings— och projekteringsläget är avsedda att påbörjas under vart och ett av de fem åren programperioden omfattar. I de pro- gram som gäller perioden 1968—1972 skall för de två första åren särskilt anges vilka projekt som är avsedda att inrymmas i de beslutade ramarna, vilka som utgör wre- servprojekt» samt vilka som avses att byg- gas utan statligt stöd.
2.2 Sysselsätmingsplaneringen
Enligt beslut av regering och riksdag år 1963 skulle igångsättningsregleringen ersät— tas med en frivillig planering av sysselsätt- ningen inom byggandet. Arbetsmarknads- styrelsen träffade därför 1964 överenskom- melse med byggnads- och anläggningsindu- strins arbetstagare- och arbetsgivareparter om regler för lokal planering av sysselsätt- ningen inom byggandet. Till överenskom- melsen har Svenska stadsförbundet och Svenska kommunförbundet anslutit sig. Syftet med överenskommelsen och pla- neringen är att trygga byggnadsindustrins
behov av arbetskraft och att bereda denna jämn sysselsättning. Rekommendation om lämplig igångsättningstid är ett av medlen att planera sysselsättningen.
Landet är uppdelat i ett 70-tal plane- ringsområden. Inom varje område finns en byggarbetsnämnd bestående av representan- ter för länsarbetsnämnd, arbetsgivare, ar- betstagare och kommuner. Sekreterare är den tjänsteman inom länsarbetsnämnden som svarar för det egentliga planeringsar- betets bedrivande inom länsarbetsnämndens planeringsavdelning. Inom denna avdelning utarbetas prognoser om den väntade bygg- nadsverksamheten och tillgängliga arbets— kraftsresurser samt förslag om nödvändiga åtgärder dvs. bl. a. rekommendationer om lämplig igångsättningsmånad för de indi- viduella byggnadsprojekten. Prognoserna och förslagen till åtgärder behandlas sedan vid byggarbetsnämndens sammanträde vil- ket i regel hålls en gång i månaden.
Systemet med frivillig samverkan inom regionala byggarbetsnämnder trädde i kraft den 1 juli 1966 och omfattar bl. a. bostads- hus som uppförs med statligt stöd.
Byggarbetsnämndens rekommendation om lämplig igångsättningsmånad gäller de in- dividuella byggnadsprojekten och är grun- dade på särskilt insamlade uppgifter för varje projekt. Länsarbetsnämnden lägger därför upp en akt för varje projekt. I denna ingår ett objektkort där bl. a. en rad olika planeringsuppgifter samt uppgifter om pro- jektets tekniska och övriga beskaffenhet samlas vilka är av betydelse för bedömning av möjlig och lämplig igångsättningstid- punkt
Uppgifter rörande det kommande byg- gandet insamlas från många håll. För bo- stadsbyggandet är de kommunala bostads- byggnadsprogrammen av väsentlig betydel- se. De i programmen erhållna uppgifterna kompletteras genom kontinuerliga kontak- ter med byggherrar, kommunala och andra myndigheter, företag och enskilda personer. I och med att projekten av de kommunala myndigheterna turordnats inom låneramen för igångsättning under de närmaste två åren kan en mer intensiv och kontinuerlig
uppföljning av projektens utveckling än ti- digare ske.
Beträffande planeringen till grund för projektens igångsättningstidpunkt sägs i ar- betsmarknadsstyrelsens anvisningar om sys- selsättningsplaneringen bl. a. följande:
Frågan om när ett objekt tidigast kan på- börjas och när det från arbetsmarknadssyn- punkt bör påbörjas skall diskuteras med bygg- herren på ett tidigt stadium. I allmänhet öns- kar denne börja så snart förberedelserna är klara. Diskussionen får föras med utgångs- punkt från vad som är känt om objektets planeringsläge. LAN har härvid att informera om de arbetsmarknadsmässiga förutsättning- arna. Med beaktande av önskemålet om så— songutjänming skall byggherren föreslås be- driva projekteringen så att objektet är färdig- planerat i god tid så att detsamma kan på- börjas när det är lämpligt från arbetsmark— nadssynpunkt.
Frågan om lämplig påbörjandetid får bedö- mas från flera synpunkter. Bakgrunden är dels de uppgifter om det förväntade arbetsmark— nadsläget som kan erhållas med ledning av sysselsättningsprognoserna, dels objektets sys- selsättningseffekt som får bedömas med led- ning av beräknat arbetskraftsbehov, dels också LAst kännedom om objektets planeringslä— ge. Planeringsläget bestäms både av hur stor del av förberedelsearbetet som återstår och av hur lång tid som beräknas återstå innan objektet är startberett.
Som huvudregel gäller att alla objekt skall inplaceras så att tyngdpunkten i sysselsättning- en förläggs till lågsäsongen. Från teknisk syn- punkt torde numera all byggnadsverksamhet kunna bedrivas oberoende av årstid. Vissa ty- per av arbeten, speciellt där risken för en kvalitetsfötsämring är stor eller vintermerkost- naden är särskilt hög i förhållande till objek- tets byggnadskostnad, bör dock rimligen inte utföras under alltför otjänliga väderleksför- hållanden. Hit hör exempelvis utvändiga puts- ningsarbeten, takomläggningar, beläggningsar- beten och låga schaktningsarbeten.
Av stor betydelse för såväl sysselsättning som möjligheterna att uppnå ett mer indu- strialiserat byggande är kontinuiteten i pro- duktionen. Detta förhållande liksom de an- ställdas krav på större trygghet i anställningen ställer ökade anspråk på de enskilda byggnads- företagarnas såväl produktions- som resurspla- nering. Det är således av vikt att hänsyn tas till byggherrars och byggnadsföretagares önske- mål om kontinuerlig verksamhet för att söka åstadkomma en jämn sysselsättning för sina anställda.
Om sättet för uppgiftsinsamlandet och samarbetet med bostadsmyndigheterna sägs det vidare i ansvisningarna:
Beträffande bostadsbyggandet behöver både länsbostadsnämnderna (Lbn) och LAN för sin verksamhet informationer om planeringsläget för de enskilda bostadsbyggnadsobjekten inom länet. För att undvika dubbelarbete och irri- tation hos uppgiftslämnarna skall insamlingen av data samordnas mellan de båda myndig- heterna. Följande arbetsgång skall därvid gälla.
]. Lbn svarar för sammanställningar och efter samråd med andra länsorgan, för bedöm- ning av de uppgifter om kommande bostads- byggande som redovisas i de kommunala bo- stadsbyggnadsprogrammen och för den fort- löpande kontakten med kommunerna i frågor som gäller upprättande av dessa program.
2. När bostadsbyggnadsprogrammen har re- dovisats till Lbn översänds ett exemplar av pro- grammen jämte sammanställning och bedöm- ning av dessa till LAN.
3. LAN åligger att med utgångspunkt från uppgifterna i programmen följa planeringsläget för de enskilda objekten genom regelbundna kontakter med kommuner och byggherrar.
4. LAN lägger upp objektkort för samtliga kommande objekt avseende flerfamiljshus och gruppbyggda småhus. På dessa kort noteras erhållna uppgifter om planeringsläget.
5. LAN översänder kopia av upplagt objekt- kort till Lbn. Varje kvartal översänds till Lbn ny kopia på kortet med aktuella data införda. Tidigare översänd kopia makuleras därvid av Lbn.
6. Sådana uppgifter om planeringsläget be- träffande enskilda objekt som kommer till Lbnzs kännedom bl.a. i samband med över- läggningar i lånefrågor och vid behandling av låneansökningar och som kan komplettera de uppgifter som har erhållits från LAN, skall meddelas dit. Detta gäller även bostadsbyg- gandet inom kommuner som inte upprättar bostadsbyggnadsprogram. Utöver ovannämnda samarbete beträffande insamling av planeringsdata skall samråd äga rum mellan de båda nämnderna vid fördelning av ramarna för den statliga lånegivningen mel- lan länets kommuner. Därvid skall LAN redo. visa dels de omständigheter rörande närings- livets arbetskraftsförsörjning, som kan komma att påverka behovet av bostäder i olika kom- muner, dels omfattningen av övrig inom länet placerad byggnadsverksamhet och den vänta- de utvecklingen på byggnadsarbetsmarknaden. För att främja en säsongutjämning på bygg- nadsarbetsmarknaden skall nämnderna vidare samråda beträffande lämpliga igångsättnings- tider för projekt som avser flerfamiljshus och gruppbebyggelse av småhus.
När planeringsmyndigheten — länsarbets- nämnden — anser sig kunna bedöma pro— jektens planeringsläge så väl att lämplig igångsättningstidpunkt kan rekommenderas skall förslag härom fastställas av byggar- betsnämnden. Om denna del i planerings— processen sägs i anvisningarna:
Skriftlig rekommendation om påbörjandetid utfärdas så snart denna har fastställts (blan- kett AMS nr B 14). Motivet för att rekom- mendation lämnas i så god tid är att bygg- herren skall få möjlighet att anpassa sin pla- nering efter denna. Helst bör således detta ske redan i början av projekteringsskedet. Om de planeringsmässiga förutsättningar, som har le- gat till grund för bedömning av påbörjandeti- den, ändras så att avsevärd förskjutning upp- står, får ärendet tas upp till förnyad behandling och ny rekommendation lämnas. I sådana fall skall mottagaren uppmanas att makulera den tidigare erhållna. Kopia på rekommendation skall alltid tillställas berört arbetsför—medlings- kontor.
2.3 Sammanfattning och utredningens synpunkter
Huvudsyftet med sysselsättningsplaneringen är att på grundval av ett på kort och lång sikt planerat byggande bidra till en säsong- mässig sysselsättningsutjämning. Ett av med- len härvid är att rekommendera sådana igångsättningstider att den maximala sys- selsättningen erhålls under vintern, dvs. när övrig icke påverkbar byggnadsverksamhet har låg sysselsättning. Däremot har denna planeringsverksamhet inte till uppgift att ransonera eller begränsa det totala årliga byggandet. Detta regleras genom andra åt- gärder. Det angivna huvudsyftet med pla- neringen innebär att rekommendation om igångsättningstidpunkt kan ges så fort upp- gift föreligger om när projektet kan vara färdigt för igångsättning samt om byggtid och arbetskraftsåtgång. Inom ramen för en långsiktig och övergripande prognos är det sålunda nödvändigt att det finns en kon- kret projektplanering. Först när resultatet av denna kan överblickas kan rekommen- dation om igångsättningstid utfärdas. Genom den turordning som upprättas för
det med statligt stöd bedrivna bostadsbyg- gandet nomineras projekten av kommun och bostadsmyndighet minst två år före beräk- nad igångsättning. Är projekplaneringen någorlunda överblickbar kan redan vid den- na tidpunkt klarsignal, dvs. rekommenda- tion om igångsättningstidpunkt, ges av det sysselsättningsplanerade organet. Erfaren- heterna har emellertid visat att så i regel ej är fallet. Därför följs och registreras den in- dividuella projektplaneringens utveckling. Denna uppföljning omfattar bebyggelsepla- nering och andra planfrågor sammanhängan- de med projekt, vidare projekteringen, fi- nansieringen och upphandlingen. Speciellt planfrågorna har inneburit ett mycket osä- kert moment i igångsättningsplaneringen och ofta medfört att möjlig igångsättningstid- punkt inte kunnat fixeras. Betydande för- bättringar i dessa avseenden har dock kun- nat noteras under de senaste två åren. Även finansieringsförhållandena har särskilt un- der 1965 och 1966 medfört stor osäkerhet i igångsättningsplaneringen och i många fall varit den enda hindrande orsaken till en tidig rekommendation. Förhållandena inom detta område har varit sådana att plane- ringsorganet inom vissa områden, mot cen- tralt givna direktiv, funnit det meningslöst att ge rekommendation om igångsättnings- tid innan kreditivintyg kunnat företes. Även fastighetsbildningen kan förorsaka betydan- de svårigheter vid igångsättningsplanering- en. I de fall fastighetsbildningen inte löper smidigt tvingar den fram administrativt be- tungande nödlösningar av finansieringspla- neringen vid igångsättningen.
De många skilda förhållanden och skilda planeringsrutiner som påverkar och bestäm- mer möjlig igångsättning har gjort att en bestämd objektiv beslutsrutin inte ansetts möjlig att tillämpa inom syselsättningspla- neringen. Bedömningen när rekommenda- tion om igångsättningstid kan lämnas är i stort sett beroende av de subjektiva slut- satser som planeringstjänstemannen drar av dels de registrerade faktiska uppgifterna om projektet och planeringsläget, dels den yt- terligare information som erhålls genom kontinuerliga kontakter med byggherren,
kommunala organ och andra parter som är inkopplade på projektet.
Någon särskild undersökning om när, dvs. hur lång tid före den faktiska igång- sättningen som rekommendationen faktiskt utfärdats, har inte gjorts. Olika rutiner torde i viss grad ha utvecklats i olika län. Det avsedda mycket nära samarbetet mellan länsarbetsnämnden och länsbostadsnämnden beträffande bostadsbyggandet har av olika orsaker inte alltid kunnat komma till stånd.
Enligt en av länsarbetsnämnderna gjord uppskattning torde ca hälften av rekommen— dationerna utfärdas mindre än ett kvartal före rekommenderad igångsättningsmånad. Rekommendation mer än ett år före igång- sättning torde i regel inte förekomma. Va- riationerna länsvis är härvidlag amnärk- ningsvärt stora, exempelvis ges rekommen- dationerna i Stockholms stad och län knap- past i något fall ens ett kvartal i förväg me- dan i Malmöhus län ca 80 % av bostads- byggandet får besked mer än ett kvartal i förväg.
Sysselsättningsplaneringen inom byggnads- verksamheten befinner sig ännu i ett upp- byggnadsskede. De redan i sig betydande svårigheterna att beräkna sysselsättningen inom byggnadsindustrin har i hög grad kom- plicerats på grund av otillfredsställande för- hållanden främst i fråga om markförsörj- ningen, bebyggelseplaneringen, fastighets- bildningen samt finansieringsförhållandena. Det senaste året har emellertid i dessa av- seendne medfört förbättringar. Med en yt— terligare förbätrad beredskap av byggfär- dig mark, ett snabbare fungerande fastig- hetsbildningsväsen och en rationellare kre- ditorganisation för bostadsbyggandet bör det finnas goda möjligheter att också erhålla en tillfredsställande planering inom byggherre- ledet och därigenom också för entreprenö- rerna. Därvid skulle också goda förutsätt- ningar finnas för att, förutom en effektivi- sering av sysselsättningsplaneringen som så- dan, kunna bedriva denna planering på ett sådant sätt att den inte endast förorsakar extra kostnader för byggherrar och entre- prenörer utan i stället medverkar till en effektivisering av dessa parters verksamhet.
För att ytterligare förbättra förutsättning- ama för byggherrarnas projektplanering bör vissa förändringar i sysselsättningsplanering— en övervägas. För att byggherren på ett tidi- gare stadium än för närvarande skall kunna inrikta sin planering på en bestämd igång- sättningstid, varigenom även entreprenörer- na får möjlighet till ett längre planerings- perspektiv, bör en preliminär igångsätt- ningsrekommendation kunna erhållas. Även om detta redan för närvarande torde kunna erhållas under hand bör förfarandet norma- liseras. Detta kan lämpligen ske i samband med den kommunala turordningen av bo- stadsprojekt med statligt stöd. Vid första turordningen, som i regel skall ske minst två år före igångsättningen. bör sålunda byggarbetsnämnden avgse en preliminär re- kommendation om önskvärt igångsätttnings- kvaral. Byggherren kan därigenom på ett relativt tidigt stadium inrikta sitt fortsatta arbete med projektplaneringen på en till kvartalet bestämd igångsättning. Med en successivt förbättrad planering inom alla led bör även den slutliga definitiva rekom- mendationen om igångsättningsmånad kun- na tidigareläggas jämfört med nuvarande förhållanden. En slutlig rekommendation ca ett år före igångsättningen synes vara fullt möjlig för huvuddelen av bostadsbyggandet.
En mindre del — 5—10 % — av det totala bostadsbyggandet kommer säkerligen även framdeles liksom för närvarande att be- handlas som en investerings— eller projekt- reserv. För denna del kan tiden mellan re- kommendation och igångsättning b'i betyd- ligt kortare eller ned till en åt två månader.
3. Vissa frågor kring bostadsbyggandets finansiering
3.1. Kreditförsörjningens betydelse för bostadsbyggandet
Nödvändigheten att rationalisera byggandet har alltmer aktualiserat frågorna om lång- siktighet och kontinuitet i de dispositioner som bestämmer byggandet. Endast med hjälp av långa och kontinuerliga produk- tionsserier kan en effektiv produktion er- hållas. Sådana serier är också en nödvän- dig förutsättning för en användning av för- tillverkade byggdelar i större omfattning.
Det är därför en väsentlig uppgift i främ- jandet av byggandets rationalisering i all- mänhet och dess industrialisering i synner- het att skapa och säkra förutsättningar i olika avseenden för långsiktighet och kon- tinuitet i byggnadsproduktionen. Grundläg- gande härför är en alla parter omfattande planering samordnad med åtgärder för att säkerställa planernas genomförande. Vid uppgörandet av produktionsplanerna måste hänsyn tas till de resurser i form av bygg— nadsmaterial, arbetskraft och kapital, som står till förfogande. Vidare måste erforder- liga åtgärder vidtas för att tillse att resur- serna verkligen finns att tillgå vid rätt tid- punkt och på rätt plats när den planerade produktionen skall sättas i gång.
En ändamålsenlig kreditförsörjning för bostadsbyggandet är en av de väsentligaste betingelserna för rationth bostadsbyggande. Problemet, som inte endast är en fråga om den totala tillgången på krediter utan också
formerna för krediternas fördelning, har ti- digare diskuterats iolika sammanhang. Riks- dagen framhöll sålunda — på förslag av statsutskottet — år 1965 i skrivelse till Kungl. Maj:t och riksbanksfullmäktige vilken av- görande betydelse försörjningen av bostads- byggandet med krediter har för en konti- nuerlig och störningsfri produktion och där- med indirekt även för utvecklingen av pro- duktionskostnaderna. Utskottet framhöll också att det fanns skäl att närmare under- söka möjligheterna till en förbättring av förhållandena i berörda avseende. Frågan var även uppe vid 1966 års vårriksdag. Ett sammansatt stats- och bankoutskott fram- höll att bostadsbyggnadsplanen måste utfor- mas med hänsyn också till kreditrnarkna- dens möjligheter att förse bostadsproduktio— nen med krediter i erforderlig omfattning utan att målsättningen för kreditpolitiken uppges. Utskottet ansåg vidare att, sedan bostadsbyggnadsplanen sålunda fastställts av statsmakterna, det är angeläget att kredit- politiken utformas så att krediter kanali- seras till bostadsbyggandet i den utsträck- ning som är nödvändigt för att den upp- ställda planen skall kunna fullföljas. Frågan om bostadsbyggandets kreditförsörj- ning behandlades även i bostadspolitiska kommitténs betänkande Bostadspolitiskt kreditstöd (SOU 1966: 44). Efter remiss av- gav byggindustrialiseringsutredningen i ok- tober 1966 yttrande i denna fråga.
3.2 Delegationen för bostads- finansiering (DFB)
Redan innan remissbehandlingen av bo- stadspolitiska kommitténs förslag slutförts hade en särskild utredning, delegationen för bostadsfinansiering, tillkallats den 30 sep- tember 1966. Delegationen fick bl. a. i upp- drag att bereda och avge förslag avseende vissa spörsmål och ärenden som har sam— band med bostadsbyggandets finansiering.
Delegationen har i betänkandet, Bostads- byggandets planering och kreditförsörjning (SOU 1968: 30), i juni 1968 framlagt syn- punkter och förslag i berörda frågor.
Delegationen konstaterar i sitt betänkande att nuvarande system för bostadsproduk- tionens kreditförsörjning bygger på med- verkan av flertalet befintliga kreditinstitut. Denna medverkan är dock av formella skäl eller av tradition i hög grad specialiserad i första hand med hänsyn till kreditgiv- ningens grad av långfristighet men också med hänsyn till byggnadernas art och ka— raktären av den upplåning som ligger till grund för kreditgivningen.
Ett av målen för efterkrigstidens kredit- politik har varit att garantera en tillfreds— ställande finansiering av bostadsbyggandet. Även de åtgärder som satts in för att be- gränsa kreditgivningen som ett led i kon- junkturpolitiken har innehållit element som avsett att ge bostadssektorn en gynnad ställ— ning. Delegationen konstaterar dock att un- der vissa år av 1950- och 1960-talen har igångsättningen av bostadsbyggen i varie- rande grad fått en otillfredsställande sä- songmässig fördelning. En av orsakerna här- till har varit att kredittillförseln inte funge- rat störningsfritt. Bostadsbyggandets starka beroende av kreditmarknaden gör att stör- ningar i kreditförsörjningen blir snabbt märkbara och särskilt påtagliga. Bristerna i kreditförsörjningen har för många byggen lett till en förskjutning av den igångsätt- ningstidpunkt som hade varit motiverad med hänsyn till planerings- och projekte- ringsläget samt till önskemålet om en tids- mässig fördelning av igångsättningen som främjar en jämn sysselsättning på byggnads-
marknaden. Vidare konstaterar delegationen att små bostadsprojekt i orter med mindre framträdande bostadsbyggnadsbehov inte sällan gynnats på bekostnad av andra ange— lägnare men i förhållande till kreditsystemet mera komplicerade projekt.
Vid en genomgång av de företeelser på kreditmarknaden som enligt delegationen försvårar en rationell kreditförsörjning av bostadsbyggandet behandlas kreditmarkna- dens uppdelning på ett relativt stort antal självständiga institut. Detta medför bl. a. att utlåningsresurserna hos en kreditgivare många gånger är för snäva för att en bygg- herre skall kunna få hela sitt kreditbehov tillgodosett. Erfarenheten visar att krediter till större bostadsprojekt inte sällan får an- skaffas med anlitande av flera kreditgivare, ibland genom konsortialarrangemang. Be- gränsningar i kreditkapaciteten i förening med ovilja att binda sig för framtiden har också medfört att kreditfrågan för projekt som är avsedda att genomföras över flera år ofta kunnat lösas endast för en första etapp.
Även den bristande samstämmigheten mellan planeringen av byggandet och kredit- tillförseln som tidvis förelegat sägs till en del kunna förklaras av uppdelningen av kredit- givningen på ett stort antal institut i för- ening med de former för bostadsfinansie- ring som sedan lång tid tillämpas.
En annan av de företeelser som försvårar bostadsbyggandets kreditförsörjning är det dubbla kreditsystem som är ett faktum för större delen av bostadsbyggandet. Detta sammanhänger med att kreditsystemet i stort sett förblivit oförändrat från den tid då det utbildades. Detta innebär bl.a. att bostadskrediterna fortfarande är uppdelade på byggnadskredit för byggtidens kreditbe— hov och särskilda fastighetslån för förvalt- ningstiden. De förhållanden som tidigare kunde anföras som skäl för en sådan upp- delning är inte aktuella idag.
Delegationen konstaterar att speciellt i ett tillstånd av knapphet på kreditmarkna- den i förening med en uppsplittring av denna på många institut är arbetet med an- skaffande av dels byggnadskrediter, dels fas— tighetslån omständligt och tidskrävande. Ar-
betet kompliceras ytterligare av bristen på samordning mellan den kortfristiga kredit- givningen och fastighetslångivningen.
Delegationen redovisar även kostnaderna för byggnadskrediterna. Genom det system som i regel tillämpas med särskild kreditiv- avgift och i vissa fall även andra avgifter blir den effektiva räntan på byggnadskre- ditiv 2,5—3 % högre än den ränta som ut- går på disponerat belopp. Vid en kreditiv- ränta av 6,5 % blir således den effektiva räntan 9 å 9,5 %. Denna ränta jämförs med fastighetslånens som vid obunden räntesats i genomsnitt är ca 7,1 % för primär- och sekundärlån. Bakom denna jämförelse ligger konstaterandet att uppdelningen av kredi- terna på byggnadskredit och fastighetslån numera är omotiverad bl. a. därför att för- lustrisken knappast är större för den förra krediten jämfört med den senare.
Delegationen behandlar särskilt frågan om krediter till stora, fleråriga bostads- projekt. Man konstaterar att fleråriga bo- stadsprojekt drabbas av särskilda problem vid finansieringen. Hittills har inte utveck- lats något genomgående system för stora projekts finansiering. Lösningarna har haft karaktären av specialfall som fordrat myc- ket arbete. Vanligen har man redan från planeringen tvingats göra en uppdelning av projekten i mindre enheter för att kunna lö- sa finansieringen. Kreditinstituten har så- lunda inte anpassat sina engagemang till de krav som stora projekt ställer.
Kreditsystemets dubblering av kreditema på dels byggnadskrediter, dels fastighetslån medför vidare att de direkta kreditkostna- derna per lägenhet räknat i regel blir be- tydligt större för stora projekt än för små. Av ett antal studerade stora projekt fram- går det att kreditivavgiften ofta medför en förhöjning av räntan med ca 3 %. Detta in- nebär — jämfört med om fastighetslån kun- nat erhållas redan under byggtiden — att kre- ditivavgiften medför en kostnadsfördyring av ca 1 % av produktionskostnaderna. Variationerna i de studerade projekten är dock stora — från 0,4 till 1,2 %.
Beträffande kreditförsörjningen säger de- legationen att kreditsystemet bör fungera så att bostadsbyggandet får den andel av det samlade kreditutbudet som svarar mot stats- makternas bostadsbyggnadsplan och med en tidsmässig och geografisk fördelning som är anpassad till den konkreta produktionspla- neringen.
Delegationen konstaterar att kreditgiv- ningen förlöpt tillfredsställande under 1967 och den gångna delen av innevarande år. Detta anses kunna tillskrivas det allmänna kreditmarknadsläget och de överenskommel- ser som i början av 1967 och 1968 träffa- des med företrädare för kreditinstituten rö- rande bostadsbyggandets kreditförsörjning. Kreditmarknadsläget har under denna tid kännetecknats av särskild lätthet och det kan visa sig att problemen i ett mera åt- stramat kreditmarknadsläge inte går att lösa genom överenskommelser med kreditinsti- tuten. Det föreslås dock att ytterligare er- farenheter avvaktas innan vidare åtgärder vidtas i detta avseende.
Delegationen konstaterar emellertid att det finns andra företeelser än tillgången på krediter som hindrar en friktionsfri bo- stadsfinansiering och som i synnerhet drab- bar bostadsproduktion i långa serier. Dessa sammanhänger med finansieringens uppdel- ning på byggnadskreditiv under byggnads- arbetet och fastighetslån efter byggnadsar- betets färdigställande.
Delegationen uppställer följande önske- mål i fråga om bostadsbyggandets kreditför— sörjning.
]. De negativa effekterna av uppdelningen på byggnadskredit och fastighetslån bör elimi- neras.
2. Kreditgivningens former och villkor bör utformas så att de främjar ett rationellt byg- gande och underlättar genomförande av stora, fleråriga projekt. I syfte att tillgodose dessa önskemål har delegationen övervägt inrättandet av ett nytt statligt kreditinstitut. Detta skulle inrikta sig på att svara för kreditförsörjningen till fler- familjshus och i första hand till fleråriga projekt av den typ som nu erhåller förhands-
besked om bostadslån. Genomförandet av ett sådant förslag anses göra det möjligt att i betyda *de utsträckning nå de angivna syf- tena. Delegationen anser dock att i nuläget bör andra vägar prövas för att åstadkomma en rationell kreditförsörjning. De resultat som 1967 och 1968 nåtts genom överens- kommelserna med representanter för kredit- instituten anses motivera att man i första hand söker lösa frågorna förhandlingsvägen.
De ändringar som i första hand bör komma till stånd är följande.
1. S"stemet med särskilda avgifter för bygg- nadskrediter slopas.
2. Byggnadskreditema ersätts med fastig- hetslån i en mera rationell ordning. Bindningar i samband med teckning av obligationer av- vecklas. Möjligheterna ökas till integrerad fi- nansiering, varmed avses att samma kredit- givare lämnar såväl byggnadskredit som fastig- hetslån eller i varje fall löfte om sådant lån.
3. Fastare former för samarbete mellan kre- ditinstituten vid konsortialavtal skapas i syfte att lösa de stora fleråriga bostadsprojektens speciella kreditproblem.
Delegationens betänkande Bostadsbyggan- dets planering och kreditförsörjning (SOU 1968: 30), har remitterats till BIU för ytt- rande som senare kommer att avlämnas.
4. Serieeffekt i byggnadsproduktionen
4.1 Serieeffektens innebörd, begreppsbe— stämningar
Upprepning av en arbetsoperation ger ett för varje gång bättre resultat på så sätt att operationen blir bättre och snabbare utförd. Detta exemplifieras ständigt men knyts nor- malt inte till begreppet serieeffekt. Begrepp som vana, kunskap, skicklighet m.fl. är nästan alltid uttryck för någon form av serieeffekt. Termen serie innebär endast en följd av händelser medan serieeffekt syftar på ett upprepande av lika händelser eller operationer. Det engelska uttrycket »effect of repetition» understryker i sin ordagranna översättning att det behandlar en upprepad, repetitiv process. Upprepningen kan ske i många olika for- mer: specialisering, mekanisering, automa- tisering etc. Serieeffekt kan uppnås såväl i den direkta produktionen, tillverkningen, som i produktionsförberedelser och pro- duktionsplanering, exempelvis administra- tion, planering och projektering. Det är i den direkta produktionen som kunskaperna om serieeffekten brukar hämtas eftersom den där är lättast att studera. Det är t. ex. möjligt att på byggplats studera enkla och väldefinierade operationer i tillräckligt antal och registrera uppkommande stör- ningar. I samband med utvecklingen av lönesystem och mätningar av arbetspresta- tioner har också viss forskning skett kring serieeffekten. Serieeffekten vid mera kom-
plexa operationer, som ofta tar lång tid och där många personer är inblandade, är svåra- re att mäta och registrera. Störningar av olika slag skapar därvid svårigheter att åstadkomma tillräckligt många lika opera- tioner.
Kunskaperna om serieeffekten inom den indirekta produktionen är därför inte lika stora. Mera konkret uttryckt så vet man rätt väl hur serieeffekten påverkar exem- pelvis läggning av takplattor medan man för t.ex. ett upprepat byggande av lika trevåningshus på ett eller flera områden vet mindre om hur serieeffekten påverkar byggnadstakten. Svårigheterna är ännu stör- re att mäta och extrapolera serieeffekten inom administration och planering på grund av okontrollerbara störningar. Inom bostads- byggandet där ett mycket stort antal organ är inblandade finns många sådana stör- ningar.
Begreppet serieeffekt åskådliggörs med kurvan i figur 1. För att få en enhet- lig terminologi har TNC i Arbetskunskaps- terminologi (TNC 34) angett följande be- skrivning av termerna:
Inlärning avser att lära sig något så att man behärskar det. I inlärning ingår upplär- ning och inkörning.
Upplärm'ng avser att en operatör inhämtar undervisning och lär sig utföra en operation som han tidigare icke känt till eller haft er- farenhet av.
Inkörning avser anpassning till viss opera- tion av en i denna operation fullständigt upp- lärd operatör.
Inlärning _ Upplärning Inkörning Ovan person lx Van person X & A_—
Antal enheter Figur ] : Inlärningskurvan
Då gränsen mellan upplärning och in- körning ingalunda är klar och de flesta situationer som behandlas gäller inkörning används huvudsakligen detta begrepp i fort- sättningen.
4.2 Undersökningar av serieeffekten
Den amerikanske forskaren Wright var den som först visade lagbundenheten hos serie- effekten. År 1938 visade han att vid upp- repning av arbetsmoment sjunker det lö- pande tidsmedelvärdet med ett visst pro- centtal vid varje fördubbling av antalet moment. Det kan också uttryckas som att medeltiden för totala antalet delar minskar med ett visst procenttal vid tillverkning av dubbla antalet enheter. Wrights undersök- ningar utfördes inom flygplansindustrin, dvs. inom en stationär industri med ett re- lativt ostört förlopp hos processerna i en kontrollerad miljö. Giltigheten i Wrights forskning har visat sig vara mycket stor och de siffror han kom fram till har visat sig relevanta även för verkstadsindustrin idag. Wright fann att vid en fördubbling av produktionsvolymen minskar genomsnittsti— den per producerad enhet till 80 % av den ursprungliga (den s.k. 80 %-regeln). För ett mycket stort antal enheter närmar sig kurvan asymptotiskt noll. Detta föranledde den holländske forskaren de Jong att kom— plettera Wrights formel. Han ansåg att tids- åtgången borde ses som tvådelad, bestående av en reducerbar och en oreducerbar del.
Wrights formel skulle därvid appliceras på den reducerbara delen.
Som tidigare berörts avgörs kurvans form av operationens karaktär. Kurvans form be- stäms av storleken på det procenttal till vilket genomsnittstiden reduceras vid en för- dubbling av antalet enheter. Varje operation är i sig en sammanvägning av mindre del- o'perationer. Ett procenttal för en viss bransch är därför ett resultat som gäller summan av ett antal operationer. För verk- stadsindustrin och annan fast industri av motsvarande karaktär brukar man över- slagsmässigt räkna med att 80 %-regeln gäl- ler. År 1962 gjordes en undersökning av in- kömingsförloppet vid serieproduktion av 44 småhus.1 Denna visade att för småhusbyg- gandet 80 %-regeln borde ersättas med en 90 %-regel. Orsaken härtill är att komplexi- teten och störningsgraden vid småhusbyg- gande skiljer sig från den som gäller för den fasta industrin. Särskilt pekade man i undersökningen på de dagligen förekomman- de omdisponeringarna av arbetskraft på en byggplats.
Att en 90 %-regel skulle gälla för bygg- nadsindustrin bekräftas av flera undersök- ningar, bl. a. av en rapport från ECE (Eco- nomic Commission for Europe) Effect of Repetition on Building Operations and Processes on Site, New York 1965. I denna har samlats erfarenheter från flertalet euro- peiska länder med en utvecklad byggnads- industri. Rapporten inskränker sig till att behandla serieeffekten och inkörningsför- loppet på byggplats och ger utifrån de sam- lade erfarenheterna förslag till hur man kan utnyttja serieeffekten till att uppnå lägre kostnader särskilt genom planering och or- ganisation. I rapporten dras bl. a. följande slutsatser.
Allmänt gäller att processen med ökande arbetsproduktivitet genom upprepning av serier av identiska byggnadsoperationer inte skiljer sig från vad som observerats inom annan in- dustriell tillverkning. Storleken av ökningen beror mycket av arbetets karaktär, antalet i arbetsoperationen inblandade och stimulansen
1 Artiklar av Boestad och Göransson i Bygg- nadsindustrin nr 8 o 9, 1962.
av dessa dvs. exempelvis hur lönesystemet är konstruerat. Det som huvudsakligen skiljer byggnadsindustrin från andra är storleken på de utanförliggande störningsfaktorerna. Det räcker inte med att i byggnadsproduktionen ge förutsättningar för repetitivt arbete i stora serier. Det är lika viktigt att de nödvändiga villkoren för att uppnå en serieeffekt är upp- fyllda.
Det finns klara bevis för att arbetsledare och kontrollanter, och ibland också myndig- heter, grovt underskattar betydelsen av kon- tinuitet i arbetet. Tidsavbrott, personalbyten, flyttandet av arbetslag från en uppgift till en annan och andra åtgärder vidtagna för att ut- nyttja tillgängliga resurser maximalt kan alla motverka sitt syfte. Nyckeln till maximal pro- duktivitet i repetitivt arbete är motsatsen till improvisation, nämligen genomarbetad för- planering, noggrann organisation och en kom- promisslös bevakning av kontinuiteten i ar- betet. Vissa sektorer inom byggandet och då särskilt husbyggandet är särskilt väl ägnade att anpassas till industriella produktionsprin- ciper.
Med utgångspunkt från detta uttalas i rapporten att länderna kommer att finna det lönsamt att satsa på de möjligheter som finns till att förbättra byggnadsindustrins effektivitet genom utnyttjandet av serieef- fekten. ECE rekommenderar långsiktig fi- nansieringsplanering och åtgärder för att åstadkomma en stabil efterfrågan på varor och tjänster hos byggnads- och material— industrin så att onödiga fluktuationer för- hindras.
Ett flertal svenska undersökningar har under senare år ytterligare bekräftat lag- bundenheten hos serieeffekten. Inom ett flertal byggföretag följer man upp sin pro- duktion och uppläggning av denna genom studium av serieeffekter. Inom BAS (Bygg- nadsindustrins Arbetsforskningsstiftelse) på- går forskning av grundläggande karaktär kring inlärningsförloppet. Man har gjort en förstudie innehållande litteratursamman— ställning, analyser och hittills framtagna re- sultat. Denna forskning är helt inriktad på serieförloppet för arbete på byggplats.
En undersökning som Svenska Byggnads— industriförbundet utfört på uppdrag av BIU, Byggnadsindustrins Arbetsproduktivi— tet, Stockholm 1967, innehåller vissa upp- gifter av intresse i detta sammanhang. Det
görs inte något försök att explicit samman- koppla serieeffekten och produktivitetsut- vecklingen. Orsaken torde vara att materia- let inte ger tillräcklig information om pro- duktionsuppläggning, störningsfaktorer, re- petivitet etc. I stället läggs stor vikt vid att studera förhållandet mellan byggnadsobjek- tens storlek och produktiviteten. Resultatet av undersökningen kan i korthet sägas vara att produktiviteten ökar karaktäristiskt och starkt med ökande volym hos objekten. Detta tolkas av utredarna på följande sätt: >De erhållna produktivitetsvärdena för olika objektsstorlekar återspeglar serieeffek- tens inverkan, men får icke utan vidare tolkas som ett mått på denna på grund av viss heterogenitet av byggen inom samma storleksklass.»
Inverkan av serieeffekt på planering, in- köp, arbetsledning etc. är mindre studerat än själva byggplatsarbetet. Ett stort företag i Stockholmsområdet har dock genom kon- tinuerlig uppföljning av sitt småhusbyggan- de fått vissa erfarenhetsdata. Produktivitets- medeltalen har sammanställts för ett flertal under 5 är uppförda ungefär lika stora små- husområden med i stort sett samma hus- typ, markförutsättningar, produktionsmeto- der och arbetslag. Varje område omfattade ca 50 småhus. Det visar sig att dessa medel- värden i stort sett överensstämmer med en 80 %-ig inlärningskurva. Detta skulle kun- na tolkas så att planeringen och projekte- ringen samt uppläggningen av arbetet snara- re vore att jämföra med den fasta industrins betingelser i fråga om störningsgrad och komplexitet. Det är inte möjligt att enbart av en undersökning dra en sådan slutsats. En extrapolering av gjorda undersökningar av serieeffekten på byggplats till förbere- delsearbetet för varje nytt område får stöd av denna undersökning. Detta innebär att om flera områden kunde göras lika med kontinuerlig produktion skulle tiden för för- beredelsearbetet för varje område bli kortare och tiderna fördela sig utmed en Wright- kurva.
Statens pris- och kartellnämnds byggnads- utredning, februari 1968, om bostadspro- duktionen i Malmö-Lundregionen behand-
lar relativt ingående frågan om stordrifts- fördelar inom bostadsbyggandet. Man för- klarar stordriftsfördelarna med tre olika faktorer.
Inlärningseffekten enligt TNC's definition, dvs. serieeffekten.
Specialiseringen som blir möjlig vid pro- duktion i stor skala ses som den andra faktorn. Det gäller specialisering av såväl arbetskraft som kapitalutrustning.
Odelbara produktionsfaktorer utgör den tred- je faktorn. Därmed menas olika slag av kapital- utrustning som byggnadsmaskiner och element- fabriker. Även projekteringsarbetet för ett bo- stadshus kan föras till denna kategori. Kost- naden per enhet blir mindre ju större antal enheter som byggs.
Stordriftsfördelar är således ett överord- nat begrepp som innefattar serieeffekten. Det finns sålunda vid stordrift även ytter- ligare faktorer som kan utnyttjas för att åstadkomma en mer rationell och per enhet billigare produktion.
4.3 Betingelser för att erhålla serieeffekt i byggandet
En av norska regeringen tillkallad kommitté överlämnade år 1966 en andra del av en utredning benämnd Rasjonalisering av byg- gevirksomheten, Bergen 1966. I denna in- gick ett kapitel om seriebyggande där man även sammanfattade villkoren för att upp- nå serieeffekt vid byggande.
Det är ett vanligt missförstånd att byggna- derna nödvändigtvis måste vara identiska om man skall uppnå serieeffekt i byggandet. All- mänt kan man säga att det är tillräckligt att planlösningar och konstruktioner valts så att de möjliggör största antal identiska arbetsope- rationer.
I praktiken betyder detta att man skall an- vända ett konstruktionssystem. Så länge man har ett system kan man använda samma ut- rustning, samma arbetsmetoder och samma ar- betsorganisation. Man bör inte blanda flera olika material och arbetsprocesser då den uppsplittring i arbetet detta innebär medför en mer komplicerad arbetsorganisation och brott på kontinuiteten för enskilda arbetslag.
Det har upprepade gånger visat sig att om ett lag måste tas från en bestämd arbetsupp- gift en viss period för att därefter sättas in på samma arbete igen förloras en stor del av in- kömingseffekten. Vid övergång från ett kon- struktionssystem till ett annat steg timförbruk-
ningen per lägenhet i ett holländskt projekt till det dubbla för att därefter avta ner till den tidigare nivån. Även byte av medlemmar i laget har lett till liknande resultat.
En annan viktig förutsättning är att arbetet organiseras så att arbetsoperationer före eller efter den eller de arbetsoperationer ett lag ut- för inte stör lagets arbete.
En summering av de diskuterade faktorerna får följande utseende.
1. Ensartat konstruktions- och materialval och ett begränsat antal hustyper.
2. Så stora objekt att arbetet kan speciali- seras och det enskilda laget arbeta kontinuer- ligt så lång tid som möjligt.
3. En skicklig produktionsplanläggning och organisation från byggföretagets sida samt en uppföljning av denna. Kontinuitet i produktionsvolym och kon- tinuitet i lika arbetsoperationer är de grund- läggande krav som måste uppfyllas för att ett utnyttjande av serieeffekten skall bli möjligt. Förändringar i produktionsvolym innebär att man måste minska eller öka sysselsatt tid. Arbetslagen förändras då van- ligen över hela linjen och produktiviteten sjunker för samtliga operationer. Detta finns det många exempel på. Det finns även and- ra sätt att möta detta problem. Om vid ett flerårsbygge den inkörda arbetsstyrkan har eller gradvis får större kapacitet än vad tillstånd och låneutrymme medger, drar byggföretaget under vissa perioder starkt ner byggtakten för att under övrig tid köra med full kapacitet, i stället för att lägga produktionen på den något lägre nivån. Av samhällsekonomiska skäl varieras ibland byggtakten. En varierande byggtakt slår lätt sönder en inkörd och tidsstuderad organisation och ger då minskad effektivi- tet. Vid en ansökan om ökad kommunal bostadslåneram angavs merkostnader på 4 % för en produktion på 160 lgh/ år i stället för 275 lgh/år för en väl studerad arbetsorganisation. Exemplet belyser vikten av noggrann och tillräckligt långsiktig pro- duktionsplanering hos stat, kommun och byggherrar — beställare. Samhällsekonomiskt motiverade variationer bör aviseras så tidigt som möjligt då de av nämnda skäl kan ge kraftigt ökade byggnadskostnader. Detta gäller såväl höjningar som sänkningar i produktionsvolymen.
Att organisera och genomföra ett byggande som ger kontinuitet i volym, kontinuitet i produktionsmetoder och upprepning av hus- typer, planlösningar, material etc. ger stark effekt på kostnadssidan. Byggnadskostnaden avser projektering, organisation, arbete, ma- terial, maskiner m.m. och påverkas på flera olika sätt. Den rena arbetskostnaden utgör idag ca 25 % vid husbyggande. Om 90 %-regeln antas gälla skulle detta ge ca 2,5 % lägre totalkostnader vid en fördubb— ling av projektet. Detta skulle teoretiskt uppnås vid byggandet av två lika områden likaväl som genom en fördubbling på sam- ma byggplats. Materialkostnadsdelen på- verkas genom minskat spill och ökade rabat- ter på grund av längre tillverkningsserier. Den kan påverkas ytterligare vid mer en— hetlig produktion genom den variantbe- gränsning som då blir möjlig. Ett stort bygg— företag har i planeringsskedet uppgivit den totala kostnadsminskningen till ca 10 % vid en ökning från 120 till 210 lgh/ år. Av den- na kostnadsminskning anges 3—4 % falla på minskade materialkostnader beroende på »högre varurabatter och mindre spill».
Som tidigare berörts påverkas även ad- ministration och organisation av serieeffek- ten vid en upprepning i flera projekt. Pla- neringen tar hänsyn till gjorda erfarenheter. Organisationen innefattande leverantörer, underentreprenörer, myndigheter m.fl. blir intrimmad. Även projekteringskostnaderna påverkas genom att tidigare utförd projek- tering kan utnyttjas och den projektanknut- na projekteringen inskränkas till ett mini- mum.
I en diskussion om serieeffekt inverkar många faktorer som här inte kunnat be- handlas. Sålunda påverkar lönesystemets konstruktion kostnadsbesparingen vid serie- byggande. Dessa frågor är f. 11. föremål för intensivt studium.
4.5 Möjligheterna att utnyttja serieeffekt i dagens bostadsbyggande
Framför allt de stora företagen har sökt utveckla produktionsmetoder och arbets-
organisationer byggda på väl studerade pro- duktionssystem och arbetsoperationer. Vissa företag går i dag konsekvent ut med dessa som produktionsenheter och kan vid anbud relativt noggrant ange kostnad och kapa- citet under förutsättning att produkten, bo- stadsområdet, är utformad så att den kan utföras med företagets teknik. Dessa enhe- ter varierar i viss utsträckning från företag till företag.
Begreppen projektstorlek, kontinuerlig produktion och långa serier blandas ofta och får liknande innebörd. Kontinuerlig pro- duktion avser viss produktion per tidsenhet utan variationer eller med planerad jämn variation i byggtakten. Av naturliga skäl används normalt tidsenheten år (årsproduk- tion). Projektstorleken bestäms av det antal år produktionen med viss byggtakt pågår. Även den långa serien bestäms av antalet år produktionen pågår men även av den totala omfattningen. För en lång serie krävs dock en enhetlig produktion. Den behöver inte nödvändigtvis vara bunden till ett och samma projekt.
Med dagens byggteknik finns en minsta projektstorlek och byggtakt för att uppnå full serieeffekt och fullt kapacitetsutnytt- jande. Kring denna gräns uppträder klara tröskeleffekter. Då byggtakten är en funk- tion av projektets uppbyggnad, husens kon- struktion m.m. är det inte möjligt att ange denna gräns i generellt giltiga tal. Vid kon- takter och diskussioner med olika företag har framkommit att den ligger på nivån 200 lgh/ år för flerfamiljshus men att det för småhus kan räcka med 50 hus/ år.
Kapaciteterna hos de tidigare nämnda produktionsenheterna hos olika byggföretag ligger mellan 200 och 300 lgh/ år. Man får anta att företagen sökt konstruera dessa enheter så små som möjligt då normalstor- leken för bostadsprojekt idag inte är högre än ca 50—100 lägenheter. Dimensionerande för dessa produktionsenheter är vid element- byggen normalt kranutrustningen och vid mer traditionellt bygge, vanligen betonggjut- ningen (betonggjutningscykeln). Markarbe— tena görs lämpligt etappindelade före de egentliga byggnadsarbetena medan dessa ut-
förs kontinuerligt under hela byggtiden. Det dimensionerande momentet enligt ovan är det för vilket den högsta byggtakten måste hållas för att hålla kranen, maskinen eller arbetarna i detta moment sysselsatta. I öv- riga moment ökas endast insatsen i multiplar så att man uppnår denna byggtakt.
Frågan är sedan om det finns en övre gräns för hur stora projekten bör vara. Det torde ge bättre ekonomiskt resultat ju fler år en produktion kan pågå kontinuerligt. Det blir andra faktorer som begränsar pro- jektstorleken. Byggtakten däremot torde man inte kunna driva högre än till ca 400 lgh/ år med ett förbättrat ekonomiskt resul- tat. Ytterligare ökning torde bäst åstadkom- mas genom multiplar av produktionsenhe- ten. Att forcera en inkörd produktions- enhet bryter arbetslagens tempon och ger ett sämre ekonomiskt resultat. Det före- kommer ibland uttalanden om att det ger ett bättre resultat att bygga snabbare, men detta kan i så fall sammanhänga med fak- torer som uppväger den fördyring en for- cering innebär. Sålunda kan t.ex. fakto- rer som kreditkostnader eller ledig kapa- citet hos entreprenören i det speciella fal- let föranleda dessa resultat.
B. Broms anför i sin doktorsavhandling Byggföretaget i expansion och stagnation:
En ökad projektstorlek får dock inte be- tecknas som en trollformel för högre arbets- produktion, som tidigare nämnts är faktorer som arbetsmiljö, mekanisering och inte minst kontinuitet i arbetet betydelsefulla. En force- ring av arbetet bryter lätt den stordriftseffekt som eftersträvas, alltför stora lag med gemen- samhetsackord kan också vara av ondo. För byggande av flerfamiljshus anses t.ex. lag- storlekar om 40—60 man i en kontinuerlig produktion under flera år ge de bästa förut— sättningarna för att nå full serieeffekt, ett dy— likt lag kan med nuvarande konventionell tek- nik producera ett par hundra lägenheter per år och får en sådan produktion utsträckas un- der en period av tre %. fyra år och alltså om- fatta en serie på 500 år 1000 lägenheter har effekten av serieverkan utnyttjats så långt det är praktiskt möjligt.
Det går således inte att generellt ange en optimal storlek för projekt av olika slag, endast vissa gränser inom vilka de bästa resultaten sannolikt nås.
4.6 Serieeffekt och stora bostadsprojekt
Möjligheterna att utnyttja serieeffekt är goda vid stora bostadsprojekt. Begreppet stora projekt bör därvid fattas i vidsträckt bemärkelse. Sålunda bör uppförandet av en enhetlig bostadsbebyggelse på flera mindre geografiskt skilda områden i en kontinuer- lig följd betraktas som ett stort bostadspro- jekt. Med ett stort projekt avses en flerårig kontinuerlig serieproduktion med perma- nent arbetsorganisation bildande en pro- duktionsenhet. Det väsentliga måste vara följande tre faktorer:
Förplanering av hela byggprocessen för varje projekt där alla nödvändiga yttre fak— torer finns med liksom inköp, leveranser etc. Det krävs en noggrant tidsstuderad nätverksplan för hela byggprocessen och särskilt för själva byggandet.
Kontinuitet i byggandet så att de olika delprojekten kan avlösa varandra utan för- seningar eller forceringar. Alla fluktuationer i byggtakten i pågående projekt måste und- vikas. Arbetslag måste hållas väl samman så att lagmedlemmar inte flyttas under oli- ka moment. Störningar för ett lag får inte påverka andra lag.
Enhetlig/tet i produktutformningen, vilket inte är detsamma som helt identiska pro- dukter. Produktutformning måste ske med kunskap om produktionssystem och den va- riantbegränsing som är önskvärd. Enhetlig— heten skall vara motiverad från produktions- synpunkt så att samma byggplatsorganisa- tion och maskinutrustning kan användas och arbetsmomenten upprepas i ett visst mönster.
Det är viktigt att konstatera att ingen av dessa faktorer behöver stå i motsatsförhål- lande till de höga miljökrav som bör ställas på samhällsbyggandet. Med fantasi och kun- skap om dessa faktorer finns utrymme för de variationer i material, utseende, utrust- ning etc. som inre och yttre miljökrav stäl- ler. Miljökraven bör också tillmätas samma betydelse som de produktionstekniska kra- ven vid programmering och projektering.
5 Nya upphandlingssätt — tidigare utredningar och
förslag
Utvecklingen inom byggandet har aktuali- serat frågan om rollfördelning och tillväga- gångssätt inom byggprocessen främst då vid projektering och upphandling. Diskussioner- na har gällt såväl offentligt som enskilt byg— gande och både bostadsbyggande och an- nat husbyggande. En rad olika utredningar och förslag i dessa frågor har framlagts.
5.1 Statens byggnadsbesparingsutredning: Ekonomiskt byggande ( 1 964 )
Byggnadsbesparingsutredningen (generaldir. S. Ödeen) hade i uppdrag att göra en över- syn av den statliga och statsunderstödda hus— byggnadsverksamheten samt avge förslag till åtgärder för att nedbringa kostnaderna. I utredningens slutbetänkande Ekonomiskt byggande (SOU 1964: 26) behandlades bl. a. upphandlingsfrågan.
Det framhålls att den vanligaste upphand- lingsforrnen, nämligen delad entreprenad karaktäriseras av en starkt splittrad arbets- och ansvarsfördelning. Förfarandet medför att byggherren utöver huvudentreprenör har direkta relationer med två till fem ytterli— gare entreprenörer eller leverantörer och tre eller flera konsultföretag, vilkas arbeten han skall samordna och kontrollera och till vilka han skall göra avräkningar och utbe- talningar. Han måste för ändamålet ha en omfattande organisation med fackkunskap på olika områden. Gentemot detta innebär
generalentreprenad en väsentlig rationali- sering genom att byggnadsentreprenören svarar för hela leveransen. Genom att pro- jekteringen dock fortfarande utförs av sepa- rata företag kvarstår betydande hinder för en rationell produktion.
Vid delad entreprenad och generalentre- prenad förs projekteringen fram till färdiga bygghandlingar där alla för utförande, ma- terialval och således kostnader bestämman- de ritningar och andra handlingar inklusive en detaljerad kostnadsberäkning ingår, in- nan entreprenör antas. Detta förhållande medför enligt utredningen vissa nackdelar. Tiden från program till färdig byggnad blir lång. Projekteringen måste ske utan att produktionstekniska och produktionsekono- miska krav har något direkt inflytande om konkurrens skall möjliggöras vid upphand- lingen.
Det påpekas i fråga om byggnadsstyrel- sens upphandling att konkurrensen också begränsas av att styrelsens kostnadsberäk- ning används som riktpunkt för anbuden.
Utredningen framhåller att ett växande antal större byggföretag har en så utveck- lad organisation och egna byggsystem att de på grundval av beställarens i byggnads- program formulerade krav i fråga om funk- tion, lokaler och standard kan träffa bindan- de avtal om uppförande av byggnader till bestämt pris och med bestämd leveranstid. Genom en sådan totalentreprenad kommer hela ansvaret för byggnadens projektering
och utförande på leverantören-entreprenö- ren.
Följande fördelar med detta upphand- lingssätt anges av utredningen. Utformning- en av byggnaden sker under tvång att ta hänsyn till produktionstekniska och pro- duktionsekonomiska krav. Någon kostnads- beräkning som underlag för medelsäskanden erfordras ej och någon riktpunkt för entre- prenörernas anbud föreligger således inte. Kort tid erfordras efter programstadiet till dess tillförlitlig kostnadsuppgift föreligger. Tiden från program till inflyttning kan för- kortas. Byggherrens kontroll av projektering och byggande gäller endast i förhållande till ett projekterings-entreprenadföretag.
Utredningsmannen föreslog att systemet med totalentreprenad snarast borde prövas. Därvid borde i första hand väljas projekt av en typ som byggts i större omfattning. Utredningen nämnde förvaltningsbyggnader av kontorstyp, byggnader för humanistiska, samhällsvetenskapliga och matematiska hög- skoleinstitutioner, vidare laboratoriebyggna- der och fångvårdsanstalter.
Beträffande program för totalentreprenad framhölls att detta måste göras väsentligt mera omfattande än de byggnadsprogram som annars förekommer. Som bilaga redo- visades ett utkast till vad ett sådant pro- gram borde innehålla. Där framhölls att programhandlingar för totalentreprenad bor- de, utöver ekonomiska, rättsliga och all- männa bestämmelser i ett blivande entre- prenadavtal, innehålla detaljerade uppgifter och krav i en rad funktionella frågor.
Beträffande konkurrens och bedömning av konkurrerande anbud framhölls att total- entreprenaden komplicerade förfarandet då bedömningen måste omfatta såväl pris som leveranstid, kvalitet, funktion, utformning etc. Speciella fördelar i dessa avseenden kunde tänkas vara knutna med ett visst före— tags eget och exklusiva byggsystem och kun- de då motivera en direkt beställning hos detta företag utan infordrande av konkur- rerande anbud.
5.2 Arbetsgrupp inom finansdepartementet för vissa byggnadsekonomiska frågor (1965)
Den 15 oktober 1963 höll ekonomiska pla- neringsrådet och byggrådet gemensamt sam- manträde varvid behandlades olika möjlig- heter att dämpa byggnadskostnadernas steg- ring. Efter sammanträdet tillkallades en ar- betsgrupp bestående av de föredragande vid sammanträdet, direktör Sven Dahlberg, do- cent Lennart Holm, arkitekt Hans-Ancker Holst samt generaldirektör Stig Ödeen. Gruppen kompletterades senare med bygg- nadsrådet Olof Eriksson, direktör Erik Se- verin, direktör Bo Ekelund och tekn. dr Hjalmar Olsson. Arbetsgruppen fick i upp- drag att under ordförandeskap av Olsson i en promemoria sammanfatta de framförda synpunkterna och därav föranledda för- slag till åtgärder som kunde ge ökade möj- ligheter att följa kostnads- och prisutveck- lingen samt verka kostnadsbegränsande in- om husbyggnadsområdet. Promemorian av- lämnades till chefen för finansdepartemen— tet den 3 mars 1965. I promemorian som i första hand avsåg offentligt husbyggande behandlades även upphandlingsfrågan.
Det framhölls inledningsvis att upphand- lingsformerna förändras i takt med utveck— lingen i övrigt inom byggnadsindustrin. I viss utsträckning kunde dock upphandlings- formerna utnyttjas som medel att påskynda en önskvärd utveckling. Flera olika entre- prenadformer kunde därvid tänkas. Total- entreprenaden var en sådan form. Försöks- verksamhet med denna form hade påbörjats inom byggnadsstyrelsen. Det underströks också att entreprenadformen i och för sig inte minskade önskvärdheten av konkurrens, dvs. anbudstävlan vid upphandlingen.
Erfarenheterna av totalentreprenader var begränsade, bl.a. behövdes undersökningar om vilka objektkategorier som var lämp- liga för totalentreprenadupphandling. Ett kriterium var att objektet måste kunna de- finieras i ett program så att beställaren er- höll betryggande säkerhet för att produk- ten tillgodoser de funktionella, kvalitativa och miljömässiga krav han ställer. Program- met måste emellertid å andra sidan utfor-
mas så att entreprenören får frihet att välja konstruktion, detaljutformning rn. m. i över- ensstämmelse med sin specifika produk- tionsmetod. I de fall beställaren måste kom- plettera programmet med en »grundprojek- tering» avseende t. ex. lokalstorlekar, lokal— samband, hustypval, utrustningsstandard osv. uppstår varianter av totalentreprenad- formen.
Arbetsgruppen konstaterar att under över- skådlig tid kan totalentreprenad endast till- lämpas för vissa typer av byggnadsprojekt och i förhållande till endast ett fåtal entre- prenadföretag. Totalentreprenadbyggandet kan därför endast omfatta en mindre del av byggnadsverksamheten varför rationalise- ringseffekten av denna entreprenadform i varje fall på kort sikt blir ringa.
Större effekt på byggandets rationalise- ring och industrialisering bedömde arbets- gruppen att en standardisering, måttsam— ordning samt samordning av byggherrarnas upphandling och planering skulle få. Med hänsyn härtill »torde ett tillämpande av totalentreprenad inom det statliga byggan- det innebära risk för försvagning och för- dröjning av effekten». Arbetsgruppens slut- sats blev därför:
Användande av totalentreprenadformen tor- de för överskådlig tid inom det statliga byggan- det i huvudsak endast kunna tillämpas inom de tre ovan nämnda byggnadsområdena för- valtning, undervisning och fångvård. Någon enhetlighet i fråga om teknisk utformning kan då på kort sikt knappast åstadkommas och kontinuitet i beställningarna till komponent- industrin är då inte heller möjlig. Först på längre sikt kan inom ett entreprenadföretag samlas ett tillräckligt underlag för förenhet- ligande och produktionspåverkan. Även ett splittrande av den statliga produktionen så att vissa objekt avsättes för en försöksverksam- het med totalentreprenad kan starkt minska möjligheterna att stimulera den önskade ut- vecklingen. Riskerna i detta avseende bör där- för noga övervägas innan en ytterligare för- söksverksamhet med denna speciella entrepre- nadform igångsättes.
En minoritet (Dahlberg, Ekelund och Ödeen) inom arbetsgruppen redovisade dock i en särskild skrivning en annan ståndpunkt i denna fråga.
I huvudsaklig överensstämmelse med de
synpunkter och förslag som redovisats i byggnadsbesparingsutredningens slutbetän- kande framhöll reservanterna totalentrepre- nadsystemets fördelar. Vidare anfördes att totalentreprenaden borde kunna vara ett medel för snabbare industrialisering av byg- gandet. Den kunde också komma att med— föra ökad vertikal integration med åtföljan- de samordnad teknisk utveckling, leverans— planering etc.
Det framhölls dock att totalentreprenad- formen inte var tillämpbar på allt byggande utan närmast kunde komma i fråga för så- dana byggnadsområden där en långvarig och i stort sett funktionellt och kvalitativt enhetlig byggnadsverksamhet pågått och på- går. Sådana områden inom det statliga byg— gandet avsåg främst kontorshus, vissa insti— tutionsbyggnader för högre utbildning och forskning, fångvårdsanstalter, förläggnings— och kasernbyggnader, tjänstebostäder och dylikt. Inom dessa grupper rekommendera- des därför fortsatt och utökad tillämpning av totalentreprenadformen.
Det bedömdes dock nödvändigt att upp- handlingsformen blev föremål för ett ut- vecklingsarbete bl. a. för att garantera be- ställaren en produkt som tillgodoser de funktionella, kvalitativa och miljömässiga krav han ställer. Utvecklingsarbetet borde ske i samråd med byggindustrialiserings- utredningen. Resultat borde läggas till grund för former, organisation m.m. lämpade för totalentreprenad eller för modifiering i den- na entreprenadform.
Avslutningsvis anförde reservanterna att totalentreprenaden ej finge betraktas som den viktigaste vägen att nå en ytterligare rationalisering. Den stora effekten kunde nämligen väntas av en långt driven standar- disering och måttsamordning inom byggan- det. Därför underströks vikten av att detta arbete fortsattes och att resultaten snabbt fördes ut till berörda parter.
