SOU 1970:27

Allmänna val på våren? : om tid för val, mandatperioder, sessionstider, budgetår : diskussionspromemoria

Sammanfattning av promemorian

När man skall ta ställning till frågan om riksdagens mandatperioder och arbetsår måste man också ta upp bl.a. spörsmålen om det statliga budgetårets förläggning och om tiden för riksdagsvalen. Ett ställnings- tagande till någon av dessa frågor styr i viss mån lösningen av de andra. En ge— mensam lösning krävs och vilken modell man här kommer till beror alltså i inte ringa mån på vilket delproblem man löser först. Grundlagberedningen har ansett att det rätta sättet att nalkas problemkomplexet är att först fixera vilka önskemål man främst vill ställa på en sådan gemensam lösning. Beredningen har försöksvis utgått från följande önskemål:

1. De ordinarie valen bör hållas antingen under senare delen av maj eller under tiden den 15 september—den 31 okto- ber.

2. Valgenomslaget bör vara snabbt, d.v.s. den nyvalda riksdagens mandatperiod bör börja högst några veckor efter va- let. Den nuvarande ordningen, att den gamla riksdagen sitter kvar flera må— nader efter valet till den nya, har be- redningen t.v. ansett oacceptabel. Man skulle då hellre få godta, att besvär över val inte hinner klaras upp före mandat- periodens början. Det statliga budgetåret bör läggas om till kalenderår. Detta önskemål är dock

alldeles särskilt preliminärt, eftersom den frågan också är beroende av vilket

b.)

resultat budgetutredningen kommer till.

4. Statsverkspropositionen bör läggas fram vid riksdagens början. Den utgör ju var- je år en betydande del av riksdagens arbetsmaterial.

5. Det bör inte vara för kort tid mellan riksdagsvalet och Statsverkspropositio- nens framläggande. En eventuell ny re- gering bör helst ha goda reella möj- ligheter att påverka nästa budgetförslag.

6. Det bör inte vara för lång tid mellan statsverkspropositionens framläggande och budgetårets början. Huvudskälet är att ju kortare den tiden är desto lättare bör det vara att föra en efter konjunk- turerna följsam finanspolitik.

Härefter har grundlagberedningen un- dersökt i vad mån olika modeller uppfyl- ler de uppställda önskemålen. Kravet på snabbt valgenomslag gör det påkallat med en annan gemensam lösning än den vi nu har. I största korthet skisseras fyra olika höstvalsmodeller. Häremot ställs en vårvals— modell, som utvecklas närmare. Den har nämligen synts uppfylla önskemålen bättre än höstvalsmodellerna. Emellertid har i pro- memorian en rad ytterligare synpunkter för och mot olika tänkbara modeller förts in i bilden.

De lösningar som skisseras med utgångs- punkt från höstval är följande.

Skiss A. Val vid samma tid som nu (den tredje söndagen i september). Riksdagens

l l l l l | » l i j

valperiod börjar den 15 oktober eller kan- ske något tidigare men knappast före den 1 oktober. Riksdagsäret börjar samtidigt. Statsverkspropositionen läggs också fram då. Riksdagen kan emellertid knappast va- ra klar med sin budgetbehandling i tid till den 1 januari. Budgetåret skulle då inte kunna läggas om till kalenderår. Det nu- varande budgetåret skulle emellertid inte kunna behållas. En omläggning skulle bli nödvändig, sannolikt till tiden den 1 april—— den 31 mars.

Skiss B. Den utgår från ett statligt budget- år den 1 april—den 31 mars och innefattar dels vissa modifikationer i, dels viss utbygg- nad av skissen A. Valtiden är oförändrad av hänsyn till önskemål om snabbt valgenom- slag även på den kommunala sidan. Riks- dagens valperiod skulle börja den 15 ok- tober. I övrigt skulle en viss senareläggning ske. Arbetsåret tänkes börja den 1 novem- ber. Statsverkspropositionen kommer två veckor senare, alltså den 15 november. Om man kan vänta med att ta in petita till den 15 augusti skulle man kunna undvika bud- getarbete under semestertiden. Riksdagen skulle möjligen kunna hålla på med bud- getarbetet till den 15 mars. Över tre må- nader skulle då stå till buds härför, sedan avdrag skett för juluppehållet. Riksdagsäret slutar den 15 juni (då totalt samma ses— sionstid som nu). Modellen borde kunna ge ett förhållandevis bra informationsläge vid den statliga budgeteringen. För kommu- nerna skulle detta läge försämras.

Skiss C. Den utgår från oförändrat bud- getår. Statsverkspropositionen kan komma tidigast i början av januari. Valet så sent som möjligt, alltså sista söndagen i okto- ber. Mandatperioden börjar den 15 novem- ber. Riksdagsåret också (troligen senaste tänkbara tidpunkt). Riksdagen får dock vänta ganska länge på statsverkspropositio- nen.

Skiss D. Den avser frågan hur det skulle bli, om man håller fast vid det snabba val- genomslaget men i övrigt gör så små änd-

ringar som möjligt i gällande ordning. I hu- vudsak skulle man då bara göra den änd- ringen, att riksdagen på hösten efter valet skulle bestå av de nyvalda ledamöterna. Möjligheterna att hålla dessa sysselsatta den hösten synes dock osäkra. Samtidigt synes man knappast kunna låta var tredje höst till stor del gå förlorad för riksdagsarbetet.

Den vårvalsmodell som grundlagsbered- ningen genom denna promemoria lägger fram för diskussion skulle i huvudsak te sig på följande sätt.

Valet skulle hållas någon söndag i prin- cip under senare delen av maj. Dock skulle pingstdagen och troligen också söndagen före pingst få undvikas. Man skulle med hänsyn härtill ta förslagsvis i första hand den tredje söndagen i maj, därefter den fjärde, femte (om den finns) och den andra söndagen. Valdagen blir självfallet liksom nu beräkningsbar obegränsad tid i förväg. Tidigaste tänkbara valdag skulle bli den 11 maj och senaste den 31 maj.

Riksdagens valperiod tänkes börja den 10 juni.

Dess arbetsår börjar dock först den 1 september. Under tiden den 10 juni—den 1 september skulle den nya riksdagen normalt inte behöva samlas. Någon gång skulle en kort extrasession i mitten av juni kunna bli aktuell, närmast om valet lett till rege- ringskris. Eventuella valbesvär skulle kunna klaras upp under sommaren.

Statsverkspropositionen skulle läggas fram i början av september. Riksdagen skulle alltså få den i det närmaste samti- digt som den börjar sin ordinarie verksam- het. En ny regering som träder till efter valet får viss tid att påverka budgetförsla- get.

Budgetåret läggs om till kalenderår (ett ofrånkomligt element i en vårvalsmodell, förefaller det). Den tid som står till riks— dagens förfogande för budgetarbetet skulle emellertid förkortas med, reellt sett, unge- fär en månad. Detta kan dock motverkas på olika sätt. Enligt det förslag till ny ut- skottsorganisation, som nyligen lagts fram (SOU 1969: 62, proposition 1970: 40), skul-

le fler utskott än nu delta i budgetbered- ningen. Riksdagens arbete under hösten skulle i ökad utsträckning koncentreras till budgeten, jämfört med nuvarande vårses- sion.

Tiden mellan statsverkspropositionens framläggande och budgetårets början skulle förkortas med drygt 1 1/2 månad.

Riksdagsäret skulle pågå till inemot den 15 april. Juluppehåll som f.n. Arbetsåret skulle dock inte vara sessionsindelat.

Departementsarbetet med budgeten skulle kunna börja redan den 1 mars, då alltså pe- tita skulle vara inne. Genom denna för- längning av tiden mellan petitas ingivande och statsverkspropositionens framläggande bör sommarsemestern något så när kunna säkras för flertalet budgettjänstemän.

Denna promemoria utgår från den kom— promisslösning om gemensam valdag som ingick i 1968/69 års partiella författnings— reform. Vårval för riksdagen medför alltså detsamma för kommunerna.

De kommunala mandatperioderna skulle då säkerligen i stor utsträckning få läggas om. De nyvalda kommunala representatio— nerna skulle lämpligen välja ny kommun- styrelse (nytt förvaltningsutskott) i juni. Höstens budgetarbete skulle utföras av ny- valda organ, inte längre av de gamla. Om- läggningen kan alltså sägas medföra ett snabbare valgenomslag också på den kom- munala sidan. Troligen är det mest lämp- ligt att även övriga nämnder nyväljs i juni. Att nämndernas mandatperiod skulle skä- ra räkenskapsåret vore någon, men föga tungt vägande nackdel.

Det statliga och kommunala budgetåret skulle komma att sammanfalla. Detta sy- nes vara övervägande fördelaktigt från kom- munal synpunkt. Det är måhända mera diskutabelt om man kan säga detsamma för statens del. Det beslutsunderlag avse- ende den kommunala budgeteringen och planeringen som staten bör ha för sin bud- getering och finanspolitik bör dock kunna komma med via en kompletteringsproposi- tion, som läggs fram i början av november.

Viss omläggning får ske av förfarandet vid kommunala indelningsändringar. Bl. a. synes besluten härom få fattas avsevärt ti- digare än nu i förhållande till ikraftträ- dandet. Å andra sidan torde de nyvalda or- ganen också kunna träda till tidigare.

Effekten på valdeltagandet är svårbe- dömbar. Om man jämför tillgängliga upp- gifter om semesterförläggning och utlands- resefrekvens för maj och september utfal- ler jämförelsen f. n. till någon nackdel för majvalsalternativet.

De administrativa valförberedelserna, som i denna framställning inkluderar även röstlängdsförfarandet, synes utan större svårigheter kunna läggas om för vårval.

När det gäller de politiska valförberedel- serna vid vårval nöjer sig grundlagbered- ningen med att ställa vissa frågor.

Beredningen räknar med att få de i pro- memorian behandlade problemen belysta genom den diskussion inom bl. a. de poli- tiska partierna och kommunerna samt den offentliga debatt, som beredningen utgår från att denna promemoria skall föranleda.

1. Inledning

Grundlagberedningen har till huvuduppgift att utarbeta förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning. Beredningens di- rektiv är intagna i statsrådsprotokollet över justitieärenden den 1 april 1966. (Se riks- dagsberättelsen 1967 Ju: 61.)

Våren 1967 lade beredningen fram för- slag till partiell författningsreform (SOU 1967: 26). Förslaget accepterades i allt vä- sentligt av statsmakterna (se särskilt pro- positionen 1968: 27 och konstitutionsut- skottets utlåtande 1968: 20). Den partiella reformen innefattar bl. a. övergång till en- kammarriksdag och nytt, i princip riks— proportionellt valsystem. Valen till riksda- gen samt till landstingen och kommunfull- mäktige (den nya benämningen för stads- och kommunalfullmäktige) skall vidare äga rum samtidigt (den s.k. gemensamma val- dagen). Valen skall förrättas vart tredje år med början 1970. Den partiella reformen kommer i sin helhet att träda i funktion vid årsskiftet 1970—71.

Helt nyligen har beredningen vidare lagt fram förslag till ändring av riksdagens ut- skottsorganisation (SOU 1969: 62, försla- get har med bara smärre modifikationer förelagts riksdagen genom proposition 1970:40). Det gäller främst en övergång (i huvudsak) till s.k. fackutskott, d.v.s. utskott som vart och ett inom sitt sakom- råde bereder både lag— och budgetärenden. Vidare föreslås bl.a. den nyheten att ett särskilt utskott, finansutskottet, skall bere-

da statsverkspropositionens finansplan, allt— så det dokument där regeringen lägger fram sin allmänna bedömning av de sam— hällsekonomiska utsikterna för det kom- mande budgetåret och anger huvuddra— gen av den finanspolitik som regeringen fö- reslår. Utskottets utlåtande över finanspla- nen avses ligga till grund för en allmän finansdebatt i kammaren så tidigt som möj- ligt under riksdagens budgetarbete. Även på andra sätt avses finansutskottet fungera som ett samordnande beredningsorgan i riksdagens budgetarbete. Förslaget till ny utskottsorganisation är avsett att behandlas i riksdagen första gången vårsessionen 1970. Om det då accepteras skulle det kunna an- tas slutligt av den riksdag, som väljs hös- ten 1970 och träder till i januari 1971. Det skulle då vara tekniskt möjligt att sätta den nya utskottsorganisationen i funktion redan mycket kort tid efter det att enkam- marriksdagen trätt i verksamhet — om riksdagen så önskar.

Vidare har beredningen avgett ett betän- kande om ersättare för riksdagens ledamö- ter (SOU 1970: 17).

F. n. arbetar beredningen vidare med för- slag till en partiell reform, som främst skul- le avse en helt ny riksdagsordning. Bered— ningen hoppas kunna lägga fram förslag härom vid årsskiftet 1971—1972. Parallellt med detta arbete fortsätter beredningen sitt arbete på en ny regeringsform.

I fråga om en ny riksdagsordning m.m.

har beredningen tagit upp bl. a. spörsmålen om hur riksdagens mandatperioder och or- dinarie arbetsår skall förläggas. Dessa frå- gor aktualiserar emellertid en rad andra. När kan ordinarie riksdagsval hållas? När skall Statsverkspropositionen läggas fram och hur skall det statliga budgetåret vara förlagt? Det gäller vidare inte bara riks- dagens budgetarbete utan man måste se till budgetproceduren i dess helhet. Som kom- mer att framgå av det följande förefaller alla dessa frågor så beroende av varandra, att en gemensam lösning av dem ter sig snart sagt nödvändig. Med utgångspunkt från vissa önskemål, som synes relevanta och som behandlas i det följande, har be- redningen övervägt flera olika sådana lös- ningar. Därvid har beredningen funnit att betydande skäl förefaller tala för en mo- dell, som bl.a. innebär att riksdagsvalen flyttas till våren.

På grund av den gemensamma valdagen skulle då också kommunalvalen, d.v.s. landstings- och kommunfullmäktigevalen, komma att äga rum på våren. Detta skulle medföra inte obetydliga förändringar för kommunerna. (I denna promemoria menas med kommun såväl borgerlig primärkom- mun som landstingskommun, om annat inte framgår.) Dessa spörsmål berörs också i det följande. Grundlagberedningen har diskute- rat dem vid en informell överläggning med Svenska kommunförbundets styrelse och en med Svenska landstingsförbundets styrelse. Därvid har inte framkommit några avgö- rande invändningar från kommunal syn- punkt mot en övergång till vårval. Vissa olägenheter har framhållits, liksom vissa fördelar.

Det är inte bara grundlagberedningen som har att utreda frågan om det statliga budgetårets förläggning. Nyligen har en ut- redning rörande det statliga budgetsyste- met tillsatts. Dess direktiv är intagna i stats— rådsprotokollet över finansärenden den 13 juni 1969. En av budgetutredningens upp- gifter är att i samråd med grundlagbered- ningen pröva frågan om budgetåret bör läggas om till kalenderår. Budgetutredning- en skall därvid bl. a. analysera de administ-

rativa konsekvenserna av en sådan omlägg- ning. Grundlagberedningen återkommer i det följande närmare till direktiven i den- na del. Redan här må dock nämnas att vår- val och statligt kalenderbudgetår förefaller oskiljaktigt förenade med varandra. Utgår man från att valen hålls på våren, torde därav följa att statens budgetår får läggas om till kalenderår. Och om man i stället utgår från att budgetåret bringas att sam- manfalla med kalenderåret torde valen inte längre kunna hållas på hösten utan får flyt- tas till våren. Det nu sagda utvecklas i det följande.

I promemorian behandlas inte problem som hänger samman med extraordinarie riksdagsval (upplösningsval).

Promemorian är uppdelad i tre huvudav- snitt. Under 2 behandlas de frågor som främst gäller riksdagen. Beredningen inle— der med några ord om den ordning som skall gälla enligt hittills fattade beslut. Vi- dare anges de förslag som författningsut- redningen på sin tid lade fram. Beredning- en går sedan över till att ange och i någon mån motivera och prioritera vissa önske- mål. Därefter undersöks i vad mån dessa önskemål kan tillgodoses med en vårvals— modell och med olika tänkbara varianter av höstvalsmodeller. Slutligen lämnas kom- pletterande uppgifter för den statliga sidan om den vårvalsmodell som beredningen f. n. överväger.

Under 3 görs ett försök att i någon mån belysa vårvalsmodellens konsekvenser för kommunerna. Här berörs också samord- ningen mellan den statliga och den kommu- nala budgetproceduren. Vidare berörs frå- gan hur en övergång till vårval skulle på- verka förfarandet vid kommunala indel- ningsändringar.

Under 4 tas slutligen upp vissa problem som kan sägas vara gemensamma för den statliga sidan och den kommunala sidan. Behöver man (på längre sikt) befara att valdeltagandet minskar om valen flyttas till våren? Hur hinner man med de administra- tiva valförberedelserna vid vårval? Slutli- gen ställs vissa frågor rörande de politiska valförberedelserna vid vårval.

2. Riksdagen

2.1. Gällande ordning och författningsut- redningens förslag

Med gällande ordning åsyftas här den ord- ning som införs i samband med enkammar— reformen. (Se SFS 1969: 22, regeringsfor— men och riksdagsordningen omtryckta, se SFS 1969: 795 och 796.)

Ordinarie val till riksdagen förrättas den tredje söndagen i september. Kommunal- valen skall f.ö. hållas samtidigt med riks— dagsvalen.

