2

Enligt förslaget skall varje riksdag inrätta ett konstitutionsutskott och

ett finansutskott samt minst 14 andra ständiga utskott. Varje utskott skall

ha minst 15 ledamöter, vilket motsvarar minst 240 ordinarie utskottsplat­

ser. Endast huvuddragen av utskottssystemet bestäms i grundlag. De när­

mare reglerna om vilka utskott som skall finnas, deras uppgifter, antalet

ledamöter i utskotten m. m. skall ges i författning som riksdagen själv beslu­

tar om och som därför kan ändras utan större omgång.

Finansutskottet saknar delvis motsvarighet i nuvarande system. Det skall

bl. a. bereda frågor om allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken

och för statsregleringen. Avsikten är att utskottet tidigt under sessionen

skall avge utlåtande över finansplanen med bilagor och i anledning därav

väckta motioner samt att riksdagen med utlåtandet som underlag skall hålla

en allmän finansdebatt ungefär en månad efter sessionens början.

Möjligheten att inrätta särskilt utskott behålls, liksom möjligheten att

tillsätta sammansatt utskott. Dessutom skall samarbete mellan utskott kun­

na förekomma i den formen att ett utskott lämnar över ett ärende för fort­

satt beredning till ett annat utskott. Härför skall dock fordras samtycke

av det senare utskottet. Vidare skall riksdagen vid behandlingen av ett ut­

skottsutlåtande kunna besluta att överlämna ärendet till ett annat utskott

för fortsatt beredning.

Samtliga ständiga utskott skall enligt förslaget få självständig initiativ­

rätt, dvs. rätt att inom sina resp. ämnesområden väcka även andra förslag

än sådana som har samband med dit hänvisade frågor.

Det nu gällande förbudet för statsråd att närvara vid utskottsförhandling

föreslås slopat. Statsråd skall i likhet med andra utomstående kunna få

företräde inför utskott i enlighet med dess beslut.

I propositionen föreslås vidare att talmannen skall bli självskriven leda­

mot av utrikesnämnden. I anslutning härtill föreslås att talmanskonferen­

sens befogenheter när det gäller att besluta om att riksdagens krigsdele-

gation skall överta riksdagens uppgifter överflyttas på utrikesnämnden.

Avsikten är att de grundlagsändringar som gäller omläggningen av ut-

skottsorganisationen skall slutligt antas alldeles i början av 1971 års riks­

dag, så att den nya organisationen i praktiken kommer att tillämpas av

enkammarriksdagen redan från dess början.

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 1970

4

Kungl. Maj.ts proposition nr

40

år 1970

Riksdagsordningen

1

(Nuvarande lydelsei)

§

1. Å

varje riksdag

skola, inom sex

dagar efter dess öppnande, tillsät­

tas: ett utrikesutskott,

ett konstitu­

tionsutskott,

ett statsutskott, ett be­

villningsutskott, ett bankoutskott,

fyra lagutskott, ett jordbruksutskott

samt ett allmänt beredningsutskott.

Dessa riksdagens ständiga utskott

skola bestå: utrikesutskottet av sjut­

ton, konstitutionsutskottet av tjugu-

sju, statsutskottet av fyrtiofem, be­

villningsutskottet av tjugusju, ban­

koutskottet av sjutton, varje lagut­

skott av sjutton, jordbruksutskottet

av sjutton samt allmänna bered­

ningsutskottet av sjutton ledamöter,

vilka riksdagen inom sig väljer.

Riksdagen äger tillsätta särskilt

utskott

för upptagande av frågor,

som tillhöra ständigt utskotts be­

handling, och på framställning av

utskott öka dess ledamotsantal.

2. Finnes fråga äga nära samband

med ämne, som tillhör visst ständigt

utskotts behandling, må frågan kun­

na till nämnda utskott hänvisas, än­

då att den enligt föreskrifterna i 37

—44

§§ skolat handläggas av annat

ständigt utskott.

3. Riksdagen utser ock inom sig

suppleanter att, när utskottsledamö-

ter avgå eller få förfall, i deras stäl­

le inträda.

4.

Å riksdag, som sammanträder

efter nyval, varom i 108 § regerings­

formen stadgas, skola ej flera ut­

skott tillsättas, än som erfordras.

(Föreslagen lydelse)

36.

Varje riksdag

skall inom sig till­

sätta

ett konstitutionsutskott

och ett

finansutskott samt ytterligare stän­

diga utskott till det antal riksdagen

föreskriver enligt 78 §. Det samman­

lagda antalet ständiga utskott skall

vara minst sexton.

Riksdagen äger

inom sig

tillsätta

särskilt utskott

för visst eller vissa

ärenden, som eljest ankomma på

ständigt utskott.

1 Riksdagsordningen omtryckt 1969: 796.

* Med nuvarande lydelse avses den enligt 1969: 22 antagna lydelsen.

6

(Nuvarande lydelse)

(Föreslagen lydelse)

främmande makt betingade, synner­

ligen viktiga skäl finner upplysning­

ar, som meddelas i visst ämne, böra

hemliga hållas, vare utskottets leda­

möter till tystnadsplikt förbundna.

Ledamot, så ock suppleant, skall

första gången han är närvarande vid

sammanträde med utskottet avgiva

försäkran om tystnadspliktens iakt­

tagande.

Kungl. Maj.ts proposition nr 40 år 1970

§ 38.

1.

Konstitutionsutskottet

tillkom­

mer att granska rikets grundlagar,

lagen om inskränkningar i rätten att

utbekomma allmänna handlingar,

vallagen, stadgan om ersättning för

riksdagsmannauppdragets fullgöran­

de ävensom de föreskrifter, vilka

riksdagen fastställer jämlikt 78 §,

samt att hos riksdagen föreslå de

ändringar däruti, dem utskottet an­

ser högst nödiga eller nyttiga och

möjliga att verkställa, så ock att

meddela utlåtande över de från riks­

dagen till utskottet hänvisade frågor

rörande grundlagarna samt ovan om-

förmälda lagar och andra föreskrif­

ter.

2. Utskottet skall vidare meddela

utlåtanden och avgiva förslag i an­

ledning av dit hänvisade frågor, som

angå stiftande, ändring, förklaring

eller upphävande av kommunalla­

garna samt av lagar och författning­

ar om statsrådets ansvarighet, om

antalet statsdepartement och stats­

råd utan departement, om komman­

domål, om rikets vapen och flagga,

om allmänt kyrkomöte och om all­

män folkomröstning i ämnen, som

Konstitutionsutskottet

skall, ut­

över sin uppgift enligt 105 § rege­

ringsformen, bereda frågor rörande

grundlagarna.

Finansutskottet skall bereda frå­

gor om allmänna riktlinjer för den

ekonomiska politiken och för stats-

regleringen samt frågor som röra

riksbankens eller riksgäldskontorets

verksamhet.

Beredningen av övriga frågor för­

delas mellan de ständiga utskotten

efter grunder som riksdagen bestäm­

mer enligt 78 §. Därvid skall iaktta­

gas att anslagsfrågor och frågor om

lag eller författning, vilka höra till

samma ämnesområde, hänföras till

samma utskott. Dock må bestämmas

att ett utskott skall finnas för bered­

ning enbart eller huvudsakligen av

frågor om civillag.

10

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 19/0

(Nuvarande lydelse)

(Föreslagen lydelse)

tande, ändring, förklaring eller upp­

hävande av civil-, kriminal- och kyr­

kolag, likasom ock av andra lagar

och författningar, som stiftas av

Konung och riksdag samfällt.

2. Det tillkommer ock lagutskott

att granska av riksdagens ombuds­

män avgivna redogörelser, ävensom

deras ämbetsdiarier, protokoll och

registratur, samt med utlåtande där­

över till riksdagen inkomma. Skulle

utskottet av granskningen finna, att

ombudsman eller hans ställföreträ­

dare icke är förtjänt av riksdagens

förtroende och fördenskull bör skil­

jas från sin befattning utan avbidan

å utgången av den tid för vilken han

blivit vald, skall utskottet i sitt ut­

låtande hos riksdagen härom göra

hemställan.

3. Bestämmelser om fördelningen

mellan lagutskotten av de till dem

hörande ärendena meddelas av riks­

dagen enligt 78 §.

§

Jordbruksutskottet, som skall er­

hålla del av Konungens angående

statsverkets tillstånd och behov till

riksdagen avgivna proposition i vad

den angår jordbruksärenden, åligger

att granska samt, med iakttagande

av nödiga indragningar och bespa­

ringar, utreda och uppgiva statsver­

kets behov med hänsyn till denna

styrelsens gren ävensom att för öv­

rigt avgiva betänkanden och förslag

i anledning av de från riksdagen till

utskottet hänvisade jordbruksären­

den.

43.

Talmannen eller ledamot av stats­

rådet må ej deltaga i utskott såsom

ledamot eller suppleant.

Ingen äger närvara i utskott, när

ärende om granskning av hans egna

åtgärder i utövning av tjänst eller

uppdrag förekommer till överlägg­

ning eller beslut.

12

(Nuvarande lydelse)

(Föreslagen lydelse)

§ 47.

Kungl. Maj:ts proposition, nr kO år 1970

Därest ständigt utskott anser nö­

digt att, till överläggning om något

ärende, med annat ständigt utskott

sammanträda, skall sådant ske ge­

nom deputerade, på sätt utskotten

därom överenskomma. Sålunda sam­

mansatt utskott äger att i frågor,

som det handlagt, utlåtande avgiva,

utan att utskottens övriga ledamöter

däruti taga del.

§

Omröstning inom utskott skall ske

öppet. Befinnas de avgivna rösterna

lika delade, nedlägge ordföranden i

en därtill avsedd rösturna en ja-se-

del och en nej-sedel, båda lika till

storlek och utseende, tryckta och

omärkta samt var för sig slutna och

hoprullade, och avgöres då omröst­

ningens utgång genom den sedel,

som en av utskottets ledamöter på

anmodan av ordföranden upptager

ur rösturnan.

Om val, som inom utskott förrät­

tas, gäller vad i 75 § 3 mom. finnes

därom stadgat.

Ledamot, som i utskotts beslut ej

instämt, är obetaget att jämte ut­

skottets yttrande lämna riksdagen

del av sin skiljaktiga mening, som i

sådant fall bär till utskottet skrift­

ligen avgivas. Dock må utskottets

betänkande därigenom icke uppe­

hållas.

§

När fråga, varöver utskott sig utlå­

tit, till avgörande förekommer, äger

riksdagen genast, med bifall till ut­

låtandet eller utan avseende å vad

utskottet föreslagit, fatta sitt beslut.

Ledamot, suppleant eller tjänste­

man i utskott må ej obehörigen yppa

vad som enligt beslut av Konungen

eller utskottet skall hållas hemligt

med hänsyn till rikets säkerhet eller

annat av förhållandet till främman­

de stat eller mellanfolklig organisa­

tion betingat, synnerligen viktigt

skäl.

48.

(Denna paragraf utgår.)

63.

När fråga, varöver utskott sig ut­

låtit, till avgörande förekommer,

äger riksdagen genast, med bifall till

utlåtandet eller utan avseende å vad

utskottet föreslagit, fatta sitt beslut.

14

Kungl. Maj:ts proposition nr

40

år 1970

2) Förslag

till

ändring i regeringsformen och riksdagsordningen

Regeringsformen

1

(Nuvarande lydelse2)

§

Riksdagen skall--------------------------

Om riket kommer i krig och krigs-

förhållandena så påkalla skall riks­

dagens krigsdelegation träda i riks­

dagens ställe. Förordnande härom

meddelas antingen av

den i 50 § riks­

dagsordningen omförmälda talmans­

konferensen,

där så kan ske efter

samråd med statsministern, eller ock

av Konungen, om

talmanskonferen­

sen

på grund av krigsförhållandena

icke kan sammanträda. Krigsdelega­

tionen kan även, om statsministern

och minst

två tredjedelar av talmans­

konferensens

ledamöter äro ense

därom, träda i riksdagens ställe, om

riket hotas av omedelbar krigsfara.

Konungen och krigsdelegationen

äger var för sig besluta att riksdagen

skall återtaga sina befogenheter.

Krigsdelegationen beslutar själv om

formerna för sin verksamhet.

Kan till — — --------------------------- s

Skulle till — -------------------------------

(Föreslagen lydelse)

50.

------- och kungöra.

Om riket kommer i krig och krigs­

förhållandena så påkalla skall riks­

dagens krigsdelegation träda i riks­

dagens ställe. Förordnande härom

meddelas antingen av

utrikesnämn­

den,

där så kan ske efter samråd

med statsministern, eller ock av

Konungen, om

utrikesnämnden

på

grund av krigsförhållandena icke

kan sammanträda. Krigsdelegatio­

nen kan även, om statsministern och

minst

sex av utrikesnämndens

leda­

möter äro ense därom, träda i riks­

dagens ställe, om riket hotas av ome­

delbar krigsfara. Konungen och

krigsdelegationen äger var för sig be­

sluta att riksdagen skall återtaga si­

na befogenheter. Krigsdelegationen

beslutar själv om formerna för sin

verksamhet.

all förestås,

till riksdagen.

Riksdagsordningen

3

(Nuvarande lydelse2)

(Föreslagen lydelse)

§ 49.

Varje riksdag skall inom sex dagar Den i 54 § regeringsformen om-

efter riksdagens öppnande inom sig förmälda utrikesnämnden skall be-

1 Regeringsformen omtryckt 1969: 795.

3 Med nuvarande lydelse avses den enligt 1966: 22 antagna lydelsen.

8 Riksdagsordningen omtryckt 1969: 796.

16

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 1970

3) Förslag

till

Lag

om ändring i lagen (1934: 437) för Sveriges riksbank

Härigenom förordnas, att 32, 35 och 37 §§ lagen (1934: 437) för Sveriges

riksbank skall ha nedan angivna lydelse.

(Nuvarande lydelse)

32

Fullmäktige kunna ej i och för

sin befattning med riksbanken emot-

taga föreskrifter av någon annan än

riksdagen och dess

bankoutskott

i de

fall nämnda utskott äger att såda­

na å riksdagens vägnar meddela; och

äro fullmäktige för sina åtgärder i

denna egenskap riksdagen eller dess

bankoutskott

och revisorer allena

redo skyldiga.

I fråga--------------------------------------

Om ansvarighet-------------------------

(Föreslagen lydelse)

§•*

Fullmäktige kunna ej i och för

sin befattning med riksbanken emot-

taga föreskrifter av någon annan än

riksdagen och dess

finansutskott

i

de fall nämnda utskott äger att så­

dana å riksdagens vägnar meddela;

och äro fullmäktige för sina åtgär­

der i denna egenskap riksdagen eller

dess

finansutskott

och revisorer al­

lena redo skyldiga.

----------------beslutar riksdagen.

—- särskilt stadgat.

35 §.*

Följande ärenden----------------------- riksbankens behållningar.

överläggningar och beslut i så­

dana frågor skola upptagas i särskilt

protokoll, vars innehåll ej må yppas

förrän femtio år efter protokollets

datum, där ej riksdagens

bankout­

skott,

dess revisorer eller fullmäk­

tige i riksbanken anse sådant tidi­

gare kunna ske utan skada för riks­

banken.

37

Efter varje års slut skola fullmäk­

tige till

riksdagens bankoutskott

av­ * 4

överläggningar och beslut i såda­

na frågor skola upptagas i särskilt

protokoll, vars innehåll ej må yp­

pas förrän femtio år efter protokol­

lets datum, där ej riksdagens

finans­

utskott,

dess revisorer eller fullmäk­

tige i riksbanken anse sådant tidi­

gare kunna ske utan skada för riks­

banken.

§•*

Efter varje års slut skola fullmäk­

tige till

riksdagen

avgiva berättelse

1 Senaste lydelse 1949:297.

4 Senaste lydelse 1968: 684.

18

Kungl. Maj.ts proposition nr 40 år 1970

4) Förslag

till

Lag

om ändring i ansvarighetslagen (1936:324) för fullmäktige i riksbanken och

fullmäktige i riksgäldskontoret m. fl.

Härigenom förordnas, att 2 § ansvarighetslagen (1936:324) för fullmäk­

tige i riksbanken och fullmäktige i riksgäldskontoret m. fl. skall ha nedan

angivna lydelse.

(Nuvarande lydelse)

(Föreslagen lydelse)

2

§•

Riksdagen eller dess

bankoutskott

eller revisorer äga förordna om åtal

för brott, som i 1 § avses. Förord­

nande om sådant åtal må jämväl

meddelas av fullmäktige i riksban­

ken beträffande direktionsledamot i

riksbanken, som icke är fullmäktig

i riksbanken, samt av fullmäktige i

riksgäldskontoret beträffande riks-

gäldsdirektören och chefen för riks­

gäldskontoret, där han icke är full­

mäktig i riksgäldskontoret.

Om åklagare------- —- —

Den som —------------------

Riksdagen eller dess

finansutskott

eller revisorer äga förordna om åtal

för brott, som i 1 § avses. Förordnan­

de om sådant åtal må jämväl medde­

las av fullmäktige i riksbanken be­

träffande direktionsledamot i riks­

banken, som icke är fullmäktig i

riksbanken, samt av fullmäktige i

riksgäldskontoret beträffande riks-

gäldsdirektören och chefen för riks­

gäldskontoret, där han icke är full­

mäktig i riksgäldskontoret.

— riksdagens ombudsmän.

--------- utslag avgjort.

Denna lag träder i kraft när de förslag till ändringar i regeringsformen

och riksdagsordningen, som riksdagen antagit som vilande med anledning

av förslagen under 1 i Kungl. Maj ris proposition nr 40 till 1970 års riks­

dag, slutligt antagits och erhållit kraft av grundlag. 1

1 Senaste lydelse 1968: 81.

20

Kimgl. Maj:ts proposition nr hO nr 1970

Utdrag av protokollet över justitieärenden, hållet inför Hans Maj:t

Konungen i statsrådet på Stockholms slott den 20 feb­

ruari 1970.

Närvarande:

Statsministern

P ^alme ,

ministern för utrikes ärendena

N ^ilsson ,

statsråden

S ^träng * A ^ndersson , L ^ange , H ^olmqvist , A ^spling , L ^undkvist , G ^eijer ,

O ^dhnoff , W ^ickman , M ^oberg , B ^engtsson , N ^orling , L ^öfberg , L ^idbom ,

C

arlsson

.

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Geijer, anmäler efter gemen­

sam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om

ny utskottsorga-

nisation i riksdagen m. m.

och anför.

Grundlagberedningen1 har i sitt betänkande Ny utskottsorganisation

(SOU 1969: 62) föreslagit en omläggning av utskottsväsendet i riksdagen.

Betänkandet torde få fogas till statsrådsprotokollet i detta ärende som

bilaga A.

Någon utförlig genomgång från min sida av de frågor som omfattas av

grundlagberedningens förslag torde inte vara påkallad. Förslagen gäller

nästan uteslutande riksdagens arbetsformer. Det är naturligt att det i första

hand får ankomma på riksdagen själv att bestämma hur dess verksamhet

skall utformas. Härtill kommer att grundlagberedningen, som står enhällig

bakom förslagen, genom sin sammansättning representerar en vidsträckt

erfarenhet i dessa frågor. De parlamentariska ledamöterna i beredningen bär

dessutom samrått med sina riksdagsgrupper eller företrädare för dessa be­

träffande huvuddragen i förslagen. Jag nöjer mig därför med att ta upp

vissa viktigare punkter.

Genom grundlagberedningens förslag får utskottsorganisationen i riks­

dagen ändrad struktur. Den nuvarande organisationen karakteriseras bl. a.

av att beredningsuppgifterna fördelas mellan utskotten i huvudsak efter den

statsrättsliga funktion som riksdagen har i olika slag av ärenden. Sålunda

bereds grundlagsfrågor av konstitutionsutskottet, flertalet frågor om annan

lagstiftning av lagutskott, skattefrågor av bevillningsutskottet och huvud­

delen av frågorna om utgiftsanslag av statsutskottet. Enligt förslaget skall

utskottsorganisationen bygga på en uppdelning av uppgifterna efter mate­

riella grunder, så att i princip samma utskott kommer att bereda alla frågor

1 Ledamöter landshövdingen Valter Åman, ordförande, riksdagsledamöterna Johannes

Antonsson (som suppleant för riksdagsledamoten Sten Wahlund), Arne Gadd, Allan Hernelius,

Hilding Johansson, Birger Lundström och Georg Pettersson. Betänkandet har i huvudsak ut­

arbetats av en arbetsgrupp inom beredningen, bestående av herrar Pettersson, ordförande,

Antonsson och Lundström samt riksdagsledamoten Folke Björkman. Som experter i arbets­

gruppen har medverkat andra kammarens sekreterare Sune K. Johansson och konstitutions­

utskottets sekreterare Fredrik Sterzel.

22

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 1970

lyckor till det. Denna möjligliet kan begagnas dels när ett ärende rätteligen

borde ha remitterats till ett annat utskott, dels när ett ärende har stark an­

knytning till flera utskotts ämnesområden. I det senare fallet är det tänkt

att det överlämnande utskottet skall delge det mottagande utskottet även

sina egna synpunkter i ärendet. Flyttas ett ärende över från ett utskott till

ett annat, skall det ankomma på det mottagande utskottet att avge utlåtande

i ärendet till riksdagen. I sammanhanget bör nämnas, att grundlagbered­

ningen ansett att möjligheten att inrätta särskilt utskott för visst eller

vissa ärenden bör behållas.

Grundlagberedningen föreslår också vissa ändringar i fråga om utskotts-

väsendet som inte direkt tar sikte på den organisatoriska uppbyggnaden.

Sålunda skall enligt förslaget samtliga ständiga utskott få självständig ini­

tiativrätt inom sitt ämnesområde, dvs. rätt att inom ämnesområdet hos riks­

dagen väcka förslag som inte har samband med fråga som hänvisats till ut­

skottet. Sådan initiativrätt tillkommer f. n. endast vissa utskott, bl. a. kon­

stitutionsutskottet i grundlagsfrågor. Vidare föreslås att förbudet för stats­

råd att närvara vid utskottsförliandling skall slopas. Slutligen föreslår be­

redningen slopande av det nuvarande förbudet för utskott att hänvända sig

direkt till statlig myndighet, som lyder under Kungl. Maj :t, för yttrande

eller upplysningar.