5 .3 Sakkunnig inom försvarsdepartemen- tet: Om upphandling av försvarsrnaterial (1965)
Vid statens upphandling av försvarsmaterial uppkommer ofta problem som har stora lik—
heter med dem som föreligger vid upphand- ling av byggnadsobjekt, i synnerhet stora industriellt byggda objekt. Upphandlingarna avser ofta mycket stora projekt, i regel av seriekaraktär. Konkurrens saknas eller är begränsad och i uppdraget ingår ofta ett betydande moment av produktutveckling. Därför skall här vissa slutsatser i betänkan- det Om upphandling av försvarsmaterial (SOU 1965: 69) refereras. Betänkandet ut- arbetades av dåvarande experten inom för- svarsdepartementet S-G Olhede som den 3 april 1964 förordnats att som utrednings- man göra en utredning om insyn i svenska försvarsmateriallevererande företag. Utom insynsfrågorna kom utredningen även att innehålla en kritisk granskning av upphand- lingsförfarande, kontraktsformer och vinst- filosofi.
Allmänt konstateras att i rådande ekono- miska samhällssystem torde ett läge med effektiv fri konkurrens vara det marknads- förhållande som, även när det gäller militär upphandling, ger bästa produkt till förmån- ligaste pris. Moderna vapensystem karak- täriseras emellertid av en mångfald kom— plicerade komponenter, avancerad teknik samt av höga utvecklings- och produktions- kostnader. Detta har lett till en så stark specialisering av företagen att de upphand- lande myndigheterna i stor utsträckning ställs inför en mer eller mindre utpräglad monopolsituation.
Vid fri konkurrens är den grundläggande upphandlingsformen ett anbudsförfarande som leder till avtal om fast pris. Då till- fredsställande konkurrens ej föreligger mås- te upphandlingen ske efter förhandlingar som ställer stora krav på köparens kompe- tens i fråga om tekniskt och merkantilt kunnande.
Gäller det upphandling av en komplex produkt, ett utvecklingsprojekt eller en serie- tillverkning vilket ofta är fallet vid försvars- leveranser, kan ett huvudavtal eller princip- avtal ingås vilket sedan specificeras i del- avtal eller serieavtal.
Vid upphandling enligt anbudsförfarande förutsätts att endast fastpriskontrakt före- kommer. Vid upphandling genom förhand-
lingar är kontraktsförhållandena inte lika självklara. En rad olika alternativ diskuteras och värderas i utredningen. Allmänt föror- das att någon form av priskontrakt i första hand tillämpas, dvs. en kontraktsform där priset inklusive vinst i förväg fixeras på något sätt. Kostnadskontrakt — en form där leverantörens redovisade kostnader plus på särskilt sätt beräknad vinst utgör kontrakts- summan —- bör användas i minsta möjliga omfattning.
Om fastpriskontrakt sägs, att det är den typ som har det starkaste ekonomiska in- citamentet för leverantören. Denne erhåller ensam hela vinsten av effektivitetsbesparing— en men står också för hela risken vid kost- nadsöverskridanden. Vid ofullständig kon- kurrens innebär kontraktstypen för beställa- ren en väsentlig risk för överpris. Om han ändå skall använda denna kontraktsform förutsätts att utförliga förhandskalkyler ger vid handen att priset verkligen är »pressat».
Som ett alternativ till fastpriskontrakt re- kommenderas maximipriskontraktet. Den- na form innebär att överenskommelse träf- fas om ett högstpris på en tjänst eller vara och om kostnaden blir lägre så skall för- delningen ske på ett i kontraktet fastställt sätt. Leverantören svarar ensam för even- tuella merkostnader. Användningen av den- na kontraktsform som principiellt bör inne— hålla ett starkt ekonomiskt incitament för leverantören att uppnå lägre kostnader, för- utsätter noggrann och riktig förkalkylering av kostnaderna. Leverantören bör i regel erhålla 40—50 % av mindrekostnaderna.
Som en lämplig form av kompromiss mellan fastpriskontrakt och kostnadskon— trakt anger utredningen riktpriskontraktet. Innebörden av denna form är att båda par- ter enas om en sannolik kostnad samt en skälig procentuell vinst, dvs. ett riktpris. Om de vanliga kostnaderna senare visar sig bli lägre eller högre än de förkalkyle- rade så delas mindrekostnaderna respektive merkostnaderna på ett i kontraktet före- skrivet sätt. Den i kontraktet fastställda vinstprocenten skall alltid utgå på de efter- kalkylerade kostnaderna och inte på de för- kalkylerade. Leverantören bör vid denna
kontraktsform i princip ej tillerkännas mer än 50 % av mindrekostnaderna och ej hel- ler stå större risk än 50 % av merkostna- derna. En förutsättning för användning av denna kontraktsform är att det finns till- räckligt underlag för en bedömning av san- nolika kostnader.
När det på grund av svårigheterna att utarbeta en någorlunda tillförlitlig förkal- kyl av kostnaderna inte är möjligt att till- lämpa något av de nämnda priskontrakten måste en kostnadskontraktsform tillämpas. Den form som därvid i första hand bör tillämpas är enligt utredningen kostnads- kontrakt med variabelt vinstbelopp. Vid denna kontraktsform erhåller leverantören under alla förhållanden betalt för kostna- derna, såvida kostnadstak inte överenskom- mits. Vinsten görs emellertid omvänt pro- portionell mot kostnaderna. Även i detta fall förutsätts alltså att en viss förkalkyle- ring kommer till stånd. Vinstberäkningen innebär att om kostnaderna överstiger eller understiger de kalkylerade minskar respek- tive ökar vinsten. Om kontraktet stipulerar att vinsten skall vara 10 vid en kostnad på 100, men kostnaden pressas ned med 10 % till 90 skall vinsten öka med 10 % till 11. Företagarens Vinstprocent ökar då från 10 till 12,2. Om kostnadsutfallet blir det omvända dvs. överstiger det beräknade med 10 % sjunker vinsten till 9 vilket ger en procentuell vinst av endast 8,2 %. För att öka det ekonomiska incitamentet kan relationerna mellan kostnadsavvikelsen och vinstprocenten ändras så att proportioner- na exempelvis blir 1: 2, dvs. vid 10 % för- ändring av kostnaderna åt ena hållet för- ändras vinsten med 20 % åt det andra.
Även formen kostnadskontrakt med fast vinstbelopp kan i vissa fall tillämpas, dvs. då parterna är synnerligen osäkra i bedöm— ningen av kostnaderna vilket främst kan förekomma vid utvecklingsuppdrag men i undantagsfall också vid varuproduktion. Kontraktsformen innebär alltså att det över— enskomna vinstbeloppet är fast och oberoen- de av de efterkalkylerade verkliga kostna- derna i förhållande till de förkalkylerade. Det ekonomiska incitamentet är svagt och
kontraktsformen kan inte komma ifråga där följd- eller serieproduktion senare under andra kontraktsformer kan aktualiseras.
Kostnadskontrakt med fastställd procen- tuell vinst på kostnaderna förekom enligt utredningen relativt ofta vid försvarsupp- handling i Sverige. Utredningsmannen be- dömer denna form vara synnerligen olämp- lig och föreslår att den endast får förekom— ma i sällsynta undantagsfall vid utvecklings- uppdrag där det visat sig omöjligt att i för- väg få en verklighetsbetonad uppfattning av kostnaderna.
De nämnda formerna kan varieras och kompletteras på flera olika sätt exempel- vis genom kostnadstak, maximerad vinst, bonus- eller vitesklausul för prestanda eller leveranstid, prisvariationsklausuler etc. Vi- dare framhålls att det finns möjligheter att, även där andra huvudformer än fastpris- kontrakt tillämpas, låta inslag av fastpris förekomma exempelvis som fasta å-priser eller fasta timpriser för arbeten, maskin- utnyttjning etc.
Beträffande ekonomisk och teknisk insyn framhåller Utredningsmannen att, när det gäller direktinköp, inköp enligt uppgjort pris och rabattandel eller inköp enligt egent- ligt anbudsförfarande torde det normalt inte finnas behov av insyn hos leverantören. Man måste förutsätta att denna typ av upp- handling sköts med tillräcklig omsorg, dvs. att de ansvariga upphandlarna har sådana kvalifikationer att de kan bedöma och att de därtill verkligen övertygar sig om att tillfredsställande konkurrens föreligger i det enskilda fallet. Vid marknadshushållning bör man kunna förutsätta att bästa produkt erhålls till lägsta pris.
Vid upphandling enligt ett förhandlings- förfarande föreligger emellertid inte full- ständig konkurrens. Även annars kan av olika skäl fullständig konkurrens ej alltid och kontinuerligt upprätthållas under hela upphandlingsprocessen, dvs. från produkt- utveckling till slutleverans. Under sådana förhållanden är det enligt utredningen abso- lut nödvändigt att rätt till ekonomisk och teknisk insyn finns för beställaren redan från offertstadiet.
Där konkurrensen är ofullständig och marknadshushållningens prismekanism så- lunda är satt ur spel och priset därför be- stäms genom förhandlingar mellan två par- ter måste båda parterna ges i stort sett sam- ma möjligheter att bedöma kostnaderna. De måste ha tillgång till likvärdigt grund- material för bedömandet. Detta förutsätter idealt att den potentielle tillverkaren ställer allt underlag, som han själv använt som grundval för sin offertgivning, till förfogan- de för beställaren. Även de tilläggsuppgif— ter som kan behövas för bedömning av of- ferten måste kunna erhållas. Utredningen föreslog därför att fullständig rätt till insyn skulle föreligga vid försvarets upphandling.
Samtidigt underströks nödvändigheten av att beställaren hade tillgång till kvalificerad ekonomisk och produktionsteknisk expertis som kunde infordra, värdera och bedöma grundmaterial och tilläggsuppgifter. Bestäl- laren måste vara en kompetent köpare.
Utredningen redovisar även riktlinjer för beräkning och fastställande av kostnader och vinst samt för revisions- och gransk- ningsförfarande.
5.4 T U-gruppen: Tidig upphandling (1965)
I syfte att finna en upphandlingsform som — oavsett om delad entreprenad, general— entreprenad eller totalentreprenad används - ger byggherren bästa möjliga resultat i fråga om planering och samordning av hela produktionsförloppet med bibehållande av konkurrens mellan anbudsgivare tillsatte Svenska Konsulterande Ingenjörers Före— ning (SKIF) och Svenska Byggnadsentrepre- nörföreningen (SBEF) år 1963 en arbets- grupp (T U-gruppen). Arbetsgruppen som diskuterat upphandlingsformen för i första hand industribyggnader och andra icke bo- stadsbyggnader framlade 1965 förslag till en upphandlingsform Tidig upphandling.
Bakgrunden till att upphandlingsfrågan aktualiserats, dvs. frågan om formerna för samarbetet mellan byggherrar, konsulter och entreprenörer, angavs vara strukturföränd- ringarna inom byggnadsindustrin. Till bygg- nadsindustrin skulle därvid inte enbart de
egentliga byggföretagen räknas utan hela kedjan - planering, projektering, konstruk- tion, materialtillverkning och byggande. Strukturförändringen har inneburit ökad specialisering inom såväl projektering som byggande, större krav på planering av in- köp och produktion, ökad användning av förtillverkade och standardiserade produk- ter och en övergång till mer renodlat mon- teringsarbete på arbetsplatsen samt ökad mekanisering.
Traditionell upphandling sker i regel först när projekteringen är i det närmaste färdig. Detta innebär att det finns små möjligheter för entreprenörerna att låta sina speciella produktionserfarenheter och produktionsre— surser påverka projektutformningen. Vidare blir i regel tiden för entreprenörernas pla- nering och upphandling av underentrepre- nader och material mycket kort. TU-grup- pen föreslår en upphandlingsordning som innebär att upphandlingen kommer på ett betydligt tidigare stadium, nämligen under det som betecknas som huvudplanläggnings- skedet. Byggherren har vid denna tidpunkt med egen personal eller med anlitade kon— sulter redan gjort en s. k. förprojektering omfattande utredningar och program samt förberedande planläggning. Den förberedan- de planläggningen innebär att huvudritning- ar i skala 1:100 utförts på vanligt sätt, vilka klargör byggnadens utformning, konstruk- tion och omfattning. Dessa ritningar kom— pletteras i första hand med en detaljsektion i skala 1:50 och därutöver vid behov med ytterligare detaljer. Vidare ingår byggnads- beskrivning upprättad på basis av huvud- ritningarna. I beskrivningen kan vissa arbe- ten som skall upphandlas senare, exempel- vis målning, plattsättning, plåtarbeten, en- dast anges till ungefärlig omfattning. Slut- ligen ingår också en byggdelsspecifikation omfattande fyra olika slag av mängdposter, nämligen mängdberäknade poster, komplet- terade mängdposter, budgeterade poster och s.k. kryssposter. Skillnaderna ligger bl.a. i om mängderna är garanterade av bygg- herren, gäller delar som skall upphandlas i särskild ordning eller avser mängder som skall uppskattas av byggentreprenören.
Upphandlingen sker på basis av dessa handlingar. Anbu'd lämnas med fasta å-pri- ser på entydigt bestämda arbeten. På de arbeten för vilka endast uppskattade kost- nader angivits lämnar entreprenören ett fast pris avseende administration, ledning, hant- langning, ställningsbyggnader och andra lik- nande hjälparbeten samt ansvarar för att arbetena utförs kontraktsenligt. Eventuellt kan först endast en grov sammanställning av anbudskostnaderna infordras vilken se- dan efter anfordran kompletteras med de- taljerade å—priser.
När detaljprojekteringen sedan gör det möjligt att exakt beräkna mängderna samt gjorda under- och ev. sidoentreprenader upphandlats kan anbudssummorna regleras och ett definitivt pris fastställas.
Upphandlingen av underentreprenader och leveranser förutsätts bli lagd på en hand —- på huvudentreprenören. Anbud in- fordras dock efter samråd med byggherren. Enligt arbetsgruppen bör upphandlingsfor- men utan svårighet kunna utsträckas till att utom byggnadsarbetena även omfatta vvs- och el-anläggningar i en entreprenad, dvs. en generalentreprenad. En sådan ordning och omfattning bör eftersträvas.
Formen »tidig upphandling» förutsätter att byggherren accepterar att vid upphand- lingstillfället inte få ett slutligt totalpris och att entreprenören accepterar att lämna fasta å-priser utan att detaljutformningen är klar- lagd och redovisad och utan att mängderna är definitiva. Byggherren uppnår i stället redan under det s.k. huvudplanläggnings- skedet att den uppgjorda kostnadsplanen till stora delar kan avstämmas mot verkliga kostnader samt möjlighet att därefter följa upp kostnadsutvecklingen vid den fortsatta upphandlingen av underentreprenadema.
Fram till upphandlingen har byggherren svarat för projekteringen. För det fortsatta projekteringsarbetet efter upphandlingen finns två alternativ, antingen svarar bygg- herren själv för den fortsatta detaljprojek- teringen eller också övergår ansvaret för detaljprojekteringen till den antagne entre- prenören.
Arbetsgruppen konstaterar att värdet av
att få ansvaret på en hand, dvs. att entre- prenören även svarar för detaljprojektering- en är av mindre vikt vid vissa typer av an- läggningar, nämligen i de fall andra leveran- törer eller entreprenörer samtidigt förekom- mer i större omfattning (exempelvis process— industrin) eller där byggherren är förmedla- re av andra intressenter i byggnaden (exem- pelvis affärshus). Vid sådana anläggningar måste byggherren vara den ansvarige för samordningen och då också för den fort- satta detaljprojekteringen. Vid överförande av ansvaret till entreprenören är det lämp- ligt att den av byggherren anlitade projek- törsgruppen anlitas av entreprenören för detaljprojekteringen. Även i detta fall måste dock byggherren vara ansvarig för samord— ningen mellan olika leverantörer.
Ett överförande till entreprenören av an— svaret för detaljprojekteringen bör därför enligt arbetsgruppen endast komma i fråga vid lager- och förrådsbyggnader, enklare verkstadsbyggnader och kontorsbyggnader etc. Vid anläggningar med komplicerad ut- rustning från andra leverantörer eller där av andra skäl många parter är inblandade bör ansvaret för detaljprojekteringen ligga kvar hos byggherren.
En överföring bör endast komma i fråga när upphandlingen görs i form av general- entreprenad och alltså ansvaret för projek- teringsarbetet i sin helhet kommer att åvila generalentreprenören. Görs upphandlingen i form av delad entreprenad måste ansva- ret ligga kvar hos byggherren.
5.5 Kungl. Byggnadsstyrelsen: Bygg- process och verksplanering (1966)
Byggnadsstyrelsen fick 1965 i uppdrag att utforma ett verksplaneringssystem. Då ett sådant även ställer bestämda krav på bygg— processens utformning togs även denna frå- ga upp i utredningsarbetet. I en rapport Byggprocess och verksplanering redovisa- des i september 1966 det dittills gjorda ut- redningsarbetet.
Det karaktäristiska för den statliga bygg- processen sådan den genomförs inom bygg- nadsstyrelsen är den relativt hårda knyt-
ningen till det årliga budgetarbetet och där- med sammanhängande besluts-, kontroll- och planeringssystem. Målet för utredning- en var bl. a. att utforma en byggprocess som anpassar besluts-, kontroll- och pla- neringssystemet till de krav som ett ratio- nellt byggande ställer. Härvid aktualiseras givetvis också upphandlingssystemet.
Byggnadsstyrelsen är en av landets största byggherrar inom husbyggnadsområdet. Stör- re delen av nybyggandet — huvudsakligen byggandet för förvaltning, undervisning, forskning och vård —- är av så enhetlig ka- raktär att det kan normeras. Denna del upp- skattas motsvara en årlig investeringsvolym av 300—400 miljoner kronor. Detta byggan- de är dessutom koncentrerat till ett fåtal huvudorter. Utredningen uttalar därför att detta byggande är väl lämpat för industri— ell produktion.
Vidare sägs att den normeringsbara pro- duktionen också lämpar sig för utveckling av en byggherrestandard som grund för en rationalisering i olika led. En sådan stan- dard bör inte låsas till någon egen teknisk lösning eller något företagseget system för hela byggnader. Byggherrestandarden bör i stället så långt möjligt tillåta sammansätt- ning av delar som tillverkas inom flera olika företagsegna delsystem och av standardi- serade delar i s. k. öppna system.
Beträffande projekteringen sägs i utred- ningen att denna måste styras av bl. a. kost- nadserfarenheter hämtade ur den lokalkost- nadsstatistik som byggherren har. Entre- prenörerna har däremot normalt sett inte sådan statistik. Därför bör projekteringen i princip administreras av byggherren och vara det medel som han har för att an- passa den totala produkten till produktions- kraven genom val av lämpliga total- eller delsystem. Projekteringen i byggherreledet skall alltså avse val av system och samman- sättning av dessa till komplexa produkter. Om systembyggandet omfattar hel byggnad bör byggherreprojekteringen omfatta val av system och systemprodukternas infogande i landskap och miljö, deras inbördes sam- ordning, samt de val i övrigt som systemet tillåter. Byggnadsprojekteringen i en träng-
re mening faller dock helt på producent- ledet.
Det framhålles emellertid att producen- ter av delsystem och komponenter samt entreprenören bör kopplas in tidigare än vad som nu är vanligt genom utvecklande av former för s. k. tidig upphandling even- tuellt i kombination med entreprenadbe- skrivning, s.k. beskrivande mängdförteck- ning. På detta sätt kan producent och entreprenör väljas genom anbudsförfarande i ett sådant skede att tid finns för erfor- derlig projektanpassning till produktions- synpunkter.
Det sägs slutligen att den av finansmi- nistern tillsatta arbetsgruppen för vissa bygg- nadsekonomiska frågor (se avsnitt 5.2) be- handlade denna fråga och fann att den nor- meringsbara delen av byggnadsstyrelsens produktion lämpligen borde hanteras på det sätt som här skisserats.
I övrigt nämns att förupphandling av byggnadsdelar, t. ex. vid komponentbyggan- de kan vara nödvändig. Speciellt kan detta vara nödvändigt — eventuellt också kom- pletterat med lagerhållning av de upphand- lade komponenterna — för projekt ingående i en sysselsättningsreserv vilka måste upp- handlas med kort varsel.
Antydningsvis berörs också vissa utveck- lingslinjer som kan skönjas och är intres- santa från byggnadsstyrelsens synpunkt. En av dessa utvecklingslinjer innebär produk- tion i slutna system som starkt styr bygg- nadens utformning inom totalt integrerade produktionsföretag. En annan innebär ett ytterligare utvecklat underentreprenadsy- stem som tenderar att förvandla general- entreprenören till en organisation för sam- ordning, finansiering och upphandling av exempelvis olika delsystem för markarbe- ten, stomme, komplettering, installationer som i tillämpliga delar levereras montera- de. Detta kan också tänkas leda till en ut- veckling där huvud- eller generalentrepre- nören ersätts med en organisation inom byggherreföretaget för upphandling och samordning.
Några direkta initiativ i denna fråga a_n- ses det dock inte ankomma på byggnads-
styrelsen att ta, utöver vad som kan göras för att genom projektering och upphand- ling efterfråga och möjliggöra rationell pro- duktion.
5.6 U-gruppen: Entreprenadupphandling (1966)
Som redan nämnts i kapitel 1 framlade den på enskilt initiativ bildade arbetsgruppen, >vUpphandlingsgruppen» (U-gruppen), i slu- tet av 1966 vissa synpunkter och förslag angående upphandlingsförfarande i två skrifter från Byggforskningen, Entrepre- nadupphandling (Rapport 22/66) och En- treprenadbeskrivning (Rapport 23/66).
Arbetsgruppen som arbetar med anslag från byggforskningsrådet har haft till upp- gift att arbeta för enhetliga upphandlings- regler, för en rationell och samordnad re- dovisning av sådana uppgifter som krävs vid upphandling av byggnadsentreprenader samt utreda huruvida det i anbudsunder- laget bör ingå uppgifter om de i en entre- prenad förekommande mängderna och hur dessa i så fall bör systematiseras. Uppgif- ten har sålunda inte varit att föreslå nya upphandlingsformer utan förbättringar i nu tillämpade former. Avsikten är att de av gruppen föreslagna principerna och rekom- mendationerna angående entreprenadupp- handling skall vara ett första steg mot en frivillig och allmän tillämpning av en fast upphandlingsordning för den enskilda sek- torn och att de skall kunna tjäna som grundval för ett fortsatt utvecklingsarbete.
Avsikten synes alltså vara att för den en- skilda sektorn skapa sådana regler för en- treprenadupphandling som för den statliga sektorn finns i 1952 års upphandlingskun- görelse och för den kommunala sektorn i Normalförslag för kommunal upphand- ling.
U-gruppens förslag till upphandlingsord- ning följer också i väsentliga drag den stat- liga upphandlingskungörelsen men är av betydligt mindre omfattning och mindre detaljerat.
Beträffande anbudsunderlag sägs i för- slaget att beställaren vid anbudsinfordran skall tillhandahålla fullständiga och väl ge-
nomarbetade handlingar vilka med hänsyn till upphandlingsform entydigt redovisar de uppgifter om entreprenadens omfattning, utförande och kvalitet som krävs för ut- arbetande av anbud. Vidare understryks att anbudsunderlaget skall vara lika för alla anbudsräknare och att i övrigt samma upp- gifter och upplysningar skall lämnas till alla anbudsräknare.
Anbudsinfordran kan vara öppen eller begränsad.
Anbud skall avges på grundval av i an- budsunderlaget givna förutsättningar ge- nom skrivelse eller telegram. Anbud base- rade på avvikelser från anbudsunderlaget skall redovisas skilda från huvudanbudet och vara prissatta.
Öppnande av anbud skall ske vid sär- skild öppningsförrättning omedelbart efter anbudstidens utgång. Härvid skall anbuds- givare eller hans ombud ha rätt närvara. Tidpunkt och plats för förrättningen skall därför meddelas anbudsgivare. Vid förrätt- ningen skall protokoll föras och anbuden uppföras på en anbudsförteckning. Proto- kollet skall uppta de närvarandes namn, sätt och dag för anbudsinfordran, dag för anbudstidens utgång, tid för förrättningen och antal anbud samt om anbuden vid öppningstillfället var obrutna. Protokollet skall undertecknas av två av dem som be- ställaren utsett att handlägga ärendet.
l anbudsförteckningen anges när anbu- den mottagits, anbudsgivarnas namn, huvud- anbudssummor, eventuella avvikelser från anbudsunderlaget samt kostnaderna för des- sa. Endast avvikelsernas art och pris får uppges för övriga anbudsgivare.
Anbudsgivare äger rätt att ta del av öpp- ningsprotokollet och anbudsförteckningen.
Prövning av anbud skall ske utan dröjs- mål efter öppningen. Härvid får endast de som är utsedda att handlägga prövningen vara närvarande.
De anbud som inte skall komma i fråga för antagande är de,
som inkommit försent, som avviker från anbudsunderlaget och innefattar obestämt pris,
vars pris uppenbarligen är baserade på
felskrivning eller felräkning, eller annars är orimligt låga,
anbud där anbudsgivaren uppenbarligen saknar tekniska eller ekonomiska förutsätt- ningar att genomföra entreprenaden eller
där anledning finns att anta att anbuds- tävlan hindrats av kartellbildning eller an- nan överenskommelse mellan anbudsgivar- na.
Det anbud skall antas som med beaktan- de av alla omständigheter är att anse som förmånligast för beställaren. Enbart priset är sålunda inte avgörande.
Vid prövningen skall protokoll föras som upptar dag för förrättningen, de närvaran- des namn, sätt och dag för anbudens in- fordrande, uppgifter om vilka anbud som förkastats, vilka som kommit i fråga för an- tagande och vilket som slutligen antagits. Även skälen för förkastande samt vad i övrigt förekommit av betydelse vid pröv- ningen skall redovisas.
Anbudsgivare äger rätt att ta del av pröv- ningsprotokollet sedan antagen entreprenör underrättats.
Beträffande beslut vid anbudsprövning föreskrivs att detta utan dröjsmål skall med- delas såväl antagen som inte antagen an- budsgivare. Slutligen sägs att under vissa förutsättningar kan samtliga anbud förkas- tas och anbudsinfordran upphävas.
Även om U-gruppens förslag till större delen kodifierar en relativt allmänt prakti- serad ordning går det i vissa avseenden läng- re än vad som för närvarande accepteras av flertalet byggherrar. Främst gäller detta frågan om offentlig öppningsförrättning och redovisning av prövningsförrättningen. För- slaget att anbudsgivare eller hans befull- mäktigade ombud skall äga rätt att när- vara vid öppningsförrättningen eller att an- budssummor skall anges i en anbudsför- teckning som anbudsgivare skall ha rätt att ta del av går längre än vad som gäller en- ligt 1952 års upphandlingskungörelse för statliga upphandlingar.
5.7 HSB: Industriellt byggande av flerfamiljshus (1966) I anslutning till HSB:s kongress 1966 publi-
cerade förbundet en skrift Industriellt byg- gande av flerfamiljshus som behandlade så- väl de yttre marknadsmässiga förutsätt- ningarna som de mer branschmässiga, tek- niska och ekonomiska förutsättningarna för en industrialisering av flerfamiljshusbyggan- det. Även konsekvenserna för HSB:s verk- samhet i fråga om projektering och upp- handling behandlades i skriften.
Det erinras om att i det tidigare hant- verksmässiga byggandet kunde projekte- ringen ske utan hänsyn till vilka entrepre- nörer som skulle svara för utförandet. Den utsedde entreprenören svarade för material- upphandlingen som alltid bestod av i mark- naden förekommande lagervaror med rela- tivt små prisavvikelser. Även sedan byg- gandet blivit mer tekniskt avancerat har upphandlingen i stort sett kunnat ske ef- ter samma mönster.
I och med att det industriella byggandet leder till att byggplatsen i allt större ut- sträckning blir en monteringsplats för för- tillverkade byggdelar ställs emellertid helt andra krav på såväl projektering som upp— handling. Kort byggtid och lång förtillverk- ningstid motiverar bl. a. tidig och välpla- nerad upphandling.
Det framhålls att under nuvarande skede med genomgripande förändring är det ofrån- komligt att uppfattningarna om hur ut- vecklingen bör drivas skiljer sig hos olika medverkande parter. Hos entreprenörer som företräder egna byggsystem, särskilt »slut- na» system med egen elementtillverkning, finns det en tendens att själva vilja svara för en stor del av projektering och upp— handling av delentreprenader. Det bedöms också som troligt att detta förfarande snab- bast leder till en total samordning av de olika funktionerna inom byggprocessen och att det temporärt leder till lägre byggnads- kostnader. Samtidigt innebär det emeller- tid att det blir entreprenörerna som i allt högre grad avgör bostadens standard och miljö.
Den hävdvunna principen att projekteringen och därmed styrningen av projektet drivs ef- ter objektiva grunder genom fristående kon- sult eller genom konsult knuten till byggher-
ren förloras. I stället sätts produktionssyn- punkter i förgrunden.
Då standard och miljö för ett bostadspro- jekt är en social och ekonomisk awägnings- fråga som måste influeras av bostadskonsu- menten bör den enligt vår mening i lika hög grad avgöras av byggherreledet som av en- treprenör- och producentledet. Frågan åter- verkar förutom på de enskilda projekten även på det framtida, långsiktiga utvecklingsarbetet.
Då det är de stora byggherreorganisa- tionerna, och då främst de kooperativa och allmännyttiga företagen, som kan erbjuda de avsättningsgarantier som erfordras för en industriell tillverkning av byggelement är det uppenbart att dessa byggherrar mås- te delta i styrningen av produktutformning- en. Såväl konsument— som producentsidan är bäst betjänt av ett utvecklat samarbete via projekteringsledet mellan konsument/ byggherre å ena sidan och byggnadsbran- schens industrier å den andra. Ledningen av projekteringen måste då ligga hos bygg— herren som också måste svara för en ökad upphandling av element och delentrepre- nader. Detta innebär för HSB:s del, att den nuvarande egna upphandlingen av bl. a. snickerier, ventilations- och el-utrustning och, enligt ramavtal med elementtillverka- re, elementbyggda stommar även kan kom- ma att gälla ytterväggselement, lätta mel- lanväggar samt kompletta trapphus och bal- konger.
Enligt ett sådant utvecklat delentrepre- nadsystem skulle följande gälla.
Projekteringen drivs i byggherrens regi. Upphandling sker i delade entreprena- der direkt av byggherren.
Material och byggdelar monteras till stor del av respektive leverantör.
Samordning av byggarbetet liksom ad- ministration och ledning av byggprocessen handhas av utsedd entreprenör.
Upphandlingen kan omfatta följande del- entreprenader.
]. Mark- och exploateringsarbeten 2. Stombyggande 3. Montering av stomkomplettering 4. Installationsarbeten såsom vvs-installation, el-installation
5. Målningsarbeten 6. Finplanering av marken Avslutningsvis understryks angelägenhe—
ten av en omsorgsfull koordinering av pro- jekterings- och upphandlingsfunktionerna samt att därutöver en tids- och resurspla- nering sker på ett tidigt stadium för att möjliggöra en förupphandling av vissa bygg— delar.
5.8 Riksbyggen/BPA: Projektering i sam- verkan (1967)
Svenska Riksbyggen och Byggfackens Pro- duktions AB genomförde 1966 en utred- ning i syfte att klarlägga tidpunkter och former för samarbetet mellan samhälle, byggherre, projektörer och byggare under byggnadsprojektens projekterings- och upp- handlingsskeden. Syftet var bl.a. att mot bakgrund av de i varje särskilt fall gällande mark- och planförutsättningar samt byggfö- retagens produktionsbetingelser utarbeta en sådan ordning för projekteringen och upp- handlingen att tillförlitliga kostnadsuppgif- ter kunde erhållas på tidigast möjliga sta- dium i projekteringsprocessen. Arbetet re- dovisades 1967 i en skrift Projektering i samverkan.
Utredningen föreslår en projekteringspro- cess med i princip generell tillämpbarhet, dvs. den skall kunna användas oavsett om beställaren är bostadsrättsförening, ett all- männyttigt företag, Riksbyggen enligt ex- ploateringsavtal med kommun eller annan byggherre eller om marken är planerad ge- nom generalplan, dispositionsplan, stadspla- neförslag eller fastställd stadsplan. Den ut- arbetade processordningen kan i tillämp- liga delar användas även för begränsade uppdrag såsom stadsplanering, anläggnings- projektering, administration och anlägg- ningsentreprenader för arbeten utom kvar- tersmark. Målsättningen är dock att den skall användas i sin helhet, dvs. för offert med fast pris på hel exploatering omfat- tande planläggning, projektering samt an- läggnings- och husbyggnadsarbeten.
Den fullständiga projekteringsprocessen
utarbetas och planeras med hjälp av följan- de fyra dokument.
Strukturplan, nätverksplan som upptar ak- tiviteters ordningsföljd samt sambandet mel- lan aktiviteter och händelser.
Aktivitetsbeskrivningar. En fullständig pla- nering fordrar att aktiviteterna beskrivs. För att kunna beskriva aktiviteterna inom struktur- planen detaljerat fordras i vissa fall en sänk- ning till lägre nivå med bl. a. delnätverk.
Tidplanering. De aktiviteter som ingår i strukturplanen skall även tidbestämmas. Detta innebär i regel att för varje aktivitet fastställs tidigaste respektive senaste startdag samt tidi- gaste respektive senaste färdigställningsdag.
Beskrivning av de ansvariga. De organ och personer som är ansvariga för strukturplanens olika aktiviteter identifieras och redovisas.
Planen för projekteringsprocessen ger allt- så besked om vad som skall göras, när det skall göras, och av vem. Det framgår sålun- da när upphandlingen kan göras, vad den kan omfatta och på vilket underlag den skall ske men exempelvis inte sättet för anbudsinfordran eller prisbestämning.
Som ett önskemål anförs att hela mark- projekteringen, dvs. både allmänna arbeten utanför kvartersmark och markarbeten in- om kvartersmark utförs av en och samma projektör. Samma gäller även för utföran- de, endast en entreprenör bör svara för alla markarbeten utom och inom kvarters- mark.
Som en grundtanke anges att alla ansva- riga i byggprocessen skall komma in så ti- digt som möjligt. Således förprojekteras an- läggningar och byggnader parallellt med stadsplanen. Planförfattaren utför därför sin projektering i samråd med de övriga pro- jektörema. Även mark- och byggnadsentre- prenören skall medverka från början, vil- ket innebär att den eller de måste utses på ett tidigt stadium.
Den skisserade projekteringsprocessen förutsätter sålunda en tidig upphandling. Denna är i princip delad på två upphand- lingar, en för markarbeten och en för hus- byggnadsarbeten.
Markupphandlingen sker när stadsplane- arbetet i princip är färdigställt. Det av byggherren tillhandahållna anbudsunderla- get består av
b) Aktuell stadsplan eller stadsplaneförslag.
c) Översiktlig geoteknisk undersökning med ut— låtande.
d) Rutavvägning c/c 10 m inom kvartersmark.
e) I förekommande fall anvisningar, där vik- tiga förutsättningar för bl.a. markarbeten anges, t. ex. externa anläggningar i mark el- ler bestämda önskemål som byggherren har beträffande material eller funktion inom området.
f) Ritningar på befintliga och planerade all- männa gator, va—anläggningar, fjärrvärme- ledningar, el- och teleledningar, som kan komma att beröras av det aktuella projek- tet.
Under anbudstiden kompletteras anbuds- underlaget med vissa handlingar av över- siktskaraktär som utarbetats av projektören och entreprenören som samarbetar med an- budsgivaren.
Det inlämnade anbudet skall vara upp- delat på allmänna anläggningar respektive anläggningar på kvartersmark. Delen av- seende allmänna anläggningar skall bl.a. omfatta följande handlingar.
a) Översiktlig gatuplan i skala 1 :1 000.
b) Utredningsprofiler för gata.
c) Översiktlig römätsplan i skala 1 :1 000.
d) Utredningsprofiler för va—ledningar.
e) Dispositionsplan för parkmark.
f) Teknisk beskrivning som redogör i detalj
för den tekniska standarden gällande mark- arbeten på allmän mark.
Anbudet avseende markarbeten inom kvartersmark skall omfatta bl. a. följande handlingar.
a) Illustrationsplan i skala 1:1000, där om- rtdets yttre miljö redovisas. b) Översiktsplan för det yttre römätet i skala
1 :l 000.
e) Översiktsplan för värmekulvertnät i skala
1 :1 000.
d) Översiktsplan för el- och telekabelnät i ska-
la 1 11 000.
e) Bottenplaner för hus i skala 1 :100 eller 1 :50.
f) Teknisk beskrivning för den tekniska stan- dard på markarbeten som entreprenören förbinder sig att utföra.
För den ytterligare projektering som er- fordras för arbetets utförande, dvs. bygg- handlingar för markarbetena svarar den an- tagne entreprenören.
Även husbyggnadsarbetena upphandlas
enligt planen för projekteringsprocessen på
ett tidigt stadium eller närmast efter skiss— eller förslagshandlingsstadiet. De utgör en entreprenad omfattande byggmästeri, mål- ning, vvs och el. Följande handlingar skall finnas framarbetade och vara anbudsunder-
lag.
a) Situationsplan i skala 1 :400.
b) Husplaner, fasader och sektioner i skala 1 :200.
c) Lägenhetsplaner i detalj i skala 1 :50.
d) Teknisk beskrivning inkl. Rb 100 (Riks- byggens material- och utrustningsstandard).
e) Rumsbeskrivning.
Vilka krav som ställs på husbyggnads— anbudets handlingar eller omfattningen av dessa har inte redovisats. Allmänt torde utredarna anse att för bostadsbyggnader inte erfordras någon nämnvärd ytterligare projektering för kalkyl och anbudsräkning. När emellertid entreprenören genom upp- handlingen är utsedd åligger det denne att fortsätta projekteringen med utarbetande av huvudhandlingar och bygghandlingar. Det förutsätts att de antagna anbuden skall kunna justeras när slutprojekteringen gjorts och innan byggnadsarbetena påbörjats.
Genom den föreslagna förläggningen av upphandlingen till en tidpunkt när arbetet med stadsplan och förslagshandlingar är färdigt erhålls enligt utredningen på ett ti- digt stadium tillförlitliga uppgifter om pro- jektets pris. Endast ungefär en fjärdedel av det totala projekteringsarbetet är nedlagt varför en med hänsyn till kostnadsutfallet motiverad omprojektering inte behöver för- orsaka alltför stora nackdelar. Byggherrens möjligheter till kostnadsbevakning förbätt- ras således. Samtidigt anses entreprenören eller entreprenörerna bli garanterade till- fredsställande möjligheter att påverka pro— jektutformningen i produktionsfrämjande riktning genom den tidiga upphandlingen.
5.9 Svenska Byggnadsenlreprenörförening- en om upphandlingsformer (1967)
Svenska Byggnadsentreprenörföreningen är såsom branschorganisation av naturliga skäl intresserad av upphandlingens utformning.
Man har sålunda vid flera tillfällen uttalat att entreprenadförfarandet bör användas i största möjliga utsträckning. Det bör, där så är möjligt, utformas så att anbudsgivare får erbjuda egna lösningar i fråga om pro- jektering, planlösningar och material. För- eningens synpunkter har bl. a. presenterats i en skrivelse till »Kommittén för förvärv och exploatering av Järvafältet» men synes ha relativt generell giltighet. I skrivelsen sägs bl. a. följande om upphandlingsfor- merna.
Som framgått av vad tidigare anförts efter- strävar vi former för produktion och förvalt- ning som befrämjar konkurrensen i byggpro- cessens alla led. Som en följd härav borde all produktion upphandlas genom entreprenad. Med hänsyn till de institutionella förhållande- na på byggmarknaden — framför allt på grund av de egenregibyggande kommunala bo- lagen — torde ett konsekvent genomförande av en sådan konkurrenslinje vara svår att upp- nå. Vi vill dock starkt understryka önskvärd- heten av att tävlan genom entreprenad till- lämpas, då inte speciella skäl hindrar detta. Sålunda bör entreprenadformen användas för huvuddelen av den kommunala sektorn, hela den kooperativa sektorn och för sådana en- skilda byggherrar som ej bygger för egen för- valtning. Villkor angående upphandlingsfor- men torde kunna ställas i samband med mark- upplåtelsen.
Inom den enskilda kooperativa sektorn har produktionen hittills som regel utförts i sam- verkan med och under överinseende av AB Bostadsgaranti, men dock utan egentlig entre- prenadtävlan. De former som ovan förordats för den kooperativa sektorn bör gälla enhet- ligt för hela sektorn. Detta kan åstadkommas genom att AB Bostadsgaranti upphandlar den enskilda kooperativa produktionen efter entre- prenadtävlan. I entreprenadåtagandet bör störs- ta möjliga utrymme lämnas för anbudsgivare att prestera egna lösningar i fråga om pro- jektering, planlösningar och materialval. Så- dana lösningar behöver självfallet inte vara helt specifika för det aktuella projektet utan kan baseras på typlösningar och erfarenheter från objekt i företagets tidigare produktion.
Anbud på färdigprojekterat objekt bör allt- så inte förekomma i annan mån än då detta på grund av speciella omständigheter är moti- verat. Den här förordade anbudsordningen ger byggherren möjlighet att välja mellan alter- nativa lösningar och byggföretagen att använ- da rationella produktionsmetoder, grundade på egna system, vilket tillsammans bör ge den bästa helhetslösningen av bebyggelsen. Stads-
planering bör föregå anbudsinfordran. Därvid måste beaktas att planen erhåller tillräcklig flexibilitet för att möjliggöra att olika lösningar skall kunna. anpassas till planen. För därtill särskilt lämpade områden kan även prövas att i åtagandet inrymma utformningen av stadsplanen, dvs. hela byggprocessen från rå- mark till färdig byggnad. Byggande och för- säljning av småhus synes kunna ske enligt gängse former genom att byggföretagen gör exploateringsavtal med vederbörande kommu- nala organ. Härvid kan olika företag beredas möjlighet att presentera skilda förslag till lös- ningar med angivande av slutligt försäljnings- pris.
Beträffande det praktiska förfarandet vid entreprenadupphandlingen har den ordning som beskrivs i den statliga upphandlings- kungörelsen rekommenderats som tillämp- bar även för andra beställare. I fråga om anbudsöppningen har dock krävts större offentlighet än vad upphandlingskungörel- sen föreskriver. Entreprenörföreningens krav i denna fråga överensstämmer med de synpunkter som framförts i U-gruppens förslag.
5.10 Statens pris- och kartellnämnd: Sam- ordning och splittring inom byggområdet (1967)
I december 1964 beviljades Statens pris- och kartellnämnd medel för att genom en särskild arbetsgrupp göra en utredning om- fattande hela byggnadsbranschen. Avsikten var att söka ge en sammanfattande och översiktlig bild av de förhållanden och om- ständigheter som utgör grunden för dagens och morgondagens verksamhet inom om- rådet. Därvid skulle lokaliseras de grund- läggande orsakerna till branschens svårig- heter att rationalisera sin verksamhet efter mer industriella riktlinjer på ett sådant sätt att en förbättrad resursanvändning och ökad kostnadspress kunde uppnås.
Utredningsresultatet presenterades i nämn- dens tidskrift Pris- och kartellfrågor nr 1/2 1967 under rubriken Samordning och splitt- ring inom byggområdet.
Arbetsgruppen fann att byggnadsbran- schen karaktäriserades av stor splittring mel- lan olika arbetsuppgifter och parter. Detta
medför dels stora svårigheter att överblicka branschen, dels svårigheter att upprätthålla branschens totala effektivitet, även om del- branscherna var för sig kan vara effektiva. Vidare saknas tillräckliga incitament till kostnadspress, bl. a. på grund av indexregle- ringen av entreprenadsummorna och obe- stämda (»leveransdagens») materialpriser.
Från denna utgångspunkt har arbetsgrup- pen som avslutning redovisat en »idéskiss» bestående av ett förenklat flödesdiagram med förklarande text för kommunalt bo- stadsbyggande, dvs. kommunal upphandling av bostadsprojekt. Denna skiss visar hur arbetsgruppen anser det vara möjligt att producera nya bebyggelseområden, som in- nebär bättre hushållning med resurserna än nu och på ett sådant sätt att totalt sett lägsta boendekostnad uppnås.
Idéskissens huvuddrag är följande. Upphandlingen handhas av ett särskilt kommunalt organ. Detta organ skall göra upp ett bebyggelseprogram som verbalt och numeriskt men utan tekniska lösningar pre- ciserar kraven på produkten. Programmet utgör en utveckling av en översiktlig plan i de delar som berör ett bebyggelseområde. Dessutom anger programmet kraven be- träffande bostäder, social och kommersiell service, kommunikationer samt principer- na för hur bebyggelsen skall utformas. De politiskt ansvariga skall godkänna program- met.
Upphandlingen sker i två steg. Först in- bjudes ett antal företag att lämna in ett bebyggelseanbud enligt programmet. Anbu- det skall utgöra ett totalanbud med förslag till utförande och pris för alla arbeten från råmark till färdigt område.
Anbuden granskas först från funktionell och estetisk synpunkt, varefter prisgransk- ning sker. På basis av dessa granskningar rangordnas anbuden. Sedan det kommuna- la organet valt ut ett antal av bebyggelse- anbuden infordras förvaltningsanbud på dessa som det andra steget i upphandling- en. Förvaltningsanbudet är ett för viss tid och till visst bebyggelseanbud bundet anbud omfattande bebyggelsens kapital- och driftskostnader inklusive hyresförluster. Ett
förvaltningsföretag bör kunna lämna för- valtningsanbud på såväl eventuellt eget tidi- gare inlämnat bebyggelseanbud som på and- ra bebyggelseanbud.
Den konstellation av bebyggelse- och för- valtningsanbud som det kommunala orga- net anser ger det bästa bebyggelse- och förvaltningsalternativet antas för genomfö- rande. Detta innebär att marken överlåts eller upplåts av kommunen till förvaltnings- företaget, vilket i sin tur träffar avtal med bebyggelseanbudsgivaren om byggandet.
Avsikten med denna modell är att sam- tidigt som en renodling av funktioner och ansvar kommer till stånd ge förbättringar för en totaloptimering av bebyggelse och förvaltning. Detta innebär bl. a. att nuva- rande principer för den kommunala mark- fördelningen ersätts med en fördelning efter kvalitetsmässiga och ekonomiska bedöm- ningsgrunder. Skissen förutsätter att kom- munen äger marken. '
Vid utredningens överlämnande till che- fen för handelsdepartementet anförde Sta- tens pris- och kartellnämnd att idéskissen inte var ett konkret förslag till ny upp- handlingsordning utan endast ett underlag för en diskussion om formerna för anskaff- ning av byggnader och anläggningar.
Utredningen har remissbehandlats varvid skilda uppfattningar, främst om idéskissen, redovisats.
Vissa remissorgan har dock inte ansett sig böra ta ställning till denna del av ut- redningen. HSB.'s Riksförbund anser att idéskissen är så konturlöst tecknad, att den inte kan ligga till grund för en menings- full diskussion. Svenska Riksbyggen är ne- gativ till idéskissen och hemställer att ut- redningen inte måtte föranleda någon Kungl. Maj:ts åtgärd. Andra remissinstan- ser anser dock att idéskissen utgör ett vär- defullt uppslag. Stor tveksamhet uttalas emellertid om idéskissen i större utsträck- ning kan realiseras i praktiken. Ett flertal remissinstanser framhåller vikten av att fort- satta, detaljerade undersökningar med sikte på konkreta och praktiskt tillämpbara lös- ningar kan komma till stånd.
Byggnadsstyrelsen anser att idéskissen
inte är tillräckligt allmängiltig och redovisar i yttrandet en egen mer generell modell som omfattar hela samhällsbyggnadsproces- sen, från samhällsplaneringen till produk— tion och drift av enstaka byggnader.
Beträffande konkurrenssituationen anförs behovet av livlig konkurrens. Svenska Bygg- nadsentreprenörföreningen och Svenska Byggnadsindustriförbandet anser att det in- om produktionsledet redan finns konkur- rens i full omfattning, men att idéskissen syftar till att skapa konkurrens inte bara inom byggprocessens olika led utan också mellan helhetslösningar, vilket vore en ef- fektivisering av konkurrensen. Andra, så- som statskontoret, bostadsstyrelsen, Svens- ka Byggnadsarbetareförbundet, Svenska Kommunförbundet samt Riksbyggen är dock tveksamma om det går att genom idé- skissen åstadkomma ökad konkurrens. Det föreslagna systemet ställer nämligen så stora krav på anbudsgivarnas resurser att endast ett fåtal anbudsgivare kan tänkas vilja avge anbud. Vissa remissinstanser understryker behovet av samt svårigheterna för en ob- jektiv anbudsbedömning. SABO instämmer i utredningens kritik mot nuvarande kon- kurrens rörande pris på exakt samma ar- bete och finner det från den utgångspunk- ten inte helt logiskt att förorda anbuds- konkurrens om förvaltningstjänsterna.
Flera av remissinstanserna understryker idéskissens krav på betydande resurser hos såväl kommuner som anbudsgivare och att därför endast ett fåtal kommuner och före- tag kan tänkas delta i sådana upphandling— ar. Byggnadsentreprenörföreningen och Byggnadsindustriförbundet är dock av den uppfattningen att tillräckliga resurser finns på företagarsidan.
Enligt idéskissen skall kommunen svara för bebyggelseprogrammet medan anbuds- givare/byggproducent svarar för planering- en och planläggningen i övrigt. Detta in- nebär att stadsplanefrågorna flyttas från kommunen till producenten. Flera remiss- organ, Riksbyggen, bostadsstyrelsen, arbets- marknadsstyrelsen samt Kommunförbundet, är tveksamma inför en sådan utveckling, SABO uttalar viss förståelse för att på lång
sikt flytta över mer av stadsplanearbetet till byggnadsföretagen. Det påpekas dock att det inte kan vara realistiskt att flera före- tag utarbetar tävlingsbidrag i form av en fullständig totalprojektering. Även Närings- livets Byggnadsdelegation finner att upp- handlingsmodellen leder till ett alltför om- fattande och kostnadskrävande dubbelarbe- te i fråga om stadsplanearbetet. Bl. a. där- för finner delegationen liksom Byggnads- entreprenörföreningen och Byggnadsindu- striförbundet att det vore önskvärt att be- byggelseprogrammet innehåller en fastställd stadsplan, som dock i sin flexibilitet ger utrymme för miljö- och produktionsteknis- ka aspekter.
I fråga om förvaltningsanbuden, som syf- tar till att skapa en form av förvaltnings- konkurrens samt förvaltaransvar, framhål- ler Byggnadsarbetareförbunder, Riksbyggen, Stadsförbundet samt SABO att det synes mer eller mindre orealistiskt att söka binda ett förvaltande företag vid ett engagemang under den långa tidsperiod som åsyftas.
Enligt Kommunförbundet torde den skis- serade förvaltningskonkurrensen vara svår att genomföra bl. a. med tanke på de olika låne- och skattevillkor, som gäller för skilda typer av bostadsförvaltningar. Näringslivets Byggnadsdelegation, Byggnadsentreprenör- föreningen och Byggnadsindustriförbundet påpekar att en förutsättning för att model- len skall kunna fungera i detta hänseende är att konkurrensen på lika villkor åstad- kommes mellan olika företagsformer i för- valtningsledet genom lika regler i fråga om lånevillkor och beskattning.
Beträffande markfördelningen påpekar HSB att kommunerna redan nu har rådig- het över huvuddelen av marken. De be- fogenheter och styrningsmöjligheter kom- munerna således redan i dag har utgör en- ligt förbundets mening en vida bättre ga- ranti för god bostadsproduktion till lägsta möjliga boendekostnad än den idéskiss som utredningen antytt. Vid tillämpning av skis- sen säger sig Byggnadsentreprenörförening- en och Byggnadsindustriförbundet utgå från att kommunala bostadsföretag och bostads- stiftelser kommer att tävla på samma villkor
Statens vägverk framhåller att man ge- nom vägväsendets organisation har ett sam- lat grepp inom vägsektorn av planering, projektering, byggande samt underhåll och förvaltning. Mot bakgrund av detta fram- hålls, att det torde ha varit en fördel om utredningen vid sidan av idéskissen även behandlat det alternativ som innebär att såväl projektering och produktion som för- valtning utförs i egenregi av det kommu- nala organet, med möjligheter och skyldig- heter att utnyttja konsulter, entreprenörer och förvaltningsföretag där detta är eko- nomiskt motiverat.
Sedan sålunda SPK:s utredning remiss- behandlats och remissvaren sammanställts inom finansdepartementet till vilket depar- tement dessa frågor överförts från handels- departementet, har utredningen överläm- nats till byggindustrialiseringsutredningen för att tas under övervägande i utredning- ens arbete.
5.ll Storlandstingskommittén: Utredning angående principbeslut om inrättande av ett regionalt bostadsorgan (1968)
Stockholmsområdets storlandstingskommitté tillsatte i mars 1967 en expertgrupp med uppgift att belysa olika problem aktualise- rade i en särskild promemoria om regio- nala åtgärder för stöd åt bostadsbyggan- det. Expertgruppens förslag framlades i februari 1968 i en Utredning angående principbeslut om inrättande av ett regionalt bostadsorgan.
Utredningen innehåller bl. a. förslag i vis- sa administrativa och organisatoriska frå- gor. Sålunda föreslås inrättandet av en par- lamentarisk bostadsförsörjningsnämnd för ledningen och organisationen av viss del av bostadsbyggandet inom regionen. Dess- utom redovisas vissa synpunkter på detta organs upphandling av entreprenader.
I utredningen framhålls att upphandling- en principiellt sett kan äga rum enligt två olika metoder, båda syftande till lägsta pris för bästa resultat. Den ena sägs innebära en långt driven integration. Denna åstad-
koms genom att det byggföretag som an- förtros uppgiften att genomföra bebyggelse tilldelas mark på ett så tidigt stadium att stadsplanen kan påverkas och den erfor- derliga anpassningen till företagets hustyp och byggmetod ernås. Den andra metoden sägs vara det rena anbudsförfarandet. Ge- nom att byggföretagen föreläggs färdigpro- jekterade hus och anläggningar som under- lag för anbudsgivningen ges utrymme för ett betydande mått av konkurrens.
Expertgruppen söker skissera ett system som tillvaratar båda dessa metoders för- delar. Som utgångspunkt gäller att det re- gionala organet _ bostadsförsörjningsnämn- den — i samarbete med vederbörande kom- mun upprättar anbudsprogram samt inford- rar och antar anbud. Före anbudets an- tagande svarar organet för byggherrens funktioner. I och med att anbudet är anta- get är anbudsgivaren byggherre och svarar för de juridiska och ekonomiska förplik- telser som sedvanligt ankommer på bygg- herre.
När anbud antagits har också avgjorts till vem markupplåtelse — tomträttsupplåtel— se — skall ske. Att exploateringen sker en- ligt antaget anbud garanteras genom tomt- rättsavtalet som reglerar markupplåtelsen.
Expertgruppen förutsätter i det praktiska genomförandet att byggnadsrätt fördelas mellan de tre byggherresektorerna allmän- nyttiga, kooperativa och enskilda genom politiska beslut. Fördelningen skall gälla en- heter tillräckligt stora för rationellt bostads- byggande. Valet av byggherreföretag inom den allmännyttiga sektorn anses givet i och med beslutet om fördelning på byggherre- sektor. Valet av byggherreföretag för de kooperativa och enskilda delarna föreslås ske genom anbudskonkurrens inom respek- tive byggherresektor. Olika kooperativa byggherrar skall sålunda genom anbud på kostnaderna för mark-, grund- och hus- byggnadsarbeten tävla om byggnadsrätten till den kooperativa sektorns projekt. Sam- ma gäller den enskilda sektorn där enskilda företag (entreprenörer) får tävla om bygg- nadsrätten. Det förutsätts vidare att genom anbudstävlan utsedd byggherre skall svara
för förvaltningen av den färdiga bebyggel- sen.
Försök med val av byggherre enligt den- na modell pågår för den enskilda bebyg- gelsen på Norsborg—Hallundaområdet i Bot- kyrka-staden. Det av kommunerna Botkyr- ka och Stockholm gemensamt ägda all- männyttiga företaget AB Botkyrka—Stock- holm svarar i detta fall för anbudsinford- ran och anbudsprövning.
5.12 Byggnadsupphandlingsutredningen: Upphandling av byggnader. Del ]. Former- na (1968)
Byggnadsupphandlingsutredningen (general- dir. S. Ödeen) har i uppdrag att utreda for- merna för avtal om husbyggande för statens räkning m.m. Utredningen behandlar dels frågor kring former och avtal, dels före- tagsekonomiska frågor om kalkyler, redo- visning m. m. Utredningens första delbetän- kande Upphandling av byggnader. Del 1. Formerna (SOU 1968: 20) tar upp de först- nämnda frågorna.
Inledningsvis påpekas i delbetänkandet att utredaren funnit det riktigast att föra principiella resonemang som sträcker sig utöver vad som gäller för upphandling av statliga husbyggnader.
Utredaren har som utgångspunkt att de förhållanden som i ett samhälle av vår eko- nomiska typ på olika områden av närings- livet visat sig kunna befrämja en snabb teknisk utveckling, en stark rationalisering i olika hänseenden och en ständigt förbätt- rad behovstillfredsställelse borde kunna till- lämpas även inom byggnadsbranschen med enahanda resultat.
Efter en genomgång av upphandlingsfor- merna i olika steg med hjälp av ett antal delvis nya begrepp anger utredaren vissa krav på en rationell upphandling. Han har därvid skilt mellan den kontinuerliga mark- nad som finns för flertalet produkter och den diskontinuerliga marknad som gäller för vissa kapitalvaror, bl.a. byggnader, och som initieras av köparens förfrågan. Utre-
daren konstaterar att den konkurrens som bör finnas på denna marknad är en kon- kurrens om såväl pris som produkt vilket i dag saknas i byggbranschen. Produktut- formning och produktutveckling är från funktions- och produktionssynpunkt vikti- ga medel i denna konkurrens. En utveck- ling mot producentutformade byggen har dock skett under senare tid.
För att jämföra och exemplifiera med en näraliggande bransch har förhållandena in- om varvsindustrin beskrivits. Utredaren konstaterar att anbudsunderlag och anbuds- givning har enkla former, att producenten helt svarar för produktutformning och pro- duktutveckling samt att producenten har det fulla ansvaret för produkten.
Den upphandlingsform som bäst fyller uppställda krav är totalentreprenad upp- handlad i konkurrens och 'till avtalat ob- jektpris». De invändningar mot totalentre- prenad som anförts diskuteras, t. ex. att endast ett fåtal företag i dag torde ha till- räcklig teknisk och ekonomisk kapacitet för totalentreprenader, att stora svårighe- ter finns för byggherren att formulera sina krav och att värderingen av anbuden blir svår och omständlig. Utredaren anser flera av dessa invändningar relevanta men fin- ner ändå vid en totalbedömning att denna entreprenadform är mest ändamålsenlig. Frågan om ökade anbudskostnader bemöts av utredaren.
Rekommendationen om övergång till to- talentreprenadformen vid upphandling av byggnader följs av konstaterandet att detta endast kan ske successivt. Den enda från rationell synpunkt försvarbara entreprenad- formen anses då vara generalentreprenad. Även inom ramen för denna entreprenad- form finns vissa möjligheter att ge entre- prenören ett större inflytande över produkt- utformningen, nämligen genom s. k. tidigt upphandlad generalentreprenad. I det sta- dium då projektet är möjligt att kostnads- beräkna kan entreprenören överta projek- teringen. Tidigt upphandlad generalentre- prenad kan bereda väg för totalentrepre- nadformen. Andra entreprenadformer än de två nämnda bör inte förekomma.
I fråga om upphandling av projekt, var- med utredaren avser tjänster från konsul- ter m.fl. (normalt kallat projekteringsar- bete), förordar utredaren upphandlingsfor- men generalprojekt. Utredaren avser där- med upphandling från ett företag efter öp- pen anbudsinfordran och till avtalat pro- jektpris. Rationaliseringsfrämjande konkur- rens bör enligt utredaren införas även på detta område. Löpande räkning och taxe- systemet bör därför som regel inte använ- das i fortsättningen.
Utredaren anser att projektprogram (när- mast motsvarande byggnadsprogram) är av så grundläggande betydelse för ett fram- gångsrikt tillämpande av totalentreprenad- formen att de måste bli föremål för ett systematiskt utvecklings- och forskningsar- bete. Särskilt funktionskraven är svåra att entydigt formulera, liksom också i stor ut- sträckning kvalitetskraven. En möjlig lös- ning i dag är användandet av »referens- objekt».
I fråga om ansvaret för produkten kon- staterar utredaren att 1»det är en grundläg- gande förutsättning för att de nya ratio- naliseringsfrämjande upphandlingsformerna skall kunna slå igenom, att byggnadsbran- schen och varje företag därinom från första början inser de krav på ett utvidgat pro- duktansvar, som dessa upphandlingsformer ställer.» Det sägs att byggherren vid avtal om totalentreprenad bör ställa större krav på säkerhet för avtalets fullgörande än vid andra entreprenadformer.
5.13 Industrins Byggutredning: Ny bygg- marknad (1968) Industrins Byggutredning (IBU) har bildats av Sveriges Industriförbund, Svenska Bygg— nadsentreprenörföreningen och Svenska Byggnadsindustriförbundet. IBU publicera- de i april 1968 utredningen Ny Byggmark- nad som har koncentrerats på byggsektorns produktionsbetingelser, särskilt bostadsbyg- gandet och de för detta byggande gällande administrativa förutsättningarna. Utredning- en har i stor utsträckning programkaraktär och behandlar utvecklingen på något längre sikt.
Utredningen anger att de tre faktorerna produktansvar — konkurrens — kontinuitet utgör de principiella förutsättningarna för en rationell produktionsprocess.
Utgångspunkt har varit att enda sättet att tillfredsställa byggnadsbehoven är en för- bättrad produktivitet. I högre grad än tidi- gare bör man vid analyserna av byggnads- verksamhetens problem bygga på den sta- tionära industrins erfarenheter och syn på utvecklingen.
Utredningen anför som principiell för- utsättning att ansvaret för en byggnads slut- liga utformning och framställning måste åvila ett och samma företag. Härigenom skulle byggföretagets möjligheter att påver- ka produktens utformning väsentligt ökas. Produkten skulle bättre än nu kunna an- passas till de behov marknadsefterfrågan ger uttryck för och de produktionsmetoder som är mest rationella.
Nuvarande anbudssystem som endast in- nefattar priskonkurrens bör ersättas med en upphandlingssituation som innefattar kon- kurrens om såväl pris som produktutform- ning, kvalitet, leveranstid och produktgaran- ti. Konkurrensen mellan materialproducen- ter och underleverantörer kommer då att förändras så att köpbesluten fattas av bygg- företag, i stället för som nu ofta sker av byggherrar biträdda av konsulter. Mark- nadsföringen får på detta sätt en upplägg- ning som är mer lik den som är vanlig in- om industrin i övrigt.