Riksdagens mandatperiod (valperiod) blir treårig och börjar den 1 januari efter va- let. Under höstmånaderna efter valet är det således den gamla riksdagen som funge- rar. Däremot är det ingenting som hindrar att regeringsskifte sker genast efter valet. Om det begås fel vid det ordinarie valet har man drygt tre månader på sig att kon- statera och rätta till felet (t. ex. genom om— val), innan mandatperioden börjar.

Riksdagens årliga arbete är normalt upp- delat på en (obligatorisk) vårsession och en (fakultativ) höstsession. Vårsessionen bör- jar som regel den 10 januari och slutar i allmänhet den 31 maj. Undantagsvis kan den förlängas, men inte längre än till den 15 juni. Höstsessionen börjar i oktober och slutar i allmänhet i mitten av december. Mellan dessa sessioner kan riksdagen kal- las in till extra session.

Det statliga budgetåret löper från och med den 1 juli till och med den 30 juni.

(Det kommunala budgetåret däremot sam manfaller med kalenderåret.) Statsverks- propositionen läggs fram vid vårsessionens början. Det ger riksdagen drygt 4 1/2 må- nad (brutto) för budgetbehandlingen. Sam- tidigt får riksdagen en viktig del av sitt ar— betsmaterial genast när arbetsåret börjar. Departementen börjar sitt arbete med stats— verkspropositionen omkring den 1 septem- ber. Förvaltningsmyndigheternas petita skall i regel vara inlämnade då. En regering som träder till efter ett ordinarie val har flera månader på sig att sätta sin prägel på det kommande budgetförslaget. _ Juni månad används för utformande av regleringsbrev.

Enligt författningsutredningens förslag (SOU 1963: 16—18) skulle de ordinarie riksdagsvalen alltjämt hållas under senare delen av september. Däremot ville författ- ningsutredningen ha ett snabbare valgenom— slag på riksdagsplanet. Riksdagens valperiod skulle därför börja redan den 15 oktober efter valet. Skulle omval bli nödvändigt skulle de mandat, som kunde beröras där- av, gälla provisoriskt tills omvalet verk— ställts. Riksdagens ordinarie årliga verksam- het skulle också börja den 15 oktober. Ar— betet skulle utan sessionsindelning normalt kunna hålla på till den 15 maj året därpå, med möjlighet till förlängning. Under tid då riksdagens ordinarie verksamhet inte på- gick skulle den kunna kallas till extra möte. Författningsutredningen uttalade vissa sym— patier för ett budgetår som sammanfaller

med kalenderåret. I brist på närmare ut- redning härom föreslog dock utredningen oförändrat budgetår. Statsverkspropositio- nen skulle enligt förslaget läggas fram den 15 december, alltså knappt en månad ti— digare än nu men likväl två månader efter det att riksdagsarbetet börjat. (För en ut— förligare sammanfattning av författningsut- redningens förslag, se SOU 1966: 17 s. 71 f. Där ingår också bl. a. en fyllig redovisning av remissorganens reaktioner.)

2.2. Vissa önskemål för framtiden

2.2.1. När är det tänkbart att hålla ordina- rie allmänna val?

Grundlagberedningen har hittills inte varit inne på tanken att slopa den nuvarande ordningen, enligt vilken tiden för ordina- rie riksdagsval är på förhand bestämd ge- nom författning. Gemensam valdag förut- sätter f.ö. en sådan ordning.

Det är uppenbart att allmänna val helst inte bör hållas under tid då vinterklimat eller dåligt väglag kan råda i någon del av landet. Inte heller bör val hållas under se- mestertiden. Helst bör inte heller någon del av valkampanjen kollidera med semesterti- den. Valen får alltså hållas på hösten, som nu, eller på våren.

När det gäller frågans tidigare behand— ling kan särskilt hänvisas till propositio- nen 1919: 121 s. 17—18. Se även konsti- tutionsutskottets utlåtanden 1951: 11, 1961: 12 och 1967: 22. Det synes inte tidigare på allvar ha övervägts att flytta riksdagsvalen (andrakammarvalen) till våren. Huvudskä- let hårtill har uppenbarligen varit att riks- dagsval inte kunnat hållas under vårsessio- nen eller kort efter dess slut. Något sådant hinder föreligger inte nu när också ses- sionstiden är i stöpsleven, liksom f. ö. val- periodens förläggning. I utlåtandet 1961 antydde också konstitutionsutskottet att en omläggning av sessionstiderna kunde med- föra, att frågan om valtiden kom i ett helt nytt läge.

Sedan gäller det hur valtiden närmare skall preciseras. För vårvalens del kan då anföras att tillräcklig tid för valrörelse mås-

te finnas mellan riksdagens slut och valen. Detta torde leda till att valen helst inte bör hållas före den 15 maj. Samtidigt före- faller de bl.a. från kommunal synpunkt helst inte böra äga rum så sent som i juni. Höstval torde inte höra hållas före den 15 september. Annars sammanfaller valkam— panjen för mycket med semestertiden. Och senare än i oktober torde ordinarie val inte böra äga rum.

För en gemensam lösning enligt ovan torde alltså få framställas det önskemålet, att de ordinarie allmänna valen skall hållas antingen under senare delen av maj eller under tiden den 15 september—den 31 (el- ler möjligen den 15) oktober. Om man inte fäster sig för mycket vid de angivna exakta tidsgränserna torde man kunna säga att önskemålet är så starkt att det närmast är fråga om ett absolut krav.

Hur valdagen bör läggas inom dessa tids- ramar blir en senare fråga.

2.2.2 Tiden mellan valet och mandatperio- dens början bör vara så kort som möjligt, d.v.s. högst några veckor Det förefaller inte rimligt att riksdagen skall fungera i sin gamla sammansättning i flera månader efter det att val till ny riks- dag hållits. Riksdagsvalet bör slå igenom på riksdagsplanet (och inte bara på rege- ringsplanet) så fort som möjligt. Detta lig- ger också helt i linje med beredningens di— rektiv, enligt vilka vår författning även for- mellt så konsekvent som möjligt skall grun- das på folksuveränitetens princip. Mot den nuvarande ordningen kan också åberopas argument av mer praktisk natur. Leder ett val till regeringsskifte får den nya regering- en till en början möta den gamla riksda- gen. Det är uppenbart att svårigheter då kan uppstå, trots att misstroendeförklaring inte kan avges. Även författningsutredningen föreslog att den nyvalda riksdagens mandatperiod skul- le börja kort efter valet. Över huvud taget förefaller kravet på snabbt valgenomslag under senare år ha vunnit ökat stöd i den allmänna opinionen. Här må endast pekas på ett uttalande som konstitutionsutskottet

nyligen gjort (i utlåtande 1969: 25 i anled— ning av proposition med förslag till änd— ringar i landstingslagen och till särskilda bestämmelser för Stockholms läns lands- tingskommun jämte följdmotioner). Utskot- tet yttrade (s. 9) att det från principiella synpunkter är önskvärt att ett nyval får po- litiskt genomslag så snart som möjligt. Den nuvarande ordningen, enligt vilken såväl riksdagen som landstingen och fullmäktige —— utom stadsfullmäktige i Stockholm _ sammanträder i sin gamla sammansättning efter nyval intill valårets utgång, ansåg ut- skottet inte tillfredsställande.

Den fråga som nu behandlas är emeller- tid inte helt komplikationsfri. Författnings- utredningens förslag att riksdagens valpe- riod skulle börja redan den 15 oktober för- anledde en viss remisskritik. Det sattes från något håll t.o.m. i fråga, om sammanräk— ningen av valet säkert kunde vara klar till dess. Detta motargument torde man emel- lertid numera kunna bortse från. Valteknis- ka utredningen har nyligen lagt fram ett förslag till ny valteknik (SOU 1969: 19). När det förslaget genomförts kommer det officiella valresultatet att föreligga på kor- tare tid än en vecka. (Regeringen har an- tytt som sin avsikt att förslaget skall ge- nomföras till 1973 års val, se propositio- nen 1969: 148.)

Något remissorgan påtalade vidare att författningsutredningens förslag ledde till att en nyvald ledamot kunde få tillträda sitt uppdrag med mycket kort varsel. Detta är naturligtvis riktigt. Synpunkten kan dock enligt grundlagberedningens mening inte tillmätas någon nämnvärd vikt. Även den som kandiderar på ”icke valbar” plats mås- te räkna med att han kan bli vald.

Remisskritiken mot författningsutredning- ens förslag i denna del utgår i stället främst från att det officiella valresultatet inte nöd- vändigtvis också blir det definitiva. Valet kan överklagas. Besvären kan leda till ex- empelvis omval. Med ett förslag som för- fattningsutredningens hinner man inte sä- kert klara av valbesvär, innan mandatpe- rioden börjar. Utredningen ansåg att den— na olägenhet fick tas. Mandaten borde vi-

dare i fall av omval gälla provisoriskt, tills omvalet verkställts. Remissorganen föreföll visserligen beredda att acceptera att man- dat skulle kunna gälla medan inkomna val- besvär prövades. Däremot ansågs det från några håll helt principvidrigt, att mandat som berörs av valbesvär skulle vara giltigt även sedan det förordnats om omval. Ett sådant förordnande innebar ju att hela val- förrättningen i valkretsen undanröj des. Där- med försvann själva grundvalen för manda- tet.

Detta motargument mot tanken på ett snabbt valgenomslag kan inte avfärdas utan vidare. Besvär över riksdagsval har visser- ligen hittills varit ovanliga. Ännu sällsyn- tare har det varit att besvär bifallits. Efter år 1920 har omval till andra kammaren bara skett är 1952 (i två valkretsar). Det är emellertid något osäkert hur det nya val- systemet kommer att påverka besvärsfre- kvensen, tiden för behandlingen av besvärs- målen samt bifallsfrekvensen. Vidare kan omval i det nya systemet leda till större omkastningar än tidigare. Grundlagbered- ningen tänker då på sådana undantagsfall då spärreglerna mot småpartier berörs. I det nya valsystemet kan vidare omval i en valkrets påverka resultatet även i annan valkrets.

Med hänsyn bl. a. till det sagda har be- redningen i detta sammanhang börjat när- mare pröva valbesvärsinstitutet i hela dess vidd. Syftet är främst att undersöka om det är möjligt att snabbare än nu komma fram till ett definitivt valresultat. Eller åtminsto- ne reducera risken för omval ytterligare. (Valbesvär som vid bifall bara föranleder ny röstsammanräkning utgör naturligtvis ett mindre problem.) Vad beredningen hittills kommit fram till tyder på att det är möj- ligt att reducera risken för omval i viss mån, men inte helt. F. ö. skulle valtekniska utredningens nämnda förslag medföra viss tidsvinst och i vissa avseenden ökad säker- het.

Det är dock sannolikt omöjligt att på en gång få ett så snabbt valgenomslag, som författningsutredningen tänkte sig, och all- tid ha ett definitivt valresultat klart innan

valperioden börjar. (F.ö. måste även ett omval kunna överklagas.) Det gäller då att väga fördelarna med ett snabbt valgenom- slag mot den nackdelen, att valresultatet i undantagsfall kan komma att ändras under en kort tid efter det att valperioden börjat. Fördelarna synes väga över — och det i så- dan grad att hög prioritet bör ges åt önske- målet att riksdagens mandatperiod skall bör- ja högst några veckor efter valet. Efter valet skall alltså den gamla riksdagen praktiskt sett inte längre kunna fungera. En liknan- de ordning torde gälla i de flesta andra länder. (Om den nya riksdagen också bör inleda sin ordinarie verksamhet genast när valperioden börjar är en fråga för sig. Till detta spörsmål återkommer beredningen.)

Med detta ställningstagande torde det i det nya valsystemet bli nödvändigt, att alla mandaten i fall av omval får gälla provi- soriskt, tills omvalet verkställts. En sådan regel ingår i själva verket redan i den par- tiella reformen. Den har emellertid kom- mit med där bara för all säkerhets skull. Man räknade då med att den knappast skulle behöva användas i praktiken. Man- datperioderna börjar ju f. n. först den 1 januari efter valet.

2.2.3 Budgetårets omläggning till kalender- år Det statliga budgetåret sammanföll med ka- lenderåret före år 1923. Detta år lades det om till den nuvarande tiden den 1 juli—— den 30 juni. Det huvudsakliga syftet var att förkorta den långa tid, över ett halvår, som då förflöt mellan det att budgeten fast- ställts och det att den trädde i funktion. Riksdagens budgetbehandling ägde näm- ligen liksom nu rum på våren men avsåg alltså det därpå följande kalenderåret. Författningsutredningen ansåg att goda skäl kunde anföras för att lägga om bud- getåret till kalenderår. En omläggning av budgetåret skulle dock i vissa hänseenden medföra komplikationer och kunde inte ge- nomföras utan närmare undersökningar. I sitt förslag utgick därför utredningen från oförändrat budgetår.

Under remissbehandlingen av förslaget (SOU 1965: 34 s. 41, 45—46) uttalade stats- kontoret, att det säkerligen i vissa hänse- enden skulle vara fördelaktigt om budget- året lades om till kalenderår. Enligt en länsstyrelse borde man undersöka om inte så kunde ske. Därmed skulle de olika myn- digheterna få möjlighet att avlämna sina anslagsäskanden vid en annan tidpunkt än den nuvarande (den 1 september). Petita måste nu utarbetas på sommaren. Detta ansåg länsstyrelsen från skilda synpunkter mindre ändamålsenligt. Såvitt då kunde be- dömas skulle det för länsstyrelsens del vara till avgjord fördel om budgetåret samman- föll med kalenderåret. Också statistiska centralbyrån beklagade att författningsut— redningen inte tagit upp frågan om en om- läggning av budgetåret till närmare be- handling. Det föreföll centralbyrån inte nödvändigt att låta valet stå mellan nuva- rande budgetår och kalenderåret. I prin- cip kunde budgetåret löpa mellan vilka ti- der av året som helst. Centralbyrån an- förde dock bl.a. att det ofta innebär en påtaglig olägenhet för statistisk redovisning och därmed för analys och planering, att budgetåret inte sammanfaller med kalen- deråret. Denna olägenhet skulle ytterligare förvärras, om budgetåret inte skulle börja vid ett halvårs- eller åtminstone kvartals- skifte.

I den inledningsvis nämnda budgetutred- ningens direktiv (1970 års riksdagsberättel- se, Fi: 64) anför chefen för finansdeparte- mentet, statsrådet Sträng, bl.a. följande.

Den ekonomiska politiken bör självfallet ut- formas mot bakgrund av så tillförlitliga eko- nomiska prognoser som möjligt. Det är ett an- geläget krav att dessa prognoser täcker hela den framförliggande budgetperioden. Genom att de samhällsekonomiska prognoserna av praktiska skäl har en bindning till kalender- året och då tillförlitligheten i hög grad avtar med prognosperiodens längd, medför budget- årets nuvarande förläggning att prognoser för senare hälften av budgetåret i huvudsak saknas. Dessa och andra skäl, t. ex. samordning med den kommunala budgetperioden, talar därför för en omläggning av budgetåret till kalender- år. Det bör ankomma på utredningen, som vid prövningen av denna fråga bör samråda med

grundlagberedningen, att bl. a. analysera de administrativa konsekvenserna av en sådan omläggning.

Budgetutredningens direktiv innehåller således ett ganska bestämt förord för ka- lenderbudgetår.

Frågan om övergång till kalenderbud- getår för staten kan inte nu överblickas fullständigt. Först måste budgetutredning- ens arbete avvaktas. Emellertid kan grund- lagberedningen inte undgå att i flera sam— manhang komma in på problemet i den fortsatta framställningen. Med hänsyn till syftet med denna promemoria torde det också vara angeläget att spörsmålen redo- visas, så gott beredningen f.n. kan göra det. Med ett visst föregripande av det föl- jande må här tas upp några preliminära synpunkter i största korthet.

Kommunernas och flertalet enskilda fö- retags budget— och räkenskapsår samman- faller med kalenderåret. I den mån det är angeläget att uppnå någon grad av sam- ordning mellan å ena sidan statens och å andra sidan kommunernas (och kanske ock- så näringslivets) ekonomiska ettårsplane- ring borde det vara fördelaktigt att plane- ringsperioden sammanfaller på ömse sidor. Vidare är kalenderåret beskattningsår för de allra flesta skattebetalare. Kalenderåret kan således sägas vara statens inkomstår. Det förefaller då också böra vara dess ut- giftsår. Ett uttryck för den motsättning som nu föreligger här utgör fastställandet av uttagningsprocenten till statlig inkomst- skatt. Den fastställs i maj formellt för föl- jande budgetår (1/7—30/6) men reellt för följande kalenderår. Här föreligger alltså den egendomligheten att riksdagen därvid är bunden av föregående riksdags beslut i saken, såvitt avser den första hälften av budgetåret, alltså andra hälften av löpande kalenderår. Att de samhällsekonomiska prognoserna bör täcka hela budgetåret fö— refaller vidare vara ett naturligt krav. Möj- ligheterna att få prognoserna att bli något så när pålitliga även för andra hälften av budgetåret bör väl öka allteftersom pro- gnostekniken utvecklas.