Enligt min mening bör grundlagberedningens förslag kunna leda till en

effektivare och rationellare beredning av ärendena i riksdagen. Till grund

för den föreslagna utskoltsorganisationen ligger i stort sett samma principer

som låg till grund för den år 1965 genomförda omorganisationen av stats-

departementen. Erfarenheterna av denna har varit goda. Det förefaller också

naturligt att departementsindelningen i viss utsträckning får tjäna som

förebild för utskottsindelningen i riksdagen. Jag tror vidare att det finns

anledning att räkna med att inrättandet av ett finansutskott som centralt

beredningsorgan på finanspolitikens område kan leda till klarare linjer

och bättre överblick i budgetarbetet inom riksdagen. Det kan diskuteras

om inte finansutskottet borde ges en starkare ställning i syfte att säkra att

de huvudlinjer för finanspolitiken, som riksdagen binder sig för, följs vid

beredningen av statsbudgeten i övriga utskott. Redan den sammansättning

med ledande politiker från de olika partierna, som finansutskottet kan vän­

tas få, torde emellertid utgöra en garanti för den nödvändiga samordningen

mellan budgetberedningen i de enskilda utskotten och finanspolitiken i stort.

.lag anser därför att man bör kunna avvakta erfarenheterna av det nya syste­

met innan man på nytt överväger frågan om en starkare ställning för finans­

utskottet i förhållande till övriga utskott.

Grundlagberedningen anser att den nya utskoltsorganisationen bör träda i

tillämpning redan under enkammarriksdagens första mandatperiod. Bered­

ningen lägger fram två alternativa förslag i fråga om ikraftträdandet av den

nya ordningen. Det ena går ut på att ikraftträdandet skall ske vid ett års­

skifte efter det då ifrågavarande grundlagsändringar slutligt antagits av

riksdagen, dvs. tidigast vid ingången av år 1972. Enligt det andra förslaget

24

manskonferensen att den består även mellan riksdagarna.

I enlighet med vad jag anfört har inom justitiedepartementet upprättats

förslag till författningsändringar. Förslagen bygger på de författningsför-

slag, som grundlagberedningen utarbetat, med vissa formella justeringar.

Dessa torde utom på ett par punkter inte kräva några särskilda kommenta­

rer.

Det förefaller naturligt att tala om ständigt utskott även i den nya ut-

skottsorganisationen, även om reglerna om dessa utskott inte ges i grundlag

utan i författning av lägre statsrättslig dignitet. I konsekvens härmed bör

även termen »särskilt utskott» behållas. Ett ytterligare skäl för att inte slopa

dessa termer är att lagtexten då kan göras mera överskådlig och lättläst,

bl. a. genom att man kan undvara hänvisningar mellan olika lagrum. Jag

vill därför förorda att termerna »ständigt utskott» och »särskilt utskott»

behålls i riksdagsordningen.

Grundlagberedningen föreslår att i 39 § riksdagsordningen skall tas in

bl. a. en bestämmelse om att riksdagen skall meddela föreskrift om tiden för

val till ständigt utskott. En sådan bestämmelse torde kunna undvaras. Den

behövs knappast som garanti för att ständiga utskott skall bli utsedda. Ga­

rantin härför finns redan i reglerna om att varje riksdag skall tillsätta ett

visst antal ständiga utskott och att alla ärenden skall vara beredda av ut­

skott innan de kan tas upp till avgörande av riksdagen. Härtill kommer att

en särskild föreskrift om när de ständiga utskotten senast skall tillsättas

ändå kan meddelas med stöd av 78 § riksdagsordningen.

På grund av vad sålunda anförts hemställer jag, att Kungl. Maj :t genom

proposition

dels för prövning i grundlagsenlig ordning förelägger riksdagen inom ju­

stitiedepartementet upprättade förslag till

1)

ändring i regeringsformen och riksdagsordningen

(avser 12 och 53 §§

regeringsformen samt 36—48, 63 och 71 §§ riksdagsordningen),

2)

ändring i regeringsformen och riksdagsordningen

(avser 50 § regerings­

formen och 49 § riksdagsordningen),

dels föreslår riksdagen att antaga inom departementet upprättade förslag

till

3)

lag om ändring i lagen (1934: 437) för Sveriges riksbank,

4)

lag om ändring i ansvarighetslagen (1936: 324) för fullmäktige i riks­

banken och fullmäktige i riksgäldskontoret m. fl.,

5)

lag om ändring i lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att ut­

bekomma allmänna handlingar.

Med bifall till vad föredraganden sålunda med instämman­

de av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans

Maj :t Konungen att till riksdagen skall avlåtas proposition

av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar.

Kungl. Maj.ts proposition nr 40 år 1970

Ur protokollet:

Britta Gyllensten

Ilungl. Maj.ts proposition nr 40 år 1970

25

wj.i

Statens offentliga utredningar

1969:62

Justitiedepartementet

Bilaga A.

Ny utskotts -

organisation

Betänkande av Grundlagberedningen

Stockholm 1969

h

\

i

.

yk

\ r ■

<\

so :Owi

:

l;

... ^ kl-111 T.

‘

)

i'■ i■ r

i\;

i '

■ r.i<;.!

.

30

Kungl. Maj:ts proposition nr

40

år 1970

Riksdagsordningen

(Beslutad lydelse)

§

1. Å

varje riksdag

skola, inom sex

dagar efter dess öppnande, tillsättas:

ett utrikesutskott,

ett konstitutions­

utskott,

ett statsutskott, ett bevill­

ningsutskott, ett bankoutskott, fyra

lagutskott, ett jordbruksutskott samt

ett allmänt beredningsutskott. Dessa

riksdagens ständiga utskott skola be­

stå: utrikesutskottet av sjutton, kon­

stitutionsutskottet av tjugusju, stats­

utskottet av fyrtiofem, bevillningsut­

skottet av tjugusju, bankoutskottet

av sjutton, varje lagutskott av sjut­

ton, jordbruksutskottet av sjutton

samt allmänna beredningsutskottet

av sjutton ledamöter, vilka riksdagen

inom sig väljer.

Riksdagen äger tillsätta särskilt

utskott för upptagande av frågor,

som tillhöra ständigt utskotts be­

handling, och på framställning av

utskott öka dess ledamotsantal.

2. Finnes fråga äga nära sam­

band med ämne, som tillhör visst

ständigt utskotts behandling, må frå­

gan kunna till nämnda utskott hän­

visas, ändå att den enligt föreskrif­

terna i 37

—44

§§ skolat handläggas

av annat ständigt utskott.

3. Riksdagen utser ock inom sig

suppleanter att, när utskottsledamö-

ter avgå eller få förfall, i deras ställe

inträda.

4.

Å riksdag, som sammanträder

efter nyval, varom i 108 § regerings­

formen stadgas, skola ej flera ut­

skott tillsättas, än som erfordras.

5. Om val till utskott gäller vad i

(Föreslagen lydelse)

36.

Varje riksdag

tillsätter inom sig

ett konstitutionsutskott,

ett finansut­

skott och ytterligare minst fjorton

utskott.

(Jfr 37 §)

(Jfr 41 §)

(Jfr 40 §)

(Jfr 37 §)

32

Kungl. Maj:ts proposition nr hO nr 1970

möter till tystnadsplikt förbundna.

Ledamot, så ock suppleant, skall

första gången han är närvarande vid

sammanträde med utskottet avgiva

försäkran om tystnadspliktens iakt­

tagande.

(Jfr 36 § 1 mom. andra punkten och

3 mom.)

(Beslutad lydelse)

§

1.

Konstitutionsutskottet

tillkom­

mer att granska rikets grundlagar,

lagen om inskränkningar i rätten att

utbekomma allmänna handlingar,

vallagen, stadgan om ersättning för

riksdagsmannauppdragets fullgöran­

de ävensom de föreskrifter, vilka

riksdagen fastställer jämlikt 78 §,

samt att hos riksdagen föreslå de

ändringar däruti, dem utskottet an­

ser högst nödiga eller nyttiga och

möjliga att verkställa, så ock att

meddela utlåtande över de från riks­

dagen till utskottet hänvisade

frågor

rörande grundlagarna

samt ovan om-

förmälda lagar och andra föreskrif­

ter.

2. Utskottet skall vidare meddela

utlåtanden och avgiva förslag i an­

ledning av dit hänvisade frågor, som

angå stiftande, ändring, förklaring

eller upphävande av kommunallagar­

na samt av lagar och författningar

om statsrådets ansvarighet, om an­

talet statsdepartement och statsråd

utan departement, om kommando­

mål, om rikets vapen och flagga, om

allmänt kyrkomöte och om allmän

folkomröstning i ämnen, som ej till­

höra annat utskotts behandling.

3. Utskottet åligger ock att gran­

ska statsrådens ämbetsutövning och

(Föreslagen lydelse)

Varje utskott skall bestå av udda

antal ledamöter, lägst femton, samt

suppleanter till det antal riksdagen

bestämmer.

38.

Konstitutionsutskottet

skall, ut­

över sin uppgift enligt 105 § rege­

ringsformen, bereda

frågor rörande

grundlagarna.

Finansutskottet skall bereda frå­

gor om allmänna riktlinjer för den

ekonomiska politiken och för stats-

regleringen samt frågor som röra

riksbankens eller riksgäldskontorets

verksamhet.

Kungl. Maj:ts proposition nr

40

år 1970

33

(Beslutad lydelse)

(Föreslagen lydelse)

regeringsår endenas

handläggning.

Härom stadgas i regeringsformen.

4.

Utskottet tillkommer jämväl

att skilja mellan riksdagen och dess

talman, då den senare vägrar propo­

sition.

5. I den mån utskottet, med hän-

(Jfr 48 §)

syn till rikets säkerhet eller andra av

förhållandet till främmande makt

betingade, synnerligen viktiga skäl,

finner i visst ämne meddelade upp­

lysningar böra hemliga hållas, vare

utskottets ledamöter till tystnads­

plikt förbundna. Ledamot eller supp­

leant skall första gången han är när­

varande vid sammanträde med ut­

skottet avgiva försäkran om tyst­

nadspliktens iakttagande.

§

Statsutskottet, som skall undfå del

av Konungens angående statsverkets

tillstånd och behov till riksdagen av-

låtna proposition och äga tillgång till

alla statsverkets räkenskaper och

handlingar, åligger att, i den mån det

icke gäller jordbruksärenden eller

riksdags- och revisionskostnader el­

ler kostnader för riksdagens hus och

riksdagens verk, granska, utreda och

uppgiva statsverkets tillstånd och

förvaltning samt föreslå vad till fyl­

landet av dess behov erfordras, var­

vid nödiga indragningar och bespa­

ringar böra iakttagas. Utskottet ålig­

ger därjämte att, antingen i den ord­

ning

47

§ stadgar gemensamt med

eller eljest efter samråd med de öv­

riga utskott, vilka handlägga stats-

regleringsfrågor, förslagsvis beräkna

statsverkets ordinarie inkomster,

uppgiva huru mycket bär genom be-

villningar utgöras samt uppgöra för­

slag till riksstat.

39.

Närmare föreskrifter om utskot­

tens antal, antalet ledamöter i ut­

skotten och tiden för val till utskot­

ten meddelas av riksdagen enligt

78 §.

I samma ordning bestämmer riks­

dagen grunderna för fördelningen

mellan utskotten av andra frågor ån

de i 38 § nämnda. Därvid skall iakt­

tagas att lagfrågor och anslagsfrågor

som höra till samma ämnesområde

hänföras till samma utskott, dock

att utskott må inrättas för beredning

av frågor om civillagstiftning, oavsett

ämnesområde.

3

—Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 saml. Nr

40

34

(Beslutad lydelse)

(Föreslagen lydelse)

§ 40.

Kungl. Maj.ts proposition nr

40

år 19/0

1. Bevillningsutskottet åligger att

bereda alla dit från riksdagen hän­

visade frågor, som angå föreskrifter

om bevillnings utgörande. Utskottet

har även att, antingen i den ordning

47

§ stadgar gemensamt med eller el­

jest efter samråd med de övriga ut­

skott, vilka handlägga statsreglc-

ringsfrågor, förslagsvis beräkna in­

komsterna av de särskilda bevill-

ningarna samt, sedan statsverkets be­

hov blivit utredda och bestämda, fö­

reslå sättet att genom bevillning

åvägabringa jämvikt i statsregle-

ringen. Utskottet må därjämte uti

bevillning sfrågor föreslå vad det an­

ser billigt och nyttigt.

2. Utskottet tillkommer ock att

meddela utlåtanden och avgiva för­

slag i anledning av de från riksdagen

dit hänvisade frågor om stiftande,

ändring, förklaring eller upphävande

av lagar och författningar rörande

kommunala skatter samt, jämväl i

andra fall än i mom. 1 avses, rörande

alkoholhaltiga varor.

(Jfr 36 § 2 mom.)

§

1. Bankoutskottet tillhör att un­

dersöka och utreda riksbankens och

riksgäldskontorets styrelse och till­

stånd samt att föreslå och i mål, för

vilka utskottet fått sig sådan makt

av riksdagen uppdragen, giva före­

skrifter om bankens och riksgälds-

kontorets förvaltning ävensom att fö-

Oberocnde av vad som stadgats i

38 § andra stycket eller bestämts en­

ligt 78 § om frågas beredning inom

visst utskott, må frågan hänvisas till

annat utskott, om dess samband med

detta utskotts beredningsuppgifter

eller annan särskild omständighet

föranleder det.

41

.

36

Kungl. Maj.ts proposition nr 40 år 1970

tande, ändring, förklaring eller upp­

hävande av civil-, kriminal- och kyr­

kolag, likasom ock av andra lagar

och författningar, som stiftas av Ko­

nung och riksdag samfällt.

2. Det tillkommer ock lagutskott

att granska av riksdagens ombuds­

män avgivna redogörelser, ävensom

deras ämbetsdiarier, protokoll och

registratur, samt med utlåtande där­

över till riksdagen inkomma. Skulle

utskottet av granskningen finna, att

ombudsman eller hans ställföreträ­

dare icke är förtjänt av riksdagens

förtroende och fördenskull bär skil­

jas från sin befattning utan avbidan

å utgången av den tid för vilken han

blivit vald, skall utskottet i sitt ut­

låtande hos riksdagen härom göra

hemställan.

3. Bestämmelser om fördelningen

mellan lagutskotten av de till dem

hörande ärendena meddelas av riks­

dagen enligt 78 §.

(Beslutad lydelse)

(Beträffande andra stycket sista

punkten i den föreslagna lydelsen

jfr 47 § i nuvarande lydelse)

(Föreslagen lydelse)

Annat ärende än propositionen an­

gående statsverkets tillstånd och be­

hov får icke delas mellan två eller

flera utskott, såvida icke synnerliga

skäl föranleda det.

Utskott skall avgiva betänkande i

ärende som hänvisats dit. Ärendet

må dock överlämnas till annat ut­

skott för beredning, om detta sam­

tycker därtill. Utskottet äger vidare

överenskomma med annat utskott

om gemensam beredning av ärendet

genom deputerade i sammansatt ut­

skott; detta avger betänkande till

riksdagen.

§ 43.

Jordbruksutskottet, som skall er- Utskott äger väcka förslag hos

hålla del av Konungens angående riksdagen i fråga, som hör till dess

statsverkets tillstånd och behov till handläggning enligt 38 § eller de av

riksdagen avgivna proposition i vad riksdagen utfärdade föreskrifterna

38

Kungl. Maj.ts proposition nr

40

år 1970

(Beslutad lydelse)

(Jfr 48 §)

§

46.

Finner utskott sig behöva av nå­

gon Konungens ämbetsman eller av

allmänt verk inhämta muntliga eller

skriftliga

upplysningar,

äger utskot­

tet att, genom sin ordförande, hos

den statsrådets ledamot, som Ko­

nungen därtill vid varje riksdag för­

ordnar, begära Konungens befallning

till vederbörande att de äskade upp­

lysningarna meddela; dock böra

statskontoret samt banko- och riks-

gåldsverken, i frågor om redovisning

av medel, alla äskade upplysningar

omedelbarligen avgiva.

§

47.

Därest ständigt utskott anser nö­

digt att, till överläggning om något

ärende, med annat ständigt utskott

sammanträda, skall sådant ske ge­

nom deputerade, på sätt utskotten

därom överenskomma. Sålunda sam­

mansatt utskott äger att i frågor,

som det handlagt, utlåtande avgiva,

utan att utskottens övriga ledamöter

däruti taga del.

§

Omröstning inom utskott skall ske

öppet. Befinnas de avgivna rösterna

lika delade, nedlågge ordföranden i

(Föreslagen lydelse)

§

46.

Omröstning inom utskott skall ske

öppet. Äro rösterna lika delade, gäl­

ler den mening som ordföranden bi­

träder.

Ledamot, som förlorat vid omröst­

ning inom utskott, äger till utskot­

tets betänkande foga reservation

med yrkande. Betänkandet får dock

icke fördröjas därigenom.

Om val som förrättas inom utskott

gäller vad i 75 § 3 mom. är stadgat.

§

47.

Konungen underställda myndighe­

ter samt domstolar skola tillhandagå

med

upplysningar

och yttranden,

som begäras av riksdagens utskott.

De äga dock hänskjuta sådan begä­

ran till Konungens avgörande.

(Jfr 42 § andra stycket sista

punkten)

48.

(Jfr 46 §)

39

Kungl. Maj:ts proposition nr

40

år 1970

(Beslutad lydelse)

(Föreslagen lydelse)

en därtill avsedd röstarna en ja-se­

del och en nej-sedel, båda lika till

storlek och utseende, tryckta och

omärkta samt var för sig slutna och

hoprullade, och avgöres då omröst­

ningens utgång genom den sedel, som

en av utskottets ledamöter på anmo­

dan av ordföranden upptager ur röst-

urnan.

Om val, som inom utskott förrät­

tas, gäller vad i 75 § 3 mom. finnes

därom stadgat.

Ledamot, som i utskotts beslut ej

instämt, är obetaget att jämte ut­

skottets yttrande lämna riksdagen

del av sin skiljaktiga mening, som i

sådant fall bär till utskottet skrift­

ligen avgivas. Dock må utskottets be­

tänkande därigenom icke uppehållas.

(Jfr 37 § 3 mom. och 38 § 5 mom.)

§

Talmannen skall---------------- --------

riksdagen skall utse minst fyra

ledamöter att jämte talmannen och

vice talmännen samt

de ständiga ut­

skottens ordförande

rådpläga om vad

i avseende å ärendenas behandling i

riksdagen och dess utskott må vara

att iakttaga för vinnande av nämnda

syfte (talmanskonferensen). Närma­

re bestämmelser om talmanskonfe­

rensen meddelas av riksdagen enligt

78 §.

Utskottens ledamöter, suppleanter

och tjänstemän skola iakttaga tyst­

nadsplikt i fråga om sådant, som en­

ligt beslut av Konungen eller utskot­

tet skall hållas hemligt med hänsyn

till rikets säkerhet eller andra av

förhållandet till främmande stat el­

ler mellanfolklig organisation be­

tingade, synnerligen viktiga skäl.

50.

--------- riksdagsarbetets bedrivande.

Riksdagen skall utse minst fyra

ledamöter att jämte talmannen och

vice talmännen samt

ordförandena i

de utskott, som skall tillsättas av

varje riksdag,

rådpläga om vad i av­

seende å ärendenas behandling i

riksdagen och dess utskott må vara

att iakttaga för vinnande av nämnda

syfte (talmanskonferensen). När­

mare bestämmelser om talmans­

konferensen meddelas av riksdagen

enligt 78 §.

40

Kungl. Maj:ts proposition nr

40

år 1970

§

När fråga, varöver utskott sig utlå­

tit, till avgörande förekommer, äger

riksdagen genast, med bifall till ut­

låtandet eller utan avseende å vad

utskottet föreslagit, fatta sitt beslut.

Om ledamot av riksdagen yrkar det

och minst en tredjedel av de röstan­

de förena sig om yrkandet, skall frå­

gan dock återförvisas till utskottet

för ytterligare utredning. Återförvis­

ning må ej ske mer än en gång i

samma fråga.

(Beslutad lydelse)

63.

När fråga, varöver utskott sig ut­

låtit, till avgörande förekommer,

äger riksdagen genast, med bifall till

utlåtandet eller utan avseende å vad

utskottet föreslagit, fatta sitt beslut.

Om ledamot av riksdagen yrkar det

och minst en tredjedel av de röstan­

de förena sig om yrkandet, skall frå­

gan dock återförvisas till utskottet

för ytterligare utredning. Återförvis­

ning må ej ske mer än en gång i

samma fråga.

Riksdagen äger även

hänvisa frågan till annat utskott för

ytterligare beredning. Föreligger

samtidigt yrkande härom och yrkan­

de om återförvisning skall sistnämn­

da yrkande prövas först. Beslutas

därvid återförvisning, är yrkandet

om hänvisning till annat utskott för

den gången förfallet.

(Föreslagen lydelse)

§

Riksdagens lönedelegation-----------

Riksdagen utser----------- —----------

Vad i 4

5 § 2 mom.

och 75 § 3 mom.

är stadgat med avseende å utskott

skall äga motsvarande tillämpning

beträffande delegationen.

Omröst­

ning inom delegationen skall ske öp­

pet. Den som förer ordet i delega­

tionen äger avgörande röst, därest,

vid omröstning, rösterna i något fall

äro lika.

Ledamot som ej instämt i

delegationens beslut är obetaget att

låta sin skiljaktiga mening anteck­

nas.

Innan avtal------- —---------------------

71.

---------- — — honom återstått.

— som ledamöter.

Vad i 45

§,

4

6 § första stycket

och

75 § 3 mom. är stadgat med avseen­

de å utskott skall äga motsvarande

tillämpning beträffande delegatio­

nen. Ledamot som ej instämt i dele­

gationens beslut är obetaget att låta

sin skiljaktiga mening antecknas.

tystnadspliktens iakttagande.