En effektiv konkurrens sägs vara en vik- tig förutsättning för snabb produktivitetsut- veckling. När konkurrensen fungerar bra leder den till att företagen genom bl. a. produkt- och metodutveckling, rationalise— ring, effektiv kostnadskontroll och mark- nadsföring söker tillhandahålla de produk- ter som bäst tillgodoser kundernas önske- mål.
Betydelsefullt är att konkurrensen sker på lika villkor i alla led. Utredningen fram- håller att konkurrensbegränsning mellan fö- retag förekommer i byggbranschen, dock inte i större utsträckning eller på annat sätt än i andra branscher. På byggnadsmateri- alområdet finns konkurrensbegränsande av-
tal som dock i förhållande till den totala marknadssituationen spelar en underordnad roll. Konkurrensbegränsningsfrågorna i re- lationerna mellan samhälle, byggherrar och byggproducenter är dock specifika för bygg- branschen och sägs gälla flerfamiljshusbyg- gandet i större utsträckning än småhusbyg- gandet. Önskemålet om konkurrens från en- skilt håll kan enligt utredningen svårligen infrias med rådande finansierings-, beskatt- nings- och hyresförhållanden. En någorlun- da god balans mellan utbud och efterfrågan krävs också för att konkurrensen i bygg- branschen skall bli tillräckligt slagkraftig.
Kontinuitet ger effektivitetsvinster. Kon- tinuitetsbegreppet innefattar såväl produ- centsidans långsiktiga produktionsplanering vilken blir möjlig om byggföretagen får på- verka projektutformningen, som den för företagen nödvändiga jämna efterfrågan. Genom att efterfrågan inom byggbranschen i hög grad är avhängig offentliga myndig- heters åtgärder och dessa på många sätt påverkar det enskilda projektet måste höga krav ställas på samhällets byggpolitik.
De affärsformer som bäst fyller ställda krav sägs vara försäljning av typhus, to- talentreprenader samt andra former av ti- dig upphandling. Dessa affärsformer stäl- ler nya krav på beställarsidan, t.ex. att beställaren måste ange funktionskrav i stäl- let för att utarbeta detaljritningar och de- taljbeskrivningar. Även byggnadsbestämmel- serna måste utformas som funktionskrav. Eftersom underlaget för funktionskraven är bristfälligt i dag borde som ett första steg ett antal konventionella programhand- lingar analyseras. Även åtgärder för att un- derlätta bedömningen vid totalentreprenad bör vidtas.
Det nödvändiga ansvaret för produkten bör enligt utredningen lösas på så sätt att byggföretaget ställer en produktgaranti. Ut- redningen diskuterar frågan om var pro- duktgaranti övergår i underhållsgaranti. Oli- ka sätt för garantins utformning är möjlig. Utredningen skisserar en produktgaranti där byggföretaget från början har det fulla an- svaret för produkten men efterhand som det går att bestämma att olika funktioner
uppfyllts avlastas ansvaret gradvis genom olika former av besiktningar. Ansvaret för »dolda fel» kvarstår längst men detta bör upphöra efter exempelvis 5 år. I samband med behandlingen av ansvars- och garan- tifrågorna påpekas nödvändigheten av sam- ordning mellan de olika kontraktsvillkor och leveransbestämmelser som nu finns framför allt i materialledet.
Utredningen behandlar även avtalens ut— formning. I dag utgör Svenska Teknolog- föreningens Allmänna Bestämmelser (AB) normalt kontraktsramen trots att dessa är utformade med utgångspunkt från konven- tionell upphandling. Nya mer tillfredsstäl- lande normer för avtal måste utarbetas. Ut- redningen framhåller att det faktum att större tvister inte uppstått vid totalentrepre- nader torde bero på att dessa ofta haft karaktär av förtroendeuppdrag, där par- terna besjälats av totalentreprenadens idé och inte på att underlaget för entreprenad- formen varit tillfredsställande.
Ifråga om den fysiska planeringen ut- talar utredningen att den flexibla stadspla- nen fyller de krav som ställs från produk- tionssynpunkt och tillgodoser önskemålet om konkurrens på lika villkor. Någon form av fastställd stadsplan måste ligga till grund för anbud. Även från tidplaneringssynpunkt är detta nödvändigt.
För att öka möjligheterna till kontinuitet i produktionen föreslår utredningen att be- ställaren vid infordrande av anbud bör läm- na möjlighet till alternativa leveranstider. Detta kan få betydande kostnadseffekt. Exempelvis kan frågan om en produktion med ett lag eller med dubbla lag på halva tiden påverkas av företagets orderstock.
Utredningen fäster mycket stor vikt vid de administrativa betingelserna och behand- lar ingående marknadsfrågor, konkurrens- situation och efterfrågepolitik. Utredningen understryker önskemålet om en mer balan- serad efterfrågan på byggnader. Byggandets roll som konjunkturinstrument bör begrän- sas. En användning av byggandet som kon- junkturutjämnande faktor får dessutom i framtiden dålig effekt på grund av på- gående strukturförändringar i branschen.
En mer långsiktig planering med möjlighet för företagen att bygga upp en orderstock skulle göra det möjligt att utnyttja det in- dustriella byggandets fördelar. Exempelvis är förekomsten av partiell tillståndsgivning för större projekt oförenlig med modern arbetsplanering och modernt byggande. Be- sked om igångsättning minst ett halvår i förväg är ett önskemål för att möjliggöra planering.
Marknadsprisbildning är enligt utred- ningen incitament till resursfördelning en- ligt konsumentönskemål och en förutsätt- ning för balans mellan tillgång och efter- frågan. Den viktigaste åtgärden för att nå detta är hyresregleringens avskaffande. För att öka kunskaperna om marknaden före— slås att ett på kommersiell basis uppbyggt marknadsinstitut inrättas. Detta skulle få betydelse även för ett ökat utlandsbyg- gande.
Även frågan om lönesystemet behand- las av utredningen. Nuvarande kollektiva prislistesystem går inte att förena med in- dustrith byggande. Ett lönesystem som inte motsvarar produktionsförutsättningarna ger felaktiga förtjänstutslag och försvårar pro- duktionsutvecklingen. Prislistorna bör dif- ferentieras med hänsyn till byggnadsobjek- tens olika typ och storlek.
I fråga om utlandsbyggande anser utred- ningen att svensk byggnadsindustri borde få samma möjligheter till exportfinansiering som andra länders byggnadsindustri. Ett fortsatt arbete för att göra standard och byggnadsbestämmelser internationella är önskvärt. I första hand bör man inom Norden kunna enas om gemensamma be- stämmelser.
6. Vissa av BIU studerade upphandlingar
6.1 De studerade projektens förutsättningar i förhållande till bostadsbyggande i konventionella former
Under hösten 1966 och våren 1967 har BIU specialstuderat fyra bostadsprojekt, val- da att illustrera annorlunda upphandlings- sätt. Samtliga har haft en för svenska för- hållanden stor omfattning, såväl i fråga om totala antalet lägenheter som i fråga om utbyggnadstid. Dessa projekt har inte kun- nat komma till stånd om inte särskilt gynn- samma förutsättningar funnits i fråga om marktillgång, låneramar osv. och inte heller utan ett gott samarbete mellan kommun och byggherre och den vilja att åstadkomma något extra som funnits i samtliga fall. De särskilda förutsättningarna har också gett möjligheter att tillämpa nya upphandlings- former där man i högre grad än tidigare strävat efter att tillgodogöra sig de vinster som stordrift kan ge. De fyra upphandling- arna skiljer sig från varandra i olika av- seenden, och en genomgång av projekten från olika utgångspunkter görs i det följan- de.
6.2 Markfördelning, projektens storlek och utbyggnadstid
I samtliga fall avser projekten nyexploate- ring som ett led i respektive tätorts expan- sion. I Jönköping och Örebro har projek- ten med hänvisning till god planering och samordning och låga kostnader använts som argument för att erhålla större låneramar till kommunerna emedan tilldelade ramar ansetts begränsa expansionsmöjligheterna. Projektet i Salem ingår som en del i ut- byggnaden av Söderbyområdet i Salems kommun utanför Stockholm. Stockholms stad ägde den mark som behövdes för ut- byggnaden i kommunen. I övriga projekt var marken kommunägd.
Marken har i samtliga fall överförts, ef- ter mer eller mindre omfattande planerings- arbete, till stora allmännyttiga företag. Kommunens inflytande över projektens upp- läggning har fått olika form vilket avspeglar sig i rollfördelningen mellan kommun och byggherre, där byggherreföretagens organi- sation och ställning inom kommunen av naturliga skäl haft stor inverkan.
Kommunens Projekt Storlek Utbyggnadstid Årsproduktion låneram 1967 Vallby, ] 450 lgh 1965—1969 ca 380 1 531 lgh Västerås 4 år Salem, 1 367 lgh 1966—1970 ca 340 17 035 lgh Stockholm " T." (småhus) 4 år (Stor-Sthlm) Råslätt, 2 541 lgh 1966—1971 ca 500 755 lgh Jönköping 5 år Vivalla, 2 538 lgh 1967—1970 ca 830 1 516 lgh Örebro 3 år (varav 216 student- bostäder) 64 SOU 1968: 43
Råslätt, Jönköping
Byggnadsaktiebolaget Mimer i Västerås som är byggherre för Vallbyområdet har tidigare kunnat påräkna ca 1/4 av flerfa- miljshusbyggandet inom kommunen. Pro- jektet går inte utöver denna andel utan skillnaden ligger i att byggandet sker i ett enda projekt under en tid av tre år. Före- taget ville gärna satsa på ett nytt produk- tionssätt för detta projekt, emedan under- belåningen till följd av kostnadsstegringar under en följd av år varit mycket besvä- rande.
AB Svenska Bostäder fick genom bo- stadsaktiebolaget Salem—Stockholm, ett byggherreföretag bildat av Stockholms stad och Salems kommun speciellt för exploate- ringen av Söderbyområdet i Salem, upp- draget att vara byggherre för Salemprojek- tet. Bolaget hade tidigare omfattande erfa—
renhet av bostadsproduktion och även av stora bostadsprojekt. År 1966 byggde Svens- ka Bostäder ca 1 000 lägenheter varav 700 i egenregi.
Stiftelsen Bostadshus i Jönköping, som 1964 fick uppdraget att vara byggherre för Råslättsprojektet, hade till skillnad från byggherrarna i de övriga studerade projek- ten ingen erfarenhet av byggande i stor skala. Stiftelsens produktion hade legat nere sedan 1961 och hade tidigare varit av mind- re omfattning.
Stiftelsen Hyresbostäder i Örebro, som är byggherre för Vivallaproiektet, torde vara den av byggherrarna som har störst erfa- renhet av byggande i stor skala. Örebro stad har sedan ett tiotal år genomfört ny- exploateringen i stora enheter på av staden inköpta stora sammanhängande markområ-
den med stadens stiftelse som byggherre. Vivalla är visserligen större än något av de tidigare projekten men byggherren har en mycket stor erfarenhet från bostadsproduk- tion av liknande karaktär.
Man kan säga att det i samtliga fall va- rit kommunen som drivit fram och skapat förutsättningar för dessa fyra projekt ge- nom att lämna uppdraget att exploatera ett stort nybyggnadsområde till en byggherre. I Salem var mönstret inte lika klart bl. a. emedan Stockholms stad ägde marken. Ge- nom konstruktionen med ett speciellt bolag för denna exploatering ägt av Stockholms stad och Salems kommun försäkrade sig kommunen om inflytande över projektet.
I dagens byggande ställs kommunerna ofta inför rättvisekrav vid fördelningen av mark och låneram på olika byggherrar. Ofta löses detta på så sätt att varje bygg- herre får sin bit av varje markområde och bygger där en andel av kommunens till- delade låneram. Detta har ofta lett till ett ekonomiskt mindre lyckat resultat. I Jön- köping där man tidigare tillämpat en långt gående uppdelning hade vid flera tillfällen uttryckts missnöje med markfördelningen. Sålunda ansågs t.ex. fördelningen mellan insatslägenheter och hyreslägenheter bli fel- aktig. Man önskade fler hyreslägenheter. Salemprojektet torde inte ha påverkats av fördelningsdiskussioner då projektet är en relativt liten del av bostadsproduktionen inom Stor-Stockholm. I Vallby har det när- mast varit frågan om att satsa byggherrens hela andel av kommunens låneram på ett projekt genom att avdela ett sammanhäng- ande, stort markområde till en byggherre. Jönköping är den ort där man starkast ändrat på invanda mönster genom att ändra på fördelningen mellan olika byggherre- intressenter till förmån för ett stort sam- manhållet projekt. I Örebro har sedan länge det egna allmännyttiga företaget tilldelats merparten av stadens låneram och fått sto- ra sammanhängande markområden att be- bygga-
Från olika håll har svårigheten att få tillräcklig entreprenörkonkurrens vid myc- ket stora projekt betonats. I Örebro, Jön-
köping och Västerås stärker den entrepre- nör som får ett anbud för ett stort projekt antaget sin ställning respektive får den för- svagad om entreprenören inte lyckas få an- budet antaget. Detta innebär att byggher- ren vid nästa upphandling har en på or- ten väl etablerad entreprenör med stor ka- pacitet medan övriga entreprenörer inte är etablerade på samma sätt och inte har lika stor kapacitet. Skulle någon av dessa trots allt slå ut det etablerade företaget kan det- ta få ekonomiska och sysselsättningsmässiga konsekvenser för orten. Här kommer även frågan om företagsbunden eller lokalt bun- den arbetskraft in i bilden.
6.3 Rollfördelning i byggprocessen
För Vallby gällde följande.
1. Översiktlig planering. I Västerås är det normala förfarandet att staden gör en dispositionsplan varefter byggherren över- tar arbetet med projektet. Planförutsätt— ningarna för Vallby var något oklara, eme- dan vissa trafiklösningar och ledningsdrag— ningar med följdverkningar för stora delar av staden ännu inte hade lösts.
2. Detaljplaneringen. Två månader efter det att byggherren övertagit projektet kon- taktade byggnadsnämnden i samråd med byggherren ett stort konsultföretag för ut- arbetande av stadsplan. Företaget önskade samarbete med husprojektör för att få fram en gemensam målsättning och byggherren engagerade en arkitektfirma för husprojek— teringen. Efter vissa kontakter mellan stads- planekonsulten och husprojektören färdig- ställdes stadsplanen.
3. Projektering. Byggherren har beteck- nat upphandlingen av Vallby som total- entreprenad. I anbudsunderlaget ingick il- lustrationsplan, hus- och lägenhetstyper samt standardkrav men dessutom fanns en klau- sul att den kontrakterade arkitektfirman skulle upprätta byggnadslovsritningar, vil- ket ungefär motsvarar huvudritningar. Dess- utom var standardkraven så tekniskt kon- kretiserade att någon valfrihet i egentlig mening inte fanns. Efter en relativt kom- plicerad anbudsgranskning innefattande yt-
9 km SÖDERTÄLJE
4.
RÖNNINGE
& FLERFAMlLJSHUS . CENTRUM
_ _ _ JÄRNVÄO
IDE]
Salem, Stor-Stockholm
terligare projekteringsarbete antogs Bygg- nadsproduktion i Västerås AB som »total— entreprenör». Företaget anlitade den av byggherren kontrakterade arkitektfirman för att fullfölja projekteringsarbetet och till- sammans med ytterligare konsulter färdig- ställa bygghandlingar.
4. Gator och ledningar på allmän mark. Projekteringen och byggandet har på van- ligt sätt skötts av gatukontoret skilt från husbyggnadsentreprenaden. I Salem var rollfördelningen följande.
1. Översiktlig planering. Rollfördelning-
....l.
VILLOR [H]
ALLMÄNT ÄNDAMÅL
ulLv'Äa 000
:!
sönennv sauxnus
&
suöu urrluu
RAnuus mous'mlomun:
HUVUDBÅNOSTRÅK
en är svårt att ange, då Stockholms stad såsom markägare och Salems kommun så- som värdkommun med intresse för expan- sion men utan ekonomiska resurser till— sammans fullgör byggherrefunktionen. Svenska Bostäder har anlitats som ledare för projektet och har även svarat för utarbe- tandet av dispositionsplan.
2. Detaljplanering. Denna utfördes, lik- som husprojekteringens skisstadium, av Svenska Bostäder.
3. Projektering. Projekteringen för husen gick inte längre än till planlösningar. Där-
emot gjordes fullständiga handlingar för markarbeten och ledningar samt grunder.
4. Gator och ledningar på allmän mark innefattades i sin helhet i entreprenaderna. Råslätt genomfördes på följande sätt.
1. Översiktlig planering. Vid överlåtelsen av marken på stiftelsen hade staden redan utarbetat förslag till stadsplan. Det fortsatta arbetet med projekteringen tillsammans med en teknisk-ekonomisk granskning visade emellertid på ogynnsamma konsekvenser av stadens stadsplaneförslag. Projekteringen av- bröts och ny stadsplan utarbetades av stif— telsen.
2. Detaljplanering. Som konsekvens av ovanstående stod av staden antaget stads- planeförslag mot en av stiftelsen förordad stadsplan. Efter förhandlingar accepterades stiftelsens plan med vissa modifikationer.
3. Projektering. Önskemålet om indu- striella byggmetoder hade föranlett den sär- skilda satsningen från stadens sida. Ett för- sök att upphandla stomelement på den pro- jektering som utförts i anslutning till stads- planen misslyckades. Projekteringen fördes därför av stiftelsen fram till praktiskt ta- get fullständiga handlingar, dock med viss frihet för entreprenörens egen elementbygg- nadsteknik.
4. Gator och ledningar på allmän mark. Projekteringen av gator och vägar liksom va—anläggningar inom området utfördes av stiftelsens konsult. Gator och va ingick i den utlysta entreprenaden och dessa anlägg- ningar upphandlades av byggherren åt kom- munen. Kostnaderna regleras efter färdig- ställandet mellan stiftelsen och staden. I Vivalla slutligen hade rollfördelningen följande struktur.
1. Översiktlig planering. Samtidigt som staden ställde Vivallaområdet till stiftelsens disposition utlystes en arkitekttävling an- gående utformningen av området. Denna tävling sköttes av stiftelsen och staden ge- mensamt. Stiftelsen uppdrog sedan åt första- pristagarna att projektera området. Detta mönster har tidigare tillämpats i flera pro- jekt i Örebro.
2. Detaljplanering. Under hänsynstagan- de till de krav som restes från stiftelsens
sida, att möjligheter till både industriella och traditionella produktionsmetoder skulle finnas, utarbetades en stadsplan som efter justeringar accepterades av kommunen.
3. Projektering. I en första omgång togs endast principlösningar för husen fram för att därigenom öppna möjlighet för anbuds- givarna att ge förslag till tekniska lösningar som sedan granskades av stiftelsen. Man hade delat upp entreprenaden på fem grup- per. Gatu- och ledningsarbeten projektera- des av stadens byggnadskontor till färdiga handlingar, medan finplaneringen projekte- rades av särskild konsult. El och vvs pro- jekterades såsom programhandlingar med principförslag. Man ansåg sig ha lämnat öp- pet för entreprenörerna att bygga husen som de själva önskade, samtidigt som man ge- nom granskningsförfarandet kunde kontrol- lera att kvalitetskraven blev uppfyllda. Av- slutande projektering uppdrog den antagne entreprenören åt den av stiftelsen an- litade arkitektfirman. Resterande projekte- ring av vvs och el utfördes dock av entre— prenadföretaget.
4. Gator och ledningar på allmän mark. Dessa utgjorde en särskild grupp i anbuds- förfrågan, men projekteringen gjordes — formellt på stiftelsens uppdrag — av stadens byggnadskontor. Entreprenören bygger såle- des de kommunala anläggningarna åt stif- telsen som därefter överlåter dessa till kom- munen när kostnaderna slutgiltigt klarlagts. Som framgår av de för varje projekt re- dovisade uppgifterna har rollfördelningen, särskilt mellan kommun och byggherre, väx- lat i de olika projekten. Av naturliga skäl är denna beroende av tidigare relationer och kontaktvägar liksom av att det inom kom- munen finns flera olika ansvars— och på- verkansfunktioner. Sålunda skall byggnads- nämnden särskilt värna om planfrågor och byggnadstekniska frågor, drätselkammaren om det ekonomiska och fastighetskontoret t. ex. om frågor gällande lägenhetsfördel- ning m.m. Kommunens fullmäktige, som skall väga dessa åsikter mot varandra, kom- mer under arbetets gång vid mycket få till- fällen i kontakt med ett bostadsprojekt. De olika intressena inom kommunen kan där-
för komma att påverka projektet i sinsemel- lan skilda riktningar. Samtidigt som man kan konstatera att kommunen i samtliga fall på något sätt hållit kontakt med projek- ten, kan man konstatera att mycket litet aktivt arbete utförts av kommunala organ utan byggherren har i samtliga fall varit den drivande i projekten. Svårigheterna är stora att fullständigt klarlägga rollfördelningen i projekten. Beslut går att hänföra till be- stämda instanser, medan klarhet i vem som drivit och påverkat det löpande arbetet inte klart kan urskiljas.
6.4 Finansiering
Finansieringen av projekt av denna storleks— ordning ställer stora och delvis nya krav på formerna för kreditförsörjning. Kredit- formerna, räntor, kreditavgift, knytningen till fastighet m.m. är anpassade till relativt små projekt. Kreditanskaffning och kostna- derna för kreditförsörjningen under bygg- tiden har framstått som ett problem för byggherrarna och kreditanskaffningen har därför lagts in i entreprenaderna i Vallby och Råslätt.
I Vallby lät byggherren kostnaderna för kreditiven ingå i anbudet. Entreprenören valde att utnyttja egna tillgångar och bank- förbindelser vilket enligt uppgift har ned- bringat kostnaderna. Finansieringen av de långa lånen ordnades på sedvanligt sätt.
I Salem ordnades finansieringen genom Stockholms Sparbank mot att denna fick förmedla viss del av de producerade småhu— sen via sin bostadsstiftelse Ekkronan. Det- ta cmbesörjdes genom avtal med byggher- ren varför entreprenören aldrig blev inkopp- lad.
I Råslätt valdes en lösning som även kom att påverka stadsplaneuppläggningen. Re- dan på ett tidigt stadium stod det klart för byggherren att det skulle bli mycket svårt att låna upp det nödvändiga kapitalet, lik- som att kostnaderna för kreditiv skulle kom- ma att kraftigt belasta projektet. För att nedbringa kreditivkostnaderna utformades stadsplanen så att avlyft till långa lån kun- de ike snabbast möjligt, dvs. så att man
på kortast möjliga tid kunde bygga färdigt på varje fastighet för sig. Vidare krävde byggherren att entreprenören dels skulle ord- na kreditiven, dels även betala kostnader- na för krediterna under byggtiden. Betal- ningen för utfört arbete skulle med andra ord komma att ske först sedan varje fas- tighet färdigställts. För att entreprenören på detta sätt skulle kunna svara för finan— sieringen måste byggherren successivt ställa säkerheter i form av inteckningar i fastig- heterna. Kostnaderna för kreditförsörjning- en under byggtiden uppges ha blivit låga genom att entreprenören kunnat utnyttja egna tillgångar och bankförbindelser på ett sätt som byggherren inte kunnat göra.
Beträffande Vivalla har det faktum att byggherren redan tidigare skött finansiering- en av stora bostadsprojekt tillsammans med att byggstart kom att ske vid en från kre- ditsynpunkt lämplig tidpunkt inneburit att några egentliga svårigheter att finansiera projektet inte förelegat. Stiftelsen utnytt- jar fyra kreditinstitut då kredtivolymen är så stor att det bedömts lämpligt att fördela den. Den mycket stora kostnad som är förknippad med finansieringen har även föranlett särskilda överväganden om möj- ligheterna att minska denna. Ett av moti— ven för den snabba utbyggnaden av områ- det har angivits vara att minska räntekost- nadema.
Avslutningsvis kan sägas att samtliga pro- jekt på sitt sätt valt speciella lösningar för att söka minska de mycket stora kostna- der som är förknippade med finansieringen under byggtiden. Orsaken torde stå att finna i det faktum att formen med sär- skild kreditivavgift inte är lämpad för stora industriellt byggda projekt utan konstrue- rats för mindre projekt i ett tidigare byg- gande.
6.5. Upphandling
6.5 . l . Anbudsunderlagets utformning
Vallby. Lägenhetsplaner, förslag till stads- plan och en PM med krav på utrustning, material etc. Byggherren syftade till att ge
entreprenören frihet beträffande val av kon- struktionssystem. Markarbeten redovisades schematiskt.
Salem. Lägenhetsplaner och fasader i två alternativ, uppställningsritningar för köks- inredning, fönster— och dörrsnickerier, dis- positionsplan för området i sin helhet och förslag till stadsplan för del av området. Beskrivning med hänvisningar till BABS. God Bostad, ByggAMA etc. Beträffande markarbeten fullständiga handlingar. An- budsgivarna skulle själva bestämma bygg- metod och konstruktion för husen och in- bjöds även komma med egna förslag på lä- genhetslösningar m. m.
Råslätt. Praktiskt taget färdiga bygghand- lingar (ritningar och beskrivningar) för hus- byggnadsarbeten. Anbud infordrades i två omgångar. I andra omgången krävdes att anbudsunderlaget inte skulle frångås bort- sett från vad som kunde erfordras för an- passning till »av anbudsgivare föreslaget industriellt stombyggnadssystem». Beträf- fande markarbeten innehöll anbudsunder— laget endast en redovisning i stora drag.
Vivalla. I vissa avseenden färdiga hu- vudhandlingar beträffande husbyggnadsar— beten. För el och vvs inom husen förelåg fullständiga handlingar. Beträffande mark- arbeten fullständiga handlingar. Anbudsgi— varna fick själva föreslå konstruktioner, ma- terial m. m. Bortsett från markarbeten hade anbudsgivaren frihet att frångå anbudsun- derlaget och föreslå egna lösningar.
6.5.2. Anbudsunderlagets indelning
Vallby. Generalanbud infordrades på hus- byggnadsarbeten och markarbeten på kvar- tersmark.
Salem. Anbud infordrades på följande delar:
a) husbyggnadsarbeten inkl. el och vvs men exkl. husgrunder.
b) mark- och ledningsarbeten på allmän mark.
c) mark- och ledningsarbeten på kvarters- mark inkl. husgrunder.
Anbud kunde lämnas på någon av des- sa delar eller samtliga. Anbud kunde även
lämnas på etapp av projektet inom grup- pen a).
Råslätt. Generalanbud infordrades på projektet i sin helhet. Särskilda anbudssum- mor skulle ges för en utbyggnadstid av 3, 4 eller 5 år.
Vivalla. Anbud infordrades på följande delar:
a) mark- och ledningsarbeten på allmän mark och kvartersmark exkl. finplanering
b) husbyggnadsarbeten exkl. el och vvs men inkl. husgrunder
c) vvs-installationer inom husen
d) el-installationer inom husen
e) finplanering Anbud kunde lämnas på någon av dessa delar eller på samtliga.
6.5.3. Krav på anbudens utformning och de- taljering; tid för anbudsräkning
Vallby. Inga krav specificerade. Tid för anbudsräkning 3 mån. med förlängning yt- terligare 1 mån.
Salem. Inga krav specificerade. Tid för anbudsräkning 3 mån.
Råslätt. Inga krav specificerade. Tid för anbudsräkning 1 + 1 mån.
Vivalla. »De av Er lämnade tekniska handlingarna för anbud bör utformas så att de skänker klar uppfattning om förslaget och eventuellt med mindre överarbetning och komplettering lämpar sig som bilagor till sedvanligt entreprenadkontrakt» (Ur skrivelse till anbudsgivarna från byggher- ren).
Tid för anbudsräkning 1 mån. med för- längning ytterligare en halv månad. An- budsgivarna fick under ett års tid före an- budsinfordran successivt ta del av handling- ar beträffande projektets utformning.
6.5.4 Inkomna anbud och anbuds- bedömning
Vallby. Anbud infordrades från ett begrän- sat antal entreprenörer. Sex anbud inläm- nades. Fyra av anbuden var baserade på lägenhetslösningar och hustyper i enlighet med anbudsunderlaget. Två av dessa inne-
Vivalla, Örebro
höll även alternativa förslag med egna lös- ningar beträffande hus- och lägenhetstyper. Av de återstående var ett anbud baserat på ett eget förslag och ett anbud innehöll er- bjudande om att utföra entreprenader på löpande räkning. Lägsta anbud, baserat på anbudsunderlaget, antogs.
Salem. Anbudsinfordran var öppen. To-
talt lämnades 16 anbud. Sex omfattade samt- liga delar (a, b och c enligt ovan), fem en- bart gatu- och ledningsarbeten och fem en- bart husbyggnadsarbeten. Två av anbuden innehöll egna förslag till lägenhetslösningar och ett av dessa även ett eget stadsplane- förslag. Det antagna anbudet, som var lägs- ta anbud, var baserat på anbudsunderlaget.
Råslätt. Fyra entreprenörer inbjöds att lämna generalanbud. Efter förfrågan gavs ytterligare fyra entreprenörer möjlighet att lämna anbud. Fem anbud lämnades. I en- lighet med byggherrens krav var samtliga anbud i sista omgången helt baserade på anbudsunderlaget. Två anbud redovisade elementbyggda stommar och övriga anbud platsbyggda. Lägsta anbud antogs. Anbu- den angav relativt obetydliga skillnader vid de olika alternativen på utbyggnadstid 3, 4 eller 5 år.
Vivalla. Anbudsinfordran var öppen. I ett tidigt skede begärde byggherren en re- dovisning av entreprenörernas förslag till teknisk utformning av husen (del b ovan). Nio förslag inlämnades. Förslagen granska- des och byggherrens synpunkter lämnades i ett yttrande varefter kompletterande upp- gifter begärdes från entreprenören. Efter granskning av dessa godkändes alla förslag. Vid den slutliga anbudsinfordran lämnades fyra generalanbud och ett flertal anbud på delentreprenaderna. Anbuden granskades tekniskt och ekonomiskt. Ett försök till poängbedömning av anbudens tekniska kva- liteter kunde inte fullföljas. Samtliga anbud var baserade på byggherrens lägenhetslös- ningar. Anbudsgivarnas frihet att själva fö- reslå tekniska lösningar ledde till att anbu- den beträffande konstruktioner, material, installationer o.d. avvek på vissa punkter från det delvis mycket detaljerade anbuds- underlaget. Lägsta generalanbud antogs. Ut- byggnadstiden är tre år. Vid förfrågan har den antagne entreprenören uppgivit att läng- re utbyggnadstid skulle medföra högre kost- nader.
6.5.5. Efterprojektering
Vallby. Byggherrens arkitekt var kontrak- terad att utarbeta byggnadslovshandling— ar. Entreprenören skulle svara för övrig projektering efter upphandlingen. Entrepre- nören anlitade byggherrens arkitekt men använde i övrigt andra konsulter.
Salem. Entreprenören svarar för färdig- projekteringen efter upphandlingen.
Råslätt. Byggherren svarar för den pro-
jektering som erfordras efter upphandling- en i samråd med entreprenören.
Vivalla. Entreprenören svarar för pro- jektering efter upphandling men ritningar- na skall godkännas av byggherren.
6.5.6 Sammanfattning av upphandlingarna
Upphandlingarna i de fyra projekten har i vissa sammanhang betecknats som totalen- treprenader. Om man med totalentreprenad menar upphandling där anbudsunderlaget i huvudsak skall utgöras av ett byggnads- program och entreprenören svarar för pro- jektets utformning så är beteckningen inte i något av dessa fyra fall korrekt.
I samtliga fall ingick i anbudsunderlaget ritningar och beskrivningar av olika detal- jeringsgrad, från förslags- till bygghandling- ar. Man har varit noga med att framhålla att anbudsgivarna hade möjlighet att in- komma med förslag till egna lösningar. I Råslätt inskränkte sig den möjligheten i sis- ta upphandlingsomgången till att frångå det detaljerade anbudsunderlaget till vad som erfordrades för anpassning till eget »indu- striellt stombyggnadssystem» .
I Salem gavs anbudsgivarna möjlighet att inkomma med egna förslag till utformning av projektet i sin helhet. Inte ens det före— liggande stadsplaneförslaget var bindande. I Vivalla och Vallby begränsades möjlighe- terna till att i stort sett gälla val av kon- struktioner och material.
Byggherrens krav har endast i obetyd- lig omfattning redovisats i skriftlig form. I de fall anbudsgivarna kunnat lämna alter- nativa förslag har man varit tvungen att med utgångspunkt från anbudsunderlaget söka sluta sig till de krav som skulle till- godoses. Det är uppenbart att detta har inneburit dåliga förutsättningar för anbuds- givarna att utforma egna förslag.
Friheten att inkomma med egna förslag har utnyttjats av anbudsgivarna. Antaget anbud har i samtliga fall varit baserat på byggherrens förslag i anbudsunderlaget. Av- vikelserna inskränker sig till detaljer. Detta kan förklaras av att förutsättningarna för att få fram konkurrenskraftiga förslag från
Vallby, Västerås
anbudsgivarna inte varit särskilt goda. Det förefaller också som om anbudsgivarna i en del fall varit tveksamma om det skulle vara meningsfullt att satsa på alternativa förslag. Detta kan i viss utsträckning bero på de oklara programförutsättningarna. An-
budsgivarna torde också ha haft misstan- ken att byggherren skulle vara bunden till den i anbudsunderlaget föreslagna utform- ningen och bedöma avvikelser negativt. Ett problem har också varit att samma konsul- ter som utarbetat byggherrens förslag i fle-
ra fall även svarat för den tekniska anbuds- bedömningen.
När det gäller uppdelningen av anbuds- infordran har olika vägar valts, från att infordra anbud på projektet i sin helhet med mark- och ledningsarbeten (Råslätt och Vallby), till en ganska långt gående upp- delning på olika delar (Vivalla), där möj- lighet gavs att inkomma med delanbud. Det är oklart hur man i Vivalla tänkt sig att kunna kombinera delanbud på el och vvs med anbud på husbyggnadsarbeten, när an- buden baserats på egna konstruktioner. Pro- blemet blev aldrig aktuellt.
Några mera bestämda krav på hur an- bud med egna förslag skulle redovisas har inte ställts av byggherrarna. Detta har lett till en ojämn kvalitet på redovisningen av anbuden med åtföljande behov av omfat- tande kompletteringar och svårigheter vid bedömningen.
Anbudsbedömningen beträffande de kva- litativa egenskaperna hos föreslagna lösning- ar har redovisats skriftligt endast i Vivalla- projektet. Där tillämpades ett speciellt för- farande. Anbudsgivarna fick på ett tidigt stadium inkomma med förslag till produk- tionsmetoder, material och konstruktioner, på underlag av stadsplan och förslagshand- lingar för husen. Förslagen granskades av en av stiftelsen utsedd arbetsgrupp i vilken även extern teknisk expertis ingick. I ett skriftligt yttrande från denna påpekades oacceptabla utföranden. Efter komplette- ringar och ändringar av förslagen kunde samtliga godkännas. Efter den slutliga an- budsinfordran på grundval av ett mera de- taljerat anbudsunderlag skedde en slutlig teknisk fingranskning av förslagen. Ett för- sök till poängbedömning av anbudens tek- niska egenskaper kunde inte fullföljas. Be- dömningen stannade vid att bli en fråga om kontroll av att anbuden kunde accepte- ras från tekniska utgångspunkter.
I övriga projekt (Vallby, Salem, Råslätt) gjordes bedömningen av personal inom byggherreföretaget med biträde av konsul- ter sedan anbuden lämnats in. I samtliga fall begärdes ett flertal kompletterande upp- gifter dels vid sammanträffanden med an-
budsgivare, dels i form av skriftliga för- frågningar.
Eftersom fullständiga handlingar inte in- gick i anbudsunderlaget har bedömningen av anbuden krävt ett mer omfattande och noggrannare arbete än vid konventionell upphandling. Bedömningen har innefattat, förutom ekonomiska överväganden, en tek- nisk granskning av föreslagna utföranden. Byggherren måste således i sin organisation ha eller kunna knyta till sig sådan kvalifi- cerad personal att en bedömning enligt ovan blir möjlig.
7. Byggherrestruktur och byggherresamverkan
7.1 Bostadsbyggandets lokalisering
Trots landets stora yta är byggandet i rela- tivt hög grad koncentrerat till ett begränsat antal geografiska och administrativa områ- den. Detta gäller inte minst bostadsbyggan- det. Under några år i början av 1960-talet svarade sålunda de tre storstadsområde- na, Stor-Stockholm, Stor-Göteborg och Malmö—Lundområdet för 30 % av antalet färdigställda lägenheter. Under de två se- naste åren har andelen stigit till 34 % och en ytterligare ökning kan väntas då antalet påbörjade lägenheter i storstadsområdena år 1967 uppgick till 39 % av samtliga. l absoluta tal innebär detta att det under 1967 i de tre storstadsområdena påbörja- des närmare 9 000 lägenheter i småhus och 29 400 lägenheter i flerfamiljshus och and- ra hus.
Övriga 15 städer med mer än 50 000 in- vånare svarade 1967 för ca 20 % av påbör- jade bostäder, dvs. 3 200 lägenheter i små- hus och 15 200 lägenheter i flerfamiljshus och andra hus.
Sammanlagt svarar sålunda storstadsom- rådena samt övriga städer med mer än 50 000 invånare för närmare 60 % av lan- dets bostadsbyggande. År 1967 innebar det- ta drygt 12000 lägenheter i småhus och 45 000 lägenheter i flerfamiljshus och andra hus.
Från industrialiseringssynpunkt är det med tanke på möjligheterna att organisera
ett kontinuerligt seriebyggande av väsent- lig betydelse hur bostadsbyggandet är 10- kaliserat och koncentrerat. Byggindustria- liseringsutredningen gjorde därför 1965 en undersökning av dessa frågor avseende 1963 och 1964 års byggande. Resultatet finns redovisat i bilaga 1 till utredningens ut- låtande över bostadsstyrelsens petita för budgetåret 1966/ 67.
Undersökningen avsåg att belysa byggan- dets omfattning inom ett antal geografiska produktionsområden. Dessa områden bestod av en centralort med omgivande region. Regionavgränsning hade gjorts schematiskt med cirkellinjer med 50 och 100 km ra- die från centralorten. Valet av centralorter hade inte gjorts på grundval av närmare undersökningar om »bästa» lokaliserings- ort eller »naturliga» bebyggelseområden utan endast för att visa byggandets om- fattning i vissa områden. Det större områ- desalternativet, 100 km-radien, valdes som övre gräns på grund av att detta avstånd ofta angetts vara maximala transportläng- den för tunga betongelement.
Figurerna 2 och 3 visar regionerna och bostadsbyggandet 1964.
Undersökningen kom att omfatta 13 re- gioner från Luleå i norr till Malmö i söder. Inom 50 km-regionerna byggdes 1963 och 1964 32 000 respektive 35 000 lägenheter i flerfamiljshus. Detta motsvarade 60—62 % av landets totala flerfamiljshusbyggande nämnda år. Inom de olika regionerna va-
Figur 2: Bostadsbyggandet 1964. Färdigställda lägen- heter i flerfamiljshus inom en radie av 50 km kring vissa orter.
Figur 3: Bostadsbyggandet 1964. Färdigställda lägen- heter i flerfamiljshus inom en radie av 100 km kring vissa orter.
rierade byggandet från 10000—11000 lägenheter i Stockholmsregionen till 700— 800 i Halmstads- och Luleåregionerna.
Enligt det större regionalternativet, 100 km-radien, byggdes inom de tretton regio- nerna 1963 och 1964 48 000 respektive 53 000 lägenheter i flerfamiljshus. (Härvid har byggande som täcks av flera regioner endast räknats en gång.) Detta motsvarar 86 respektive 95 % av flerfamiljshusbyggandet dessa år. Inom de enskilda regionerna va- rierade byggandet från 12 500—13 500 lä- genheter i Stockholrnsregionen till 1000— 1300 lägenheter i Umeå- och Luleåregio- nerna.
Även en bearbetning av arbetsmarknads— styrelsens byggnadsinventering i november 1964 gav ungefär samma uppgifter om de valda regionernas sammanlagda »täcknings- grad», dvs. drygt 60 % vid 50 km-avgräns- ningen och över 90 % vid 100 km-avgräns- ningen. Byggnadsinventeringsmaterialet be- arbetades också för annat husbyggande än flerfamiljshus och det visade sig att det öv- riga husbyggandet i något högre grad än bostadsbyggandet var koncentrerat till de valda regionerna.
Slutsatsen av den refererade undersök- ningen är att byggandets omfattning och lokalisering i och för sig ger goda förut- sättningar för ett kontinuerligt byggande i stora serier. Byggandet och då inte minst flerfamiljshusbyggandet är nämligen så loka- liserat att det kan ingå i ett begränsat antal regioner vilka från transportsynpunkt och övrig produktionsplaneringssynpunkt bör kunna betraktas som tillräckligt stora en- heter. Större delen av byggandet kan in— rymmas i 10—15 sådana regioner och trans- portavstånden behöver i regel inte över- stiga 100 km. Den totala årliga produktio- nen av flerfamiljshus torde inom var och en av regionerna inte understiga 1000 lä- genheter. Från denna synpunkt finns såle- des utrymme för två eller flera rationella produktionsenheter inom var och en av re- gionerna.
Här har dock bortsetts från administra- tiva förhållanden såsom länsgränser, kom- munblocks- och kommungränser. Inte heller
de organisatoriska förhållandena, främst då på byggherresidan där olika byggherregrup- per är verksamma, har beaktats. Dessa ad- ministrativa och organisatoriska förhållan- den spelar emellertid en så stor roll för byggandet att de inte kan förbigås i detta sammanhang.
De administrativa förhållanden som främst berör bostadsbyggandet har sin grund i kommunernas huvudansvar för bostads- försörjningen. Detta har gjort att den en- skilda kommunen blivit naturlig planerings- enhet för bostadsbyggandet.
Det ligger i sakens natur att endast ett begränsat antal av dagens 900 kommuner ensamma kan svara för ett bostadsbyggan- de som är av sådan omfattning att det ut- gör underlag för en industriell produktion. En mer aktuell och ändamålsenlig plane- rings- och administrationsenhet för bostads- byggandet är då kommunblocket.
Hur den totala bostadsproduktionen fak- tiskt fördelades i storlek per kommunblock och län framgår av tabell 10. Flerfamiljs- hus och småhus redovisas separat.
Som framgår av tabellen färdigställdes i 28 kommunblock mer än 500 lägenheter i flerfamiljshus år 1966. Sammanlagt upp- gick antalet färdigställda lägenheter i dessa kommunblock till 36 000, dvs. 58 % av det totala antalet lägenheter i flerfamiljshus. Endast fyra kommunblock byggde mer än 500 småhus år 1966. Utifrån serieekono- miska överväganden synes man kunna ac- ceptera färre enheter (lägenheter) inom in— dustriellt småhusbyggande än inom indu- striellt flerfamiljshusbyggande. Utgående från att ett årligt byggande av samman— lagt 200 småhuslägenheter per kommun- block ger utrymme för industriell småhus- produktion skulle år 1966 28 kommunblock ha haft ett tillräckligt stort småhusbyggande för att inom det egna blocket planera ett rationellt småhusbyggande. Dessa block sva- rade för 10800 lägenheter i småhus, dvs. 40 % av det totala småhusbyggandet.
Om den direkta produktionsplaneringen av bostadsbyggandet måste begränsas till byggande inom respektive kommunblock och det inom varje kommunblock erfordras
Tabell 10. Kommunblocken fördelade efter bostadsbyggandets storlek. Färdigställda lägenheter 1966.
Flerfamiljshus, antal kommunblock efter Småhus, antal kommunblock efter byggandets byggandets storlek i antal lägenheter storlek i antal lägenheter
100—— 200— 500 och Samt- 100— 200— 500 och Samt- 1—49 50—99 199 499 över liga 0 1—49 50—99 199 499 över liga
0
Län
Stockholms stad Stockholms Uppsala Södermanlands Östergötlands Jönköpings Kronobergs Kalmar Gotlands Blekinge Kristianstads Malmöhus Hallands Göteborgs o Bohus Älvsborgs Skaraborgs Värmlands Orebro Västmanlands Kopparbergs Gävleborgs Västernorrlands Jämtlands Västerbottens Norrbottens Hela riket Antal lägenheter (uppskattat) Fördelning %
?""!an 'flv—l mm l l l !
IN v—c "Illlllllll"l"ll|llllll| v—n—c Iv—Nl lv—le Iv—th—nmmwa—MN—IQ
©?OQ'ONMOXDXDOOODO
_- 14
IoOINthln I—mv—mmmm—wv—ml lng 1"lllllllllllllllllllllll" ln INNNmmNWIHWQ—Hm—NijN—nlu—uva
m
v—l ("|
_ NFQQXD nin
lf» Q'
282
7 200 13 000 12 21 8 N 0 ("|
62200 — 3400 5200 100 —— 19
3 500 27 100 13 100
|n——N——||||NNNN||——|——|N—s ga
g
QO—N "3 N QMVNMOM—CHNNNI—n—i Nv— 00 | | |
| | .. g..
h
% V åts! ||
(0 H oo 'n (*
en årlig byggnadsvolym om ca 500 lägen- heter i flerfamiljshus och 200 lägenheter i småhus, finns det sålunda möjligheter att planera industriellt flerfamiljshusbyggande i 25—30 kommunblock och industriellt små- husbyggande i lika stort antal kommun- block.
Även om nämnda 25—30 kommunblock tillsammans svarar för cirka hälften av allt bostadsbyggande, finns det en rad faktorer som gör att detta byggande inte i sin helhet kan bli aktuellt för industriellt byggande. Geografiska förhållanden och stadsplane- förhållanden försvårar ofta den planering i stora enheter och kontinuerliga serier som en industriell produktion förutsätter. Sam- ma är förhållandet beträffande splittringen av markägandet liksom byggherrestrukturen. En geografisk och administrativ begräns- ning av bostadsbyggandets planering till enbart kommunblocksenheter försvårar där- för en mer omfattande och allmän övergång till industriell planerings- och produktions- process inom bostadsbyggandet. I den mån större enheter kan skapas förbättras möj- ligheterna till industriellt byggande.
Sådana större enheter kan lämpligen vara de A-regioner som bildats på arbetsmark- nadsstyrelsens initiativ. Antalet kommun- blocksanpassade A-regioner är f. n. 70. Viss planering är redan anpassad till denna re- gionindelning.
7.2 Byggherrestruktur
Inom bostadsbyggandets organisation har byggherresidan en nyckelposition. Bygg- herresidan karaktäriseras emellertid av stor
heterogenitet. Även om perspektivet in- skränks till bostadsbyggandet kan stor splitt— ring konstateras. Det finns tre olika bygg- herresektorer, nämligen offentliga byggher- rar omfattande statliga, kommunala och allmännyttiga beställare, kooperativa bygg— herrar omfattande bostadsrättsföreningar in- gående i HSB eller Svenska Riksbyggen eller med entreprenörorienterad inriktning samt slutligen också olika enskilda bygg- herrar som till stor del består av bygg- företag.
Bostadsbyggandets fördelning på olika kategorier byggherrar framgår närmare av tabell 1] .
Med den uppdelning som bostadsbyggan- det sålunda har, dvs. dels geografiskt på kommunblock, dels organisatoriskt på olika byggherrar erhålls en betydande splittring. Denna belyses närmare av tabell 12 som visar i hur många kommunblock som det 1966 färdigställdes 200 eller fler lägenhe- ter inom respektive byggherresektor.
I flerfamiljshus färdigställde offentliga byggherrar minst 500 lägenheter i 15 block, kooperativa byggherrar i 7 block och en- skilda byggherrar i 5 block, tillsammans 25 000 lägenheter. Sättes gränsen vid 200 lägenheter per kommunblock tillkommer för de offentliga byggherrarna 26 block, för de kooperativa 15 block och för de pri— vata 22 block med tillsammans 19 000 lä- genheter.
Inom småhusbyggandet är den enskilda sektorn ensam om att färdigställa 200 eller fler lägenheter i ett kommunblock. I tre kommunblock färdigställdes sålunda över 500 och i 16 mellan 200 och 500 lägen-
Tabell 1] . Antal färdigställda lägenheter fördelade på flerfamiljshus (inkl. specialhus och icke- bostadshus) och småhus samt byggherresektor år 1966.
Flerfamiljshus Småhus Samtliga
Byggherresektor Antal lgh % Antal lgh % Antal lgh % Offentliga 35 304 57 2 899 11 38 203 43
därav allmännyttiga 31 797 51 1 857 7 33 654 38 Kooperativa 15 787 25 1 867 7 17 654 20
därav rikskoop. 13 690 22 1 205 4 14 895 17 Enskilda 11 149 18 22 355 82 33 504 37 Samtliga 62 240 100 27 121 100 89 361 100 80 SOU 1968: 43
herresektor år 1966.
200—499 lgh 500 e. Her lgh Summa Antal Antal Antal Antal färdig- Antal färdig- Antal färdig- Hustyp kommun- ställda kommun- ställda kommun- ställda Byggherresektor block lgh block lgh block lgh Flerfamiljshus Offentliga 26 8 550 15 15 428 41 23 978 Kooperativa 15 4 165 7 5 417 22 9 582 Enskilda 22 6 541 5 4 300 27 10 841 Samtliga 63 19 256 27 25 145 90 44 401 Småhus Offentliga — — — — — — Kooperativa —— — — -— —— —— Enskilda 16 4 923 3 2 446 19 7 369 Samtliga 16 4 923 3 2 446 19 7 369
heter. Tillsammans uppgick antalet färdig- ställda småhuslägenheter med enskilda bygg- herrar i dessa kommunblock till drygt 7 000.
Med fördelning av byggandet på inte bara kommunblock utan även byggherre- kategorier blir sålunda enheterna — här illu- strerade med antal färdigställda lägenheter är 1966 — relativt små och ofta otillräckliga för att ensamma utgöra underlag för ett industrieut byggande. Ännu tydligare blir detta om man går ytterligare ett steg i ana- lysen av byggherrestrukturen, dvs. till före- tagsstrukturen inom respektive byggherre- sektor.
7.2.1 Offentliga byggherrar
Den offentliga sektorn består som redan konstaterats av statliga, kommunala och allmännyttiga beställare. Den statliga ande- len är obetydlig och kan lämnas ur räkning- en i detta sammanhang. Den kommunala andelen (inklusive landstingens) uppgick 1966 till 4 500 lägenheter eller 5 % av allt bostadsbyggande och 12 % av det offent- liga bostadsbyggandet. Detta kommunala bostadsbyggande omfattar till större delen olika slag av specialbostäder i ålderdoms- hem, pensionärsbostäder och personalbo- städer. De kommunala myndigheterna sva- rar emellertid också för en inte obetydlig del av byggandet av småhus för försälj—
ning till kommunens bostadssökande. År 1966 uppgick antalet på detta sätt byggda småhus till drygt 1000. En undersökning av gruppbyggandet av småhus i novem- ber 1966 visade att ett 50-tal kommunala myndigheter stod registrerade som bygg- herrar för ungefär lika många projekt med tillsammans ca 1000 lägenheter. Under samma år erhöll 19 kommuner preliminära beslut om statliga bostadslån för 19 fler- familjshusprojekt med 400 lägenheter. Byggherreuppgifterna för kommunens eget bostadsbyggande handläggs i regel av kommunala förvaltningar och tjänstemän jämsides med andra uppgifter. Antalet som byggherrar fungerande kommunala förvalt- ningar är totalt sett stort. Kontinuiteten och enhetligheten i verksamheten torde vara otillfredsställande, dvs. variationerna i verk- samhetens omfattning från ett år till ett annat är stor, upphandlingssättet beträffan- de projektering och byggande skiftande etc. Av det offentliga bostadsbyggandet sva- rar de allmännyttiga företagen för den helt övervägande delen eller 88 %. De allmän- nyttiga bostadsföretagen, vilkas associations- form i regel är stiftelse eller aktiebolag, är företag där kommunen författningsen- ligt skall ha det dominerande inflytandet i styrelsen. Enskilda entreprenörintressen får inte ingå i företagen. Däremot kan andra organisationer ingå i företagen såsom HSB,
Riksbyggen, lokala industriföretag, dock en— dast som minoritetsintressenter.
Antalet allmännyttiga bostadsföretag upp- går till ca 800. År 1966 var 280 av dessa företag medlemmar i Sveriges Allmännytti- ga Bostadsföretag, SABO. Av SABO-före- tagen redovisade 1966 mer än två tredje- delar eller 180 företag färdigställda lägen- heter; tillsammans 24 300 lägenheter varav 1000 i småhus. Av den totala som all- männyttig registrerade bostadsproduktionen svarade SABO-företagen samma år för 72 %, av småhusen var andelen 54 % och av annat bostadsbyggande 74 %. Av övriga drygt 600 allmännyttiga företag hade upp- skattningsvis 190 företag nyproducerat bo- stadshus rned tillsammans ca 6500 lägen- heter, varav ca 1 000 småhuslägenheter och resten — ca 5500 — lägenheter i fler- familjshus. Dessutom tillkom ca 2500 lä- genheter av karaktären studentbostäder och andra specialbostäder som statistiskt inräk- nas i den allmännyttiga produktionen.
SABO-företagen svarar således för den dominerande delen av det allmännyttiga bo- stadsbyggandet. Detta understryks för övrigt av den pågående utvecklingen mot större företag inom byggherreledet som främst sker inom SABO-gruppen. År 1966 svarade sålunda 33 SABO-företag vart och ett för mer än 200 färdigställda lägenheter, eller tillsammans för 15 300 lägenheter. Detta in- nebär att 12 % av företagen byggde 63 % av denna företagsgrupps produktion. År 1967 hade antalet SABO-företag med mer än 200 lägenheters produktion ökat till 42 och den sammanlagda produktionen stigit till 19 200 lägenheter.
Det kan konstateras att flertalet allmän- nyttiga företag med stor och kontinuerlig bostadsproduktion ingår i SABO. En myc- ket stor andel av de företag som registre- rats som allmännyttiga bedriver inte någon nybyggnadsverksamhet eller endast en myc- ket begränsad sådan och då i flera fall inriktad på produktion av specialbostäder.
Antalet alhnännyttiga företag som 1966 erhöll preliminärt beslut om statligt bo- stadslån för flerfamiljshus var ca 320 och de fick lånebeslut för 520 projekt med
30100 lägenheter. Enligt byggnadsinvente- ringen i november 1966 hade vidare ett 60-tal allmännyttiga företag 80 gruppbygge- projekt med 1 800 lägenheter under arbete.
Av de uppskattningsvis 370 allmännyttiga företag som 1966 redovisade en samman- lagd bostadsproduktion av 33 600 lägenhe- ter hade 110 företag visst produktionssam- arbete med HSB och Riksbyggen. De 60 företag som samarbetade med HSB redovi— sade en nyproduktion av 3 900 lägenheter och de 50 företag som samarbetade med Riksbyggen redovisade 4 300 lägenheter. Fö- retagens produktion avsåg huvudsakligen lägenheter i flerfamiljshus, av de samman- lagt 8 200 lägenheterna utgjorde endast 150 lägenheter i småhus.
Sammanfattningsvis kan det således kon- stateras att den offentliga byggherresektorn, som svarar för 55—60 % av flerfamiljshus- byggandet och 10 % av småhusbyggandet eller sammanlagt över 40 % av bostads- byggandet, karaktäriseras av relativt stor heterogenitet. Antalet byggherrar är stort och det är inte ovanligt att kommunala förvaltningsorgan uppträder som byggher- rar även för visst bostadsbyggande. Den helt övervägande delen av sektorns bostads- byggande sker dock genom speciella före- tag — allmännyttiga bostadsföretag. Även antalet sådana byggherrar är stort. Av de 350—400 allmännyttiga företag som årligen nybygger bostäder svarar emellertid ett 40- tal företag för ungefär hälften av hela produktionen. Detta innebär att en jäm- förelsevis stor del av denna sektors byggan— de utförs av ett litet antal stora byggher- rar med en relativt kontinuerlig produk- tion.
7.2.2 Kooperativa byggherrar
Den kooperativa sektorn svarade 1966 för 25 % av de färdigställda lägenheterna i flerfamiljshus och 7 % av lägenheterna i småhus, dvs. 15 800 respektive 1 850 lägen- heter. De kooperativa byggherrarna utgörs huvudsakligen av bostadsrättsföreningar. Man kan urskilja tre olika kategorier, för- eningar som är etablerade av och anslutna
Tabell 13. Preliminärt beviljade bostadslån år 1966. Det kooperativa bostadsbyggandet förde-
lat på HSB, Riksbyggen och övriga.
Flerfamiljshus Gruppbyggda småhus Totalt
Projekt Lägenheter Projekt Lägenheter Projekt Lägenheter HSB-föreningar 120 9 793 55 1 619 175 11 412 Procent 52 60 70 64 56 61 Riksbyggeföreningar 71 4 494 16 668 87 5 162 _ Procent 31 28 21 27 28 27 Övriga föreningar 41 1 968 7 232 48 2 200 Procent 18 12 9 9 16 12 Samtliga 232 16 255 78 2 519 310 18 774 Procent 100 100 100 100 100 100
till HSB respektive Riksbyggen samt övriga föreningar. Av de 17 650 år 1966 färdig- ställda kooperativa lägenheterna var 60 % byggda av HSB-föreningar, 25 % av Riks- byggeföreningar och 15 % av övriga koope- rativa föreningar. Fördelningen var i stort sett samma för flerfamiljshus och småhus.
Tabell 13 visar fördelningen av projekt och lägenheter på olika kooperativa orga- nisationer enligt 1966 års preliminära be- slut om statliga bostadslån.
De som byggherrar redovisade bostads- rättsföreningarna kan endast från formell och juridisk synpunkt betraktas som bygg- herrar. Beställaruppgifterna såsom plane- ring, markanskaffning, projektering och upphandling sköts — för HSB- och Riks- byggeföreningarna — i regel av en riksorga- nisations centrala eller regionala organ. För övriga bostadsrättsföreningar svarar enskilda entreprenörföretag eller sådana företags lo- kala samorganisationer för beställarfunktio- nen.
Det kooperativa byggandet kan därför vad avser HSB:s och Riksbyggens byggan- de sägas ha en betydligt mer gemensam och enhetlig bakgrund i organisatoriskt, tekniskt och ekonomiskt avseende än det övriga kooperativa, enskilda och offentliga byggan- det. I sammanhanget bör också observeras det allmännyttiga byggande som sker i visst samarbete med dessa båda organisationer. Som tidigare redovisats uppgick detta till 3 900 lägenheter respektive 4 300 lägen- heter.
Att större delen av det kooperativa byg- gandet är organiserat i två huvudorganisa-
tioner har dock inte kunnat hindra att även detta byggande i vissa avseenden är relativt splittrat. Byggandet sker på ett stort antal orter, med liten årlig produktion och inte sällan diskontinuerligt. För år 1966 redo- visade HSB kooperativ bostadsproduktion i 67 orter och Riksbyggen i 51 orter (varje storstadsområde räknat som en ort). Av des- sa var 26 orter gemensamma, dvs. både HSB och Riksbyggen redovisade produktion på dessa orter.
HSB:s kooperativa produktion översteg 500 lägenheter endast i de tre storstads- områdena och uppgick i ytterligare fem orter till mellan 200 och 500 lägenheter. Riksbyggen hade en kooperativ bostads- produktion om mer än 500 lägenheter en- dast i ett storstadsområde och om 200—500 lägenheter i ytterligare två orter. Tillsam- mans hade organisationerna mer än 500 lägenheters produktion i endast en ort ut- över storstadsområdena och 200—500 lägen- heters produktion i ytterligare nio orter.
Den tredje gruppen kooperativa byggher- rar består med undantag av Stockholms Kooperativa Bostadsförening av bostads- rättsföreningar bildade på initiativ av en- skilda byggföretag. Av de föreningar som 1966 erhöll preliminära beslut om statliga bostadslån är åtminstone en förening bildad av medlemmar i en lokal byggmästare- förening. Denna bostadsrättsförening er- höll lån för fyra etapper om sammanlagt 322 lägenheter där varje etapp byggdes av olika entreprenörer. I övriga fall torde ini- tiativtagarna vara enskilda byggföretag. Lå- nebesluten var till antalet 41 och avsåg när-
mare 2 000 lägenheter fördelade på 29 bo- stadsrättsföreningar. Sammanlagt 20 bygg- företag stod angivna som entreprenörer.
Sammanfattningsvis kan konstateras att även det kooperativa bostadsbyggandet är till sin struktur relativt splittrat. Det är dock till närmare 90 % knutet till två huvudor- ganisationer och blir därigenom i viss ut- sträckning samordnat. Det finns relativt goda förutsättningar för organisatorisk och teknisk kontinuitet i det kooperativa byg- gandet. Bortsett från storstadsområdena sy- nes dock de två organisationernas förutsätt- ningar att var för sig och utan samordning med andra byggherrar driva ett industriellt och kontinuerligt byggande vara relativt begränsade. Detta gäller i ännu högre grad beträffande den icke rikskooperativa bo- stadsrättsproduktionen. Denna synes från organisatorisk och teknisk synpunkt närmast ha anknytning till egenregibyggandet inom den enskilda byggherresektorn.
7.2.3 Enskilda byggherrar
Den enskilda byggherresektorn svarade 1966 för 18 % av de färdigställda lägen- heterna i flerfamiljshus och 82 % av lägen- heterna i småhus eller 11150 respektive 22 350 lägenheter.
Byggherrarna inom denna sektor är, så— vitt gäller flerfamiljshusen, i stor utsträck- ning byggnadsentreprenadföretag. Under 1966 beviljades preliminära beslut om stat- liga bostadslån till 244 enskilda lånepro- jekt omfattande 9 300 lägenheter i fler- familjshus. Av dessa har 197 projekt med 8 000 lägenheter registrerats som egen— regibyggen, dvs. ca 80 % av projekten och 85 % av lägenheterna. Antalet egenregi- företag var ca 170. Ett 40-tal företag var engagerade i arbeten åt andra enskilda bygg- herrar. En del av dessa hade även arbeten för egen räkning under utförande.
Som förut konstaterats är den enskilda sektorns projekt mindre än övriga bygg- herrekategoriers. Enskilda byggföretag kan dock i vissa fall komma upp till mycket stor produktion för egen förvaltning eller för- säljning. Under 1966 beviljades sålunda ett
byggföretag statliga bostadslån för samman- lagt 925 lägenheter fördelade på 18 projekt i 10 olika städer. Ytterligare ett företag hade egna projekt på sammanlagt mer än 500 lägenheter under arbete. Tre byggföre- tag hade vart och ett projekt på samman- lagt mellan 200 och 500 lägenheter. I övrigt övervägde dock enskilda byggherrar med små projekt, 140 byggherrar byggde mindre än 50 lägenheter var i flerfamiljshus.