Emellertid synes det klart att en omlägg—

ning av det statliga budgetåret till kalen- derår också skulle föra vissa problem med sig. Annorlunda uttryckt: att det statliga budgetåret går om lott med det kommu- nala och eljest normalt förekommande bud- getåret saknar inte sina fördelar. Vid ut- formningen av den statliga finanspolitiken är det viktigt att staten har tillgång till så tillförlitliga uppgifter som möjligt om in— vesteringsplanerna hos kommunerna och' det enskilda näringslivet. Vad kommunerna beträffar bör det ligga i sakens natur att de minst osäkra uppgifterna härom kan ges på senhösten, då kommunerna just fast- ställt sina budgeter för följande år. Med nuvarande system inhämtas dessa uppgif- ter för Statsverkspropositionen främst just vid den tiden (den s.k. novemberenkäten). Uppgifterna träffar dock bara första hälf- ten av det statliga budgetår det gäller (det budgetåret ligger då drygt 7—19 månader fram i tiden). Det synes vidare f.n. något tvivelaktigt i vad mån novemberenkäten förmår fånga in näringslivets investerings- planer för följande kalenderår. Emellertid synes det finnas viss risk för att statens in- formationsläge i nämnda avseenden försäm- ras, om budgetåret läggs om till kalenderår. Åtminstone gäller detta det beslutsunder- lag som erhålls från kommunerna. Inves- teringsenkäterna skulle nämligen då få gö- ras på senvåren eller försommaren för att ligga till grund för finansplanen i en stats- verksproposition som läggs fram senast i början av september. Vidare är det möj- ligt att färska uppgifter (från OECD) om det internationella konjunkturläget är svå- ra att få på försommaren.

Det torde råda allmän enighet om det angelägna i att statens möjligheter att föra en adekvat finanspolitik förbättras. De in- stitutionella förhållanden som är av be- tydelse här bör alltså helst utformas så att detta syfte befordras.

Emellertid förefaller det —— preliminärt — inte omöjligt att i huvudsak eliminera den informationsförsämring som nyss nämnts. Visserligen inte såvitt avser stats- verkspropositionen. Men väl via en kom- pletteringsproposition som skulle kunna

läggas fram i början av november. Under förutsättning dock att enkäten till kommu— nerna kan grundas på kommunstyrelsernas och förvaltningsutskottens budgetförslag och inte som nu på de definitiva kommu- nala budgetbesluten. Vidare förutsätts att det blir möjligt att genomföra finanspoli- tiska omdispositioner via kompletterings- propositionen. Till dessa spörsmål återkom— mer grundlagberedningen i det följande.

Det torde också få förutsättas att statens inkomstberäkningar kan göras tidigare än nu eller således i tid för nyssnämnda kom- pletteringsproposition. Detta bör kunna ske genom att beräkningarna grundas på ett urval ur årets deklarationsmaterial i stället för på det samlade taxeringsutfallet. Beräk- ningarna torde inte behöva bli osäkrare för det. Däremot kan problemet hur urvalet skall göras innefatta vissa svårigheter. Det bör dock vara en fördel att tiden mellan det inkomstår, som beräkningarna grundas på, och det budgetår det gäller skulle för- kortas med sex månader jämfört med nu- läget.

Att kanslihusets arbete med statsverks- propositionen vid kalenderbudgetåret får ske delvis på sommaren är en nackdel från semester- och därmed från rekryteringssyn- punkt. Som närmare utvecklas i det följan- de bör emellertid räckvidden härav kunna begränsas.

Det vill synas som om kommunernas in- formationsläge vid deras budgetarbete skul- le kunna förbättras något om statens bud- getår läggs om till kalenderår. Statsverks- propositionen skulle ju då komma medan det kommunala budgetarbetet alltjämt på- går och avse hela det kommunala budgetår det gäller. Att en förbättring här för kom- munerna — i och för sig — också är ett statligt intresse är givet. Även denna sida av saken behandlas vidare i det följande.

Det såväl preliminära som ofullständiga i vad nu anförts må ånyo understrykas. Det bör dock —— i förening med budgetutred— ningens nyss citerade direktiv _— enligt grundlagberedningens mening kunna ge an- ledning att t.v. anse det som ett plus för en gemensam lösning, att den innefattar

I Norge lade man för ett decennium se- dan om budgetåret från den 1 juli—den 30 juni till kalenderår. Vid ett studiebesök i Oslo som grundlagberedningen gjorde i bör— jan av 1969 upplystes om själva övergången, att den gick mycket lättare än man räknat med. Vilka slutsatser som kan dras härav för Sveriges del får dock lämnas öppet.

2.2.4 Statsverkspropositionen bör läggas fram vid riksdagens början Som tidigare sagts föreslog författningsut— redningen att riksdagsåret skulle börja den 15 oktober. Statsverkspropositionen skulle dock inte komma förrän den 15 december. Vidare skulle en allmän motionstid löpa under riksdagens två första veckor. Till statsverkspropositionen skulle knytas en följdmotionstid om 31 dagar. Förslagen har kritiserats i en arbetspro- memoria upprättad inom justitiedeparte- mentet (SOU 1966: 17 s. 87 ff). Där anförs bl.a. följande. Statsverkspropositionen måste i realiteten tjäna som grundval både för väckande av många ”allmänna” motio- ner och för realbehandlingen av dem. Det kan vidare bli svårt att avgöra vad som verkligen är följdmotion till statsverkspro- positionen. Denna har ju inte ett begränsat sakområde utan spänner över de flesta samhällsområden. Motionstiden efter stats- verkspropositionens avlämnande skulle där- för kunna utvecklas till ett slags allmän motionstid. Först då skulle kanske huvud- delen av motionerna flyta in. Slutsatsen blir att vissa farhågor kan hysas för att riks- dagen innan statsverkspropositionen har av- lämnats inte skulle bli tillräckligt försörjd med arbetsmaterial i form av motioner. Det anses osäkert om höstpropositionernas an- tal kan ökas i stället. Det anses vidare rent allmänt som en given fördel att riksdagen får huvudparten av sitt arbetsmaterial så ti- digt som möjligt under sitt arbetsår. Mot den kritiken kan möjligen invändas att riksdagen den första tiden också kan syssla med ärenden som uppskjutits från tidigare riksdag. Man skulle kanske rentav kunna införa möjlighet att uppskjuta ären-

de över val, alltså från den gamla riksda- gen till den nyvalda. Detta skulle dock ge upphov till en del särskilda problem. Det måste sannolikt alltid vara möjligt för en ny regering, som träder till efter valet, att återkalla proposition som lagts fram för den gamla riksdagen men ej hunnit be- handlas av den. Vidare måste man t. ex. ta ställning till vad som skall hända med en uppskjuten motion om motionären inte är med i den nya riksdagen. Och över huvud taget torde uppskovsmöjligheten utgöra en osäker grund för sysselsättning för föl— jande riksdag. Troligen skulle detta särskilt gälla för nyvald riksdag. Under den gamla riksdagens sista session skulle man nog vanligen i alla partier vara angelägen om att få ”sina” ärenden avgjorda före valet.

Den refererade kritiken mot författnings- utredningens förslag förefaller i det väsent- liga bärande. Riksdagens arbetsmaterial tor— de i framtiden snarare öka än minska. Det har vidare länge och med rätta klagats över den starka arbetsanhopning som bru- kar uppstå under slutet av sessionerna, sär- skilt i maj. Att då införa en anordning som kan öka risken för att den första tiden av riksdagen inte kan utnyttjas fullt ut torde man om möjligt böra undvika. Att riksda- gen får så stor del av sitt arbetsmaterial som möjligt så tidigt som möjligt är över huvud taget av stor vikt för att den skall kunna planera sitt arbete rationellt.

Grundlagberedningen vill därför här be— teckna det som ett starkt önskemål, att statsverkspropositionen skall läggas fram redan vid riksdagens början (eller åtminsto- ne i mycket nära anslutning till dess bör- jan).

2.2.5 Det bör inte vara för kort tid mellan valet och statsverkspropositionens fram- läggande

En ny regering som träder till efter ett val bör helst ha goda reella möjligheter att på- verka nästkommande budget. Detta kan ses som ett uttryck för önskemålet om snabbt valgenomslag och kommer att bli viktigare än hittills, eftersom tiden mellan de ordina- rie valen förkortas (från fyra till tre år).

Tvingas en ny regering av tidsskäl att lägga fram ett budgetförslag, som helt ut- formats av den föregående regeringen, är den nya regeringen visserligen inte för den skull förhindrad att genast föra fram sin egen budgetpolitik. Det kan ske i ändrings- eller tilläggsförslag till riksdagen. Men den nya regeringen måste då agera mycket snabbt. Vidare blir riksdagens budgetbe— handling splittrad.

Det finns ytterligare ett skäl som talar mot att statsverkspropositionen skall läggas fram kort efter valet. Det skulle nämligen leda till att valkampanjen åtminstone delvis äger rum samtidigt med det avgörande ske- det i regeringens budgetarbete.

Det vore, som grundlagberedningen f.n. ser det, en fördel om en gemensam lös- ning kunde utformas så, att åtminstone ett par månader förflyter mellan ordinarie riks- dagsval och statsverkspropositionens fram- läggande.

Möjligcn kan det dock invändas att en sådan mellantid, om den inte görs längre, i realiteten inte så mycket ökar regeringens chanser att påverka statsverkspropositionen. (Är det parlamentariska läget efter valet oklart, kan det f.ö. ta sin tid innan rege- ringsfrågan är löst.) Däremot skulle rege— ringen få bättre möjligheter att komma med ändrings- eller tilläggsförslag under riksdagens budgetarbete. Sådana förslag skulle splittra det arbetet. Häremot torde dock kunna anföras att det för en ny re- gering inte rimligen kan vara fråga om att göra en helt annorlunda statsverksproposi- tion än den föregående regeringen inriktat sig på. Vad som i praktiken kan tänkas är andra ställningstaganden på vissa kontro- versiella punkter. För att utforma dessa i statsverkspropositionen bör man inte behö- va mer än en mindre del av den tid det tar att göra en hel sådan proposition, låt vara att helhetsöverblicken måste bevaras även vid punktingripanden. Men även om det skulle ligga något i nyssnämnda invändning torde intresset, att en ny regering skall kunna få sin egen budgetpolitik att slå ige- nom så snabbt som möjligt, väga över.

2.2.6 Det bör inte vara för lång tid mellan statsverkspropositionens framläggande och budgetårets början Författningsutredningen föreslog att stats- verkspropositionen skulle läggas fram redan den 15 december utan att budgetåret skulle ändras. Detta förslag mötte bestämd kritik från flera håll under remissbehandlingen. Även om den kritiken inte i alla avseenden är aktuell numera visar den på en del för— hållanden som måste beaktas. Först och främst blir det givetvis svårare att göra något så när säkra prognoser (t. ex. angående den ekonomiska utvecklingen) ju längre tid före prognosperiodens början be- dömningen måste göras. Man bör inte minst av finanspolitiska skäl söka undvika att förlänga den nuvarande tiden mellan statsverkspropositionens framläggande och budgetårets början (drygt 5 1/2 månad). Tvärtom skulle det vara en fördel från bl. a. nämnda synpunkt om den tiden kunde för- kortas. Denna bedömning torde äga sin gil- tighet även om det blir möjligt att göra vis- sa finanspolitiska omdispositioner via en kompletteringsproposition. Men önskemå- let förlorar naturligtvis i så fall en del av sin styrka. Vidare bör förvaltningsmyndigheterna känna till budgetutfallet för det föregående budgetåret (år ——1) samt vad de får för det löpande budgetåret (år 0) när de slutligt ut- formar sina petita för det följande budget- året (år +l). Detta önskemål kan inte till- godoses fullt ut om statsverkspropositio- nen skall läggas fram alltför lång tid före budgetårets början. Med författningsutred- ningens nyssnämnda förslag skulle man en- ligt remisskritiken åtminstone delvis ha fått släppa önskemålet.

2.2.7. Arbetsårets början

I avsnittet om önskemål vill grundlagbe- redningen ytterligare anföra följande. En- ligt författningsutredningens förslag skulle riksdagen börja sitt ordinarie arbete sam- tidigt som (under valåren) dess valperiod börjar. Särskilt om man vill ha ett snabbt valgenomslag kan det också tyckas natur-

ligt att kräva, att den nya riksdagen skall träda i verksamhet genast när dess man— dattid börjar. Enligt grundlagberedningens mening är detta emellertid normalt inte nödvändigt. Det viktiga är att den gamla riksdagens mandattid upphör kort efter va- let. Och att det alltså är den nya riksdagen som samlas, om riksdagen träder samman redan kort efter valet.

2.3 Undersökning av i vad mån olika lös- ningar uppfyller de uppställda önskemålen

Grundlagberedningen vill genast erinra om den långa tid som f.n. förflyter mellan det ordinarie riksdagsvalet och valperiodens början. Som framgår av det föregående är detta en brist, som numera får anses snart sagt oacceptabel. Godtas detta betraktelse- sätt är alltså en ny gemensam lösning på- kallad.

Önskemålen under 2.2.1 om valtiden och 2.2.2 om snabbt valgenomslag har bered- ningen preliminärt uppfattat som särskilt tvingande. En inventering av tänkbara ge- mensamma lösningar bör alltså t.v. utgå från att dessa önskemål tillgodoses i första hand.

2.3.1. Val på hösten

Maximal handlingsfrihet enligt ovan i frå- ga om valtid: den 15 september—den 31 ok- tober. Denna begränsning medför i prakti- ken att valet inte kan hållas tidigare än f. n. Man torde nämligen få utgå från söndagen som valdag. Den tredje söndagen i septem- ber kan infalla under tiden den lS—den 21 september.

Nedan följer några alternativa skisser, som är mer eller mindre rapsodiska. De tor- de dock vara tillräckliga som underlag för diskussion.

Skiss A. Om man till en början utgår från oförändrad valtid torde valperioden få bör- ja tidigast den 1 och senast den 15 oktober. Om man även i övrigt tänker sig s.a.s. snabbast möjliga ”start” skulle riksdagen börja sitt ordinarie arbete samtidigt. Stats- verkspropositionen skulle också läggas fram

då. En efter valet nytillträdande regering får emellertid då knappast någon tid att påverka budgetförslaget. Skall vidare bud- getåret sammanfalla med kalenderåret får riksdagen allra högst 21/2 månad på sig för sin budgetbehandling (endast senare hälften av december reserveras då för reg- leringsbreven). F.n. disponerar riksdagen för detta ändamål drygt 41/2 månad mi- nus påsken och helgdagarna i maj. Det är ytterst tveksamt om en så kort tid för riks- dagens budgetbehandling som den ifråga- satta över huvud taget är tänkbar. Det tor- de t.v. vara säkrast att räkna med att bud- getåret inte kan sammanfalla med kalender- året vid höstval. Samtidigt är det uppenbart att det nuvarande budgetåret inte kan be- hållas, om statsverkspropositionen skall läg- gas fram omkring tre månader tidigare än nu. Närmast skulle budgetåret få bli den 1 april—den 31 mars. Vid'första påseende synes det dock föga tilltalande att ta på sig besvären med en omläggning av budgetåret, när omläggningen inte skulle ske till kalen- derår. Det bör också framhållas att bud- getutredningens direktiv inte nämner något annat alternativ för omläggning av budget- året än till kalenderår.

Skiss B. Det är dock givet att det står bud— getutredningen fritt att undersöka och even- tuellt förorda vilken budgetårsförläggning som helst. I det diskussionsunderlag som denna promemoria är avsedd att utgöra bör inte saknas en skiss som bygger på ett stat- ligt budgetår den 1 april—den 31 mars och som är något mer utförd än under A. Därvid synes man till en början kunna diskutera valtiden något. Under 1950- och 1960-talen har vid tre tillfällen motionerats i riksdagen om en viss senareläggning av valtiden. Ett argument har därvid varit att semestertiden och nuvarande valtid skulle ligga för nära varandra (valkampanjen skulle i viss mån komma i kläm). Från den- na synpunkt kunde det vara önskvärt att valen hålls först t. ex. den första eller and- ra söndagen i oktober (alltså någon gång under tiden 1/10—7/10 eller 8/10—14/10). Emellertid måste den gemensamma valda-

gen beaktas. Önskemål om snabbare val- genomslag än nu även på den kommunala sidan synes på senare tid ha vuxit sig allt starkare (se under 3.1.2). Dessa önskemål avser närmast att budgeten för kalender- året efter valåret skall fastställas av de ny- valda representativa organen och inte som nu (utom i Stockholm) av de gamla. Vidare borde helst också budgetförslaget utarbetas av nyvald kommunstyrelse resp. nyvalt för- valtningsutskott. Skall dessa önskemål åt- minstone i någon mån kunna realiseras sy- nes valen få hållas så tidigt som möjligt. l—lär räknas därför med oförändrad valtid.

Även i övrigt skulle man kunna bygga vidare på de data som nämndes under A. Emellertid öppnar sig här eventuellt en möjlighet att undvika budgetarbete under semestertiden. Data skulle då modifieras enligt följande.

Statsverkspropositionen läggs fram den 15 november. Petita tas in till den 15 augusti. Med hänsyn till att budgetårsskif— tet sker redan den 1 april bör petitaarbetet kunna vara avslutat redan före midsommar. Mera tvivelaktigt är dock om tiden för kanslihusets arbete med statsverksproposi- tionen kan förkortas så starkt som till tre månader, inklusive tryckningstid.