Övergångsbestämmelser

(Alternativ 1)

Utskott som valts vid den riksdag

då den nya lydelsen erhåller kraft av

grundlag skall anses upplöst. Ären­

de som hänvisats dit från kammaren

(Alternativ 2)

Bestämmelserna skola äga tillämp­

ning i sin äldre lydelse intill ut­

gången av det år då den nya lydel­

sen antagits slutligt.

Kungl. Maj.ts proposition nr W år 1970

41

(Alternativ 1)

(Alternativ 2)

skall återlämnas till kammaren. När

de utskott valts som åsyftas i 36 §

riksdagsordningen enligt den nya ly­

delsen skola de till kammaren åter­

lämnade ärendena på nytt hänvisas

till utskott.

Förekommer i lag eller författning bestämmelse som innehåller hänvis­

ning till eller som eljest avser utskott enligt den äldre lydelsen av de

ändrade stadgandena, skall bestämmelsen i stället gälla finansutskottet. In­

kommer till följd härav framställning till finansutskottet, äger utskottet

överlämna till kammaren att besluta om beredningen av framställningen.

42

Kungl. Maj.ts proposition nr

40

år 1970

2) Förslag till

ändrad lydelse av 50 § regeringsformen och 49 § riksdagsordningen

Regeringsformen

(Beslutad lydelse)

(Föreslagen lydelse)

§ 50.i)

Riksdagen skall —- — ------- -----------

Om riket kommer i krig och krigs-

förhållandena så påkalla skall riks­

dagens krigsdelegation träda i riks­

dagens ställe. Förordnande härom

meddelas antingen av

den i 50 § riks­

dagsordningen omförmälda talmans­

konferensen,

där så kan ske efter

samråd med statsministern, eller ock

av Konungen, om

talmanskonferen­

sen

på grund av krigsförhållandena

icke kan sammanträda. Krigsdelega­

tionen kan även, om statsministern

och minst

två tredjedelar av talmans­

konferensens

ledamöter äro ense

därom, träda i riksdagens ställe, om

riket hotas av omedelbar krigsfara.

Konungen och krigsdelegationen

äger var för sig besluta att riksdagen

skall återtaga sina befogenheter.

Krigsdelegationen beslutar själv om

formerna för sin verksamhet.

Kan till--------------------------------------

Skulle till------ - — ------ —--------—-

— -----—- och kungöra.

Om riket kommer i krig och krigs­

förhållandena så påkalla skall riks­

dagens krigsdelegation träda i riks­

dagens ställe. Förordnande härom

meddelas antingen av

utrikesnämn­

den,

där så kan ske efter samråd

med statsministern, eller ock av Ko­

nungen, om

utrikesnämnden

på

grund av krigsförhållandena icke

kan sammanträda. Krigsdelegatio­

nen kan även, om statsministern och

minst

sex av utrikesnämndens

leda­

möter äro ense därom, träda i riks­

dagens ställe, om riket hotas av ome­

delbar krigsfara. Konungen och

krigsdelegationen äger var för sig

besluta att riksdagen skall återtaga

sina befogenheter. Krigsdelegationen

beslutar själv om formerna för sin

verksamhet.

— — — — skall förestås.

------ ------------till riksdagen.

Riksdagsordningen

Varje riksdag skall inom sex dagar

efter

riksdagens

öppnande inom sig

välja

den i 54 § regeringsformen om-

förmälda

utrikesnämnd. Nämnden

skall bestå av nio ledamöter

och

nio

suppleanter. Val

av utrikesnämnd

gäller till dess nytt sådant val förrät-

494)

Den i 54 § regeringsformen omför­

mälda

utrikesnämnden

skall bestå

av

talmannen samt

nio

andra

leda­

möter,

vilka riksdagen jämte

nio

suppleanter

väljer

inom sig.

Val

skall

äga rum vid

varje riksdag inom sex

dagar efter

dess

öppnande.

Talman-

‘Se 1969:22

44

Kungl. Maj.ts proposition nr 40 år 1970

(Beslutad lydelse)

Ledamot av nämnden, så ock

suppleant, skall första gången han är

närvarande vid sammanträde med

nämnden avgiva försäkran om iakt­

tagande av den i 54 § regeringsfor­

men stadgade tystnadsplikten.

(Föreslagen lydelse j

delade, den mening, som ordföran­

den biträder.

Ledamot av nämnden så ock

vice

talman och

suppleant, skall första

gången han är närvarande vid sam­

manträde med nämnden avgiva för­

säkran om iakttagande av den i 54 §

regeringsformen stadgade tystnads­

plikten.

Kungl. Maj.ts proposition nr 40 år 1970

45

3) Förslag till Lag

om ändring i lagen (1934:437) för Sveriges riksbank

Härigenom förordnas att 32, 35 och 37 §§ lagen (1934:437) för Sveriges

riksbank skall ha nedan angivna lydelse.

(Nuvarande lydelse)

32

Fullmäktige kunna ej i och för

sin befattning med riksbanken emot-

taga föreskrifter av någon annan än

riksdagen och dess

bankoutskott

i de

fall nämnda utskott äger att såda­

na å riksdagens vägnar meddela; och

äro fullmäktige för sina åtgärder i

denna egenskap riksdagen eller dess

bankoutskott

och revisorer allena

redo skyldiga.

I fråga--------------------—---------------

Om ansvarighet--------------- —-------

(Föreslagen lydelse)

§*

Fullmäktige kunna ej i och för

sin befattning med riksbanken emot-

taga föreskrifter av någon annan än

riksdagen och dess

finansutskott

i

de fall nämnda utskott äger att så­

dana å riksdagens vägnar meddela;

och äro fullmäktige för sina åtgär­

der i denna egenskap riksdagen eller

dess

finansutskott

och revisorer al­

lena redo skyldiga.

—-------- beslutar riksdagen.

---- särskilt stadgat.

Följande ärenden — — — —-------

Överläggningar och beslut i så­

dana frågor skola upptagas i särskilt

protokoll, vars innehåll ej må yppas

förrän femtio år efter protokollets

datum, där ej riksdagens

bankout­

skott,

dess revisorer eller fullmäk­

tige i riksbanken anse sådant tidi­

gare kunna ske utan skada för riks­

banken.

37

Efter varje års slut skola fullmäk­

tige till

riksdagens bankoutskott

av­

giva berättelse angående riksbank­

ens tillstånd, rörelse och förvaltning.

Denna berättelse skall till trycket

befordras och hållas för allmänheten

tillgänglig.

1 Senaste lydelse 1949: 297

2 Senaste lydelse 1968: 684

------ riksbankens behållningar.

Överläggningar och beslut i så­

dana frågor skola upptagas i särskilt

protokoll, vars innehåll ej må yppas

förrän femtio år efter protokollets

datum, där ej riksdagens

finansut­

skott,

dess revisorer eller fullmäk­

tige i riksbanken anse sådant tidi­

gare kunna ske utan skada för riks­

banken.

§‘

Efter varje års slut skola fullmäk­

tige till

riksdagen

avgiva berättelse

angående riksbankens tillstånd, rö­

relse och förvaltning. Denna berät­

telse skall till trycket befordras och

hållas för allmänheten tillgänglig.

46

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 1970

Härförutom hava-------------------------------- omförmälda hänseenden.

Av riksdagens-------------------------------- giva anledning.

Denna lag träder i kraft när de förslag till ändringar i regeringsformen

och riksdagsordningen, som riksdagen antagit som vilande med anledning

av förslagen under 1) i Kungl. Maj :ts proposition nr ... till 1970 års riks­

dag, antagits slutligt och trätt i tillämpning.

Kungl. Maj:ts proposition nr

40

år 1970

47

4) Förslag till Lag

om ändring i ansvarighetslagen (1936:324) för fullmäktige i riksbanken och

fullmäktige i riksgäldskontoret m. fl.

Härigenom förordnas att 2 § ansvarighetslagen (1936: 324) för fullmäk­

tige i riksbanken och fullmäktige i riksgäldskontoret m. fl. skall ha nedan

angivna lydelse.

(Nuvarande lydelse)

2

Riksdagen eller dess

bankoutskott

eller revisorer äga förordna om åtal

för brott, som i 1 § avses. Förordnan­

de om sådant åtal må jämväl medde­

las av fullmäktige i riksbanken be­

träffande direktionsledamot i riks­

banken, som icke är fullmäktig i

riksbanken, samt av fullmäktige i

riksgäldskontoret beträffande riks-

gäldsdirektören och chefen för riks­

gäldskontoret, där han icke är full­

mäktig i riksgäldskontoret.

Om åklagare---------- ----------------—

Den som —--------------------------- ut

(Föreslagen lydelse)

§‘

Riksdagen eller dess

finansutskott

eller revisorer äga förordna om åtal

för brott, som i 1 § avses. Förordnan­

de om sådant åtal må jämväl medde­

las av fullmäktige i riksbanken be­

träffande direktionsledamot i riks­

banken, som icke är fullmäktig i

riksbanken, samt av fullmäktige i

riksgäldskontoret beträffande riks-

gäldsdirektören och chefen för riks­

gäldskontoret, där han icke är full­

mäktig i riksgäldskontoret.

riksdagens ombudsmän,

dag avgjort.

Denna lag träder i kraft när de förslag till ändringar i regeringsformen

och riksdagsordningen, som riksdagen antagit som vilande med anledning

av förslagen under 1) i Kungl. Maj:ts proposition nr ... till 1970 års riks­

dag, antagits slutligt och trätt i tillämpning.

1 Senaste lydelse 1968: 81

48

Kungl. Maj.ts proposition nr

40

år 1970

5) Förslag till Lag

om ändring i lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma

allmänna handlingar

Härigenom förordnas att 31 § lagen (1937: 249) om inskränkningar i rät­

ten att utbekomma allmänna handlingar skall ha nedan angivna lydelse.

(Nuvarande lydelse)

31

Handlingar i ärenden, om vilkas

hemlighållande stadgas i lagen för

Sveriges riksbank, må ej utan till­

stånd av fullmäktige i riksbanken

eller av riksdagens

bankoutskott

el­

ler revisorer utlämnas tidigare än

femtio år efter handlingens datum.

(Föreslagen lydelse)

§

Handlingar i ärenden, om vilkas

hemlighållande stadgas i lagen för

Sveriges riksbank, må ej utan till­

stånd av fullmäktige i riksbanken

eller av riksdagens

finansutskott

el­

ler revisorer utlämnas tidigare än

femtio år efter handlingens datum.

Denna lag träder i kraft när de förslag till ändringar i regeringsformen

och riksdagsordningen, som riksdagen antagit som vilande med anledning

av förslagen under 1) i Kungl. Maj :ts proposition nr ... till 1970 års riks­

dag, antagits slutligt och trätt i tillämpning.

Kungl. Maj.ts proposition nr 40 nr 1970

49

1

Inledning

1.1. Utgångspunkter

Författning sutredning en,

som tillsattes år 1954, lade under år 1963 fram för­

slag till en total författningsreform (SOU 1963:16—18).

Grundlagbered­

ningen,

vars direktiv är intagna i statsrådsprotokollet över justitieärenden

1.4.1966 (riksdagsberättelsen 1967: Ju 61), har i uppdrag att med utgångs­

punkt i författningsutredningens förslag och därefter framlagt utrednings­

material fortsätta och slutföra arbetet på en ny författning.

Som en förstahandsuppgift ålades beredningen att skyndsamt lägga fram

förslag till en partiell reform, som skulle omfatta kammar- och valsystemet

samt inskrivande i författningen av vissa parlamentariska grundsatser. Den­

na uppgift redovisades år 1967 i betänkandet »Partiell författningsreform»

(SOU 1967:26). Förslaget lades till grund för proposition till riksdagen

(1968:27) och antogs i allt väsentligt av 1968 och 1969 års riksdagar (se

KU 1968: 20 och 1969: 1, rskr 1969: 56).

De beslutade grundlagsändringarna innebär bl. a. att tvåkammarriksda­

gen ersätts med en enkammarriksdag bestående av 350 ledamöter, vilka ut­

ses genom direkta val för en valperiod om tre år. Val till den nya riksda­

gen förrättas första gången 1970, och författningsreformen träder i sin hel­

het i kraft 1.1.1971.

Delreformen medför, bortsett från själva övergången till enkammarsy-

stem, endast begränsade ändringar i riksdagens organisatoriska uppbygg­

nad och i dess arbetsformer i övrigt. Beträffande utskottsorganisationen ut­

talade grundlagberedningen i sitt betänkande att den kunde lämnas prak­

tiskt taget orörd. En mera djupgående undersökning av den framtida ut­

skottsorganisationen borde enligt beredningen anstå till den totala reformen

av författningen. På några punkter fann emellertid beredningen en snar

ändring angelägen. Den föreslog därför bl. a. ändringar beträffande antalet

ledamöter i utskotten. Vidare föreslog beredningen att ett fjärde lagutskott

skulle inrättas. Förslagen godtogs av statsmakterna.

Grundlagberedningen har i sitt fortsatta arbete i första hand inriktat sig

4

—Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 samt. Nr 40

50

på att vid nyår 1972 kunna lägga fram ett förslag till ytterligare en partiell

reform. Denna skulle främst avse en

ny riksdagsordning.

Förslaget skulle

enligt planerna kunna behandlas av riksdagen åren 1973 och 1974 med sik­

te på ikraftträdande år 1975.

I fråga om riksdagens arbetsformer framhålls i direktiven till grundlag-

beredningen att det är av stor betydelse att riksdagen arbetar i rationella

former. Därefter erinras om författningsutredningens förslag till ny riks­

dagsordning och om vissa andra utredningar, som rör frågan om riksdagens

arbetsformer. Föredragande departementschefen yttrar i det följ ande:

Det får ankomma på den förordade utredningen att med ledning av

nämnda material och de kompletterande undersökningar, som kan visa

sig erforderliga, utarbeta sådant förslag till riksdagsordning, att största

möjliga effektivitet, planmässighet och enhetlighet uppnås i riksdagsar-

betet.

Två problemkomplex har hittills stått i förgrunden under beredningens

arbete med förslag till en ny riksdagsordning. Dels har beredningen över­

vägt en omläggning av riksdagens mandatperiod och arbetsår och av det

statliga budgetåret samt en flyttning av tiden för val. Dels har man diskute­

rat en ändring av utskottsorganisationen och formerna för handläggningen,

särskilt i utskott, av statsbudgeten.

Beträffande

utskottsväsendet

har undersökts tanken att i princip gå över

till ett system med fördelning av ärendena mellan utskotten efter ämne och

inte —- som nu i huvudsak är fallet — efter statsrättslig funktion. I detta

sammanhang har övervägts att utskottens antal, namn, storlek och bered-

ningsuppgifter i allmänhet inte längre skall anges i grundlag utan tas upp i

författning av lägre valör.

Rörande

behandlingen av budgeten i riksdagen

har önskemålet varit att

möjliggöra en sammanfattande bedömning från riksdagens sida av de all­

männa riktlinjerna för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken samt

att motverka splittring och oenhetlighet i utskottens handläggning av bud­

getfrågor. För ändamålet har diskuterats att inrätta ett särskilt utskott. Det­

ta skulle som en av sina främsta uppgifter ha att bereda ärenden angående

finansplan och nationalbudget.

Under arbetets gång år 1969 har grundlagberedningen funnit att starka

skäl talar för en reformering av riksdagens arbetsformer i de riktningar,

som nyss angivits. Följes i allo de ursprungliga planerna angående arbetets

uppläggning, skulle det emellertid innebära att en ny ordning i de ifrå­

gavarande hänseendena kunde träda i kraft tidigast år 1975.

Det ter sig angeläget att enkammarriksdagen får arbeta under så effektiva

och ändamålsenliga former som möjligt. Grundlagberedningen har kommit

till den uppfattningen att sådana fördelar är förenade med de nyss skisse­

rade förslagen att den nya riksdagen bör få tillfälle att redan under sin för­

sta mandatperiod, 1971—73, genomföra dem. Vad särskilt gäller riksdagens

budgetarbete, må framhållas att diskussionen fortgått under mycket lång

tid utan att leda till några mera påtagliga, positiva resultat. Det har visser­

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 1970

51

ligen tidigare hävdats att det endast är en fördel om viss kontinuitet i or­

ganisation och arbetsformer bevaras åtminstone under tiden närmast efter

kammarreformens genomförande. Värdet av detta argument kan man emel­

lertid överlämna åt enkammarriksdagen att själv pröva. Ett förslag till

grundlagsändringar i ämnet kan nämligen inte prövas slutgiltigt förrän

enkammarriksdagen har trätt i verksamhet. Endast ett vilande förslag till

sådana ändringar kan föreligga ■vid enkammarriksdagens början. Det ligger

sedan i den nya riksdagens händer att avgöra om och i så fall när förslaget

skall genomföras. Riksdagen kan sålunda bl. a., med regeringens samtycke,

uppskjuta förslaget till behandling till senare riksdag under valperioden än

1971 års.

Skall enkammarriksdagen redan under något av de första åren kunna

genomföra de tänkta förslagen rörande utskotten och budgetbehandlingen,

krävs i praktiken att 1970 års riksdag under vårsessionen som vilande antar

erforderliga grundlagsändringar. Så snart kan något fullständigt förslag till

riksdagsordning inte underställas riksdagen. En förutsättning för en skynd­

sam reform blir då, att frågorna om utskottsorganisationen och budgetbe­

handlingen kan skiljas ut till särskild behandling och göras till föremål

för nya bestämmelser inom ramen för gällande riksdagsordning. Enligt be­

redningens bedömande föreligger inte något avgörande hinder häremot.

1.2. Synpunkter på reformens omfattning

Den reform grundlagberedningen i denna etapp föreslår, har en organisa­

torisk inriktning. Den avser utskottsberedningen i riksdagen och vissa där­

utöver gående spörsmål om formerna för budgetbehandlingen. Även en del

frågor angående utskotten, som inte står i omedelbart samband med orga­

nisationens uppbyggnad, främst frågan om utskottens initiativrätt, har

tagits upp till behandling. Andra spörsmål om utskottens arbetsformer,

t. ex. den under senare tid aktualiserade frågan om offentliga förhör inför

utskotten, kan däremot inte övervägas förrän i samband med ett fullständigt

förslag till ny riksdagsordning. Ej heller kan det bli tal om att nu föreslå

ändringar i de ålderdomliga reglerna i regeringsformen angående inne­

börden av statsregleringen.

Liksom fallet var med den 1968—69 beslutade författningsreformen bör

inte heller den nu föreslagna bli en provisorisk reform. Den reglering, som

innefattas i förslaget, bör i sak i allt väsentligt kunna inpassas i en kom­

mande, helt ny författning.

Kungl. Maj:ts proposition nr

40

år 1970

52

Kungl. Maj.ts proposition nr 40 år 1970

2

Gällande

och

beslutade bestämmelser angående utskotts-

väsendet och riksdagens budgetbehandling

2.1. Nuvarande ordning m. m.

2.1.1.

Utskotten

Beredningen av ärenden i riksdagen ombesörj s av utskotten.

Gällande bestämmelser om utskottsorganisationen finns i 53 § RF och 36

§ RO. I fråga om utskottens uppgifter ges föreskrifter i 37—44 §§ RO. Var­

je riksdag skall tillsätta tio

ständiga utskott,

nämligen utrikesutskottet,

konstitutionsutskottet, statsutskottet, bevillningsutskottet, bankoutskottet,

tre lagutskott, jordbruksutskottet och allmänna beredningsutskottet. Dess­

utom kan kamrarna, om det anses nödvändigt, genom sammanstämmande

beslut tillsätta

särskilt utskott

för att bereda frågor som tillhör ständigt ut­

skotts behandling. Om en fråga berör mer än ett ständigt utskott, kan dessa

utskott enligt 47 § RO sammanträda genom deputerade; ett sådant

samman­

satt utskott

äger självständigt avge utlåtande i frågan.

Systemet med ständiga utskott går tillbaka till de parlamentariska ar­

betsformer, som utvecklades under fyrståndsriksdagen. Den nuvarande ut­

skottsorganisationen är i sina huvudrag densamma som den, som infördes

genom 1809—1810 års författning. Enligt 1810 års riksdagsordning skulle

således grundlagsärenden beredas av konstitutionsutskottet, statsreglerings-

ärenden av statsutskottet, bevillningsärenden av bevillningsutskottet, banko-

ärenden av bankoutskottet, ärenden rörande allmän lag av lagutskottet och

ärenden rörande ekonomisk och administrativ lag av allmänna besvärs- och

ekonomiutskottet. I 1866 års riksdagsordning ersattes sistnämnda utskott

av s. k. tillfälliga utskott, som vardera kammaren tillsatte inom sig. De

övriga för stånden gemensamma, ständiga utskotten förvandlades till ut­

skott, gemensamma för kamrarna. Efter 1866 har utskottsorganisationen

undergått i huvudsak endast följande förändringar. År 1909 inrättades

jordbruksutskottet för beredning av jordbrukets budget- och lagärenden.

Lagärendena överfördes 1949 till lagutskott, varefter jordbruksutskottet

Kungl. Maj.ts proposition nr iO år 1970

53

blev ett budgetutskott. Andra lagutskottet tillkom 1,918, det tredje 1949.

Utrikesutskottet tillskapades år 1937. År 1949 infördes i stället för de tidi­

gare tillfälliga kammarutskotten ett allmänt beredningsutskott i varje kam­

mare. Dessa slogs 1953 tillsammans till ett för båda kamrarna gemen­

samt allmänt beredningsutskott. Genom 1949 års reform av riksdagens

arbetsformer tillkom också en femte avdelning inom statsutskottet. Un­

der årens lopp har vidare företagits jämkningar i ärendefördelningen mellan

utskotten.

Fördelningen av beredningsuppgifterna mellan utskotten regleras ingåen­

de i RO. Beträffande de skilda utskotten gäller för närvarande i korthet

följande.

Utrikesutskottet

består av 16 ledamöter och 16 suppleanter, i båda fallen

8 från vardera kammaren. Utskottet behandlar frågor som angår rikets för­

hållande till främmande makter och inte tillhör annat utskotts behandling.

Utskottets ledamöter är tillika ledamöter av utrikesnämnden.