Den enskilda sektorn inom småhusbyg- gandet är stor. En betydande del är dock av engångskaraktär, självbyggeri av egna- hem eller styckebyggande i övrigt. Mot ett totalt enskilt småhusbyggande av ca 22 000 lägenheter år 1966 står prelimi- närt beviljade bostadslån till 290 grupp- byggeprojekt med 5 260 lägenheter. Av des- sa byggdes större delen i egenregi eller 190 projekt med 3 800 lägenheter, dvs. en egen- regiandel på 64 respektive 72 % .
Inom småhusbyggandet — även beträffan- de gruppbyggen — är det enskilda byggandet i hög grad anknutet till lokala, mindre en- treprenadföretag. Undantag måste göras för branschens största företag, som med ett 20- tal gruppbyggeprojekt om ca 1300 lägen- heter står i en klass för sig. I övrigt kom år 1966 inget entreprenadföretag upp till 200 lägenheter i egna gruppbyggeprojekt. Antalet byggherrar inom den enskilda sek- torns gruppbyggande synes under året ha uppgått till ca 160 företag.
Inom det enskilda småhusbyggandet finns också en byggherregrupp som i regel inte samtidigt är entreprenörer. Detta är de fö- retag, trähusfabriker och andra, som säljer byggsatser. Vid byggnadsinventeringen i no- vember 1966 pågick ett 60-tal sådana pro- jekt med sammanlagt 650 lägenheter repre- senterande ett 15-tal byggherrar/småhus— fabriker. I regel anlitas i dessa fall lokala byggmästare som entreprenörer.
Allmänt kan konstateras beträffande den enskilda byggherresektorn att de enskilda byggföretagen har en helt dominerande roll som byggherrar. Det av enskilda bygg— och industriföretag bildade byggherreföretaget AB Stadsfastigheter har ännu inte någon me- ra omfattande bostadsproduktion. Däremot
torde lokala byggmästareföreningar närstå- ende företag av typen Byggmästarnas Ge- mensamma Byggnads AB eller AB Västerås- byggen, vilka har motsvarigheter på en rad orter spela en viss roll. Deras främsta upp- gift är att anskaffa och fördela mark för den enskilda sektorns byggande.
Även de största entreprenadföretagen uppträder i relativt stor utsträckning som byggherrar. Elva av landets tjugofem största privata entreprenadföretag stod år 1966 som byggherrar för statligt belånade flerfamiljs- husprojekt omfattande ca 2 300 lägenheter, eller en fjärdedel av hela enskilda sektorn. I fråga om gruppbyggda småhus återfinns fjorton av storföretagen som byggherrar för ca 50 projekt om tillsammans 2200 små- hus, eller drygt 40 % av det enskilda grupp- byggandet. Totalt sett är dock den privata sektorn mest splittrad med många byggher- rar, många entreprenörer och många pro- jekt. Kontinuiteten kan inte avläsas i till- gängliga uppgifter.
7.2.4 Sammanfattning
Byggherrestrukturen har här huvudsakligen behandlats sektorsvis och inte företagsvis. Vad som framför allt varit av intresse att belysa har varit den totala bostadsproduk- tionens fördelning på olika företagskatego- rier samt på företagen inom respektive kate- gori. Därvid har antalet nyproducerande företag, produktionen per företag, samar- betet mellan olika företag samt kontinuite— ten i verksamheten i mån av tillgängliga uppgifter belysts. Däremot har inte efter- strävats att göra någon analys av de skilda företagens situation och funktion.
I tabell 14 har en sammanställning gjorts av antalet byggherrar som 1966 erhöll pre- liminärt beslut om statliga bostadslån för flerfamiljshus och gruppbyggda småhus samt antalet låneobjekt och lägenheter.
Av tabellen framgår det att under 1966 erhöll över 700 olika byggherrar statliga bostadslån för flerfamiljshusprojekt. Antalet låneobjekt var drygt 1000 omfattande ca 56 000 lägenheter. Samtidigt fick 420 bygg- herrar lån till 580 gruppbyggeprojekt med
drygt 10 000 lägenheter. Sammanlagt torde 970 olika byggherrar ha erhållit statliga lån till flerfamiljshus eller gruppbyggda småhus, fördelade på närmare 1600 lån med över 66000 lägenheter. Den del av bostadsbyggandet som ligger utanför det- ta består dels av statsbelånat styckehusbyg- gande, bl.a. egnahemsbyggandet, dels av icke-statsbelånat bostadsbyggande.
7.3 Byggherrestrukturens utveckling — aktuella tendenser
Byggteknikens och byggkostnadernas ut- veckling har under de senaste åren ak- tualiserat byggherrestrukturens rationalitet. Kraven på ett enhetligt och kontinuer- ligt byggande i relativt stora enheter har ställt beställarledets funktion i centrum. Från statligt håll har detta bl.a. föranlett vissa åtgärder för att underlätta en rationell planering av bostadsbyggandet. Bostads- byggnadsplan och låneram fastställs så- lunda för två år utöver löpande kalenderår vilket ger totalt sett en större volym att planera och fördela. Samma syfte har 1966 års beslut att pröva kommunblocken som planeringsenheter för lånemedlens geogra- fiska fördelning.
1 ännu högre grad inriktat på byggherre- sidan är 1966 års beslut om en särskild planeringsram för industrith byggande. Ge- nom att det är en förutsättning för för- handsbesked om bostadslån, att projekten bör omfatta minst 1000 lägenheter samt vara enhetliga till sin karaktär, ställs sär- skilda krav på byggherrarnas planering, projektering och upphandling.
7.3.1 Offentligt bostadsbyggande
Frågan om en samordning och koncentra- tion av företagen inom den offentliga bygg- herresektorn har sedan några år varit ak- tuell såväl inom SABO som i vissa inter- och sekundärkommunala sammanhang. Bortsett från de byggnadstekniska och byggnadseko- nomiska aspekterna är det därvid främst kommunblocksbildningcn, kommunsam- manläggningen och storlandstingsfrågor som
Tabell 14. Antal byggherrar, låneobjekt och lägenheter i flerfamiljshus och gruppbyggen Preliminärt beviljade bostadslån 1966. (Avrundade tal, delvis baserade på upp- skattningar.)
Fierfamiljshus Gruppbyggda småhus Totalt Bygg- Låne- Lägen- Bygg- Låne- Lägen- Bygg- Låne- Lägen— Byggherregrupp herrar objekt heter herrar objekt heter herrar objekt heter Offentligt byggande 340 540 30 500 190 210 2 500 450 750 33 000 därav kommun m. 11. 20 20 400 80 90 800 100 110 1 200 allmännyttiga 320 520 30 100 110 120 1 700 350 640 31 800 därav i visst sam- arbete med HSB 50 60 3 400 5 5 100 55 65 3 500 Riksbyggen 60 70 4 900 5 5 100 60 75 5 000 Kooperativt byggande 1801 230 16 300 701 80 2 500 2501 310 18 800 därav HSB 1001 120 9 800 50l 55 1 600 1501 180 11 400 Riksbyggen 501 70 4 500 101 15 700 601 90 5 200 övriga 301 40 2 000 51 5 200 351 50 2 200 Enskilt byggande 190 240 9 300 160 290 5 300 270 530 14 600 därav byggnadsentre- prenörer 150 200 8 000 110 190 3 800 200 390 11 800 andra 35 40 1 300 50 100 1 500 70 140 2 800 Samtliga 710 1010 56 100 420 580 10 300 970 1 590 66 400
1 Antal bostadsrättsföreningar
aktualiserat det offentliga bostadsbyggan- dets byggherreorganisation.
SABO tillsatte sålunda i september 1964 en kommitté med uppdrag att utreda frå- gan om samarbete över kommungränserna mellan de allmännyttiga bostadsföretagen. Kommittén skulle pröva under vilka for- mer och på vilka områden ett sådant sam- arbete skulle kunna komma till stånd. Kom- mitténs förslag presenterades i juni 1966.1
SABO:s kongress som hölls i augusti sam- ma år anslöt sig till kommitténs synpunkter och förslag. Kommittén konstaterade bl.a. att det sammanlagt fanns över 800 allmän- nyttiga företag. Med undantag för 18 kom- munblock fanns vid slutet av 1964 allmän- nyttiga företag i alla block, i 62 block fanns endast ett företag, och i inte mindre än 202 fanns således mer än ett företag. Av dessa hade 54 block 5 eller fler före- tag.
Med utgångspunkt från den roll inom bostadspolitiken som tilldelats det allmän- nyttiga bostadsbyggandet, den pågående kommunblocksbildningen samt den före- stående kommunsammanläggningen ansåg kommittén att ytterligare allmännyttiga fö- retag inte borde etableras i kommuner där det redan fanns ett sådant företag. Inom
kommunblocken borde ett samarbete för bostadsproduktionen komma till stånd. Kommittén anförde att detta kan ske på olika sätt, exempelvis genom att ett av de allmännyttiga företagen inom en blivan- de storkommun övertar hela nyproduktio- nen på övriga företags uppdrag. Olika fak- torer talade dock enligt kommitténs mening för att de allmännyttiga företagen inom ett kommunblock förs samman till ett gemen— samt företag.
Kommittén framhöll vidare att en sam- manläggning av kommunblock kan aktuali- seras varför skäl fanns för ett samarbete över kommunblocksgränserna även ifråga om produktion och förvaltning av bostä- der. Som alternativ till ett gemensamt fö- retag som fungerar som byggherre, som för- valtare och som ägare kan därvid tänkas att ägarfunktionen ligger kvar hos ett före- tag inom den kommun där bostäderna byggs. Även en sekundärkommunal orga- nisation kan i vissa fall vara lämplig för olika kommuners inflytande inom en ge- mensam bostadsförsörjningspolitik.
* Samarbete, mellan allmännyttiga bostadsföre- tag över kammungrånserna, SABO, skriftserie 5, Göteborg 1966.
Kommittén föreslog bl.a. följande kon- kreta åtgärder.
1) SABO bör i samråd med Svenska stadsför- bundet och Svenska kommunförbundet upp- mana kommunblockens samarbetsnämnder och sammanläggningsdelegerade att vidta förbere- delser för ett samgående mellan allmännyttiga bostadsföretag över nu gällande kommungrän- ser och inom kommunblockens ram.
2) SABO bör rekommendera samtliga all- männyttiga bostadsföretag att vidta åtgärder för inbördes samverkan inom kommunblocken och företagsfusioner inom de blivande kommu- nema för att främja rationell bostadsproduk- tion och bättre förvaltningsekonomi samt ska- pa underlag för en hyresstruktur som är väl anpassad till bostädernas varierande bruksvär- de inom ett större fastighetsbestånd.
3) SABO bör rekommendera de allmännyt- tiga bostadsföretagen att samverka över kom- mungränsema för att genom enhetlig projek- tering och upphandling samt organisatoriskt sammanhållen bostadsproduktion i större en- heter skapa förutsättningar för att minska åt- gången på produktionsresurser i byggandet.
4) Erforderliga resurser bör avdelas inom SABO för att kunna bistå kommunerna och företagen i frågor om samverkan och sam- manförande av företag.
Kongressen uttalade bl.a. följande med anledning av utredningens förslag.
Kongressen finner att den beslutade kom- munreformen liksom de motiv som legat till grund för beslutet påkallar en omprövning av de allmännyttiga bostadsföretagens organisato- riska struktur.
Styrelsen för SABO må efter samråd med styrelserna för Svenska stadsförbundet och Svenska kommunförbundet vidta åtgärder för att få till stånd överläggningar mellan berörda allmännyttiga företag angående formerna för samarbetet och den blivande sammanslag- ningen.
Kongressen finner dessutom att en samver- kan mellan allmännyttiga bostadsföretag över kommungränsema i form av gemensam pro- jektering och upphandling samt organisatoriskt sammanhållen produktion är ägnad att främja en utveckling mot industrialisering av bostads- byggandet, vidare
att styrelsen för SABO må ta de initiativ som erfordras för att få till stånd överlägg- ningar mellan allmännyttiga företag angående ett produktionssamarbete över kommungrän- serna.
Med utgångspunkt från kommitténs för- slag och kongressens uttalanden har åtgär- der vidtagits av SABO och kommunförbun-
den för att genomföra intentionerna. Ge- nom information och upplysning till berör- da parter har koncentrations- eller samman- läggningsfrågorna aktualiserats. SABO har anställt en särskild tjänsteman för att bistå kommuner och företag i dessa frågor. Vis- sa resultat har också kunnat noteras. Ett 20-tal sammanläggningar berörande mer än 50 allmännyttiga företag har sålunda ge- nomförts.
Detta har resulterat i att antalet verk- samma företag minskat med ett 30-tal. Yt- terligare drygt 20 ärenden omfattande när- mare 80 företag är under handläggning.
Fusioneringen av flera företags verksam- het har i regel aktualiserats av kommun- sammanläggningar. Åtgärderna har därför kunnat ske inom en kommuns gränser. Diskussioner pågår dock i några fall om ett samarbete över gällande kommungrän- ser. Sammanläggningen av allmännyttiga fö- retag har i vissa fall övergångsvis begrän- sats till den administrativa verksamheten avseende produktion och förvaltning, me- dan sålunda de gamla företagen tills vidare bestått som fastighetsägande juridiska per- soner.
På initiativ av samarbetsnämnden i Jön- köpings kommunblock har diskussioner och överväganden förekommit om ett samarbete inom hela eller större delen av länet för en samordnad småhusproduktion. Sedan ett betydande förhandsintresse konstaterats be- slöts att uppdra åt SABO att närmare ut- reda formerna för samarbetet. Sedan några av de största intressenterna anmält ändrad inställning till gemensamma insatser på det- ta område har emellertid förutsättningarna för utredningsarbetet ändrats varför detta tills vidare lagts ned.
Inom i synnerhet Stor-Stockholmsområ- det har en rad olika former av interkom- munalt samarbete på bostadsproduktionens område prövats eller föreslagits. Genom 1959 års ändring av 1947 års lag om kom- munala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande, den s.k. Lex Bolh'nora, gavs vissa möjligheter för en kommun att enga- gera sig i bostadsproduktion även inom en annan kommuns område. Stockholms stad
har genom tio avtal med åtta förortskom- muner träffat överenskommelse om samar- bete för produktion av drygt 31 000 lägen- heter i dessa kommuner. Samarbetet avser sålunda genomförandet av vissa bestämda projekt och inte ett mer allmänt eller lö- pande samarbete. Avtalen är i princip av två typer. I den ena typen avtal lämnar förortskommunen medgivande för ett all- männyttigt företag i Stockholm att uppföra, äga och förvalta viss bostadsbebyggelse in- om dess område. I den andra typen av avtal överenskommes att parterna gemensamt bil- dar ett allmännyttigt bostadsföretag i ak- tiebolagsform. Detta företag uppdrar sedan åt ett allmännyttigt företag i Stockholm att projektera, uppföra och förvalta fastighe- terna.
Detta för speciella projekt organiserade samarbete har emellertid inte varit tillräck- ligt. Behov har ansetts föreligga av ett per- manent regionalt organ som genom punkt- visa insatser på härför lämpliga områden kan komplettera den primärkommunala ak- tiviteten inom bostadsförsörjningens områ- de. En expertgrupp med uppdrag att belysa olika problem i samband med regionala insatser inom detta område tillkallades i mars 1967 av storlandstingskommittén. Ex- perternas arbete som enligt direktiven bor- de »utmynna i konkret utformade alter- nativa förslag till principiella lösningar» av- lämnades i februari 1968.
Expertgruppens förslag innebar inrättan- det av ett regionalt organ till stöd för bo- stadsproduktionen i Stor-Stockholm. Orga- net borde ha följande uppgifter.
Organet skall medverka till igångsättning och genomförande av ett bostadsbyggande i regio- nen av den omfattning som vid olika tider bedömes lämplig och möjlig. I första hand synes organets insatser komma att inriktas på regionens mer perifert belägna kommuner, vil— ka på grund av sin ringa befolkning och sin därmed begränsade ekonomiska bärkraft sak- nar de härför nödvändiga resurserna men ock- så att — punktvis - stödja samhällsbyggan- det i andra kommuner. Ansvaret för bostads- byggandet bör sålunda alltfort åvila primär- kommunema, men till deras förfogande ställs, utöver de instrument de själva redan har eller ämnar skaffa sig, ett regionalt bostadsorgan
med resurser för markförvärv, planarbete, ex- ploateringsarbeten, husprojektering och — i viss utsträckning — byggherrefunktion. Det skall sålunda kunna svara för upphandling med anbudsförfarande vid exploateringsföre- tag som organet engageras i. Organet skall också kunna medverka i uppgörelser om fi- nansieringsavtal beträffande följdinvesteringar samt ha möjlighet att lämna expansionslån.
Bostadskostnaderna har på senaste åren ten- derat att ta en ökad andel av realinkomsten i anspråk. Det förefaller troligt att man genom en ökad integrering av bebyggelseprocessens olika led i kombination med en effektiv kon- kurrens mellan olika företag kan hindra eller i varje fall dämpa takten i stegringen av bygg- nadskostnaderna och därmed motverka ökning- en av bostadskostnadema. Gruppen har pekat på en möjlig väg att uppnå detta genom ett förändrat förfarande vid upphandlingen av en- treprenader. Skall verkningsfulla insatser kun- na göras i detta syfte måste det regionala or- ganet utrustas så, att det har möjlighet att noga följa utvecklingen inom byggnadsbran- schen.
Vid lokaliseringen av de insatser, som or- ganet får möjlighet att göra för höjning av bostadsbyggandets omfattning i Stor-Stock- holmsområdet och som avses ske i samråd med kommunerna är det naturligt att organet beaktar utvecklingstendensema inom regionen såsom dessa kommer till uttryck i den regio- nala planering som pågår på olika områden. Det fortsatta bostadsbyggandet bör sålunda i högre grad än hittills anpassas till utbyggna- den av vägar, kollektiva kommunikationer, hu- vudledningar för vatten och avlopp etc.
Beträffande verksamhetens omfattning sägs att det regionala organet bör svara för den del av produktionen som utgör skill- naden mellan den primärkommunala pro- duktionen och den för regionen uppställda målsättningen för den totala bostadsproduk- tionen.
Om relationerna mellan det regionala or- ganet och kommunerna sägs följande.
Mellan det regionala organet och var och en av de berörda kommunerna måste ett nära samarbete etableras. Det bör i detta syfte ska- pas en fast organisation för överläggningar och överenskommelser. Samarbetskommittéer ligger måhända närmast till hands men det kan också visa sig praktiskt i några fall att bilda ett gemensamt bolag, såsom skett vid Stockholms exploatering i Salem och Botkyr- ka. Det ligger i sakens natur att i dessa sam-— arbetsorgan ingår de ledande personerna i
kommunens styrelse. - Rådgivning till kom- munerna i frågor som är väsentliga för deras utbyggnad blir också en viktig uppgift för det regionala organet.
Som organisationsform för det regionala organet föreslår gruppen en nämnd under KSL (Kommunförbundet för Stockholms stads och läns regionala frågor, som senare kommer att ombildas till ett s. k. storlands- ting) med ett därtill knutet förvaltningskon- tor. Uppgifternas nära anknytning till pri- märkommunala förvaltningsuppgifter sägs göra en sådan organisation naturlig. Inom nämnden kan fattas de politiska avgöran- den som blir riktgivande för organets verk- samhet. Nämnden, som kallas bostadsför- sörjningsnämnd, föreslås bli inrättad den 1 januari 1969.
Ett särskilt bolag föreslås bli bildat för markförvärv för olika regionala behov. Frå- gan om ett särskilt regionalt allmännyttigt företag för förvaltning och eventuellt byg- gande i egenregi får enligt gruppens me- ning bli ett spörsmål för organets huvud- man (KSL, senare storlandstinget).
Även på andra håll och i andra former har ett interkommunalt samarbete etable- rats för att underlätta bostadsproduktionen. På initiativ av Göteborgs förorters förbund har sedan 1961 ett antal kommuner inom Göteborgs och Bohus län tillsammans med landstinget i aktiebolagsform drivit mark- exploateringsverksamhet. Bolaget, Bohus- läns kommunala exploaterings AB (förkor- tat Bokab), förvärvar för bebyggelse lämp- lig mark, tillser att erforderlig planläggning och fastighetsbildning kommer till stånd, ombesörjer att erforderliga gatu- och led- ningsarbeten blir utförda samt avyttrar den sålunda iordningsställda tomtmarken.
Bolaget har av bostadsstyrelsen godkänts som allmännyttigt bostadsföretag. Denna möjlighet att fungera som byggherre för bostadsbyggande har dock inte utnyttjats.
Bolagets uppgift är i första hand att be- fria kommunerna från den komplicerade och arbetskrävande verksamhet — framför allt på det administrativa planet — som markexploateringen innebär.
Relationerna mellan bolaget och de en-
skilda kommunerna regleras genom bolags- ordningen och konsortialavtal. Särskilt ex- ploateringsavtal upprättas för varje område.
Fram till den 1 januari 1968 har tomt- mark färdigställts för 3 440 lägenheter i fyra kommuner. Under 1968 väntas mark för ytterligare drygt 1000 lägenheter fär- digställas.
Sedan 1964 finns ett liknande bolag bildat av förortskommuner inom Älvsborgs län, Älkab. De båda företagen har gemensam personal som delvis också är verksam inom fastighetskontoret vid Göteborgs förorters intresseförening, som är konsultföretag ägt av Göteborgs förorters förbund.
Att Bokab inte börjat fungera som bygg- herre för bostadsbyggande sammanhänger delvis med att ett särskilt allmännyttigt företag, Förorternas Bostads AB, bildats vilket är öppet för alla kommuner inom Göteborgs förortsområde. Företaget bedri- ver byggherreverksamhet inom samtliga för- ortskommuner som ansluter sig till företa- get.
7.3.2 Kooperativt bostadsbyggande
Även inom den kooperativa byggherresek- torn har vissa åtgärder vidtagits i syfte att skapa större och mer funktionsdugliga enheter.
HSB:s produktion och förvaltning byggde ursprungligen i hög grad på lokala enheter, lokala HSB-föreningar. De större av dessa svarade själva för så gott som allt arbete med planering och administration av ny- produktion och förvaltning av bostäder åt bostadsrättsföreningar, kommuner och all- männyttiga företag. De mindre förening- arna utnyttjade riksförbundets resurser för administrationen av nyproduktionen. An- talet föreningar uppgick år 1962 till 188. En organisationsutredning inom HSB kon- staterade till organisationens kongress år 1963 att en koncentration av organisa- tionens lokala enheter var nödvändig. En övergång till regionala enheter, samföre- ningar, föreslogs. I huvudsaklig anslutning
till arbetsmarknadsstyrelsens dåvarande A- regioner föreslogs en organisation om- fattande ett 90-tal föreningar. Som en rikt- punkt för föreningarnas administration och verksamhetens omfattning angavs en årlig nyproduktion av minst 300 lägenheter. För- slagets riktlinjer som antogs av kongressen ligger till grund för den sedan år 1963 på- gående sammanläggningen av HSB-före- ningar till större enheter. Antalet föreningar uppgår för närvarande till ca 120.
Samtidigt har en viss centralisering av funktionerna främst i fråga om projek- tering och upphandling av entreprenader skett. Bortsett från de tre storstädernas ny- produktion är centraliseringen i nämnda avseenden relativt omfattande. Vissa sär- skilda åtgärder har vidtagits för att sam- ordna storstadsområdenas bostadsproduk- tion. Sålunda har åtgärder vidtagits för att nyproduktionen i Stor-Stockholm skall ske genom ett för de olika föreningarna gemen- samt organ. I Stor-Stockholm har också i syfte att ge underlag för en rationell kontinuerlig bostadsproduktion HSB-före- ningar träffat ramavtal med ett antal entre- prenörer om ett femårigt samarbete om viss relativt stor årlig bostadsproduktion.
Även Riksbyggens verksamhet baserades ursprungligen på lokala föreningar, eko- nomiska föreningar med relativt stor själv- ständighet. Redan i början av 1950-talet påbörjades dock en omorganisation som innebar att de lokala ekonomiska riksbygge- föreningarna ombildades till ideella före- ningar med huvudsakligen vissa informativa uppgifter. Den affärsmässiga verksamheten avseende produktion och förvaltning av bostäder överfördes till ett antal nyinrättade distriktskontor, dvs. avdelningskontor till den centrala riksbyggeorganisationen. Denna omorganisation genomfördes relativt snabbt bortsett från fyra ekonomiska föreningar som bestod ända till en omorganisation år 1967.
Vid denna omorganisation skedde även viss omstrukturering av de centrala funk- tionerna. Den projekterande verksamheten som dittills huvudsakligen legat hos Riks- byggen knöts närmare till det byggande
företaget, BPA Byggproduktion AB, på så sätt att den projekterande avdelningen gjordes till en gemensam enhet för de båda företagen.
För närvarande sköts Riksbyggens lokala verksamhet genom 30 distriktskontor med distrikt tillsammans omfattande hela landet, ofta överensstämmande med länen. I likhet med HSB svarar Riksbyggen centralt för större delen av arbetet med projektering och upphandling av nya projekt medan distriktskontoren svarar för kontaktverksam- het, uppdragsanskaffning, byggkontroll och bostadsförvaltning. I viss utsträckning är projekteringsverksamheten förlagd till tre regionala projekteringskontor.
Det kan sålunda konstateras att inom den rikskooperativa byggherresektorn har skett eller pågår en anpassning av organisa- tionen till de krav som ett rationellt bostads- byggande ställer. Huruvida de vidtagna åt- gärderna är tillräckliga eller inte beror bl. a. på den produktionsvolym som organisa- tionerna tilldelas eller kan anskaffa. Utom tjänster åt andra byggherrar aktualiseras även frågan om samarbete mellan de två rikskooperativa organisationerna för en ra- tionellare verksamhet. Någon generell över- enskommelse om samarbete för produktion eller förvaltning finns inte. I vissa konkreta exploaterings- och byggnadsärenden har dock samarbete förekommit eller är föremål för diskussion. Därvid är i vissa fall även andra parter, t.ex. allmännyttiga eller en- skilda företag, engagerade.
7.3.3 Enskilt bostadsbyggande
Utvecklingen inom denna byggherresektor är mer heterogen och svårbedömbar än inom övriga byggherresektorer, hit kan då också räknas den icke-rikskooperativa bo— stadsproduktionen.
Genom det relativt stora antalet presum— tiva byggherrar inom denna sektor före- ligger speciella svårigheter att få till stånd ett kontinuerligt byggande i tillräckligt stora
enlheter. Behovet av en samverkan är därför kanske större inom denna sektor än inom de båda andra byggherresektorerna. Sanno- liktt är emellertid också svårigheterna att åstadkomma en samverkan betydande in- om denna sektor.
Sedan länge finns i ett antal städer före- tag: bildade av på orten verksamma bygg— mästare. I en del fall svarar dessa före- tag för vissa byggherreuppgifter, t. ex. pla- nerar, projekterar och gör vissa upphand- lingar. Ofta torde emellertid deras verk- samhet huvudsakligen bestå av att svara för fördelningen av den kommunala mark som reserveras för byggmästare på orten. Med hänsyn till det relatvit stora anta- let byggmästare blir resultatet inte en byggherresamverkan för stora produktions- enheter utan tvärtom en uppsplittring i små- projekt.
Andra organisations- och verksamhets- former har prövats eller föreslagits för den enskilda sektorns byggande för att undvika en uppsplittring. Det riksföretag, AB Stads- fastigheter, som bildats av de enskilda entreprenörerna och vissa industriföretag bör kunna spela en roll då det gäller att undvika splittrade produktionsförutsätt- ningar. Vidare kan nämnas, att tre av landets största entreprenadföretag (AB Skånska Cementgjuteriet, Svenska Industri- byggen AB och John Mattsons Byggnads AB) genom det gemensamma företaget Pro- sako förvärvat ett antal större exploa- teringsområden inom Stor-Stockholm. För exploateringen av varje sådant område svarar dock endast ett av delägarföretagen och byggandet kan därför ske i stora och långa serier. Det kan också nämnas att det samkommunala bostadsaktiebolaget Bot- kyrka—Stockholm i stället för att låta mark- fördelningen ske internt bland entrepre- nörerna avser att fördela byggnadsrätten ge— nom öppen konkurrens och i stora enheter.
Inför exploateringen av Järvafältet har från entreprenörhåll uttalats att enheter i storleksordningen 1 000 lägenheter bör efter- strävas vid markfördelning och upphandling för att rimliga krav på enhetlighet och upp- repning skall tillgodoses.
7.4 Byggherrefunktionens organisation och verksamhet
7.4.1 Det rationella byggandets krav
Serieeffekterna inom byggnadsproduktionen har behandlats i kapitel 4. Sammanfattnings- vis kan konstateras att även med en i dagens läge relativt konventionell byggteknik kan samordning, upprepning och kontinuitet ge betydande vinster i form av högre produktivitet och lägre kostnader. I hög grad synes detta krav på samordning, upp- repning och kontinuitet också vara en förut- sättning för en ytterligare utveckling av byggtekniken och byggandet överhuvud- taget.
Vilka krav på projektens omfattning och utformning som kan ställas i det enskilda fallet är beroende på en rad olika fak- torer på såväl produktionssidan som ef- terfrågesidan. Vid flerfamiljshusbyggande synes med nuvarande teknik baserad på platsgjutning av stomme och med den utrustning, som nu är vanlig inom stör- re och medelstora företag, en årsproduk- tion av 200—300 lägenheter ge ett gott resultat. Inom småhusbyggandet synes med nuvarande byggteknik och marknadsför- hållanden betydligt mindre serier kunna byggas med gott resultat eller i storleks- ordningen 50—100 lägenheter per år. Vid mindre produktion ökas i allmänhet kost- naderna. Även en högre produktion kan ge sämre resultat om denna inte tar sikte på de ytterligare serieeffekter som kan er- hållas eller om ökningen inte kan ske i hela multiplar av den nämnda volymen. Samtidigt har varje nytt projekt vissa eta- blerings- och igångsättningskostnader, vilket innebär att byggandet bör ske kontinuerligt på ett och samma projekt så länge som möjligt. En byggtid på 3—5 år torde dock ofta anses tillräcklig. För att serieeffekterna skall uppnås krävs vidare att byggandet har hög grad av enhetlighet i fråga om såväl byggteknik som produktutforming.
Det bör i detta sammanhang betonas att även om det är serieeffekterna på arbets- operationerna på byggplats som är lättast att konstatera kan motsvarande effekter
även erhållas inom andra delar av bygg- processen. Såväl samhället och byggherren som entreprenören kan sålunda nå betydan- de kostnadsbesparingar genom de möjlighe- ter till bättre planering, projektering, upp- handling etc. som stora och långsiktiga pro- jekt innebär.
Projektstorlekens betydelse för ett ratio- nellt byggande var ett motiv för stats- makterna att år 1966 på byggindustriali- seringsutredningens förslag inrätta en pla- neringsram för industrith byggande. Inom denna ram skulle förhandsbesked om stat- liga bostadslån lämnas för stora och lång- siktiga bostadsprojekt.
Kungl. Maj:t meddelade den 27 maj 1966 vissa föreskrifter i anslutning till riksdags- beslutet. Enligt dessa föreskrifter skall pro- jekten omfatta minst 1 000 lägenheter samt vara anordnade så att de innebär ett effek- tivare utnyttjande av produktionsresurserna än med konventionella produktionsmetoder. Om de krav i övrigt som ställs har den av Kungl. Maj:t tillkallade delegationen som handlägger dessa frågor i ett yttrande den 30 januari 1967 anfört följande principi- ella synpunkter.
Industriellt byggande karaktäriseras främst av samordning, upprepning och kontinuitet. En sådan uppläggning kan förväntas leda till en förbättrad hushållning med produktionsresur- serna och till lägre kostnader. Kravet på sam- ordning omfattar alla led i produktionsproces- sen: fysisk planering, projektering, produktions- planering och produktion. Samordning behövs inom företagen, mellan olika företag och mel- lan företagen och berörda statliga och kom- munala myndigheter. En sådan samordning ställer i sin tur särskilda krav på planeringen, särskilt i avseende på den tidsmässiga koordi- neringen av produktionsprocessens olika led.
Upprepningen är en grundläggande förut- sättning för tillämpningen av industriell orga— nisation i planering och genomförande samt rationella metoder för tillverkning och mon— tering av byggdelar. Upprepningens gynnsam- ma effekter kan bl.a. uppnås genom att byg- gandet sammanförs i tillräckligt stora projekt. Detta kan ske på olika sätt. En byggherre kan inom ett sammanhängande område upp- föra minst 1000 lägenheter som en produk- tionsenhet. Alternativt kan en byggherre sam- ordna flera mindre projekt och på så sätt uppfylla storlekskravet. Slutligen kan flera
byggherrar samordna sina projekt till en pro- duktionsenhet av erforderlig storlek. Kontinuiteten kan i viss utsträckning upp- nås inom den angivna storleksramen för pro- jekt som skall erhålla förhandsbesked. En ännu högre grad av kontinuitet kan uppnås genom en koordinering i tiden av flera sådana projekt.
7.4.2 Nuvarande förhållanden och brister
Mot bakgrund av vad som ovan sagts är det tydligt att det nuvarande bostadsbygg- andet i stor utsträckning sker i alltför små enheter. Även om uppgifterna är bristfäl- liga om de nuvarande enheternas — pro- jektens — storlek kan ändå konstateras att endast en mycket begränsad del av bostadsbyggandet sker i enheter som från produktionssynpunkt är tillräckligt stora och enhetliga. Från statistiken om pre- liminärt beviljade bostadslån har uppgift om antal lägenheter per låneobjekt er- hållits. Under senare år har flerfamiljs- husens låneenheter i genomsnitt omfattat 55—60 lägenheter. Den tidigare tendensen mot större enheter bröts 1965—1966. Låne- objekten är som enhetsbegrepp tillämpliga framför allt i finansieringshänseende men även i viss mån i upphandlingssammanhang. Generellt sett torde enheterna dock från projekterings- och upphandlingssynpunkt i genomsnitt vara större, uppskattningsvis mellan 75 och 100 lägenheter.
Beträffande spridningen i projektstor- leken kan följande noteras. Av ca 1000 låneobjekt gällande 56 000 lägenheter i fler- familjshus med preliminära beslut om bo- stadslån år 1966, var endast 20 objekt större än 200 lägenheter eller tillsammans 5 250 lägenheter. De gruppbyggda småhusen om- fattade ca 580 låneobjekt med 10300 lägenheter. Av dessa var endast 8 objekt större än 100 lägenheter eller tillsammans 1 100 lägenheter. Endast ca 10 % av bo- stadsbyggandet skulle sålunda enligt denna enhetsbestämning finnas i projektstorlekar som medger en någorlunda rationell produk- tion.
Beträffande bostadsbyggandets geografiska spridning har i det föregående konstaterats att denna inte är större än att ett begränsat
antal regioner var för sig kunde ge ett till- räckligt underlag för ett industriellt bygg- ande, även om detta skulle vara baserat på användning av förtillverkade stomkompo- nenter.
Även med hänsyn till landets administra- tiva indelning i kommuner och kommun- block kan bostadsbyggandet anses vara relativt koncentrerat. Ungefär hälften av allt bostadsbyggande finns i 25 år 30 kommunblock som vart och ett svarar för minst 500 lägenheter i flerfamiljshus och 200 lägenheter i småhus.
Först när man kommer ner på bygg- herrenivå visar sig den splittring och hete- rogenitet som försvårar ett rationellt bygg- ande. Detta gäller delvis om man ser till varje byggherresektor för sig — offentliga, kooperativa och enskilda — men framför allt om man beaktar att det inom varje kommunblock och kommun oftast finns fle- ra olika byggherrar i varje byggherresektor.
Den offentliga sektorn svarade 1966 för en nyproduktion av mer än 500 lägenheter i flerfamiljshus i 15 kommunblock eller tillsammans 15 400 lägenheter och för 200—500 lägenheter i ytterligare 26 block eller tillsammans 8 500 lägenheter. Antalet SABO-företag med mer än 500 respektive 200—500 lägenheters produktion var sam- tidigt 11 respektive 22. Sammanlagt fanns emellertid över 300 andra allmännyttiga fö- retag och ett antal kommunala organ i öv- rigt som detta år uppträdde som byggher- rar.
I sju kommunblock hade de kooperativa byggherrarna sammanlagt mer än 500 lägen- heters produktion i flerfamiljshus. Antalet nybyggda lägenheter i dessa block var 5 400. I ytterligare 15 kommunblock uppgick produktionen till 200—500 lägenheter eller tillsammans 4 200. Av hela den kooperativa produktionen var 60 % administrerad av HSB, 25 % av Riksbyggen och 15 % av andra kooperativa företag.
I fem kommunblock svarade de enskilda byggherrarna för mer än 500 lägenheter i flerfamiljshus och i tre block svarade de för mer än 500 småhus med tillsammans 6 700 lägenheter. 200—500 lägenheter byggdes av
de enskilda i 22 respektive 16 block med tillsammans 16 500 lägenheter.
Detta innebär att i de kommunblock där var och en av de olika byggherre- kategorierna byggde minst 500 lägenheter uppgick deras sammanlagda produktion till 27 500 lägenheter, dvs. till drygt 30 % av 1966 års produktion. Medtages också bygg- andet i de kommunblock där de hade en produktion av 200—500 lägenheter stiger totalproduktionen till 51 800 lägenheter, eller till ca 60 % av hela årsproduktionen.
För bedömandet av den organisatoriska koncentrationen samt kontinuiteten måste även antalet byggherrar beaktas. Det kan därvid konstateras att inom den del av det statligt stödda bostadsbyggandet som utgörs av flerfamiljshus och gruppbyggda småhus synes årligen närmare 1000 olika bygg- herrar förekomma. Många byggherrar byg- ger inte kontinuerligt utan återkommer en- dast med ett eller flera års mellanrum, vissa återkommer kanske aldrig.
Det är uppenbart att det med nuvarande struktur inom byggherreledet inte finns för- utsättningar för ett stort och kontinuerligt byggande av det slag som aktuell teknik och ekonomi både ger förutsättningar för och kräver. Utrymme finns sålunda inte för att ett 1000-tal olika byggherrar årligen skall kunna starta nya projekt eller delar därav och kunna planerna och driva dessa på ett rationellt sätt.
Med utgångspunkt från bostadsbyggan- dets nuvarande lokalisering och fördelning på byggherresektorer samt med en planering inom kommunblocksenheter kan emeller- tid en mycket stor del av bostadsbyggandet ske i stora och kontinuerliga serier. En ytterligare förutsättning är dock en om- fattande och längre gående samordning av byggherrefunktionerna än för närva- rande.
För att åstadkomma en rationell struktur och funktion inom byggherreledet måste en rad åtgärder övervägas inom såväl de olika byggherresektorerna lokalt och cen- tralt som hos de offentliga organ och myn- digheter som genom sin verksamhet påver- kar eller lägger grunden för de olika bygg-
herreföretagens eller de olika byggherre- sektorernas verksamhet.
7.4.3 Byggherresamordning
En byggherresamordning avser inte en enda åtgärd utan flera olika åtgärder beroende på de lokala förhållandena. Inte heller frå- gan om vad som skall samordnas kan be- svaras entydigt och generellt.
Allmänt kan sägas att samordningen syf- tar till en för ett större geografiskt område gemensam planering av bostadsbyggandet och till att upphandlingen kan ske i för ra- tionell produktion lämpliga enheter.
Även om en samordning sannolikt är angelägen från en rad olika synpunkter, förvaltningsmässiga, kommunalekonomiska, miljömässiga etc., är det sålunda i detta sammanhang produktionssynpunkterna som är de starkaste. Detta innebär också att sam- ordningsåtgärderna kan vara av mer eller mindre långtgående natur. I många fall kan det vara det naturligaste och riktigaste att samordning kommer till stånd genom en di- rekt sammanläggning, en fusionering av fle- ra byggherreföretag. I andra fall kan det va- ra lämpligast att endast vissa byggherre- funktioner exempelvis projektering, upp- handling och byggkontroll samordnas per- manent eller tillfälligt för visst projekt. Den minst långtgående samordningsåtgärden, som i många fall kan vara tillräcklig för ett tillfredsställande resultat, är en tidssamord- ning, dvs. att byggandet är så tidsanpassat att det inte kolliderar med andra projekt i låneramshänseende utan projektet i sin hel- het kan byggas kontinuerligt.
En byggherresamordning kan i övrigt om- fatta följande.
1. Företag inom en och samma byggherre- sektor
2. Företag inom olika byggherresektorer
3. Företag inom olika administrativa om- råden
4. Olika kombinationer av 1—3. Produktionen inom de nuvarande kom- munerna ger i regel alltför begränsat under- lag för ett samordnat och rationellt byg- gande. Vidare pågår på många håll kom-
munsammanläggningar. Med hänsyn härtill synes det möjligt att utgå från det nuva- rande kommunblocket som minsta geogra- fisk-administrativa enhet för bostadsbyggan- dets planering och samordning.
En samordning av de många och spridda byggherreintressena inom ett kommunblock synes i första hand vara aktuell genom en samordning inom respektive byggherresek- tor. Den samordning av de allmännyttiga företagen som påbörjades efter 1966 års SABO—kongress har en väsentlig uppgift att fylla inom den offentliga byggherresektorn. Samordningen kan ske genom en direkt sammanslagning av företag eller genom en koncentration till vissa företag av de egent- liga produktionsaktiviteterna, såsom plane- ring, projektering och upphandlin g.
Inom den kooperativa byggherresektorn torde i första hand en samordning av de två rikskooperativa organisationernas lokala aktiviteter vara önskvärd och möjlig. Det samarbete som inletts för genomförandet av vissa stora projekt bör därför byggas ut. I andra fall torde betydande fördelar stå att vinna även genom ett samarbete som begränsar sig till viss tidssamordning. Genom en sådan samordning kan de två organisationernas igångsättning och byggan- de saxas så att den rationella produktionens krav på volym och kontinuitet kan tillgodo- ses i viss utsträckning. Möjligheterna att samordna det rikskooperativa byggandet med det icke-rikskooperativa synes vara små. Däremot torde på sina håll viss samordning kunna uppnås, eller snarare splittring kunna undvikas, vid genomförandet av vissa icke- rikskooperativa projekt med enskilda bygg- företag som initiativtagare. Genom från- varon av en kontinuerligt verksam huvud- organisation för dessa enskilda bostadsrätts- företag blir samordningsåtgärderna inom detta område i första hand projektbundna.
Behovet av samordning är påfallande inom den enskilda byggherresektorn. En uppsplittring av markområden, som pro- duktionsmässigt kan betraktas som enheter, på flera olika producenter måste undvikas. De rättvise- eller andra skäl som kan tala för en uppdelning på flera byggföretag el-
ler byggherrar måste tillgodoses på annat sätt. Även inom denna sektor torde åtmin- stone viss tidssamordning kunna åstadkom- mas.
Ofta torde det emellertid inte vara till- räckligt att samordna byggherreaktiviteter- na inom respektive byggherresektor. Där- utöver kan det ofta vara nödvändigt eller lämpligt att även samordna olika sektorers byggande sinsemellan. Det kan kanske ock- så i vissa fall vara lättare att samordna två byggherrar inom skilda sektorer än två bygg- herrar inom samma sektor.
Det ligger i sakens natur att denna sam- ordning över de olika byggherresektorernas gränser inte innebär att företagen slås sam- man, utan samordningen avser åtgärder gällande nyproduktionen såsom planering, projektering och upphandling eller i vissa fall endast en tidssamordning.
Även en samordning över de geogra- fiskt-administrativa gränserna, dvs. över kommunblocksgränser måste i många fall aktualiseras för att man skall åstadkomma de stora och kontinuerligt byggda projekt som erfordras. Det ligger inom möjligheter- nas ram när riksomfattande organisationer organiserar byggherreintressena. Även i den mån stora entreprenadföretag eller entrepre- nörorganisationer uppträder som byggher- rar kan en samordning över kommungränser vara möjlig. Inom den allmännyttiga sek- torn har genom Lex Bollmora möjligheter skapats för ett direkt samarbete över kom- mungränserna, vilket i stor utsträckning till- lämpats inom Stor-Stockholm. En form av interkommunalt samarbete, som också mås- te bedömas positivt, är gemensamma organ och andra åtgärder för markanskaffning och markexploatering. Speciellt för att åstadkomma ett rationellt småhusbyggande utanför storstadsområdena synes för flera kommuner, kanske hela län, gemensamma planerings- och samordningsorgan vara önskvärda. Ytterligare överväganden och försök behövs på detta område.
Utom dessa tre former av byggherre- samordning, dvs. en samordning inom re- spektive byggherresektor, mellan olika bygg- herresektorer samt över kommungränserna,
är förhållandena ofta sådana att två eller alla tre formerna måste kombineras för att erforderlig samordning i produktionen skall uppnås.
7.5 Utredningens synpunkter och förslag till åtgärder för byggherresamordning
Det är angeläget att åtgärder vidtas för att åstadkomma eller påskynda en utveckling mot en sådan samordning av byggherrein- satserna att bostadsbyggandet kan ske på rationellast möjliga sätt. Ansvaret för en så- dan utveckling ligger i första hand hos byggherrarna själva och deras gemensam- ma organisationer. Även kommunerna har ett direkt ansvar för samordningen av bygg- herrarnas handlande. Kommunerna är an- svariga för bostadsförsörjningen och dess planering, direkt engagerade som huvud- män för de allmännyttiga företagen och fördelar dessutom mark och låneramar. Förutsättningarna för byggherrarnas och kommunernas handlande på detta område skapas emellertid i betydande utsträckning av staten genom åtgärder på läns- och riks- nivå. Även detta måste beaktas vid diskus- sionen av åtgärder för en bättre byggherre- samordning.
7.5.1 Byggherrarnas åtgärder
Byggherrarna måste vidta åtgärder i syfte att förbättra respektive sektors företags- struktur och åstadkomma en samordning med andra byggherresektorers byggande. Vidare måste de skilda företagens verksam- het rationaliseras med hänsyn till de nya förutsättningar, som bl.a. en samordning med andra företag innebär.
Inom den allmännyttiga byggherresektorn är det angeläget att SABO i samarbete med Kommunförbundet fortsätter och intensifie- rar ansträngningarna genom sammanlägg- ning av företag och samarbete mellan före- tag för att samordna det offentliga bo- stadsbyggandet.
Samordningen har kommit längst inom den kooperativa byggherresektorn genom HSB och Riksbyggen. Dessa byggherrars
marknadsandelar är dock inte större än att de på ett betydande antal platser måste vara beredda att i någon form samordna sin produktion såväl sinsemellan som med byggherrar inom andra sektorer. Samord- ning och samarbete mellan HSB och Riks- byggen har hittills huvudsakligen varit be- gränsat till vissa projekt. Ett mer perma- nent samarbete gällande större delar av byggandet vore dock önskvärt.
Även på den enskilda byggherresektorn måste krav ställas på åtgärder för samord- ning av produktionen. Liksom i fråga om de allmännyttiga företagen synes det också inom den enskilda sektorn i första hand ankomma på de enskilda byggherrarnas, i första hand byggföretagens regionala och centrala organ, att vidta åtgärder för att åstadkomma den samordning som är möj- lig. Samordningen är närmast aktuell för byggandet inom denna sektor. I enskilda projekt liksom i fråga om tidsanpassning bör en samordning också kunna komma till stånd med andra byggherresektorers byggande.
7.5.2 Kommunala åtgärder
Kommunerna har stora möjligheter att ge- nom sin bebyggelseplanering, planering av bostadsförsörjningen, och genom sin mark- politik (fördelning och upplåtelse av mark) samt såsom förmedlingsorgan (fördelning- en av låneramar, prövning av låneärenden m. m.) åstadkomma en samordning av bygg- herrarnas åtgärder inom bostadsbyggandet.
Som närmare utvecklas i ett särskilt av- snitt måste bebyggelseplaneringen ske på ett så tidigt stadium i byggprocessen att plan- och fastighetsbildningsärenden inte hindrar senare skeden i byggprocessen, dvs. projektering eller byggstart. Planeringen måste vidare ske så att bebyggelsen och upphandlingen kan försiggå i stora och från produktionssynpunkt lämpligt avgränsade enheter. Bebyggelseplaneringen måste också ges en utformning som inte binder huspro- jekteringen.
Det är sålunda angeläget att byggherre- och samordningsaspekterna beaktas redan
vid programmeringen av bebyggelseplane- ringen. En förutsättning vid bebyggelsepla- neringen bör alltså vara att utformningen bl. a. skall medge ett byggande i tillräck- ligt stora enheter. Det måste också få på- verka den kommunala planeringen av bo- stadsförsörjningen och de till denna knutna besluten och övriga åtgärder för fördelning av mark och statliga låneramar till olika byggherrar och projekt. Det är i dessa mo- ment i den kommunala planeringen — vilka utåt sammanfattas och redovisas i de år- liga bostadsbyggnadsprogrammen och tur- ordningsförslagen för statliga bostadslån — som de mest aktiva insatserna erfordras för en samordning av olika byggherrars intres- sen och åtgärder för att åstadkomma ett rationellt bostadsbyggande. De kommunala myndigheterna bör årligen i samband med bostadsbyggnadsprogrammens utarbetande — med utgångspunkt från de aktuella pla- nerna för bostadsbyggande på byggherre- ägd mark och eventuella politiska beslut om principerna för den kommunala mar- kens fördelning på olika byggherrekatego- rier — ta upp diskussioner med berörda bygg- herrar om hustyper, lägenhetsfördelning, tidpunkter för aktuella områdens exploate- ring, bostadskostnader m. m. Genom att bostadsbyggnadsprogrammen är rullande och avser de närmaste fem kalenderåren kommer diskussionerna främst att beröra projekt som ligger relativt långt fram i ti- den, dvs. fjärde och femte årens byggande. Detta får dock inte innebära att avvägnings- frågorna endast avser eller omfattar dessa år. Dels bör projekten omfatta ett flerårigt — 3—5 års —— byggande, dels måste avvägning- en mellan olika byggherrar och byggherre- kategorier i regel omfatta hela femårsperio- den för att inte den för varje är begränsade volymen skall splittras på alltför många och små enheter. I många kommuner tor- de emellertid inte ens ett femårigt plane- ringsperspektiv vara tillräckligt för att med- ge lämpliga produktionsenheter för alla byggherrar. I dessa fall bör kommunen söka åstadkomma ett samarbete mellan två eller flera byggherrar för ett gemensamt genom- förande av ett större projekt. Som allmänt
villkor vid kommunal markupplåtelse bör gälla att exploateringen sker på ett ratio- nellt sätt enligt redovisad och godkänd plan.
En sådan planering av bostadsbyggandet, sålunda innefattande överenskommelser om fördelningen och samordningen av bostads- byggandet torde kräva vissa justeringar i gällande praxis och föreskrifter om upp- rättandet och utformningen av bostadsbygg- nadsprogram.
7.5.3 Länsmyndigheternas åtgärder
Länsbostadsnämnden är den länsmyndighet som i första hand är engagerad i byggpro- cessen på ett sådant sätt att den direkt kan påverka byggherresamordningen. Som regio- nalt statligt organ för bostadspolitiken har länsbostadsnämnden att medverka till ett ra- tionellt bostadsbyggande. Detta kan bl. a. ske genom den service som lämnas kommu— nerna vid kontakterna om den kommu— nala bostadsplaneringen, dvs. de kommu- nala bostadsbyggnadsprogrammen, samt vid den granskning och sammanställning av dessa program som länsbostadsnämnden gör. Vidare ger nämndens handläggning av de statliga bostadslånen, dvs. fördelningen av länets ram för statliga bostadslån samt prövningen av ansökningar om bostadslån stora möjligheter att initiera en rationell samordning av byggandet.
Gällande kungörelse om kommunala bo— stadsbyggnadsprogram föreskriver att kom— muner, som ingår i ett område utgörande en enhet i fråga om bostadsförsörjningen, skall samråda med varandra vid program— mens upprättande. Vidare sägs i kungörel- sen (ä 4) »I övrigt skall kommunen vid upprättande av bostadsbyggnadsprogram samråda med länsbostadsnämnden samt i den omfattning så erfordras med länsar- betsnämnden och övriga länsmyndigheter.» I bostadsstyrelsens föreskrifter sägs endast att samrådet med länsmyndigheterna skall avse programmens samband med förekom- mande länsplanering och därmed de grund— läggande bedömningarna av befolknings-, sysselsättnings- och standardutvecklingen.
För en mer omfattande samordning av
bostadsbyggandet syftande till en rationell bostadsproduktion torde dock en betydligt mer aktiv insats krävas av länsbostadsnämn— den än vad som framgår av ovanstående. Länsbostadsnämnderna bör sålunda regel- mässigt hålla kontakt med de kommunala organen för att dels medverka till största möjliga samordning inom kommunen av olika byggherrars bostadsprojekt, dels och framförallt för att medverka till samord- ningen över kommun— och kommunblocks- gränser. Genom länsmyndigheternas neutra- la ställning bör de kunna medla mellan olika företags- och kommunintressen vid planeringen av bostadsbyggandet.
Länsbostadsnämnden och andra länsmyn- digheter bör verka för att samordnings- aspekter kontinuerligt beaktas i planerings— och byggprocessen. Redan när ett bebyggel- seområde första gången redovisas i bostads- byggnadsprogrammet bör om möjligt ex- ploateringssätt och eventuellt samordnings- behov aktualiseras. Detta måste sedan hål- las aktuellt kontinuerligt fram till upphand- ling och byggande.
Ett annat medel att påverka och under- lätta ett samordnat bostadsbyggande inom ett större område är bostadsbyggnadspla- nens och låneramens handläggning. F.n. gäller den ordningen att bostadsstyrelsen efter statsmakternas beslut under somma- ren gör en fördelning på län och storstads- områden av den för hela riket preliminärt fastställda låneramen för vart och ett av de två följande kalenderåren. Med utgångs- punkt från tidigare fördelning, i bostads- byggnadsprogram redovisade förhållanden samt andra bedömningar, fördelar sedan länsbostadsnämnden de sålunda anvisade ramarna på kommunblock och kommuner. Denna fördelningsmetodik medför en rela- tivt fast och långt gående uppdelning på kommun och kalenderår. Planeringstiden blir i dessa hänseenden endast drygt två år. Denna relativt korta planeringsperiod, som dessutom är uppdelad på kalenderår, kommun och senare också i regel på bygg- herre synes medföra en tendens att i pla— nerings-, upphandlings- och produktions— hänseende styra verksamheten mot små en-
heter. Denna tendens förstärks bl. a. av nu- varande kreditsystem för bostadsbyggandet.
Det är angeläget att låneramar och där- med också låneärenden inte handläggs på ett sätt som förutsätter eller främjar ett handlande och tänkande i småprojekt, års- kvoter o.d. I stället måste från produk- tions- och funktionssynpunkter rationella enheter underlättas. Från samhällsekono- misk synpunkt är det nödvändigt att bo- stadsbyggandet handläggs kalenderårsvis samt att, utöver en garanterad minimiram, ett visst utrymme finns för konjunkturbe- tingade variationer, dvs. en planerings- och projektreserv. Det synes vidare nödvändigt att fördela ramarna på län och storstads- områden.
När det gäller fördelningen inom länet synes man böra överväga en mer målinrik— tad fördelning än f. 11. Totalt måste det år— liga byggandet inom länet överensstämma med den tilldelade ramen. Däremot kan fördelningen mellan olika kommuner (kom- munblock) och mellan olika år anpassas bättre till de krav som samordnade insatser för stora och fleråriga projekt ställer. Även här måste dock en avvägning ske så att på sikt —- exempelvis en löpande femårsperiod — en önskvärd fördelning på olika kommu- ner och byggherrar kan komma till stånd. Detta aktualiserar frågan om inte statsmak- ternas beslut om bostadsbyggandet borde utsträckas att gälla 4—5 år vilket även dele- gationen för bostadsfinansiering nyligen fö- reslagit.
I syfte att underlätta länsbostadsnämn- dernas samordnings— och fördelningsarbete bör nämnden reservera en viss del av ra- men, exempelvis 10 %, för senare fördel- ning till byggherrar och kommuner som en- ligt vissa kriterier åstadkommit samordnade projekt. Vid behov tillskjuts i dessa fall yt- terligare låneram för att möjliggöra en an- nars inte genomförbar samordning av flera projektdelar.
Fördelningsproceduren på länsnivån kan tänkas ske i följande moment. Det förut- sätts därvid att statsmakterna beslutat om ramar för bostadsbyggandet för komman- de fyra kalenderår.
Efter meddelandet från bostadsstyrelsen om ramarna plus särskild ram för projektreserv för länet under vart och ett av de följande fyra kalenderåren gör länsbostadsnämnden på grundval av föregående års fördelnings- beslut och i bostadsbyggnadsprogrammen re- dovisade byggnadsbehov en preliminär och grov fördelning av ramen för byggandet i olika kommuner (kommunblock) för samtliga fyra åren tillsammans. Med understrykande av för- delningens preliminära karaktär och att en justering uppåt eller nedåt kan behöva göras överlämnas fördelningen till kommunerna med begäran att dessa skall inordna de aktuella pro- jekten inom den angivna ramen. Denna redo- visning skall vara kalenderårsfördelad och först uppta de pågående projekt som har sådan stor- lek och byggtid att de från ramsynpunkt bör avräknas mot kommande årsramar. Också nya storprojekt bör fördelas på produktionsår. Vi- dare skall kommunen yttra sig över den för kommunen föreslagna ramen. På grundval av kommunernas inplacering av projekten och de synpunkter i övrigt som redovisas gör läns- bostadsnämnden sedan en sammanställning och bearbetning av fördelningsramen. Detta sker i nära kontakt med berörda kommuner och byggherrar varvid speciellt samordningsaspek- ten bevakas. Den justerade och slutliga för- delningen skall redovisa förutom antalet lägen- heter per kommun och år, även de berörda projekten med projektnamn, antal lägenheter och byggtid.
Denna ordning för fördelning av bostads- låneramarna har vissa konsekvenser för be- sluten om statliga bostadslån. De preliminä- ra besluten för första etappen bör sålunda innefatta ett principbeslut för hela produk- tionsenheten även om denna avser flera års byggande. Sådana fleråriga projekt bör inte avräknas mot igångsättningsårets ram utan fördelas på de aktuella byggåren.
7.5.4 Centrala statliga åtgärder
Om vi skall få en tillfredsställande bygg- herrestruktur beror i första hand på bygg- herrarna själva och kommunerna. För en önskvärd utveckling inom detta område bör och kan olika statliga organ medverka dels genom att skapa bättre förutsättningar för ett från produktionssynpunkt rationellt hand- lande inom byggherreledet, dels genom att organisatoriskt-administrativt stödja ett så- dant handlande. Detta är bakgrunden till förslaget i det föregående att länsbostads-
nämnderna skall få till uppgift att fungera som ett regionalt serviceorgan för byggher- re- och projektsamordning inom bostadsbyg- gandet. Detta fordrar emellertid vissa cen— trala statliga åtgärder.
Den av regering och riksdag årligen fast- ställda bostadsbyggnadsplanen bör sålunda förutom det löpande kalenderåret även om- fatta de fyra följande kalenderåren i enlig- het med det förslag som lagts fram av delegationen för bostadsfinansiering.
Vidare bör föreskrifter och anvisningar för länsbostadsnämndernas arbete med planerings-, samordnings- och lånefrågor an— passas till de aktuella uppgifterna.
Även föreskrifterna rörande de kommu- nala bostadsbyggnadsprogrammen bör revi- deras och handläggningen av dessa program anpassas till övriga åtgärder för planering och samordning av bostadsbyggandet.
Den här skisserade byggherresamordning- en kräver sålunda ett centralt lednings- och uppföljningsarbete. Med den centrala ställ- ning den statliga långivningen har för bo- stadsbyggandet är det naturligt att bostads— styrelsen som redan är engagerad i åtgär- der för rationellt byggande får i uppdrag att aktivera verksamheten i frågor rörande byggherresamordningen. Utom utarbetan- det av anvisningar och andra åtgärder för effektivisering av länsbostadsnämndernas samordningsarbete, bör styrelsen svara för de centrala informations- och kontaktåtgär- der som är erforderliga för främjande av byggherresamordningen. Bostadsstyrelsen bör årligen till Kungl. Maj:t redovisa vid- tagna åtgärder och noterade resultat.
8. Synpunkter på upphandling av stora bostadsprojekt
8.1 Kraven på rationell upphandling av stora bostadsprojekt Industriellt byggande och byggande i långa serier ställer särskilda krav och har även i övrigt konsekvenser för sättet att upp- handla entreprenader, komponenter och tjänster. Olika försök med nya upphand- lingssätt har gjorts. I detta avsnitt skall möj- ligheterna att göra en rationell upphandling av stora bostadsprojekt penetreras mot bak- grund av nu gängse upphandlingssätt. Syftet härmed är att kunna ge vissa rekommenda- tioner om lämpliga tillvägagångssätt och former för upphandling i dessa fall. Först skall emellertid en genomgång göras av de krav som kan ställas på en rationell upp- handling av stora projekt. Kraven kan grupperas i sex punkter. l. Upphandlingsproccduren skall kunna anpassas till samhällsplaneringens krav
2. Upphandlingen skall medge en effek- tiv planering inom det beställande företaget
3. Upphandlingen skall ge byggherren möjligheter att bestämma produktens egen- skaper och funktion
4. Upphandlingen skall medge en effek- tiv konkurrens
5. Upphandlingen skall medge en ratio- nell produktion av beställd produkt
6. Upphandlingsformen skall främja byg- gandets utveckling.
8.1.1 Upphandling och samhällsplanering
Byggande i stora enheter och under lång tid tar i anspråk betydande resurser i form
av mark, kapital, material och arbetskraft. Därmed blir också varje projekt av be- tydande intresse från samhällsplaneringssyn- punkt.
Kraven på markplanering och mark- arbeten är så integrerade med det industri- ella byggandet att åtgärder inom detta område i hög grad måste sammankopplas med det egentliga husbyggandets planering och utförande. Genom att från byggherren fristående organ bestämmer över bebyggelse- planeringen måste klara förutsättningar lämnas från ömse håll på ett tidigt stadium i byggprocessen. Byggherren måste kon- kretisera sina önskemål i fråga om be- byggelseplaneringen.
I första hand måste tidsfaktorn konkreti- seras, när och i vilken takt skall exploa- terings- och byggnadsarbetena bedrivas, när ställs krav och vilka krav ställs på kommuni- kations- och försörjningsanläggningar etc. De enskilda och offentliga huvudmännen för olika serviceanläggningar måste på ett tidigt stadium få möjlighet att överväga tid- punkt och omfattning på de servicekrav som hänger samman med byggandet.