Riksdagens valperiod skulle börja t.ex. den 15 oktober. Dess arbetsår den 1 novem- ber. Den skulle då inte behöva vänta mer än två veckor på statsverkspropositionen. Riksdagsäret skulle få hålla på till den 15 juni om man vill undvika förkortning i för— hållande till nu. (Jul- och påskuppehållen förutsätts då oförändrade.) En allmän mo- tionstid skulle kunna löpa hela november och inkludera följdmotionstid till stats- verkspropositionen.

Om man utgår från att riksdagen skulle kunna hålla på med budgetarbetet till den 15 mars, skulle brutto fyra månader stå till buds. Härifrån skulle avgå ca tre vec- kor för juluppehållet.

Det vill synas som om statens informa- tionsläge vid utformningen av dess finans- politik skulle kunna bli bättre än nu. Men då inte för statsverkspropositionen utan för en kompletteringsproposition som skulle

läggas fram förslagsvis i början av februari. De på kalenderår baserade prognoserna skulle täcka tre fjärdedelar av det statliga budgetår det gäller, alltså mer än nu.

Kommunernas information om den stat- liga budgeteringen och finanspolitiken skul- le däremot försämras. När de slutbereder och fastställer sina budgeter skulle de knappast hinna ta hänsyn till en statsverks— proposition som kommer den 15 november, ens om man tänker sig en viss senarelägg- ning av det kommunala budgetarbetet i för- hållande till nuläget. De skulle således kän— na den statliga budgeteringen bara för de tre första månaderna (januari—mars) av det kommunala budgetår det gäller.

Den nuvarande egendomliga bundenhe- ten för riksdagen när uttagningsprocenten till statlig inkomstskatt skall fastställas skul- le. synes det, förvärras om uttagningspro- centen alltjämt inte skulle kunna varieras annat än per kalenderårsskifte.

Skiss C. Om man i stället utgår från oför- ändrat budgetår torde man kunna konsta- tera, att statsverkspropositionen knappast bör läggas fram tidigare än den 1 januari. Det ligger då närmast till hands att lägga riksdagsvalet så sent som möjligt, alltså till sista söndagen i oktober. Mandatperioden torde då få börja den 15 november. Riks- dagsåret också. Annars får riksdagen hålla på alltför långt in på sommaren (den 15 no- vember—den 15 juni = 7 månader). Men statsverkspropositionen kommer alltså då ti- digast 1 1/2 månad efter riksdagens bör— jan. Vidare får man i realiteten helt släppa önskemålen om ett snabbare kommunalt valgenomslag. Denna modell förefaller inte särskilt tilltalande.

Skiss D. Man kan då fråga sig hur det skulle bli, om man håller fast vid det snab— ba valgenomslaget men i övrigt gör så litet ändringar som möjligt i gällande ordning. I sak skulle det väsentligen innebära bara den ändringen att den riksdag som samlas på hösten efter valet skulle bestå av de ny- valda ledamöterna och inte längre av de gamla. Valperioden skulle således börja

förslagsvis den 15 oktober. Det ligger kan— ske då närmast till hands att lägga om riks- dagens arbetsår till den 15 oktober—den 31 maj. Statsverkspropositionen skulle emeller- tid inte komma förrän närmare tre månader efter arbetsårets början. Men riksdagens verksamhet borde ändå reellt kunna te sig ungefär som nu (under förutsättning att full sysselsättning kan erhållas på hösten val- åren, se nedan). Att sessionsindelningen ta- gits bort skulle närmast vara en fördel från praktisk synpunkt. — Man skulle också kunna tänka sig den formella upplägg- ningen att arbetsåret med sessionsindelning fortfarande i princip anknyter till kalender— året. Men för valåren krävs då särskilda regler. Arbetsåret skulle dessa år få sluta på våren. Höstsessionen med den nya riks- dagen under valåret skulle få karaktären av en särskild session. —— Vad gäller möjlig- heterna att hålla den nya riksdagen syssel- satt under hösten efter valet må dock erin- ras om vad som sagts i det föregående om uppskov med ärenden över val. På våren före valet skulle man sannolikt få räkna med en stark anhopning av ärenden. Skulle den nya riksdagen på hösten efter valet nor- malt bli undersysselsatt skulle riksdagsar- betet totalt sett förlora i effektivitet jäm- fört med nuläget. —— Det må erinras om att budgetåret inte skulle bli lagt om till ka- lenderår.

2.3.2 Val på våren Val förslagsvis den tredje söndagen i maj. åtminstone som huvudregel. Denna dag kan dock vara pingstdagen. För många skulle det kanske verka stötande att valen äger rum på en sådan helgdag. Man kan då ha den subsidiära regeln att valen hålls den fjärde söndagen i maj om den tredje sön- dagen är pingstdagen. Att som huvudregel ha valen den fjärde söndagen i maj synes inte så bra. Särskilt för kommunernas del torde det vara angeläget att valen inte hålls senare än nödvändigt. Men även när pingstdagen är den fjärde söndagen i maj kan dock den tredje söndagen kanske vara mindre lämpligsom valdag, med hänsyn till valdeltagandet. I veckan före valdagen skul-

le ju Kristi Himmelsfärds dag infalla. Man skulle kanske i det läget få ha valdagen sista söndagen i maj, om den är den femte söndagen, eljest den andra söndagen. Tidi- gaste valdag skulle då bli den 11 maj, vilket går något utöver den angivna latituden för valtiden.

Man kan naturligtvis tänka sig att riks- dagens mandatperiod är rörlig så till vida, att den alltid börjar t. ex. femton dagar ef- ter valet. Men det är kanske mest praktiskt att ha ett bestämt datum. Den 1 juni kan då vara i tidigaste laget och vara en otänkbart tidig dag om valet hålls först den fjärde eller femte söndagen i maj. Den 15 juni i senaste laget. Här räknas med den 10 juni. Då skulle alltså de gamla riksdagsledamö- ternas mandat upphöra och de nyvaldas mandat börja gälla.

Men den nya riksdagen kan naturligtvis inte börja sitt arbetsår då. Det får ske först den 1 september. Vid behov kan givetvis den nya riksdagen kallas in till extra ses- sion mellan den 10 juni och den 1 septem- ber. Normalt torde detta emellertid kunna bli aktuellt bara när valet lett till regerings- skifte. Det kan då finnas anledning att hålla en debatt om regeringsprogram i anslut- ning till valperiodens början. En sådan ses— sion torde kunna vara avslutad före mid- sommar.

Vid första påseende kan det kanske tyc- kas egendomligt att låta över tre månader förflyta mellan det att valet äger rum och det att de valda träder i verksamhet. Men det rör sig här om en tid som normalt i mycket präglas av sommarstiltje. En fördel med systemet må redan här påpekas. Man torde som tidigare sagts inte kunna helt eliminera risken för att det begås fel vid valförrättningen och att ett sådant fel mås- te korrigeras, t. ex. genom omval i veder- börande valkrets. En sådan rättelseåtgärd kan inte vara klar före den 10 juni, då val- perioden börjar. Men väl före den 1 sep- tember (utom i det ytterligt säregna undan- tagsfallet att omval måste ske efter omval). Riksdagen skulle alltså liksom nu i princip alltid kunna börja sin ordinarie verksamhet i sin definitiva sammansättning.

Slatsverkspropositionen skulle läggas fram i början av september, den 1 eller kanske den 7 september. Det kan tänkas att det visar sig så väsentligt för kanslihuset att kunna vänta till den senare dagen att man bör välja denna. Riksdagen skulle allt- så få statsverkspropositionen i princip med detsamma, när arbetsåret börjar. Vidare skulle en ny regering, som träder till efter valet, få en viss tid på sig att påverka bud- getförslaget. Kanslihusets budgetarbete skulle, till den del statsråden involveras, i huvudsak äga rum medan riksdagen inte är samlad. Det är en olägenhet med nuva- rande ordning att regeringens budgetarbete i stor utsträckning (och i sin mest avgö- rande del) sammanfaller med riksdagens höstsession. Däremot skulle det nya syste- met medföra en försämring i semesterhän- seende för kanslihuset och, synes det, kon— junkturinstitutet. Denna försämring bör dock, såvitt avser kanslihuset, i huvudsak inte behöva drabba fler än vissa tjänstemän i finansdepartementet. Å andra sidan skul- le naturligtvis förvaltningsmyndigheterna slippa skriva sina petita på sommaren. Och deras tjänstemän torde normalt inte behöva vara tillgängliga för överläggningar i bud- getfrågor efter juni månads utgång.

Budgetåret skulle läggas om till kalen- derår. En sådan omläggning ingår i själva verket som ett snart sagt ofrånkomligt ele— ment i en vårvalsmodell. Fördelarna med kalenderbudgetår har tidigare antytts. Som då underströks måste det emellertid allsi- digt undersökas vilka konsekvenser en så- dan omläggning skulle få. För den ad- ministrativa sektorn görs detta i första hand av budgetutredningen. För grundlag- beredningens del blir konsekvenserna för riksdagen en av de primära frågorna. Hin- ner riksdagen klara budgetbehandlingen i tid till den 1 januari? Grundlagberedningen vågar inte räkna med att riksdagsåret kan börja före den 1 september. Däremot kan det möjligen förtjäna att övervägas i vad mån riksdagens budgetarbete (på utgifts- sidan) kan fortsätta framemot mitten av december.

21

Här måste uppmärksammas att kansli- huset har ett klart intresse av att kunna vänta med statsverkspropositionen till någ- ra dagar in i september. Det är nämligen betydelsefullt att regeringens slutliga fi- nanspolitiska bedömningar för statsverks- propositionen kan göras först efter julise- mestern eller således i augusti. Vidare är det väsentligt att förvaltningsmyndigheter- na får regleringsbreven i tid före budget- årets början. Senare delen av december in- nefattar inte så många arbetsdagar. Riks— dagen möter således konkurrens om tiden både såvitt avser början av september och december. Regleringsbreven bör dock i största utsträckning kunna färdigställas suc- cessivt under hösten, allt eftersom riksda- gens anslagsbeslut kommer. Önskemålet att det skall bli möjligt att göra finanspolitiska omdispositioner via en kompletteringspro- position utgör dock en viss komplikation, både för kanslihuset och riksdagen. Vad riksdagen beträffar får man också beakta bl. a. att det skall finnas utrymme för åter- remiss till utskott och, eventuellt, remiss till annat utskott.

Preliminärt har grundlagberedningen räk- nat med att tre månader _ minst — måste anslås till riksdagens budgetarbete (den 1 september—den 1 december eller kanske snarare den 7 september—den 7 december). F. n. är motsvarande tid drygt 4 1/2 månad. I den tiden ingår dock påskuppehållet och de många helgdagarna i maj. Den reella tidsförkortningen skulle därför bli ungefär en månad.

Denna förkortning kan emellertid mot- verkas av en ökad koncentration till bud- getärenden under hösten, jämfört med nu- varande vårsession. Detta skulle underlät- tas av den ändring i principerna för för- delningen av ärenden mellan utskott, som grundlagberedningen föreslagit (se prome- morians inledning). Förslaget skulle med- föra att fler utskott än nu arbetar med bud- geten. Andra ärenden skulle då i så stor ut- sträckning som möjligt behandlas senare. Önskemålet om en särskild utskottsbered- ning av finansplanen och en finansdebatt på grundval därav skulle inte behöva mot-

22

verkas i avgörande grad. Behövs det skulle man kunna något mer än nu bryta ut or- ganisationsförslag till särpropositioner att behandlas efterföljande vår. Sådana förslag lär ofta ha relativt små budgetkonsekven— ser till en början. Och administrativa för- ändringar torde inte nödvändigtvis behöva genomföras vid ett budgetårsskifte. Skulle ett organisationsbeslut på våren ändra för- utsättningarna för en förvaltningsmyndig- hets petita kan myndigheten få anstånd med sina anslagsäskanden.

En skiss till tidsschema för riksdagens budgetarbete under nu angivna premisser återfinns i bil. 3. Skissen utgår från för— slagen i propositionen 1970: 40 om ny ut- skottsorganisation m.m. Någon hänsyn till landstingsveckan har ej tagits. Att med utgångspunkt från hittills förekomna de- battider i kamrarna o.d. bedöma rimlighe- ten i en sådan skiss är naturligtvis mycket vanskligt. Beredningen har dock låtit göra ett sådant försök med utgångspunkt från debattiderna i andra kammaren vårsessio— nen 1968 samt grova uppskattningar av tids- åtgången i de budgetberedande utskotten och för sammanträden med riksdagsgrup- perna. Därvid har plenitiden räknats upp med hänsyn till enkammarriksdagens högre ledamotsantal. Vidare har hänsyn tagits -— så gott sig göra låter — till den annorlunda ärendefördelning mellan höst och vår som vårvalsmodellen förutsätter. Resultaten ty- der inte på att den presenterade skissen till tidsschema skulle vara orealistisk (med all reservation således för beräkningarnas osä- kerhet). Tidsschemat förutsätter dock att — inte minst — utskottsarbetet tidsplaneras noga och att tidsplanen hålls. Inom rimliga gränser bör man också vara berättigad räk- na med att riksdagen och dess utskott skall kunna inrätta sig efter den tid som står till buds. Det förefaller därför grundlagbered- ningen som om den ifrågasatta förkortning- en av tiden för riksdagens budgetarbete skulle kunna genomföras utan alltför stora svårigheter. Till frågan om motionstiderna återkommer beredningen nedan.

I Norge läggs regeringens budgetförslag fram i stortinget först i början av oktober.

SOU 1970: 27

Stortingets budgetbehandling måste vara klar före den 1 januari, då budgetåret bör- jar löpa. Grundlagberedningen studerade det norska systemet vid ett studiebesök i stortinget i februari 1969. Trots den rela- tivt snäva tidsramen förefaller Stortingets budgetbehandling på intet sätt lättvindig. Tidsramen har alltid hållits, låt vara med hjälp av en strikt arbetsplanering. Det utta- lades att systemet fungerar tillfredsställan- de.

2.3.3 Sammanfattning av 2.3 Det kan konstateras att den vårvalsmodell som nu skisserats i allt väsentligt uppfyller de önskemål som ställts upp i det föregå- ende. Valtiden ligger i princip inom de sti- pulerade latituderna. Valgenomslaget sker snabbt. Budgetåret blir lika med kalender- året. Riksdagen behöver i princip inte vän— ta på statsverkspropositionen. Det förflyter flera månader mellan valet och statsverks- propositionens framläggande. Tiden mellan statsverkspropositionens framläggande och budgetårets början förkortas med drygt 11/2 månad. Det torde slutligen kunna tilläggas att den ökade koncentrationen i riksdagen till budgetarbetet, när detta skall äga rum, bör verka i riktning mot en bätt— re överblick över och samordning av hud- getbehandlingen. Över brister i detta hän- seende har man klagat länge. Höstval medger inte ett lika fullständigt tillmötesgående av de uppställda önskemå- len.

2.4 Kompletterande uppgifter om vårvals- modellen på den statliga sidan

Den 1 september skulle alltså riksdagen börja sitt ordinarie arbete. Samtidigt eller åtminstone inom en vecka därefter skulle statsverkspropositionen komma. Utskottsberedningen av budgeten skulle börja snarast. Som tidigare sagts har grund- lagberedningen i annat sammanhang före- slagit den nyheten att ett speciellt utskott skall särskilt bereda finansplanen. Den be- redningen avses leda fram till ett princip- utlåtande från allmänna samhällsekono-

SOU 1970: 27

miska synpunkter över regeringens budget- förslag. Utlåtandet skulle ligga till grund för en allmän finansdebatt i kammaren. Denna debatt skulle kunna hållas i början av oktober. Under tiden skulle övriga ut- skott hålla på med sitt budgetarbete (utlå- tanden skulle dock kunna avges först efter finansdebatten).

Följdmotioner till statsverkspropositionen skulle ges in senast två veckor efter dess framläggande. ”Allmänna” motioner bör i första hand behandlas på våren. Hur länge sådana motioner skall kunna väckas torde inte behöva behandlas i detta samman- hang.

Så fort som möjligt efter finansdebatten skulle utskotten slutföra sin beredning av huvudtitlarna. Därvid skulle de ha ledning av vad som förekommit under finansdebat- ten. Utskottens utlåtanden skulle behandlas i kammaren allteftersom de avges. Man måste som sagt förutsätta att det görs upp en detaljerad tidsplan och att utskotten föl- jer denna noggrant. Vid uppgörandet av tidsplanen bör omfattningen av de olika ut- skottens aktuella budgetarbete bedömas och beaktas. Vidare torde man generellt böra fastställa en sista dag för sådana utskotts- utlåtanden över huvudtitlarna som inte ges i anledning av kammarens beslut om åter- remiss e. (1.

De kommunala skattebesluten för det föl- jande kalenderåret kommer fram först efter den 1 september. Detsamma gäller den skatteintäktsprognos som grundar sig på det löpande årets taxering. Uppgifter här- om skulle få beaktas i en kompletterings- proposition i november. Att beräkningen av skatteinkomsterna sannolikt ändå skulle få grundas på ett urval av årets deklarationer och inte på det totala taxeringsresultatet har redan sagts. Det får övervägas närma- re hur denna proposition mer exakt kan passas in i riksdagens tidschema. Grundlag- ' beredningen berör detta spörsmål något i det följande (3.2). Redan här må anföras att man sannolikt måste godta en förhål- landevis kort följdmotionstid till komplet- teringspropositionen.