Konstitutionsutskottet

består av 20 ledamöter. Utskottet är dels lag­

utskott, dels dechargeutskott. Som lagutskott handlägger utskottet i första

hand ärenden rörande grundlagarna, vallagen, sekretesslagen, ersättnings-

stadgan och riksdagsstadgan. Utskottet har inom detta område självständig

initiativrätt. Utskottet handlägger vidare frågor rörande kommunallagarna

samt vissa författningar med konstitutionell anknytning. Inom detta om­

råde har utskottet endast vanlig initiativrätt.

Funktionen som dechargeutskott, med uppgift att på grundval av stats­

rådsprotokollen granska regeringsärendenas handläggning, ger utskottet en

särskild konstitutionell ställning. Utskottet verkar sålunda vid sidan av

sina vanliga utskottsfunktioner som ett kontrollorgan med i regeringsfor­

men föreskrivna åligganden och befogenheter. Denna granskningsverksam-

het genomförs väsentligen på tre avdelningar inom utskottet.

Statsutskottet

består av 30 ledamöter, fördelade på fem avdelningar med

sex ledamöter i varje. Statsutskottet är framförallt ett utgiftsutskott, vars ar­

bete avser huvuddelen av statsbudgeten. Utskottet är statsregleringsutskott

även såtillvida som utskottet har att beräkna statsverkets ordinarie in­

komster och uppgöra förslag till riksstat. De till statsutskottet hänvisade

ärendena fördelas på de fem avdelningarna enligt utskottets bestämmande.

De 1969 tillämpade grunderna för ärendenas fördelning framgår av

bilaga 1.

Bevillningsutskottet

består av 20 ledamöter. Utskottet bereder skattefrå­

gor. Det skall också förslagsvis beräkna inkomsterna av de särskilda be-

villningarna samt föreslå den procentsats, varmed den statliga inkomst­

skatten bör utgå. Det tillkommer också utskottet att behandla frågor om

lagar och författningar rörande kommunala skatter samt alkoholhaltiga

drycker. Bevillningsutskottet brukar fördela sig på två avdelningar för

behandlingen av motionsärenden.

Bankoutskottet

består av 16 ledamöter. Utskottets ärenden är med av­

seende både på sin sakliga innebörd och på sin formella karaktär ytterst

mångskiftande. Utskottet har en allmän befogenhet att behandla frågor ro-

54

rande riksbanken och riksgäldskontoret. Det är lagutskott för lagstiftning

rörande riksbanken och andra banker samt rikets mynt. Utskottet handläg­

ger vidare frågor om det ekonomiska livets eller särskilda näringsgrenars

organisation och förhållanden. Frågor om utgifter för riksdagen och dess

verk ankommer också på bankoutskottet. Utskottets uppgifter innefattar

slutligen förvaltningsorganisatoriska och administrativa spörsmål beträffan­

de riksdagens verk och den inre riksdagsförvaltningen. Riksdagen har fast­

ställt en särskild instruktion för bankoutskottet (BaU 1966: 61).

De tre

lagutskotten

består vart och ett av 16 ledamöter. De bereder lag­

stiftningsärenden, som inte ankommer på annat utskott. Ärendena hän­

visas av kamrarna till lagutskott, inte till ett visst bestämt utskott. För­

delningen mellan lagutskotten av ärendena görs av särskilda deputerade.

Enligt de allmänna grunder för ärendenas fördelning mellan utskotten,

som dessa antagit (lagutskottens memorial 1950:1, 1961:1 och 1966:1),

handlägger

första lagutskottet

frågor rörande civil-, straff-, process- och

kyrkolag, ombudsmännens ämbetsförvaltning samt vissa konstitutionella

och allmänt förvaltningsrättsliga frågor,

andra lagutskottet

frågor om ar­

bets- och sociallagstiftning samt lagstiftning rörande undervisning, försvar

och utlänningar samt

tredje lagutskottet

frågor om lagstiftning i fastighets-

rättsliga och näringsrättsliga ämnen samt lagstiftning om bostadsförsörj­

ning, folkbokföring och trafikförhållanden.

Jordbruksutskottet

består av 20 ledamöter. Det handlägger ärenden rö­

rande statsbudgetens utgiftssida i vad avser jordbruksdepartementets verk­

samhetsområde samt övriga jordbruksärenden, som hänvisas till utskot­

tet.

Allmänna beredningsutskottet

består av 24 ledamöter. Utskottet, som en­

ligt praxis ej behandlar propositioner, har att avge utlåtande i ärenden, som

ej tillhör annat utskotts beredning.

Ledamöterna i ständiga och särskilda utskott utses genom listval på

grundval av överenskommelse mellan partierna eller genom proportionellt

val (75 § 1 mom. RO). Vardera kammaren väljer halva antalet (36 § 1 mom.

RO).

I fråga om praktiskt taget alla ärenden som handläggs av kamrarna gäl­

ler att de före avgörandet skall beredas av utskott. Av 55 § 2 mom. RO

framgår, att proposition eller motion, som ej rör kammare enskilt, inte kan

las upp till avgörande i riksdagen, innan utskott har avgivit yttrande (jäm­

för 58 § RO). Utan uttryckligt stadgande i RO har ett beredningstvång an­

setts föreligga även i fråga om framställningar från riksdagens verk. Kam­

mare äger jämlikt 63 § RO återförvisa ett ärende till det utskott, som avgivit

utlåtande, om ärendet anses fordra ytterligare utredning.

Utskotten är skyldiga att avge betänkanden i de ärenden, som hänvisats

till dem. I RO föreskrivs detta för varje utskott för sig, oftast i den formen

att utskottet skall meddela utlåtanden och avgiva förslag i anledning av dit

hänvisade ärenden. Behandlingsplikten kan vidare sägas framgå indirekt

av bestämmelser om uppskov i 58 § RO.

Kungl. Maj.ts proposition nr M år 1970

Kungl. Maj:ts proposition nr

40

år 1970

55

2.1.2

Riksdagens budgetbehandling

Proposition angående statsverkets tillstånd och behov (statsverksproposi­

tionen) skall enligt huvudregeln i 34 § RO tillställas riksdagen vid dess

öppnande i januari.

Kort därefter äger den s. k. remissdebatten rum. Den har delvis karaktär

av en allmän budgetdebatt. Remissdebatten har i allmänhet hållits dagarna

omkring den 20 januari. År 1969 ägde den emellertid rum först den 5—den

7 februari.

Statsverkspropositionens fördelning mellan de budgetberedande utskotten

framgår av det föregående och av bilaga

(bil. 1).

Den allra största delen fal­

ler på statsutskottet. Hur utskottet verkställt fördelningen härav på sina

fem avdelningar vårsessionen 1969 framgår likaledes av bil. 1. (Denna för­

delning kan emellertid bli justerad vårsessionen 1970 som en följd av den

departementsreform, som genomfördes den 1 juli 1969 och som innebar att

vissa ärenden flyttades mellan främst kommunikations-, civil- och finans­

departementen.) Avdelningarnas förslag till utlåtande underställs statsut­

skottet in pleno.

Finansplanen och nationalbudgeten blir inte föremål för systematisk ut-

skottsberedning eller något särskilt, principiellt ställningstagande från riks­

dagens sida.

De budgetberedande utskotten avger sina utlåtanden över huvudtitlarna

successivt. Utlåtandena behandlas i kamrarna allteftersom de kommer. I

utskottens utlåtanden över huvudtitlarna har ofta vissa punkter brutits ut

för behandling senare under vårsessionen. Punkterna kan ha brutits ut även

i statsverkspropositionen. I denna har då anslagen angivits med beräknade

belopp, varjämte anmälts att särskilda propositioner i dessa delar avläm­

nas senare. Sådana särpropositioner får enligt 54 § RO inte avlämnas efter

det att sjuttio dagar förflutit från riksdagens öppnande, om inte Kungl.

Maj:t anser att uppskov med framställningen skulle lända riket till allvar­

ligt men.

Kamrarnas beslut expedieras när de fattats och har i praktiken framstått

som definitiva, oaktat statsregleringen ännu inte är klar.

Fristen för avgivande av propositioner, som avser statens inkomster och

utgifter för det följande budgetåret, gäller inte för propositionen angående

riksstatens slutliga reglering (kompletteringspropositionen, den reviderade

finansplanen). Den brukar komma i slutet av april och innehåller bl.a. de­

finitiva förslag till inkomstberäkning.

För att samordning av riksdagens budgetbehandling skall främjas gäller

sedan början av 1930-talet vissa regler om samarbete mellan de budget­

beredande utskotten. Enligt 39 § RO skall sålunda statsutskottet uppfylla

sitt åliggande att »förslagsvis beräkna statsverkets ordinarie inkomster,

uppgiva huru mycket bör genom bevillningar utgöras samt uppgöra förslag

till riksstat» antingen gemensamt med (i sammansatt utskott) eller eljest

efter samråd med de övriga utskott, som handlägger statsregleringsfrågor.

På motsvarande sätt skall enligt 40 § RO bevillningsutskottet handlägga

56

sina huvuduppgifter med avseende på statsregleringen. I 19 § 1 mom. riks-

dagsstadgan föreskrivs att statsutskottet, bevillningsutskottet, bankoutskot­

tet och jordbruksutskottet inom tjugo dagar från riksdagens öppnande bör

utse s. 1c. budgetdeputerade. Dessa deputerade avses skola under riksdagens

lopp i erforderlig utsträckning rådpläga i frågor som angår budgetarbetet

inom riksdagen. De bör verka för att största möjliga enhetlighet vid bud­

getbehandlingen iakttas. De skall vidare se till att lämpliga sammanställ­

ningar angående statsverkets inkomster och utgifter samt angående bud­

getarbetets fortgång inom riksdagen lid efter annan delges kamrarnas leda­

möter.

Något sammansatt utskott på sätt som åsyftas i 39 och 40 §§ RO torde

inte ha förekommit. Budgetdeputerade, som regelmässigt bestått av ordfö­

randena och vice ordförandena i de budgetberedande utskotten, har i all­

mänhet hållit bara två korta sammanträden under budgetarbetet, ett i bör­

jan och ett i slutet av vårsessionen. I övrigt har de låtit göra och distribuera

de sammanställningar som åsyftas i riksdagsstadgan.

Riksdagen fastställer statsbudgeten, vanligen någon av de allra sista da­

garna i maj. Därmed är riksdagens ordinarie budgetarbete avslutat. En an­

nan sak är att förslag om anslag på tilläggsstat sedermera under budget­

året brukar underställas riksdagen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 40 år 1970

2.2. Den partiella grundlagsreformen 1968—1969

Som inledningsvis framhållits berör de ändringar i grundlagarna, som trä­

der i kraft vid ingången av år 1971, endast i mindre mån

utskottsorganisa-

tionen.

På grund av den ökning, som under senare år inträffat av antalet

ärenden, som ankommer på lagutskott, har ett fjärde lagutskott inrättats.

Med hänsyn till utrikesnämndens särskilda förtroendekaraktär har antalet

ledamöter i nämnden begränsats. Nämnden skall bestå av nio ledamöter

och lika många suppleanter. I anslutning härtill hävs den nuvarande per­

sonalunionen mellan utrikesutskottet och utrikesnämnden. Regeln om åter-

remiss från kammare till utskott uppmjukas så att det blir möjligt för en

minoritet att få till stånd förnyad utskottsbehandling. Återremiss skall ske

när det begärs av minst en tredjedel av de röstande i riksdagen. Återremiss

medges endast en gång i samma fråga. Antalet ledamöter i utskotten har

i stor utsträckning gjorts enhetligt samt bestämts till udda tal, så att

lottning inom utskotten om möjligt undviks. Vart och ett av utrikes-, banko-,

jordbruks- och de fyra lagutskotten samt allmänna beredningsutskottet

kommer att få 17 ledamöter. I fråga om utskott, som arbetar på avdelning­

ar, bestäms antalet ledamöter i varje avdelning till nio. Till följd härav skall

konstitutionsutskottet ha 27 och statsutskottet 45 ledamöter. Bevillnings­

utskottet får 27 ledamöter, varvid man synes ha räknat med att utskottet

i framtiden skall kunna arbeta på tre avdelningar. Grunderna för för­

delningen av ärenden mellan lagutskotten skall i framtiden fastställas av

riksdagen.

Någon grundlagsändring, som direkt tar sikte på

riksdagens budgetbe­

57

handling,

genomfördes inte vid den partiella författningsreformen. Grund-

iagberedningen föreslog emellertid (SOU 1967:26 s. 128 f.) vissa åtgärder

för att stärka budgetdeputerades ställning och på så sätt uppnå bättre sam­

ordning av arbetet inom de budgetberedande utskotten. Sålunda förorda­

de beredningen att de deputerade skulle få en sammansättning, som bättre

än den nuvarande svarar mot budgetärendenas fördelning på de olika bud­

getutskotten. Det syntes vidare beredningen finnas anledning att föreskriva

att de deputerade skall hålla visst minsta antal sammanträden under

varje riksdag. De deputerade borde, slutligen, förses med ett effektivt sekre­

tariat. Med den utbyggnad av deputerades sekretariat, som beredningen för­

ordade, ansåg den att de deputerade skulle få i stort sett samma arbets­

möjligheter som ett utskott. — De av grundlagberedningen föreslagna åt­

gärderna i fråga om budgetberedningen föranleder föreskrifter endast i

riksdagsstadgan eller i andra bestämmelser jämlikt 78 § RO. Beslut om nya

sådana bestämmelser i anledning av övergången till enkammarriksdag

kommer att fattas av riksdagen 1970.

Kungl. Maj:ts proposition nr

-4

0 år 1970

58

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 1970

3

Grunddrag i det nuvarande utskottsväsendet

Av de genomgående drag, som kan urskiljas i det svenska utskottsväsendet,

skall här uppmärksamheten fästas på följande.

a) Ärende, i vilket riksdagen har att fatta beslut, skall regelmässigt dess­

förinnan beredas i utskott.

Beredningstvång

kan sålunda sägas föreligga.

b) Utskotten är skyldiga att avge betänkanden över samtliga remittera­

de ärenden. Ett

behandlingstvång

för utskotten är för handen.

c) Den dominerande utskottstypen är

ständigt utskott.

Härmed menas

ett utskott, som anges i författning och som tillsätts vid varje riksmöte

för att bereda bestämda slag av ärenden. Motsatsen till ständigt (fast) ut­

skott utgör tillfälligt (särskilt) utskott, som inrättas genom ett särskilt be­

slut av riksdagen för beredning av speciell fråga.

d) Huvudprincipen för fördelningen av ärenden mellan de ständiga ut­

skotten är statsrättsligt-funktionell. Indelningen i utskott följer således i

stort riksdagens skilda funktioner: lagstiftning, beskattning och utgiftsreg-

lering. Utskotten kan sägas vara

funktionsutskott.

Mot funktionsprincipen står en annan princip, som innebär att ärendena

fördelas mellan utskotten efter sin tillhörighet till skilda sakområden, fack,

detta vare sig ärendena rör lagstiftning, utgiftsanslag eller annat. Sålunda

bildade utskott kan benämnas fackutskott. Fackindelningsprincipen har i

gällande rätt på en del punkter brutit igenom och kompletterat funktions­

principen. Vissa statsregleringsärenden bereds av andra utskott än stats­

utskottet, nämligen banko- och jordbruksutskotten. Några grupper av lag­

stiftningsärenden behandlas i banko- och bevillningsutskotten. Och fördel­

ningen av lagstiftningsärenden mellan lagutskotten inbördes bygger på äm­

ne. Som ett uttryck för fackprincipen kan man också se fördelningen av

huvudtitlar mellan statsutskottets avdelningar.

e) Det svenska utskottsväsendet är i detalj reglerat i grundlag. Det upp­

visar därför en mycket hög grad av

stabilitet.

Kungl. Maj:ts proposition nr

40

år 1970

59

4

Tidigare förslag m. m.

När förslag till mera genomgripande förändringar i utskottsorganisationen

framlagts under detta sekel, har de i allmänhet haft sin utgångspunkt i

strävandena att få till stånd en bättre utskottsberedning av budgeten.

Riksdagens budgetarbete har ansetts vara splittrat, och man har efterlyst

åtgärder för att åstadkomma större ändamålsenlighet, planmässighet och

enhetlighet. Härvid har intresset riktats inte blott mot utskottsberedningen

utan också mot tidsschemat för de olika momenten i statsregleringen. I

det följande lämnas en redogörelse för vissa av de förslag, som framkommit

i fråga om riksdagens utskottsorganisation och budgetarbete. Som en bak­

grund till grundlagberedningens egna överväganden refereras de reso­

nemang, som förts kring budgetbehandlingen. För en fylligare framställning

beträffande riksdagens budgetarbete må hänvisas till redogörelserna i SOU

1959: 16, i SOU 1963: 18 s. 85—90, 93—98 och 107—118 samt i Samhälle och

riksdag, IV, Riksdagens arbete och arbetsformer, s. 295—313.

I en

motion 1915

ifrågasattes att ett speciellt utskott, benämnt budget­

utskottet och bestående av delegerade från stats-, bevillnings-, banko- och

jordbruksutskotten, skulle anordnas med uppgift att utföra den enhetliga

behandlingen av riksstaten. Allt det första utredande utskottsarbetet, in­

till dess riksdagen fattat provisoriska beslut, skulle fortfarande verkställas

av vederbörande utgiftsutskott för sig, men därefter skulle de ärenden,

som provisoriskt avgjorts, remitteras till det nya budgetutskottet för att

i samband med statsregleringen i sin helhet bringas på riksdagens bord till

slutligt avgörande.

Konstitutionsutskottet intog i utlåtande över motionen en kritisk hållning

till tanken på provisorisk budgetbehandling. Utskottet ansåg emellertid en

förbättring påkallad i budgetarbetet i riktning mot ökad planmässighet och

överskådlighet. En omläggning av arbetet kunde, yttrade utskottet, knappast

bli fullt effektiv, utan att samtidigt ett ordnat samarbete på något sätt

åstadkoms mellan de budgetberedande utskotten och närmast mellan stats-

och bevillningsutskotten. Utskottet anmärkte emellertid att ett särskilt bud­

getutskott med den ungefärliga organisation, som i motionen antytts, synts

60

utskottet mindre lämpligt, då ett dylikt utskott både i och för sig och

genom den dubbla sakbehandling, som det förutsatte, fick anses som en allt­

för tung apparat.

I en PM som utarbetats inom

budgetårskommittén

(1920) skisserades

ett förslag av innebörd att statsutskottet skulle avskaffas och ersättas

med ett flertal utskott. I princip skulle detta ske på sådant sätt, att för

varje statsdepartement inrättades ett utskott, vilket behandlade departe­

mentets huvudtitel. Även vissa lagstiftningsfrågor, t. ex. rörande värn­

plikt och pensionsförsäkring, skulle kunna behandlas i budgetutskott. Ge­

nom den föreslagna anordningen skulle vinnas, att budgetärendenas be­

handling kunde utföras snabbt. För sammanhållande av budgetarbetet

måste emellertid ett särskilt organ inrättas. I detta avseende ifrågasattes,

att samtliga utskotts förslag i budgetärenden skulle underställas en allmän

finansdelegation, som skulle bestå av ordförandena och vice ordförandena

i de särskilda budgetutskotten, eventuellt med förstärkning av representan­

ter för det utskott, som förberett vederbörande ärenden. -— Kommitténs

uppslag i nu angivna hänseenden ledde inte till beslut av statsmakterna.

Sakkunniga för utredning av frågan om riksdagens arbetsformer, den

s. k.

Bissmarkska kommittén,

(SOU 1931:26) tog bestämt avstånd från

tanken på en total omstöpning av utskottsväsendet. En sådan var enligt

kommitténs mening inte påkallad. Erforderlig rationalisering kunde genom­

föras genom mindre ingripande åtgärder. I fråga om budgetbehandlingen

yttrade kommittén bl. a. följande: Vid bedömande av kritiken mot former­

na för budgetarbetets bedrivande i riksdagen torde icke böra förbises vis­

sa omständigheter, som är ägnade att i någon mån reducera olägenheterna

av systemet för budgetbehandlingen och därmed förminska kritikens räck­

vidd och bärkraft. I detta hänseende må i första hand framhållas, att riks­

dagen genom statsverkspropositionen redan från början får sig förelagd

en med avseende å såväl inkomster som utgifter fullständig finansplan

för det kommande budgetåret, vilken plan är avsedd att bilda och jäm­

väl i stort sett utgör den fasta grunden för riksdagens finansarbete. Vad

angår den påtalade uppdelningen av utgiftsärenden på flera utskott, är det

visserligen sant, att denna uppdelning ur synpunkten av fasthet och kon­

sekvens i budgetbesluten i och för sig är en olägenhet, men dennas bety­

delse för budgeten såsom helhet betraktad synes dock icke böra överskattas.

Den alldeles övervägande delen av utgiftsärendena kvarligger fortfarande

koncentrerad hos ett utskott. — Likväl ansåg kommittén att erinringarna

icke helt saknade fog och att frågan om möjligheterna för en förbättring i

riksdagens budgetbehandling i riktning mot ökad planmässighet och över­

skådlighet därför var förtjänt av allvarligt övervägande. Kommittén avvisa­

de emellertid tanken på ett överbudgetutskott och på återprövningsrätt.

På förslag av kommittén infördes genom beslut åren 1932—-33 budget­

deputerade samt bestämmelserna i 39 och 40 §§ RO om visst samarbete

mellan de budgetberedande utskotten vid den slutliga budgetregleringen.

År 1939 hemställde riksdagen hos Kungl. Maj :t om en allsidig och förut­

sättningslös utredning av frågan om en omläggning av riksdagens budget­

Kungl. Maj:ts proposition nr

40

år 1970

Kungl. Maj:ts proposition nr >iO år 7970

61

arbete i syfte att häri ernå större ändamålsenlighet, planmässighet och en­

hetlighet. Först 1957 tillmötesgick regeringen denna begäran genom att till­

sätta den s. k. budgetkommittén.

Under mellantiden kom nya sakkunniga för utredning av frågan om re­

vision av riksdagens arbetsformer (den s. k.