Finansieringen av byggandet fordrar att kommunernas förmedlingsorgan för statliga bostadslån och länsbostadsnämnderna hålls underrättade om planeringsläget bl. a. för att kunna fördela ramarna för statliga bostadslån. Även enskilda kreditinstitutioner som medverkar vid byggandets och bostäder- nas finansiering måste informeras, bl. a. om tidpunkter och omfattning av de insatser som kommer att krävas av kreditgivarna, för
att de skall kunna planera sin verksamhet.
För materialindustrin kan situationen vara betydligt mer komplicerad. Det indu- striella byggandet innebär ofta användning av förtillverkade komponenter, vilka inte marknadsförs som lagervaror. Det finns där- för ett stort ömsesidigt beroende mellan projektör, entreprenör och materialtill— verkare. Särskilt starkt är detta när de nämnda tre parterna är integrerade med varandra genom att de är inriktade på ett bestämt system, vilket ofta är fallet i fråga om stombyggandet. Materialindustrin behöver då på ett tidigt stadium uppgifter om leveranstidpunkter och leveransernas omfattning för att kunna göra produktions- planeringen i fabrik.
Av flera skäl är sysselsättningsfrågorna särskilt aktuella i byggsammanhang. Arbets- kraftsbrist liksom även arbetslöshet inom här aktuella grupper har medfört en om- fattande planering av byggandets omfattning, fördelning, lokalisering och sysselsättning. För att denna planering inte skall hindra ett industriellt byggande eller ett byggande i långa, kontinuerliga serier fordras att arbetsmarknadsmyndigheternas sysselsätt- ningsplanering kommer in på ett tidigt stadium och innefattar realistiska bedöm- ningar av storleken och sammansättningen av arbetskraftsbehovet.
Olika delar av samhällsplaneringen och annan från byggandets synpunkt extern planering har sålunda omfattande krav på information om bostadsprojekten och sär- skilt de stora projekten. Framför allt är behovet stort att tidigt få i möjligaste mån fasta tidpunkter för behov av olika slag av produktionsresurser och serviceanläggningar. Beslut om tidpunkter för exploatering och byggande bör fattas så tidigt som möjligt under byggprocessen. Även uppgifter av ekonomisk och teknisk natur erfordras på ett tidigt stadium, vilket måste beaktas vid projektering och upphandling.
8.1.2 Upphandling och företagsplanering
För byggherreföretaget är det väsentligt att verksamhetens planering inte förhindras
eller försvåras av bristande kontroll över proceduren för anskaffning av byggnader. Det måste finnas en klar funktionsupp- delning inom företaget, där upphandlingen är en funktion med på förhand given ram anpassad till företagets övriga verksamhet. Upphandling av stora projekt får inte im- proviseras utan måste ingå i en bestämd och klar företagspolitik. Även sättet för upp- handlingen, egenregi eller entreprenad, olika entreprenadformer etc. bör i princip vara bestämt för byggherrens hela verksamhet och inte ändras utan överväganden om konsekvenser för verksamheten i övrigt på kort och lång sikt. Upphandlingen bör där- för ingå som en relativt fast och kontinuer- lig del i byggherreföretagets verksamhet, ha utformade rutiner och klar ansvarsfördel- ning.
8.1.3 Upphandling och produktutformning
Det är byggherren som skall betala och förvalta de hus som byggs. Det måste därför anses självklart att byggherren också måste råda över produktens utformning, även om kritik kan riktas mot byggherrar- nas bristande kunskap beträffande den »egentlige» konsumentens önskningar och behov inom flerfamiljshusbyggandet. Innebörden i konstaterandet att det är byggherren som skall bestämma produktens utformning är därmed inte klar. Det för byggherren primära måste vara att få en produkt som fyller vissa funktioner i fråga om nyttjande, driftskostnad och livslängd. Efter egna överväganden baserade på bl. a. en allmän företagspolitik och sedan mark- frågorna är klara måste byggherren därför innan åtgärder för upphandling vidtas av- göra vilka funktionskrav som skall gälla de individuella projekten. Funktionskraven be- står dels av vissa krav av närmast stads- planekaraktär såsom hushöjd, vissa kommu- nikationskrav etc. i den mån dessa inte re- dan är reglerade i en gällande stadsplan, dels av vissa kvantitetskrav (antal lägenhe— ter, lägenhetsfördelning, lägenhetsstorlek etc.), dels också av vissa standard- och kva- litetskrav gällande utrustning och material.
Kraven bör i görligaste mån uttryckas och mätas i fysiska mått.
I den mån kraven kan uttryckas i objek- tiva och generella mått finns det inte an- ledning för byggherren att föreskriva hur kraven skall uppfyllas, dvs. vilken bygg- metod som skall användas eller vilka tekniska lösningar eller material som skall användas.
Oavsett hur upphandlingsproceduren läggs upp måste byggherren före det definitiva anskaffningsbeslutet skaffa sig full insikt om beslutets innebörd i fråga om produktens utformning. Sedan krävs det emellertid mer eller mindre långtgående kontroll så att den beställda produkten verkligen erhålls. Det är sålunda väsentligt att upphandlingssättet ger byggherren möjlighet att bestämma pro- duktens egenskaper och funktion. Samti— digt bör upphandlingen medge valmöjlig- het, dvs. att inom ramen för de uppställda kraven få erbjudanden om flera produkter för att kunna välja den produkt som i fråga om pris och utförande ger den bästa be- hovstillfredsställelsen.
8.1.4 Upphandling och konkurrens
Det primära kravet på en upphandlings- ordning är att den skall främja rationaliteten i byggnadsproduktionen. Ett av de viktigaste medlen att uppnå detta är effektiv kon- kurrens.
En fullständig konkurrens i den ekono- miska teorins mening torde vara utesluten på entreprenadmarknaden. Det begränsade antalet säljare och köpare samt den stora produktdifferentieringen gör att man kan tala om oligopol eller annan form av mono- polistisk marknad. De stora projekten med- för i och för sig en viss begränsning av konkurrensen. Endast ett fåtal köpare och säljare har möjligheter, resurser etc., att engagera sig för projekt i storleksordningen 75 milj. kr. och större. Erfarenheterna hit- tills har emellertid visat att konkurrensen om dessa stora projekt varit tillräcklig för att vinster av rationaliserings- och stor- driftskaraktär även skall komma beställarna till del.
Allmänt kan konstateras att en efterfrå- gan som karaktäriseras av starkt speciali— serade och differentierade produkter tende- rar att ge ett starkt begränsad utbud. Ett slutgiltigt utformat byggnadsprojekt, dvs. där bygghandlingar föreligger, är en unik pro- dukt. Är projekteringen gjord med utgångs- punkt från traditionell, allmänt känd teknik kan i allmänhet en tillfredsställande kon- kurrens uppnås vid upphandlingen. Sådan upphandling ger dock inte möjligheter för en specialiserad producent, som genom ut- vecklingsarbete eller viss investering har till- ägnat sig en teknik innebärande att han kan bygga billigare än andra. Är projekteringen anpassad till ett visst speciellt system eller en viss byggmetods egenskaper begränsas konkurrensen till enbart det eller de företag som är inriktade på systemet eller metoden ifråga.
Konkurrens i form av flera anbudsgiVare främjas därför om den efterfrågade produk- ten inte är specificerad i detalj beträffande tillverkningssätt och material. Däremot mås- te funktionen hos produkten vara noggrant angiven. Även sättet och tidpunkten för anbudsinfordran och tiden för anbudsräk- ning påverkar antalet anbudsgivare. Dessa faktorer måste påverka upphandlingsför- farandet framför allt vid stora bostadspro- jekt.
Utom den här diskuterade så att säga direkta konkurrensen som föreligger vid öppen eller inbjuden anbudsinfordran finns även en indirekt konkurrens. Denna, som kan göra sig gällande vid olika former av underhandsupphandling och egenregi inne- bär att byggherren har en sådan förhand- lingsposition och sådan kunskap om mark- nad och prisnivå att han kan bedöma ett enstaka anbud eller, vid egenregi, en kal- kylerad självkostnad. Som konkurrensalter- nativ torde den indirekta konkurrensen jämfört med den direkta i regel vara den mindre effektiva.
8.1.5 Upphandling och produktion
Upphandlingsmetodiken kan ha ett bety- dande inflytande på produktionens förut-
sättningar. Inte minst i fråga om tillverk- ningsprocessens organisation kan sättet för upphandling få en starkt styrande inverkan. Sker upphandlingen i delar, dvs. genom delad entreprenad, förutsätter detta att pla- nering och projektering är utförd med tan- ke på detta, vilket bl.a. försvårar tekniskt och organisatoriskt integrerade lösningar. Även om huvudansvaret för samordningen av byggplatsarbetet vid sådan upphandling kan läggas på huvudentreprenören har bygg- herren i realiteten ett stort ekonomiskt an- svar för att samordningen fungerar.
En upphandling baserad på färdiga bygg- handlingar medför ännu starkare styrning av tillverkningsprocessen. Handlingarna är nämligen i regel utarbetade med sikte på viss bestämd teknik och visst bestämt ma- terial. Endast företag anpassade till denna teknik kan därför komma i fråga för an- budsgivning. Specialiserade företag med sär- skilda resurser och särskild erfarenhet kan därför inte göra sig gällande. Av entrepre- nörer utvecklade standardiserade produkter kan inte användas.
Sättet för entreprenadupphandling på- verkar också förutsättningarna för upphand- ling av underentreprenader och material. Tid för upphandling och leverans av un- derentreprenader och speciella byggkompo- nenter måste finnas. I vissa fall måste för- upphandling av vissa komponenter göras, dvs. upphandlas redan under projekte- ringen.
Upphandlingssättet måste sålunda anpas- sas till den särskilda organisation och tek- nik som kan komma ifråga vid utförandet av stora bostadsprojekt. En integrerad pro- duktionsteknik främjas av en klar ansvars- fördelning och sammanhållen arbetsledning. Upphandlingssättet bör inte binda tillverk- ningstekniken utan tillåta nya okonventio- nella lösningar inom ramen för de krav på olika funktioner som byggherren ställer.
8.1.6 Upphandling och utvecklingsarbete
Upphandlingsmetodiken måste även ses i relation till utvecklingsaspekterna, såväl de som berör produktionsapparatens och pro-
duktionsmetodernas utveckling som pro- dukternas utveckling.
I fråga om ansvarsfördelningen för ut- vecklingsarbetet torde det vara fullt klart att det i första hand är entreprenören som svarar för produktionsapparatens och pro- duktionsmetodernas utveckling. När det gäl- ler produkternas, dvs. husens och bostads- områdets utveckling är ansvarsfördelningen inte lika självklar. Den traditionella an- svarsfördelningen, sådan denna bl. a. kom— mer till uttryck i den delade entreprena- den, innebär att byggherren så gott som ensam svarar för produktutvecklingen. I regel sker den i samband med projektering- en och dokumenteras i bygghandlingarna.
En relativt fullständig och i detaljer fast- lagd projektering kan emellertid svårligen ske med bortseende från de förutsättningar som produktionsapparaten ger. Å andra si- dan kan utvecklingen av nya byggmetoder inte ske utan hänsyn till produkternas ut- formning.
Det ömsesidiga beroendet medför sålun- da vid ett traditionellt delat ansvar för ut- formning respektive tillverkning betydande svårigheter för såväl produktens som pro- duktionsapparatens utveckling. Svårigheter- na bör till stor del kunna lösas med ett mer adekvat fördelat ansvar för producent- respektive beställarfunktionerna.
Genom att låta huvudansvaret för pro- dukternas tekniska utformning ligga hos producenten får denne möjlighet till en in- tegrerad utveckling av produktionsapparat, metoder och produkter. Produkternas funk- tionella egenskaper måste dock bestämmas och utvecklas av beställaren, dvs. byggher- ren och anges såsom bestämda krav for- mulerade i mätbara eller eljest kontroller- bara termer. Vissa samordnings— och anpass- ningsproblem kommer givetvis att kvarstå mellan uppställda funktionella krav å ena sidan och produktionssynpunkterna å den andra. Detta är oundvikligt när produk- tionsprocessen är delad på flera parter. Ut- formningen av ansvarsfördelningen i det enskilda fallet blir också beroende på de olika parternas resurser och marknadsför- hållandena i övrigt.
Från utvecklingssynpunkt kan det sägas vara angeläget att upphandlingsmetoderna medger att det totala ansvaret för produk- ternas tillverkning kan läggas hos produ- centen. Detta förutsätter dock utvecklade och preciserade beställarkrav samt kontroll- möjligheter och garantiförhållanden som tillgodoser byggherrens och tredjemans krav på funktionsduglighet och säkerhet. En så- dan upphandlingsmetod är upphandling med byggnadsprogram som anbudsunder- lag, dvs. totalentreprenad. Även andra upp- handlingsformer är emellertid möjliga. I den mån byggherren har en egen utveck- lings- och byggledande organisation kan upphandlingen ske i form av delentrepre- nader. Egenregiverksamhet kan även till- godose de krav på klar ansvarsfördelning som utvecklingsarbetet ställer.
Sammanfattningsvis kan sägas att kraven på Upphandlingsmetodiken vid stora bo- stadsprojekt är avsevärt mer långtgående än vid traditionellt byggande. De förutsätt- ningar som ligger till grund för upphand- lingen av stora projekt är svårare att värdera än de som gäller för mindre projekt. För- utsättningar i form av bebyggelseplanering och byggteknik kan ofta inte definieras på förhand utan är integrerade med byggandet i det enskilda fallet.
Särskilt frågan om bebyggelseplanering— en komplicerar upphandlingsförfarandet. Byggandet i stora enheter med en speciali- serad teknik fordrar en integration av stads- planering, exploateringsarbeten och husbyg- gande. Upphandlingsproceduren måste an- passas till detta. Även samhällsplaneringen i övrigt måste på ett helt annat sätt än tidi- gare koordineras med det särskilda bygg- nadsprojektets planering. Samtidigt har byggtekniken — mekanisering, serietillverk- ning, systematisering och användning av förtillverkade byggkomponenter — utveck- lats och differentierats. Detta har gjort att produktutformningen inte kan anknyta till en allmänt accepterad teknik om konkur- rens enligt tidigare tillämpad modell skall kunna komma i fråga.
8.2 Kravuppfyllelse vid olika upphandlingssätt
I princip kan byggherren anskaffa byggna— der på två sätt; antingen tillverka husen själv eller också köpa dem. I verkligheten är alternativen sällan så klara. Egerregi- byggherren måste alltid upphandla större eller mindre delar av byggnaderna från materialtillverkare och underentreprenörer. Byggherren som skall köpa byggnaderna måste i regel aktivt medverka i åtminstone byggprocessens produktutformningsskede. Även om valet mellan egenregi och entre- prenad formellt måste göras för varje sär- skilt projekt är valet i realiteten redan gjort i ett tidigare sammanhang eller är Själv- klart.
8.2.l Egenregibyggande
För byggandet i egenregi svarar två olika grupper företag. En grupp består av de företag — byggherreföretag — vars primära inriktning är bostadsförvaltning och där byggandet avser att tillfredsställa hela eller en del av den egna verksamhetens nyan- skaffningsbehov. De allmännyttiga liksom de kooperativa företagen hör till denna grupp. En annan grupp är de företag — entreprenadföretag — som har egenregibyg- gande som en del av sin byggnadsverksam- het. Deras huvudsakliga verksamhet utgörs i allmänhet av entreprenadarbeten. Större delen av de egenregiprojekt som hänförs till den enskilda byggherresektorn hör till denna grupp av företag.
Med utgångspunkt från bl. a. detta för- hållande kan man anta att det finns bety- dande skillnader i de två företagsgrupper- nas byggande. De egenregibyggande all- männyttiga företagens byggande är huvud- sakligen inriktat på byggande av flerfamiljs- hus i stora enheter. Annan byggnadsverk- samhet — entreprenadbyggande — förekom- mer endast i undantagsfall. För de egen- regibyggande enskilda företagen kan byg- gande för egen förvaltning dels vara en långsiktigt planerad verksamhetsgren, dels vara av mer utfyllnadskaraktär för att sys-
selsätta produktionsapparaten vid bristande orderingång. En betydande del av egenregi- byggandet inom enskilda sektorn avser små- hus till försäljning. Även som kapitalpla- ceringsobjekt kan egenregibyggande före- komma inom den enskilda sektorn.
Den relativt obetydliga kapitalinsats som intill sen tid behövts för etablering inom byggnadsindustrin har underlättat byggandet i egenregi. Med byggnadsverksamhetens allt större kapitalbehov, bl. a. på grund av kravet på maskiner och utrustning, behov av kvalificerad företags- och arbetsledning samt en kvalificerad fast arbetarkår har frå- gan om egenregibyggande eller entreprenad- upphandling blivit en mer långsiktig före- tagspolitisk fråga.
Från administrativ synpunkt finns vid egenregibyggande goda möjligheter till en väl sammanhållen produktionsprocess. Möj- ligheter att samordna byggandet med sam- hälleliga åtgärder bör också kunna bli goda. Kommunikationer och beslutsprocess av- seende byggandet kan hållas mer samlade, ske snabbare och avgöranden kan träffas i ett tidigare skede än när ansvaret är fördelat på två eller flera självständiga parter, dvs. på beställare och leverantör/ tillverkare.
Även från byggherreföretagets egen syn- punkt bör ett egenregibyggande kunna ge vissa fördelar. Förutsättningar i form av byggteknik, byggledning etc. är då givna. Upphandlingsproceduren i form av anbuds- infordran, anbudsräkning och anbudspröv- ning behöver inte genomföras, vilket spar tid.
Till de faktorer som kan vara av ne- gativ karaktär hör att egenregibyggandet binder byggherren på en rad punkter. Verk- samheten måste t.ex. vara stor och kon- tinuerlig, vilket bl. a. kräver en betydande administrativ apparat.
Ett av de besvärligare problemen vid egenregibyggande är att tillgodose kravet på att hålla kostnaderna under minst lika hård kontroll och press som vid entreprenad— upphandling. Självkostnaderna ger inget mått på effektiviteten. Något sätt för jäm- förelse av de egna kostnaderna med andra företags kostnader är därför önskvärt. Bygg-
företag som bygger i egenregi kan jämföras med de i konkurrens erhållna entrepre- naderna. Egenregibyggande byggherreföre- tag skaffar sig ofta kostnadsjämförelsemöj- ligheter genom viss upphandling av entre— prenader på den öppna anbudsmarknaden. Därigenom får man viss kontroll på det egna kostnadsläget. Även där produkterna inte är identiskt lika, vilket sällan eller aldrig torde vara fallet, är prisjämförelser med entreprenadupphandlade projekt önsk- värda.
Från effektivitetssynpunkt kan egenregi- formen ge både bättre och sämre resultat än entreprenadupphandling. Det i detta sammanhang positiva hos egenregibyggan- det är möjligheterna till långt gående in- tegration av produktutformning och pro- duktion. Även från planerings- och tids- synpunkt kan egenregibyggande ge bättre förutsättningar för produktionen än entre— prenadupphandling. Det finns mera tid för planering, förupphandling av byggkompo- nenter och underentreprenader etc.
Möjligheter till ett effektivt egenregibyg- gande begränsas dock av att det endast i få fall kan ske i den skala som från olika stordriftssynpunkter kan vara önskvärd. An— talet byggföretag eller byggherrar som en- samma kan ge underlag för en egenregi- sysselsatt produktionsenhet av optimal stor- lek är få.
Från utvecklingssynpunkt har egenregi- verksamhet vissa positiva egenskaper. Roll- och ansvarsfördelningen ger inga särskilda problem utan en integrerad utveckling av produkter, metoder och produktionsapparat kan åstadkommas. En betydande olägenhet är dock att möjligheter att testa utveck- lingsresultatet på entreprenadmarknaden ge- nom direkt konkurrens inte alltid föreligger.
Sammanfattningsvis kan konstateras att egenregibyggande har både fördelar och nackdelar. Egenregi kan jämfört med entre- prenadupphandling ge bättre möjligheter till enkla och snabba informationsvägar, för- enklad beslutsprocess och integration av pro- duktutformning och tillverkning.
Däremot kan egenregibyggandet medföra problem när det gäller kostnadskontrollen,
dvs. kontrollen över den egna tillverkning- ens effektivitet. Även i fråga om utnyttjan- det av stordriftsfördelar har egenregiverk- samheten vissa begränsningar på grund av att efterfrågebasen inte är tillräckligt stor. En sak är emellertid de förutsättningar av positiv eller negativ karaktär som egen- regibyggandet innebär, en annan sak är hur dessa möjligheter eller förutsättningar verk- ligen tillvaratas. Samma frågeställning är för övrigt också aktuell för andra upp- handlingsalternativ; hur utnyttjas i verklig— heten entreprenadupphandlingens speciella förutsättningar. I och med att hela eller praktiskt taget hela produktionsprocessen sammanhålls inom ett företag och under en företagsledning erhålls inte automatiskt någon lösning på samordningsproblemen i fråga om exempelvis produktutformningens produktionsanpassning. Vilket sätt för an- skaffning av byggnader som än väljs krävs att organisationen och utnyttjandet av den- na verkligen anpassas till de förutsättningar som faktiskt föreligger. Utvecklingstendenser. Inom industrin och näringslivet i övrigt diskuteras ofta omfatt- ning, fördelar och former för integration av olika aktiviteter till ett och samma före- tag. De allmänna tendenserna pekar utan tvekan mot ytterligare såväl horisontal som vertikal integration. Detta gäller också bygg- nadsindustrin och bostadsförvaltningen. Samtidigt finns en medveten strävan in- om företagsekonomin att koncentrera in- satserna på sådana delar av verksamheten som brukar betecknas som primärproduk— tion. I enlighet härmed skall verksamhet av sekundär natur avlägsnas ur organisationen. Till sekundärproduktion räknas bl. a. sådan verksamhet som är av servicekaraktär gent- emot 7»huvudproduktionen». Det finns så- lunda en tendens hos industrin att avveckla egna avdelningar för exempelvis underhåll, reparation och nybyggnad av fabriksbygg— nader och anläggningar. I stället får entre- prenörer svara för dessa arbeten. Även in- om handel och förvaltning finns liknande tendenser. Inom bostadsförvaltning och bostadsbyg- gande torde tendenserna inte vara lika kla-
ra. Förvaltning och byggande är var för sig väsentliga och självständiga verksamhe- ter, som dock är så beroende av varandra att egen produktion och egen förvaltning under vissa förhållanden kan vara ratio- nell och försvarlig.
Utvecklingen, främst inom byggandet men också inom bostadsförvaltningen, krä- ver dock, bl.a. genom industrialiseringen, större enheter och större produktionskapa— citet. Egenregibyggandets framtid inom bo- stadsbyggandet är därför i hög grad be- roende på byggherreföretagens storleksut- veckling men också naturligtvis på de kon- kurrerande entreprenadföretagens motsva- rande utveckling.
Entreprenörernas benägenhet att utveckla och vidga egenregibyggandet kan väntas öka i och med att byggandet blir en mer kapitalintensiv och integrerad produktions- process. Nödvändigheten att säkra avsätt- ningen och förräntningen av gjorda inves- teringar kommer sannolikt att öka entre- prenörernas benägenhet att säkra efterfrå- gan, t. ex. genom markförvärv. Marken kan antingen användas för byggande för egen förvaltning eller överlåtas till ett byggherre- företag under förbehåll att bygguppdraget lämnas till entreprenören ifråga.
8.2.2 Entreprenadupphandling
Det karaktäristiska för traditionell entre- prenadupphandling är att beställaren/bygg- herren i detalj bestämmer produktens ut- formning och att upphandlingen sker un- der öppen anbudskonkurrens. Jämfört med förhållandena vid egenregibyggande anses i regel entreprenadupphandling medföra klarare ansvarsfördelning. Byggherren är så att säga specialisten på förvaltning, entre- prenören specialisten på att bygga. Vidare anses entreprenadupphandling främja en bättre kostnadsmedvetenhet hos parterna, främst därför att man på ett tidigt stadium och under konkurrens kommer överens om ett fast pris för produkten.
Utvecklingen inom samhällsbyggandet samt i fråga om byggnadsfunktion och bygg-
teknik har dock som tidigare berörts med- fört att kraven på förfarandet vid anskaff- ning av byggnader ökat och blivit mer kom- plexa, detta gäller såväl egenregiverksam- het som entreprenadupphandling. Formerna för entreprenadupphandling har därför bli- vit mer differentierade.
Stadsplaneringen har sålunda i viss mån integrerats i produktutformningen, åtmin- stone när det gällt stora objekt. Samtidigt har också produktutformningen blivit en mer komplex fråga. Byggherrens roll har mer blivit att formulera och beställa be- stämda kvantiteter av olika funktioner, ex- empelvis ett antal lägenheter av viss stan- dard, medan den konkreta produktbestäm- ningen och tillverkningsbeskrivningen i viss utsträckning flyttats över till tillverkaren/ entreprenören.
Även ifråga om ledningen av byggpro- cessen har det skett förskjutningar. Det finns tendenser att en entreprenör tar över allt större del av ansvaret för produktut- formningen, arbetet och samordningen på byggplats samt upphandlingen av material och underentreprenörer. Vidare finns ten- denser (främst hos HSB) att vilja svara för inte bara det som av tradition åvilat bygg- herren utan också för sådana delar som huvudentreprenören brukat svara för, ex- empelvis materialupphandling, viss upp— handling av underentreprenader samt sam— ordningsuppgifter på byggplats.
De tendenser som sålunda finns till änd- rad rollfördelning inom byggandet har ta- git sig uttryck i dels vidgad tillämpning av vissa entreprenadformer - generalentre- prenad och totalentreprenad — dels i en rad olika varianter och modifieringar av de olika entreprenadformerna. Såväl defini- tionsmässigt som i verkligheten är därför läget på entreprenadmarknaden relativt fly- tande och svårbestämbart. Särskilt gäller det- ta i fråga om stora eller från andra synpunk- ter okonventionella projekt. Liksom i be- skrivningen av nuvarande förhållanden kommer dock den fortsatta framställningen att utgå från entreprenadformerna delad en- treprenad, generalentreprenad och totalen- treprenad. Första frågan är vilka möjlighe-
ter dessa upphandlingssätt ger för att till- fredsställa de krav som inledningsvis ställ- des.
Delad entreprenad. I regel måste bygg- herren i detta fall helt svara för produkt- utformningen. Upphandlingen sker genom öppen eller inbjuden anbudsinfordran. Det- ta innebär att flera av de uppgifter som är erforderliga för bebyggelseplaneringen kan bestämmas på ett relativt tidigt sta- dium. Andra data, främst de som har att göra med det egentliga byggandet, exem- pelvis materialleveranser kan däremot inte fastställas förrän entreprenör är antagen, dvs. på ett mycket sent stadium.
Genom de möjligheter till noggrann pro- duktbestämning och upphandling i ett sent skede som denna entreprenadform ger blir förutsättningarna för en byggherreplanering goda. Arbetet med ledningen och utföran- det av projekteringen samt upphandlingen och samordningen av flera entreprenader, kräver dock ett omfattande och kvalificerat arbete inom byggherreföretaget.
En av denna entreprenadforms främsta fördelar anses vara att byggherren har möj- lighet att i detalj bestämma produktens ut- formning och kvalitet. Byggherren utformar med hjälp av egen personal eller genom att anlita fristående konsulter de handlingar som beskriver och bestämmer produktens utförande.
Vid delad entreprenad kan god konkur- rens uppnås, såvida inte projekteringen gjorts med tanke på speciella tillverknings- metoder som behärskas enbart av viss eller vissa entreprenörer. Delad entreprenad in- nebär i och för sig en god anpassning till byggnadsindustrins nuvarande struktur. En- dast ett fåtal företag behärskar alla arbeten som krävs för genomförande av ett pro- jekt, egentliga byggnadsarbeten, installa- tionsarbeten, markarbeten rn. m. De olika entreprenaderna får emellertid inte vara allt— för stora om konkurrensen skall kunna bli omfattande. Flertalet entreprenörers kapa- citet är nämligen relativt begränsad.
En annan fördel med delad entreprenad är att prövningen av inkomna anbud kan göras relativt enkel. Den kan i huvudsak
inskränkas till en jämförelse mellan anbuds- summor.
När det gäller utförandet på byggplats har delad entreprenad vissa klara svaghe- ter. Är projekteringen gjord med sikte på en öppen upphandling föreligger i allmän- het färdiga bygghandlingar, som förutsät- ter ett visst — vanligen konventionellt — sätt att bygga. Specialiserade entreprenadföretag med egna byggmetoder kan därvid inte göra sig gällande i synnerhet om systemet eller produktionstekniken innefattar även instal- lationer. Delad entreprenad ger också be- tydande samarbetsproblem, när flera själv- ständiga entreprenörer behöver samordna sin verksamhet på byggplats.
Delad entreprenad kan försvåra en in- tegration mellan produktutformning och produktion och därför bromsa den tekniska utvecklingen.
Resonemanget har hittills utgått från den vanligaste formen av delad entreprenad, dvs. den som bygger på öppen anbudsin- fordran, fast pris samt anbud på basis av bygghandlingar utarbetade av byggherren. Olika varianter av delad entreprenad har förekommit. På grund av tidsbrist har det kanske inte funnits tid att färdigställa bygg— handlingar före anbudsinfordran. Vanligen har entreprenörer då utsetts under hand. Projekteringen har sedan skett gemensamt av byggherre och entreprenörer. Entrepre- nörernas ersättning bestäms i form av löpan- de räkning, å—prislista eller som fast pris. Projekteringen kan då ta hänsyn till pro- duktionstekniken. Samordningsfrågorn'a mel- lan entreprenörerna kvarstår dock. Vidare försämras konkurrensen, emedan egentligt anbudsförfarande knappast kan tillämpas vid valet av entreprenör.
Utvecklingstrenden är — och då speciellt för stora bostadsprojekt — att delad entre- prenad sannolikt kommer att bli mindre dominerande entreprenadform i framtiden. Samordningsproblemen för såväl byggherre som för huvudentreprenör blir så betydan- de att det i regel blir bättre för alla par- ter att en entreprenör svarar för den totala samordningen av byggandet. Vid de försök till upphandling genom delad entreprenad
av stora projekt som förekommit, synes delningen inte heller ha gett någon kost- nadsbesparing.
Mycket välutrustade och stora byggher— rar kan möjligen utveckla former av delad entreprenad som är fördelaktiga även för stora industriellt byggda projekt. Därvid kan man, som exempelvis antytts från HSB, gå längre i uppdelningen på olika entreprena- der. Förutom huvud— och sidoentreprena— der skulle då även material, materialmon- tering och underentreprenader i övrigt upp- handlas av byggherren. Man kan då få fullständig kontroll över byggprocessen utan att behöva engagera sig i tillverkningen på byggplats. Även från tids- och planerings- synpunkt kan detta system ha vissa för- delar. Byggkomponenter som måste special- tillverkas kan beställas på ett tidigt stadium under projekteringen. Även underentrepre- nader kan upphandlas tidigt och medge bätt- re planering än om beställningen överlåts till en huvudentreprenör på traditionellt sätt.
Generalentreprenad. Från bebyggelsepla- neringssynpunkt innebär generalentreprenad inte några större olikheter jämfört med de- lad entreprenad. Visserligen kan beslutsfat- tandet i vissa frågor förskjutas i tiden på grund av att det läggs över på entreprenö- ren men detta kan uppvägas av att be- slutsprocessen då kan bli mer koncentre- rad. Från dessa synpunkter torde ren ge- neralentreprenad ha vissa fördelar framför den delupphandlade generalentreprenaden.
För byggherrens egen planering och ad- ministration kan generalentreprenadformen ha vissa fördelar, särskilt om de egna ad- ministrativa resurserna är begränsade. Bygg— herrens samordnings- och kontrollarbete re- duceras. Vid ren generalentreprenad kan arbetet med olika entreprenadhandlingar förenklas. För att generalentreprenadsyste- met verkligen skall förenkla byggherrens arbete krävs att generalentreprenören har nödvändiga resurser och erfarenheter för att sköta en generalentreprenad. Risken är eljest att generalentreprenaden i stället för förenklad och rationaliserad administrativ handläggning medför ett dubbelarbete och ökade samarbetsproblem.
Generalentreprenadformen påverkar teo- retiskt sett inte byggherrens möjligheter att i detalj bestämma den upphandlade produk- tens egenskaper och funktion. Det förutsätts att byggherren svarar för projekteringen. Där det av tidsbrist eller av andra skäl inte är möjligt att utarbeta fullständiga hand- lingar före upphandlingen ger generalen- treprenaden ett enklare förfarande vid pro- duktutformningen jämfört med delad en- treprenad. Byggherrens projektörer kan be- gränsa sitt samarbete med tillverkningssidan till en generalentreprenör, som svarar för alla produktionssynpunkter och som kan överta vissa produktionsbeskrivande delar av projekteringsarbetet. Särskilt inom bygg- nadsområdena industri, handel och förvalt- ning har generalentreprenaden ofta ansetts ge goda möjligheter att integrera produk- tionsaspekterna i produktutformningen utan att försämra byggherrens möjligheter att hävda funktionssynpunkter.
Tveksamheten i fråga om generalentre- prenadformen torde främst gälla möjlig- heterna att upprätthålla konkurrensen vid upphandlingen. Erfarenheterna är fortfa- rande begränsade och antalet entreprenörer som har resurser att utföra en generalentre- prenad anses — åtminstone av byggherrarna — vara synnerligen litet. Om det avser bygg- företag som helt i egenregi kan genomfö- ra en generalentreprenad är detta riktigt. Flera byggföretag har emellertid kontinuer- ligt samarbete med t.ex. installationsföre- tag för att kunna genomföra general- och totalentreprenader. Byggherrarna synes f.n. i regel fordra medinflytande vid utseende av generalentreprenörens underentreprenö- rer.
Det är sannolikt att generalentreprena- den ger färre anbud vid öppen anbudsin— fordran samt även en svårare anbudsbe- dömning jämfört med delad entreprenad.
Genom att byggplatsarbetet vid general- entreprenad är samlat på en hand finns bättre förutsättningar än vid delad entre— prenad att genomföra byggplatsarbetet på ett rationellt sätt. Entreprenören måste emel- lertid ha erfarenheter och resurser för sam- ordningsarbetet så att dessa möjligheter till
rationellt byggande i praktiken också utnytt- jas. Där upphandlingsförhållandena i övrigt medger detta ger generalentreprenaden så- ledes, som redan framhållits, goda möjlig- heter till viss samordning av produktutform- ning och produktion. Detta innebär också att utvecklingsarbetet underlättas, främst beträffande utveckling av metoder och pro- duktionsapparat.
Erfarenheterna av generalentreprenader är relativt begränsade. Utvecklingen synes dock gå mot ökad användning av denna entreprenadform. Det gäller såväl för stora bostadsprojekt som för vissa andra slag av husbyggnadsprojekt. Byggtekniken stäl- ler allt större krav på samordning av operationerna på byggplats. Detta under- lättas av en gemensam byggledning. Är det dessutom möjligt att få en viss samordning av produktutformning och produktionsför- beredelser, förbättras möjligheterna väsent- ligt att nå en effektiv produktion. Därvid aktualiseras hur anbudsinfordran skall ske. Öppen anbudsinfordran är knappast ett rea— listiskt alternativ. Det måste bli fråga om någon form av begränsad anbudsinfordran.
En f.n. begränsande faktor då det gäller en mera allmän tillämpning av generalentre- prenad är byggnadsindustrins struktur. Få byggföretag har integrerat exempelvis instal- lationsarbete med sin verksamhet. Improvi- sationer för att klara en generalentreprenad innebär inte någon ökad effektivitet i pro- duktionen.
Generalentreprenaden är redan på väg att få stor betydelse för stora bostads- projekt. Av stora, industriellt byggda bo- stadsprojekt som skall entreprenadupphand- las upphandlas 55 % i lägenheter räknat som generalentreprenader (se kapitel 1). I flertalet av dessa projekt har mer eller mindre långtgående samarbete mellan bygg- herre och entreprenör förekommit under projekteringen. Ofta har detta samarbete grundat sig på vissa gemensamma intres- sen. Entreprenaderna ligger i många fall på gränsen till totalentreprenad eller egen- regi.
Totalentreprenad. I syfte att möjliggöra en fullständig integration mellan produktut-
formning och produktion, dvs. mellan pro- jektering och byggande, kan byggherren överlåta till entreprenören att svara även för projekteringen. Byggherren specificerar sina önskemål i ett byggnadsprogram som utgör den viktigaste handlingen i byggher- rens anbudsunderlag. På grundval av pro- grammet utarbetar entreprenören ett för- slag till utformning av bebyggelsen med an- givande av pris och överlämnar detta till byggherren som anbud.
Från externa synpunkter, i första hand samhällsplaneringssynpunkt, har totalentre- prenaden både fördelar och nackdelar jäm- fört med den delade entreprenaden och ge- neralentreprenaden. En fördel är att bygg- herren på ett tidigt stadium tvingas att i ett byggnadsprogram precisera en rad frågor av betydelse från bebyggelseplaneringssyn- punkt. Att ansvaret när totalentreprenör så småningom blir utsedd, finns koncentrerat hos en part är även en fördel jämfört med den mer splittrade ansvarsfördelningen vid andra entreprenadformer. Om en av de främsta fördelarna med totalentreprenad skall kunna utnyttjas — möjligheterna att tillämpa specialiserade byggmetoder — får stadsplanen inte lägga hinder i vägen. Olika byggmetoder och totalentreprenörer har olika krav på bebyggelseplaneringen och stadsplanen kan därför inte bestämmas i alla detaljer förrän entreprenör är utsedd. Totalentreprenaden ställer sålunda bebyggel- seplaneringen inför delvis nya förutsättning- ar.
För byggherreföretagets egen planering och administration medför totalentreprena- den vissa nya utgångspunkter och uppgifter. Utarbetandet av byggnadsprogram blir en mycket väsentlig uppgift. Genom sin karak— tär av beställningsprogram måste det vara baserat på en mer eller mindre klart utfor- mad företagspolitik och vara mer utförligt och konkret till sitt innehåll än vad som nu vanligen är fallet. Därför kommer program- met inte bara att vara underlag för entre- prenörens utarbetande av sitt anbud utan också underlag för beställarens fortsatta ar- bete med projektet. Totalentreprenaden medför mindre projekteringsarbete för bygg-
herren. Däremot tillkommer betydande ar- bete med granskning och bedömning av in- komna anbud, en bedömning som inte bara gäller anbudssumman utan förslag till be- byggelsens utformning funktionellt, tekniskt och ekonomiskt.
Totalentreprenaden medför sålunda nya former för byggherrens sätt att bestämma den upphandlade produktens egenskaper och funktion. Bestämningen måste i allt väsentligt ske redan vid utformningen av byggnadsprogrammet.
Det som ovan sagts om det begränsade antal företag som är kompetenta att utföra generalentreprenader gäller i ännu högre grad vid totalentreprenad. Konkurrensen i form av många anbudsgivare kan således inte bli stor. Å andra sidan kan byggherren för ett stort bostadsprojekt räkna med så stort intresse att flera seriösa entreprenörer kommer att vilja delta i en entreprenadtäv- lan. Risk för konkurrensbegränsning finns dock och måste observeras vid inbjudan till anbudsgivning, bl. a. är det viktigt att före- tag med olika ägareförankring får möjlighet att tävla. En blockkonkurrens mellan ett begränsat antal stora företag kan komma att prägla marknaden för totalentreprena- der. Konkurrensfrågorna måste överhuvud taget hållas under särskild observation vid totalentreprenad, då exempelvis underlaget för kostnadsjämförelse och kostnadskontroll är synnerligen begränsat.
Totalentreprenaden är främst motiverad utifrån produktions- och utvecklingssyn- punkt. Den ger möjligheter till en total inte- gration av produktutformning och tillverk- ning. Resurser kan anskaffas för en egen specialiserad och utvecklad produktion. Egna byggsystem kan utvecklas, material- tillverkning kan integreras, personal kan tränas och egna utvecklade produkter kan tillverkas. Entreprenören behärskar i detta fall en större del av produktionsprocessen än vid något annat upphandlingsalternativ — bortsett från egenregi — och har därför också bättre möjligheter till kontroll av kostnader och tider.
Beträffande utvecklingstendenserna inom byggandet och olika entreprenadformer gäl-
ler för totalentreprenaden vad tidigare an- förts om generalentreprenaden. Båda for- merna kommer sannolikt att få ökad an- vändning. I fråga om totalentreprenaden kan man vänta åtminstone två varianter. I ena fallet är entreprenören även i fort- sättningen »beställningsskräddare», dvs. ut- för nyprojektering för varje nytt upphand- lingsprogram. Detta kan vara motiverat vid mycket stora projekt med flerårig byggtid. Det andra sättet är att totalentreprenören offererar egna standardiserade lösningar på hus eller bebyggelseområden. Tendenser i båda riktningar finns i dag företrädda.
När det gäller totalentreprenadens ut- veckling är, liksom fallet är med general- entreprenaden, den nuvarande företagsstruk- turen inom byggnadsindustrin en begränsan- de faktor. Endast få företag har resurser för att kunna erbjuda genomarbetade och goda totalentreprenadanbud. Detta gäller för övrigt också flera av de företag som i dag faktiskt erhållit totalentreprenader. Möj- ligheterna att genom egna förslag uppnå en maximal anpassning till produktionsappa- raten synes sålunda ofta inte ha utnyttjats.
Betydande utvecklingsarbete är erforder- ligt för en vidgad användning av totalentre- prenaden. Angelägnast är kanske en utveck- ling av byggherrarnas programarbete och metoderna för kontroll men också hos entre- prenörerna behövs arbete för att tillvarata de möjligheter till utveckling och rationali- sering som totalentreprenaden ger.
8.3 Sammanfattning med utredningens slutsatser och rekommendationer
8.3.1 Helhetssyn och integration
Ett rationellt byggande i lämpligt avpassa- de serier kräver en integrerad produktions- process. Projektering och byggande måste samordnas. På grund av den splittrade an- svarsfördelningen och byggandets i övrigt komplexa natur är det emellertid svårt att åstadkomma denna integration och samti- digt avläsa dess effekt. I fråga om bostäder kunde ett sätt vara att fordra in anbud ut- tryckt i viss bestämd hyresnivå och sedan
låta det företag som kan garantera den lägs- ta hyran bygga området. Detta är schema- tiskt uttryckt den modell som skisseras i statens pris- och kartellnämnds utredning, Samordning och splittring inom byggom- rådet. På detta sätt kan, framhåller utred- ningen, en totaloptimering inom bostads- byggandet uppnås.
SPK-utredningen bortser radikalt från nuvarande institutionella förhållanden i fråga om bostadsbyggandets organisation och fördelning. Stor tveksamhet torde dess- utom råda om möjligheterna att erhålla konkurrens på det sätt som utredningen för- utsätter, dvs. innefattande såväl stadsplane- ring, husprojektering, byggande och för- valtning. Flera remissinstanser anser det osannolikt att tillräckligt antal företag skall vara intresserade och ha möjligheter att del— ta i dessa tävlingar om totalupphandlingar av bostadsområden. Flertalet remissinstan- ser anser vidare att det endast i ett mycket begränsat antal kommuner finns förutsätt- ningar i form av kvalificerad personal och tillräckligt stora projekt för upphandlingar enligt den skisserade modellen.
Det kan inte anses obefogat att vidta avsevärda förändringar i bostadsbyggandets nuvarande organisation och struktur om därmed betydande fördelar står att vinna. Det är dock osäkert om den i SPK-utred- ningen skisserade upphandlingsmodellen le- der till förbättrad teknik och ekonomi. Un- der alla förhållanden synes upphandlingsmo- dellen endast kunna tillämpas på en liten del av bostadsbyggandet. Modellen kan sålunda endast med svårighet fungera över kommun- gränserna och endast för byggande på kom- munal mark.
Innan några mer omfattande åtgärder vidtas i syfte att åstadkomma en förändring i den riktning som upphandlingsmodellen avser, fordras ytterligare överväganden och försöksverksamhet. Det torde dock vara svårt, liksom f. ö. vid all försöksverksamhet av denna karaktär, att någorlunda säkert kunna avläsa effekten av upphandlingsmo- dellen som sådan skild från effekten av and— ra faktorer. Detta bör dock inte hindra att positivt pröva upphandlingssätt som helt
eller delvis ansluter till de principer som SPK:s upphandlingsmodell bygger på.
Vid remissbehandlingen av SPK—utred- ningen har olika modifikationer föreslagits i syfte att anpassa modellens principer till befintliga institutionella förhållanden. Även senare har vissa förslag i detta syfte presen— terats. Storlandstingskommitténs expert— grupps utredning angående inrättande av ett regionalt bostadsorgan skisserar en upp- handlingsmodell som kan sägas i viss mån utgöra en modifikation av SPK-utredning- ens modell eller en utvidgad totalentrepre- nadmodell.
Med tanke på kommunens ansvar för bostadsförsörjningen kan BIU inte finna att kommunernas rätt att låta politiska organ besluta om principerna för fördelningen av bostadsbyggandet mellan allmännyttiga, ko- operativa och enskilda byggherrar kan ifrå- gasättas. Beträffande fördelningen på före— tag inom de olika byggherresektorerna sy- nes den av storlandstingskommitténs expert- grupp skisserade fördelningsproceduren kun- na ge goda förutsättningar för önskad in- tegration och konkurrens. Det som främst avgör dess tillämpbarhet är byggandets to- tala volym, dvs. om volymen är tillräckligt stor för att ge underlag för flera rationella projekt inom var och en av de tre bygg- herresektorerna..
Oavsett vilken metod som används för fördelning av mark och utseende av bygg- herreföretag fordras en aktiv kommunal ledning av bostadsbyggandets fördelnings- och samordningsfrågor. För storstadsområ- dena kan, som föreslagits av storlandstings- kommitténs expertgrupp, detta ske genom ett särskilt organ — en bostadsförsörjnings— nämnd -— eller genom ett befintligt organ.
Det finns enligt BIU:s mening inte an- ledning avvakta eventuella ytterligare ut- redningar baserade på SPK-utredningen. Utan att ändra de grundläggande dragen i det nuvarande bostadsbyggandets struktur, dvs. sättet för bostadsbyggandets fördelning mellan olika byggherrar, existensen av skilda byggherre- och entreprenörparter etc., kan åtskilligt göras för att utveckla och till industriellt byggande anpassa befintliga upp—
handlingsalternativ. Den integration och hel— hetssyn som en effektiv produktion kräver kan nämligen i stor utsträckning tillgodoses inom ramen för nuvarande institutionella mönster och med hjälp av befintliga entre- prenadformer.
8.3.2 Kvalificerade upphandlare och lämpligt upphandlingssätt
I detta avsnitt har inledningsvis kraven på rationellt fungerande upphandlingssystem utvecklats. Därefter har de befintliga upp- handlingssystemen genomgåtts mot bak- grund av de uppställda kraven. Naturligt nog tillgodoses olika krav mer eller mindre bra beroende på upphandlingssättet. Det bör emellertid understrykas att resultatet av en upphandling endast till en del är be— roende av valet av upphandlingssätt. Alla upphandlingar kan skötas bättre eller säm- re. Särskilt när upphandlingen gäller en så komplicerad och dyr produkt som ett bostadsområde och en så svåröverskådlig marknad som entreprenadmarknaden ställs mycket stora krav på upphandlaren.
Det torde inte vara möjligt att generellt förorda ett och samma upphandlingssätt ens för alla stora bostadsprojekt. Skilda förut- sättningar för olika företag och för olika projekt och kanske också vid olika tider kan motivera olika val av upphandlings— sätt. Såväl egenregi som olika former av entreprenad, dvs. delad entreprenad, gene- ralentreprenad eller totalentreprenad kan under olika förhållanden vara det lämpli- gaste.
Ökad integration är nödvändig för att nå den totaloptimering eller det totalansvar som eftersträvas. I princip kan två olika parter leda en sådan integration nämligen byggherren eller huvudentreprenören.
Byggherreledd integration. En stor och kontinuerligt verksam byggherre eller grupp byggherrar kan genom konsekvent genom- förd standardisering i sin projektering lägga grunden till enhetlig produktionsteknik vid genomförandet av projekten. För genom- förandet, tillverkningen på byggplats, kan byggherren anlita en grupp specialentrepre-
. i i 1
nörer eller utföra arbetet i egenregi i större eller mindre grad. Det krävs betydande re- surser hos byggherren för att klara den nödvändiga samordningen mellan entrepre- nörerna och samarbetet med materialtill- verkare. Vid en produktionsvolym av den storlek som exempelvis HSB och Riksbyg- gen har, kan materialupphandlingen, för- utom att den kan ge låga priser genom stor volym och fleråriga beställningar, vara en betydelsefull faktor för att nå en bättre fungerande materialmarknad och utgöra sti- mulans till produktutveckling inom bygg- nadsmaterialindustrin.
Byggherren svarar i detta fall för den nödvändiga integrationen mellan projekte- ring och produktion och måste även ta på sig en stor del av samordningen av bygg- platsarbetet.
Entreprenörledd integration. Entreprenö— ren skaffar sig en sådan organisation att projektering och byggande utgör en inte- grerad enhet. Funktioner som projektering av markarbeten, byggmästeri och installa- tioner samt tillverkningsresurser för dessa olika arbeten måste ha en gemensam ram och vara samordnade organisatoriskt och tekniskt. Entreprenören måste utveckla en produktionsteknik, vilket innebär betydan- de utvecklingskostnader och därmed höga fasta kostnader för företaget. Entreprenören leder produktutformningen, dvs. anpassar produkten till sin produktionsapparat inom ramen för de krav på produkten byggherren ställer. Byggherren måste avstå från den helt egna detaljutformningen. Entreprenö- ren får då förutsättningar för en enhet- lig produktion i flera projekt. Han kan utnyttja den inkörningseffekt som han upp- nått i sin organisation och arbetarna känner igen sig i processen och i de olika momen- ten.
Dessa två modeller är renodlade utifrån de förutsättningar och krav som det in- dustrialiserade byggandet ställer. Verklig- heten komplicerar denna bild och mellan- former kommer att visa sig ändamålsenliga beroende på faktorer som kan betingas av marknadsföring, struktur, geografiskt verk- samhetsområde, finansieringsregler, organi-
sationsuppbyggnad etc. Detta innebär emel- lertid inte att den i dag mycket splittrade branschstrukturen skulle vara den mest än- damålsenliga. En utveckling och förändring i riktning mot de två modeller som här skis- serats pågår men hindras i vissa avseenden av den institutionella karaktär som delar i byggprocessen har haft eller fortfarande har. Svårigheterna att överblicka konsekvenserna av en strukturförändring och de nya regler samhället kan finna det nödvändigt att ställa upp verkar återhållande på utvecklingen lik- som den osäkerhet olika parter kan känna om de villkor som kommer att gälla för deras verksamhet.
8.3.3 Synpunkter på befintliga upphandlingssätt
Egenregibyggande. För det stora utveckla- de byggherreföretag, som kan räkna med en omfattande och kontinuerlig produk- tion, kan även i fortsättningen egenregi- byggande vara ett fördelaktigt sätt att an— skaffa byggnader. Speciellt torde förutsätt- ningarna att utveckla ett kontinuerligt och tekniskt avancerat byggande vara goda för egenregiföretaget. Frånvaron av direkt kon— kurrens innebär emellertid problem i fråga om kostnadskontrollen.
Delad entreprenad. Denna form torde i sitt traditionella utförande inte medge till— räcklig integration av produktutformning och produktion för att kunna rekommen- deras till användning vid stora bostadspro- jekt. Skall delad entreprenad utgöra ett till- fredsställande upphandlingsalternativ ford- ras en betydande insats från byggherrens sida för produktutveckling, sammanhållen upphandling av material och entreprenader samt en omfattande och kontinuerlig pro- duktion. Sannolikt erfordras också att bygg- herren svarar för byggledning och samord- ning även på byggplatsen och formen ligger då nära gränsen till egenregibyggande.
Generalentreprenad. Inte heller denna entreprenadform utgör i sin konventionella form, dvs. där produktutformningen helt åvilar beställaren, ett tillfredsställande alter- nativ. Då projekteringen sker gemensamt av
byggherre och entreprenör är det svårt att göra en upphandling under konkurrens. Ofta tillämpas gemensam projektering av byggherre- och entreprenadföretag med ge- mensamma intressen och utgör då en an- vändbar mellanform på gränsen till total- entreprenad.
Totalentreprenad. Denna entreprenad— form synes ha goda förutsättningar att kun- na tillgodose de krav på integration av pro- duktutformning och produktion som indu- striellt byggande ställer. Totalentreprenad- formen är emellertid fortfarande relativt oprövad och outvecklad. Även entrepre- nadföretagens erfarenheter är begränsade och möjligheterna att utveckla egna stan- dardiserade produkter har utnyttjats i obe- tydlig utsträckning. Mot denna bakgrund finner BIU det angeläget att mera i detalj gå igenom ett antal frågor av betydelse för att denna entreprenadform skall få en ända- målsenlig utformning. Flera av frågorna har intresse även för andra upphandlings- former än totalentreprenad eller är av vä— sentlig betydelse för byggandets utveckling över huvud.
Följande speciella frågor behandlas i de följande kapitlen.
Bebyggelseplaneringen är en av dessa frå- gor. Hittills har denna i regel inte varit di- rekt relaterad till det egentliga byggandet. Med mer differentierade och specialisera— de produktionssätt kommer emellertid också kraven på bebyggelseplaneringen att bli mer differentierade och specialiserade med hän— syn till exploateringsarbeten och byggmeto- der. Bebyggelseplanering och byggande mås- te därför koordineras. Denna frågas sto- ra betydelse gör att den kommer att mer utförligt behandlas i kapitel 9.
Anbudsunderlag, anbud och anbudspröv- ning Totalentreprenaden är en form som lämpar sig för upphandling av stora pro— jekt. Detta innebär upphandling på grund- val av uppgifter i särskilt formulerade bygg- nadsprogram. Byggnadsprogrammens ut- formning får därför stor betydelse för upp- handlingens resultat. Även i övriga fall, dvs. vid egenregi, delad entreprenad eller generalentreprenad är emellertid byggnads-
programmen av stor betydelse. Projektens utformning och upphandling regleras direkt eller indirekt av det som står eller inte står i byggnadsprogrammen. Dessa har emellertid ännu inte fått någon bestämd form varför det är synnerligen angeläget att frågan dis— kuteras för att man snarast möjligt skall få till stånd en viss normering av byggnads- programmens utformning och innehåll.
Vid upphandling av totalentreprenader omfattar anbudet dels ett förslag till pro— duktutformning, dels ett pris för produk- ten. Anbudsprövningen kommer därför att innefatta en granskning och värdering av olika förslag, ibland även stadsplanelösning- ar. Prövningen blir därför komplicerad då kvaliteterna hos flera förslag måste bedö- mas och värderas mot de begärda entrepre- nadsummorna. Här liksom när det gäller utformningen av byggnadsprogrammen kan frågan ställas om tillräcklig kompetens finns hos olika lokala företag för detta arbete. Frågorna om anbudsunderlag, anbud och anbudsprövning utvecklas och diskuteras i kapitel 10.
Projekteringsbidrag. Totalentreprenad- upphandling innebär bl. a. att större delen av projekteringsarbetet överförs till anbuds- givarna. Detta kan temporärt medföra be- tydligt ökade marknadsföringskostnader för byggföretagen och utgöra en broms på ut- vecklingen mot ökad användning av total- entreprenad. För att motverka detta kan det övervägas om inte byggherren bör ut- betala ett projekteringsbidrag till de anbuds- givare som utarbetar anbud enligt anbuds— underlagets krav. Denna fråga utvecklas ytterligare i kapitel 11.
9. Bebyggelseplanering vid industriellt byggande
9.1. Bebyggelseplanering enligt byggnads- lagstiftningen
Föreskrifter om planläggning för bebyggelse återfinns främst i byggnadslagstiftningen, dvs. byggnadslagen och byggnadsstadgan. Nu gällande författningar tillkom år 1947 men ändrades i vissa hänseenden år 1959. Ändringarna syftar till att reducera skillna- derna mellan stad och landsbygd, att de- centralisera den statliga medverkan i de- taljplaneringen till länsstyrelserna och att genom nya regler för byggnadsnämndernas sammansättning öka det kommunala infly- tandet över planeringen. 1959 års författ- ningsändringar var också ett försök att för- enkla de tidigare bestämmelserna.
En utförlig redogörelse för byggnads- lagstiftningens bestämmelser om bebyggelse- planering finns i bostadsbyggnadsutredning- ens betänkande Höid Bostadsstandard ( SOU 1965:32 ), kap. 16 Hittillsvarande rutiner för bostads- och samhällsbyggandets plane- ring. Följande beskrivning av bebyggelse- planering enligt byggnadslagstiftningen är en sammanfattning av denna redogörelse.
9.1.1. Planeringens syfte och innehåll
Reglering av bebyggelsen sker främst ge- nom planläggning av marken. Byggnadsla- gen anvisar fyra olika slag av planer av- sedda för olika ändamål. Regionplan och generalplan brukar betecknas som översikts-
planer och stadsplan och byggnadsplan som detaljplaner. Byggnadsverksamheten inom område som ej ingår i stadsplan eller bygg- nadsplan kan regleras med utomplansbe- stämmelser. I vissa fall kan också förbud i särskild ordning mot nybyggnad medde- las.
För samordning av flera kommuners el- ler samhällens planläggning anvisar bygg- nadslagen regionplan, som skall tjäna till ledning vid upprättande och ändring av generalplan, stadsplan eller byggnadsplan samt vid annan reglering av bebyggelsen och användningen i övrigt av marken inom visst planområde.
För reglering av bebyggelsen inom en kommun eller ett samhälle används gene- ralplan för angivande av grunddragen av markens användning och stadsplan eller byggnadsplan för närmare reglering av be- byggelsen.
Enligt byggnadslagen skall generalplan upprättas genom kommunens försorg i den mån så erfordras till ledning för närmare planläggning för stadens eller samhällets ordnande och bebyggande.
För att mark skall få tas i anspråk för tätbebyggelse måste enligt byggnadslagen detaljplan upprättas. Detaljreglering av be- byggelse i stad sker i regel genom stadsplan.
Stadsplanen skall utmärka och ange grän- ser för områden för olika ändamål. Tre olika typer av områden kan förekomma, nämligen byggnadskvarter, allmänna plat-
ser (gator, torg, parker etc.) och special- områden (järnvägs- och andra trafikområ- den, hamnområden, idrottsplatser etc.). Där- utöver skall stadsplanen enligt byggnadsla- gen innehålla de ytterligare bestämmelser för områdenas bebyggelse eller användning som befinns erforderliga.
Som exempel anges i byggnadsstadgan bestämmelser om
kvarters eller specialområdes användning för visst ändamål och om förbud mot bebyggelse av viss del av kvarter eller specialområde;
byggnadssätt, antal byggnader å tomtplats, byggnads planyta och läge, dess höjd och vå- ningsantal, källardjup eller antal källarvå- ningar samt antalet lägenheter som få inredas i en byggnad;
planteringar, och garage;
utfart eller annan utgång mot gata; rätt att inom gata, torg, park eller annan allmän plats nyttja utrymmet under eller över markens plan till inredande av lokaler eller för annat ändamål; förläggande under eller över markens plan av gata eller annan trafikled; samt
bevarande av vattenområden och andra na- turförhållanden.
lekplatser, parkeringsplatser
Stadsplaneringen skall normalt fullföljas med en sekundär planläggning, tomtindel- ningen. Genom tomtindelningen indelas byggnadskvarter i tomter. Beträffande tomt- indelningen anges i byggnadsstadgan bl. a. att en ändamålsenlig, enkel och redig indel- ning av kvarteret skall eftersträvas och att varje tomt skall ha förbindelse med gata.
Reglering av tätbebyggelse på landet sker i huvudsak genom byggnadsplan.
9.1.2 Upprättande av plan m. m.
För upprättande av regionplan gäller spe- ciella bestämmelser med hänsyn till att pla— nen berör flera kommuner.
I fråga om generalplan och stadsplan gäller _att initiativet normalt tillkommer kommunen. Vid utarbetande av förslag till plan skall samråd ske med länsarkitekten och övriga berörda myndigheter m.fl. Ge- nom byggnadsnämndens försorg skall för- slag till plan ställas ut till granskning och berörda markägare m.fl. underrättas om utställandet. Enligt byggnadsstadgan kan
alternativa planförslag utarbetas och ställas ut. Sedan förslag till plan har utställts skall byggnadsnämnden granska förslaget och in- komna yttranden, och överlämna ärendet med eget utlåtande till fullmäktige för an- tagande. Fullmäktige kan i viss utsträck- ning delegera antagande av stadsplan till byggnadsnämnden. Generalplan kan efter framställning av kommunen fastställas av Kungl. Maj:t. Stadsplan skall fastställas av länsstyrelsen för att bli gällande. Länssty- relsen skall underställa fastställelsen Kungl. Maj:ts prövning om planen är av större omfattning eller betydelse.
Initiativ till tomtindelning kan tas av markägare eller av byggnadsnämnden. För- slag till tomtindelning skall ställas ut till granskning på samma sätt som general- plan och stadsplan. Förslag till tomtindel- ning antas av byggnadsnämnden. För att bli gällande skall tomtindelning fastställas av länsstyrelsen. För att tomterna skall bli rättsligen bestående krävs tomtmätning och införande i tomtboken.
Upprättande och antagande av bygg- nadsplan skall i huvudsak ske på motsva- rande sätt som stadsplan. Fastighetsbildning sker genom avstyckning direkt på grund- val av byggnadsplanen.
9.1.3. Planernas rättsverkningar
Regionplan och generalplan är i första hand menade som hjälpmedel för kommunerna i det fortsatta planeringsarbetet. Dessa pla- ner har inte några direkta rättsverkningar. I den utsträckning generalplan fastställs har den dock motsvarande rättsverkningar som stadsplan.
Fastställd generalplan och stadsplan in- nebär förbud mot nybyggnad som strider mot planen. Inom kvartersmark får inte nybyggnad företas innan tomtindelningen fastställts och tomterna är rättsligen bilda- de. Kungl. Maj:t respektive länsstyrelse kan medge dispens. Länsstyrelsen kan även ge byggnadsnämnd dispensbefogenheter.
Inom område med fastställd generalplan och inom stadsplanelagt område gäller att kommunen har rätt att lösa mark som är
avsedd till gata eller annan allmän plats. I vissa fall har kommunen skyldighet att lösa mark som skall användas för annat än enskilt byggande.
Inom stadsplanelagt område har kommu- nen skyldighet att iordningställa, upplåta och underhålla gator samt andra allmänna platser. Tomtägare skall ersätta kommunen värdet av gatumarken framför tomten och i vissa fall kostnaden för gatubyggnaden. Kommunens skyldigheter i fråga om vatten- och avloppsanläggningar regleras i lagen om allmänna vatten- och avloppsanlägg- ningar.