F.n. får man räkna med att riksdagen

23

senast den 30 november måste vara klar med de beslut, som påverkar följande års preliminärskatteuttag. (Om de nya tabel- lerna skall tillämpas från samma tid som nu.) Detta hindrar kanske inte att riksdagen behandlar andra sidor av budgeten under någon tid in i december. Förslagsvis den 7 december skall emellertid statsbudgeten va- ra klar.

En illustration till det ovan sagda utgör tidsschemat i bil. 3. Skulle ytterligare över- väganden visa att detta tidsschema blir för pressat för riksdagen skulle kanslihusets önskemål i sammanhanget få maka åt sig, om vårvalsmodellen i princip godtas. Det skulle innebära att statsverkspropositionen obetingat skulle komma den 1 september och/eller att riksdagen inte skall behöva vara klar med budgeten förrän den 15 de- cember.

Under hösten skulle riksdagen i princip inte behandla andra ärenden än sådana som måste tas i samband med budgeten eller som eljest är brådskande. Den regelbundet åter- kommande frågestunden måste dock pas- sas in i schemat. Dessutom måste det fin- nas utrymme för interpellationsdebatter. Be- handlingen av lagförslag däremot koncen- treras i möjlig mån till våren. Då behand- las också de ”allmänna” motionerna. Även propositioner i organisations- eller princip- frågor torde ofta kunna behandlas på vå- ren.

I den mån en sådan lag- eller organisa- tionsfråga har större ekonomiska konse- kvenser men inte är preliminärt beaktad i löpande budget kan möjligen problem upp- stå. Det är naturligtvis angeläget att i princip alla frågor med samhällsekonomiska eller statsfinansiella aspekter kan vägas mot varandra i ett sammanhang, eller således närmast under budgetarbetet. Möjligen skul-

24

le man systematiskt kunna göra så att om en reform, som beslutats på våren, under det efterföljande budgetarbetet befinns spränga den finanspolitiska ramen, man uppskjuter reformen något. De politiskt- psykologiska svårigheter som här kan upp- stå bör måhända vara överkomliga om man i princip är enig om ett sådant system.

Riksdagen torde kunna sluta inemot den 15 april (den 1 september—den 15 april = 7 1/2 månad). Juluppehåll skulle göras som f. n. Arbetsåret skulle dock inte vara for- mellt indelat i sessioner. Hur påsken skulle passas in i systemet kan kanske diskuteras. Den kan ju komma både före, efter och om- kring den 15 april. En större fråga är emel- lertid hur det skulle gå att förbereda och genomföra valrörelserna. Att låta riksda- gen sluta några veckor tidigare under valår kan möta svårigheter. Budgeten är visser- ligen avklarad redan före årsskiftet och ut- gör alltså inget problem. Men det kan tän- kas att våren blir särskilt arbetstyngd just under valåren. Frågan om valrörelserna tillhör emellertid spörsmålen om de politis- ka valförberedelserna (se nedan). Möjligen finns det inom partierna erfarenheter från upplösningsvalet den 1 juni 1958 som kan vara av intresse för spörsmålet om vårval.

Departementsarbetet med budgeten va- rar f.n. cirka fyra månader. I vårvalsmo- dellen skulle det kunna börja redan den 1 mars. Då skulle petita alltså vara ingivna. Förhandlingarna mellan fackdepartemen- ten och finansdepartementet bör då kunna vara slutförda i juni. I augusti skulle finans- planen skrivas och de slutliga finanspoli- tiska bedömningarna för statsverksproposi— tionen göras. — Om utbrytning av en or— ganisationsproposition till våren vållar pro- blem, kan den berörda myndigheten som sagt få anstånd med sina petita.

SOU 1970: 27

3. Konsekvenserna för kommunerna samt förhållan—

det mellan statlig och kommunal budgetering

Framställningen i denna promemoria grun- dar sig på 1968/69 års partiella författ— ningsreform, alltså bl. a. på kompromisslös- ningen om den gemensamma valdagen. Skall riksdagen väljas på våren kommer alltså även landstingen och kommunfull- mäktige (de kommunala representationer- na) att väljas då.

3.1 Förläggningen av de kommunala man- datperioderna m. m.

3.1.1 Gällande ordning

Representationernas mandatperioder börjar liksom riksdagens den 1 januari efter valet. Styrelsernas mandattider börjar ett år se- nare. Detsamma gäller i allmänhet för de specialreglerade kommunala nämnderna. Denna ettårseftersläpning kommer dock att tas bort till 1970 års val. Därefter (d.v.s. fr.o.m. 1971) kommer representationernas och dessa nämnders valperioder att sam- manfalla. Nämnderna kommer att väljas av de nyvalda representationerna under hös- ten efter kommunalvalen. _ När det gäller de oreglerade nämnderna bestämmer kom- munerna f.n. såväl längden som förlägg- ningen av deras mandattider. Denna frihet ansågs böra bestå när nyssnämnda reform beslöts. (Se till det sagda propositionen 1969: 129, konstitutionsutskottets utlåtande 1969: 44 och riksdagens skrivelse 1969: 405.) Det torde dock få antas att kommu-

nerna i allmänhet anslutit de oreglerade nämndernas mandattider till styrelsens.

I Stockholm gäller dock särskilda regler. Kommunfullmäktiges valperiod börjar där redan den 15 oktober efter valet. De nya fullmäktige utser genast styrelse och bor— garråd. Dessas mandatperioder börjar i och med att de väljs. Nämnderna i övrigt trä- der däremot till vid kalenderårsskifte.

3.1.2 Önskemål om snabbare valgenomslag

Under senare år har man ibland kritiserat den ordning, som enligt det sagda gäller för de kommunala representationerna i all- mänhet. Man har särskilt pekat på att det är den gamla representationen som fast- ställer budgeten för den nya representatio- nens första verksamhetsår. Man har krävt ett snabbare valgenomslag och rekommen- derat att det system som gäller i Stockholm skall införas också i andra kommuner. En annan metod presenterades i ett förslag till särskild lag om storlandstingskommun för det nya Stockholms län (SOU 1968: 35). Enligt det förslaget skulle valperioden vis- serligen alltjämt i princip börja den 1 ja- nuari efter valet. Men under valåren skulle det vara det nyvalda landstinget och inte det gamla som fastställer budgeten för näs- ta år. (Förslag till budget skulle dock få läggas fram av det gamla förvaltningsut- skottet.) Denna modell blev emellertid inte accepterad i detta lagärende (propositionen 1969: 112, konstitutionsutskottets utlåtande

25

1969: 25). Som tidigare refererats anslöt sig konstitutionsutskottet dock i princip till kravet på snabbare valgenomslag än f.n. (även på den kommunala sidan). Numera kan också pekas på följande uttalande av departementschefen i propositionen 1969: 129 (s. 116).

Enligt min mening talar starka skäl för att fullmäktiges och landstings mandattid bör bör- ja tidigare i förhållande till valet än som är fallet f. n. Det skulle främst vara av värde om staten för det första budgetåret efter valet kunde fastställas av de nyvalda efter en be— redning av organ tillsatta av dessa. En sådan reform bör emellertid i första hand övervägas i samband med en motsvarande reform för riksdagens del vilket f. n. sker inom grundlag- beredningen. I vart fall skulle det stöta på av- sevärda svårigheter att genomföra en sådan reform för kommunerna och landstingskom- munerna redan till 1970 års val. En tidigare- läggning av mandattidens början för fullmäk- tige och landsting får nämligen konsekvenser för bl. a. arbetet inom de kommunala och landstingskommunala förvaltningarna och för regleringen av kommunala indelningsändringar, konsekvenser som bör övervägas mer ingående än vad som kan ske inför 1970 års val. Jag kommer emellertid att ägna frågan fortsatt uppmärksamhet och ta de initiativ som be- hövs för att så snart det kan finnas lämpligt få till stånd en tidigareläggning av mandatti- dens början.

Detta uttalande godtogs av konstitutions— utskottet.

Som grundlagberedningen ser det synes kravet på snabbare valgenomslag få sär- skild tyngd om man går över till kommunal majoritetsparlamentarism. Men även om man håller fast vid det nuvarande samre- gerandet i kommunerna, är kravet enligt beredningens mening väl grundat. Ett fler- tal faktorer medverkar visserligen till att större, snabba omkastningar av en kom- muns politik knappast är tänkbara. Men mandatperioderna bör helst inte läggas så att förläggningen motverkar de förändring— ar i politiken som resultatet av ett val kan föranleda. Detta blir viktigare än tidigare, i och med att valperioden förkortas från fyra till tre år.

Vid beredningens i inledningen omnämn— da överläggningar med kommunförbundens styrelser har man också från deras sida

allmänt instämt i önskemålet om snabbare valgenomslag.

3.1.3 Hur mandatperioderna skulle kunna förläggas vid vårval Vad först gäller representationerna är det uppenbart att valperioden måste börja ti- digare än vid följande kalenderårsskiftc. Det ligger då närmast till hands att även på den kommunala sidan söka få så kort tid som möjligt mellan val och valperiods början. Exakt när representationernas man- datperiod skulle kunna börja är i första hand beroende på när sammanräkningen av kommunalvalen kan vara klar. Valtekniska utredningen torde i sitt fortsatta arbete komma att sträva efter att kommunalvalen skall kunna räknas maskinellt liksom enligt utredningens förslag riksdagsvalen. Man bör därför kunna utgå från att samman- räkningen i framtiden kommer att gå av- sevärt fortare än f. n. Utredningens arbete torde inriktas på att ett nytt system skall tillämpas vid 1973 års val. De reformer grundlagberedningens nu förevarande ar- bete kan leda till kan tillämpas tidigast vid 1976 års val. Hur som helst torde så— dana resurser böra sättas in på samman— räkningen av kommunalvalen, att de nyval- da representationerna kan sammanträda ungefär lika tidigt som den nya riksdagen. Deras valperioder skulle då kunna börja t.ex. när riksdagens börjar (enligt ovan den 10 juni). Man kan också tänka sig den varianten att de kommunala representatio- nernas tjänstgöringstid i princip börjar först den 1 juli men att de får särskild befogen- het att dessförinnan välja nya förvaltnings- organ. Med sistnämnda alternativ skulle de gamla representationerna sitta kvar under hela juni och då t. ex. kunna behandla re- visionsberättelsen över föregående års för- valtning. Detta skulle vara fördelaktigt från den synpunkten att det är dessa represen- tationer som är bäst insatta i den förvalt- ningen. Vidare skulle man kunna få exakt sammanfallande mandattid för representa— tiva och administrativa organ. Vad sedan beträffar styrelsen synes det, som nyss antyddes, klart att den nya re—

presentationen bör välja ”sin" styrelse så snart som möjligt (se vidare om budget- arbetet under 3.1.4). Styrelsens valperiod skulle kunna börja den 1 juli. Om det re- presentativa organets börjar dessförinnan skulle styrelsens valperiod i stället kunna börja i och med att den väljs. [ varje fall torde man få utgå från att landstingen och kommunfullmäktige bör sammanträda un- der juni efter kommunalvalet för val av åtminstone ny styrelse.

Om även övriga nämnder bör nyväljas vid representationens valsammanträde i juni kan diskuteras. Här synes flera olika alternativ tänkbara, t. ex.:

I) alla övriga nämnder skall väljas vid samma tid som styrelsen och börja sin val- period samtidigt som denna.

2) styrelse och specialreglerade nämnder väljs samtidigt och med samma valperiod medan kommunerna får bestämma själva i fråga om oreglerade (fakultativa) nämnder (ger i praktiken troligen ett resultat som lig- ger nära det under 1),

3) endast styrelse väljs i juni medan alla övriga nämnder väljs först på hösten, even- tuellt med tillträde först den 1 januari där- efter.

En regel som den under 1 skulle kunna förses med det undantaget, att annan nämnd än styrelsen får väljas senare än i juni om valet inte hinns med då. Mandat- perioden för sådan nämnd skulle då kunna börja i och med att den väljs eller even— tuellt vid efterföljande kalenderårsskiftc.

Det är nämligen å ena sidan klart att det någon gång kan bli besvärligt att hinna med nämndvalen i tid om de alla måste vara klara i juni. Det må anmärkas att sådana val i allmänhet blir föremål för formell be- redning även om detta inte är obligatoriskt. Personfrågorna kan möjligen ibland bli nå- got mer komplicerade än hittills, eftersom riksdags- och kommunalvalen hålls samti- digt. (Riksdagens utskottsval sker dock först i början av september.) Vidare bör be- aktas att även uppdrag som kommunalråd och landstingsråd i allmänhet torde få re- kryteras i samband med nämndvalen. Så- dana förtroendemän torde nämligen ofta

fungera som nämndordförande. Bl.a. efter- som uppdraget är på heltid är måhända risken för rekryteringsproblem förhållande- vis stor.

Å andra sidan torde det vara praktiskt om alla valfrågor kan avgöras av represen- tationen i ett sammanhang. I samma rikt- ning går ett uttalande av kommunalrätts- kommittén i dess betänkande Xl (stencil K 1968: 11, s. 43). ”De starka kraven på sam— verkan och samordning inom hela den kommunala förvaltningen torde tala för att samma valperioder tillämpas för hela för- valtningen.” Detta ansågs gälla både pri- märkommuner och landstingskommuner. (Uttalandet avser dock närmast bara sty- relse samt fakultativa nämnder. I fråga om de sistnämnda ville emellertid departe- mentschefen i propositionen 1969: 129 inte ta ifrån kommunerna den handlingsfrihet de nu har.)

Som grundlagberedningen f.n. är benä- gen att se det bör man sträva efter att, för- utom styrelsevalet, så många nämndval som möjligt klaras upp i juni efter kommunal- valet. Endast i nödfall bör val bordläggas till senare tidpunkt (styrelsevalet bör som sagt obligatoriskt ske i juni). Vad nu sagts innefattar dock inte något ställningstagande till frågan, om mandattiden för oreglerade nämnder bör författningsregleras eller ej.

3.1.4 Vad skulle vårval betyda för valge- nomslaget?

Det blir av central betydelse från nämnda synpunkt vilka organ som under valåren skall utforma följande års budget. Gamla eller nyvalda?

För primärkommunernas del föreskriver kommunallagen (54 å) som huvudregel att facknämndernas petita skall vara inne före den 1 september. Därefter har styrelsen september på sig att bearbeta anslagsäs- kandena och göra upp budgetförslaget. Sty- relsen kan dock begära in petita tidigare, vilket ofta torde ske. Budgeten skall enligt huvudregeln fastställas av representationen före utgången av oktober. — Landstingen skall fastställa budgeten i oktober. — I Stockholm behöver styrelsens budgetförslag

inte komma förrän den sista oktober (58 & kommunallagen för Stockholm). Budgeten skall fastställas senast den 8 december (14 5 andra stycket nämnda lag).

I Stockholm är det alltså visserligen de nya kommunfullmäktige som fastställer budgeten. Och ny kommunstyrelse och nya borgarråd träder till i mitten av okto- ber. Men vid denna tidpunkt måste arbe- tet med budgetförslaget redan vara långt framskridet. Vid de majoritetsskiften som ägt rum i Stockholm under de båda senas- te decennierna lär visserligen den nya re- gimen ha hunnit påverka budgetförslaget i vissa avseenden. Men detta har fått ske under stor brådska och med en intensiv arbetsinsats. De reella möjligheterna för en eventuell nytillträdande regim i Stockholm att påverka budgeten för sitt första verk- samhetsår måste betecknas som otillfreds- ställande. Och detta omdöme måste formu- leras ännu skarpare i fråga om övriga kom- muner, om stockholmssystemet skulle in— föras där utan förlängning av gällande fris- ter för budgetarbetet. Liknande bedöm- ning föranleder det förslag som lades fram i betänkandet om storlandstingskommun för Stockholms län.

Här ger självfallet en övergång till vårval bättre möjligheter, åtminstone teoretiskt. De nyvalda organen skulle ju träda till av- sevärt tidigare än som är möjligt vid höst- val. Den nya styrelsen skulle alltså, synes det, utan svårighet kunna få ett reellt in— flytande på budgetförslaget för det följan- de kalenderåret.

Vid grundlagberedningens överläggning- ar med styrelserna för kommunförbundet och landstingsförbundet har dock framgått att de faktiska förhållandena är tämligen komplicerade. I flertalet primärkommuner torde visserligen tyngdpunkten i budgetbe— redningen klart vara förlagd till hösten. I en del stora primärkommuner och i lands- tingskommunerna lär dock tyngdpunkten i viss mån vara förskjuten till föregående vår. Här synes man kunna urskilja två ut- vecklingslinjer. Enligt den ena söker sty- relsen av ekonomiska skäl på ett tidigt sta- dium styra facknämndernas petitaarbete för

att undvika att de kommer med alltför höga anslagsäskanden. Ett särskilt markant ex— empel på detta torde vara det rambudget- system som tillämpas i Göteborg. Den and- ra linjen är den tendens till allt långsiktigare budgetplanering som gör sig gällande i snart sagt alla kommuner och som naturligtvis i viss mån minskar ettårsbudgetens betydelse. Budgetspörsmål av flerårs- eller långtids- natur torde ofta behandlas på våren. Det torde här inte sällan gälla stora investerings- beslut, som det tar flera eller kanske åt- skilliga år att realisera.