Bergquistska kommittén,

SOU

1947:79) in på de nu aktuella spörsmålen. De alternativ till omläggning

av budgetbehandlingen i utskott, som kommittén prövade, var följande:

a) uppdelning av budgetens utgiftssida på fackutskott, vilka skulle ar­

beta under inseende och kontroll av ett överbudgetutskott, och

b) ökad koncentration av behandlingen av budgetens utgiftssida till stats­

utskottet.

Enligt alternativ a) skulle för statsverksamhetens särskilda grenar inrät­

tas fackutskott, som inte blott skulle behandla frågor rörande budgetens

utgiftssida utan även till respektive områden hörande lagfrågor. Ett ge­

nomförande av detta alternativ skulle medföra att gällande huvudprincip

för utskottsindelningen i den svenska riksdagen helt ersattes av en ordning

som innebar att de förekommande ärendenas materiella natur blev norm­

givande för utskottsindelningen. För att trots den splittring av budget­

arbetet, som vid en sådan utskottsindelning blev ofrånkomlig, vinna ga­

rantier för enhetlighet och planmässighet i budgetarbetet skulle det vara

nödvändigt att inrätta ett överbudgetutskott, som också skulle få till upp­

gift att företräda allmänna finansiella synpunkter under utskottens budget­

arbete. Vissa skäl kunde enligt kommitténs mening anses tala för en or­

ganisation av skisserad art för anslagsfrågornas utskottsbehandling. Det

kunde förutses att dessa ärenden skulle kunna prövas med än större sak­

kunskap, om de hänsköts till särskilda fackutskott. Sammanförande av ut­

skottsbehandlingen av alla materiellt likartade frågor, oavsett om de var

lag- eller anslagsfrågor, till samma utskott syntes också kunna medföra

avsevärda fördelar. Enligt de sakkunnigas uppfattning var dock nackdelar­

na större än fördelarna av en på fackutskott uppdelad behandling av budge­

tens utgiftssida. En väsentlig förutsättning för att det skisserade systemet

skulle kunna fungera på ett tillfredsställande sätt syntes vara att det för

dess genomförande nödvändiga överbudgetutskottet å ena sidan fungerade

så smidigt att det inte fördröjde riksdagsarbetet, å den andra kunde få

tillräcklig auktoritet för att hävda de vadare statsfinansiella synpunkter, som

icke kunde förväntas bli tillgodosedda i fackutskotten. Kommittén ansåg det

inte sannolikt att ett överbudgetutskott framgångsrikt skulle kunna lösa

båda dessa uppgifter. Skulle detta utskott kunna hävda sig mot fackut­

skotten, måste det enligt kommitténs mening gå in på en tämligen långtgåen­

de detalj granskning av fackutskottens förslag till utlåtanden. En sådan

granskning skulle leda till en tidsödande dubbelbehandling, som direkt mot­

verkade strävandena att rationalisera riksdagsarbetet. En omorganisation,

som ledde till sådant resultat, kunde kommittén inte förorda. Skäl ansågs

dessutom tala för att budgetbehandling i särskilda fackutskott inte skulle

komma att främja sparsamhet vid anslagsfrågornas utskottsbehandling. I

synnerhet borde detta bli fallet, om överbudgetutskottet med hänsyn till

62

kravet, att riksdagsarbetet skall kunna avslutas i rimlig tid, eller av annan

anledning inte förmådde utöva en effektiv kontroll över fackutskotten. In­

tresserade specialister, som i stor omfattning torde komma att ingå i fack­

utskotten, skulle sannolikt visa större frikostighet än ett utskott med stats­

utskottets sammansättning och traditioner. — De skäl som avhöll kommit­

tén från att rekommendera en ytterligare uppdelning av budgetarbetet in­

om utskott syntes den kunna anföras som argument för en ännu mer än

hittills till statsutskottet koncentrerad anslagsprövning. Kommittén stanna­

de emellertid till slut för att förorda bara några smärre ändringar.

En av ledamöterna, Harald Hallén, reserverade sig mot kommitténs ställ­

ningstagande till förmån för fackutskott. Han framhöll att man ej sett

exempel på att andra anslagsbeviljande utskott än statsutskottet, såsom

jordbruks- och bankoutskotten, »försökt lansera en anslagspolitik, som

brustit i ansvar för andra anslagsbehov genom att söka för sina speciella

arbetsområden tillförsäkra sig om oskäligt stegrade belopp». Ett överbudget­

utskott behövde enligt Halléns mening inte nödvändigtvis inrättas.

I proposition 1948:244 (s. 67) instämde departementschefen i kommit­

témajoritetens uppfattning och uttalade, att man inte i dåvarande läge bor­

de överväga någon mera genomgripande reform av utskottsväsendet.

I skrivelse 1955 till författningsutredningen framhöll

budgetdeputerade,

att de deputerade enligt en samfälld mening bland dem inte i sin nuvarande

form fyllde sitt ändamål att främja ökad sammanhållning av och bättre

överblick över riksdagens budgetarbete. För att de skulle fylla sin uppgift

att utgöra ett sammanhållande och normgivande organ för riksdagens bud­

getbehandling krävdes en fastare och mera auktoritativ organisation än den

nuvarande. Budgetdeputerade ville därför framhålla angelägenheten av att

författningsutredningen ägnade spörsmålet sin uppmärksamhet.

I

motioner 1956

framkom delvis nya synpunkter. I diskussionen om de

praktiska möjligheterna att uppnå större planmässighet i riksdagens bud­

getarbete syntes numera, anfördes det i ett motionspar, framför allt böra

beaktas att statsbudgetens i grunden ändrade struktur och dess alltmera

markerade uppgift att utgöra ett redskap för den ekonomiska politiken

uppenbarligen krävde ett särskilt forum på beredningsstadiet i riksdags­

arbetet. Bristen på en mera samordnad utskottsbedömning av statsverks-

propositionens finansplan under ett tidigt skede av riksdagens budgetbe-

handling föreföll vara en anmärkningsvärd svaghet. Med nuvarande or­

ganisation syntes det knappast finnas utrymme för ett samlat förberedande

ställningstagande från riksdagens sida till finansplanen. — Den främsta

uppgift som i övrigt syntes motionärerna böra åvila ett sammanhållande

budgetorgan i riksdagen var att verka för en koncentration av budgetar­

betet till de statsfinansiellt mest betydelsefulla områdena.

Budgetkommittén

avgav sitt betänkande år 1959 (SOU 1959: 16). Den

sammanfattade bakgrunden till sitt uppdrag på följande sätt.

Riksdagens upprepade framstötar om en utredning angående en om­

läggning av riksdagens budgetarbete torde få ses mot bakgrunden av den

Knngl. Maj.ts proposition nr 40 år 1970

63

allt mera dominerande roll i svensk politik som finanspolitiken kommit att

spela under efterkrigstiden. Man har haft en känsla av att det behövs en

bättre samordning och sammanhållning av riksdagens anslagsbeslut än för

närvarande. I själva verket synes man sakna en instans inom riksdagen

som fyller de funktioner som finansministern utövar vid regeringens bud­

getarbete.

För det första

synes tanken vara, att riksdagen nu inte har tillräcklig

överblick över de olika utskottens och utskottsavdelningarnas anslagspröv-

ning med hänsyn till skattekonsekvenserna. Med andra ord synes riksdagens

Ihemställan om en utredning bottna i en strävan att få till stånd en när­

mare förbindelse mellan utgifts- och inkomstsidorna vid budgetbehandling­

en i riksdagen. Man kommer här in på frågan om riskerna för att riksdags­

utskottens och dess avdelningars förslag till ändring av Kungl. Maj :ts an-

slagsäskanden kan spränga den samlade utgiftsramen och därför exem­

pelvis resultera i ett senare automatiskt behov av skattehöjningar. I det

sammanhanget har också frågan om riksdagens hänsynstagande till bud­

getens samhällsekonomiska betydelse kommit i blickfältet.

För det andra

torde i önskemålet om en bättre samordning och överblick

över riksdagens budgetarbete även ligga behovet av större enhetlighet vid

anslagsprövningen, d. v. s. en strävan hos riksdagen att erhålla ökade möj­

ligheter till en avvägning av anslagstilldelningen för olika ändamål inom

en fixerad total utgiftsram. Det har vid kommitténs hearings framskym­

tat, att det flera månader utsträckta budgetarbetet i riksdagen särskilt i

vissa parlamentariska lägen kan innebära risker för ojämnheter i fråga om

anslagsbesluten, i den meningen att ett visst område oavsiktligt kan bli

bättre tillgodosett än ett annat på grund av att budgetbehandlingen sker

faktiskt tämligen isolerat i de skilda utskottsavdelningarna och utskott-

ten.

För det tredje

synes den uppfattningen råda, att nu berörda svagheter

allvarligt reducerar riksdagens självständighet gentemot Kungl. Maj :t vid

budgetprövningen, så att riksdagens möjligheter att konsekvent hävda and­

ra budgetalternativ än regeringens i praktiken är mycket begränsade.

Budgetkommitténs förslag avsåg 1) att göra det möjligt för riksdagen att

ta ställning till finansplanen och nationalbudgeten m.m., 2) att tillskapa

en samordnande instans för riksdagens budgetarbete och 3) att införa en

viss återprövningsrätt i budgetfrågor.

För det första ville alltså kommittén föreslå att finansplanen med na-

tionalbudgeten vid riksdagens början skulle remitteras till något riksda­

gens organ, vars utlåtande i ämnet borde föreligga senast i mitten av februa­

ri. Detta utlåtande avsågs skola ligga till grund för en särskild finansdebatt

under senare hälften av februari. Härvid förutsatte kommittén, att remiss-

utlåtandet över finansplanen och nationalbudgeten fick en allmän och

principiell karaktär på samma sätt som bankoutskottets dechargeutlåtande,

och icke innebar en definitiv fastlåsning av vare sig den totala utgiftsramen

eller beskattningens storlek. Utlåtandet syntes böra utmynna i en omförmä-

lan för riksdagen angående utskottets behandling av finansplanen och na­

tionalbudgeten på samma sätt som nu sker beträffande bankoutskottets

punkt i dechargeutlåtandet om penning- och valutapolitiken. Denna omför-

mälan skulle av kammaren läggas till handlingarna med godkännande an­

tingen av utskottets uttalande eller av uttalande enligt reservation. Beträf­

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 1970

64

fande vilket utskott som lämpligen borde komma i fråga för behandlingen

av finansplanen och nationalbudgeten hade olika alternativ diskuterats in­

om kommittén. Sålunda hade ingående prövats om något av de befintliga

ständiga utskotten borde kunna också svara för dessa nya uppgifter, i

främsta rummet bankoutskottet eller statsutskottet. Sedan detta alternativ

av skilda skäl fått förfalla, hade kommittén beslutat förorda, att uppgif­

ten att behandla finansplanen och nationalbudgeten lades på den samord­

nande instans som kommittén föreslog. Enligt kommitténs mening bor­

de också de allmänna avsnitten i kompletteringspropositionen behandlas

av samordningsinstansen.

Budgetkommittén ansåg för det andra att något slags överbudgetutskott

behövdes. Sedan kommittén utmönstrat tanken på en speciell avdelning av

statsutskottet som samordningsinstans, återstod för kommittén alternativen

med ett »finansutskott» eller en förstärkt budgetdeputation. Egentligen var

skillnaden mellan dessa båda alternativ enligt kommittén inte så stor —-

försåvitt man inte tänkte sig en ändrad organisation av statsutskottet —

utan kanske närmast en namnfråga. Emellertid framstod det såsom en enk­

lare och mindre radikal omstöpning av formerna för riksdagens budgetar­

bete, om budgetdeputationen förstärktes och tillädes utvidgade funktioner.

Av dessa så att säga psykologiska skäl hade kommittén stannat för att

föreslå en förstärkt och utbyggd budgetdeputation såsom samordningsin­

stans. På denna förstärkta budgetdeputation borde enligt kommitténs me­

ning tillämpas RO:s bestämmelser för utskott. Med hänsyn till den därmed

följande självständigheten gentemot övriga ständiga utskott föreslog kom­

mittén att benämningen skulle ändras till budgetdelegationen. — Ledamoten

Elis Håstad hade dock såsom alternativ velat framföra tanken på en mera

radikal ändring av utskottsorganisationen. Enligt detta alternativ skulle

statsutskottets nuvarande avdelningar ombildas till »fackutskott» i stil med

jordbruksutskottet —- alltså ett försvarsutskott, ett socialutskott o. s. v.

över dessa utskott skulle sedan såsom ett samordnande organ inrättas ett

särskilt finansutskott. De övriga ledamöterna av budgetkommittén ansåg

dock detta förslag i dåvarande läge vara en alltför genomgripande om­

stöpning av formerna för riksdagens budgetarbete. •— I fråga om budget­

delegationens arbetsformer föreslog kommittén att utskottens utlåtanden i

budgetfrågor skulle direkt överlämnas till budgetdelegationen, vilken med

eget yttrande skulle vidarebefordra utlåtandena till kamrarna. Då det tor­

de få förutsättas att budgetdelegationens yttranden i flertalet fall endast

kom att utmynna i kortfattade tillstyrkanden eller uttalanden att dele­

gationen inte hade något att erinra, ansåg kommittén att den fördröjning i

ärendenas handläggning, som skulle bli en följd av denna arbetsordning,

skulle komma att sakua nämnvärd betydelse. — Såsom grundval för sin

verksamhet skulle budgetdelegationen givetvis ha den principiella, allmän­

na ståndpunkt till budgetpolitiken som riksdagen tagit vid finansdebatten

under senare hälften av februari på basis av delegationens utlåtande över

finansplanen och nationalbudgeten. Härutöver borde budgetdelegationen

få rätt att ta egna initiativ beträffande budgetarbetets uppläggning och ge-

Kungl. Maj.ts proposition nr 40 år 1970

Kungl. Maj.ts proposition nr

40

år 1970

65

nom lämpligt underhandsförfarande avge rekommendationer till de övriga

utskotten beträffande anslagsprövningens och bevillningsarbetets inriktning

under arbetets gång. Självklart ansågs vara, att budgetdelegationen fortlö­

pande följde resultatet av riksdagens budgetarbete och med täta mellan­

rum publicerade sammanställningar över det aktuella budgetläget. Det

föreföll även naturligt att budgetdelegationen såsom samordnande organ

i budgetfrågor fick överta uppgiften att »uppgöra förslag till riksstat». De-

legalionen borde slutligen vara riksdagens centrala organ för alla bud­

gettekniska frågor och vara försett med ett effektivt kansli, vari skulle in­

gå statsfinansiellt och samhällsekonomiskt skolade tjänstemän. — För att

budgetdelegationen skulle få den erforderliga tyngden såsom samord-

ningsinstans måste, anförde kommittén slutligen, det villkoret uppställas,

att utskottets ledamöter kom att utgöras av riksdagens ledande krafter.

Kommittén föreslog, att antalet ledamöter sattes till sexton.

Gentemot tidigare förslag om »provisoriska» budgetbeslut respektive mer

än en »läsning» ville budgetkommittén framhålla de politiskt-psykologiska

svårigheterna att revidera och ta tillbaka tidigare ställningstaganden, vilka

redan anammats av medborgarna. En ytterligare komplikation ansågs

vara, att det i många fall torde bli svårt för departementen och myndig­

heterna att med den korta tid, som i sådant fall skulle återstå till bud­

getårsskiftet, hinna med att förbereda verksamhetens anpassning till den

av riksdagen fixerade ramen. Det skulle bli en besvärande koncentration

av statsdepartementens och verkens arbete under juni månad, om riks­

dagens ställningstagande inte blev klart förrän i maj. Detta kunde resul­

tera i krav på en förstärkning av förvaltningsapparaten. Av nu nämnda skäl

hade kommittén stannat för att inte förorda ett system, där en andra läs­

ning ingår såsom ett reguljärt inslag i riksdagens budgetarbete. Kommit­

tén föreslog att de successivt fattade besluten i anslagsfrågor i princip skul­

le vara definitiva. Kungl. Maj :t förutsattes liksom hittills utfärda reglerings­

brev allteftersom riksdagen fattat beslut, och myndigheterna skulle kunna

vidtaga förberedande åtgärder för beslutens verkställighet. Emellertid ville

kommittén föreslå eu

möjlighet

till återprövning av redan fattade beslut i

budgetfrågor. En sådan möjlighet kunde vara av värde exempelvis om

under riksdagens lopp en konjunktursvängning inträtt. Kommittén förut­

satte, att återprövningsrätten inskränktes till att avse endast anslags- och

skattefrågor av väsentlig betydelse för statens inkomster och utgifter

eller principbeslut av betydande räckvidd för framtiden och att återpröv-

ningen var att betrakta såsom en extraordinär åtgärd. Av praktiska skäl

borde återprövningsrätten normalt knytas till behandlingen av komplet­

teringspropositionen mot vårriksdagens slut.

Budgetkommitténs betänkande föranledde inte något förslag till riks­

dagen.

Författningsutredningen

(SOU 1963: 18 s. 82—129) ansåg att utskotts-

väsendet i den svenska riksdagen i huvudsak hade fungerat väl. Utredningen

fann därför inte anledning att förorda mer genomgripande förändringar.

Ständigt utskott borde alltjämt vara den huvudsakliga utskottstypen. Lag-

5 —

Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 samt. Nr

40

66

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 1970

ärenden och finansärenden borde i princip beredas av skilda utskott. Ut­

redningens förslag innebar emellertid i ett par hänseenden betydelsefulla

nybeter, nämligen inrättande av en lagnämnd och en finansnämnd. Lag­

nämnden avsågs bli en instans, som skulle kunna ge lagärenden en ytterli­

gare beredning vid sidan av den i de lagberedande utskotten. Finansnämnden

skulle ha en samordnande funktion vid budgetberedningen och skulle dess­

utom bereda vissa ärenden, främst angående allmänt ekonomiska frågor.

För budgetberedningen skulle statsutskottets fem avdelningar samt be-

villnings- och jordbruksutskotten ersättas med sju finansutskott. Något sär­

skilt bankoutskott skulle inte finnas.

Också förfaltningsutredningen fann att de olägenheter, som var förenade

med splittringen av riksdagens budgetarbete, framstod som uppenbara.

För att råda bot härpå tog författningsutredningen i huvudsak upp budget­

kommitténs ovan under punkterna 1) och 2) angivna förslag. Utredningens

eget förslag innebär i fråga om budgetbehandlingen väsentligen följande:

Som nyss nämnts inrättas ett särskilt utskott, finansnämnden. Till detta

hänvisas direkt ärenden angående penning- och lånepolitiken samt ärenden

av allmän betydelse för budgetarbetet. Bl. a. finansplan och nationalbudget

remitteras således till finansnämnden för beredning. Nämndens betänkan-

den i ärendena förutsätts utmynna i förslag till uttalanden. I anslutning till

betänkandet över finansplan och nationalbudget i budgetpropositionen äger

en allmän finansdebatt rum i riksdagen. På grundval av debatten tar riks­

dagen ställning till nämndens förslag till uttalande. Härigenom kommer

finansutskotten att få vissa riktlinjer för sitt arbete. Främst genom de an­

givna åtgärderna är sörjt för att en helhetsöverblick över det samhällseko­

nomiska och statsfinansiella läget åstadkoms inom riksdagen. Nämnden

skall vidare tjäna som ett samordnande organ i budgetberedningen. För

ändamålet skall samtliga betänkanden av finansutskott överlämnas till fi­

nansnämnden för ytterligare beredning, främst från statsfinansiell och

samhällsekonomisk synpunkt. I regel antas finansnämnden kunna vidare­

befordra finansutskottens betänkanden till riksdagen utan särskilt uttalan­

de. Men finner nämnden det erforderligt, äger den avge eget betänkande i

ärendet. Nämnden skall vidare svara för information angående budget­

läget och för statsbudgetens fastställande samt utrustas med ett effek­

tivt kansli.

Författningsutredningen avvisade tanken på en formlig rätt för riks­

dagen alt återpröva redan fattade beslut i budgetfrågor. Något egentligt

behov härav ansåg utredningen inte föreligga. Om regeringen fann att ett

redan beslutat anslag borde höjas, kunde den sålunda under samma

session inge proposition med tilläggsyrkande. Om den däremot ansåg ansla­

get för högt, skulle den kunna i motsvarande mån underlåta att verkstäl­

la det, om inte åtagna förpliktelser nödvändiggjorde verkställighet. För att

i viss utsträckning öppna möjlighet att hävda alternativa linjer vid budget­

behandlingens slutskede föreslog emellertid författningsutredningen att

minst en tredjedel av finansnämndens ledamöter skulle kunna få budget­

ärende bordlagL i nämnden i avvaktan på kompletteringspropositionen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 1970

67

Vid

remissbehandlingen

av författningsutredningens betänkande fick för­

slaget att inrätta en finansnämnd så gott som genomgående positivt motta­

gande av de remissinstanser som yttrade sig särskilt över förslaget. Lag­

nämnden tillstyrktes av vissa remissinstanser medan andra ställde sig kri­

tiska. I övrigt berörde remissyttrandena utskottsorganisationen i myc­

ket begränsad omfattning. Vissa remissorgan ifrågasatte lämpligheten av

författningsutredningens förslag att till finansnämnden skulle hänvisas

också ärenden om riksbankens och riksgäldskontorets verksamhet samt

om lag eller annan författning rörande statsbudgeten, riksbanken och riks-

gäldskontoret.

En år 1965 tillsatt utredning om riksdagens personal- och förvaltningsor­

ganisation m. m. (

riksdagens organisationsutredning)

fann i ett 1965 av­

givet betänkandet med vissa förslag rörande effektivisering av riksdagsar-

betet (s. 47, betänkandet fogat vid konstitutionsutskottets bet. 1965:47)

att riksdagens utskottsorganisation måste bli föremål för en grundlig och

förutsättningslös prövning. Konstitutionsutskottet anslöt sig till denna me­

ning.