Byggnadsplan skiljer sig från stadsplan främst genom att kommunen ej har ansvar för planens genomförande.
9.2 Några erfarenheter av planeringen enligt byggnadslagstiftningen
Praktiska erfarenheter av bebyggelseplane- ringen har bl. a. redovisats i en utredning av byggnadsstyrelsen om bebyggelseplane- ringens läge (Aktuellt från byggnadsstyrel- sen, 1964 del 2) och i bostadsbyggnads— utredningens betänkande Höjd bostadsstan- dard (SOU 1965: 32). Här skall endast re- dogöras för några förhållanden som är av särskilt intresse vid industrith byggande, nämligen sambandet mellan dels översiktlig planering och detaljplanering, dels detaljpla— nering och husprojektering.
9.2.1. Sambandet mellan översiktlig plane- ring och detaljplanering
Av byggnadsstyrelsens utredning framgår att generalplaneringen av olika anledningar inte fungerat tillfredsställande som förbe- redelse för kommunens detaljplanering. Den främsta orsaken anges vara att de kommu- nala organen i stor utsträckning stått utan- för generalplanearbetet. Planarbetet har kommit att betraktas som en ren expert- uppgift. Kommunen har haft otillräckliga kunskaper både om planens innehåll och grundläggande tankegångar. Detta har ofta resulterat i att den skjutits åt sidan. Frånva- ron av en fast tillämpad, samordnande plan
har varit till olägenhet. Detaljplaneringen har då inte givits erforderliga utgångsbe- sked, vilket haft olyckliga följder i form av brådstörtade markförvärv, olämplig ut- byggnadsordning, felgrepp i fråga om loka- lisering och exploateringsgrad m. m.
I bostadsbyggnadsutredningens betänkan- de redovisas en av utredningen utförd un- dersökning av kommunernas översiktliga planering. Undersökningen utmynnar bl. a. i en kritik av den bedrivna generalplane- ringen som går i samma riktning som bygg- nadsstyrelsens slutsatser. Generalplanering— en har främst bedrivits som översiktlig pla- nering i vid bemärkelse. Planerna har sökt behandla alla aspekter av utvecklingen i ett samhälle som helhet, i syfte att utgöra hand- lingsprogram för kommunens samhällsbyg- gande. Utredningen anför att de utarbetade generalplanerna inte motsvarar anspråken på sådana generella handlingsprogram. Pla- nernas ambition att i ett långt tidsperspektiv lösa en mängd olika problem för alla de- lar av samhället har dessutom medfört att de förutsättningar som kunnat uppställas för varje delområde blivit ofullständiga och vagt formulerade. I den mån längre gående preciseringar uppställts har dessa ofta rela- tivt snart efter planens färdigställande fram- stått som föråldrade eller inte längre sva- rande mot kommunens intentioner. Följden har därför ofta blivit att oklarhet rått om förutsättningarna när detaljplaneringen på- börjats.
Bostadsbyggnadsutredningen redovisar också en undersökning av byggprocessens förlopp i 30 produktionsexempel utförd av byggforskningsinstitutet. I flera objekt har oklara förutsättningar för detaljplanearbe- tet orsakat ett långt utdraget planläggnings- skede. Ärendena har gått tillbaka till lägre instanser och planerna har ändrats. Genom att många instanser och remissorgan är in- kopplade i ett stadsplaneärende blir en planändring ofta tidskrävande. Detta kan i sin tur medföra att andra förutsättningar ändras med ytterligare försening som följd.
Bostadsbyggnadsutredningen anför att s.k. dispositionsplaner kan vara en lämp- lig planform för förberedelse av detaljpla-
neringen. Dispositionsplanen beskrivs som en plan som avser en större del av staden än vad som stadsplaneras i ett sammanhang. Den behandlar frågor av översiktskaraktär. Utredningen anför att sådana planer an- vänts i vissa kommuner men undersökning— en av den översiktliga planeringen i kom- munerna tyder på att denna planeringsme- tod är ganska okänd eller endast tillämpas undantagsvis.
Utredningen tänker sig följande förfa- rande vid bebyggelseplaneringen i en kom- mun. Frågor av betydelse för hela staden eller samhället behandlas i en överordnad, långsiktig planering som behandlar plan- frågorna dels sektorsvis, dels samordnade så att markanvändningen kan studeras i sina huvuddrag. När det blir aktuellt att närmare förbereda bebyggelsen på ett visst område upprättar byggnadsnämnden ett för- slag till dispositionsplan och kommunens styrelse tar ställning till frågor om hus- Odh lägenhetstyper och de standardkrav kom- munen vill hävda i olika avseenden. För att på ett senare stadium undvika konflik- ter som kan förorsaka att planen måste överarbetas och bostadsproduktionen stop- pas upp, bör samråd äga rum med alla par- ter som har intressen att bevaka vid plan- läggningen. Dispositionsplan torde i allmän- het kunna utformas så att den fyller de formella kraven på generalplan. Ingenting hindrar då att planen behandlas som en generalplan. Mycket talar för att planen utställs i vanlig ordning, innan den for- mellt behandlas i byggnadsnämnden. Där- emot är det enligt bostadsbyggnadsutred- ningens mening endast i sällsynta undan— tagsfall motiverat att soka fastställelse av en dispositionsplan enligt byggnadslagens regler för generalplan. Mot fastställelsen ta- lar att vissa rättsverkningar kan vara en olägenhet och att avvikelser från planen kräver en omständlig formell procedur. Det finns dock motiv för att låta fastställelse- myndigheten ta del av och uttala sig om dispositionsplanen. Om fastställelsemyndig- heten ställs inför planeringen först sedan detaljplan har utarbetats och underställts myndigheten för fastställelse kan anmärk-
ningar som tvingar fram en överarbetning av planeringen medföra allvarliga försening- ar. Bostadsbyggnadsutredningen anser att ett frivilligt samrådsförfarande kunde vara en lämplig form för fastställelsemyndighe- tens inkoppling.
9.2.2. Sambandet mellan detaljplanering och husprojektering
En stadsplan med normal detaljeringsgrad, vilken bl. a. anger huskropparnas form och exakta läge, innebär en avgörande styrning för husprojekteringen. Om stadsplanen görs upp utan att de tekniska, funktionella och ekonomiska förutsättningarna för projektet är klarlagda kan planen få en utformning som försvårar eller omöjliggör ett rationellt byggande av hus och anläggningar. För- utsättningarna för ett projekt framför allt i tekniskt avseende, torde som regel inte kunna klarläggas fullständigt förrän hus- projekteringen drivits så långt att huvud- dragen av byggnadens eller byggnadernas planlösning och konstruktiva utformning bestäms. Detta medför ett behov av sam- ordning eller koordinering mellan detalj- planeringen och husprojekteringen.
I bostadsbyggnadsutredningens betänkan- de diskuteras denna fråga ingående. Ut- redningen anför att inom ramen för nuva- rande lagstiftning finns vid sidan av stads- planeändring tre vägar att koordinera stads- planering och husprojektering, nämligen
meddelande av dispens från stadsplan, uttunning av innehållet i stadsplan (elas- tiska stadsplaner) och
husprojektering samtidigt med stadspla— nering.
Dispens för mindre avsteg från gällande stadsplan kan medges av byggnadsnämnd som av länsstyrelsen erhållit dispensbefogen- het. År 1964 hade byggnadsnämnden i 359 kommuner begränsade eller fullständiga dispensbefogenheter. Förhållandena varie- rar i olika län. Bostadsbyggnadsutredningen anser att delegation av dispensbefogenheter inte nått den omfattning som var avsedd vid revisionen av lagstiftningen 1959.
Med elastiska stadsplaner avses planer
där bestämda gränser har dragits för bygg- nadskvarter, specialområden samt gator och andra allmänna platser men där byggna- dernas läge inte har angivits. Byggnadsrät- ten bestäms ofta genom stadsplanebestäm- melser om visst exploateringstal ibland kom- binerat med högsta våningsantal, högsta hushöjd, och minsta avstånd mellan husen m.m. Genom att på detta sätt minska de- taljeringsgraden i stadsplanen ges ganska fria förutsättningar för utformning och pla- cering av byggnaderna. Elastiska planer för- utsätter att bevakning av att byggnaderna fått en från olika synpunkter lämplig ut- formning och placering sker vid byggnads- lovsgranskningen. I bostadsbyggnadsutred- ningens sammanfattning av de synpunkter som i olika sammanhang framförts beträf- fande elastiska stadsplaner för flerfamiljs- hus betonas att denna planeringsmetod en- dast kan användas under vissa förutsätt- ningar, främst när fråga är om samlat markägande och byggnadsnämnden har till- gång till sakkunnig personal. Praktiska svå- righeter kan också uppstå i samband med belåning på grund av att en elastisk stads- plan ger vissa restriktioner för fastighets- bildningen. Utredningen konstaterar att det finns olika uppfattningar om denna plane- ringsmetod är lämplig eller önskvärd. Upp- gifterna rörande frekvensen av elastiska stadsplaner har också enligt utredningen va- rit motstridiga.
Beträffande metoden att driva huspro- jekteringen samtidigt med stadsplanearbe- tet anför bostadsbyggnadsutredningen att detta förfaringssätt har den nackdelen att principiella frågor och utomstående intres- senters synpunkter då ofta behandlas på ett sent stadium i planeringsprocessen. In- nan planen har blivit färdig för formell behandling i kommunala organ, utställning, remissbehandling, antagande och fastställel- se, har husprojekteringen drivits långt och byggherren räknar med att påbörja byggan- det tämligen snart. Om planen har utarbe- tats utan tillräcklig kontakt med kommu- nen eller utan att de kommunala synpunk- terna tillgodosetts, står kommunen inför va- let att antingen godta en plan som man
inte känner sig nöjd med eller kräva en omarbetning av planen och dyrbar ompro- jektering med försening av projektet som följd. Utredningen anser att sådana mindre önskvärda situationer kan motverkas, t. ex. genom att förutsättningarna för bebyggel- sens inordnande i ett större sammanhang utreds och preciseras i en dispositionsplan. Kommunens önskemål beträffande bebyg- gelsens utformning, skolor, butiker, service- anläggningar av olika slag etc. bör precise- ras och klargöras så långt möjligt i ett program för bebyggelsen.
Utredningen ger inga närmare uppgifter om i vilken utsträckning detta förfarande praktiseras. Av den tidigare omnämnda un- dersökningen av byggprocessens förlopp i ett antal produktionsexempel framgår, att husprojekteringen i flera fall igångsatts in- nan stadsplanen antagits av byggnadsnämn- den.
9.2.3. Fastighetsbildning
En förutsättning för byggnadslov inom stads- planelagt område är att särskilda fastigheter, tomter, bildas genom tomtindelning och tomtmätning. En fastighetsbildning är även nödvändig för att lösa frågan om kredit- försörjningen under byggtiden. Säkerhet för lån under byggtiden, s. k. byggnadskrediter, utgörs regelmässigt av borgen och inteck- ningar i fastigheter som avgränsats på lämp- ligt sätt. Fastighetsbildningen måste därför genomföras i skedet mellan stadsplanens fastställande och byggstart. Detta skede av byggprocessen då även många andra myn- dighetsbeslut skall fattas, såsom preliminärt beslut om bostadslån, igångsättningstillstånd, start av kommunala gatu- och ledningsar— beten m.m. är mycket känsligt för stör- ningar. Dessutom bör det inte minst av ekonomiska skäl vara så kortvarigt som möjligt.
Tomtindelningen upprättas genom bygg- nadsnämnden och skall fastställas av läns- styrelsen. Tomtmätningen görs av förrätt- ningsman efter ansökan av markägaren el- ler i vissa fall byggnadsnämnden. Förrätt- ningsmannen kan antingen vara anställd
av kommunen, vanligen kallad stadsingen- jör, eller ingå i den statliga lantmäterier- ganisationen.
Att bilda fastigheter helt i enlighet med ett förfarande som byggnads- och fastig- hetsbildningslagstiftningen utgår ifrån, krä- ver betydande tidsåtgång. I verkligheten finns ofta inte tillräcklig tid för detta. Fas— tighetsbildningen förbereds emellertid ge- nom intimt samarbete mellan fastighetsbild- ningsmyndigheten och övriga parter i bygg- processen så att tomtindelningen kan fast- ställas praktiskt taget samtidigt med stads- planen. Om detta samarbete av någon or- sak, t.ex. bristande kapacitet hos fastig— hetsbildningsmyndighet eller fastställande myndighet, skulle klicka uppkommer all- varliga störningar i byggprocessen. Från byggherrehåll brukar framhållas att fastig- hetsbildningsfrågorna är en besvärlig del av byggprocessen.
Inom byggnadsplanelagt område sker fas- tighetsbildningen direkt genom avstyckning. Tomtindelning behövs således inte. Detta möjliggör ett smidigare förfarande, jämfört med fastighetsbildning inom stadsplanelagt område vilket lett till att byggnadsplan i vissa fall använts i stället för stadsplan även för bebyggelse av stadskaraktär.
9.3 Planering och projektering i DF B-projekten
Delegationen för bostadsfinansiering, DFB, har samlat in uppgifter om bl. a. planering och projektering i de bostadsprojekt som under 1966 anmälts för förhandsbesked om bostadslån. Uppgifter finns för ca 100 pro-
Tabell 15. Innehåll i 61 redovisade disposi-
tionsplaner Antal
Föreskrifter gällande projekt Utnyttjandegrad 54 Markens användning för olika ända-
mål (Herfamiljshus, småhus, kom- mersiella lokaler etc.) 59 Hustyper (punkthus, lamellhus,
radhus etc.) 50 Tidplan för utbyggnad 26 120
Tabell 16. Innehåll i 68 redovisade detalj- planer
Antal
Föreskrifter gällande projekt
Detaljerade bestämmelser om hus- typer, parkeringsanläggningar etc. 64 Fixerat läge och bestämda mått för huskroppama inom området 49 Endast utnyttjandegrad (elastisk plan) 19
jekt, omfattande totalt ca 100000 lägen- heter. Vissa projekt består av flera delpro- jekt. Dessa delprojekt är i några fall mind- re än 100 lägenheter. 36 sådana delprojekt med mindre än 500 lägenheter finns. Anta- let projekt och delprojekt med mer än 500 lägenheter är 68.
För de 68 projekt som är större än 500 lägenheter gäller följande.
I mer än 90 % av dessa projekt anges att en dispositionsplan finns. Tabell 15 an- ger innehållet i dessa dispositionsplaner. I flertalet planer finns föreskrifter om utnytt- jandegrad, markanvändning och hustyper. Däremot ingår tidplan för utbyggnaden en- dast i ett mindre antal planer.
Samtliga detaljplaner är stadsplaner. In- nehållet i detaljplanerna har redovisats i samtliga projekt, se tabell 16. En större del av planerna innehåller detaljerade bestäm- melser om hustyper och anger fixerat läge och bestämda mått för huskroppama inom området. Samtidigt anges i nästan 30 % av projekten att planerna är elastiska.
Tidpunkterna för dispositionsplanens och detaljplanens färdigställande samt husbygg- nadsprojekteringens påbörjande i förhållan- de till projektets faktiska eller planerade igångsättning anges i tabell 17. Det fram- går bl.a. att dispositionsplanen i mer än 35 % av projekten har blivit färdig mind- re än 2 år före igångsättningen och att om- kring 25 % av detaljplanerna fastställts samma år som igångsättningen.
Detaljplanen kan utarbetas av kommu- nen, byggherren eller entreprenören, an- tingen genom egen personal eller genom konsult, se tabell 18. Kommunen har sva- rat för detaljplanens utarbetande i hälften av projekten.
Tabell 17. Dispositionsplanens och detaljplanens färdigställande samt husbyggnadsprojekte- ringens påbörjande i förhållande till projektets igångsättning.
Antal projekt
mer än året 1—2 år 2—3 år 3—4 år 4 är ingen före före före före före upp- Händelse igångs. igångs. igångs. i gångs. igångs. gift S:a Dispositionsplanen anta- gits av byggnads- nämnd el. fullmäktige 3 22 19 7 3 14 68 Stadsplanen fastställts av länsstyrelse el. Kungl. Maj:t 17 28 15 l 1 6 68 Projekteringen påbörjats 3 18 20 3 24 68
Tabell 19 anger vem som svarade för projekteringen av gator och va-ledningar utanför kvartersmark. Endast i ett fåtal fall har byggherren eller entreprenören svarat för projekteringen av gator och va-ledning- ar.
De insamlade uppgifterna är knapp- händiga och måste därför tolkas med för- siktighet.
Förekomsten av dispositionsplan i prak- tiskt taget samtliga projekt är något för- vånande då dispositionsplanen brukar be- tecknas som en ny och ännu relativt ovan- lig planform. Att tidplaner för projektets utbyggnad finns endast i knappt hälften av dispositionsplanerna kan tyda på att inte alla planer har den starka projekt- anknytning som man vill förknippa med en dispositionsplan. Tidpunkterna för disposi- tionsplanens färdigställande ligger dock på-
Tabell 18. Utarbetande av detaljplan
Antal
Part som utarbetat detaljplan projekt Kommunen
egen personal 19 konsult 15 Byggherren
egen personal 3 konsult 23 Entreprenören 2 Kommunen och byggherren sam-
arbete 5 Ej redovisat ]
Summa 68
Tabell 19. Projektering av gator och va-led-
ningar. Antal
Part som utfört projekteringen projekt Kommunen 58 Byggherren 5 Kommunen och byggherren i sam-
arbete 1 Entreprenören 3 Kommunen och entreprenören i
samarbete 1
Summa 68
fallande nära projektets igångsättning i fler- talet fall. Det är inte ovanligt att man använder benämningen dispositionsplan för en stadsplaneskiss som omfattar ett något större område än det som ingår i den senare fastställda planen.
En förhållandevis stor andel, ca 30 %, av detaljplanerna uppges vara elastiska pla- ner. Innebörden av begreppet förefaller dock oklart, då mer än hälften av dessa planer samtidigt sägs omfatta detaljerade bestäm- melser om hustyper, parkeringsanläggning- ar etc. och i några fall även mått och läge för huskroppama. Dessa uppgifter kan syf- ta på innehållet i den illustrationsplan som vanligen medföljer den elastiska stadspla- nen.
De angivna tidpunkterna för dispositions- planens och detaljplanens färdigställande och påbörjandet av husbyggnadsprojekte— ringen visar att verksamheterna i stor ut- sträckning pågår parallellt. Att arbetet med
Projekt nr IG
C : C 0) m 0 U' ua U' :: .E = .E :o : "E : mil-)?:Eä: 23: k:a-0:30 ,ozu ow—u'Ho—UJ a_n 055—EL? ag :gOOouoooo ecco l—ME'IOE' N.?
C
& m
o- o» m i: E .E 'i': ': i.. : m:: :: ut :: Jag, =p, tg '|'—U| Ul m U' Log ag aäog T.? ._'-T _ _9
_ Sammanbinder tidpunkter för dispositionspluneorbefefs påbörjande respektive för»-
digställonde
——-—— Sammanbinder tidpunkter för sfodsploneorbefefs påbörjande Figur 4. Tidpunkter för dispositionsplane- och stadsplanearbete i 16 DFB-projekt med mer än 700 lägenheter.
dispositionsplan och detaljplan sker paral- lellt är kanske mera förvånande än att detaljplanläggningen och husbyggnadspro- jekteringen sker parallellt.
För att få en säkrare uppfattning om tidsförhållandena i projekten har en mera detaljerad studie gjorts av samtliga pro- jekt med över 700 lägenheter där fullstän- diga tiduppgifter har lämnats (16 projekt), figurerna 4 och 5.
Figur 4 visar att detaljplanearbetet på- börjats innan dispositionsplanen varit klar i ungefär hälften av projekten, i några fall har detaljplanearbetet t. o. m. påbörjats samtidigt med arbetet på dispositions- planen. Utarbetandet av dispositionsplanen ligger relativt nära igångsättningen. Endast i ett projekt är dispositionsplanen färdig mer än tre år före igångsättningen. Figur 5 visar att husbyggnadsprojekteringen i nästan
(6 ,. |s— m— n— 12— ||— m— 9— > 8— ( 7— >o ,, ”__ff / 6— &_ 0( .H.—Nä x _——_ 5— *(&N >o / xx ; z 3— _ ,,,cf >o , ] 2— (K & Y C ä 5 5 å .. s. : .E i? i? E 5 .s =O E 'E 'E ': ': |_: Q) 0) :; fåäåå åå %% % ås &%%'—”"u- N—å'a ä—v m ”U' %'åsg'sog 0505 hos 05 L'g ung.-=.? N.? ”E.? .? f.?
Sammanbinder tidpunkter för stadsplanens påbörjande respektive färdigställande
——-— Sommanbinder tidpunkter för husprojekteringens påbörjande
Figur 5. Tidpunkter för stadsplanearbete och husbyggnadsprojektering i 16 DFB-projekt med mer än 700 lägenheter.
samtliga projekt drivits parallellt med detalj- planearbetet. I några fall har husbyggnads- projekteringen påbörjats före arbetet med detaljplanen. Tidpunkterna för detaljplanens fastställande ligger i allmänhet mycket nära igångsättningen. I ett av projekten har stadsplanen dock fastställts mer än tre år före igångsättningen.
Detaljplanearbetet har i stor utsträckning överlåtits på byggherren. Enligt tabell 18
svarar byggherren för detaljplanen i mer än 40 % av projekten. I verkligheten är siffran högre då kommunens konsult i flera fall är byggherrens projekteringskontor. I de fall då detaljplanen utarbetas av kom- munen och byggherren gemensamt torde arbetsfördelningen vara den, att byggherren reellt svarar för utformningen av planen och kommunen i stort sett endast ritar upp den formella planen. I några projekt
har entreprenören utarbetat detaljplanen. I dessa projekt bygger entreprenören i egen regi. Projekteringen av gator och ledningar har kommunen däremot överlåtit på bygg- herren eller entreprenören i mycket liten utsträckning.
Kommunernas tendens att överlåta detalj- planearbetet framträder ännu starkare för de särskilt studerade projekten med mer än 700 lägenheter. Kommunen svarar för detaljplanen endast i fem projekt och i ett av dessa är byggherrens projekteringskontor konsult åt kommunen.
9.4. Utredningens synpunkter på bebyggel- seplanering vid industriellt byggande
Den modell för bebyggelseplanering som ligger till grund för byggnadslagstiftningen är anpassad till ett byggande som karak- täriseras av små produktionsenheter, delat markägande och relativt bundna förut- sättningar i form av befintlig bebyggelse samt en enhetlig byggnadsteknik. Det stads- planemönster som ligger bakom lagens formuleringar synes närmast vara det tra- ditionella rutnätet, där rektangulära bygg- nadskvarter omges av gator och styckas i tomter med byggnadsrätt utmed gatan och där varje tomt bebyggs individuellt. Stadsplanen fungerar i denna situation som det nödvändiga samordningsinstrumentet, dels mellan de olika tomtägarna, dels mellan kommunen och tomtägarna. Planen reglerar de olika parternas rättigheter, ansvar och åtgärder då kvarteret bebyggs. Genom stads- planens bestämmelser om husens högsta höjd, om tomtmark som ej får bebyggas osv. skall kommunen också tillse att »mar- ken utnyttjas på ekonomiskt och i övrigt lämpligt sätt, att samfärdselns och trafik- säkerhetens krav tillbörligen beaktas, att erforderlig trygghet mot brandfara vinnes samt att hänsyn tages till de fordringar, som böra uppställas ur sanitets-, skönhets- ach trevnadssynpunkt » (12 & BS). Byggnads- stadgan föreskriver att planen inte får ha större omfattning än att den kan förväntas bli genomförd inom nära förestående tid
men giltigheten av stadsplanen är inte tids— begränsad.
Som bl.a. uppgifterna om DFB-projek- ten visar sker byggandet i dag på annat sätt. Byggandet koncentreras till vissa regioner och sker i stor utsträckning genom exploa- tering av sammanhängande, ”jungfruliga" markområden. Storleken av varje enskilt sådant område ökar och marken fördelas på byggherrar i relativt stora enheter. Någon enhetlig byggnadsteknik existerar inte längre. Den snabba tekniska utvecklingen medför nya byggmetoder och nya material i stor mängd. Stadsplanemönstret karakteriseras av ett differentierat gatunät och en bebyggelse i öppna och fria grupperingar. Byggnads- kvarterens form och storlek betingas bl. a. av bebyggelsens och trafiksystemets utform- ning och varierar från fall till fall. Sam- tidigt förändras även planeringsrutinerna. Nya planmönster tillämpas, tidsrelationerna mellan planeringsprocessens olika faser ändras liksom även rollfördelningen. De områden som byggs ut i ett sammanhang är ofta för stora enheter för att tas in i en och samma detaljplan. För att reda ut de översiktliga sammanhangen för sådana be- byggelseområden har i viss utsträckning de tidigare berörda dispositionsplanerna ut- nyttjats. Detaljplaneringen har i betydande grad integrerats med husprojekteringen, vilket medfört att den formella behandlingen skjutits allt närmare byggandet. Som förut- sättning för kvartersindelningen gäller regel- mässigt att hela kvarteret bebyggs av en byggherre. Tomtindelningen är då inte läng- re någon reell förutsättning för att kvarteret skall kunnatändamålsenligt bebyggas i över- ensstämmelse med stadsplanen». (28 & BS). Stadsplanen har därmed mist sin betydelse som instrument för samordning mellan olika markägare inom ett kvarter.
Byggnadslagstiftningens formuleringar sy- nes i praktiken medge ett förfarande som de ändrade förutsättningarna för byggandet kräver. De planeringsrutiner som vuxit fram ligger långt från byggnadslagstiftningens planeringsmodell när det gäller det praktiska tillvägagångssättet utan att formellt strida mot lagen.
Ett karaktäristiskt drag för industriellt byggande är en hög grad av samordning mellan olika delar av produktionen. Den som har ansvaret för produktionen måste kunna planera och styra byggprocessen i dess helhet. Produktens utformning måste även ske med hänsyn till produktions- apparatens krav.
Dagens industriella bostadsbyggande ut- märks bl. a. av stora produktionsenheter, antingen på ett sammanhängande mark— område eller på flera områden där produk— tionen samordnats. Genom olika former av tidig upphandling får producenten inflytan- de över bebyggelsens utformning. Den ko— ordinering av husprojektering och stadspla- nering som tidigare berörts, är vid in- dustriellt byggande en nödvändighet. Pro- duktionsenheten är inte längre det enskilda huset utan ett helt markområde med hus, gator, yttre ledningsnät, biluppställnings- platser och andra anläggningar på marken. Det industriella byggandet ställer inte bara bestämda krav ifråga om byggnadernas konstruktion och inre utformning utan även i stor utsträckning beträffande deras ytter— mått och placering. Byggnadernas längd och bredd måste anpassas till de byggdelar för stomme, stomkomplettering osv. som skall användas eller till standardiserade lägenhets— och huslösningar. Byggnaderna måste placeras bl. a. så att mekaniska hjälp— medel kan utnyttjas effektivt och utrymmes- behov för tunga transporter beaktas etc. Byggnadernas höjdläge, grundläggningssätt, entrévåningar osv. måste koordineras med markplaneringen och det yttre ledningsnätet.
Ansvaret för utformningen och förverk- ligandet av nya bostadsområden delas mellan kommun och byggherre. För att en rationell produktion skall bli möjlig är det nödvändigt med klara gränser för an- svarsområdena. En stadsplan med normal detaljeringsgrad och omfattning är ett då- ligt instrument för ansvarsfördelningen mel- lan kommun och byggherre. Bebyggelsepla- neringen måste inriktas på större funk- tions- och produktionsenheter, för vars ut- formning och genomförande byggherren sedan svarar.
Det industriella byggandets krav i fråga om formerna för stadsplaneringen och stads- planernas utformning får självfallet inte ske på bekostnad av egenskaper som säkerhet, hygien, trevnad och skönhet, som kommu- nen (bl.a. enligt bestämmelserna i bygg— nadslagstiftningen) skall bevaka. Men denna bevakning kan ske på andra sätt än att kommunen själv svarar för stadsplane- arbetet. Det är angeläget att den som svarar för produktionen får bestämma hur kra— ven i detalj skall tillgodoses. En klar åtskill- nad måste göras mellan programmeringen, dvs. preciseringen av kraven på bebyggel— sen och utarbetandet av planen. Därige— nom ges förutsättningar för en rationell rollfördelning i detaljplanearbetet.
En sådan programmering skulle möjlig- göra en konkret diskussion inom kommunen om bostadsområdenas standard i ett tidigt skede då olika alternativ ännu är möjliga. Kommunens styrning av stadsplanernas kvalitetsegenskaper bör på detta sätt kunna bli mera medveten och inriktad på de krav som är mest väsentliga för boendemiljön. Detaljplanen förlorar då mycket av sin betydelse som styrningsinstrument. Detta ger fördelen att diskussion om stadsplane- standard i stor utsträckning undviks i det sena skede i byggprocessen då den detaljera- de stadsplanens utformning är klar. Stör- ningar i form av förseningar eller ändringar är i detta skede förödande för en rationell produktion baserad på hög grad av standar- disering av arbetsmetoder, material och byggdelar och som kräver kontinuitet i till- verkningen. När projektet kommit så långt är det önskvärt att produktionsprocessen så vitt möjligt inte störs av en tidskrävande och oviss formell behandling hos plan- myndigheterna.
Den formella proceduren vid fastighets- bildningen måste genomföras efter stads— planens färdigställande. Behandlingsgången kan vara tidsödande vilket innebär risk för att byggandet inte kan påbörjas vid planerad tidpunkt. Tidsåtgången i fastighetsbildnings— ärenden synes vara mycket varierande och svår att bestämma. Från produktionspla— neringens synpunkt är det önskvärt, att
den fastighetsbildning som behövs för finansieringen under byggtiden kan ske på ett tidigare stadium och utan direkt koppling till en fastställd detaljerad stadsplan som nu ofta är fallet.
Utgångspunkterna för en anpassning av formerna för bebyggelseplanering till ett industriellt byggande kan sammanfattas i följande punkter.
1. Kommunens bebyggelseplanering bör ske så att bebyggelsen kan projekteras och upphandlas i stora och från produktions- synpunkt lämpligt avgränsade enheter.
2. En koordinering mellan detaljplane- ring och husprojektering måste åstadkom— mas.
3. Kommunens krav på detaljplanens ut— formning måste klargöras på ett tidigt sta- dium i byggprocessen och preciseras i ett program.
4. En tidsödande och oviss formell be- handling av plan- och fastighetsbildnings- ärenden måste undvikas i det sena och kri- tiska skedet i slutet av projekteringen då byggstart är nära förestående.
9.4.1 Planeringsrutiner inom ramen för nu- varande lagstiftning
Användningen av dispositionsplan kan sägas innebära en uppdelning av den produktions- förberedande planeringen i två steg. I det första steget, dispositionsplanen, behandlas markanvändningen för och utbyggnaden av ett större bebyggelseområde i stora drag. Området uppdelas i lämpliga utbyggnads— enheter. Det andra steget, den egentliga detaljplanen, omfattar detaljerade lösningar av de olika delarna i bebyggelseområdet som bygger på dispositionsplanen och pro- grammet för stadsplanen.
Detta tvåstegsförfarande är en konse— kvens av att de områden som planeras och byggs ut i ett sammanhang blivit allt större. En utveckling av detta förfarande synes ge möjligheter att tillgodose många av de krav på bebyggelseplaneringen som ställs vid in— dustriellt byggande.
Dispositionsplanen kan redan som den nu tillämpas till en del betraktas som en
form för programmering av stadsplanear- betet. Försök att formulera kommunens krav på stadsplanernas utformning har ock- så gjorts. Planstandard 1965, utarbetad i an- slutning till en dispositionsplan för södra Järvafältet i Stockholm, innehåller detalje- rade normer för vissa av de faktorer som påverkar boendemiljön. En mera fullstän- dig programmering av detta slag bör kunna möjliggöra att kommunerna i större ut— sträckning än nu överlämnar utarbetandet av Stadsplanerna åt byggherrarna.
Den närmare utformningen av de två stegen i planeringsförfarandet kan göras på följande sätt.
Dispositionsplanen kan närmast karak— täriseras som en plan som syftar till att ge underlag för produktion under den närmas- te framtiden. Utbyggnaden ligger i regel inom en tid av 5—10 år. Storleken på om- rådet beror på flera olika faktorer. Utbygg- nadskapacitet och tillgängliga resurser tor- de vara av avgörande betydelse. Markägar- förhållanden, kommungränser, topografiska förhållanden osv. kan också spela stor roll för planområdets avgränsning. Det bebyg- gelseområde som dispositionsplanen avser torde vanligen också utgöra en eller flera funktionella enheter, t. ex. bostadsgrupp eller stadsdel med serviceanläggningar av olika slag. Bebyggelseområdets utformning betingas av en mängd olika faktorer med komplicerat inbördes samband. Lokalise— ring och storlek av kommersiella centra, typ av kollektiva kommunikationer, skol- organisation och uppbyggnaden av trafik- systemet är exempel på sådana faktorer. De planmönster för bebyggelseområden som använts under senare år har ingen enhetlig struktur. De tekniska och ekonomiska för- utsättningarna för olika lösningar föränd- ras också ganska snabbt. Detaljhandelns krav på kundunderlag för ekonomiska för- säljningsenheter har t. ex. ökat starkt under senare år. Enhetliga normer för de krav på ett bostadsområde som har betydelse för bebyggelsens organisation och gruppe- ring i stora drag existerar ännu bara i be- gränsad utsträckning. Karaktäristiskt är att de olika gemensamma anläggningarna har
starkt varierande krav på lvkundunderlag'. Storleken på de mer eller mindre klart av— gränsade delområdena för bostadsbebyggel- se i en dispositionsplan, storkvarter enligt gängse terminologi, varierar i befintliga pla- ner från ganska små enheter om 100—200 lägenheter upp till 1000 lägenheter eller mera.
Storkvarteret innehåller både bostäder och bostadskomplement som lägenhetsför- råd, tvättstugor, skyddsrum, lekplatser, par- keringsplatser och även anläggningar som bostadsgator, gångvägar, planteringar och eventuellt speciella körvägar för varudistri- bution. Beroende på boendetäthet, standard m.m. kan även andra serviceanläggningar bli aktuella, t.ex. barnstugor. Storkvarte— ren synes vara lämpliga enheter som ut- gångspunkt för en uppdelning av ett större område i produktionsenheter. Från upp- handlingssynpunkt strävar man efter enhe— ter omfattande 1 000 lägenheter eller mer. För delprojekt som ingår i ett större sam- ordnat projekt synes det vara lämpligt att sträva efter en minsta storlek av omkring 200 lägenheter. För att Storkvarteret skall fungera som en minsta enhet från produk- tionssynpunkt, krävs att projekteringen och genomförandet av alla byggnader och an- läggningar av olika slag på mark in- om Storkvarteret kan ske i princip själv- ständigt i förhållande till andra delar av bebyggelseområdet. Den samordning mel- lan bebyggelseområdets delar, som detalj- planen enligt byggnadslagen borde svara för, övertas av dispositionsplanen tillsam- mans med en programmering för de olika delarnas detaljplanering.
Den färdiga dispositionsplanen bör bl. a. innehålla följande delar:
markanvändningsplan som visar bebyggelse- områden, storkvarter, typ av markutnyttjande;
principplan för kommunikationssystem som visar huvudleder, matargator och lämpliga an- slutningspunkter för bostadsgator, huvudgång- stråk, kollektiv trafik;
principplan för huvudledningsnät inom om- rådet, för vatten, avlopp, värme, el och tele; anslutningspunkter till huvudledningsnät anges;
beskrivning av den planstandard som är ge- mensam för hela området. I beskrivningen av planstandard anges normer för
utnyttjande (exploateringstal, max. vånings- antal, boendetäthet m. rn.)
bostäder (lägenhetsfördelning, hustyper, prin- ciper för husgruppering m. m.)
bostadskomplement (lekplatser och andra an- läggningar på kvartersmark)
trafik (principer för trafikdifferentiering, nor- malsektioner för olika gatutyper, parkering m. m.)
serviceanläggningar och rekreationsområden (kommersiella lokaler, skolor, bamstugor, stör- re lekplatser m. rn.)
tidplan för utbyggnaden med etappindelning kalkyler och kostnadsramar
Dispositionsplanen utgör grundval för kommunens avtal med den byggherre eller de byggherrar som skall svara för exploate- ringen. Dispositionsplanens beskrivning av planstandard måste kompletteras med ev. speciella förutsättningar för olika delar av planområdet. Kommunens intentioner be- träffande storkvarterens utformning kan även visas i enkla illustrationer som väg- ledning för byggherrens arbete.
Kontakten med byggherren bör ske på ett så tidigt stadium som möjligt. Det är önskvärt att kommunens arbete med dispo— sitionsplanen sker i samråd med den bli- vande byggherren. Upphandlingen av be- byggelsen kan behöva förberedas lång tid i förväg, t.ex. om området ingår som ett delprojekt i ett större samordnat projekt. Det är då nödvändigt att byggherren får del- ta i diskussionerna om t. ex. val av hustyper.
Kravet på att Storkvarteret skall utgöra minsta produktionsenhet leder till att bygg- herren måste få svara för projekteringen och byggandet av de s.k. bostadsgatoma som för trafiken från anslutningspunkterna i matargatsystemet till parkeringsplatser eller framkörningsplatser i anslutning till bygg- naderna. För närvarande redovisas bostads— gatorna i stadsplanen vanligen som gatu- mark och kommunen svarar oftast för pro- jektering och byggande. En ändrad gräns- dragning mellan allmän mark och tomt- mark kan leda till att kostnader för under- håll av t.ex. bostadsgator faller på bygg- herren i stället för på kommunen.
Stadsplanens utformning styrs av det pro- gram för Storkvarteret som kommunen gjort upp i anslutning till dispositionsplanen. I
kommunens avtal med byggherren kan före- skrivas att byggherren skall utarbeta stadsplanen. Byggherrens fortsatta arbete blir nu beroende av hur upphandlingen skall genomföras. Det blir nödvändigt att snarast söka klargöra den aktuella produktionsap— paratens krav. Detta kan leda till att entre— prenören i sista hand svarar för stora de- lar av stadsplanens detaljutformning då ar- betet är sammankopplat med husprojekte- ringen. Arbetsfördelningen mellan byggher- re och entreprenör vid projekteringen disku- teras närmare i kapitel 10.
Det är nödvändigt med en kontroll av att kommunens krav på olika kvalitetsegen- skaper har tillgodosetts när stadsplanens ut- formning är klar. Som regel torde denna inte kunna göras förrän i nära anslutning till byggstart. Om nödvändiga avsteg på enskilda punkter har godkänts på ett ti- digt stadium bör några oklarheter i fråga om kommunens krav då inte finnas. Kon- trollen kan bli rutinmässig och behöver inte föranleda någon risk för tidsförskjutning.
För att undvika konflikter är ett visst samarbete mellan kommun och byggherre under detaljplaneringen nödvändigt. Vissa av kommunens krav kan visa sig svåra att tillgodose inom den ekonomiska ramen. Kommunens projektering av matargator och huvudledningar till Storkvarteret kan med- föra behov av mindre justeringar av anslut- ningspunkternas läge m.m. Det är också önskvärt att kommunen kan följa arbetet med detaljplanen. Samordningen bör dock så långt möjligt klaras genom dispositionspla- nen och programmet för detaljplaneringen.
Kraven på fastighetsbildningen ger vissa utgångspunkter för dispositionsplanens och stadsplanens formella behandling.
Kravet på att i god tid före byggstart få inteckningsbara fastigheter för krediter un- der byggtiden kan tillgodoses genom en pro- visorisk fastighetsbildning. Om fastighets- bildningen skall ske genom tomtindelning och tomtbildning krävs en fastställd stads- plan som underlag. För detta ändamål skulle dispositionsplanen kunna fastställas i form av elastisk stadsplan för respektive storkvar- ter. I en elastisk stadsplan får enligt rådande
praxis kvarteret i allmänhet inte indelas i mer än en tomt. Bakgrunden till detta anges vara risken för att den totala byggnadsrät- ten kan överskridas genom att den i alltför stor utsträckning tas i anspråk på de olika tomterna om dessa har, eller i en framtid skulle få, skilda ägare. För krediter under byggtiden torde med nuvarande kreditorga- nisation ett helt storkvarter som regel vara en alltför stor enhet, bl. a. med hänsyn till behovet att anlita flera kreditgivare och den långa färdigställningstiden. Något for- mellt hinder i lagen mot en indelning i fle- ra tomter synes inte finnas. I här aktuella fall är samlat markägande och enhetlig för- valtning ett normalt förhållande. Farhågor- na för att den totala byggnadsrätten skulle komma att överskridas synes då sakna reell grund. I ett av statens planverk nyligen behandlat stadsplaneärende saknade en elas- tisk stadsplan föreskrift om kvarterets in- delning i tomter, och detta accepterades bl. a. med hänsyn till att marken var i stadens ägo och kvarteret efter bebyggan— det skulle förvaltas som en enhet.
Detaljeringsgraden hos den ovan skisse- rade dispositionsplanen kan vara svår att förena med detaljplaneinstitutet. Stadspla- nerna är som regel mycket detaljerade och även s. k. elastiska stadsplaner synes i många fall vara relativt detaljerade och har dessutom använts i liten utsträckning. De möjligheter som lagstiftningen ger att göra planerna elastiska torde inte ha utnyttjats helt. Det bör vara fullt möjligt att med dis— positionsplanen som underlag tillgodose kra- ven på vad en stadsplan skall innehålla. En exakt och slutgiltig höjdangivelse på gator i förhållande till kvartersmark kan dock vara svår att göra på detta tidiga stadium. En preliminär höjdangivelse kan dock göras. Vid behov bör dispensbefogenheterna kunna utnyttjas om den fortsatta projekteringen skulle visa att höjdläget på gatan måste änd— ras.
Om dispositionsplanen fastställs som elas- tisk stadsplan finns enligt byggnadslagstift- ningen inga krav på att en detaljerad stads- plan utarbetas i anslutning till husprojekte- ringen. Andra skäl kan dock tala för eller
göra det nödvändigt att fastställa en detal— jerad stadsplan som ersätter den elastiska planen. Det kan t.ex. vara önskvärt att lägga ut vissa delar av storkvarteret som allmän mark (t. ex. parker, bostadsgator och ledningsområden) eller göra justeringar av storkvarterets gränser. Det är vidare tänk- bart att den fastighetsindelning som gjorts för kreditförsörjningen under byggtiden in— te är ändamålsenlig för den långfristiga be— låningen. Ett fastställande av en detaljerad stadsplan skulle ge möjlighet till en ny fastighetsbildning, anpassad till dessa önske- mål.
Fastställandet av denna detaljerade stads- plan och den efterföljande tomtindelningen bör frikopplas från byggprocessen i övrigt. Byggnadslov ges på grundval av den ur- sprungliga (elastiska) stadsplanen. Faststäl- landet av den detaljerade stadsplanen och tomtindelningen kan därför ske efter bygg- start och är att betrakta som en dokumen- tation av bebyggelsens utformning som den delvis redan utförts.
I ovan skisserad procedur har alltså två— stegsförfarandet fullföljts med formell be- handling av stadsplanen och fastighetsbild— ning i båda stegen. En sådan dubblering kan förefalla administrativt klumpig och arbets— krävande. Fastställandet av den detaljerade stadsplanen och tomtindelningen i det andra steget torde dock kunna ske rutinmässigt och således endast kräva obetydliga insat- ser. Någon större arbetsbelastning för kom- munerna torde det inte kunna bli då arbetet med detaljplanens utformning i huvudsak kan läggas på byggherren.
En förenkling av proceduren skulle upp- nås genom att slopa fastställelsen och där- med den formella behandlingen av dispo- sitionsplanen. Den provisoriska fastighets- bildningen skulle då kunna ske genom av- styckning av exploateringsfastigheter. Gång- en skulle i övrigt kunna bli densamma. Det fordras dock dispens från kravet på stads- plan som förutsättning för byggnadslov. Så- dan dispens kan endast meddelas av läns- styrelse. Att slopa den formella behand- lingen av dispositionsplanen kan leda till minskade möjligheter till kontroll för den
statliga planmyndigheten. Om denna kom- mer i kontakt med projektet först vid fast- ställelseprövningen av den detaljerade stads- planen finns knappast några möjligheter att påverka utformningen. Ett samrådsförfa- rande beträffande dispositionsplanen av det slag som bostadsbyggnadsutredningen skis- serat, skulle eventuellt kunna minska olä- genheterna av att slopa den formella be- handlingen av dispositionsplanen.
I 1951 års byggnadsutrednings betänkan— de Förenklad byggnadslagstiftning (SOU 1957: 21) som låg till grund för 1959 års ändringar i byggnadslagen och nu gällande byggnadsstadga, diskuterades behovet av enklare förfarande vid fastighetsbildning inom stadsplan. Utredningen föreslog att fastighetsbildningen skulle få ske genom av- styckning på samma sätt som inom bygg- nadsplanelagt område. Med hänvisning till att fastighetsbildningslagstiftningen var un— der utredning genomfördes inte förslaget men departementschefen uttalade att dis- pensförfarande borde kunna utnyttjas för att vid behov förenkla proceduren vid fas- tighetsbildningen. Sådan dispens har dock inte begärts i någon nämnvärd omfattning. 1954 års fastighetsbildningskommitté före— slog i sitt år 1963 avlämnade betänkande Fastighetsbildning (SOU 1963: 68) att tomt- indelningen skulle bli ett renodlat planinsti- tut och att fastighetsbildningen skulle ske genom avstyckning. Regeringen har nyligen till lagrådet remitterat ett förslag till ny fastighetsbildningslag som grundar sig på utredningens betänkande. Där föreslås att avstyckning blir den enda formen för bil- dande av nya fastigheter och att denna skall få ske utan föregående tomtindelning, såvida inte byggnadsnämnden finner sådan böra genomföras. Den nya fastighetsbild— ningslagen, som avses att träda i kraft år 1972, bör kunna möjliggöra ett smidigare förfarande jämfört med dagens. Även i fort- sättningen krävs dock att fastighetsbild- ningsmyndigheten tar aktiv del i plane— rings- och projekteringsprocessen så att fas- tighetsbildningen kan genomföras på ett än- damålsenligt sätt och vid rätt tidpunkt i byggprocessen.
I bilaga 2 illustreras de här skisserade planeringsrutinerna i två exempel.
9.5 Ändringar i byggnadslagstiftningen
Den modell för bebyggelseplanering som byggindustrialiseringsutredningen i det före- gående skisserat bygger i stor utsträckning på planeringsrutiner som vuxit fram under senare år som en följd av byggandets ut- veckling. Som tidigare berörts är det fråga om planeringsrutiner som, utan att bryta mot lagens bokstav, har fjärmat sig ganska långt från den modell för bebyggelseplane— ringens innehåll och organisation som ligger till grund för nuvarande lagstiftning. Sam- tidigt är det uppenbart att byggnadslagstift- ningen på flera punkter försvårar en ra- tionell ordning i byggprocessen. Bl. a. torde lagstiftningens tillämpning och det praktiska planeringsförfarandet variera inom vida gränser från kommun till kommun. En modernisering av lagstiftningen är nödvän- dig för att inte hindra utvecklingen av byg— gandet.
En revidering av byggnadslagstiftningen har länge förberetts. Inför detta reviderings- arbete vill utredningen här ge några syn- punkter på nödvändiga ändringar på korta- re sikt med utgångspunkt från de rationali- seringsaspekter som utredningen har att bevaka.
9.5.1 Direktiven till utredningen om över- syn av byggnadslagstiftningen
En utredning för översyn av byggnadslag- stiftningen har nyligen tillsatts. Utredningen skall behandla hela detta lagstiftningsområ— de, dvs. både de delar som berör bebyggel- seplanering och de som berör byggnaders utformning.
I direktiven preciseras ganska ingående utredningens uppdrag beträffande bebyggel- seplaneringen. Vissa riktlinjer ges för hur planeringssystemet i framtiden bör vara utformat. Utredningen skall i första hand inrikta sitt arbete på ett planväsen enligt dessa riktlinjer.
Det skisserade planeringssystemet har föl- jande uppbyggnad.
Markanvändningen i stora drag för hela ri- ket anges i riksplan. Denna plan skall tjäna till ledning vid regional och lokal fysisk plane- ring. Riksplan skall inte ha några detaljerade rättsverkningar. Regionplan skall samordna och utgöra underlag för lokala översiktsplane- ringen. Regionplan skall fastställas av Kungl. Maj:t och fastställelsen medför att lokal över- siktsplan och detaljplan inte får avvika från planens huvudlinjer. Den kommunala över- siktsplanen kallas kommunplan och skall tjäna som ledning för efterföljande planer och fast- ställas av Kungl. Maj:t. Kommunplanen skall visa markanvändningen på lång sikt och ange bl. a. planstandard för detaljplanering och tids- ordning för kommunens utbyggnad. Kommun- delsplan — motsvarande den nu tillämpade dispositionsplanen — skall användas för större exploaterings-, sanerings- och fritidsområden och ange kommunens krav på planstandard och gestaltning på ett sådant sätt att den byggande redan i detta läge kan påbörja projekteringen. Kommundelsplan skall normalt fastställas av kommunen. Efterföljande detaljplan kommer i sådana fall att utgöra den närmare fixering av kommundelsplanens intentioner som erfordras. Om kommunplan har fastställts skall kommu- nen kunna fastställa detaljplaner. I annat fall skall detaljplan underställas den statliga myn- digheten för fastställelse.
Om av kommunen fastställd kommundels- plan eller detaljplan i betydande grad strider mot kommunplan eller andra föreskrifter, skall möjligheter finnas att få planen prövad av stat- lig myndighet i berörda avseenden. Med hän- syn till att många intressen skall sammanvägas vid den kommunala planeringen bör kommu- nens styrelse i stället för byggnadsnämnden få ta ansvaret för arbetet med i varje fall kommunplanen.
För att underlätta för kommunerna att hålla en god planstandard bör stöd i lagstiftningen kunna ges åt av planverket utfärdade före- skrifter och anvisningar i planfrågor.
Verkan av fastställda planer på de olika nivåerna bör vara tidsbegränsad.
Utredningen skall också se över bygg- nadslagstiftningens övriga delar och före- slå ändringar i dessa som kan föranledas av planväsendets reformering eller annars kan vara påkallade.
I direktiven sägs också att utredningens uppdrag är omfattande och att det krävs viss tid innan en ny lagstiftning kan väntas träda i kraft. Utredningen bör därför i ett
tidigt skede överväga i vad mån speciellt angelägna reformer kan med mindre änd- ringar eller kompletteringar av gällande lag- stiftning byggas in i denna. Utredningen bör också beakta åtgärderna för att främja bygg- nadsbranschens industrialisering som för närvarande behandlas bl.a. av byggindu- strialiseringsutredningen.
9.5.2 Behov av ändringar på kort sikt
De planeringsrutiner vid industriellt byg- gande som byggindustrialiseringsutredningen förordat i det föregående är väl förenliga med det planeringssystem som skisserats i direktiven till utredningen för översyn av byggnadslagstiftningen. Direktivens plane- ringssystem innebär bl.a. en kodifiering av det tvåstegsförfarande som tidigare beskri- vits. Genom att kommunen själv skall be- sluta i fråga om detaljplanen förenklas den formella behandlingen. Den kommunala översiktsplanens och dispositionsplanens be- tydelse som program för detaljplanen be- tonas också. Villkoret för kommunens be- fogenhet att besluta i planärenden innebär att det statliga överinseendet förläggs till ett tidigare skede i byggprocessen. Den kommunala översiktsplanen och disposi— tionsplanen blir de viktigaste instrumenten för samhällets påverkan på miljöutform- ningen. Det vore värdefullt om de plane- ringsrutiner som skisserats i detta avsnitt kunde beaktas vid den försöksverksamhet som utredningen skall bedriva enligt direk— tiven.
Den av byggindustrialiseringsutredningen skisserade modellen för bebyggelseplanering kan enligt utredningens mening i och för sig rymmas inom nuvarande lagstiftnings- ram. Detta är inte liktydigt med att den utan vidare skulle gå att tillämpa mera allmänt vid bostadsbyggande på olika orter. Kommunernas och länsstyrelsernas praxis vid tolkning och tillämpning av byggnads- lagstiftningen varierar.
Vissa mindre ändringar i nuvarande lag- stiftning borde genomföras för att under— lätta ett planeringsförfarande enligt den beskrivna modellen, som led i en utveck—
ling mot ett modernt planväsen som skis- seras i utredningsdirektiven. En sådan änd- ring skulle t. ex. vara att förbättra möjlig- heterna att göra Stadsplanerna elastiska ge— nom att slopa kravet på exakt höjdangivelse av gatorna. Vidare bör den elastiska stads— planen ges ett sådant innehåll att lämplig fastighetsindelning för kreditförsörjningen under byggtiden möjliggörs. Byggnads— nämnds möjligheter att ge dispens från fast— ställd stadsplan under vissa förutsättningar i samband med byggnadslov borde också vidgas. En förenkling av det administrativa arbetet vid det tidigare diskuterade två- stegsförfarandet skulle därigenom bli möj- lig i vissa fall.
Samhället ställer krav på byggandet med olika bakgrund. Ett stort antal myndigheter och organ har till uppgift att formulera kra— ven och bevaka deras tillämpning. I bilaga 1 som redovisar en översikt över beställar- sidans krav på ett bostadsprojekt, har vissa principer för en rollfördelning i kravställan— det skisserats.
lO Anbudsunderlag, anbud och anbudsbedömning
10.1 Projektering, normskrt'vning, kvalitets- bedömning m. m. Några grundläggande för- utsättningar
10.1.1 Projektering. Skedesindelning Projekteringen av byggnader och mark inom kvartersgränserna kan indelas i skeden efter karaktären på de handlingar som utarbe- tas: (byggnads)program, förslagshandlingar, huvudhandlingar och bygghandlingar. Nå- gon fast praxis för innehållet i de olika skedena existerar knappast. Följande kan anses normalt vid byggande med konven- tionell teknik och rollfördelning. Byggnadsprogrammet omfattar enligt A- gruppen (Ritningsplanering rapport 20:1966 från byggforskningeu), allmänna förutsätt- ningar för projektet och primära uppgifter för dimensionering och utformning, dvs. inte bara för byggnaderna utan också för till- hörande markarbeten. Övriga programupp- gifter arbetas fram som ett led i den fort- satta projekteringen. Byggnadsprogrammet skall utgöra underlag och ange förutsätt- ningarna för projektets utformning. Förslagshandlingar redovisar ett förslag till utformning av projektet i stora drag. Dessa består som regel av en situationsplan (skala 1 :400 eller 1 : 1 000) samt planer, fasader och sektioner (skala 1 :200). Even- tuellt ingår också mera detaljerade ritningar för viktiga delar i projektet, t. ex. lägenhets- plan, tillsammans med en kortfattad be- skrivning av stommens konstruktion, vissa betydelsefulla materialval m. m.
Huvrtdhandlingar skall redovisa alla vä- sentliga uppgifter om projektets slutliga ut- formning och funktionella egenskaper. Hu- vudhandlingarna används för byggnadslovs— ansökan. De består som regel av situations— plan (skala 1 2400 eller 1 11000), planer, sektioner och fasader (skala 1 : 100), kort- fattad byggnadsdelsbeskrivning och rums- beskrivning samt kostnadsberäkning. Even- tuellt kan också ritningar på konstruktioner m. m. i mera skissartad form ingå.
Bygghandlingar skall vara underlag för utförandet av byggarbetet och vid konven- tionell entreprenadupphandling underlag för anbudsinfordran. I bygghandlingar ingår en- ligt A-gruppen följande huvudgrupper av handlingar.
Översiktsritningar, som redovisar läge, omfattning och inbördes samband för i pro- jektet ingående delar.
Byggnadsdelsritningar som redovisar form och konstruktion av olika byggnadsdelar som underlag för tillverkning, montering och hopfogning.
Byggnadsbeskrivning enligt AMA, alter— nativt byggnadsbeskrivning med mängdför- teckning
Rumsbeskrivning enligt AMA Förteckningar över fabrikstillverkade de- lar i standardutförande.
Omfattningen av handlingarna i de olika skedena är bl. a. beroende på projektets storlek och svårighetsgrad, byggherrens och myndigheternas krav på redovisning m. rn. A-gruppens förteckning över bygghandling-
ar synes i första hand utgå från vad som krävs för byggarbetet. Syftet med förslags- och huvudhandlingarna är främst att ge lämpliga etapper för redovisning för att möjliggöra successiva beslut beträffande projektets utformning. Utvecklingen mot mera avancerade byggmetoder, ökad stan- dardisering, nya upphandlingsformer osv. påverkar projekteringsgången och Skedesin- delningen. I byggnadsstyrelsens projekte- ringsanvisningar förutsätts t. ex. en indel- ning i endast två redovisningsskeden för byggnader av ofta förekommande typ, näm- ligen redovisning av 'kompletterade för- slagshandlingar» respektive bygghandlingar. Några särskilda huvudhandlingar redovisas inte, bortsett från vissa handlingar för an- mälan för byggnadsnämnden. Definitionen av huvudhandlingarna som handlingar för byggnadslovsansökan är inte heller helt rele- vant i dag. Svensk Byggnorm 67 (SBN 67) föreskriver att utöver huvudritningar för byggnadernas funktionella, arkitektoniska och konstruktiva utformning skall till bygg- nadslovsansökan fogas olika handlingar som enligt indelningen ovan är att hänföra till bygghandlingar. Någon helt ny indelning av projekteringen torde dock inte vara aktuellt att införa f.n. I en preliminär utgåva av en programskrift från BFR om forskning och utvecklingsarbete inom projekteringsom- rådet används, parallellt med den konven- tionella indelningen, begreppen produktbe- stämningsskede och produktframställnings- skede. Gränsen mellan dessa två skeden be- stäms av tidpunkten för upphandlingen och anges variera mellan huvud- och bygg- handlingar, dvs. olika tidigt i förhållande till projekteringen. Vid en diskussion om upphandlingens läge i förhållande till pro- jekteringen måste i brist på bättre de kon- ventionella och vagt definierade begreppen byggnadsprogram, förslags-, huvud- och bygghandlingar användas.
10.1.2. Metoder för projektering
Det första skedet i projekteringen avser byggnadsprogrammet som skall vara sty-
rande för projektets fortsatta utformning. Vid den egentliga projekteringen som där- efter vidtar sker en sammanvägning av krav och förutsättningar av funktionell, teknisk och ekonomisk natur som angivits i bygg- nadsprogrammet. Målet är att samman— vägningen skall ge en i förhållande till programmet optimal helhetslösning. Den metod som används för sammanvägningen brukar kallas skissning och kännetecknas av växelspel mellan helhet och detalj. De— taljlösningarna bygger upp en helhet sam- tidigt som helheten i funktionellt, tekniskt och estetiskt avseende återverkar på detalj- lösningarna. Arbetsmetoden kan även be- tecknas som syntetiserande. Skissningen är traditionellt i första hand en av arkitekten praktiserad metod för projektering men bor- de i större utsträckning än f.n. utnyttjas även av andra konsultkategorier.
Det finns en tendens hos byggherrarna att avvakta konkreta lösningar innan ställning tas i viktiga programfrågor. Ett successivt införande av nya förutsättningar ger dåliga möjligheter till den optimering som projek— teringen skall innebära. Det är därför skiss- arbetet ofta betecknas som »intuitivt». Ett bristfälligt program förstärker den intuitiva karaktären hos projekteringen på ett nega- tivt sätt.
Arkitektens arbetsmetod har kritiserats och betecknats som primitiv därför att den felaktigt använts som ett instrument för programmering. Skissning är en nödvändig del av projekteringen och inte en metod för egenskapsbestämning. Ett preciserat bygg- nadsprogram är under alla förhållanden en första förutsättning för att få bättre kon- troll på hur projektet motsvarar uppställda krav. En formulering i programmet av krav och förutsättningar i mätbara termer ger också möjlighet till utveckling av metoder och hjälpmedel vid projekteringen. I en ut- redning om byggnadsutbildningen vid de tekniska högskolorna anförs att det är möj- ligt att för en del av de Optimerings- problem som med arkitekternas nuvarande arbetsmetod löses med hjälp av erfarenhet, förnuft och subjektiva bedömningar så små— ningom kan finnas mera rationella lösnings-
metoder i den mån de kan kvantifieras och lösas som optimeringsproblem.
10.1.3 Normer
En viktig del av förutsättningarna då det gäller utformningen av ett projekt är nor- mer. Frivilliga normer kan göras bindande för projektets utformning genom att de tas in i byggnadsprogrammet.
Till frivilliga normer kan räknas svensk standard, branschstandard, företagsstandard o.d. Praxis, dokumenterad i handböcker och liknande kan även räknas som sådan norm.
Till bindande normer hör i första hand byggnadsbestämmelserna. Lånebestämmel- ser är även bindande för vissa typer av byggnader. Byggnadsbestämmelserna har med utgångspunkt från samhällets bevak— ning av säkerhet och hygien inom byggandet utvecklats till krav som ställs i samband med den statliga långivningen för bostäder, sko- lor, bamstugor rn. m. och som syftar till att säkra en viss standard och ändamålsenlighet ibyggandet.
Byggnadsbestämmelserna är i första hand angivna i den egentliga byggnadslagstift- ningen, byggnadslagen och byggnadsstad— gan. I SBN 67 har planverket givit detaljera— de föreskrifter, råd och anvisningar till bygg- nadsstadgan. SBN 67 innehåller allmänna bestämmelser om byggnadslovshandlingar m. m. samt krav på byggnadskonstruktioner från hållfasthetssynpunkt, på brandskydd och hygien, på utformning och utförande av olika byggnadsdelar och installationer, lokaler och byggnader. Vid sidan av bygg- nadslagstiftningen finns en omfattande spe- cialagstiftning som berör byggandet, såsom hälsovårdsstadga, bestämmelser om stark- strömsanläggningar, arbetarskyddslag m.m.
Bestämmelser om bebyggelseplanering finns i byggnadslagen och byggnadsstadgan. Kraven på planernas utformning är mycket allmänt hållna. Mera detaljerade föreskrifter eller anvisningar finns i stort sett endast för biluppställningsplatser vid olika anläggning- ar, (parkeringsnormerna) och för utform- ning av trafikleder (Riktlinjer för stads-
planering med hänsyn till trafiksäkerhet). Arbete pågår sedan flera år med mera full- ständiga normer för detaljplanernas utform- ning. En mer eller mindre bestämd praxis har utbildats i de olika kommunerna. Endast i undantagsfall har försök gjorts att kodifiera denna praxis i ett program för stadsplane- ringen (Planstandard 1965, förslag till stadsplanestandard för nya flerfamiljshus- områden i Stockholm).