Det kan kanske diskuteras i vad mån den pågående kommunindelningsreformen kommer att påverka budgetproceduren i primärkommunerna. I varje fall torde ök- ningen av den genomsnittliga kommunstor- leken inte vara så markant att den kan få någon direkt betydelse här. Snarare torde då ökade uppgifter för och hårdare ekono- misk press på kommunerna verka i rikt— ning mot att tyngdpunkten i budgetarbetet i viss mån fördelas jämnare över året än nu. Kommunerna tvingas ju då till en hår_ dare ekonomisk styrning och till ett nog- grannare och mer tidskrävande budgetarbe- te.

Det måste medges att den antydda ut- vecklingen i viss mån begränsar möjlig- heterna för den i juni valda styrelsen att påverka budgetarbetet. (Man torde för öv- rigt få räkna med att den nya styrelsen knappast kan börja verka förrän vid må- nadsskiftet juli—augusti). Men de slutliga budgetbesluten på beredningsplanet kan ändå inte fattas förrän på sensommaren, då skatteunderlaget kommit fram. Viss hand— lingsfrihet föreligger då fortfarande, åt- minstone på investeringssidan (och därmed i fråga om driftkostnadskonsekvenser av in- vesteringar) och när det gäller utdebite— ringen. Och prövningen härvidlag skulle alltså vid vårval göras av den nyvalda sty— relsen. Man förefaller därför berättigad på— stå att vårvalsmodellen i allmänhet även i praktiken skulle medföra ett snabbare kom- munalt valgenomslag än vad som följer av något av gällande eller hittills föreslagna system.

l l i ) I )

Det må anmärkas att det även vid vår- val får bli de gamla facknämnderna som utformar de budgetförslag som ges in till styrelsen. Men om de nya facknämnderna kommer till i juni är det naturligtvis inte uteslutet att ny nämnd modifierar anslags- äskande som den gamla nämnden gjort.

3.1.5 Vissa särskilda problem Med den korta tiden från det vårvalet äger rum till det valperioden börjar (eller den särskilda valkompetenscn för den nya re- presentationen inträder) uppkommer också på den kommunala sidan problemet med valbesvär. Man kan inte utesluta den even- tualiteten, att ny sammanräkning eller om- val måste ske. Åtminstone omval kan omöj— ligen vara verkställt före valperiodens bör- jan. Problemet kan här sägas vara i någon mån accentuerat av att representationerna skulle välja (åtminstone) styrelse redan i juni. Här synes man kunna söka lösningen efter alternativa linjer. Enligt en linje skul- le mandaten vara i allo provisoriskt giltiga i fall av valbesvär, ända tills eventuell korri- gering verkställts. Representationen kunde då välja styrelse (etc.) i vanlig ordning. Skulle den situationen inträffa, att valbe- svär leder till korrigering och att denna ändrar styrkeförhållandena i representatio- nen, skulle nytt styrelseval (etc.) få hållas. Enligt en annan linje skulle nämndval all- tid uppskjutas tills valbesvären avgjorts och eventuell rättelseprocedur slutförts. Åtmin- stone besvärsfristens utgång skulle då alltid få avvaktas. En sådan ordning behövde inte hindra att de nya kommunfullmäktige— eller landstingsmandaten i övrigt vore proviso- riskt giltiga. Styrelsens mandatperiod i kommunerna i allmänhet börjar (och slutar) f. n. vid ka— lenderårsskifte, eller alltså vid räkenskaps— årsskifte. Vårvalsmodellen innefattar en förändring här. Styrelsens mandattid skulle ju börja vid eller kort före halvårsskiftet. Detsamma skulle rimligen komma att gälla för övriga nämnder, om också de nyväljs i juni. Det har emellertid gjorts gällande att nämndernas valperiod inte bör skära rä— kenrkapsåret, alltså revisionsperioden. Ty

då skulle revisionsansvaret splittras. Det skulle alltså kunna bli oklart vem som är ansvarig i ett givet fall.

Denna synpunkt förefaller emellertid kunna diskuteras. Det framgår av protokoll vilka som deltagit i och alltså ansvarar för ett beslut. Ordinarie ledamöter och supple- anter växlar f.ö. vid sammanträdena. Vi- dare förekommer fyllnadsval under löpan- de valperiod. Å andra sidan finns det ju förhållanden som är svårare att hänföra till viss beslutsdag. Verksamheten är kon- tinuerlig. Men här torde det vara lika svårt att dra gränsen vid kalenderårsskifte som vid någon annan tid på året. Det må vidare erinras om att mandatperioden för kom- munstyrelsen och borgarråden i Stockholm f.n. skär revisionsperioden. Enligt vad som uppgivits för grundlagberedningen har detta inte föranlett några olägenheter från revi- sionssynpunkt. (Å andra sidan lär frågan om ansvar inte ha behövt ställas på sin spets.) I t.ex. aktiebolag är det f. ö. också så att styrelsens uppdragstid skär redovis- ningsåret. Slutligen torde det i praktiken vara sällsynt att frågan om skadeståndsan- svar ställs på sin spets inom kommunalför- valtningen.

Å andra sidan har det vid grundlagbe- redningens överläggningar med kommun- förbundens styrelser inte saknats företrä- dare för den meningen, att det någon gång kan bli komplikationer av att nämnds val- period bryter räkenskapsåret. Det har ock- så bl.a. anförts att förtroendeman kunde tänkas dra sig för ett uppdrag när det om- fattar verksamhet som inte är ”helt upp- klarad”. Andra företrädare för kommun- förbunden har emellertid velat tona ned dessa och liknande farhågor.

Det torde dock få medges att det är bättre om nämnds valperiod ansluter till räkenskapsåret än om den inte gör det. Även bortsett från frågan om det juridiska ansvaret bör det vara en fördel om en och samma persongrupp är ansvarig för genom- förande av ett års budget. Det skulle som sagt under valåren ofta inte bli fallet enligt vårvalsmodellen, åtminstone såvitt avser styrelsen. Man torde, såvitt grundlagbered-

ningen f.n. kan se, träffa tämligen rätt om man säger, att det här är fråga om en olägenhet som följer av vårval men att den- na olägenhet inte väger särskilt tungt.

3.2 Samma budgetår för stat och kommun m. m.

Vårvarsmodellen innefattar att det statliga budgetåret läggs om till kalenderår. En andra huvudfråga blir då vad det kan be- tyda för kommunerna, att det statliga och det kommunala budgetåret bringas att sam- manfalla. Det blir naturligt att i detta sam- manhang ställa samma fråga för statens del. Åtminstone sistnämnda sida av problem- komplexet torde visserligen komma att pe- netreras av budgetutredningen. Denna tor- de därvid knappast kunna undgå att beakta även de kommunala synpunkterna. Men med hänsyn till syftet med denna prome- moria vill grundlagberedningen inte helt underlåta att här beröra problemen.

3.2.1 Det ömsesidiga beroendet Statliga ställningstaganden påverkar på olika sätt kommunernas verksamhet och därmed deras budgetering. Det kan gälla skyldigheter, som staten lägger på kom- munerna (undervisning, sjukvård etc.). Det kan gälla statliga beslut som påverkar kom- munernas lånemöjligheter. Tänker man på statsbudgeten gäller det särskilt statsbidra- gen (skatteutjämningsbidragen samt drifts- och investeringsbidrag till olika kommuna- la verksamheter). Även på andra vägar kan statligt inflytande göra sig gällande. En av budgetutredningens uppgifter är f.ö. att söka finna metoder att utnyttja statsbud- geten för att samordna kommunernas eko- nomiska aktivitet med den statliga stabili- seringspolitiken (1970 års riksdagsberättel- se, Fi: 64, s. 229). Det må också anmärkas att systemet för utbetalning av kommunal- skattemedel f.n. är under utredning (1967 års kommunalskattekommitté). Huvudsyf- tet med denna utredning är att undersöka i vad mån den nuvarande eftersläpningen (normalt sett) i utbetalningen till kommu- nerna av dessa skattemedel kan minskas. Ett

ytterligare spörsmål som i framtiden kan tänkas bli aktuellt här är, om man kan finna en form för att i Viss mån konjunk- turvariera dessa utbetalningar (kanske då närmast såvitt avser belopp utöver för— skott enligt nuvarande system). I så fall skulle man här få ett ytterligare exempel på hur statligt beslut påverkar den kommunala ekonomin.

Men den kommunala budgeteringen på- verkar också den statliga. Ett exempel är den kommunala utdebiteringen som ligger till grund när staten beräknar sina kom- mande utgifter för skatteutjämningsbidrag och utbetalning av kommunalskattemedel. Och särskilt bör staten ha en tillförlitlig uppfattning om de kommunala investerings- planerna, när staten tar ställning till sin finanspolitik. Vidare förekommer det att statligt driftbidrag är automatiskt beroende av den ifrågavarande kommunala verksam- hetens omfattning.

3.2.2 Statens och kommunernas möjlighe- ter att överblicka varandras budgetering vid nuvarande olika budgetårsförläggning När statsverkspropositionen läggs fram i januari känner man den kommunala bud- geteringen för den första hälften av statens budgetår (den 1 juli—den 31 december). Denna tidsperiod utgör den andra hälften av det löpande kommunala budgetåret. För den senare hälften av det statliga budget— året känner man inte den kommunala bud- geteringen. Motsvarande gäller för kom- munerna när de fastställer sina budgeter. Denna ordning försvårar i viss mån både den statliga och den kommunala budgete— ringen. För statens del får man således bygga på antaganden om vilka kommunala skattesatser som kommer att fastställas för senare hälften av budgetåret, tiden den 1 januari—den 30 juni. Detsamma gäller f. ö. i fråga om det skatteunderlag som ligger till grund för statens utbetalning av skatteför- skott till kommunerna under tiden den 1 ja- nuari—den 30 juni. Olägenheten härav är dock kanske inte så stor. Det är måhända relativt lätt att göra en någorlunda säker prognos för nästa års utdebitering och skat-

teunderlag. Och det är bara fråga om be- räkning av belopp. — Vidare lär särskilda olägenheter ibland ha uppstått för kommu- nerna när det gällt vissa statsbidrag.

Å andra sidan: vad staten vet om kom— munernas budgetering, när statsverkspropo- sitionen läggs fram, är i princip definitivt. Och vice versa.

Vidare kan det möjligen vara något opraktiskt från samordningssynpunkt, att den statliga finansplanen kommer kort efter det att kommunernas budgeter redan är fastställda. Å andra sidan kan finanspla- nen då skrivas vid en tid, då de minst otill- förlitliga uppgifterna om den kommunala investeringsplaneringen bör kunna erhållas (låt vara bara för den första hälften av det statliga budgetår det gäller).

.2.3 Några allmänna slutsatser av 3.2.1 och 3.2.2

En övergång till sammanfallande budgetår för stat och kommun borde alltså kunna medföra vissa fördelar för båda sidor. Det borde kunna bli en bättre samordning både finanspolitiskt och tekniskt när man på öm- se sidor budgeterar för samma tidsperiod. I sistnämnda avseende borde budgetarbetet i berörda delar både bli lättare att göra och leda till ett mera tillförlitligt resultat.

Men en förutsättning för detta är att sta- tens och kommunernas budgetarbete kan koordineras i tiden på lämpligt sätt. En full- ständig samtidighet skulle ju teoretiskt leda till att ingendera sidan känner något om den andras ställningstaganden. Det nuvaran- de ”omlottgående” systemet för det stat- liga och det kommunala budgetårets för- läggning saknar inte fördelar från samord- ningssynpunkt. Det synes just vara en viss grad av ”omlottgående” som bör prägla statligt och kommunalt budgetarbete inför samma budgetår, om de nyssnämnda för— delarna i samordningshänseende skall kun- na uppnås.

Förhållandena är dock komplicerade. Vi— dare kan också andra anordningar i finans- politiskt samordningssyfte än sådana, som avser budgetårsförläggningen, bli aktuella. Hela detta problemkomplex torde som sagt

budgetutredningen komma att penetrera i detalj. Kanske kan man finna lämpliga former för korrigering i efterhand, alltså under löpande budgetår, om man i något hänseende skulle ha lyckats mindre väl med samordningen under det i princip samti- diga budgetarbetet på ömse sidor.

3.2.4 Närmare från kommunernas synpunkt En given utgångspunkt är att de relevanta statliga ställningstagandena helst bör kom- ma i så god tid att kommunerna hinner be— akta dem vid budgeteringen.

Åligganden för kommuner beslutas ge- nom lag. Enligt vårvalsmodellen skulle lag- ärenden i största möjliga utsträckning be- handlas i riksdagen på våren. Om statens budgetår läggs om till kalenderår torde det i allmänhet inte finnas någon anledning att låta åliggande träda i kraft vid annan tid än kalenderårsskifte. Kommunerna skulle då normalt få bättre möjligheter än som hittills ofta varit fallet att beakta nya ålig- ganden vid sitt budgetarbete (om en even- tuell komplikation, se under 3.2.5).

När det gäller statsbidragen däremot kunde det i förstone sättas i fråga om inte sammanfallande budgetår gör det snarast svårare för kommunerna att budgetera des— sa inkomster. Vad statsverkspropositionen (den 1 eller den 7 september) innehåller om statsbidrag ger inte tillräckligt underlag för den enskilda kommunens planering. Detta beror inte bara på att riksdagens beslut då ännu saknas. Först genom regleringsbrev och i vissa fall efterföljande fördelnings- beslut av förvaltningsmyndighet blir det klart vad varje kommun får. Och sådana beslut skulle uppenbarligen inte föreligga förrän efter det att det kommunala budget— arbetet måste vara avslutat. Detta skulle kunna tänkas medföra ökad risk för att kommunernas budgeter blir underbalanse— rade. Emellertid utgår statsbidrag i allmän- het enligt grunder som gäller tills vidare och alltså är kända. Mera betydande bud- geteringsproblem för kommunerna torde knappast kunna uppstå annat än när det blir fråga om att ändra gällande bidragsgrun-

der. Och om en sådan ändring inte före- slås genom särproposition på våren, bör regeringens förslag därom normalt kunna komma i statsverkspropositionen.

Det nuvarande systemet för utbetalning av kommunalskattemedel ger inte utrymme för några statliga ställningstaganden. Sta- ten tar upp hela skatteuppbörden, även kommunalskatten. Sedan betalar staten ut medlen till kommunerna enligt följande system. För visst kalenderår beskatt- ningsår — kommunalt budgetår (år +1) ut- går förskott under året. Dessa grundar sig uteslutande på två faktorer, som båda lig- ger utanför direkt statlig kontroll. För det första det senast framkomna skatteunderla- get (det kommer i allmänhet fram under augusti år 0, alltså året före nyssnämnda budgetår, och grundar sig på inkomsterna året dessförinnan, år —1; därav den ovan- nämnda normala eftersläpningen). För det andra den skattesats som kommunen be- slutar för år +1. Under det året utgår dessutom slutavräkningsmedel för år —1 (d.v.s. den slutliga skattesumman för år ——1 minskad med de förskott som betalats ut under året, förutsatt givetvis att ett plus- netto uppstår, annars sker avdrag). — Om nu den nuvarande eftersläpningen skall kunna minskas får förskotten på något sätt höjas i sådana fall, där man kan förutse att de är lägre än den slutliga skattesum- man blir, alltså för expanderande kommu- ner (här bortses från den möjlighet som till äventyrs kan finnas att göra och ef- fektuera slutavräkningen tidigare än nu). Skall sådana ytterligare förskottsbelopp inte utgå efter ett sådant generellt system, att kommunerna kan beräkna dem i för- väg, uppstår ett samordningsproblem. När kan den enskilda kommunen få besked från staten om vilket tilläggsbelopp som kom- munen kommer att få i förskott? —- Om det vidare, sett på något längre sikt, i framti- den skulle bli så att staten kan reglera ut- betalningen av t.ex. nyssnämnda tillägg och kommunernas innestående skatteford— ran i konjunkturstabiliserande syfte, skulle ytterligare ett samordningsproblem uppstå. Möjligen skulle staten kunna redovisa si-

na intentioner i denna del i statsverkspro- positionen i så konkret form, att den en- skilda kommunen kan beräkna konsekven- serna för dess del för kommande budgetår. Redan denna tidpunkt skulle dock måhända vara i senaste laget för kommunen, om me- ra beaktansvärda belopp står på spel. (Så- dana konjunkturstabiliserande ingripanden åter, som staten skall kunna göra under lö- pande budgetår, kan enligt sakens natur i princip inte planeras in i kommunernas budgeter.)

Möjligen skulle det vara någon fördel för kommunerna att få den statliga finanspla- nen medan den kommunala budgetbered- ningen alltjämt pågår. Denna synpunkt har dock knappast någon större tyngd, åtmin- stone inte generellt. Finansplanen medger inga konkreta slutsatser t. ex. om hur stort belopp en kommun kan räkna med att kun- na låna för det följande budgetåret. Under grundlagberedningens överläggningar med kommunförbundets styrelse har dock före- trädare för Stockholm vitsordat, att det lig- ger en del i nu ifrågavarande synpunkt. Möjligen är dock förhållandena något spe- ciella för en så stor kommun.