(i 8

Kungl. Mäj:ts proposition nr 40 år 1970

5

Allmänna synpunkter på utskottsväsendet

De ärenden som riksdagen skall fatta beslut i måste vara grundligt för­

beredda innan de läggs fram för avgörande. Beredningen ombesörjs sedan

lång tid i Sverige i utskott. Det svenska utskottsväsendet, som vid en inter­

nationell jämförelse framstår som väl utvecklat och omsorgsfullt organi­

serat, har förvärvat anseende som en förutsättning för riksdagens arbets­

duglighet och möjlighet att varaktigt hävda sig som statsorgan. Det finns

enligt grundlagberedningens mening anledning att även för framtiden slå

vakt om utskottsberedningen. Vad grundlagberedningen i detta betänkande

tar upp till behandling är inte utskottsväsendets existens utan bara dess

organisation och, i någon mån, utskottens verksamhetsformer. Den främsta

strävan är att fullfölja enkammarreformen genom att låta ett modernare

synsätt prägla även utskottsväsendet. Lika väl som utskottsväsendets exi­

stens inte ställs under diskussion, lika väl måste man hålla fast vid den nu

gällande principen att utskotten inte skall fatta några avgörande beslut

i för statslivet viktiga frågor. De skall vara enbart beredningsorgan, och

avgörandena skall fattas i kammaren efter offentlig debatt.

Kungl. Maj ds proposition nr it) år 1970

69

6

Drag i det nuvarande utskottssystemet, som bör

bibehållas

Några röster har veterligen inte höjts mot beredningstvång^, behandlings-

tvånget för utskotten och systemet med ständiga utskott. Också grundlag-

beredningen är av den åsikten att någon ändring härvidlag inte bör komma

till stånd.

Beredning stvång et

är en garanti för en grundlig sakbehandling av riks-

dagsärendena och därmed ett villkor för riksdagens auktoritet och makt­

ställning. Inte minst viktigt är att beredningstvånget i förening med bestäm­

melser om motionsrätt m. m. innebär att även minoriteter och enskilda

riksdagsmän får sina förslag och särmeningar underkastade verklig prov­

ning.

Ett

behandlingstvång

innebär en begränsning av utskottens möjligheter

att påverka folkrepresentationens arbete. Särskilt i kombination med ett

system med fasta utskott och författningsbestämd ärendefördelning skulle

ett avskaffande av skyldigheten för utskotten att avge betänkanden över

hänskjutna ärenden ge utskotten en opåkallat stark maktställning.

Det skulle kunna diskuteras om man skall behålla beredning i

ständiga

utskott

såsom regelmässig behandlingsform eller om man helt eller delvis

skall överge detta system och i motsvarande mån tillsätta särskilda utskott.

Särskilda utskott enligt de nuvarande bestämmelserna i 36 § RO bär

hittills varit undantagsföreteelser. Under åren 1950—1968 tillsattes endast

tio särskilda utskott. Det finns ingen anledning att generellt ta avstånd från

möjligheten att sätta till särskilda utskott.

Till förmån för en mera vidsträckt användning av särskilda utskott kan

åberopas att det blir möjligt att uppdraga beredningen av ett ärende åt per­

soner, som har särskilt intresse för och särskild sakkunskap i ärendet. Över­

huvudtaget blir ett sådant system mycket lätt att anpassa till ändrade om­

ständigheter.

Övergången till särskilda utskott behövde ej vara fullständig. Man skulle,

ungefär som i Danmark, kunna behålla ett antal ständiga utskott för vissa

typer av ärenden och hänvisa de återstående till särskilda utskott. I den mån

man litar till särskilda utskott är det vidare, alltjämt efter danskt mönster,

70

Kungl. Maj:ts proposition nr M år 1970

möjligt att i efterhand hänvisa andra frågor dit än dem för vilka utskotten

tillsatts.

Ett system, där principen om beredning i fasta utskott är förhärskande,

förefaller emellertid på flera punkter vara överlägset. I en dylik organisation

blir utskottens sammansättning i regel oförändrad år från år. Genom att

samma utskott — med i stor utsträckning samma ledamöter — genom åren

bereder ärenden av likartat slag, uppnår man ett stort mått av sakkunskap,

konsekvens och enhetlighet i bedömningen. De olägenheter, som en större

användning av särskilda utskott härvidlag skulle medföra, förstärks av att

de särskilda utskotten inte kan hålla sig med fasta sekretariat utan blir

hänvisade till ledamöternas egen arbetskraft, till tillfälliga sekretariat eller

till ett gemensamt sekretariat med mindre garantier för sakkunskap på de

särskilda sakområdena. En annan olägenhet med särskilda utskott, om de

förekommer i större myckenhet, är att beredningsarbetet blir svårt att ad­

ministrera.

Enligt grundlagberedningens mening skulle en övergång till ett system

med övervikt för särskilda utskott allvarligt försämra riksdagens möjlig­

heter att bereda ärendena.

Kungl. Maj.ts proposition nr AO år 1970

71

7

Kritiska synpunkter på det nuvarande utskottssystemet

7.1. Riksdagens budgetberedning

Riksdagens budgetarbete har under praktiskt taget hela 1900-talet varit

föremål för kritik och diskussion. Kritiken har framför allt avsett utskotts-

beredningen. För de synpunkter, som därvid framförts, har lämnats en redo­

görelse ovan under 4. Som en resumé återges här författningsutredningens

sammanfattning av kritiken (SOU 1963: 18 s. 114):

Någon samordning mellan inkomstbedömning och utgiftsprövning före­

ligger knappast, ej heller någon samordning av de principer, som tilläm­

pas av de olika anslagsberedande utskotten. Någon helhetsöverblick av det

samhällsekonomiska och statsfinansiella läget åstadkommes icke inom

riksdagen. Betecknande är att finansplan och nationalbudget icke blir

föremål för utskottsberedning eller uttalanden från riksdagens sida. Där­

till kommer att riksdagens budgetbehandling är utsträckt över en lång

tidrymd, under vilken budgetbesluten fattas successivt.

Den av författningsutredningen framförda kritiken synes alltjämt ha sin

giltighet. Den kan snarare sägas ha fått större skärpa, allteftersom budgeten

i stigande grad blivit ett instrument för styrning av de ekonomiska resur­

serna och för stabiliseringspolitiken. — Det synes inte möjligt att i förväg

bedöma, om de åtgärder i syfte att aktivera budgetdeputerades verksamhet,

som grundlagberedningen föreslog 1967, kan komma att få någon större

praktisk betydelse.

7.2. Ledamotsantalet i de olika utskottsenheterna

Det kan hävdas att de skilda riksdagsärendena oavsett sin beskaffenhet bör

bli föremål för beredning i likartade yttre former. Den nuvarande organisa­

tionen visar i detta avseende betydande ojämnheter. Särskilt faller i ögonen

att sakbehandlingen i statsutskottet sker på fem avdelningar med sex leda­

möter i varje, medan lägsta antalet ledamöter i annat utskott är 16. Genom­

förandet av den partiella reformen innebär en viss utjämning. Sålunda

kommer varje avdelning inom statsutskottet att bestå av nio ledamöter,

72

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 1070

medan ledamotsantalet i övriga utskott, utom två, blir 17. Olikheterna mel­

lan främst statsutskottets och dess avdelningars ledamotsantal å ena, och

övriga utskotts å den andra sidan ter sig dock i längden knappast som accep­

tabla. Också med ett ledamotsantal av nio kan avdelning av statsutskottet

komma att sakna ordinarie ledamot som företräder parti av icke obetydlig

storlek.

Kritiken under denna punkt leder fram till frågan om inte en mera ge­

nomgripande förändring av utskottsorganisationen i riktning mot flera fri­

stående utskott i stället för större utskott med indelning på avdelningar

bör komma till stånd.

7.3. Indelningen i utskott efter funktionsprincipen

Den nuvarande principen för indelning i utskott, enligt vilken utskotten

svarar mot riksdagens skilda befogenheter, är av gammalt datum. Den synes

ha ett formalistiskt drag. I ett par avseenden svarar den emellertid mot ett

verkligt behov. Främst gäller detta utgiftsprövningen. Det är onekligen ett

önskemål att kunna se skilda utgiftsförslag i ett sammanhang och att kunna

avbalansera dem mot varandra. De flesta anslagsfrågorna handläggs nu

i statsutskottet. Ansvällningen av arbetsbördan har emellertid medfört att

de reella avgörandena träffas i utskottets avdelningar. Dock får man antaga

att blotta vetskapen om att ärendena passerar plenum kan verka återhål­

lande på avdelningarnas utgiftspolitik.

Det är på den nu angivna punkten, som resonemanget under 7.2 får bety­

delse. Om det nämligen fasthålls att beredningen i utskott i fråga om alla

ärenden skall ske i likartade former, synes statsutskottet inte kunna behål­

las. EU statsutskott, där varje avdelning har t. ex. 15 ledamöter, skulle få

totalt 75 ledamöter, vilket från flera synpunkter är oacceptabelt. Följes allt­

jämt funktionsgrundsatsen, får man i stället tänka sig att bilda flera (fem-

sex) fristående utskott för utgiftsprövning vid sidan av jordbruks- och

bankoutskotten (alltså ungefär vad författningsutredningen föreslog). Där­

med har emellertid den möjlighet till överblick och avvägning i utgifts­

politiken, som indelningen i funktionsutskott ändock givit, väsentligen gått

förlorad. Det redan nu föreliggande intresset av samordning och enhetlighet

inom budgetbehandlingen, som med det sagda skulle ytterligare accentueras,

får tillgodoses på annat sätt. Detta förefaller också möjligt (se nedan under

10.). I den mån nu ärendefördelningen efter funktionsprincipen förlorar sin

betydelse för en samlad bedömning av utgiftspolitiken, får kritiken mot

principen i fråga ökat spelrum.

Med gällande ordning kommer ofta närliggande frågor att behandlas av

olika utskott. Enligt 55 § 1 mom. sista stycket RO råder förbud mot att i en

och samma motion sammanföra flera »mål» av olika beskaffenhet. Mot­

svarande förbud finns emellertid inte i fråga om propositioner, och det före­

kommer inte så sällan att delar av en och samma proposition hänvisas till

skilda utskott. I sådana och andra fall kan följden bli dubbelarbete i ut­

skotten och stundtals också i riksdagens plenum.

Kungl. Maj:ls proposition nr

40

år 1970

73

En viktigare invändning synes vara att en sammanhållen bedömning av

frågor med inbördes sakligt sammanhang inte kan komma Lill stånd i önsk­

värd omfattning. Så t. ex. bereder ett lagutskott frågor om reglering av

påföljderna i brottsbalken och statsutskottet begäran om anslag till krimi­

nalvården, medan en motion om åtgärder mot ökad brottslighet torde hän­

visas till allmänna beredningsutskottet. Civilförsvarets planläggning och

organisation behandlas som en budgetfråga av statsutskottet, civilförsvars­

lagen av andra lagutskottet. Exemplen kan mångfaldigas. Och denna brist

på samlat grepp över ett ämne uppvägs i allmänhet inte av någon långt­

gående specialisering inom utskotten. Inte så sällan har i stället lagutskotten

och vissa avdelningar inom statsutskottet att handlägga innehållsmässigt

inbördes ganska disparata ärenden.

I en del fall fäller på ett särskilt påtagligt sätt formella kriterier avgöran­

det i fråga om vilket utskott, som skall bereda ett ärende. Är t. ex. en förmån

reglerad i statsbidragskungörelse handläggs ett ärende härom, även såvitt

avser författningen, i statsutskottet. Upptas förmånen i lag, såsom beträf­

fande barnbidrag och folkpensioner, bereds lagfrågan i lagutskott och an­

slagsfrågan i statsutskottet. Sedan riksdagen väl har tagit ställning i lag­

stiftningsärendet, är behandlingen i statsutskottet en formalitet. Motsatsen

kan också förekomma. Vissa reformer har förberetts genom principbeslut

av riksdagen. Förslaget härtill från regeringen har inte varit åtföljt av lag­

text. Sådana förslag har regelmässigt hänvisats inte till lagutskott utan till

statsutskottet. Principbeslutet har sedan ofta fullföljts genom ett lagförslag.

Beredningen av detta i lagutskott reduceras då vanligen till ett detalj- och

formalarbete.

Till illustration av det sagda lämnas några slumpvis valda exempel från

1969 års vårriksdag på fall, där samma ärende eller sakligt närliggande

ärenden hänvisats till olika utskott.

Lokaliserings- och regionalpolitiken behandlades av såväl statsutskottet

(69:57) som bankoutskottet (69:30), vilket föranledde två olika debatter

i kamrarna. -— Frågor om statsbidrag till de politiska partierna bereddes av

statsutskottet (69: 60), medan en motion om utredning av det statliga parti­

stödets konstruktion hänvisades till konstitutionsutskottet (69: 23). — För­

slag till lag om pensionstillskott bereddes av andra lagutskottet (69:41).

Frågan om medelsanvisning i anledning av förslaget handlades inom stats­

utskottet (69:53). — En proposition om allmänna riktlinjer för omorga­

nisation av bilregistreringen remitterades till tredje lagutskottet, i vad den

avsåg ändringar i vägtrafikförordningen (69:30), till bevillningsutskottet,

såvitt angick fordonsskatt (69: 32), och till statsutskottet i övriga delar

(69:42). — Förslag i statsverkspropositionen om bidrag till sjukförsäk­

ringen behandlades i statsutskottet (69: 5), medan motioner om sänkning

av statsbidraget till de allmänna försäkringskassorna, innebärande en änd­

ring i lagen om allmän försäkring, handlades inom andra lagutskottet

(69: 2). — Förslag på det studiesociala området, som innebar ändringar i

studiehjälpsreglementet (avseende studerande i gymnasier m. fl. jämställda

läroanstalter) och i studiemedelsförordningen (avseende studerande vid

74

universitet m. m.), hänsköts till beredning inom andra lagutskottet (69: 38).

Frågorna om anslag till ändamålet behandlades av statsutskottet (69: 51).

Detta utskott avgav också utlåtande över propositionen angående utbild­

ningens organisation vid filosofisk fakultet m. m. jämte motioner (69: 34).

— Allmänna beredningsutskottet, slutligen, handlade motioner om åtgärder

beträffande den äldre arbetskraftens sysselsättning (69:45). Frågorna om

anslag för arbetsmarknadsändamål m. m. bereddes av statsutskottet

(69: 58).

Kungl. Maj:ts proposition nr riO år 1970

Kungl. Maj:ts proposition nr W år 1970

To

8

Alternativet med ett fackutskottssystem

8.1. Allmänna synpunkter

Mot bakgrunden av den framförda kritiken tecknar sig en ny utskottsorga-

nisation, i princip byggd på ärendenas fördelning efter materiella grunder.

Fördelarna med ett fackutskottssystem torde motsättningsvis framgå av

den ovan framförda kritiken mot funktionsutskotten. Dubbelarbete i ut­

skotten kan sålunda undvikas i större utsträckning än nu. Flertalet frågor

inom ett ämnesområde kan hållas samlade inom samma utskott, samtidigt

som utskottsledamöterna i allmänhet får tillfälle att mer än för närvarande

koncentrera sin insats till

ett

sakområde. Detta torde stärka sakkunskapen

inom utskotten och främja en kompetent och grundlig beredning av riks-

dagsärendena. Särskilt må framhållas att samma utskott kommer att bereda

lagregler för en viss verksamhet och bedöma kostnaderna för verksamheten.

En integration av materiellt samhörande anslags- och lagstiftningsfrågor

inom ett utskott torde ligga i linje med lösningar, som valts i jämförbara

fall. Sålunda är i andra länders parlament handläggning i fackutskottet den

förhärskande beredningsformen. Inom de svenska oppositionspartiernas

riksdagsgrupper finns fasta kommittéer med uppgift att granska proposi­

tioner och utarbeta förslag till partimotioner. Också dessa beredningsorgan

bevakar var sitt ämnesområde och har vanligen som medlemmar riksdags­

ledamöter från såväl lagutskott som anslagsbeviljande utskott, vilka hand­

lägger ärenden inom kommitténs kompetensområde. Erinras må också om

departementsreformen 1965 enligt vilken departementsorganisationens tidi­

gare tudelning på i princip en statssekreterar- och en expeditionschef sav­

delning upphävdes och i stället tillskapades arbetsenheter, som inom avgrän­

sade sakområden svarar för såväl arbetet med planering och riktlinjer som

handläggning av tillämpningsfrågor och löpande ärenden. I stället för den

dittillsvarande indelningen efter ärendenas art fick man alltså en indelning

efter ärendenas sakliga sammanhang.

I en på indelning i ämnesområden baserad utskottsorganisation lär ett

allmänt beredningsutskott kunna undvaras. Det torde stå utom tvivel att

det är förenat med svårigheter för det nuvarande allmänna berednings­

utskottet och dess kansli att agera med sakkunskap på snart sagt alla om­

råden.

76

Som inledningsvis framhållits överväger grundlagberedningen en omlägg­

ning av riksdagens arbetsår och av det statliga budgetåret. Något förslag

i dessa och därmed sammanhängande frågor kan inte väntas förrän vid nyår

1972. Hittillsvarande överväganden pekar emellertid mot en ordning enligt

vilken budgetåret skulle sammanfalla med kalenderåret, riksdagens arbetsår

börja 1.9, då budgetförslaget framläggs, och budgeten fastställas allra senast

15.12. Detta innebär en viss förkortning av tiden för riksdagens budgetbe­

handling. Arbetet under hösten måste koncentreras till budgelbehandlingen.

Den nuvarande utskottsorganisationen, byggd på tanken att skilda utskott

handlägger lagfrågor och budgetfrågor, är svår alt anpassa till den skisse­

rade modellen. Annorlunda skulle förhållandet bli med ett fackutskotts-

system. Budgetbehandlingen kommer i delta att spridas på ett stort antal

utskott, som vart och ett får endast en mindre del av anslagsprövningen på

sin lott. Detta ökar betydligt möjligheterna att hinna med budgetbehand­

lingen på den kortare tiden. Samtidigt främjas en jämn arbetsfördelning

för utskotten över hela riksdagsåret, eftersom samma utskott under våren

kan bereda andra ärenden, lagfrågor samt princip- och organisationsfrågor,

för vilkas behandling föga utrymme stått till buds under höstmånaderna.

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 1970

8.2. Handläggningen av budgetärenden

Ett renodlat fackutskottssystem är emellertid inte utan nackdelar. Budget­

behandlingen fördelas på ett stort antal utskott. Den från andra synpunkter

önskvärda specialiseringen kan tänkas medföra att utskottsledamöterna

känner sig som målsmän för en viss gren av den offentliga verksamheten

och blir inställda på att gynna denna utan tillräcklig hänsyn till helheten

eller den samhällsekonomiska balansen. Krav på bättre sammanhållning av

budgetberedningen har ju väckts redan under nuvarande system. Dessa krav

får större tyngd i ett fackutskottssystem. Det förefaller emellertid möjligt

att genom särskilda åtgärder inom ramen för ett sådant system i stor ut­

sträckning tillmötesgå önskemålen om överblick över utgiftsbehandlingen

och helhetssyn på budgetpolitiken och den ekonomiska politiken och att

därigenom också eliminera de ifrågavarande nackdelarna. Grundlagbered­

ningen föreslår i det följande att ett särskilt utskott, finansutskottet, in­

rättas med huvudsaklig uppgift att bevaka de nämnda synpunkterna. Med

vilka medel detta utskott bör verka och hur riksdagens budgelbehandling

i övrigt kan utformas, kommer att utvecklas under 10.3.

8.3. Behandlingen av lagstiftningsärenden

En svaghet hos ett renodlat fackutskottssystem kan sägas vara att riksdagen

skulle kunna gå miste om den överblick över rättsordningen, som enligt

nuvarande ordning följer av ärendenas behandling i lagutskott. Det skulle

därför kunna finnas skäl att ta upp författningsutredningens tanke alt in­

rätta en särskild lagnämnd. Enligt den utredningens förslag skulle, med

visst undantag, till lagnämnden hänvisas av annat utskott avgivet betänkan­

77

de i lagärende, om vid riksdagens behandling av ärendet minst en tredjedel

av riksdagens ledamöter biträdde yrkande därom. Grundlagberedningen kan

emellertid för sin del inte se att det skulle vara behövligt eller lämpligt att

låta en dylik lagnämnd ingå i utskottsorganisationen.

Det kan till en början konstateras att behovet av samordning mellan de

lagberedande utskotten inte är lika framträdande som i fråga om de budget-

beredande. Vidare förefaller det befogat att anta att tyngdpunkten i utskot­

tens granskning av lagärenden bör ligga på förslagens sakliga innehåll och

inte på deras lagtekniska utformning. En sådan inställning ter sig naturlig

inte minst med tanke på den grundlighet, som kännetecknar de tidigare

skedena av den svenska lagsliftningsproceduren. Man kan erinra om upp­

rustningen under senare år av regeringens lagstiftningsorgan. Beredningen

förutsätter också att väl kvalificerad, juridisk personal i fortsättningen lik­

som nu kommer att biträda utskotten vid handläggningen av samtliga lag­

ärenden.

Man kan dock inte helt bortse från det befogade i kravet på överblick över

rättssystemet under riksdagens beredningsarbete. Det finns emellertid en

annan väg att i viktiga delar tillgodose detta krav än att tillskapa ett särskilt

organ med enda uppgift att överpröva andra utskotts utlåtanden i lagären­

den.

Redan inrättandet av ett finansutskott, som ju skall tillgodose riksdagens

budgetreglerande funktion, innebär en modifikation i normen om utskottens

indelning efter materiella grunder. Ytterligare avsteg från fackindelnings-

principen bör kunna göras i fråga om ärenden, där andra moment än de

som bestämmer saktillhörigheten i egentlig bemärkelse tilldrar sig särskilt

intresse och av hävd verkat sammanhållande. Mycket talar för att i utskotts­

organisationen får ingå ett eller två utskott för beredning av jnst lagärenden,

nämligen sådana som rör central civil-, straff- och processrättslig lagstift­

ning. Skälen härför kommer att utvecklas närmare under 12.7.

Modifieras fackindelningsgrundsatsen på sätt nu antytts, blir det möjligt

att på ett centralt område bevara överblicken över lagstiftningen. Vidare

föreslår grundlagberedningen i det följande en generell befogenhet för riks­

dagen att genom majoritetsbeslut hänvisa ett ärende som beretts av ett ut­

skott till ett annat utskott för ytterligare beredning. Med stöd av denna

bestämmelse blir det möjligt att låta ett lagutskott från sina speciella syn­

punkter granska ett lagstiftningsärende, i vilket ett fackutskott redan avgivit

utlåtande. Genom de föreslagna åtgärderna är enligt grundlagberedningens

mening sörjt för att beredningen inom ramen för ett fackutskottssystem

blir inriktad på rättsliga bedömningar i den utsträckning det är påkallat.