Bestämmelser för statliga bostadslån finns i bostadslånekungörelsen och bostadsstyrel- sens anvisningar till denna. I anvisningarna krävs bl. a. att »bostadslägenheternas stor- lek, utformning och utrustning uppfyller skäliga krav på god bostadsstandard» och att »husets storlek och form samt de an- ordningar i husets närmaste omgivning som är avsedda för de boende är sådana att bostadsmiljön blir tillfredsställande». Be- träffande lägenheternas utrustning sägs att »bostadslägenhet skall, om inte särskilda skäl till undantag finns, vara försedd med vatten- och avloppsledningar, vattenklosett, anordningar för centraluppvärmning eller motsvarande (elvärme), bad samt tillfreds- ställande köksutrustning» och »ha tillräckli- ga biutrymmenr. Vidare skall bostadsmiljön anses tillfredsställande om bestämmelserna i byggnadsstadgan är uppfyllda och om bebyggelsen överensstämmer med gällande detaljplan för området, såvitt planen inte är föråldrad och inte uppfyller tidsen- liga standardkrav. För att komplettera anvisningarna har bostadsstyrelsen lämnat råd och rekommendationer om bostadsstan— dard i skriftserien God Bostad (senast ut- given 1964). Skriften behandlar de bostads- funktionella aspekterna och ger upplysning om allmänna principer för bostadsplanering. På vissa områden lämnar God Bostad de- taljerade anvisningar. För bostadsrummen anges minsta yta och minsta breddmått. Förvaringsutrymmen och utrustningen i kök och hygienrum är angivna med mått på oli- ka utrustningsdetaljer m.m. För bostadens elinstallation anges bl. a. antal uttag i olika rum och placering av uttagen. För vissa bostadskomplement som t. ex. piskplatser och lekplatser anges lämpligt antal, utrust-
ning och största gångavstånd. För stads- planens utformning ges däremot endast ett fåtal och mycket allmänt hållna rekommen- dationer.
I varje låneärende sker en bostadsteknisk granskning genom det kommunala förmed- lingsorganet eller länsbostadsnämnden med referens till God Bostad. För granskningen anlitas arkitekter, i stor utsträckning med kommunal anknytning, t. ex. stadsarkitekter. Utrymme finns för lokala variationer i till- lämpningen, beroende på den enskilde grans- karen. Normerna i God Bostad torde såväl av projektörerna som av granskarna be- traktas mera som föreskrifter med bindande verkan än som rekommendationer. Likväl förefaller underskridanden av normerna på enskilda punkter vara ganska vanligt. En- ligt en undersökning av byggforskningsinsti- tutet (Huset och dess planegenskaper, Rap- port 39: 1966) hade t. ex. hälften av mat- platserna i köket i ett urval bostadsprojekt från 1962 inte de rekommenderade måtten.
Lånebestämmelserna har även genom reg- lerna för beräkning av låneunderlag och pantvärde stor betydelse för ett projekts utformning. Beräkningen är baserad på schablonbelopp för lägenheter av olika stor- lek och med olika utrustning, belopp per en- het för m2 våningsyta, m yttervägg, in2 balkong, st. trapphus m.m. För inredning och utrustning utöver vad som ingår i den standard som schablonbeloppen för lägen- heterna förutsätter, utgår vissa tilläggsbe- lopp, t. ex. för särskilt utrymme i kök eller badrum med utrustning för tvätt och för- varing av smutskläder samt plats för tvätt- maskin (1 700 kr). Det är ofrånkomligt att en schabloniserad beräkningsmetod endast i begränsad utsträckning förmår ge en bild av variationerna hos de verkliga kostna- derna. Relationen mellan lånetak och verk- liga kostnader är avgörande för den ekono- miska bedömningen i låneärendet och för storleken av byggherrens egen insats. Det är därför naturligt att stor hänsyn tas vid projekteringen till de faktorer som ingår i beräkningen av låneunderlag och pantvärde.
Det är en vanlig uppfattning att vissa utformningar av hus och lägenheter ger en
fördelaktigare relation mellan lånetak och verklig kostnad, de är »lånetaksanpassade». När de verkliga kostnaderna totalt sett un- derstiger lånetaket blir reglerna för beräk- ningen mindre betydelsefulla för byggherren (bortsett från den PR som ligger i ett stort procentuellt underskridande av lånetaket i ett projekt).
Svensk standard för metoder, material och byggdelar är i stor utsträckning tillämp- lig för bostadsbyggandet. Lån- och bidrags- givande myndigheter har från 1968 möj- lighet att kräva tillämpning av svensk standard som villkor för län eller bidrag.
Branschstandard förekommer i stor mängd i form av anvisningar, råd och re- kommendationer, utgivna av föreningar, branschorganisationer eller privata företag. Bland de viktigaste för bostadsbyggandet är ByggAMA, Allmän material— och arbetsbe- skrivning för husbyggnadsfacket, och mot- svarande för el, va och vvs.
I BIU:s PM Standardisering, normering, typgodkännandeverksamhet från 1966 dis- kuterades principerna för formulering av normer, närmast med tanke på det då på- gående revideringsarbetet av BABS 1960. Utredningen anförde bl. a.
Byggnadsbestämmelsernas utformning som omfattande och relativt detaljerade tekniska krav på konstruktion o.dyl. har under senare tid visat sig mindre ändamålsenlig på grund av den snabba tekniska utvecklingen. En en- hetlig byggnadsteknik synes vara en förutsätt- ning för att en sådan utformning av bestäm- melserna skall fungera bra. Byggnadstekniken är i dag inte längre enhetlig. Inom branschen finns ett flertal olika byggsystem med varie- rande tekniska egenskaper och som har olika förutsättningar att uppfylla det som primärt åsyftas med byggnadsbestämmelserna. I viss utsträckning har också användningen av nya produkter och nya tekniska lösningar försvå- rats genom bestämmelsemas utformning. Mot denna bakgrund har olika förslag framförts om att byggnadsbestämmelserna skulle utformas som kvalitativa krav eller funktionskrav. Det skulle innebära att bestämmelserna i stället för att precisera teknisk utformning av kon- struktioner och byggnadsdelar skulle ange de primära kraven beträffande säkerhet, hygien och trevnad i mätbara termer. Bortsett från svårigheterna att snabbt genomföra en sådan förändring av bestämmelsemas utformning sy- nes målsättningen vara riktig och väl anpassad
till de förutsättningar som en utveckling mot industriella byggmetoder kan ställa. Funktions- kraven bör dock hänföras till byggnadsstad- gans primära krav. Om funktionskraven i stor utsträckning härleds till krav på enskilda bygg- nadsdelar eller konstruktioner är det risk för att den tekniska utvecklingen hindras.
Från produktionssynpunkt ställs även ett annat krav på byggnadsbestämmelserna och tillämpningen av dessa. Bestämmelserna får inte formuleras så att de medger omoti- verade lokala variationer vid tillämpningen i enskilda fall, Specialiserade produktions- metoder och utnyttjande av standardiserade produkter måste baseras på en större och mera kontinuerlig produktion än vad en- skilda projekt kan ge. Kraven måste vara entydigt formulerade och gälla enhetligt vid den lokala granskningen för att inte denna utveckling skall motverkas eller omöjlig- göras. Bestämmelserna i SBN 67 har därför gjorts bindande.
De båda kraven att bestämmelserna skall vara formulerade som funktionskrav och att lokala variationer i tillämpningen måste förhindras, synes vara svåra att samtidigt tillgodose. Bindande bestämmelser i form av funktionskrav kan ge säkerhet beträf- fande vilka krav som skall tillgodoses, men eliminerar inte utan vidare diskussion och olika uppfattningar om hur och med vilka tekniska lösningar kraven uppfylls. Den möj- lighet till centralt godkännande, s.k. typ- godkännande, som öppnats bör kunna ge bättre underlag för en utveckling på produk- tionssidan.
Problemet med en varierande tolkning av normerna torde i stor utsträckning även gälla tillämpningen av God Bostad. Direkta skärpningar av de angivna minimimåtten är sannolikt ovanliga, men i många fall är rekommendationerna allmänt hållna och medger olika tolkningar. Problemet torde f.n. vara mest brännande för småhusens del, där marknadsföring av standardiserade hus är vanlig. En motsvarande utveckling i fråga om flerfamiljshus pågår. Den möjlig- het till centralt godkännande för statliga lån som funnits sedan länge har i första hand utnyttjats för småhus.
10.1.4. Projekteringshandlingar som anbuds- underlag
Någon bestämd praxis för anbudsunderla- gets omfattning och innehåll existerar inte. ByggAMA och U-gruppen anger endast att handlingarna skall vara så fullständiga och väl genomarbetade att de uppfattas på sam- ma sätt av alla anbudsgivare.
Indelningen av projekteringen kan använ- das för att beskriva teoretiska steg i an- budsunderlagets detaljeringsgrad.
Anbudsunderlag i form av bygghandling- ar. Projektets utformning är fullständigt be- stämd. I praktiken torde handlingarna vid anbudsinfordran aldrig vara helt kompletta utan kompletteras i viss utsträckning under anbudstiden eller kontraktsskrivningen. A- gruppen anmärker att om samtliga hand- lingar inte är färdiga före anbudsinfordran skall det framgå vilka ytterligare handlingar som skall utgöra underlag för arbeten på byggnadsplats. Konstruktionsritningar rn. m. för tillverkningen av vissa byggdelar som utförs av entreprenören eller materialtill- verkaren torde vanligen inte inräknas i be- greppet bygghandlingar.
Anbudsunderlag i form av huvudhand- lingar. Projektets utformning är bestämd i sina huvuddrag. Alla väsentliga uppgifter för den färdiga byggnadens funktion fram- går. Inom vissa gränser får entreprenören påverka eller bestämma material, konstruk- tioner och detaljutförande.
Anbudsunderlag i form av förslagshand- lingar. Handlingarna utgör ett förslag till utformning av projektet i stora drag. Entre- prenören har möjlighet att påverka projek- tets utformning i betydande utsträckning.
Anbudsunderlag i form av byggnadspro- gram. Endast kraven och förutsättningarna för projektet har preciserats. Entreprenö— ren svarar då för hela utformningen av projektet.
Skedesindelningen av projekteringen är in- te gjord med hänsyn till att handlingarna i de olika skedena skall utgöra lämpligt an- budsunderlag vid olika slag av tidig upp— handling. I de utredningar och försök som gjorts med tidig upphandling kan anbudsun-
derlaget endast i begränsad utsträckning hänföras till ett visst bestämt skede enligt denna indelning. Anbudsunderlaget har ofta bestått av handlingar som ligger mellan för- slags- och huvudhandlingar. I vissa avseen- den har bygghandlingar utarbetats, i andra endast program eller förslagshandlingar. I brist på annan indelning kan dock begrep- pen byggnadsprogram, förslags-, huvud- och bygghandlingar ge en viss referens vid be- skrivning av anbudsunderlaget vid upphand- ling. Det i debatten om upphandling ofta an— vända begreppet totalentreprenad synes i första hand avse upphandling med bygg- nadsprogram som anbudsunderlag. I många upphandlingar som genomförts under be- teckningen totalentreprenad ingår i anbuds- underlaget omfattande handlingar tillhöran- de de sista projekteringsskedena, dock med angivande av att anbudsgivare kan föreslå egna lösningar.
Anbudsunderlagets omfattning och inne- håll berörs i vissa utredningar om upp- handling. bl.a. byggnadsbesparingsutred- ningens slutbetänkande Ekonomiskt byg- gande (SOU 1964: 20), utredningen av SKIF och SBEF om Tidig upphandling (1965) samt Samordning och splittring inom bygg- området (1967) av SPKzs byggnadsutred- ning. Referat av dessa utredningar finns i kapitel 5.
Vid ett av byggnadsstyrelsens projekt, en statlig förvaltningsskola i Sigtuna, har bygg- nadsstyrelsen försökt att praktiskt tillämpa tidig upphandling enligt utredningen av SKIF och SBEF. Anbudsunderlaget ut- görs i detta projekt i stort sett av huvud- handlingar och en preliminär beskrivande mängdförteckning. Byggherren skall utar- beta bygghandlingarna i samråd med den antagne entreprenören.
10.1 .5 Kvalitetsbedömning
Vid upphandling där anbudsunderlaget ut- görs av färdiga bygghandlingar är anbuds- bedömningen praktiskt taget uteslutande en fråga om ekonomisk utvärdering.
Vid upphandling i tidigt skede där an- budsgivarna skall ge egna förslag till ut-
formning av projektet, måste även en kva- litativ och teknisk bedömning av anbuden göras. Självfallet ställer detta större krav på byggherrens insatser vid anbudsbedöm- ningen. Någon bestämd form för hur en sådan bedömning bör gå till har ännu inte utvecklats. Metoderna varierar från pro- jekt till projekt. Möjligheterna att norma- lisera förfarandet vid sådan upphandling sammanhänger bl. a. med att mera enhetliga metoder och former för anbudsbedömning kan åstadkommas. Problemet är starkt sam- mankopplat med anbudsunderlagets utform- ning, sättet att uttrycka de krav som skall tillgodoses.
Flera försök till jämförande kvalitetsbe- dömning har gjorts.
Vid institutionen för stadsbyggnad, KTH, har utarbetats en metod för jämförande be- dömning av stadsplaner (Åhrén 1961).
Följande egenskaper bedöms
möjlig fördelning av lägenhetstyper
bebyggelsegruppering dagsljusförhållanden
bebyggelsens skala i förhållande till stadens äldre och nyare bebyggelse grönska utsikt
insyn
lekplatser för småbarn
vindskydd
buller
trafikdifferentiering bilparkering gångavstånd mellan entré och bilplats utbyggnadsetapper
Bedömningen sker subjektivt, utan för- sök att konstruera värdeskalor eller nume- riska samband mellan olika egenskaper. Kvalitetsbedömningen ställs mot en beräk— ning av kostnaderna för olika alternativa utformningar.
En metod för att mäta vissa egenskaper hos en bostads inredning, utrustning och ytor har utarbetats av det franska bygg- forskningsinstitutet (CSTB Que nous en- seignent les appréciations de qualité? Con- sidérations å tirer de 76 appréciations de qualité de logements H. L. M. 1963). Me- toden är presenterad i ett informationsblad 10/ 1967 från Byggforskningen, Prissatta bo- stadsegenskaper — en fransk metod att vår-
dera och jämföra bostadsprojekt. Där an- ges bl. a.
Mätningen avser att ge ett sammanfattan- de mått på ytor och på allt som den boende ser, berör eller hanterar. Resultatet uttrycks i francs (fr.) i form av en positiv eller nega- tiv avvikelse från en nollpunkt som definie- ras med en noga beskriven referensbostad. Re- ferensbostaden måste naturligtvis revideras då och då med avseende på ytor (nya regler för bostäders ytmått kan ha fastställts) och ut- rustning (lyxdetaljer kan ha blivit prisbilliga). Dessutom kan man genom att ändra referens- bostaden och å—prisema anpassa metoden för speciella ändamål. I detta fall har man velat undersöka produktiviteten inom facket och där— för satt å-priserna så nära de skattade pro- duktionskostnadema som möjligt. Skattningar- na bygger på erfarenhetsmaterial och sker en- ligt vissa anvisningar.
För varje detalj i referensbostaden finns upp- gjord en prissatt förteckning över tänkbara utföranden av vilka ett är referens. I den bostad man mäter prissätts alla detaljer med å-priset gånger mängden, och vid summering- en får man sålunda en positiv eller negativ avvikelse som anger bostadens standard i för- hållande till den s. k. nollbostaden.
Mätningen omfattar för närvarande föl- jande grupper: Yttertak Invändiga horisontella ytbeläggningar (golv och innertak) Invändiga vertikala beklädnader (målning, ta- peter, kakel och puts) Fasadbeklädnad Öppningar i ytterväggar (fönster och balkong- dörrar) Öppningar i innerväggar (innerdörrar och en- tré-dörr) El- och vvs-utrustning, samt kök och badrum Förvarings- och torkskåp Överskjutande ytor Balkonger och egna torkplatser
Förvaringsutrymmen (källare)
Gemensamma utrymmen (entré-hall, trapphus och hiss).
Metoden används bl. a. för jämförande värdering av utförda bostadsprojekt. Det värde som metoden ger ställs mot den fak- tiska kostnaden. Denna relation studeras i projekt 'med olika framställningsmetoder, våningsantal, storlek rn. rn. och anses ge ett mått på produktiviteten. Metoden har även tillämpats för värdering av anbud vid upphandling.
Metoden motsvarar i princip ovannämn—
da beräkningsmetod för låneunderlag och pantvärde. I båda fallen används schablon- mässigt beräknade kostnader för olika ma- terial och utföranden vid bestämmande av schablonvärden och vikter. Metoderna in- nebär alltså inte någon direkt uppskattning av bostadsvärdet. Faktorer som berör kva- liteten ifråga om planlösningen ingår inte. Faktorerna i den franska metoden är möj- ligen mera direkt inriktade på kvalitetsegen- skaper av betydelse för bostadsvärdet.
I SPK:s utredning Samordning och splitt- ring inom byggområdet presenteras ett ex- empel på anbudsbedömning i anslutning till det förslag till upphandlingsmodell för bo- stadsbyggande som finns i utredningen. Ex- emplet förutsätter att anbud skall lämnas på utförande av ett eget förslag till utform- ning samt förvaltning på underlag av ett »bebyggelseprogram». Följande moment in- går i värderingen av anbuden på bebyggel- sens utförande.
Mom. 1. Registrering av negativa avvikel- ser. Registreringen innebär en rutingranskning mot bebyggelseprogrammet.
Mom. 2. Prövning av motiveringar för ne- gativa avvikelser. Anbudsgivarna har rätt att göra avvikelser från programmet även i ne- gativ riktning under förutsättning att avvikel- serna är motiverade.
Mom. 3. Registrering av positiva avvikel- ser. Registreringen är rutinmässig.
Mom. 4. Mätning av mätbara avvikelser. Mätningen är rutinmässig. Den kan gälla av- vikelser ifråga om bostadsantal, utrustning, bul- ler, inomhusklimat.
Mom. 5. Värdering i poäng av mätbara av- vikelser. Vägledande för poängsättningen är anbudsgivarnas motiveringar. Bevisbördan är således anbudsgivarnas.
Mom. 6. Värdering i poäng av omätbara avvikelser. Denna värdering är subjektiv. Un- der rubriken »Preferenser i bebyggelseprogram- met» har dock granskningskommittén efter bäs- ta förmåga redovisat sina värderingsgrunder till ledning för bebyggelseanbudsgivarna.
Mom. 7. Summering av poäng för mätbara och omätbara avvikelser.
Mom. 8. Översättning av poängsumman till kvalitetsvärde. Vid varje objekt måste beslut fattas om poängvärdenas vikter.
Mom. 9. Registrering av bebyggelseanbud/ bebyggelsekostnad.
Mom. 10. Beräkning av relativ bebyggelse- kostnad. Enligt definitionen är den relativa be-
byggelsekostnaden lika med den verkliga be- byggelsekostnaden justerad med kvalitetsvärdet.
Slutligen kan nämnas att en kvalitetsbe- dömning regelmässigt sker vid alla arkitekt- tävlingar. Något systematik som är gene— rellt användbar har dock inte utvecklats.
10.2 Principer för upphandling på byggnadsprogram
10.2.1 Utveckling mot standardiserade hus- typer
Bakgrunden för följande diskussion om upphandling på byggnadsprogram är stora bostadsprojekt. Antalet stora projekt med 500—1000 eller ännu fler lägenheter har under senare år ökat påtagligt. Det är dock uppenbart att det enskilda projektet aldrig kan bli så stort att det ger underlag för en produktutveckling i kvalificerad mening eller för en industriell tillverkning av bygg- delar. För att uppnå detta är det nödvän- digt att behärska en betydligt större pro- duktionsvolym än vad ett bostadsprojekt kan representera.
En större produktionsvolym kan åstad- kommas genom att samordna flera projekt som tillsammans kan ge tillräckligt under- lag för en produktutveckling. En samord- ning av projekten kan ske på byggherre- sidan. av en byggherre som har en stor produktion fördelad på flera projekt eller flera byggherrar som samarbetar. En pro- duktionsteknisk samordning kan åstadkom- mas av en entreprenör om han får tillräck- lig frihet att bestämma projektens utform- ning.
Vare sig samordning sker på byggherre- eller entreprenörsidan måste projekt på oli- ka markområden, även på olika orter, och projekt vars genomförande ligger ett stycke fram i tiden samordnas. I tekniskt avseende måste samordningen innebära att väsentliga delar av projekten standardiseras, dvs. ut- formas och utförs på ett enhetligt sätt, med i princip samma produktionsmetoder och byggdelar. Genom en sådan enhetlig ut- formning skulle de samordnade projekten kunna ge goda förutsättningar för utveck-
ling av rationella produktionsmetoder och möjligheter att nå serieeffekter. Det torde i många fall vara nödvändigt att driva en- hetligheten längre än att omfatta enskilda byggdelar.
Olika undersökningar har visat att ny- produktionen av lägenheter i flerfamiljshus är koncentrerad till ett fåtal lägenhets- och hustyper. I byggforskningsinstitutets under- sökning av ett urval flerfamiljshus från 1962 (Huset och dess planegenskaper. Bygg- forskningen, rapport 39: 1966) visades t. ex. att hus utan hiss i tre till fyra våningar och med två lägenheter per trapplan var starkt dominerande. Olikheterna i planor- ganisation inom denna grupp var vidare små. En tidigare undersökning (Plantyper i flerfamiljshus under 1950-talet. Byggforsk- ningen, informationsblad 1963: 23) har vi- sat att förekommande lägenhetslösningar i flerfamiljshusen kan sorteras in under ett fåtal grundtyper med avseende på planor- ganisation och att de olika lösningarna främst skilde sig beträffande rumsmåtten. I en undersökning av rumsmåtten i bygg- nadsproduktionen (Rumsmått i byggnads- produktionen — tre studier. Byggforskning- en, rapport 15: 1967) visades att bostads- rummens mått koncentrerades kring de i God Bostad angivna måtten.
Undersökningarna tyder på att bostads- byggandet till stora delar redan är starkt typiserat. Samma lägenhetslösningar och hustyper återkommer i olika projekt och i olika byggherrars produktion. Variationerna berör i första hand rumsmåtten och synes inte medföra några från funktionell syn- punkt meningsfulla alternativ. Man kan av dessa undersökningar dra den slutsatsen att hustyper och lägenhetslösningar i ett bo- stadsprojekt i viss utsträckning kan göras oberoende av projektets speciella förutsätt- ningar, dvs. att en standardisering i någon form skulle vara möjlig.
Trapphusblocket, uppbyggt av ett antal lägenheter betjänade av en vertikal kom- munikationsled i trapphuset är en från pla- neringssynpunkt funktionell enhet i ett fler- familjshus. Från produktionstekniska syn- punkter synes trapphusblocket vara en lämp-
lig utgångspunkt för teknisk samordning av flera skilda projekt. Denna enhet ger även stora möjligheter till variation när det gäl— ler att åstadkomma hus och husgruppe- ringar som motsvarar de varierande förut- sättningarna i fråga om markens beskaffen- het, utnyttjandegrad, lägenhetsfördelning osv., som gäller för olika projekt. Höjden av trapphusblocken kan lätt varieras genom att använda trapphus med eller utan hiss. Trapphusblock med olika lägenhetssarnman- sättningar kan fogas till varandra, till hus med olika längd. Den nödvändiga koor- dineringen mellan husprojektering och stadsplanearbete som diskuterats i tidigare avsnitt åstadkoms genom att trapphusbloc- ken utgör xbyggklossar» för uppbyggna- den av Stadsplanerna. Olika trapphusblock måste utformas för lamellhus, loftgångshus eller punkthus. Trapphusblocken bör kunna standardiseras inte enbart som planmönster utan även i byggnadstekniskt avseende. De kan baseras på bestämda system för bäran- de stomme, för installationer osv. och vara tekniskt genomarbetade i detalj.
En standardisering av trapphusblocken medför en begränsning av friheten vid mil- jöskapandet. Variationer beträffande fasad- utformning, ytskikt inom lägenheterna och trapphusen o.d. torde dock vara möjliga utan att minska serieeffekten. Markbehand- lingen, husens gruppering, fasadutformning- en osv. torde väl tillgodose behovet av att variera bebyggelsen från miljösynpunkt.
Upphandling på byggnadsprogram ger en- treprenören goda möjligheter att samordna flera projekt genom att utnyttja egna stan- dardiserade lösningar på trapphusblock och ev. andra större byggdelar. Programmet får då inte gå alltför långt i detalj. Entrepre- nörens anbudsprojektering kommer i första hand att gälla viss detaljutformning av stads- planen, bl. a. husgrupperingar och bestäm- ning av marknivåer m. m. och utformning- en av husen.
I projekt med en utbyggnadstid på 3—4 år torde förutsättningarna för utformning— en av projektet vara tillräckligt klara för att det skall kunna upphandlas i ett sam- manhang. I projekt med längre utbygg-
nadstid kan det vara svårt eller olämpligt att mera i detalj låsa utformningen och in- nehållet i de senare etapperna. Lägenhets fördelning, vissa materialval, bebyggelsens gruppering med hänsyn till olika gemen- samma anläggningar och yttre exploate— ringsarbeten torde inte kunna bestämmas lång tid i förväg. Förhållandena torde vara likartade vare sig det rör sig om ett stort projekt på ett sammanhängande markom- råde eller en serie delprojekt på skilda om- råden. Även om sådana långsiktiga projekt inte kan upphandlas i de delar där förut- sättningarna ännu inte är klara, synes det önskvärt att den stora volym och kontinui- tet som dessa projekt representerar kan ut- nyttjas i upphandlingssammanhang. Det bor- de normalt vara möjligt att bestämma hus- typer och lägenheternas utformning i stora drag även för etapper som ligger långt fram i tiden, 5—7 år och i vissa fall kanske ännu längre fram. Entreprenören får därigenom en möjlighet att säkra en kontinuerlig pro- duktion för lång tid och byggherren kan utnyttja den stora volymen för att göra en fördelaktig upphandling. En sådan lösning behöver inte innebära att byggherren för- lorar möjligheten att senare vidta vissa änd- ringar beträffande lägenhetsfördelning. ut- rustningsstandard m. m.
Ett sådant förfarande innebär, åtmin- stone för de senare etapperna eller delpro- jekten, att upphandlingen av de generella delarna, husen bestående av ett antal trapp- husblock, skiljs från upphandlingen av mark och grundarbeten som är specifika för varje etapp eller delprojekt. Den generella och den projektbundna delen har olika egenska- per betraktade från produktionssynpunkt. Det samband mellan projektering och pro- duktion, som är motiv för att överföra en stor del av projekteringen till entreprenö- rerna, är särskilt påtaglig för den generel- la delen. Husen måste utformas med hän- syn till den produktionsapparat som sva- rar för genomförandet. Utformningen av den projektbundna delen torde inte i lika stor utsträckning vara beroende av det en- skilda företagets produktionsapparat. Ratio- naliteten i mark- och grundarbeten hänger
främst samman med en balansering av massorna inom markområdet. Behovet av en produktionsteknisk och tidsmässig koord- nering mellan hus och mark är dock så starkt att en uppdelning på olika entrepre- nörer skulle vara olämplig. Det finns där- för starka skäl att i ett projekt av detta slag göra en upphandling av de första etap- perna eller delprojekten i sin helhet. Ett ytterligare skäl är att olika lösningar på hus också kan medföra varierande stads- planekvaliteter och starkt varierande kost- nader för mark- och grundarbeten. För kommande etapper måste tillses att bygg- herren vid en upphandling av mark- och grundarbeten från samma entreprenör inte kommer i underläge vid en förhandling. I byggherrens avtal med entreprenören för den första etappen måste ingå bestämmel- ser om prisbestämning för mark- och grund- arbeten i de senare etapperna, bl. a. genom å-prislista.
10.2.2. Anbudsunderlagets utformning och innehåll
Anbudsunderlaget i praktiskt taget alla upp- handlingar av bostadsprojekt som genom- förts under benämningen totalentreprenad har utgjorts av mer eller mindre detalje- rade ritningar, materialspecifikationer osv. Entreprenörernas frihet har varit begrän- sad. I praktiken torde det ha funnits små möjligheter för anbudsgivarna att lämna helt egna förslag. Anledningen till att bygg- herrarna genom ritningar m.m. i viss ut- sträckning velat bestämma projektets ut- formning torde vara dels en osäkerhet om anbudsgivarnas förmåga att prestera accep- tabla lösningar, dels en bristande erfaren— het av program som medel för kvalitets- bestämning.
Nuvarande metoder för programskrivning är outvecklade. Erfarenheterna av att ut- trycka programkraven i form av funktions- krav, som anger de kvalitetsegenskaper som primärt eftersträvas utan att binda de tek- niska lösningarna, är f. n. begränsade. Det torde dock vara möjligt att utveckla en tillräckligt kvalificerad programskrivning
som ger den önskade styrningen av pro- jektets utformning.
Från anbudsgivarnas synpunkt gäller att programmet inte får vara alltför detaljerat och ange speciella och tvingande krav på de delar som har särskild betydelse för standardiserat byggande. Å andra sidan är det väsentligt att programmet ger tillräck- liga förutsättningar för anbudsprojektering- en så att den kan bli effektiv och inriktas mot det mål som byggherren strävar efter. Det kan finnas anledning att i program- skrivningen göra en viss åtskillnad mellan kraven på generella delar och projektbund- na delar i projektet. När det gäller kraven på de generella delarna är det viktigt att de ansluter till gällande normer. Självfallet måste byggherren dock ha möjlighet att ställa speciella krav även på dessa delar, med utgångspunkt från förvaltningserfaren— het osv. Dessa torde dock i stor utsträck- ning gälla ytskikt, utrustning och andra detaljer som kan varieras utan att reduce- ra serieeffekten.
Programmets detaljeringsgrad har bety- delse för fördelningen av produktansvaret mellan byggherre och entreprenör. Byggher- ren svarar självfallet för att de egenskaper han krävt i programmet motsvarar önske- målen. Entreprenören ansvarar för att den produkt han levererar uppfyller program- mets krav. Om programmet ex.vis anger funktionskrav får entreprenören ta ansvaret för de tekniska lösningarna. Ett starkt de- taljerat program, som t. ex. ställer speciella krav på utförande av en byggnadsdel och t.o.m. anger fabrikat minskar möjligheter- na för entreprenören att ta det fulla pro- duktansvaret.
Byggnadsprogrammet i anbudsunderlaget bör vara en sammanställning av alla de krav som de olika parterna på beställarsidan ställer på projektets utformning. Byggher- ren är primärt ansvarig gentemot stat och kommun för att samhällets krav blir till- godosedda. Programmets utformning och detaljeringsgrad måste i viss utsträckning bli beroende av speciella förutsättningar i det enskilda projektet. Någon helt enhetlig mall för programmets utformning kan där-
för inte ges. Innehållet i byggnadsprogram- met kan diskuteras med utgångspunkt från en översikt av beställarsidans krav på ett bostadsprojekt som redovisas i bilaga 1.
Kraven på bebyggelsens utformning från stadsplanesynpunkt återfinns i första hand i det program för detaljplaneringen som kom- munen utarbetat i anslutning till disposi- tionsplanen (se kapitel 9). Byggherren måste dock komplettera kommunens program med uppgifter om bl. &. vilka bostadskomplement som skall ingå. Det kan också vara lämp- ligt att byggherren översätter den av kom- munen önskade hyresnivån till ett riktmär- ke för produktionskostnaderna, relaterade till olika lägenhetstyper.
Kraven på utformningen av utrymmen och anläggningar måste baseras på nor- merna i God Bostad. En allmän hänvis— ning till denna skrift är inte tillräcklig. Bl. a. måste en komplettering göras ifråga om krav på klimat och på utrustning för mat- lagning, hygien osv. Antal sovplatser i de olika lägenhetstyperna bör vidare precise- ras. För bostadskomplement som tvättstu- gor, lekplatser och olika fritidslokaler krävs detaljerade uppgifter om utrymme, utrust- ning, kommunikationer m. m.
För byggnads- och anläggningsdelars ut- förande gäller byggnadsbestämmelsernas krav generellt, men dessa garanterar endast delvis kvaliteten från bruksvärdes- och för- valtningssynpunkt. Byggherren måste därför komplettera programmet med de krav han vill ställa i dessa avseenden. Genom en all- män hänvisning till AMA (Bygg, EL, VA och VVS AMA) och svensk standard erhålls ing- en fullständig förteckning över olika kvali- tetsegenskaper, endast vissa riktmärken. I kapitlen X (sakvaror) och V(målning) inne- håller t.ex. ByggAMA flera alternativa ut- föranden i olika kvalitetsklasser, Där kan det bli nödvändigt att göra en mera precise- rad hänvisning t.ex. genom en schematisk rumsbeskrivning där ytbehandlingarna anges med utgångspunkt från ett visst material i underlaget (t.ex. puts). Rumsbeskrivningen skall då inte betraktas som i detalj låsande utan endast som riktmärke för val av ytbe- handling på andra underlag. Om kommuna-
la gator och ledningar ingår i upphandlingen måste kommunens krav på utförandet pre- ciseras.
Byggnadsprogrammet skall vara grundva— len för bedömningen av anbuden och bör därför vara så entydigt som möjligt. Pro— grammet torde bli ganska omfattande. Det kan finnas anledning att som illustration till programmet hänvisa till tidigare genom— fört projekt eller redovisa skisser på lägen- heter, hus och husgruppering — närmast som exempel på lösningar som byggherren anser vara bra. Referensobjekt och skisser får inte tas till intäkt för att göra byggnads- programmet summariskt. Byggherren bör i detalj klargöra i vilka avseenden ett tidi- gare projekt skall fungera som jämförelse— objekt.
Det är nödvändigt att lägga ned betydan- de arbete på byggnadsprogrammen. Genom- tänkta program innebär ofta sänkta bygg- nadskostnader genom att projekteringen ges klara förutsättningar. Fördyringar i form av olämpligt material och olämplig utform- ning undviks härigenom. Det lönar sig där- för att satsa tid och pengar på ett omsorgs— fullt programarbete. Flertalet bostadsbygg- herrar torde vara relativt ovana vid pro- gramskrivningsverksamhet. I viss utsträck- ning kan byggherrarna behöva anlita kon- sulter för utarbetande av program. Det finns därför behov av konsulter som spe— cialiserar sig på en sådan verksamhet.
Många av problemen och svårigheterna med programarbetet är likartade för de oli- ka byggherrarna. Det kan därför finnas anledning att byggherreorganisationerna tar initiativ till en serviceverksamhet inom om— rådet. Inom de allmännyttiga bostadsföre- tagens gemensamma organisation SABO, finns en viss verksamhet av denna karaktär som lämpligen kunde byggas ut. En central service när det gäller programskrivning skulle särskilt i ett inledningsskede kunna vara ett värdefullt stöd för de olika med- lemsföretagen.
I anbudsunderlaget bör följande hand- lingar ingå.
]. Administrativa entreprenadföreskrifter (PM för anbudsgivare) ställs upp enligt
ByggAMA, kap. Ba, och AB. Utöver de uppgifter som normalt brukar ingå bör byggherren specificera vilka handlingar som anbudet skall innehålla och ange ev. prin- ciper eller värdeskalor som kommer att till- lämpas vid anbudsbedömningen.
2. Byggnadsprogram
a) Kommunens program för bebyggelsens utformning från stadsplanesynpunkt kom- pletterat med byggherrens krav på bostads- komplement m. m.
b) Lägenheternas utformning: hänvisningar till bestämda punkter i God Bostad och en specifikation av önskad stan- dard beträffande klimat, utrustning m. m.
c) Bostadskomplement: lokalprogram med kraven på utrymme, klimat, utrustning
d) Byggnadsbeskrivning med hänvisning till ByggAMA och specifikation i fråga om önskad standard beträffande bl. a. ytbehand- ling och utrustning
e) Beskrivning för el-arbeten med hän- visning till E1 AMA
f) Beskrivning för vvs-arbeten med hän- visning till VVS AMA
g) Beskrivning för va-arbeten med hän- visning till VA AMA
h) Beskrivning för mark- och grundarbe- ten med hänvisning till ByggAMA
3. Dispositionsplan och elastisk stadsplan (se kapitel 9)
4. Geoteknisk undersökning, så detalje- rad att den kan utgöra underlag för an- budsprojekteringen.
5. Anbudsformulär
10.2.3. Anbudsprojekteringen och anbudets innehåll
Anbudsgivarna har att utforma bebyggelse- förslag med utgångspunkt från byggnads- programmet i anbudsunderlaget. Det torde vara ofrånkomligt att kraven i programmet i viss utsträckning är oklara och att anbuds- givarna vill på vissa punkter gå ifrån pro- gramkraven. Anbudsgivarna bör få möjlig- het att ställa frågor om oklara punkter och i viss utsträckning även med byggherren diskutera preliminära förslag till utformning av projektet. Sådana kontakter mellan bygg-
herre och anbudsgivare bör vara positiva för båda parter. Byggherren kan därigenom också få en viss kontroll över att anbuden kommer att fylla kraven. Det kan i en del fall vara lämpligt att byggherren tillsam- mans med respektive anbudsgivare kontak- tar kommunen för en diskussion av för- slagen. En förutsättning är att byggherren kan garantera en konfidentiell behandling vid dessa kontakter.
För en säker och rättvis bedömning bör byggherren ställa preciserade krav på an- budens redovisning. Anbuden bör redovi- sas i handlingar som i princip motsvarar huvudhandlingar för att byggherren skall kunna veta vilken produkt han köper. Nor- malt bör följande handlingar ingå i anbu- det.
H ushandlingar
situationsplan, skala 1 : 400 eller 1 : 1 000 planer, sektioner och fasader för typiska delar av projektet, skala l : 100
möblerade lägenhetsplaner, skala 1 : 50 byggnadsdelsbeskrivning och rumsbe- skrivning
Markhandlingar
situationsplan, skala 1 : utvändig dragning av va-ledningar värmekulvertar
illustrationsplan, skala 1:400, som vi- sar markberedningen inom ett typiskt del- område (vägar, planteringar, lekplatser etc.)
beskrivning av material (rör, kantstenar, lekredskap etc.)
1 000, som visar och
Handlingar rörande vvs- och elinstallationer
planer redovisande installationerna inom typiska byggnader med rör- och lednings- dragning, apparatplacering m.m. skala 1 : 100
beskrivning av ingående delar Vid sidan av ovanstående handlingar kan anbudsgivaren använda tidigare utfört pro- jekt som referensobjekt för en ytterligare precisering av det utförande som anges i anbudet. Anbudsgivaren bör ange i vilka avseenden referensobjektet är relevant.
Anbudet måste innehålla vissa mängd- uppgifter, bl. a. antal lägenheter av olika typer med angivande av m2 ly/ lgh, m2 vy totalt och fördelat på bostäder och lokaler, rn2 ly totalt för bostäder. Bostadsstyrelsens mätregler bör tillämpas.
Förutom ett totalpris kan vissa delposter behöva prissättas beroende på förhållande- na i det enskilda fallet. Låneunderlag och pantvärde bör också anges. Prisuppgifter för reglering av ev. tillkommande arbeten och senare etapper kan också bli aktuella.
10.2.4. Principer för anbudsbedömning
En allmän förutsättning är att bedömningen skall avse såväl pris som kvalitet.
Antalet lägenheter, ytan i lägenheterna m.m. kan variera i olika anbud. Totalpri- set måste därför delas upp för att möjlig- göra den ekonomiska bedömningen. Upp- delning av totalpriset bör göras så att pri- set för varje lägenhetstyp kan bedömas. Det är inte tillräckligt att enbart bedöma priset per m2 ly.
Den kvalitativa bedömningen måste själv- fallet göras mot bakgrund av programmets krav och önskemål. I ett första steg kan göras en rutinmässig kontroll av att pro- grammets minimikrav är uppfyllda och en registrering av uppgifter om antal lägenhe- ter, ytor osv.
Redan efter en första, relativt översiktlig ekonomisk och kvalitativ bedömning torde det vara möjligt att sortera bort anbud som uppenbarligen inte kan komma ifråga, an- tingen på grund av högt pris eller på grund av att de inte fyller ställda minimikrav. Den fortsatta, mera detaljerade granskning- en kan sedan koncentreras på återstående anbud.
Den kvalitativa bedömningen måste gå in på kvaliteter hos anbuden som går utöver programmets minimikrav. Det blir nu nöd- vändigt att mera direkt ställa kvalitet mot pris. Bedömningen bör göras dels från för- valtningssynpunkt, dels från bruksvärdes- synpunkt. I viss utsträckning torde det vara möjligt att från förvaltningssynpunkt direkt översätta anbudens kvalitetsegenskaper be-
träffande utförande och material till eko— nomiska termer. Olika utformning av be- byggelse och mark kan ge varierande kost- nader för underhåll och fastighetsskötsel. I beräkningen av sådana kostnader ligger en betydande osäkerhetsmarginal. Resultatet av sådana beräkningar bör behandlas med för— siktighet.
En värdering av anbudens kvaliteter från bruksvärdessynpunkt stöter på ännu större svårigheter. En subjektiv värdering torde här vara ofrånkomlig, vare sig man för- söker översätta kvaliteter i ekonomiska ter- mer eller ej. En viss uppfattning om an- budens kvalitet i förhållande till pris kan man få genom att sätta totalpriset i relation till bostadsstyrelsens låneunderlag. Låneun- derlaget är dock konstruerat med utgångs- punkt från neutralt beräknade kostnader för olika byggnadsdelar och material och kan inte utan vidare användas för att få ett mått på bruksvärdet. Inom vissa byggherre- företag och organisationer har man gjort försök med hyressättningsmetoder som mera direkt utgår från bruksvärdet. Man sätter poäng för olika kvaliteter såsom yta, antal rum eller sovplatser, köksutrustning, sanitär utrustning osv. och räknar ihop ett total- värde för varje lägenhet. Någon sådan me- tod som skulle kunna användas för anbuds- värdering torde inte finnas f.n. Det kan ifrågasättas om det är möjligt att utarbeta ett generellt användbart värderingssystem utan att detta samtidigt skulle verka låsande på utvecklingen och styra utformningen av bostäderna. Någon millimeterrättvisa kan aldrig uppnås, hur detaljerade system som än utarbetas. I praktiskt taget varje projekt och anbud torde det finnas speciella för- hållanden och kvaliteter som inte kan sättas in i en normerad värdeskala men som ändå bör få påverka valet. För den enskilde bygg- herrens del torde det som regel också vara möjligt att utan att ett fullständigt värde- ringssystem föreligger väga pris mot kvali- tet och avgöra vilket anbud som är mest fördelaktigt. Från allmänna synpunkter är det dock önskvärt att bedömningen av an- buden vid upphandlingar av detta slag görs enligt ett enhetligt mönster, bl.a. med hän-
syn till den betydelse anbudsbedömningen har för entreprenörernas produktutveckling.
Även om det inte är möjligt eller lämp- ligt med värderingssystem syftande till en totalbedömning bör det vara möjligt att som hjälpmedel för bedömningen konstrue- ra vissa värdeskalor. Sådana värdeskalor skulle t. ex. kunna utformas enligt följande principer. En bostad med normalstandard konstrueras i form av lägenhetsplan relate- rad till hustyp och en schematisk stads- plan. Material och utförande av ytskikten på väsentliga delar preciseras. För olika kvaliteter, förslagsvis uppdelade enligt krav- översikten i bilaga 1, konstrueras värde- skalor. Värdeskalorna graderas från 1 till 5. Värdet för normalstandard sätts till 3. De egenskaper som skall värderas är i vissa fall mätbara eller delvis mätbara (t.ex. gångavstånd i stadsplanen) och möj- liggör då konstruktion av värdeskalor med någorlunda god exakthet. Vissa egenskaper är svåra att mäta men ändå önskvärda att värdera (t.ex. kommunikationer inom lä- genheten). Värdeskalorna kan i dessa fall bli endast vagt preciserade. De olika värde- skalorna kan oftast inte bli sinsemellan jäm- förbara. Värden från skalor för olika egen- skaper kan därför ej summeras till total- värden.
Ett annat sätt att konstruera ett värde- ringssystem som hjälpmedel vid bedömning- en kan vara att vidareutveckla beräknings- metoden för låneunderlag och pantvärde.
En skriftlig redovisning av anbudsförsla- gens kvalitativa egenskaper är av intresse. Därigenom skulle anbudsgivarna få möj- lighet att bättre tillfredsställa byggherrar— nas önskemål. Redovisning av anbudsbe- dömningen skulle kunna spela en väsent- lig roll för den nödvändiga erfarenhets- återföringen från förvaltning till produktut- formning.
Anbudsbedömningen innebär ett omfat- tande arbete. Den tekniska sidan av arbetet kan göras av konsulter under byggherrens ledning. Byggherren måste själv ta ansvaret för alla väsentliga bedömningar. Den tidiga- re berörda serviceverksamheten i samband med byggnadsprogram kunde lämpligen
vidgas till att omfatta även anbudsbedöm- ning. Härigenom skulle det vara möjligt att åstadkomma en viss enhetlighet i för- farandet.
I bilaga 2 redovisas två exempel på hur gången vid upphandling av stora bostads- projekt skulle kunna bli.
10.3 Utveckling av formerna för upphand- ling på byggnadsprogram
Diskussionen i det föregående av det prak- tiska förfarandet vid upphandling på bygg- nadsprogram utgår från det kunskapsunder- lag och de normer som existerar i dag. För- farandet synes möjligt att tillämpa i prakti- ken enligt de riktlinjer som dragits upp. Det är dock uppenbart att varken normer, administrativ praxis eller det tekniska kun- nandet motsvarar eller är anpassade till de krav som ställs vid upphandling på bygg- nadsprogram. I det följande diskuteras det underlag som krävs för en utveckling av formerna för sådan upphandling.
] 0.3.1 Kontraktsbestämmelser
Normer för avtalet mellan byggherre och entreprenör vid konventionellt entreprenad- förfarande finns i Allmänna bestämmelser för byggnads-, anläggnings- och installa- tionsentreprenader (Svenska Teknologför- eningens formulär nr 20, AB 65) och i ByggAMA, kap. Ba. Normerna är formule— rade mot bakgrund av upphandling där byggherren ensam svarar för produktens ut- formning.
En av huvudfrågorna i avtalet mellan byggherre och entreprenör är fördelningen av produktansvaret. För närvarande in- skränks entreprenörens ansvar till att gälla fel och brister i utförandet som framträder under garantitiden, som i allmänhet är två år.
Det är uppenbart att entreprenören i långt större utsträckning än nu måste ta ansva- ret för produktens funktionsduglighet om han svarar för projekteringen.
I programskriften Ny Byggmarknad dis- kuteras frågan om entreprenörens produkt-
ansvar. Mot bakgrund av ett överförande av projekteringen till entreprenören skisse- as följande principer för ansvarsfördel- ningen mellan byggherre och entreprenör.
Byggherren har ansvaret för uppgifterna i programmet. Entreprenören ansvarar för riktigheten av anbudet och för att det över- ensstämmer med programmet. Genom att anta anbudet övertar byggherren ansvaret för riktigheten av vissa elementära delar av anbudet, såsom lokalers dimensioner och placering. Efter en slutbesiktning som i princip motsvarar den traditionella slutbe- siktningen upphör i huvudsak entreprenö— rens ansvar för utförandet och för att enskilda material är kontraktsenliga. Vi- dare upphör entreprenörens ansvar för sådana funktioner där man genom mät- ning eller provning kan konstatera att ställda krav är uppfyllda. Efter garanti- besiktning upphör entreprenörens ansvar för produkten med undantag för dolda fel, som uppkommit genom »grov vårdslöshet». Ef- ter en längre period, t.ex. 5 år, upphör entreprenörens ansvar helt och hållet, det ansvar som »framför allt omfattar kon— struktions- och säkerhetsförhållanden samt olämpliga materialkombinationer».
Industrins Byggutredning anser att frågan om entreprenörens produktgaranti, indivi- duella och kollektiva garantisystem m.m. bör studeras av byggnadsindustrins samt material- och komponentindustrins organi- sationer.
En annan fråga som berör ansvarsför- delningen mellan byggherre och entrepre- nör är ansvaret för att byggnadsbestämmel- sernas krav blir tillgodosedda. Detta ansvar ligger i dag på byggherren.
Vid upphandling på byggnadsprogram måste i kontraktet mellan parterna detta ansvar i stor utsträckning överföras på en- treprenören. Industrins Byggutredning anför också att entreprenören bör svara för att myndigheternas krav uppfylls.
Det synes nödvändigt att byggherre- och entreprenörorganisationerna tar upp frågan om kontraktsbestämmelser för upphandling på byggnadsprogram. Av det ovan refere- rade förslaget till ansvarsfördelning mellan
byggherre och entreprenör framgår inte klart hur långt Industrins Byggutredning an- ser att entreprenörens ansvar skall sträcka sig. En garanti som omfattar »konstruk- tions- och säkerhetsförhållanden samt om lämpliga materialkombinationer under 5 år» synes vara en lämplig utgångspunkt för en diskussion mellan parterna.
En vidgad garanti är självfallet aktuell även för annat byggande än bostadsbyggan- de vid upphandling på totalentreprenad. Arbetet med kontraktsbestämmelser och re- videringen av kap. Ba i AMA bör samord- nas.
10.3.2 Formulering av krav i byggnadspro- grammet och kontrollmetoder
Som tidigare framhållits är metoderna för programskrivning dåligt utvecklade. Det fö- religger stora svårigheter att uttrycka krav på kvalitetsegenskaper i mätbara termer som möjliggör kontroll av kravuppfyllelsen. En- dast ett begränsat antal egenskaper kan f. n. preciseras på detta sätt.
Arbetet med formulering av samhällets krav och metoder för kontroll pågår på olika håll, främst i anslutning till bearbet- ningen av normsamlingarna SBN 67 och God Bostad.
Byggherrens krav måste gå avsevärt läng- re än byggnadsbestämmelserna och kraven i God Bostad. Svårigheterna att formulera kraven i mätbara termer är här minst lika stora som när det gäller samhällets krav. I brist på funktionskrav kan i viss utsträck- ning AMA och svensk standard användas som hjälpmedel. Möjligheterna till kontroll med objektiva mät- eller provningsmetoder är dock små. Behovet av forsknings- och utvecklingsarbete är här stort. Frågan om värdeskalor som hjälpmedel vid anbudsbe- dömningen sammanhänger i hög grad med kravens formulering och kontrollmetoder- na. Ett utvecklingsarbete beträffande sådana värdeskalor bör ske i anslutning till arbe- tet med kravens formulering och kontroll- metoderna.
Ett stort antal organisationer och myn- digheter berörs av problemkomplexet krav-
formulering, anbudsbedömning och kontroll av kravuppfyllelse. Utredningen har tidiga- re pekat på behovet av att byggherrarna ut- arbetar normer för byggnadsprogram och anbudsbedömning. Entreprenörerna behö- ver för sin del klarlägga vilka förutsätt— ningar som krävs som underlag för pro- duktutvecklingen. Planverkets och bostads- styrelsens arbete med byggnadsbestämmel- ser och lånevillkor ställer krav på ett bety- dande utvecklingsarbete. Inom byggforsk— ningsinstitutet har ett utredningsarbete be- träffande kontroll av slutproduktens egen- skaper påbörjats. Byggnadsindustrins Data- central, BDC, bedriver ett utvecklingsarbe- te gällande klassifikationssystcm m.m. En samordning av utvecklingsarbetet är nöd- vändigt. En grupp med representanter för de berörda parterna borde initiera, leda och svara för samordningen av utvecklings- arbetet inom detta område i syfte att snabbt få fram det underlag som krävs för till- lämpning av rationella upphandlingsmeto- der. Byggforskningsinstitutet skulle kunna fungera som sekretariat åt gruppen och utföra en betydande del av utrednings— arbetet. Arbetsuppgifterna ligger i stor ut- sträckning inom byggforskningsområdet och utvecklingsarbetet borde till stor del kunna bekostas med medel från fonden för bygg- nadsforskning.
10.3.3 Byggnadsbestämmelser och kontroll av efterlevnaden
Genom byggnadsbestämmelserna tar sam- hället till synes ett ansvar för skydd av per- soner som vistas i och kring byggnaden. Producentens ansvar för slutprodukten är relativt begränsat och upphör i stort sett ef- ter byggnadsarbetets slutförande och efter byggherrens besiktning. Samhället kontrolle- rar byggnadsbestämmelsernas efterlevnad dels genom relativt omfattande granskning av ritningar och beskrivningar vid byggnads- lovsgivningen, dels genom ett flertal besikt- ningar under byggtiden. Trots detta finns ingen garanti för att slutproduktens egen- skaper motsvarar uppställda krav på sä- kerhet, hygien och trevnad. Tillgängliga upp-
gifter tyder på att slutprodukten fyller kra- ven bristfälligt, främst beroende på den bristande preciseringen av dessa krav och avsaknad av praktiskt användbara mätme- toder och mätutrustning. I realiteten faller det tekniska och ekonomiska ansvaret för bebyggelsen på byggherren och förvaltaren. Uppenbart är att byggnadsbestämmelsernas krav i många fall inte garanterar de önska- de egenskaperna hos slutprodukten, hur de- taljerade bestämmelserna än är. Egenskaper hos slutprodukten i fråga om t.ex. ljud- isolering och ventilation torde många gånger svara dåligt mot byggnadsbestämmelsernas detaljerade krav i dessa hänseenden och den omfattande kontrollen vid byggnadslovs- prövningen och under byggtiden.
En konsekvent övergång till funktions- krav gällande slutprodukten ger bättre möj- ligheter att säkerställa eftersträvade egen- skaper hos byggnaderna, både för myndig- heterna och byggherrarna. Om entreprenö- rens produktansvar och garanti utvidgas på det sätt som ovan antytts samt slutproduk- tens egenskaper preciseras och mäts på ett tillförlitligt och inte alltför komplicerat sätt, synes byggnadsnämndens besiktningar un- der byggtiden i stort sett bli obehövliga. En- treprenörens ansvar gäller ju även ='dolda fel». En förenkling av byggnadslovspröv- ningen skulle eventuellt också kunna ge- nomföras om entreprenörens produktansvar vidgas. Samhällets kontroll skulle i dessa fall inriktas på den färdiga produktens egenskaper och kunna ske med stickprov. Någon form av kontinuerlig kontroll hos företagen (tillverkningskontroll) torde dock i viss utsträckning erfordras. En stick- provskontroll kombinerad med krav på kor- rektion av utföranden, som inte visar god- tagbara mätvärden, torde vara betydligt ef- fektivare än nuvarande byggnadslovsgransk- ning och besiktning av detaljer. I de projekt där byggherrens avtal med entreprenören ger en tillfredsställande produktgaranti kun- de prövningen vid byggnadslovsgranskning— en inriktas på kontroll av att bebyggelsen utformats enligt dispositionsplanen och att de plantekniska kraven tillgodosetts.
BS ger redan i dag möjligheter till så-
dan förenklad byggnadslovsprövning och slopande av byggkontroll, nämligen i fråga om industriområde »som ligger avskilt från annan bebyggelse och är i en ägares hand». En vidgad tillämpning för fall som disku- terats ovan bör övervägas av den nyligen tillsatta utredningen om översyn av bygg- nadslagstiftningen.
10.3.4 God Bostad
God Bostad är under omarbetning. Bo- stadsstyrelsen har begärt synpunkter från organisationer och enskilda fackmän till led- ning för arbetet med en ny God Bostad. Det normerande underlaget för utformning- en av bostäderna, som f.n. finns i God Bostad, bör enligt BIU principiellt bestå av fyra delar.
1. Mått och andra fysiska data för ut- rymme och utrustning bestämda av män- niskans aktiviteter i bostaden och bostads- området, där hänsyn tagits till den utrust- ning hon normalt utnyttjar i dag (bord, stolar, sängar, diskbänk, barnvagn, bil osv.) — särskilt för varje aktivitet och kombina- tioner av flera aktiviteter som kan före- komma i samma utrymme.
2. Mängd av möbler och annan utrust- ning som i normalfallet finns i rum eller utrymmen där olika aktiviteter utövas. (T.ex. vilka möbler som skall ingå i en soffgrupp, vilka möbler som skall ingå i rum för sov- och arbetsändamål.)
3. Aktuellt kunskapsunderlag inom bo- stadsplaneringens område bl. a. gällande bo- stadskonsumenternas preferenser och vägle- dande diskussion om utvecklingen mot bätt- re bostäder och hur en i framtiden ökad ekonomisk ram lämpligen kan utnyttjas. Standardsteg vid utformningen av en bo- stad preciseras.
4. Urval av enkla och kombinerade akti- viteter som bör kunna utövas i bostäder av olika storlek och i bostadsområdet. Ra- men för sådana urval är betalningsförmågan hos den som skall bo i de nyproducerade bostäderna. De båda förstnämnda delarna kan i stort sett sägas vara ett objektivt kunskapsunder-
lag. Det kan dock inte undvikas att vissa värderande moment kommer in i bilden. Det är närmast en praktisk fråga vilken myndighet eller institution som skall ha an- svaret för att dessa data kommer fram. Även del 3 innehåller i viss utsträckning objek- tivt kunskapsunderlag. Det är dock uppen- bart att i fråga om delarna 3 och 4 de bostadspolitiska organen måste ha ett hu- vudansvar och se till att uppgifterna kom- mer fram och tar ställning i de avseenden som är av betydelse för bostadsproduktio- nens inriktning i dag och till olika utveck- lingslinjer. Om normerna utformas på detta sätt bör de kunna bli stommen i byggherrens funktionsbeskrivning i byggnadsprogrammet som underlag för totalupphandling.
Den nuvarande bostadstekniska gransk- ningens roll måste övervägas i samband med arbetet med en ny God Bostad. En granskning i det sena skede det här är fråga om — i samband med beslut om bostadslån — ger knappast något utrymme för ändringar i projektet, detta gäller i sär- skilt hög grad det industriella byggandet. Ändringar på en punkt leder regelmässigt till konsekvenser för andra egenskaper och det finns flera exempel på att totalresulta- tet blivit sämre i stället för bättre i sådana fall. En positiv påverkan måste sättas in tidigare och kräver en aktiv insats från de bostadspolitiska organen. Den bostadstek- niska granskningen måste inskränkas till att gälla en mer eller mindre rutinmässig kon- troll av ett fåtal mått och fysiska data som är särskilt viktiga. Denna granskning kan då inte ensam garantera fullvärdiga bostä- der eller att förutsättningarna vid bostads- planeringen utnyttjas på bästa möjliga sätt. För att detta mål skall nås i bostadsbyg- gandet krävs aktiva insatser från de bo- stadspolitiska organen så att erfarenheter— na sprids på ett effektivt sätt och kan till- godogöras projekten i ett tidigt skede i bygg- processen. Granskningen kan då betraktas som ett av de hjälpmedel som står till buds för att göra denna aktiva verksam- het tillräckligt förpliktande — både för de byggande och för de bostadspolitiska or— ganen.
När det gäller att ställa krav på olika bygg— nads— och anläggningsdelars utförande spe- lar AMA en väsentlig roll. AMA är inte tänkt att användas för generell hänvisning. Visst utförande måste anges i de fall där AMA innehåller alternativ med olika kva- litet. Detta torde kunna fungera relativt väl. AMA täcker emellertid inte helt alla de områden där kvalitetsegenskaper behöVer bevakas t. ex. installationsområdet. Det vore önskvärt att man vid kommande revide— ring av AMA beaktade AMA:s använd- ning vid upphandling på byggnadsprogram. dels genom försök att få en mera fullstän- dig täckning, dels genom att formulera kra- ven så att en mera generell hänvisning kan göras. Det är väsentligt att en systematisk återföring av byggherrarnas förvaltningser— farenheter kan ske i AMA—arbetet. När det gäller formuleringen av kraven i AMA gäller i Viss utsträckning samma synpunk— ter som beträffande byggnadsbestämmelser- na, dvs. att kraven bör formuleras som funktionskrav. Funktionskraven kommer här att gälla material och specifika tekniska lösningar. Den tekniska utvecklingen som ger nya material, materialkombinationer och arbetsutföranden kan göra det önskvärt att i viss utsträckning övergå till eller komplet- tera AMA med funktionskrav. De detalje- rade beskrivningarna av arbetsutförande kan även i fortsättningen ha ett värde som in— strument för standardisering.
En fullständig samordning av ByggAMA, EL AMA, VVS AMA och VA AMA bör genomföras.
ll Projekteringsbidrag vid totalanbud
11.1 Projektering vid totalentreprenad
Vid delad entreprenad och generalentrepre- nad svarar byggherren i regel ensam för projekteringsarbetet. Vid totalentreprenad svarar entreprenören för projekteringen på grundval av byggherrens byggnadsprogram och övriga handlingar i anbudsunderlaget. En viss omfördelning av arbete och kost— nader kommer sålunda till stånd. Där kost— naderna för projekteringen för det enskilda projektet faller på den som slutligen får entreprenaduppdraget torde några egentliga problem inte finnas. Tillämpas emellertid öppen eller inbjuden anbudsräkning kan man räkna med att varje projekt medför att 3-10 företag utför viss parallell pro- jektering. För att om möjligt begränsa det totala projekteringsarbetet så att detta inte medför onödigt stora projekteringskostna- der måste frågan om projekteringens omfatt- ning vid totalentreprenader övervägas. Om kostnaderna för anbudsräkning blir höga för det enskilda entreprenadföretaget får detta konsekvenser för konkurrensen, dvs. för benägenheten att lämna anbud vid to- talentreprenader, vilket är ytterligare en an- ledning att överväga denna fråga.
Vid konventionell entreprenadupphand- ling har byggherrar och entreprenörer att utgå från stadsplanelagd mark. Kommunen svarar då för stadsplanearbetet. Vid ex- ploatering av stora sammanhängande områ- den integreras ofta stadsplanearbetet med
mark— och husbyggnadsprojekteringen. Vid totalentreprenad kan därför visst stadspla- nearbete ingå i entreprenörens åtagande. Även om större delen av stadsplanearbe- tet vanligen utförs av kommun eller bygg- herre och ingår i anbudsunderlaget kan det stadsplanearbete som totalentreprenören måste utföra bli av icke oväsentlig omfatt- ning.
Hur den egentliga husprojekteringen för- delar sig mellan byggherre och anbudsgi- vare vid totalentreprenad är ännu inte klar— lagt genom regler eller praxis. Här inver- kar bl. a. sättet för anbudsinfordran, dvs. öppen eller inbjuden anbudsinfordran re- spektive underhandsinfordran. Dubbelarbete och stora projekteringskostnader är pro- blem endast vid öppen och inbjuden an- budsinfordran och framställningen begrän- sas därför till dessa fall.