3.2.5 Närmare från statens synpunkt Nalkas man problemkomplexet från statens synpunkt kan det möjligen te sig som en nackdel om frågor om åligganden för kom- munerna alltid avgörs på våren. De är nämligen ofta förknippade med krav på statsbidrag från kommunalt håll. Vidare torde det ibland också kunna läggas sam- hällsekonomiska synpunkter på frågan, om kommunerna bör åläggas att sätta igång med någon ny verksamhet eller väsentligt utvidga en redan bedriven. Från statens sida bör man i princip kunna i ett sammanhang, under budgetarbetet, pröva och avväga alla frågor av samhällsekonomisk och statsfinansiell art. Möjligen kan man här förena önskemålen på följande, också i det föregående ifrågasatta sätt. Alltjämt utgår man från att frågor om åligganden för kommunerna avgörs på våren. Men om det undantagsvis under det efterföljande bud- getarbetet skulle befinnas önskvärt, skulle

l l !

man kunna uppskjuta reformens ikraftträ- trädande till ett senare kalenderårsskifte än man tidigare tänkt sig. Om det på förhand står klart att denna möjlighet finns, bör dess utnyttjande inte möta större politiskt- psykologiska svårigheter.

Från statens synpunkt är i detta sam- manhang särskilt den frågan av intresse, när den kommunala budgeteringen kan va- ra klar. Eller annorlunda uttryckt: när kan det kommunala beslutsunderlaget för den statliga budgeteringen vara tillgängligt? Det synes uppenbart att ett tillfredsställande så- dant beslutsunderlag knappast kan föreligga i tid för statsverkspropositionen.

Man torde få räkna med att kommuner- na inte kan fastställa sina budgeter före ok- tober. Bl.a. med hänsyn till att uppgifter om skatteunderlaget f.n. inte kan komma fram förrän tidigast i mitten av augusti. Vissa uppgifter från länsstyrelserna som gäl- ler skatteutjämningsbidragens storlek kom- mer ännu senare. Vidare bör under valåren den nyvalda styrelsen ha rimlig tid på sig att utarbeta budgetförslaget. Den kan knap- past börja arbeta förrän i augusti. Här kom- mer också det ”ornlottgående” momentet in. Skall kommunerna ha någon nytta av statsverkspropositionen i sitt budgetarbete måste kommunstyrelserna och förvaltnings- utskotten också ha någon tid på sig att be- akta den. I själva verket torde de nuva- rande allmänna fristerna för det kommuna- la budgetarbetet få behållas. Vad gäller bud— getfastställelsen kompliceras problemet nå- got av att många kommunalmän deltar i bå- de primärkommunalt och landstingskommu- nalt budgetarbete. ——- För Stockholms del må erinras om att kommunstyrelsens bud- getförslag f.n. inte behöver komma förrän den sista oktober. Ett förhållande som möj- ligen skulle underlätta en viss tidigarelägg— ning av denna tidpunkt är, att storlands- tingskommunen kommer att överta Stock- holms sekundärkommunala uppgifter. Här bör också beaktas att under valåren byte av kommunstyrelse skulle ske den 1 juli eller kort dessförinnan och inte som nu i mitten av oktober. (Budgeten för Stockholm skall nu fastställas senast den 8 december.) Från

f*reträdare för Stockholm har dock gjorts gällande att den nu ifrågasatta tidigarelägg- ningen knappast är möjlig.

Det aktuella kommunala beslutsunderla- get måste alltså beaktas i en kompletterings- proposition. Det får då givetvis inte vara omöjligt att göra de finanspolitiska omdis- positioner, som detta nya material kan för- anleda, via denna kompletteringsproposi- tion. Här är ytterligare ett moment av den ”omlottgående” metodik som krävs från samordningssynpunkt. Skall riksdagen få erforderlig tid på sig för att behandla kom- pletteringspropositionen torde denna få läg— gas fram i början av november (se bil. 3). Följdmotionstiden till denna proposition torde ändå få bli förhållandevis kort. Kom- pletteringspropositionen kan då inte grun- das på de slutliga kommunala budgetbeslu- ten. Man får i stället gå på kommunsty- relsernas och förvaltningsutskottens budget- förslag. Vad den kommunala investerings- planeringen beträffar skulle man alltså för- vandla den nuvarande novemberenkäten till en oktoberenkät. Denna tankegång för- utsätter att överensstämmelsen mellan sty- relsernas budgetförslag och representatio- nernas budgetbeslut genomsnittligt är myc- ket god. Så torde också vara fallet. Det skisserade systemet skulle dock självfallet inte få eller behöva föranleda, att den grad av reell bundenhet ökas som f. n. föreligger för representationerna när de fastställer budgeten.

Det sagda skulle, om det fungerar i prak- tiken — tidspressen kan vara ett problem —— leda till att staten skulle ha ett aktuellt kommunalt beslutsunderlag som avser hela det statliga budgetåret. Utgifterna för skat- teutjämningsbidrag och utbetalningarna av kommunalskattemedel skulle kunna beräk- nas praktiskt sett exakt. Viss reservation får dock göras i fråga om budgetbesluten i Stockholm.

3.2.6 Förening av förtroendemannauppdrag m. m.

Sammanfallande budgetår för stat och kom- mun medför som framgått naturligen, att budgetarbetet på ömse sidor också kommer

att i princip sammanfalla i tiden. Det bör inte fördöljas att detta synes tendera att göra det något besvärligare än hittills att vara kommunalman och riksdagsman sam- tidigt. Å andra sidan torde denna effekt i viss mån kunna motverkas om suppleanter för kommunfullmäktige utses. Nyligen har beslutats att primärkommun skall kunna be- stämma, att det skall finnas suppleanter för fullmäktige i kommunen (propositionen 1969:129, konstitutionsutskottets utlåtande 1969: 44, riksdagens skrivelse 1969: 405). För landstingsledamöterna utses redan nu suppleanter. I framtiden kommer det kan- ske också att finnas suppleanter för riks- dagsledamöterna, låt vara att dessa supple- anter måhända i allmänhet kommer att träda in bara vid förfall som inte är helt kortvarigt (jfr beredningens betänkande här- om SOU 1970: 17). F. ö. synes det inte all- deles givet att förening av kommunala upp- drag med riksdagsuppdrag i framtiden bör vara lika vanlig som nu. Liksom f.n. bör väl visserligen en av de viktigaste rekryte— ringsvägarna till riksdagen gå via kommu- nalpolitiken. Och även framgent kommer det naturligtvis att vara betydelsefullt för en riksdagsledamot att kunna ha kvar en viss kontakt med den löpande kommunala verk- samheten. Men om en kommunalpolitiker som blir riksdagsledamot därvid något be- gränsar sina kommunala engagemang kan bl. a. den aktiva samhällspolitiska verksam- heten fördelas på fler händer.

Vårvalsmodellen medför att valkampan— jerna kommer i april—maj och inte som nu i augusti—september. Denna förändring borde snarast vara till fördel åtminstone för kommunstyrelsernas och förvaltningsutskot- tens ledamöter.

(Som tidigare sagts kan riksdagen be- höva kallas in till en kort extrasession i juni efter riksdagsval. Närmast i fall av rege- ringskris. Skulle detta ske kan det påver— ka tiden för kommunfullmäktiges och lands- tingens valsammanträden. Risken för att svårigheter skall uppstå i detta fall torde vara mycket liten.)

3.3 Hur skulle förfarandet vid kommunala indelningsändringar påverkas av en över- gång till vårval?

En sådan omläggning av förfarandet vid kommunala indelningsändringar, som enligt det följande föranleds av vårval, skulle inte beröra den pågående kommunindelningsre- formen. Enligt tidsplanen skall nämligen den reformen i stort sett vara genomförd den 1 januari 1974. Vårval kan börja prak- tiseras tidigast år 1976. Under relativt lång tid efter 1974 torde frekvensen av åtmin- stone primärkommunala sammanläggningar bli mycket begränsad.

Vid primärkommunala indelningsänd- ringar måste ofta nya kommunfullmäktige utses. Det är alltid fallet när kommun ny- bildas. Vid annan indelningsändring utses enligt praxis nya kommunfullmäktige, när befolkningsförskjutningen uppgår till minst 15—25 0/0. En indelningsändring skall f.n. alltid träda i kraft vid kalenderårsskifte. Kungl. Maj:ts förordnande om indelnings- ändringen skall komma minst åtta månader dessförinnan, eller alltså senast i april.

Även i framtiden kommer säkert nyval av kommunfullmäktige i anledning av in- delningsändring i största möjliga utsträck- ning att kopplas samman med de ordinarie allmänna valen (vart tredje år). Detsamma gäller landstingen. Extraval kommer allt- så sannolikt att undvikas så mycket som möjligt. En övergång till vårval medför då att förfarandet vid kommunal indel- ningsändring i vissa avseenden måste läg- gas om.

lndelningsändring torde liksom hittills få träda i kraft vid budget- och räkenskaps- årsskifte, alltså den 1 januari. Vidare torde beslut om indelningsändring knappast böra komma närmare inpå valet än f. n. Vid val i maj skulle då Kungl. Maj:t få fatta be- slutet om indelningsändring senast i de- cember året dessförinnan. Och i praktiken troligen ännu tidigare bl. a. i sådana fall då även den landstingskommunala indelningen berörs. Övergångstiden skulle alltså för- längas från f.n. minst åtta månader till minst ett år. Efter valet i maj torde de ny-

valda kommunfullmäktige (landstingen) bö- ra träda till i princip samtidigt som i öv- riga kommuner, eller således under första hälften av juni (kanske snarare än först den 1 juli med bara valkompetens dessför- innan). De skulle då snarast välja ny kom- munstyrelse (nytt förvaltningsutskott) och nog lämpligen också nya facknämnder. Un- der resten av övergångstiden skulle de ny— valda organen företräda kommunen (-erna) enligt den nya indelningen. De äldre kom- munerna skulle under samma tid företrä- das av de gamla representativa och ad-

'ministrativa organen. Mandattiden för dem

skulle alltså i dessa situationer få vara till årets utgång. Denna organisatoriska dubble- ring under senare hälften av övergångs- tiden kan dock kanske undvikas i sådana fall då indelningsändringen medför bara smärre befolkningsförskjutningar. Då skulle de nyvalda organen eventuellt kunna före- träda kommunerna enligt både den nya och den äldre indelningen.

Det sagda innebär att budgeten för det följande året skulle beslutas av de nya re- presentativa organen. Detta viktiga beslut skulle alltså fattas av ett direktvalt organ som är fullständigt representativt för kom- munen (-erna) enligt den nya indelningen och som dessutom grundar sitt mandat på ett nytt kommunalval. Och den slutliga budgetberedningen skulle göras av en kom- munstyrelse (ett förvaltningsutskott) som den nyvalda representationen själv utsett.

Behovet av sammanläggningsdelegerade skulle i Viss mån minska. Det skulle bara kunna avse den första delen av övergångs- tiden, alltså innan de nyvalda organen trätt till. Även under denna tid måste det dock finnas möjlighet att utöva beslutanderätt och verkställa beredning för kommunen (-erna) enligt den nya indelningen. Visst budgetarbete som avser tid efter det lö- pande året sker på våren. Vidare måste be— slut fattas om hur många fullmäktige som skall väljas och huruvida suppleanter för dem skall utses. Inte bara vid nybildning av kommun utan ibland även annars skulle det nog behövas särskilda organ som före- träder kommunen (-erna) enligt den nya in-

delningen under första delen av övergångs- tiden.

Länsstyrelsen kan f. n. senast i juni för- ordna om valkrets- och valdistriktsindel— ning i anledning av primärkommunal indel- ningsändring. En motsvarande tidsbestäm- ning vid vårval skulle innebära att dessa beslut får fattas senast i februari. Emeller- tid förefaller det tvivelaktigt om beslut om valkretsindelning lämpligen kan fattas så sent, om en sådan ny valteknik som val- tekniska utredningen föreslagit för riksdags- valen blir aktuell också för kommunalva- len. Tryckta valsedlar skulle då troligen normalt få beställas minst tre månader före valet. Det torde vara angeläget att valkrets- indelningen är klar när kandidatnomine- ringarna sker. Här må anmärkas att det kommunala beslutet om antalet fullmäk- tigemandat kan påverka frågan, om val- kretsindelning skall ske. (Detta beslut har, liksom beslut i suppleantfrågan, också di- rekt betydelse för nomineringarna.) Och vad beträffar tiden för beslut om val— distriktsindelningen må framhållas att röst- längden ju utarbetas på grundval av val- distriktsindelningen.

Efter Kungl. Maj:ts beslut om lands- tingskommunal indelningsändring måste be- rörda landsting göra den jämkning i val- kretsindelningen som föranleds av beslutet. Landstings jämkningsbeslut skall hinna prö- vas av Kungl. Maj:t. Slutligen må erinras om att beslut om ändring i länsindelningen. också kommer att genast påverka riksdags- valkretsarna och därmed fördelningen av de fasta valkretsmandaten på dessa kretsar (konstitutionsutskottets utlåtande 1969: 50, riksdagens skrivelse 1969: 411).

3.4 Sammanfattning av 3

I detta avsnitt har främst behandlats vår- valsmodellens konsekvenser för kommu- nerna. Sammanfattningsvis kan konstateras att, såvitt hittills kommit fram, en över- gång till vårval inte skulle föranleda några avgörande olägenheter från kommunal syn- punkt. I fråga om den kommunala sektorn är detta det primära för grundlagberedning—

en, vars uppdrag inte direkt omfattar kom- munala frågor annat än på det konstitutio- nella planet.

Det må dock tilläggas att vårvalsmodel- len skulle medföra vissa klara fördelar också från kommunal synpunkt. Valgenom- slaget skulle i viss mån bli snabbare. Någon nackdel torde det dock vara att styrelsens och eventuellt andra nämnders mandatti- der skulle skära räkenskapsåret. Samman- fallande budgetperiod för stat och kom- mun underlättar i vissa avseenden budge- teringen också för kommunerna. I själva verket synes fördelarna därav vara störst för kommunerna. Å andra sidan skulle vis- sa praktiska koordinationsproblem uppstå. Dessa bör dock, såvitt grundlagberedning- en hittills har kunnat finna, inte anses olös- liga.

4. Vissa gemensamma spörsmål

4.1. Valdeltagandet

En betydelsefull fråga är hur en övergång till vårval skulle påverka valdeltagandet på längre sikt. Som åtminstone något under- lag för en bedömning av detta spörsmål lämnas nedan Vissa uppgifter om semester- spridning och utlandsresefrekvens. Det bör framhållas att grundlagberedningen inte lå- tit underkasta dessa uppgifter någon statis- tisk expertanalys. Vidare berörs valet till andra kammaren den 1 juni 1958.

4.1.1. Semesterförläggningen

Här finns två undersökningar som avser ungefär samma tid (är 1965). Den ena är gjord inom den enskilda sektorn och den andra inom den statliga. Enligt uppgift från kommunförbunden saknas sådan statistik för den kommunala sektorn.

I ett betänkande av kommittén för semes- terspridning (SOU 1967: 61) har (5. 70 ff) intagits en rapport från Svenska arbetsgi- vareföreningens statistiska byrå över indu- strins semesterförläggning år 1965. Under- sökningen omfattade inemot 690000 an- ställda. För 75 0/0 av dessa kunde semestern tidslokaliseras. (De övriga 25 % hade haft strösemester eller eljest stark spridning.) För arbetare inom den tidslokaliserade gruppen (över 400 000) må följande siffror återges (s. 77).

Antal arbetstagare med semester per angivna veckor i %

Datum för måndagen i kalenderveckan

3/5 0,3 10/5 0,1. 17/5 0,1 24/5 0,6 31/5 0,2

7/6 0,2 14/6 0,4 21/6 1,0 28/6 4,8

5/7 18,6 12/7 26,6 19/7 26,1 26/7 12,5

2/8 4,3 9/8 1,0 16/8 0,5 23/8 0,1 30/8—18/12 o 2

För övriga anställda (tjänstemän och ar- betsledare) var siffrorna likartade. (Det må anmärkas att vad här upptagits inte medger att absoluta tal per vecka räknas ut.) Kon— centrationen av semestrarna till slutet av juni, juli och början av augusti är på- fallande. Det vill emellertid också synas som om semesterfrekvensen i maj var nå— got högre än i september. Den var dock obetydlig i jämförelse med frekvensen un- der den egentliga semestersäsongen. Det må anmärkas att Kristi Himmelsfärds dag är 1965 inföll den 27 maj. Pingstdagen in- föll den 6 juni. Någon närmare analys av undersökningen har grundlagberedningen

inte gjort. Det må erinras om att semest- rarna för en fjärdedel av arbetstagarna inte är med i siffrorna utan fördelar sig på okänt sätt. Ur undersökningen må slutli- gen anföras (s. 94) att företagen ofta visade relativt stort intresse för ökad semestersprid- ning. Detta gällde framför allt beträffande inplaceringen av den fjärde semesterveckan. Synnerligen ofta ville arbetsgivaren att den veckan skulle läggas ut i anslutning till s. k. hål- eller klämdagar. De tidpunkter, som då aktualiserades, var skollovsveckan i feb- ruari samt påskhelgen, pingsthelgen och da- garna mellan jul och nyår.