Erinras må slutligen om att lagnämnden enligt författningsutredningens

förslag delvis kunde sägas utgöra en ersättning för den dubbla behandling,

som ett tvåkammarsystem erbjuder. Statsmakternas ställningsstagande

i samband med beslutet om enkammarreformen 1968—1969 torde emellertid

innebära att man ansett en övergång till enkammarsystem genomförbar

utan den kompensation, som ligger i möjligheten till en dubbel utskotts-

beredning av lagärenden.

Kungl. Maj.ts proposition nr

40

år 1970

78

Kungl. Maj:ts proposition nr

40

år 1970

9

Sammanfattning av framställningen under 7.—8.

Den nuvarande behandlingen av budgeten i riksdagen är inte tillfredsstäl­

lande. Budgetberedningen är splittrad och det brister i fråga om samordning

såväl mellan inkomslbedömning och utgiftsprövning som mellan anslags-

besluten på olika utgiftsområden. Något ställningstagande från riksdagens

sida till budgetens finanspolitiska och samhällsekonomiska konsekvenser

görs inte, något som ter sig vanskligare ju mera budgeten ökar i betydelse

som stabiliseringsfaktor. Det har vidare varit svårt att hävda alternativa

riktlinjer för budgetarbetet. De förhoppningar om en bättre samordning som

ställts till de år 1933 antagna bestämmelserna om samarbete mellan budget­

utskotten, bl. a. genom budgetdeputerade, har inte infriats. — Beredningen

i utskotten av de olika kategorierna av ärenden sker inte i likvärda former.

Sålunda görs realprövningen inom statsutskottet på dess avdelningar av

betydligt färre ledamöter än som svarar för beredningen inom andra utskott.

— Principen om ärendenas fördelning mellan utskotten efter riksdagens

statsrättsliga befogenheter medför i vissa fall onödigt dubbelarbete samt

hindrar en sammanhållen bedömning av frågor inom ett och samma ämnes­

område. Olikheter i formellt hänseende resulterar ibland i att sakligt lik­

artade ärenden hänvisas till skilda utskott.

Redan önskemålet om i stort sett samma antal ledamöter i de skilda

beredningsenheterna banar väg för en mera omfattande omgestaltning av

hela utskottsorganisationen. Skall detta önskemål tillgodoses, lär sålunda

statsutskottet komma att upplösas. Det finns då ännu större anledning att

tillvarata de betydande fördelar, som synes vara förknippade med en över­

gång till ett system, där ärendena, av vad art de vara må, fördelas mellan ut­

skotten efter sitt sakliga sammanhang. Beredningen av ärendena i sådana

fackutskott bör kunna ske med omfattande sakkunskap och få stor kvalita­

tiv tyngd. En utskottsorganisation, baserad på indelning efter sakområden,

ökar behovet av åtgärder för enhetlighet och överblick i behandlingen av

budgeten och för riksdagens ställningstagande till den ekonomiska politiken

i stort. Genomförs dylika åtgärder, tillmötesgår man krav på reformer, som

ansetts påkallade även inom ramen för nuvarande utskottssystem.

Enligt grundlagberedningens mening bör utskottsväsendet i den svenska

riksdagen omgestaltas efter de riktlinjer, som nu angivits.

Kungl. Maj:is proposition nr

40

år 1970

79

10

Samordningen av riksdagens budgetarbete

10.1. Inledning

Enligt en tankegång borde riksdagens successiva

budgetbeslut vara preli­

minära.

I slutskedet av budgetarbetet skulle man då kunna diskutera olika

budgetalternativ och göra de justeringar som behövs. I viss mån skulle sam­

ma resultat kunna uppnås om man i stället väntade med att besluta om

tyngre budgetposter till ett sent stadium av budgetarbetet. En annan tanke­

gång är att man, för att motverka den splittring som följer av budgetbered­

ningens uppdelning på flera utskott, skulle inrätta ett

samordningsutskolt.

Ett sådant utskott skulle kunna granska de andra utskottens budgetullå-

tanden. Det skulle dessutom bereda finansplanen och nationalbudgeten och

därmed presentera ett underlag för en allmän finansdebatt i kammaren.

Därigenom skulle de samhällsekonomiska aspekterna bli bättre beaktade i

riksdagens budgetarbete.

10.2. Frågan om preliminära budgetbeslut m. m.

Frågan, om riksdagens anslagsbeslut är preliminära och kan prövas om när

riksslaten fastställs, har varit föremål för delade meningar. I praktiken har

emellertid besluten betraktats som definitiva allt eftersom de fattats. Fast­

ställandet av riksstaten är i realiteten en expeditionsåtgärd, varigenom an-

slagsbesluten och övriga budgetbeslut sammanställs. Den ändring i 63 § RO

som sker genom den senaste partiella författningsreformen (se SOU 1967:

26 s. 213) torde i praktiken inte medföra någon ändring härvidlag. Bered­

ningen anser det för övrigt osannolikt att det kommer att visa sig möjligt

att införa ett system med preliminära budgetbeslut. Det är å andra sidan

inte nödvändigt att bestämmelserna om riksstaten nu bringas i överens­

stämmelse med det faktiska rättsläget. Dessa bestämmelser bör under

grundlagberedningens fortsatta arbete övervägas i samråd med den nyligen

tillsatta budgetutredningen.

Man torde alltså få räkna med att riksdagens budgetbeslut likaväl som

dess övriga beslut även i framtiden måste anses i praktiken definitiva allt

80

Kungl. Maj:ls proposition nr

40

år 1970

eftersom de blir fattade. Budgetbesluten kommer också att expedieras suc­

cessivt. Också de budgetberedande utskottens utlåtanden kommer att avges

successivt. För kammarens del betyder detta att dess arbete liksom nu kan

fördelas någorlunda jämnt under sessionen. Å andra sidan är det ange­

läget från samordningssynpunkt att varje utskott strävar efter att kon­

centrera sig till så få budgetutlåtanden som möjligt samt att också kammar­

behandlingen av budgetärendena i görlig mån koncentreras i tiden. Sist­

nämnda önskemål torde kunna bli bättre tillgodosett än f. n. i det utskotts-

system som grundlagberedningen förordar, där fler utskott än nu medverkar

i budgetberedningen. Det blir en uppgift för riksdagsorganen att under tal­

manskonferensens ledning planera riksdagsarbetet så att samordningen av

budgetbehandlingen underlättas.

Möjligheterna att främja överblick och samordning genom att vissa be­

tydelsefulla budgetbeslut fattas på ett sent stadium är begränsade.

10.3. Samordningsutskott

10.3.1

Obligatorisk överprövning av utskottsutlåtanden?

En överprövning av alla budgetutlåtanden skulle, om den skulle göras ef­

fektivt, vara både betungande och tidsödande. Dessutom skulle den kunna

väcka irritation mellan skilda riksdagsorgan och ge samordningsorganet

(i fortsättningen kallat finansutskottet) en alltför inflytelserik ställning.

Fackutskottens känsla av ansvar skulle kunna minska. Vidare skulle över­

prövningen ofta kunna visa sig otillräcklig som ett medel att säkra tillbör­

ligt hänsynstagande till samhällsekonomin. En fråga med stor ekonomisk

betydelse kan presenteras för riksdagen i annan form än som ett utarbetat

budgetförslag, t. ex. som ett lagförslag. Den skulle därmed falla utanför

finansutskottets granskning. Valde man i stället att låta finansutskottet

granska alla utlåtanden som kunde tänkas få ekonomiska konsekvenser,

skulle utskottets uppgifter svälla orimligt. Det skulle f. ö. inte alltid vara

lätt att dra gränsen mellan de ärenden, som skulle passera finansutskottet,

och övriga ärenden. Därtill kommer att utlåtandena sknlle passera finans­

utskottet successivt; därigenom skulle dess möjlighet till överblick redu­

ceras.

Grundlagberedningen anser därför att någon obligatorisk överprövning

av fackutskottens utlåtanden eller av vissa sådana utlåtanden inte bör kom­

ma i fråga. Däremot kan det tänkas vara lämpligt att fackutskottsutlåtan­

den i särskilda fall granskas av ett finansutskott. Härtill återkommer grund­

lagberedningen under 10.3.3.

10.3.2

Ut skott sberedning av finansplanen

Finansplanen innefattar i huvudsak dels regeringens prognos för den eko­

nomiska utvecklingen under det kommande budgetåret (eller så stor del

därav som man anser sig kunna överblicka), dels en allmän beskrivning

av den politik som regeringen anser att prognosen bör föranleda. I planen

behandlas sysselsättningen, pris- och kostnadsstabiliteten, bytes- och be­

82

Däremot bör finansutskottet kunna göra allmänna uttalanden om den grad

av restriktivitet som bör iakttas vid utgiftsprövningen. Utskottets utlåtan­

de över finansplanen bör ligga till grund för en allmän finansdebatt i riks­

dagen. Därvid bör riksdagen ta ställning till de uttalanden som utlåtandet

och eventuella reservationer därtill utmynnar i.

Vid granskningen av finansplanen får finansutskottet ta ställning till frå­

gor om avvägning mellan statsinkomster och statsutgifter, mellan inkoms­

ter av skilda slag — skatter, direkta eller indirekta, och lån — och mellan

utgifter av skilda slag — t. ex. mellan investering och konsumtion.

Även den reviderade finansplanen (kompletteringspropositionen) bör re­

mitteras till finansutskottet.

I det följande (specialmotiveringen under 38 § RO) kommer grundlag­

beredningen att förorda att finansutskottet skall bereda även ärenden av

allmän penning- och valutapolitisk art. I själva verket är det naturligt att

utskottet också i sina utlåtanden över finansplanerna — liksom riksdagen

i finansdebatterna — kan gå in på dessa ämnen. I konjunkturpolitiken kan

det ofta vara fråga om att avväga finanspolitiska medel mot penningpoli­

tiska.

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 1970

10.3.3

1cke-obligatorisk granskning av utskottsutlåtanden?

Samordning under hand?

Riksdagsmajoriteten bör kunna remittera ett fackutskottsutlåtande till fi­

nansutskottet: här föreligger självfallet ingen fara för missbruk. Som grund­

lagberedningen kommer att utveckla närmare i det följande (under 13.2.3)

är läget i viss mån annorlunda i fråga om möjlighet för minoritet att be­

sluta om remiss. Enligt vad som föreslås där skall remiss till annat utskott

alltid kräva majoritetsbeslut. — En möjlighet för det enskilda fackutskottet

att remittera ärende till finansutskottet skulle kunna leda till att detta

finge en alltför stor arbetsbörda. En rätt för finansutskottet att på eget

initiativ ta upp ett fackutskotts utlåtande till granskning skulle i viss mån

ge finansutskottet karaktär av överutskott och bör redan av detta skäl av­

visas. Grundlagberedningen föreslår f. ö. i det följande (14.3.3) en begräns­

ning för samtliga utskott av möjligheten att lägga fram förslag i fråga som

är under behandling i riksdagen. Däremot vill beredningen föreslå att fack­

utskottet och finansutskottet gemensamt skall kunna bestämma att fack­

utskottet, lämpligen med eget yttrande, skall överlämna ett ärende till fi­

nansutskottet för fortsatt beredning (se vidare under 13.2.1).

Finansutskottet bör vid sin prövning i första hand utgå från riksdagens

ställningstagande till finansplanen. Givetvis skall det också beakta kon­

junkturutvecklingen därefter och de budgetbeslut som riksdagen redan har

fattat. Finansutskottet skall dock inte bara se till de samhällsekonomiska

och fördelningspolitiska sidorna av saken. Dess utlåtande skall liksom fack­

utskottets leda fram till ett förslag till beslut i det av fackutskottet be­

handlade ärendet.

De nu förordade reglerna om granskning hos finansutskottet utgör en

84

Kungl. Maj.ts proposition nr AO år 1970

10.4. Konsekvenserna för den nuvarande remissdebatten m. m.

En utskottsberedning av finansplanen och en därpå följande finansdebatt

kan knappast undgå att påverka utformningen av den nuvarande s. k. re­

missdebatten. Även forfattningsutredningen (FU) var inne på spörsmålet

om konsekvenserna för remissdebatten av en allmän finansdebatt (SOU

1963:18 s. 89—90). Remissdebatten borde enligt FU delas upp i två de­

batter, en allmän politisk debatt vid riksdagsårets början (i oktober enligt

FU:s förslag) och en finansdebatt i anslutning till utskottsbetänkandet

över finansplanen och nationalbudgeten. Det blev vidare enligt FU tillfälle

till finansdebatt i anslutning till samma utskotts betänkande om gransk­

ningen av riksbankens verksamhet (penning- och valutapolitiken) samt ut­

skottets betänkande om finansplan och nationalbudget i kompletterings­

propositionen. Sedan erfarenhet vunnits av den föreslagna ordningen kunde

det enligt FU finnas anledning att överväga en samordning av debatten om

statsverkspropositionens finansplan och nationalbudget samt debatten om

penning- och valutapolitiken.

Finansdebatten torde, såvitt man nu kan se, knappast kunna äga rum

förrän tidigast omkring mitten av februari. Enligt grundlagberedningens

mening vore det mindre lyckligt att under sådana förhållanden ta bort varje

motsvarighet till den nuvarande remissdebatten. Man får beakta att den

enskilde riksdagsledamotens praktiska möjligheter att komma till tals i

kammardebatterna kan bli mindre i den nya riksdagen än i den nuvarande.

Vidare torde en inledande allmän debatt i varje fall få hållas de år då ny­

vald riksdag samlas första gången. Å andra sidan vore det inte heller till­

fredsställande om två stora debatter om i stort sett samma saker skulle

hållas med endast cirka en månads mellanrum. Grundlagberedningen för­

ordar att man prövar följande. En allmän politisk debatt hålls, snarast möj­

ligt efter riksdagens början. Från debatten bör i görligaste mån uteslutas

de ämnen som skall behandlas i finansdebatten. Ungefär en månad senare

äger debatten i anledning av finansutskottets utlåtande över finansplanen

rum.

Om grundlagberedningens nu angivna förslag visar sig genomförbart bör

man få två debatter som var för sig är mera överskådliga än den nuvaran­

de remissdebatten. Skulle däremot erfarenheterna av den föreslagna ord­

ningen visa sig otillfredsställande finge man troligen närmast överväga

möjligheterna att tidigarelägga finansdebatten något samt — utom efter ny­

val — slopa den inledande allmänna politiska debatten. En variant vore

att, utan att flytta finansdebatten, låta höstsessionens allmänna politiska

debatt i ökande utsträckning övertaga remissdebattens traditionella roll.

Som FU påpekade blir det tillfälle till finansdebatt också i anledning av

utskottsbetänkandena över riksbankens verksamhet och kompletteringspro­

positionen. FU:s tanke på en samordning av årets första finansdebatt med

debatten i anledning av utskottsbetänkandet över riksbankens verksamhet

är enligt grundlagberedningens mening värd att närmare överväga.

86

verksamheten är angivna. Bestämmelser i ämnet ges i representationens el­

ler kamrarnas arbetsordning och kan följaktligen ändras när som helst utan

att några speciella villkor behöver vara uppfyllda. Så är fallet i Danmark

och Norge.

Beträffande

departementsindelningens

rättsliga reglering gäller för när­

varande enligt 5 § RF efter en år 1941 slutligt antagen grundlagsändring

att statsdepartement skall finnas till det antal som bestäms genom lag. De­

partementens benämningar och fördelningen av ärendena departementen

emellan bestäms enligt samma lagrum av konungen genom en stadga. Före

1941 var departementsindelningen hårdare bunden av bestämmelser i grund­

lag och lag. Av förarbetena till den 1941 vidtagna ändringen i RF framgår,

att den motiverades av behovet av enklare och smidigare former för genom­

förande av organisatoriska förändringar inom statsrådet och Kungl. Maj :ts

kansli.

Kungl. Maj.ts proposition nr AO år 1970

11.3. Grundlagberedningens överväganden

Tydligt är att utskottsorganisationen, inbegripet den närmare fördelningen

mellan de fasta Utskotten av ärendena, måste komma till uttryck i författ­

ning av något slag. En ordning, enligt vilken utskotten och deras bered-

ningsuppgifter är förankrade i grundlag, ger naturligtvis eftertryck åt den

stabilitet, söm åsyftas med ett system med ständiga utskott. Med en fack-

utskottsindelning är emellertid en så långtgående grundlagsreglering mindre

väl förenlig. De problemkomplex, som står i den politiska diskussionens

mitt, växlar från tid till annan i takt med samhällsutvecklingen. I belysning

härav ter det sig angeläget att utskottsorganisationen lätt kan anpassas till

blika ärendegruppers växlande omfattning och svårighetsgrad. I den mån

fördelningen av ärenden mellan utskotten görs avhängig av departements­

indelningen, föreligger tydligen ett behov att emellanåt och stundom med

kort varsel kunna ändra kompetensfördelningen utskotten emellan.

Starka skäl talar således för att den närmare utformningen av utskotts­

organisationen anges i en författning, som utan dröjsmål kan ändras av riks­

dagen. Vidare vore det otillfredsställande, om bestämmelser, beträffande

vilka man på förhand kan säga att de relativt ofta kommer alt ändras, skulle

få sin plats i en författning med riksdagsordningens karaktär. Fastställs

kompetensfördelningen mellan utskotten i stället i riksdagsstadgan eller

därmed jämställd författning, lär man också kunna gå längre i precisering

av varje utskotts beredningsområde än om gränserna anges i RO.

Naturligtvis är det alltjämt ett önskemål att viss kontinuitet och stadga

i utskottsorganisationen bevaras. Detta önskemål lär emellertid komma att

bli tillgodosett utan att särskilda spärrar mot ändringar i den författnings-

mässiga regleringen behöver uppställas. För denna slutsats talar bl. a. erfa­

renheterna från vad som förekommit i fråga om fördelningen av ärenden

mellan lagutskotten inbördes samt mellan statsutskottets avdelningar.

Vid övervägande av det anförda bär grundlagberedningen kommit till

den uppfattningen att utskotten, deras beredningsuppgifter och antalet leda­

88

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 1970

12

Närmare riktlinjer för utskottsbildningen

De huvudprinciper för utskottsbildningen, som tidigare angivits, måste

kompletteras med en del andra synpunkter och önskemål.

12.1. Särskilda uppgifter, som åvilar utskott

Särskilda uppgifter, som åligger utskott vid sidan av de egentliga bered-

ningsuppgifterna, får beaktas vid indelningen i utskott. Konstitutionsutskot­

tet bör sålunda, som ovan förutsatts, med hänsyn till uppgiften att granska

regeringsarbetet få sin motsvarighet i en ny organisation.

Utredningen angående riksdagens revisorers verksamhet föreslog i sitt

år 1967 avgivna slutbetänkande alt den nuvarande revisorsinstitutionen

skulle ombildas till ett riksdagens revisionsutskott, organiserat på tre av­

delningar. I sitt utlåtande över betänkandet avstyrkte konstitutionsutskot­

tet (1967: 60) förslaget. Konstitutionsutskottet prövade därvid förslaget uti­

från de effektivitetssynpunkter, som i första hand varit bestämmande för

utredningen, men antecknade, att de konstitutionella synpunkterna inrymde

väsentliga principiella aspekter. — Riksdagen beslutade i enlighet med vad

konstitutionsutskottet hemställt.

Anledning saknas att nu frångå den bedömning riksdagen sålunda gjort

angående lämpligheten av att inrätta ett särskilt revisionsutskott. Som kon­

stitutionsutskottet påpekade, skulle ett dylikt utskott få en från de andra

ständiga utskotten avvikande karaktär, därigenom att utskottet inte alls

eller endast i mycket ringa mån skulle komma att syssla med beredning

av ärenden, i vilka riksdagen har att fatta beslut.

12.2. Sammanlagda antalet utskottsplatser

Det sammanlagda antal utskottsplatser, som eftersträvas, påverkar utskotts-

organisationens uppbyggnad. Frågan gäller vilket antal ordinarie utskotts­

platser som är önskvärt med tanke på riksdagsledamöterna och deras

sysselsättning. Krav med hänsyn härtill får sedan vägas mot andra syn­

punkter på antalet utskott och antalet ledamöter inom varje utskottsenhet.

90

Kungl. Maj.ts proposition nr 40 år 1970

leanter. Till belysning av problemet skall anföras ytterligare några siffror.

Frånräknas i första kammaren, vars suppleanter är hårdare tyngda än

medkammarens, de ledamöter som inte kan ha utskottsplats, och antar man

att ingen ledamot har mer än en ordinarie utskottsplats, finner man att

mot varje ledamot, som endast kan få suppleantplats i utskott, svarar 2,2

ordinarie utskottsplatser. Motsvarande tal i enkammarrriksdagen enligt den

partiella reformen blir 2,5 utskottsplatser, ökas antalet utskottsplatser i den

nya riksdagen till exempelvis 255 svarar mot varje »suppleantplats» 3,4

ordinarie utskottsplatser.

Då det gäller att bedöma i vad mån antalet suppleanter kan begränsas i

förhållande till vad som nu gäller, bör uppmärksammas att sammanslag­

ningen av de båda kamrarna till en möjliggör ett bättre och smidigare ut­

nyttjande av suppleanterna. Delta får illustreras med ett tänkt exempel. An­

tag att ett parti i ett utskott bär fyra ledamöter, två från vardera kamma­

ren. Från varje kammare finns suppleanter till samma antal som de ordi­

narie ledamöterna. Då suppleant från en kammare ej brukar ersätta leda­

mot från den andra kammaren, har varje utskottsledamot från partiet i

fråga två suppleanter att tillgå. Slås emellertid de båda kamrarna samman

till en, kan partiets fyra suppleanter ersätta vem som helst av partiets fyra

ordinarie ledamöter i utskottet.