Vid totalentreprenad förutsätts att bygg— herren upprättar ett utförligt byggnadspro- gram. Programmet, som utgör det väsent- liga i anbudsunderlaget, innehåller byggher- rens krav i fråga om projektets försörj- nings- och kommunikationsanordningar, oli- ka specificerade lokaler, samt utrymmes-, utrustnings- och materialstandard. Tillsam- mans med övriga handlingar i anbudsunder- laget ger byggnadsprogrammet de förutsätt- ningar från vilka entreprenören har att utgå vid utarbetandet av sitt anbud.
Omfattningen av entreprenörens projek— tering beror dels på de krav på anbuds-
handlingar som byggherren ställer, dels på de krav på detaljerad projektering som en- treprenören själv ställer för att få underlag för beräkning av anbudssumman. För att byggherren skall kunna bedöma anbudet torde det krävas relativt fullständiga huvud- handlingar. Bygghandlingarna, dvs. hand- lingar som skall ligga till grund för pro- duktionen, kan däremot utarbetas efter det att anbudet lämnats eller sedan byggupp- drag erhållits.
Det kan övervägas om inte projekterings- arbetet bör uppdelas i två etapper för att undvika att entreprenörerna lägger ned kost- nader på projekteringsarbete som på ett re— lativt tidigt stadium borde kunna bedömas inte uppfylla byggherrens krav. Detta kan ske genom att entreprenören underställer byggherren de förslagshandlingar som ut- arbetats på grundval av byggherrens bygg- nadsprogram. Endast om byggherren ef— ter granskning finner att förslagen uppfyl- ler programmets krav har entreprenören an- ledning fortsätta projekteringsarbetet till hu- vudhandlingar med kostnadsberäkningar. Omfördelningen av projekteringsarbetet mel- lan byggherre och entreprenör vid total— entreprenad omfattar således större delen av mark- och husprojekteringsarbetet och i vissa fall en del av stadsplanearbetet. Dub- belarbetet vid öppen eller inbjuden anbuds- infordran kan maximalt omfatta visst stads- planearbete samt förslags- och huvudhand- lingar men däremot inte bygghandlingar.
1 1.2 Projekteringskostnadernas storlek och fördelning
I en av statens pris- och kartellnämnd år 1965 gjord undersökning om byggkonsult- branschen konstaterades att projekterings- kostnaderna i ett 50-tal flerfamiljshuspro- jekt uppgick till mellan 3 och 11 % av de totala byggnadskostnaderna. Genomsnittet var ca 6 %. Några uppgifter om exploate- ringsarbetenas projekteringskostnader finns inte men för ett antal vatten- och avlopps— anläggningar, huvudsakligen bestående av ledningsarbeten, varierade projekteringskost-
naderna mellan 1 och 7 % av totala an- läggningskostnaderna med ett genomsnitt på ca 4 %. Några säkra uppgifter om kost- nader för stadsplanearbetet är inte tillgäng- liga. Uppskattningsvis tordc dessa inte över- stiga 0,5 % av totala exploaterings- och byggnadskostnaderna.
Totalt sett torde projekteringskostnader— na för större projekt — storleksordningen 1 000 lägenheter — gällande nyexploatering kunna uppskattas till 3—4% av de totala byggnads- och anläggningskostnaderna. Det- ta gäller under förutsättning att projekte— ringen utförs på traditionellt sätt genom byggherrens försorg och upphandlingen sker genom delad entreprenad eller generalen— treprenad.
Arkitektkostnadernas andel av projekte- ringskostnaderna vid bostadshusprojektering brukar uppskattas till hälften, konstruktions- kostnaderna en fjärdedel och kostnaderna för vvs- och el—konstruktioner också en fjär- dedel. I detta sammanhang är projekterings- kostnadernas fördelning på olika skeden i projekteringen av särskilt intresse. Följande ungefärliga fördelning torde kunna betrak- tas som normal. Uppgifterna avser kost- naderna för olika skeden i projekteringen uttryckt i procent av de totala projekte- ringskostnaderna.
Stadsplanering 5—10 % Byggherrens programarbete 10—15 % Förslagshandlingar 15—20 % Huvudhandlingar 20—25 % Bygghandlingar 40—45 % Totalt 100 %
Byggherrens programarbete kan inte tän- kas bli överflyttat till annan part. I den mån färdig stadsplan inte föreligger kan även uppgiften att utforma en sådan ingå i totalentreprenaden. Det egentliga projek- teringsarbetet, dvs. utarbetandet av förslags- handlingar i vissa fall och utarbetandet av huvudhandlingar och bygghandlingar, förut- sätts bli utfört av totalentreprenören.
Totalentreprenad med öppen eller inbju- den anbudsinfordran medför ett icke obe- tydligt dubbelarbete vid projekteringen ge- nom att varje anbudsgivare tvingas utföra viss projektering. Maximalt kan detta om-
fatta arbetet med stadsplanering samt för- slags- och huvudhandlingar.
Dubbelarbetet omfattar alltså högst 40— 55 % av projekteringen och kostnaderna faller på entreprenörerna. Om de totala pro— jekteringskostnaderna uppgår till 3—4 % av byggnadskostnaderna innebär det att vid ett projekt av storleken 75 milj. kr, dvs. ca 1000 lägenheter får varje företag som lämnar fullständigt anbud utföra projekte- ringsarbete för 1,2—2,0 % eller O,9—1,5 milj. kr.
De här redovisade uppgifterna får när- mast betraktas som ett räkneexempel av yt- terlighetskaraktär. Kostnadsuppgifterna hän- för sig till konventionell projektering. Total— entreprenörerna bör kunna arbeta fram standardlösningar anpassade till företags- egna produktionsmetoder och därigenom nedbringa projekteringen i det enskilda fal— let.
Kostnaderna för den projektering som entreprenören utför för att kunna lämna anbud är närmast att betrakta som mark- nadsföringskostnader. I de fall entreprenö- ren lämnar fem anbud för varje erhållet uppdrag innebär det att dessa marknads- föringskostnader kan uppgå till uppåt 10 % av omsättningen. Byggnadsindustrins mark- nadsföringskostnader är f.n. mycket små. Det synes bl. a. av detta skäl osannolikt att branschens företag för närvarande kan bära så höga ytterligare kostnader.
Skall totalentreprenad i förening med öp- pen eller inbjuden anbudsinfordran få nå— gon större omfattning, vilket från produk- tions- och utvecklingssynpunkt synes önsk- värt, måste entreprenörernas projekterings- kostnader reduceras avsevärt jämfört med ovanstående räkneexempel. Detta måste i första hand åstadkommas med totalt sett minskat projekteringsarbete, dvs. genom en minimering av den för anbudsgivningen nödvändiga projekteringen hos varje berörd entreprenör. Dessutom bör också övervägas viss ersättning till anbudsgivarna för det projekteringsarbete de utför.
Begränsningen av entreprenörernas projek— tering bör gälla såväl stadsplanearbetet som utarbetandet av förslags- och huvudhand—
lingar. Stadsplanearbetet bör i viss mening vara klart redan vid anbudsinfordran. I re- gel torde det vara möjligt för kommun och byggherre att utarbeta en elastisk stads- plan där husens yttre mått och exakta pla- cering inte fixeras. Därigenom skulle an- budsgivares stadsplanearbete begränsas utan att han behöver vara bunden till ett på förhand bestämt utförande av husen. Med ett utförligt och genomarbetat byggnads- program illustrerat i förslagshandlingar bör också entreprenörens arbete kunna förenk- las.
Den minskning av det enskilda entrepre— nadföretagets projektering som är nödvän- dig för att hålla kostnaderna på rimlig nivå måste dock i första hand åstadkommas ge- nom utvecklandet av en standardiserad pro- jektering. En fullständig nyprojektering in- för varje anbudstävlan kan inte vara rimlig eller önskvärd. Projekteringen för anbudet bör inskränka sig till en anpassning av före- tagets standardprojektering till byggherrens program. Det är enda sättet att hålla de totala projekteringskostnaderna vid total- entreprenad inom rimliga gränser och få tillräcklig konkurrens i upphandlingen.
11.3 Projekteringsbidrag vid total- entreprenad
För närvarande har endast ett fåtal före- tag någon egen utvecklad standard att er- bjuda. Totalentreprenad förutsätter därför i dag betydande nyprojektering hos entre- prenörerna. Kostnaderna för denna torde verka hämmande på möjligheterna och vil- jan att delta i totalentreprenadtävlan. Det kan därför övervägas om inte byggherrarna under ett övergångsskede bör bidra till an- budsgivarnas kostnader för anbudsräkning. Totalentreprenaden innebär en betydande minskning av byggherrens direkta projek- teringskostnader. Även om en del av dessa kostnader kan väntas bli inräknade i de avgivna anbuden synes det vara rimligt att byggherren i syfte att stärka anbuds- konkurrensen betalar viss ersättning till de entreprenörer som utarbetar anbud. Reduceringen i byggherrens projektering
kan uppskattas till 60—70 % bl. a. beroende på omfattningen på arbetet med stadsplan, byggnadsprogram och eventuella skisser som illustration till programmet. Detta motsva- rar 2—3 % av byggnadskostnaderna. Ett lämpligt riktmärke för bidragens totala om- fattning kan vara att de för bostadspro- jekt med en beräknad byggnadskostnad av 100 milj. kr. uppgår till ca 1 %. För pro- jekt med mindre än 100 milj. kr. bygg- nadskostnad bör procenttalet vara något högre. Detta innebär att vid en totalentre— prenad om 50 milj. kr. skulle byggherren totalt fördela ca 750000 kr och vid en 100 milj.-entreprenad ca 1 milj. kr. Dessa andelar och summor bör betraktas som rikt- punkter vid totalentreprenader där anbuds- givarna svarar för en projektering av någor- lunda fullständig omfattning. Om projekte— ringen endast omfattar en mindre del och entreprenadformen snarast är en mellan- form mellan general- och totalentreprenad bör andelen som avsätts till projekterings- bidrag jämkas i motsvarande mån. Frågan om entreprenörernas projekte- ringskostnader vid totalentreprenad har tidi— gare diskuterats i olika sammanhang. För- sök med projekteringsbidrag har också före- kommit. Sålunda har det allmännyttiga före- taget Bostads AB Mimer i Västerås vid upp- handlingen av en totalentreprenad utdelat ersättning till vissa entreprenörer för utfört projekteringsarbete. Av sex inbjudna entre- prenörer hade tre inlämnat så fullständiga anbud i enlighet med anbudsunderlaget att bidrag om 50000 kr utbetalades till var och en. Resultatet av försöket har av bygg— herren bedömts vara tillfredsställande.
ll.4 Utformning av och villkor för pro- jekteringsbidrag
Projekteringsbidraget bör ses som en tempo- rär åtgärd för att under ett övergångsskede underlätta användningen av totalentrepre- nadförfarandet och stimulera standardise- ringen inom entreprenadföretagen. En full- ständig nyprojektering hos varje anbuds- givare bör bl.a. av kostnadsskäl förekom- ma endast i ett inledningsskede eller i rena
undantagsfall. Syftet bör vara att stimulera utvecklingen av standardiserat projekterings- underlag avseende stadsplan och hus. Vid varje ny anbudsgivning bör entreprenören- anbudsgivaren kunna med relativt begrän- sat arbete sammanställa ett fullständigt byggnadsförslag och anbud.
Projekteringsbidraget är sålunda ett me- del att initiera en utveckling som för det enskilda entreprenadföretaget annars kan bli alltför kostnadskrävande. En förutsätt- ning för en sådan utveckling är dock att byggherrarnas byggnadsprogram får viss standard och kontinuitet så att standardi— serad projektering och produktutformning kan utnyttjas vid utformning av totalan- budet. Även för byggherrarnas egen anbuds- bedömning är en viss enhetlighet hos bygg- nadsprogrammen nödvändig, bl.a. för att kunna använda referensobjekt.
Det sagda innebär att projekteringsbidrag även bör utgå till de företag som redan ut- fört utvecklingsarbete och kan i anbudet presentera standardiserade lägenheter, hus och husgrupper, dvs. färdiga »paketlösning— ar».
Vid totalentreprenader där projekterings- bidrag avses utgå torde anbudsinfordran böra ske genom inbjudan till ett urval av en- treprenörer. Antalet inbjudna entreprenö- rer bör kunna begränsas till 3—5 . I inbjudan meddelas storleken av det projekterings- bidrag som utgår till anbudsgivare som läm- nar fullständigt anbud enligt byggnadspro- grammet och övriga handlingar i anbuds— underlaget. Bidragets storlek bör vara be- stämt i förväg och lika för alla inbjudna entreprenörer som lämnar fullständigt an- bud oavsett omfattningen av entreprenörens direkta arbete med anbudet ifråga.
Att projekteringsbidrag lämnas till inbju- den entreprenör hindrar självfallet inte att även anbud från icke inbjudna entrepre- nörer tas upp till prövning i vanlig ord— ning.
Med utgångspunkt från tidigare redovi- sade uppgifter innebär detta förslag att vid en totalentreprenad om 50 milj. kr bör ett projekteringsbidrag på 150 000 kr utgå till var och en av fem inbjudna entreprenörer
som lämnar fullständigt anbud. Vid en entreprenad om 100 milj. kr. blir bidra- get 200000 kr. till var och en. Även om projekteringsbidrag av denna storlek endast motsvarar en del av kostnaderna för an- budsräkningen bör det dock vara tillräckligt stort för att utgöra en betydande stimulans att utarbeta förslag och delta i totalentrepre- nadtävlan. För byggherren bör kostnaderna för sådana bidrag inte vara avskräckande utan kunna vara väl använda pengar för att öka konkurrensen i upphandlingen och stimulera till integrerad produktutformning och produktionsteknik.
Bilaga 1 bostadsprojekt
Till beställarsidan kan räknas inte bara byggherrar utan också kommunen och sta- ten, vilka båda har att bevaka att vissa krav på bebyggelsens utformning blir till- godosedda. Dessa tre parter uppträder var och en i flera roller och ställer kraven från skilda utgångspunkter. Det kan uttryckas på följande schematiska sätt.
Staten
Roll 1. som lagstiftare och kontrolleran- de av efterlevnaden av bestämmelser som berör byggandet
Roll 2. som främjare av standardutveck- lingen inom samhällsbyggandet, genom lån- och bidragsverksamhet, information osv.
Roll 3. som drivande av affärsverksam- het gällande bl. a. teleanläggningar
I rollen (i) ställer staten krav från i första hand säkerhets- och allmänhygieniska syn- punkter. När det gäller egenskaper som påverkar den yttre miljön, samhället som helhet, ställs även krav från trevnads- och skönhetssynpunkt. Denna uppgift har hit— tills i stor utsträckning delegerats till kom- munerna (kommunens roll 2). Centralt ut- färdade bestämmelser om den yttre miljön, med utgångspunkt från såväl säkerhet och hygien som trevnad och skönhet, har före— kommit i liten utsträckning. Utvecklingen torde gå mot ett ökat behov av sådana be- stämmelser, i första hand från säkerhets— och hygiensynpunkt (immissioner från vär-
Översikt av beställarsidans krav på ett
mecentraler osv., trafiksäkerhet m. m.). Kra- ven på de enskilda byggnadernas utform- ning anges i byggnadsbestämmelserna. Dessa krav avser praktiskt taget uteslutande sådana egenskaper som saknar betydelse för den yttre miljön (t. ex. krav på hållfasthet) och borde gälla relativt primära funktioner så- som att minska risken för ras till ett mini- mum och förhindra anordningar som kan leda till ohälsa. Regler om den enskilda byggnadens eller bostadens skönhet, trevnad eller bekvämlighet synes inte böra innefat- tas i byggnadsbestämmelserna.
I rollen (2) har staten däremot anledning att när det gäller bostädernas och bostads- områdenas utformning ställa krav som syf- tar till att säkerställa en viss standardnivå i byggandet (gällande utrymme, utrustning osv.), bl. a. för att fullfölja syftet med låne- och bidragsgivningen. De i vissa hänseenden detaljerade kraven i God Bostad är exempel på detta.
I rollen (3) levererar staten vissa nyttig- heter och ställer i detta sammanhang krav.
Kommunen
Roll 1. som huvudman för samhällsbyg- gandet med de stora ekonomiska engage- mang det innebär och som ansvarig för bo- stadsförsörjningen inom kommunen
Roll 2. som kontrollerande på det lokala planet, främst genom BN, att byggnadsbe-
stämmelserna och bestämmelserna om plan- läggning efterlevs
Roll 3. som drivande av viss affärsverk- samhet gällande tillhandahållande av vatten, el, gas, värme, avledande av avloppsvatten m. m.
I rollen (1) kan och måste kommunen genom sin styrelse ställa omfattande krav. Kraven gäller i första hand stadsbyggnads- ekonomin och stadsbyggnadssammanhang- en. Med denna bakgrund bör kommunen bestämma om vilka utbyggnadsområden som först skall tas i anspråk och hur sam- hällsfunktionen skall säkerställas. Mot bak- grund av sitt ansvar för bostadsförsörjning- en har kommunen att bestämma om lägen— hetsfördelning i bostadsbyggandet liksom även vilka hyror som maximalt bör tas ut i nyproduktionen för olika slag av lägen- heter. Kommunen anger de bostadspolitiska målen.
I rollen (2) har kommunen genom lagen en kontrollerande funktion. De krav som ställs vid kontrollen kan inte gå längre än vad lagstiftningen medger.
I rollen (3) är kommunen ensamleveran- tör av vissa nyttigheter och kan därför stäl- la vissa krav för att leveranserna skall kun- na fullgöras. Däremot bör krav inte ställas på anordningar som inte påverkar kommu- nens leveranser vilket nu sker i stor ut- sträckning inom va-området. Förslaget till ny va-lag innebär vissa ändringar. De kommu- nala verkens stora ambitioner att garantera viss standard i installationerna blir då inte normgivande.
Byggherren
Roll 1. som ställföreträdande konsument
Roll 2. som förvaltare av bostäderna De krav som byggherren i roll (1) har anledning ställa är allmängiltiga i den me- ningen att den enskilde byggherren inte har anledning att ställa några alldeles egna krav. Kraven skall naturligtvis differentie- ras efter de konsumentgrupper byggherren vid ett visst tillfälle bygger för.
Kraven i roll (2) kan däremot vara spe— ciella för en viss byggherre, nämligen om
denne tidigare har ett omfattande bostads— bestånd och lagt upp förvaltningen efter ett visst mönster. Byggherren kan då ha särskilda krav på ett nytt bostadsprojekt för att detta skall passa in i befintlig organisa- tion för fastighetsförvaltningen.
De olika kravställarnas intresseområden överlappar varandra i stor utsträckning. Nedan finns en schematisk översikt över de olika krav på utformningen av ett storkvarter som kan förekomma, i vilken form de uttrycks och vilka normsamlingar som finns. Tabellen gör inte anspråk på fullständighet. Kraven är uppdelade på tre nivåer. För kraven på den första nivån, som gäller bebyggelsens utformning från stadsplanesynpunkt, svarar i första hand kommunen. I viss utsträckning finns statliga normer av rekommenderande natur och arbete pågår med att få fram mer fullstän- diga normsamlingar. Byggherren har själv- fallet också intressen att bevaka på denna nivå, både från bruksvärdes- (konsument-) synpunkt och förvaltningssynpunkt. För nästa nivå med de mer detaljerande kraven på olika utrymmen och anläggningar svarar främst byggherren, men han har att utgå från omfattande statliga normer i form av lånebestämmelser, byggnadsbestämmelser m. m. Kraven på den tredje och lägsta nivån avser utförande av olika byggnads- och an- läggningsdelar (väggar, tak, ledningar etc.) och ställs i stor utsträckning i byggnads- bestämmelserna med utgångspunkt från sä- kerhet och hygien. Byggherren har här vä- sentliga intressen att bevaka, kanske främst som förvaltare.
Krav gällande Uttryckssätt Norm
Utnyttjande
exploateringsgrad m2 vy totalt — våningsantal (byggnadshöjd) max. antal våningar — (max. höjdnivå för taklist)
Bostäder
antal lägenheter (rumsenheter) st — lägenhetsfördelning procentuell fördelning på olika — lägenhetstyper hustyper, principer för husens verbal beskrivning -— gruppering med hänsyn till sil- huettverkan, vindskydd, miljö m. m.
Bostadskomplement God Bostad lekplatser för småbarn kvarterslek platser piskplatser
tvättstugor fritidslokaler
barnstugor m. rn.
antal lgh per lekplats; max. gångavstånd; tot. yta antal lgh per lekplats; max. gång- avstånd; tot. yta antal lgh per piskplats; max. gångavstånd antal lgh per tvättstuga; max. gångavstånd; tot. yta antal lgh per lokal; max. gång— avstånd i tot. yta antal institutioner av olika slag; förläggning; tot. yta
Trafik allmänna principer för trafik- differentiering
anslutningspunkter för bostads- gator och huvudgångstråk parkeringsplatser för bilar, mc och cyklar angöringsplatser för taxi rn. m. system för soptransport
verbal beskrivning
anges på ritning
antal platser per lgh; max. gång- avstånd fr. bostadsentré max. gångavstånd fr. bostadsentré verbal beskrivning
Riktlinjer för stadsplane- ring med hänsyn till tra— fiksäkerhet (Planverket 1968)
parkeringsnormer
Försörjning med el, va och värme anslutningspunkter för ledningar anges på ritning
Kostnader riktmärke för produktionskost- nader för olika lägenhetstyper
kr per lgh bl. a. reglerna för beräk- ning av låneunderlag och pantvärde
Andra nivån: Krav på olika utrymmen och anläggningar.
Krav gällande Uttryckssätt
Norm
Lägenheter för varje lägenhetstyp anges krav på: dimensionering mått eller yta för olika rum eller möbelförteckning med mått och friytor schema för önskade samband mellan olika rum förteckning över apparater och övrig utrustning kommunikationer utrustning för matlagning
hygien » tvätt » förvaring » klimat solvärde enl. solvärdesdiagram
ventilation maltim. ljudnivå db(A) rumstemperatur
God Bostad, SBN 67, andra byggnadsbestäm- melser
Bostadskomplement
krav på dimensionering, kommu- nikationer, utrustning och klimat för: trapphus soprum tvättstuga förråd lekplatser fritidslokaler
barnstugor rn. m.
samma som för lägenheter
God Bostad, SBN 67
Tredje nivån: Krav på byggnads- och anläggningsdelars utförande.
Krav gällande Uttryckssätt
Norm
iviss utsträckning krav på bygg- nads- och anläggningsdelarnas funktion i form av lastupptagande förmåga, ljudisolering, värmeiso- lering, täthet etc. I övrigt verbal beskrivning av utförandet
material och utförande av olika byggnads- och anläggningsdelar
SBN 67, brandstadga, best. om starkströmsan- läggningar, säkerhetsbest. för hissar etc. Svensk standard, AMA
Bilaga 2 bostadsprojekt.
Syftet med nedan redovisade exempel är att illustrera tänkbara former för upphand— ling av stora bostadsprojekt med byggnads- program som anbudsunderlag. För att få en mera sammanhängande bild av byggpro- cessens förlopp har även de olika stegen i bebyggelseplaneringen redovisats.
Exempel 1
Exemplet förutsätter ett projekt med en utbyggnadstid på 3—4 år, på ett samman- hängande markområde (ett storkvarter).
Det förutsätts i detta exempel att möjlig- het till en total integration av husprojekte— ring och stadsplanearbete föreligger. Husen kan antingen projekteras speciellt för pro- jektet eller utgöras av anbudsgivarnas olika standardiserade hustyper.
Det kan i vissa fall vara praktiskt att byggherren kompletterar programmet i an— budsunderlaget med illustrationer i form av lägenhetsplaner som visar ett sätt att till- godose programmets krav. Entreprenörer- nas arbete kan därigenom förenklas i viss utsträckning. Samtidigt finns dock risk för att byggherren blir alltför bunden vid sitt eget alternativ vid anbudsbedömningen.
En variant är att byggherren vänder sig direkt till ett antal entreprenörer som mark- nadsför egna hustyper som kan accepteras. Programmet i anbudsunderlaget blir då sum- mariskt i fråga om husen och kan i huvud- sak begränsas till att gälla stadsplanens ut-
Två exempelpå upphandling av stora
formning, markarbeten osv. Upphandlingen genomförs i övrigt på samma sätt.
Gången i upphandlingen kan tänkas bli följande.
1. Ett markområde i kommunens ägo har i den översiktliga planeringen reserve- rats för bostadsändamål och beräknas rym- ma ca 35 000 rumsenheter. Kommunen gör upp program för dispositionsplan för om— rådet och tar upp förhandlingar med olika byggherrar för exploateringen. Ett förslag till dispositionsplan utarbetas i samråd med de aktuella byggherrarna. Kommunen god- känner planförslaget, eventuellt efter sam- råd med berörda länsorgan. Någon formell behandling av planen som helhet enligt BL sker inte.
2. Kommunen påbörjar detaljprojekte- ring av huvudleder, matargator och huvud- ledningar till området. Förhandlingarna med byggherrarna förs vidare och de olika stor- kvarteren fördelas på de olika byggherrar- na. För det storkvarter som utgör första etappen utarbetar kommunen en elastisk stadsplan (se kapitel 9) i samråd med den blivande byggherren.
Storkvarteret förutsätts innehålla ca 900 lägenheter och en låg- och mellanstadie— skola. Stadsplanen fastlägger endast grän- ser för bebyggelsen mot matargator, skol— område o.d. Byggnadsrätten anges i rn2 vy för hela den del av storkvarteret som avser bostäder. Stadsplanen kompletteras med en beskrivning i form av ett program för stor-
kvarterets vidare utformning, byggt på de allmänna normer som ingår i beskrivning- en till dispositionsplanen och kompletterat med de speciella förutsättningar som gäller för ifrågavarande storkvarter. I program- met kan ingå schematiska illustrationer som visar vilka principer för husgruppering, entrélösningar, trafik m.m. som bör efter- strävas. Illustrationerna är endast rekom— mendationer. Programmet utgör en sam- manfattning av de krav kommunen vill ställa på storkvarterets utformning i detalj.
3. Den elastiska stadsplanen behandlas formellt enligt BL. På grundval av dispo- sitionsplanen och den elastiska stadsplanen med beskrivning träffar kommunen slut- giltigt avtal med byggherren om exploate- ring av storkvarteret. En fastighetsindelning med ett fåtal stora fastigheter med sikte på finansieringen under byggtiden genom— förs genom avstyckning.
4. Byggherren bestämmer sig för att göra en upphandling på entreprenad med bygg- nadsprogram som anbudsunderlag. Han fortsätter programarbetet och kompletterar kommunens program för storkvarterets ut- formning med egna krav med utgångspunkt från de konsument- och förvaltningsaspek- t'er som han har att bevaka. Kraven på bo- städernas funktionella egenskaper bygger i stor. utsträckning direkt på God Bostad och av naturliga skäl delvis även på låne- bestämmelserna. Byggherren sammanställer alla programuppgifter i ett byggnadspro- gram som bildar stomme i anbudsunder- laget. Ett begränsat antal entreprenörer in- bjuds att komma in med anbud omfattande förslag-till utformning av storkvarteret och pris för samtliga anläggnings— och byggnads- arbeten. Byggherrens program anger vilka bedömningsgrunder som kommer att till- lämpas vid anbudsprövningen.
5. De -inbjudna entreprenörerna påbör— jar projekteringen och utarbetar preliminära förslag."
6. Den anbudsgivare som så önskar tar kontakt med byggherren för att få synpunk- ter på sina preliminära förslag och ställa frågor om programmet.
7. Anbudsgivarna överarbetar sina för-
slag och lämnar in anbud. De handlingar som redovisas är i princip huvudhandlingar. Om möjligt hänvisas till tidigare genom- fört projekt som referensobjekt.
8. Parallellt med byggherrens och entre- prenörernas arbete har kommunen fortsatt projekteringen av huvudleder, matargator och huvudledningar. Kommunen slutför projekteringen och påbörjar anläggnings— arbetena.
9. Byggherrens anbudsgranskning omfat— tar en teknisk-ekonomisk granskning där anbudens kvalité och pris bedöms. Bedöm- ningen sker mot bakgrund av de krav och förutsättningar som angetts i programmet. Byggherren antar ett av anbuden. Den kva— litativa anbudsbedömningen redovisas i en skriftlig sammanfattning. Avtalet med den antagne entreprenören skrivs på basis av programmet och de huvudhandlingar (ev. justerade) som ingick i anbudet, i förekom— mande fall med hänvisning till referens- objekt. Byggherren lämnar in ansökan om statliga län. 10. Entreprenören utarbetar bygghand- lingar och förbereder produktionen. Bygg- herren ansöker om byggnadslov. 11. Kommunen kontrollerar att de krav kommunen ställt på storkvarterets utform- ning tillgodosetts. Byggnadsnämnden grans- kar projektet enligt bestämmelserna i BL och BS och ger byggnadslov. 12. Entreprenören påbörjar arbetet på byggplats. 13. En detaljerad stadsplan utarbetas som visar bebyggelsen som den i praktiken ge- nomförs. Storkvarteret delas upp på kvar- tersmark och allmän mark. Den detaljerade stadsplanen fastställs. En ny fastighetsbild- ning genomförs. 14. Bebyggelsen färdigställes successivt.
Exempel 2
Exemplet utgår från att ett projekt är sam— mansatt av en serie delprojekt på olika om- råden, där vissa delprojekt kan ligga rela- tivt långt fram i tiden. Syftet är att ta till- vara serieeffekten genom att föra samman en rad mindre projekt till en gemensam upp-
! 1, l i
handling. Upphandlingen omfattar i en förs— ta omgång byggnader ovan mark för alla delprojekten samt mark- och grundarbeten för det eller de delprojekt som ligger när- mast i tiden. Upphandlingen av mark- och grundarbeten för de delprojekt som ligger längre fram i tiden sker efter hand som för- utsättningarna för dessa projekt blir till räckligt klarlagda.
En förutsättning för att upphandlingen skall kunna genomföras på detta sätt är att byggherren och berörda kommuner hunnit bestämma vilka hustyper som skall komma ifråga för de olika delprojekten.
Beträffande komplettering av anbuds- underlaget med lägenhetsplaner vid upp- handlingen av byggnaderna gäller samma synpunkter som i exempel 1.
På samma sätt som i exempel 1 kan en variant tänkas, där byggherren vänder sig direkt till entreprenörer som har standardi- serade hus.
Gången vid upphandlingen kan tänkas bli följande.
A. Upphandling av byggnader ovan mark för samtliga delprojekt och av mark- och grundarbeten för det första delprojektet.
1. En byggherre eller flera byggherrar i samverkan, som har en kontinuerlig bygg- nadsproduktion, utarbetar ett program för upphandling av byggnader ovan mark för en serie projekt under t. ex. en kommande femårsperiod. Upphandlingen skall omfatta de delar av husen som inte påverkas av olika markförutsättningar. I programmet anges vilka hustyper som kan komma ifrå- ga, krav på lägenhetsfördelning (kan vara olika i de olika delprojekten), på inomhus- klimat, ytskikt, rumsfunktioner och kom- munikationer för de olika lägenheterna, på husens konstruktion, fasadmaterial, på bo- stadskomplement (som ingår i de delar som skall upphandlas) osv. Krav på variations- möjligheter beträffande fasadutformning, hushöjd m. m. anges.
2. För det första delprojektet har en dispositionsplan utarbetats av kommunen i samarbete med byggherren, på samma sätt som i exempel 1. På grundval av disposi- tionsplanen och programmet för detaljpla-
neringen träffar kommunen slutgiltigt avtal med byggherren om exploatering. En elas— tisk stadsplan fastställs och en provisorisk fastighetsindelning genomförs genom av- styckning som i exempel 1. '
3. Byggherren kompletterar programmet för byggnader ovan mark med ett program för utformningen av det första delprojek— tet i vad gäller husgruppering, mark- och grundarbeten m. m., baserat på kommunens synpunkter och krav på storkvarterets ut— formning. Ett begränsat antal entreprenörer inbjuds att inkomma med anbud. Anbud skall omfatta förslag till utformning av stor- kvarteret i det första delprojektet med pris på samtliga byggnads- och anläggningsar- beten samt pris-på byggnader ovan mark (angivet t. ex. per trapphusblock) för kom- mande delprojekt. I anbudet kan också ingå en å-prislista för mark- och grundarbeten i kommande delprojekt.
4. Upphandlingen och det fortsatta arbe- tet i det första delprojektet sker nu på i princip samma sätt som i exempel 1. Avtalet med den antagne entreprenören beträffande kommande delprojekt får ka- raktären av ramavtal för den aktuella tids- perioden. B. Upphandling avmark- och grundarbe- ten i ett kommande delprojekt.
1. Kommunen utarbetar i samråd med byggherren en dispositionsplan på samma sätt som i första delprojektet.
2. Med utgångspunkt från kommunens krav och de krav som de upphandlade bygg- naderna ovan mark ställer gör byggherren ett program. Den entreprenör som byggher- ren slutit avtal med får i uppdrag att utar- beta underlag för en detaljerad stadsplan. Arbetet sker i samarbete med byggherren och kommunen. Det färdiga stadsplaneför- slaget är detaljerat men har en tolerans för ändringar av husens placering i plan och höjd inom kvarteren.
3. Stadsplaneförslaget behandlas formellt enligt BL. Fastighetsbildning genomförs med sikte på enheter som är lämpade för finansiering under byggtiden men även för den slutliga belåningen. Entreprenören ut- arbetar samtidigt på byggherrens uppdrag
huvudhandlingar för mark- och grundarbe- ten samt övriga arbeten som inte ingår i den tidigare upphandlingen av byggnader ovan mark. Byggherren begär att entreprenören lämnar pris även för mark- och grundarbe— tena.
4. Byggherren gör en bedömning av det pris som entreprenören lämnat på grund val av den ev. tidigare lämnade å-prislistan och jämför bl.a. med de tidigare genom- förda delprojekten. Om han anser priset tillfredsställande ger han entreprenören i uppdrag att utföra samtliga byggnads- och anläggningsarbeten. Om byggherren inte kommer överens med entreprenören om priset bör avtalet ge honom rätt att överta projekteringen av mark- och grundarbeten för att även vända sig till andra entrepre- nörer med prisförfrågan. Den tidigare an- tagne entreprenören för byggnader ovan mark får svara för samordning av projekte- ring och byggande av samtliga mark— och byggnadsarbeten. Grunderna för bestäm- mandet av ersättning för projekteringen och projektledningen anges i det ursprungliga avtalet. Den tidigare antagne entreprenören skulle då endast få svara för byggnaderna ovan mark.
5. Bygghandlingar för mark— och grund- arbeten utarbetas och efter byggnadslov påbörjas byggnads— och anläggningsarbetet.
Särskilt yttrande
av ledamöterna Källenius och Tobé samt experten Blomgren
Tekniska frågor
Under de fyra år Byggindustrialiseringsut— redningen arbetat, har vi vid flera tillfällen framhållit nödvändigheten av att utredningen så långt möjligt definierar sina uppgifter genom att söka besvara frågan vad en indu- strialisering av byggandet innebär och vilka olika delproblem, sedda i ett större samman— hang, som utredningen kommer att behand- la i sina olika delbetänkanden. Eftersom ut- redningens förslag genom samhällelig styr- ning kan komma att få vittgående kon- sekvenser för den pågående strukturom— vandlingen av byggnadsverksamheten, synes ett sådant krav inte bara naturligt utan oav- visligt. Det nu föreliggande delbetänkandet är det första som tryckes och kan därigenom förväntas få en större spridning än tidigare stenciler. Därför hade ett inledande kapitel innehållande en definition av industrialise- ringens innebörd och konsekvenser och dess olika samverkande faktorer varit önskvärt. Utan en sådan allmän översikt kan betän- kandet framstå. som ensidigt med risk för felaktiga slutsatser.
Utredningen har till uppgift att utreda och föreslå åtgärder, som främjar byggan— dets industrialisering. Bland sådana åtgärder som tidigare initierats av utredningen, kan nämnas statliga stödåtgärder för betongele- menttillverkning och tillämpning av svensk standard. I nu föreliggande utredning, Upp- handling av stora bostadsprojekt, behandlas
bl. a. vissa organisatoriska frågor, serieeffek- ter och upphandlingsformer.
Begränsningar av byggkostnader och hy- ror kan uppnås på olika vägar. Industriellt byggande är en av dessa vägar och industri- aliseringen kan i sin tur främjas genom många åtgärder. Inför utredningen har_vi också framhållit, att industrialisering bör avse alla typer av byggnader, att rationali- sering kan uppnås med olika byggmetoder och olika material, att den ekonomiska ef- fekten av en serie beror på en mångfald olika faktorer (t.ex. materialslag, hustyp och organisation) och inte enbart på seriens längd.
På sin tid ställdes alltför överdrivna för- väntningar på byggande med betongele- ment och man diskonterade i förväg alla kostnadssänkande effekter. Statligt stöd läm- nades också på utredningens rekommenda- tion till uppförande av fabriker för betong- element. Detta stöd har medfört tveksamma följder genom alltför stor etablering av dy- lika fabriker med åtföljande överkapacitet och risk för styrda kommunala engagemang. Erfarenheten har alltså visat att man skulle ha gått mera försiktigt fram. Föreliggande delbetänkande får inte leda till att liknande förväntningar utlöses beträffande s.k. stora byggnadsprojekt.
Utredningen har anlagt ett integrerat syn- sätt på industrialiseringsfrågan. Detta kom- mer bl.a. till uttryck när man talar om nödvändigheten av en integrerad tillverk-
ningsprocess och en klar ansvarsfördelning mellan efterfrågan och utbud. En dylik process är en viktig förutsättning för indu- strialiserad bostadsproduktion. Integratio- nen måste härvid avse olika parters insatser alltifrån stadsplan till färdig bostad. Beho- vet av kontinuitet i efterfrågan och produk- tion är också dokumenterat.
Härigenom skapas incitament till pro- duktutveckling och rationalisering, varige- nom förutsättning erhålles för serieekono- mi inom företag och på byggplatser.
Slutligen är byggandets industrialisering i hög grad en organisationsfråga. Vi ansluter oss härvid till utredningens synpunkter men har en annan syn på sättet att uppnå målen. Vår mening anges i de följande avsnitten.
Standardisering
Utredningen efterlyser rationalitet i fråga om byggandet. Detta måste enligt vår me- ning gälla allt slags byggande, inte blott de stora projekten. Ett av svaren på frågan är standardisering av byggnadsdelar. Lika dör- rar, fönster och snickerier, lika sopnedkast och trappor, lika mellanväggar och balkong- element, lika installationer m.m. samt styr- ning av alla dessa delar genom måttsamord- ning ger tillverkningsserier av en storlek som kan kallas industriell, samtidigt som möjligheter till variation, anpassbarhet och föränderlighet tillgodoses. Standardisering av små byggnadsdelar kan ge dessa fördelar utan att planlösningar och lägenhetsfördel- ning binds alltför hårt, utan risk för miljö- försämring, utan finansieringssvårigheter ge- nom stora projekt och relativt oberoende av markförhållanden och geografisk belä- genhet. Standardiseringen har tidigare be- handlats och understötts av utredningen. Dess stora betydelse för byggandets indu- strialisering borde ha behandlats även i det nu föreliggande betänkandet som en väsent- lig förutsättning för andra åtgärder, syftan- de till rationalisering och kostnadssänkning.
Stora projekt och stora serier
Utredningen har enligt vår mening alltför kraftigt betonat de stora projektens betydel- se för industriell bostadsproduktion. Stora
projekt kan vara rationella. De måste emel- lertid från konsumentsynpunkt vara kon- kurrenskraftiga i pris—, kvalitets- och miljö- hänseende för att motiveras. Något själv— ändamål har de inte. Det är risk för att ett ensidigt genomförande av utredningens in- tentioner beträffande de stora bostadspro- jekten kan få besvärande följder.
Även för industrialiserat byggande bör målsättningen vara att skapa bra och billiga bostäder i god miljö. I betänkandet fram- står däremot målet i första hand som ett behov att skapa stora byggen och samtidigt förutsättningar för elementfabriker. Enligt vår mening skall syftet i stället vara att skapa den produkt som passar konsumenten. Tekniken skall sålunda underordnas konsu— mentkraven. Men samtidigt skall man såvitt möjligt skapa förutsättningar för goda tek- niska lösningar. Man får exempelvis ej utgå från att man måste ha projekt på minst 500 lägenheter. Utgångspunkten skall i stället vara: Hur skall vi rationellt kunna bygga 50 lägenheter på en ort och 500 lägenheter i en region, allt efter som behoven växlar ur avsättningssynpunkt och med ökat iaktta- gande av de alltför undanskymda miljökra- ven? För småhus gäller ännu mindre enhe- ter än här angivits. Då nuvarande bristsi- tuation är övervunnen, kommer bostadspro- duktionen i större grad än f. 11. att omfatta förnyelse av ett gammalt, omodernt bostads- bestånd. Denna verksamhet är nu eftersatt. I en balanserad marknad kommer den att få ökad betydelse inom bostadsbyggandet. Förnyelsen måste bedrivas under så indu- striella former som möjligt. Det står emeller- tid klart att projektstorleken härvidlag inte kan motsvara vad utredningen förordar.
För att den industriella produktionen av bostäder skall utvecklas gynnsamt, är hu- vudfrågan alltså inte att främja uppkomsten av stora byggherreföretag med stora bo- stadsprojekt. Marknaden kommer i avsätt- ningshänseende ej att motsvara en sådan utveckling annat än i begränsad omfattning. Den typ av seriebyggande som anbefalls i betänkandet är tillämpbar huvudsakligen för nybebyggelse inom de tätbefolkade stor- stadsregionerna. Härigenom begränsas till-
lämpningen av industriella metoder. Samti- digt måste man undvika att dessa på ett mindre lämpligt sätt sammankopplas med lokaliseringsfrågor. Projektutformningen skall sålunda skapa underlag för en flexibel och differentierad marknad, där olika före- tag skall kunna konkurrera.
Önskvärdheten av en långsiktig planering avseende bostadsbyggnadsprogram och igångsättning understryks med rätta, men bör inte enbart avse s. k. stora projekt. Vä- sentligt är att alla objekt, både stora och små inom alla delar av landet, ges de bästa förutsättningarna att bli utförda på ett ekonomiskt sätt med hjälp av de metoder som nu befinner sig under utveckling.
Ur konkurrenssynpunkt finns allvarliga erinringar mot en ensidig anknytning av se- riebegreppet till stora projekt på byggplat- serna. När det gäller en expansiv medelstor region utanför storstadsregionerna skulle ett stort projekt i utredningens mening medföra att bostadskvoterna under en flerårsperiod fullständigt dominerades av detta projekt och dess byggproducent. Den lokala domi- nans som enbart en producent då får utgör i praktiken ett allvarligt hinder för andra producenter när det gäller upphandling av kommande projekt. Följden blir att man på en sådan ort hänvisas till endast en produ- cent, genom att konkurrensen från andra effektiva företag uteblir. Möjligheten att välja mellan utvecklingsfrämjande alternativ försvinner liksom bostadskonsumentens val- frihet i fråga om produkter till olika pris och kvalitet. Det bör också tilläggas, att det även gäller att skapa system där inte bara stora projekt kan bli ekonomiskt utförda utan också medelstora och små, allt efter lokala behov.
Upphandling
Utredningen har ej velat förorda offentlig- hetsprincipen vid anbudsförfarandet. Detta är en svaghet. Den är ägnad att rubba tilliten hos anbudsgivarna. En grundförutsättning för att en anbudsgivare med intresse skall lägga ned tid och kostnader särskilt på stora entre- prenader är, att han känner sig förvissad om
att sekretess iakttages intill anbudsprövning- en och att denna sedan sker efter enhetliga grunder samt att — åtminstone anbudsgivar- na själva — erhåller del av prövningens re- sultat med angivande av skälen för beslutet.
Konkurrens och fri marknad
Inom byggnadssektorn, och särskilt i fråga om bostadsbyggandet, är det samhälleliga engagemanget mera långtgående än inom övriga näringsgrenar. Dessa regler har hårt bundit byggherrar, konsulter, byggföretagare m.fl. Härigenom har deras möjligheter be- gränsats att fritt kunna inrikta sig på att tillgodose konsumentens efterfrågan. Denne har dessutom inte kunnat göra sig gällande på grund av långvarig överefterfrågan.
Man rör sig på bostadssektorn inom ett fält, som är uppdelat i områden, av vilka vissa är fristående från konkurrenstryck och vissa präglade av stark konkurrens. Utred- ningen föreslår nu vissa åtgärder för att främja konkurrensen beträffande flerfamiljs- hus, t.ex. genom upphandling på »funk— tionella program». Den bortser dock helt från behovet av en friare prisbildning på hyresmarknaden, som utretts nyligen i par- lamentarisk ordning och som statsmakterna givit sitt stöd. Hur ett närmande till en fungerande marknad skulle påverka efter- frågan och utbud har inte diskuterats.
Utredningen utgår — och detta i alltför hög grad - från dagens teknik på arbets- plats och användning av förtillverkade bygg- element. Detta gör att de föreslagna åtgär- derna inte blir aktuella i en fri marknad. På flera orter har ju redan balans uppstått mellan tillgång och efterfrågan på bostäder och denna utveckling fortgår. Det kan f.ö. här framhållas, att >>kvottänkandet>> i fråga om mark och pengar i sådana fall mistat sin bärkraft.
Jämförande analys med småhusmarkna- den har inte utförts. Man har på småhus- sidan tillvaratagit förutsättningarna för ut- veckling av marknad och produktion, med påföljd att det i dag ofta är förmånligare för konsumenten att zsätta bo» i egna hem än i flerfamiljshus. Om man dessutom be-
aktar kvalitetsaspekterna, är det sannolikt, att man på småhussidan mera tillgodosett konsumentens behov. Detta har möjliggjorts bl. a. av den marknadsanpassade produkt- utveckling, som en relativt fri marknad givit impulser till.
Förslaget om »upphandling på program» borde ha givits större utrymme. Sådan upp- handling möjliggör en dubbel marknadsan- passning, dels genom att byggherren i pro- grammet anger vad han bedömer vara kon- sumentens krav och dels genom att produ- centen söker utveckla konsumentanpassade produkter. I stället har utredningen ingående diskuterat egenregibyggande och liknande produktionsformer och blandat tekniskt- ekonomiska och politiska motiv i diskussio— nen av olika byggherrars verksamhet.
Det hade varit värdefullt, om utredningen i detta sammanhang i stället utgått från det av inrikesministern i bostadsproposi- tionen 19671100 uttalade önskemålet om konkurrens mellan olika byggherre- och för- valtningsföretag. I enlighet med statsmak- ternas syn på konkurrensförhållandena på andra områden borde man då kommit fram till kravet på lika konkurrensförutsättningar i fråga om belåning, beskattning, reparation etc. Konkurrensens fördelar visar sig främst, om man betraktar problemen dynamiskt; dess stora värde ligger i att den driver ut- vecklingen.
Utredningen har emellertid uttalat sig för ett bestående av de institutionella för- hållandena. Härigenom har de föreslagna konkurrensåtgärderna i huvudsak begränsats till den enskilda sektorn, som emellertid motsvarar knappt 20 % av flerfamiljshusen. Det hade varit viktigare att finna former för en mera allomfattande konkurrens. En sådan uppnås, om kommunerna inom ramen för sina nuvarande befogenheter ger sina bolag och stiftelser direktiv att genomföra denna konkurrens. Dessutom kan den etab- leras i samband med kommunernas fördel- ning av sina marktillgångar, på vilka ca 80 % av nybebyggelse nu sker.
I detta sammanhang kan observeras, att enskilda företag i produktionen under 1960— 1965 trots sina sämre Villkor väl hävdat
sig i konkurrens med allmännyttiga företag beträffande hyror, vilka genomsnittligt va- rit lika (se Ny Hyreslagstiftning, SOU 1966: 14).
S truktu r frågor
Utredningen utgår från en oenhetlig bygg- herrestruktur, som inte står under nämn- värt konkurrenstryck. Vissa byggherrar be- driver kontinuerlig verksamhet och anses ha god kompetens, medan flertalet inte motsvarar de krav, som utredningen vill ställa på en rutinerad byggherre. I sin strä— van att rationalisera byggherreledet går ut- redningen mycket långt och förordar, att på de lokala marknaderna skall finnas en- dast en eller på sin höjd ett fåtal byggherrar. Konsumenterna och byggproducenterna skul- le därmed bli hänvisade till ett alltför be— gränsat antal byggherrar. Ur konsument- synpunkt innebär detta, »att den för kon- kurrensen välgörande valfriheten uteblir och att risken för likriktning ur miljösynpunkt blir överhängande. Byggföretagets möjlig- heter att engagera byggherren i nya och förmånligare utvecklingsalternativ minskar, eftersom byggherren inte behöver riskera, att andra byggherrar kan erbjuda konsumen- ten förmånligare boendealternativ. En sådan utveckling medför således stora risker, sär- skilt på sikt.
Nu pågår mellan kommunala företag in- tensiva undersökningar och överläggningar om samordning och samgående. Visst sam- arbete pågår enligt uppgift även inom den kooperativa sektorn. Inom den enskilda byggherresektorn sker f.n. också struktu- rella förändringar. I detta läge bör utveck- lingen få fortgå i lugn och ro och inte störas av statliga ingripanden från länsbostads- nämnder och bostadsstyrelse. Dessa organ bör som hittills samordna, vägleda och ge råd.
Vi saknar underlag för att biträda ut- redningens långtgående förslag att samordna såväl allmännyttiga som kooperativa före- tag i syfte att erhålla »stora projekt». Be- traktelsesättet tar alltför mycket hänsyn en- dast till byggherrens intressen och bortser
från byggföretagens förutsättningar till in- dustriell produktion. Från konsumentens synpunkt är det viktigt att skapa en sådan marknad, att företagen under konkurrens kan tillhandahålla rationellt tillverkade pro- dukter eller utföra tjänster i syfte att till- godose konsumenternas efterfrågan.
Särskilt yttrande
av ledamoten Holm samt experterna Ahrbom, Dahlberg och Henriksson
I föreliggande betänkande behandlar bygg- industrialiseringsutredningen möjligheter att uppnå industrialiseringseffekter i byggandet genom att strukturera och samla efterfrågan så, att bostadsproduktionen kan ske i stora, i tid och rum koncentrerade projekt. I betänkandet understrykes inledningsvis att denna organisation av efterfrågan och de därmed sammanhängande möjligheterna till åtgärder från byggherrens sida endast är en av de vägar på vilken industrialiseringen kan främjas. Utredningen bedömer att ett bostadsbyggande som kan organiseras på detta sätt även framdeles kommer att vara av stor omfattning med den koncentration av byggnadsverksamheten till de expansiva orterna och regionerna som måste ske. Ut- redningen tar däremot inte upp de likaså angelägna uppgifterna att skapa industria- liseringsfrämjande former för byggandets organisation även på orter där byggnadsbe- hoven är mindre, eller där de är lokaliserade till områden inom tidigare bebyggelse där stora projekt inte går att åstadkomma, el- er där byggandet avser uppgifter som till sin art är begränsade såsom t. ex. skolor, byggnader för social och kommersiell ser- vice, produktionsbyggnader m.m. Genom denna uppläggning lav betänkandet har ut— redningen knappast blivit i tillfälle att redo- visa en syn på åtgärder av generell karaktär avsedda att ge byggnadsverksamheten inci- tament och möjligheter till förändringar i riktning mot industrialisering. Redan indu-
strialiseringsbegreppet är vagt formulerat och uppfattas ofta — särskilt i diskussionen om stora bostadsprojekt — som mer eller mindre liktydigt med övergången till byg- gande med förtillverkade stomelement. Den— na begränsning överensstämmer ej med ut- redningens mening.
Undertecknade har funnit anledning att som ett komplement till det redovisade betänkandet klargöra sin uppfattning om industrialiseringsbegreppets innebörd och om de åtgärder av generell typ som kan och bör vidtas för att industrialiserings- processen skall påskyndas. Det är vår för- hoppning att utredningen i ett senare be- tänkande skall ha tillfälle att omsorgsfullt behandla dessa frågor och studena de krav på medvetet utvecklingsarbete som denna process ställer.
Förutsättningarna för en industrialisering av byggnadsproduktionen, dvs. en sådan utveckling av metoder och produkter som optimalt tillvaratar serieeffekterna och de tekniska hjälpmedlen, är att det skapas kvantitativ och kvalitativ kontinuitet i bygg- företagens produktion utan att därmed be- gränsningar av konkurrensen mellan före- tagen sker. Sådan kontinuitet torde inte kunna skapas om inte byggföretaget får ett sådant inflytande över utformningen av varje projekt att det kan anpassas till fö- retagets produktionsrutiner och flyter in i företagets tillverkning utan förödande om- ställningar. Detta krav är lika angeläget
för företag med som utan företagsegna (»slutna») komponentsystem. Att uppnå denna anpassning av det individuella pro- jektet till det kontrakterade byggföretagets löpande produktionssystem utan att ge av- kall på de funktionskrav på den färdiga byggnaden, som byggherren har att upp- ställa och bevaka, är ett tekniskt admini- strativt problem vars lösningar kan med- föra avsevärda förskjutningar av arbetsupp- gifter och ansvar mellan de parter som handhar byggprocessen. Sådana förskjut- ningar sker givetvis inte utan friktioner, varför trögheten i det system av etablerade roller på byggmarknaden som nu finns ock- så måste tas i beaktande.
De tekniska problem som aktualiseras gäller i princip gränsdragningen mellan be- ställare och leverantör beträffande produkt- bestämningen. Med nuvarande upphand- lingssystem sker denna nästan fullständigt hos byggherren genom dennes projektering, som också omfattar bestämningen av det tekniska utförandet. För att uppnå de effek- ter, som ovan antagits som avgörande för en industrialisering, borde i princip bestäl- larens uppgift vara att precisera de egen- skaper hos den beställda produkten som han ställer krav på och som skall vara uppfyllda när produkten levereras, samt att han därvid utan inskränkning överlåter den tekniska lösningen av dessa problem till le- verantören. Leverantören skall ha frihet att mot detta program erbjuda typiserade fär— digprodukter likaväl som för ändamålet sär- skilt utformade byggnader. Den faktiska be- ställningen avgörs genom en prövning av pris och egenskaper mot varandra och mot beställarens uppställda program.
Denna enkla bild behandlar emellertid endast slutledet i byggnadstillverkningen. Den leverantör man talar om, dvs. byggnads— entreprenören, levererar i huvudsak det byggplatsbundna monteringsarbetet medan materialen, komponenterna, i sin tur leve- reras av en vittförgrenad stationär industri. Dess produkter utgör en lika stark begräns- ning av leverantörens inflytande över pro- duktbestämningen som den traditionella byggherreprojekteringen.
Byggherrar och entreprenörer har där- för gemensamt intresse av att industriali- seringsincitamentet ger sådan återverkan på material- och komponentmarknaden som dels gynnar ökade serielängder, dels skärper konkurrensen mellan utbytbara produkter. Detta kan endast nås genom en lojal upp- slutning kring svensk standard och en va- riantbegränsning med modul- och kvalitets- disciplin i botten. Detta gäller inte minst de mera komplicerade varorna och sam- manhållna systemen — särskilt torde det ännu bristande utvecklingsarbeteti fråga om installationssystemen delvis orsakas av ännu rådande oklarheter inom måttstandardise- ringen (och där framför allt mängden olika våningshöjder). En förstärkning av stan- dardiseringsarbetet i sådant produktutveck- lande syfte är angeläget.
Projektens anpassning till produktionsfö- retagens olika tillverkningsrutiner och ma- terial- och komponentpreferenser kan ske i två steg. Det första steget är den generella anpassningen, vilken just sker genom en konsekvent användning av svensk standard i byggherrens föreskrifter om projektets ut- förande. Med svensk standard som bak- grund, och god kännedom om den mate- rial- och komponentmarknad som utveck- lats på denna grund, kan som generellt underlag för projektering och upphandling även läggas allmängiltigt utvecklade »bygg— lådor» eller projekteringsunderlag. I dessa har den för projekten gemensamma discipli- nen förstärkts utöver standardens genom att modulsystem, materialkvaliteter och den fär- diga byggnadens begärda funktionsegenska- per normerats. Exempel på sådana norme- ringsarbeten i syfte att minska variationerna för entreprenörerna har utarbetats för bo- städer (Riksbyggen), för kontors- och labo- ratorielokaler (byggnadsstyrelsen) och för skolbyggnader (Byggforskningen). Avsikten med dessa >>bygglådor» är inte att gynna ett speciellt material- och konstruktionstekniskt utförandesystem utan att ge produktionen sådan stabilitet att produktionsföretagen in- om den tidsram »bygglådan» gäller kan uppnå vana, och eventuellt utveckla sär- skilda produktionsmetoder att användas vid
upprepad produktion. Särskilt för de mellan- stora byggnadssektorerna, som t. ex. kontor och skolor, torde en sådan generell norme— ring i projekteringsstadiet vara angelägen och starkt önskad av produktionsföretagen.
Med projekteringsunderlaget som bas tor- de byggherren i dessa fall kunna utveckla projektet ganska långt, vilket kan krävas vid komplicerade miljö- och programför- hållanden, utan att han därvid inkräktar på entreprenörens frihet att välja material, konstruktion och metod. För den stora byggnadssektorn flerfamiljshus och småhus kan sådana projekteringsunderlag även bli av betydelse vid sidan av de mer speciali- serade s.k. slutna system, som olika pro- ducenter kan utveckla och marknadsföra i form av typhus. För konkurrensens be— varande är det av vikt att byggherrarna i sin upphandling söker styra även dessa slutna system så att de principiellt bygger på svensk standard och för bostadssektorn därtill lämpade konsekvenser.
I de förslag till produktionsanpassning, som under senaste decennium framförts från produktionsföretagen under benäm- ningen totalentreprenadförfararide _ och som fått stort utrymme i föreliggande betän- kande — menar man att det individuella projektets anpassning till produktionsappa- raten endast kan ske genom att producenten svarar för hela dess projektering. Till grund för denna projektering skall ligga ett pro- gram i verbal form från byggherren. Det finns anledning att överväga om inte detta förfarande lägger onödigt stort ansvar på producenten, leder till onödigt projekterings- arbete och drar med sig onödiga och be- svärliga moment av kvalitetsgranskning för byggherren. Med hänvisning till vad ovan sagts torde det inte vara omöjligt för bygg- herren att driva sin produktbestämning be- tydligt längre och i anbudshandlingarna me- ra bestämt ange egna krav på projektets anpassning till program och miljö, t.ex. i modulmåttsatta huvudritningar. I den mån han följer standard och normerade underlag har han därvid inte inkräktat på producen- tens viktiga valområden, dvs. material, kon- struktion och utförandemetod.
Undertecknade har med hänsyn till vad ovan anförts därför den åsikten, att ett väsentligt främjande av byggnadsverksam- hetens industrialisering kan ske redan ge- nom successiva anpassningsåtgärder i pro- duktbestämningsskedet. Det förefaller oss därför rimligt att utredningen rekommen- derar att försök göres med upphandlings- förfaranden som i ökad omfattning ger entreprenören ansvar och frihet för pro- duktutformningen i sådana avseenden som är väsentliga för produktionens kostnader. Ju större andel av produktbestämningen man överlåter åt den anbudsgivande en- treprenören, desto större blir också kravet på att kvalitetsgranskningen av projekten utföres på ett sakkunnigt sätt och under sådana former att förtroendet gentemot an- budsgivarna upprätthålls. Det står därför för oss som en fullkomlig självklarhet att denna granskning av projektens egenskaper i funktions- och materialavseenden får en skriftlig redovisning som görs offentlig, eller minst tillställs samtliga anbudsgivare. Först genom en sådan redovisning torde också de väsentliga utvecklingsincitament som ligger i detta upphandlingsförfarande kunna tas till vara och systematiskt utveck- las.
Nordisk udredningsserie (Nu) 1968
Kronologisk förteckning
. Nordisk petentråd. Tredje instans i patentsaker. . Kopenhavns quthevne framtid. . Handelsdokumentguide. . gensumentlovgivning i Danmark, Finland, Norge 09 venge. . Nordisk gränsregion. Näringspolitik och samhällsservice. . Nordic Economic and Social Cooperation. 10. Harmonisering av socialhjälpslagstiftningen i de nordiska länderna. 11. Langtidsplan for Nordforsk.
(om 0)me
Statens offentliga utredningar 1968
Systematisk förteckning
Justitiejd'epart'ementet
Handlä gningien av säkerhetsfrågor. [4] Trefikrn lautrpdningar. [19] Förvaltn'ihgslag. [27] lmersexuellas könstillhörighet. [28][ ,. Verkställighet av utländska damer, 40] Utsöknlngsrätt Vll_. [41]
Försva rsdepa rtementet Ekonomisystem för försvaret [1]- Ekonomlaystem för försvaret Blheng, 2] Säkerhetspolitik och förevureutgifter. [ 0]
Socialde'partementet Pensionstillskort m.m. [21] Kommunlkationedepartementet
Allmänna vägar. [17] Parkering. [18]
Bllreglstrerlng. [23]
Loka trafikservrce. [33] . Transportforskningens organisation. [34] Storlandstingets författning. [35
Finansdepartementet
Koncentrationsutrednih en. ||. .Kreditmarknadene struktur och funktionssätt. [3] || . Industrinsetruktur och konkurrens— förhållenden. [5 IV. Strukturutveckling och konkurrens inorn 'handein. [ ] V. Ägande och inflytande inom det pri"- vata näringslivet. [Z] . . Upphandling av byggnader. Del I. Formerna. [29] Avstämning av 1965 års långtrdsutrednin . [24] Andrade avskrivningareglerfor—rörelee- o . hyresfastighet".
26] i966 års fastigheutaxeringskommittéer. 1. 1965 år: all— männa fasnghetstaxering. 31] 2. .Fastighetstaxeringenl regler och organisation. [32 Eldistributionens rationaliser' ng. [39] Utbildningsdepartementet
1958 års utredning kyrka-stat: XI. Svenska kyrkan och staten. [11] ' Förvaltningen av kyrklig lord m.m. [12] Läromedelsunedningen. 1. skolboksleveraneer. [14]
2. Läromedel förs cialu'n'dervisning. [361 Musikutbildningi verige. [15]
Studieprognos och studiehamgång. [25] Förslag till predikatexter ur Gamla Testamentet för kyrko- årets sön- och helgdagar. [42]
Jordbruksdep'artementet Skogsbrukets planlå nin strå or. & Virkesbalanser 196193] 0 g [ ] Fritidstisket. [13] . Rennäringen i Sverige. [16] Jordhävdeleg. [22]
'Inrikeade'pairtementet '
Statistikbe'h'ov och statistikproduklion för regionala utred- ningar. [29] , | . Bostadsbyggandets ”planering och kreditförsörjning. [30] :Konfliktdirektiv. [37]. Boendeservice 1. [38] ' Upphandling av stora bostadsprojekt. [43]