Den statliga undersökningen har utförts inom avtalsverket. Den avser semester som intjänats under år 1965. Semesterbelägg- ningen per vecka redovisas i procent av det totala semesteruttaget för år 1965. Un- dersökningen omfattar inte hela den stat- liga sektorn utan bara en del av tjänstemän- nen vid affärsverken och vissa myndighe- ter. Den visar en större spridning av se- mestrarna än arbetsgivareföreningens ma- terial. Detta är naturligt bl. a. eftersom driftsstopp inte kan förekomma hos staten på samma sätt som inom industrin. Sprid- ningen tycks ha fallit ganska jämnt på förra resp. senare delen av året. Dock är även här semesterfrekvensen något högre i maj än i september.

De återgivna siffrorna ger visst stöd åt ett antagande om att semesteruttaget i all- mänhet ökar något den vecka Kristi Him- melsfärds dag infaller. Det kan även tänkas att pingsten spelar en viss roll. Dessa helg- dagar saknar motsvarighet i september. För statstjänstemännens del kan vidare påpe-

kas att resterande semester för föregående år f.n. skall vara uttagen senast i maj. Skillnaden i semesterfrekvens mellan maj och september förefaller dock inte så stor att man behöver fästa någon större vikt vid den. Ett något högre semesteruttag i maj be- tyder självfallet inte utan vidare ett i mot—- svarande mån minskat valdeltagande.

4.1.2 Utlandsresefrevensen Någon fullständig statistik över svenska medborgares utlandsresor synes inte finnas. Det är givet att resandet i stor utsträckning följer semesterförläggningen. Men t. ex. pensionärer är ju inte beroende av semester för att resa bort. Den bästa tillgängliga sta- tistiken torde finnas hos invandrarverket. Den anknyter till passkontrollen och täcker alltså inte resor inom Norden. Den ger däremot uppgift bl. a. om antalet svenska medborgare (per hel kalendermånad) som lämnat Sverige för resa direkt till icke-nor- diskt land. (Däremot inte om dem som rest ut via annat nordiskt land.) Vidare redovi- sas bl.a. svenska medborgare som rest in i det nordiska passkontrollområdet. Återvän- dande svenskar synes således komma med i statistiken både om de kommer tillbaka till Sverige direkt och när de återvänder via annat nordiskt land. Enligt denna statistik var det totala an- talet sålunda utresande svenskar år 1965 609 000, år 1966 763 000, år 1967 821 000 och år 1968 951 000. Toppen låg naturligt nog i juli. I övrigt framgår siffrorna för de intressantare månaderna av följande tabell (utjämnade till 100-tal).

Utresande från Sverige direkt till icke-nordiskt land, svenska medborgare

År april maj juni juli aug. sep. 1965 49 600 47 900 84 200 105 400 74 400 60 200 1966 60 500 67 100 98 700 137 800 95 600 83 100 1967 64 600 68 700 114 300 143 100 83 700 73 500 1968 89 400 82 700 127 800 152 600 101 000 74 000 1969 93 900 98 300 127 700 169 200 107 700 81 400 38 SOU 1970: 27

Tendensen är f.n. inte till fördel för majvalsalternativet. Siffrorna för augusti och september 1966 Visar dock att förhål— landena kan variera. Det framgår inte hur siffran för en månad fördelar sig inom må- naden.

Även inresesratistiken torde vara av vär- de. En fördel med den är den nyssnämnda bättre täckningen. Siffrorna för april—ok- tober 1965—1969 är följande (utjämnade till 100—tal).

lnresande till det nordiska passkontrollområdet, svenska medborgare

År april maj juni juli aug. sep. okt.

1965 72 600 75 900 95 400 218 100 173 800 92 000 68 500 1966 92 400 99 800 111 400 259 700 215 500 120 700 78 600 1967 85 200 116 600 120 500 262 100 201 700 108 500 89 700 1968 133 900 123 200 151 600 279 600 223 900 120 900 95 400 1969 156 900 148 200 143 400 291 300 236 500 124 500 109 600

4.1.3. Andrakammarvalet den 1 juni 1958

Under senare decennier har vårval hållits en gång. Det var upplösningsvalet till and- ra kammaren den 1 juni 1958. Deltagandet vid bl.a. detta val framgår av följande tabell.

Valdeltagande (i procent) från år 1940

(AK = andrakammarval, Komm. = kommunal- val)

1940 AK 70,3 1942 Komm. 66,8 1944 AK 71,9 1946 Komm. 72,0 1948 AK 82,7 1950 Komm. 80,5 1952 AK 79,1 1954 Komm. 79,1 1956 AK 79,8 1958 1/6 AK 77,4 1958 21/9 Komm. 79,2 1960 AK 85,9 1962 Komm. 81,0 1964 AK 83,9 1966 Komm. 82,9 1968 AK 89,3

Valdeltagandet den 1 juni 1958 är vis- serligen enligt tabellen det lägsta efter 1946. Det är t. o. m. lägre än deltagandet i kom- munalvalet i september samma år, trots att deltagandet i kommunalval i allmänhet va— rit lägre än i andrakammarval. Differensen är dock inte större än 1,8 procentenheter. Åtminstone delvis måste skillnaden bero på att man använde gammal röstlängd den 1 juni 1958 och ny röstlängd den 21 septem-

ber 1958. Den röstlängd som användes i juni var inemot ett år gammal. Den upp- tog således som röstberättigade åtskilliga personer som avlidit före upplösningsvalet. Siffran 77,4 0/0 är således för låg jämförd med övriga procenttal. — Det bör också påpekas att kommunisterna underlät att ställa upp kandidater i 11 valkretsar (av 28) vid junivalet 1958.

Emellertid kan man uppenbarligen inte dra så säkra slutsatser av ett enda vårval. En faktor av stor betydelse för valdeltagan— det torde vara den politiska situationen då valet hålls. Denna synpunkt förefaller väl närmast tala för att valdeltagandet i juni 1958 borde ha varit högt. Det var ju det betydelsefulla pensionsvalet det gällde. Å andra sidan var ett vårval en ovan före- teelse för väljarna. Denna synpunkt torde tala i motsatt riktning.

4.2. Administrativa valförberedelser

Man måste givetvis undersöka hur man skulle kunna klara de administrativa val- förberedelserna i tid för ett val på våren. Därvid räknas här med 30 dagar som längs- ta tid för förtidsröstning (nyligen har dock beslutats att tiden för fartygsröstning skall förlängas till 45 dagar, proposition 1969: 148, konstitutionsutskottets utlåtande 1969: 50, riksdagens skrivelse 1969: 411).

Den allmänna (inkl. kommunala) röst- längden skulle kunna utarbetas parallellt

med mantalslängden. Röstlängden skulle dock fortfarande vara grundad på mantals- längden. Tidsschemat skulle bli ungefär följande. Den 1 mars skulle röstlängden jus— teras av den lokala skattemyndigheten. Den 6—-den 12 mars skulle röstlängden vara ut— lagd till granskning. Den 18 mars skulle va- ra sista dag för anmärkning. Att gransk— nings- och anmärkningstiden inte som f. n. skulle infalla under semestertiden skulle va- ra en klar fördel. Nyligen har beslutats att valnämnderna skall kopplas bort från röst- längdsförfarandet (se nyssnämnda proposi— tion etc.). Anmärkningar skall i stället prö- vas av länsstyrelsen. Dess beslut skall inte få överklagas före valet. Länsstyrelsen skulle kunna pröva anmärkningar i slutet av mars. Röstkorten kunde sedan skickas ut i början av april.

Av övriga valförberedelser må här erin- ras om följande:

1. Fördelning av de fasta valkretsmanda— ten på riksdagsvalkretsarna (30 ä 2 mom. vallagen),

2. särskild röstlängd för utlandssvenskar (gäller bara riksdagsvalet, 53 a 55—— 53 j & vallagen),

3. registrering av partibeteckning och an- mälan av kandidater (gäller bara riks- dagsvalet, 54 och 56 åå vallagen),

4. indelning ] valdistrikt (31—32 åå val- lagen och 3 5 1 mom. kommunala val- lagen),

5. bestämmande av antalet fullmäktige i primärkommun och om suppleanter skall utses, ev. valkretsindelning, i så fall för- delningen av mandaten mellan kretsarna (5, 5 a och 9 åå kommunallagen),

6. indelning av landstingskommuner i val- kretsar och bestämmande av antalet landstingsmän samt mandatens fördel— ning mellan kretsarna (10—14 55 landstingslagen).

Övergång till vårval skulle innebära att valen hålls fyra månader tidigare än nu. I fråga om de uppräknade förberedelserna synes man i stort sett kunna räkna med att de skulle tidigareläggas på motsvarande sätt. I vissa fall skulle detta leda till att ett

år äldre uppgifter än nu beträffande antal röstberättigade eller antal invånare skulle få läggas till grund. Vill man inte acceptera detta kan man föreskriva att färskare upp- gifter skall tas fram. Utvecklingen går i den riktningen att detta möter allt mindre praktiska svårigheter. När det gäller anta- let röstberättigade lär det f.ö. redan nu gå att få fram uppgifter per oktober inom ra— men för centrala folkbokförings- och upp- bördsnämndens rutiner. (Nämnden är f. ö. central valmyndighet.)

Vad särskilt beträffar jämkning av lands- tingsvalkrets (6) skulle beslut härom allt- jämt kunna fattas på hösten före valåret. Den nuvarande möjligheten att besluta un- der valåret (f. n. senast i maj) skulle där- emot sannolikt falla bort eller kanske sna- rare begränsas till januari valåret. Detta skulle dock rätteligen inte i något fall leda till att äldre befolkningssiffror än f.n. skul- le läggas till grund (propositionen 1966: 18 s. 8).

Beträffande indelningen i valdistrikt må anmärkas att den påverkas av primärkom- munal valkretsindelning. Distriktsindelning- en (som kan överklagas) bör vara klar in- nan arbetet med röstlängden börjar. Det görs ju en röstlängd för varje valdistrikt.

I detta avsnitt har inte åsyftats sådana ändringar av valkretsar m.m. som nöd- vändiggörs av kommunala indelningsänd— ringar. Hithörande problem har berörts un- der 3.3.

4.3. Några frågor rörande politiska valför- beredelser

Med de administrativa valförberedelserna (och med de kommunala indelningsfrågor— na över huvud) är vissa politiska förbere— delser intimt förknippade. Särskilt gäller detta kandidatnomineringen. Vidare torde partiernas valorganisationer i allmänhet vara baserade på valkretsindelningen, så- vitt gäller riksdags- och landstingsval.

Vid vårval torde kandidatnomineringar— na i allmänhet få äga rum under hösten. Möter detta några särskilda problem?

Med vårvalsmodellen skulle det förflyta

som minimum knappt en månad mellan riksdagens slut och de allmänna valen. Räcker det för den egentliga valkampan- jen? Är det måhända ett intresse för par- tierna, inte minst från ekonomisk synpunkt, att den mera intensiva valrörelsen är rela- tivt kort?

Men ter det sig tilltalande för riksdagsle— damöterna att börja valkampanjen genast efter det att en kanske ansträngande riks- dagssession slutat? Föredrar man ett som- maruppehåll före valen framför att det po- litiska arbetet i riksdagen genast följs upp genom valkampanjen ute på fältet och utan avbrott leder fram till valet som klimax?

Förberedelserna till den egentliga val- kampanjen skulle dock få göras medan riksdagen är samlad. Vad betyder detta för riksdagsledamöterna? Innebär det för parti- kanslier och ombudsmän någon ändring jämfört med nuvarande förhållanden? Re-

dan nu torde partierna få förbereda höstens valrörelse på våren, innan riksdagen slutar. Ligger därefter valarbetet i stor utsträckning nere under sommaren för att på nytt få väc- kas till liv i augusti? För partierna skulle det kanske i så fall snarast vara en fördel att slippa detta sommaravbrott i valarbetet?

Skulle det vara en fördel med en val- kampanj på våren att den äger rum medan riksdagsarbetet är i särskilt gott minne? En fördel för dem som deltar i den? Skulle det kanske också göra kampanjen intressanta- re för väljarna och därmed stimulera val- deltagandet?

Inte minst nu berörda sidor av vår- och höstvalsproblemen bör kunna bli ingående belysta genom den diskussion inom —— bl. a. — partierna, som grundlagberedningen hoppas skall följa på publiceringen av den- na promemoria.

Tidsschema för statens nuvarande budgetarbete

(upprättat inom finansdepartementet)

Kanslihusets Riksdagens budgetarbete budgetarbete (ca 130 dagar) (ca 140 dagar)

MånadONDJFMAMJJASONDJFMAMJJA

1.4 1.9 10.1 31.5 |30.6 Nytt T T T T bm!- getar ; Arbetet med ”Underpetita" Petita Statsverks- Riksdags- ! "underpetita” inlämnas till inlämnas proposition beslut | påbörjas centralmyndig- till KMt lämnas till föreligger heten riksdagen Reglerings- brev skall vara utfär- dade

Tidsschema för statens budgetarbete enligt vårvalsmodellen

Kanslihusets Riksdagens budgetarbete budgetarbete (ca 150 dagar ca 90 dagar efter avdrag för semestrar)

MånadASONDJFMAMIJJASONDJFMAMJJ

ca 1.8 slutet av nov. 1.4—15.4 1.9 el. 1.12 31.12 Nytt budgetår/kalenderår (|) [* 7.9 el. 7.12 : —- 1 L Arbetet med "Underpe- Riksda- Stats- Reglerings- ”underpe- tita” till gen slu- verks— brev skall tita" centralmyn- tar prop. till vara utfär- | påbörjas digheten riksdagen dade % . Petita Val en sön- Riksdags- inlåm- dag under beslut nas till som regel föreligger KMt senare delen av maj

Anm. Dessutom kommer en kompletteringsproposition en vecka in i november.

Tidsschema för riksdagens budgetarbete enligt vårvalsmodellen

sept. 1/9 vecka 1

okt.

nov.

dec.

10

11

12

13

14

15

SP : statsverkspropositionen KP = kompletteringspropositionen

— ————> riksdagen börjar — —> SP kommer (ev. redan 1/9, Anm. Hänsyn till lands- i så fall ev. tingsveckan har ej tagits. vissa motsv. Ej heller har hänsyn tagits __ justeringar i till hur lördagar och sön— forts.) dagar kommer. Schemat bygger på framlagt förslag _ . . . . till ny utskottsorganisation ——> motionstiden till SP gar ut (SOU 1969: 62, prop. 1970:40). ———> iinansutskottets utlåtande __ över finansplanen kommer ——> iinansdebatt ——> fackutskottens budget- utlåtanden börjar komma ————> KP kommer . . . . lr .. — —> motionstlden tlll KP Sista dag for fackutskotts- (t.ex. 10 dagar) går ut utlåtande över SP (som inte ges i anledning av återremiss _ e.d.) —> linansutskottets utlåtande över KP kommer — ———> sista utskottsutlåtandena i anledning av återremiss e.d. av budgetärende ————> tinansdebatt, plenibehandling av budgetärenden som återremitterats eller som remitterats till annat utskott. Budgeten fastställs. — ——> budgeten klar ——> andra ärenden än budgetärenden — ——> juluppehållet börjar

, | . " | | ' - . || . . . . . . _ . lll . |. . . . I |" M — - h i" . .. . . | _ . .. . l . I 1— .Jll ! * 1. 1 ' .'—— ' » '. , ; "' ' . *, . ' . - .

Statens offentliga utredningar 1970

Systematisk förteckning

' Justitiedepartementet

Grundlagberedningen. 1..Riksdags'gru"ppeme . Regerings- bildningen. [16] . Ersättareför riksdagsledamöterne. [17] 3. Allmänna 'val & våren? [27]

Svensk FN-Iag. FIS] Försvaredepartementet Värnpliktstjånstgöringens civila "meritvärde. [12] Socieldepartementet Livsmedelestedgekommlttén.1 Ny livsmedelsstedgn m; m. Del !. Förslag och motiv. [6] 2. Ny livsmedelsstsdge m.m. Del II. Bilagor. [7]

Folktandvårdens utbyggande och reglering. [11]

Kommunirkatlonsdepartementat

Snöskotem — fordonet och föraren. [9] Körkort och körkortsregistrering. [26]

'Fi'nansdepa rtementet Upphandlin av byggnader. Del 2. Administrationen. [18] Understöd örepingar, [23 Aspirationer, möjligheter och ekette'moral. [25]

Utbildningede'partementet

Om stat och kyrka[ [2 Yrkesutbildnin share ningen. 1. Reformerad lärarutbild- ning. [4] 2. Yr emelknlsk ögskoleutblldning. [8] Fria läromedel. [10 Kompetensutrednlnlgen V. Behörighet, meritvärdpring, studieprogn'os. Specialund'ereökningar av kompetenefrégor. [20] Utkommer senare.) VI. Vågar till högre utbildning. [21] ( ommersenere.) Pedagogisk" utbildning och forskning. [22]

Jordbruksdepartementet Statligt stod till "fiskehamnen [5] Handeledepertementet

Rationell bensinhandel. [24]

lnrlkesdepertementet

Expertgruppen för r ionel utredningsverksamhet (EHU)

1. Belar-cred regions utveckling. [_3] 2. Urbaniseringeni Sveri e. Bill edell till Balanserad re ional utveckling. [14] sensorn regional utveckling. Bi anor. Del II. [15]

Civildopartementet

Burns utemiljö. [1] »

Industridepartementet avgått”: energiförsörjning. Energipcilitlk och organisation.

Anm. Siffrorna inom kllmmer betecknar ut'r dningamas _ nummer i den kronologiska förteckningen. 1

K |. aocvau Tryckerier AB 1970