I viss mån synes det möjligt att genom en fastare ordning och planering

i fråga om utskottens sammanträden minska frekvensen av ledigheter. Be­

hovet av suppleanter blir i övrigt beroende på i vad mån man är villig att

godta att de ordinarie ledamöterna uteblir från sammanträdena. Konstitu­

tionsutskottet uttalade i ovannämnda betänkande (s. 18) att utgångspunk­

ten skall vara att ledamöterna deltar i utskottsarbetet och inte uteblir

utan starka skäl. Häri kan beredningen instämma. Man kan å andra sidan

inte bortse från att det från rekryteringssynpunkt och med hänsyn till riks­

dagens arbete är till gagn att riksdagsledamöterna i viss utsträckning kan

fullgöra kommunala och andra uppdrag i sina hemorter. Även om detta

beaktas vid detaljplaneringen av riksdagens arbete, kan det inte undvikas

att sådana engagemang drar med sig vakanser i utskotten. Här må också

erinras om riksdagsledamöternas uppdrag i t. ex. Nordiska rådet, Europa­

rådet och FN. Försiktigheten bjuder att antalet riksdagsledamöter, som står

till förfogande som enbart suppleanter, inte beskärs kraftigt.

Ett slutligt ställningstagande måste nödvändigtvis bero på en skönsmäs-

sig avvägning av olika inverkande synpunkter. Grundlagberedningen anser

för sin del alt sammanlagda antalet ordinarie platser i utskott å ena sidan

inte bör understiga vad som fastställdes genom reformen 1968—1969, 235,

och å andra sidan, till dess vidare erfarenheter vunnits, inte överstiga 250.

Beaktas att vissa ledamöter inte kan delta i utskottsarbetet, kommer då

minst 80 ledamöter stå till förfogande som enbart suppleanter.

Vid val till andra kammaren har, grovt räknat, i allmänhet 75 procent av

ledamöterna återvalts. Blir 75—80 procent av ledamöterna återvalda i en­

kammarriksdagen, kommer 260—280 ledamöter att kvarstå från en mandat­

period till en annan. Av dessa kan ungefär 20 inte komma i fråga för ut-

91

skottsplacering. Med beredningens ställningstagande till totala antalet ut­

skottsplatser kommer således de flesta av de riksdagsledamöter, som kvar­

står i riksdagen efter sin första mandatperiod, att därefter kunna få ordi­

narie plats i utskott.

Ett utrikesutskott kommer med säkerhet att ingå också i den nya orga­

nisationen. Ovan har i antalet utskottsplatser generellt räknats in också de

platser som belöper på utrikesutskottet. När frågan om antalet utskottsplat­

ser tidigare diskuterats, har man dock vanligen bortsett från ledamöterna i

utrikesutskottet. Skälet härtill är det nuvarande utrikesutskottets ganska

ringa arbetsbörda och det förhållandet att ledamöterna i utskottet i allmän­

het antingen är partiledare eller också jämsides har plats i annat utskott.

Utrikesutskottet i den nya organisationen får emellertid en annan karaktär

och ökade arbetsuppgifter. Man kan därför anta att ledamöterna i utskottet

i framtiden inte i samma utsträckning kommer att vara ledamöter i annat

utskott eller tillhöra kategorin partiledare. För detta antagande talar också

att personalunionen mellan utrikesutskottet och utrikesnämnden upplöses.

De ledande företrädarna för partierna kan i framtiden tänkas begränsa

sina insatser inom utrikespolitiken till deltagande i utrikesnämnden. Re­

dan ett oförändrat antal utskottsplatser i den nya organisationen bör un­

der sådana omständigheter medföra möjligheter till utskottssysselsättning

för fler riksdagsledamöter utanför partiledarkretsen.

Påpekas må slutligen att bl. a. uppdrag som riksdagsrevisor, riksbanks-

eller riksgäldsfullmälctig och som ledamot i styrelsen för riksdagens

förvaltningsorgan bör komma i beaktande, då det gäller att ta till

vara riksdagsledamöternas arbetskapacitet; sådana uppdrag lär emellertid i

princip inte utesluta deltagande i utskott. (Jämför uttalande av konstituti­

onsutskottet i utlåtande 1967: 60, s. 8, angående riksdagens revisorer.)

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 1970

12.3. Antalet platser i varje utskott

Bestämmandet av antalet platser i varje utskott påverkas — förutom av

önskemålet om utskottssysselsättning för riksdagsledamöterna —- av flera

andra faktorer.

En utgångspunkt är att alla riksdagsärenden skall få en likvärdig bered­

ning. I konsekvens härmed bör man sträva efter att ge de skilda utskotten

samma antal ledamöter. För att också i övrigt behandlingen skall ske i lik­

artade yttre former, bör man undvika att bilda utskott, som för att kunna

fullgöra sina arbetsuppgifter måste mera permanent — delvis med undan­

skjutande av utskottets plenum — förlägga arbetet till avdelningar.

Om alla partier, som passerat fyraprocentspärren, skall få minst en före­

trädare i utskott, måste antalet platser i utskottet uppgå till lägst 25. Ett

så högt ledamotsantal bör inte stipuleras. Men det är viktigt att antalet

platser inte sätts så lågt alt även någorlunda stora partier blir utan utskotts-

representation. Inget utskott bör därför ha mindre än 15 ordinarie ledamö­

ter. Detta synes också vara ett lämpligt antal för att utskotten skall kunna

arbeta i smidiga och effektiva former. Från denna synpunkt bör i vart fall

92

en övre gräns för utskottens storlek gå vid ungefär 20 platser (ett så högt

antal torde i praktiken komma att väljas i huvudsak bara för särskilt eller

sammansatt utskott).

För att lika röstetal skall undvikas bör utskotten ha udda ledamotsantal.

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 1970

12.4. Utskottens arbetsbelastning

Arbetsbelastningen bör vara jämn, dels mellan de skilda utskotten, dels

inom varje utskott över hela riksdagsåret. Antalet budgetärenden, som faller

på ett utskott, bör ganska avsevärt understiga det som nu ankommer på

mest belastad statsutskottsavdelning. Sistnämnda synpunkt gör sig främst

gällande, om man vill åstadkomma en utskottsindelning, som är anpassad

till en framtida omläggning av riksdagsåret med budgetbehandlingen för­

lagd till höstmånaderna.

De närmare konsekvenserna av en övergång till fackutskott för planering­

en av riksdagsarbetet under vårsessionen med nuvarande uppläggning av

riksdagsåret har delvis berörts ovan under 10.2 och belyses ytterligare av

ett inom beredningens sekretariat upprättat tidsschema för vårsessionen,

bilaga 2.

—- Beträffande veckoschemat för riksdagsarbetet hänvisas till vad

beredningen föreslagit i SOU 1967: 26 s. 134.

12.5. Vad avses med ämnesområde?

Utskottsindelningen skall bygga på principen att varje utskott handlägger

alla slags ärenden inom ett visst ämnesområde, vare sig det gäller lagstift­

ning, anslag eller annat. Vad som skall förstås med ett sak- eller ämnesom­

råde är emellertid inte alla gånger klart. Inte nog med att vissa sakområden

delvis griper in i varandra eller är under- respektive överordnade varandra.

En och samma fråga kan uppenbarligen ses ur skilda synpunkter med kor­

sande indelningsprinciper som följd. Ett ärende om lagstiftning beträffande

barnavårdsnämnder skulle kunna betecknas både som en socialfråga och

en kommunfråga. Och vad som är ett utrikesspörsmål kan ofta samtidigt

hänföras till ämnesområde, dit frågor räknas, vare sig de har berörings­

punkter med utlandet eller ej. Efter vilka sakområden utskotten skall byg­

gas upp får tydligen bestämmas med ledning av de synpunkter, som beträf­

fande olika frågor framstår som de dominerande i den politiska diskussio­

nen.

Det är endast en fördel om begreppet ämnesområde i detta sammanhang

inte ges en snäv innebörd. Tanken kan belysas med följande. Beskattnings-

frågor bör som regel, vare sig de angår familje- eller företagsbeskattning

eller beskattning på annat område, liksom nu behandlas inom ett utskott.

(Man kan dock tänka sig fall, t. ex. en av trafikpolitiska skäl betingad om­

läggning av fordonsskatten, då en beredning i annat utskott ter sig natur­

ligare.) Ehuru beskattning ju är en av riksdagens statsrättsliga befogen­

heter, synes man mycket väl kunna säga att frågor om beskattning, taxering

och uppbörd tillsammans bildar ett ämnesområde. Ett skatteutskott kan

94

Kungl. Maj:ts proposition nr

40

år 1970

emellertid att kvarstå. Det kan sålunda inte vara lämpligt att behöva för­

skjuta ärendegrupper mellan utskotten lika ofta som departementsindel­

ningen enligt erfarenhet ändras. Därjämte kan departementsindelningen, åt­

minstone om den överförs till riksdagsutskotten, på en del punkter te sig

mindre rationell. Det är därför grundlagberedningens uppfattning att man

bör söka åstadkomma en indelning av utskotten, som i viss utsträckning

grundas på en i förhållande till departementsindelningen självständig be­

dömning av olika ärendens sakliga sammanhang och som därför också kan

tänkas bli mindre känslig för framtida ändringar i departementsindelningen.

Denna indelning bör emellertid få bilda huvudmönstret för utskottsorgani-

sationen och i tveksamma fall bli avgörande för fördelningen av olika slags

ärenden mellan utskotten. Tilläggas skall att då i detta avsnitt talats om de-

partementsindelningen, åsyftats denna indelning i allmänhet, inte i första

hand den nuvarande.

12.7. Speciella utskott för vissa lagstiftningsärenden

Tidigare (8.3) har framhållits att mycket talar för att ärenden om lagstift­

ning beträffande central civil-, straff- och processrätt också i en ny orga­

nisation bereds tillsammans i ett eller två utskott.

En konsekvent tillämpning av fackindelningsprincipen skulle medföra alt

nästan alla lagstiftningsärenden kom att beredas av de utskott, som har

hand om anslagsfrågor och andra frågor med anknytning till lagstiftnings-

området. Frågor om avtals- och köprätt skulle t. ex. beredas i ett utskott till?

sammans med handels- och näringsfrågor, frågor om familjerätt i ett so­

cialutskott och ärenden angående jordabalken i ett utskott, som bereder

mark- och bostadsfrågor.

Den centrala civil-, straff- och processrätten intar emellertid i viss mån

en särställning. Hithörande lagstiftning är upptagen i eller i anslutning till

de olika balkarna i Sveriges rikes lag (giftermålsbalken, ärvdabalken, han-

delsbalken, brottsbalken, etc.). Den bildar huvudområdet för justitiedepar­

tementets och första lagutskottets verksamhet och för domstolarnas rätts­

tillämpning.

Vad först gäller brottsbalken och rättegångsbalken torde något egentligt

problem inte föreligga. Ärenden angående dessa balkar bildar tillsammans

med frågor om domstols-, åklagar- och polisväsendena samt kriminalvår­

den ett ganska naturligt ämnesområde. Visserligen har kriminalpolitiken

nära samband med andra sociala frågor, men påföljdslagstiftningen kan

svårligen skiljas från brottskatalogen.

Vad därefter gäller den civilrättsliga delen av den ifrågavarande lagstift­

ningen, däri inräknat utsöknings- och konkursrätt, kan å ena sidan sägas

att dess anknytning till bestämda sakområden ofta är ganska svag. Med

detta sammanhänger att hithörande lagfrågor i stor utsträckning framstår

som politiskt eller i vart fall partipolitiskt oomstridda. Å andra sidan föl­

jer den civilrättsliga lagstiftningen på skilda områden i viss mån likartade

96

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 1970

12.8. Utkast til] ny utskottsorganisation

Vissa av de riktlinjer för utskottsbildningen, som angivits i det föregående,

bör komma till uttryck i RO. Accepterar statsmakterna grundlagberedning­

ens förslag till omdaning av utskoltsväsendet, ankommer det därefter på

riksdagen själv

att genom bestämmelser i riksdagsstadgan eller annan dy­

lik författning utforma den nya utskottsorganisationen inom ramen för de

bestämmelser som upptagits i RO. De övriga synpunkter på utskotlsindcl-

ningen, som beredningen i det föregående anlagt, får antas bli beaktade där­

vid. Inom beredningen har gjorts upp ett utkast till ny utskottsindelning,

vilket jämte vissa kommentarer redovisas som

bilaga 3

till betänkandet. Be­

redningen har därvid givetvis måst utgå från nuvarande departementsindel­

ning. Skulle denna i en framlid komma att förändras, bör detta påverka

riksdagens beslut om utskottsorganisationens utformning.

98

Kungl. Majrts proposition nr 40 år 1970

avgränsad fråga skall behöva delas upp i två motioner, därför att frågan be­

finner sig i gränsområdet mellan två utskott i den nya organisationen. — Nå­

got förbud att sammanföra »mål av olika beskaffenhet» gäller inte beträf­

fande propositioner.

Proposition, som tangerar flera utskotts beredningsområden, har hittills

inte så sällan delats mellan utskotten. Också beträffande motioner förekom­

mer någon gång en sådan uppdelning av beredningen. Dylika delningar

leder emellertid till praktiska olägenheter och är i dålig samklang med

grundtankarna om överblick och sammanhållning i riksdagens berednings­

arbete. Grundlagberedningen föreslår därför ett förbud i RO att hänvisa

ett och samma ärende till mer än ett utskott, om inte synnerliga skäl för­

anleder det. Förbudet skall givetvis inte gälla statsverkspropositionen. Ett

ärende, som har beröringspunkter med två eller flera utskott, får hänvisas

till det utskott inom vars kompetensområde ärendets tyngdpunkt förefaller

att ligga. En följd av förbudet att dela ärende torde bli, att vissa utskotts

behörighetsområden i gränsfältet i praktiken delvis kommer att täcka var­

andra.

Som komplettering till förbudet att dela ett ärende mellan utskott och

för att riksdagen alltid — utan hinder av vad som stadgats om ärendenas

fördelning — skall kunna hänvisa ett ärende till det utskott, där det ur

saklig synpunkt bäst tycks höra hemma, bör finnas en »uppmjukad remiss-

regel» av liknande slag som den, som nu återfinns i 36 § RO. Regeln bör

kunna liberaliseras ytterligare, så att vid stark arbetsbelastning för ett ut­

skott ärende inom dess beredningsområde kan hänvisas till annat utskott

med närbesläktade beredningsuppgifter.

Med grundlagberedningens förslag blir frågan om vilket utskott ett ären­

de skall hänvisas till i än högre grad än för närvarande ett praktiskt och

inte ett »statsrättsligt» problem. Detta hindrar inte att ett utskott, som fått

ett ärende remitterat till sig, kan finna att ärendet hellre borde beredas av

annat utskott.

För närvarande finns bestämmelser om återlämnande av ärende från ut­

skott i riksdagsstadgan. Återlämnande sker till kamrarna och kan komma

i fråga, dels då utskott finner att annat utskott enligt remissreglerna bör

bereda ärendet (17 §), dels då tillsättandet av särskilt utskott (18 § 1

mom.) eller avlämnandet av en proposition (18 g 2 mom.) anses böra för­

anleda annan tillämpning av remissreglerna. Kamrarna beslutar, om frågan

skall beredas av samma utskott eller överlämnas till annat.

Författningsutredningen föreslog (3 kap. 11 § förslaget till RO) en gene­

rell regel, enligt vilken utskott, som anser att till utskottet hänvisat ärende

ej bör beredas av detta, skall göra anmälan därom till riksdagen, som beslu­

tar, huruvida ärendet skall hänvisas till annat utskott.

Ett formligt återlämnande av ett till utskott remitterat ärende förekom­

mer numera sällan. En viss omfördelning mellan utskotten sker i stället

under hand genom ändring av remissbesluten innan kamrarnas protokoll

justeras. Det synes i fortsättningen utan olägenhet kunna genom uttrycklig

bestämmelse överlåtas åt berörda utskott att överenskomma, om ett ärende

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 1970

99

skall överflyttas till annat utskott än det, till vilket remiss ursprungiigen

skett. Genom att uppställa samtycke från det mottagande utskottet som

villkor för överflyttning lär man förebygga varje praktiskt beaktansvärd

risk för missbruk. Av särskild betydelse torde ett dylikt smidigt förfarande

för överflyttning av ärende bli för de utskott, som har beredningsuppgif-

ter inom samma större sektor. Dessa utskott får härigenom möjlighet att,

utan att behöva anlita det mera omständliga förfarande, som ett återläm­

nande till kammaren skulle innebära, göra avsteg från reglerna om ärende­

nas fördelning utskotten sinsemellan för att utjämna arbetsbördan mellan

utskotten eller för att låta ett visst ärende beredas av det av utskotten,

som har den uppkomna frågan mest aktuell.

Att möjligheten att hänskjuta ett ärende från ett utskott till ett annat kan

tas i anspråk också i annat syfte än att justera de ursprungliga remissbe­

sluten skall strax beröras.

13.2. Hur skall synpunkter från mer än ett utskott kunna tillföras

beredningen?

I många fall kan det komma att förhålla sig så att ett ärende inom det fasta

utskott, som enligt reglerna ovan i första hand får ärendet på sin lott, inte

kan väntas bli tillräckligt skärskådat från alla de synpunkter, som man an­

ser bör anläggas. Särskilt om två utskott har att bevaka mot varandra stå­

ende synpunkter, kan så bli fallet. Det bör därför öppnas vägar att till­

föra ett ärende synpunkter från skilda utskott. Införs ett principiellt för­

bud att dela ärende mellan utskott, blir behovet av andra åtgärder för ge­

mensam beredning större.

13.2.1.

Utskott överlämnar ärendet till annat utskott

Ovan har antagits att ett utskott kan vilja lämna över ett ärende till annat

utskott, eftersom det finner att ärendet i sin helhet rätteligen bör beredas

av det senare utskottet. Samma möjlighet bör emellertid stå till buds för

utskott, som väl anser sig ha synpunkter att anlägga på frågan men som

finner att det slutliga ställningstagandet på beredningsplanet bör göras med

beaktande av synpunkter, som det ankommer företrädesvis på annat ut­

skott att bevaka. Det första utskottet kan då med eget yttrande vidarebe­

fordra ärendet till det andra utskottet. Det får ankomma på detta senare

utskott att — under hänsynstagande till vad det första utskottet anfört —

avge utlåtande till kammaren. Vid detta utlåtande fogas det första utskot­

tets yttrande. Även i detta fall är ett villkor för att ett ärende skall överläm­

nas till annat utskott att detta utskott samtyckt till förfarandet. Under så­

dana omständigheter behöver man inte befara att ärendet obehörigen för­

dröj s på utskottsplanet.

Det nu föreslagna förfarandet bör kunna bli ett användbart alternativ till

sammansatt utskott. Dess användning i fråga om budgetberedningen har

berörts ovan under 10.3.3.

100

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 1970

13.2.2.

Sammansatta och särskilda utskott

Sammansatt utskott förrycker arbetsprogrammet för de utskott, som del­

tar, och är därför mindre lämpligt som beredningsorgan. Beredning i sam­

mansatta utskott lär emellertid inte kunna undvaras som form för samar­

bete mellan olika utskott i ärenden, som spänner över mer än ett ämnes­

område. För att sammansatt utskott skall komma till stånd bör fordras enig­

het mellan de utskott, som skall delta i det gemensamma beredningsorga­

net. Liksom hittills skall sammansatt utskott avge utlåtande direkt till riks­

dagen. Också genom att tillsätta utskott särskilt för visst eller vissa ärenden

bör riksdagen kunna tillgodose behovet av att all den sakkunskap, som i

det enskilda fallet krävs, blir företrädd under beredningsarbetet.

13.2.3.

Remiss för ytterligare beredning i annat utskott ån det som avgivit

utlåtande. Förhållandet till återremiss

F. n. kan ärende som beretts av ett utskott remitteras tillbaka till samma

utskott för fortsatt beredning. Vid den senaste partiella reformen infördes

den nyheten att återremiss skall kunna påkallas av en minoritet, minst

en tredjedel av de röstande (63 § RO). Denna minoritetsrätt ansågs knap­

past kunna missbrukas i obstruktionssyfte. Utskottet — som redan behand­

lat ärendet en gång — kan ju skicka det tillbaka igen mycket snabbt, om

sakligt skäl för återremiss inte anses föreligga. Och det föreskrivs särskilt

att återremiss inte får ske mer än en gång i samma fråga.

Däremot saknas f. n. möjlighet för riksdagen att remittera ett ärende,

som beretts av ett utskott, till ett annat för fortsatt beredning. Författnings-

utredningen ville (3 kap. 1 § förslaget till RO) öppna en sådan möjlighet.

Grundlagberedningen delar denna uppfattning. Rätten för ett utskott att

med yttrande hänskjuta ett ärende till ett annat utskotts beredning gör inte

den ifrågasatta bestämmelsen om ny remiss från kammaren överflödig.

Något av de berörda utskotten kan ju ha avvisat tanken på gemensam bered­

ning eller också kan hittills obeaktade synpunkter ha tillförts ärendet genom

överläggningen i kammaren. Möjligheten för riksdagen att hänvisa ett utlå­

tande till förnyad beredning i annat utskott torde få särskild betydelse i

budgetfrågor (remiss till finansutskottet) och beträffande vissa lagstift­

ningsfrågor (remiss till lagutskott). Här hänvisas till framställningen under

10.3.3 och under 8.3.

Den frågan uppstår då om remiss till annat utskott skall kräva majori­

tetsbeslut eller om det liksom för återremiss skall räcka att en minoritet

begär åtgärden. Vidare får man ta ställning till vad som skall ske, när yr­

kande om remiss till annat utskott och om återremiss väcks samtidigt.

Det torde visserligen vara uppenbart att den obstruktionsrisk, som föl­

jer av den nya återremissregeln, är obetydlig. Läget är emellertid något an­

norlunda när det gäller remiss till ett annat utskott än det som tidigare

berett ärendet. Det nya utskottet behöver viss tid att sätta sig in i vad saken

gäller. Härigenom ökar missbruksrisken något. Vidare bör inte förbjudas

att ärende, som beretts av det ordinarie utskottet och därefter av ett annat

utskott, remitteras till ett tredje utskott, låt vara att behovet kanske är

Kungl. Maj.ts proposition nr

40

år 1970

101

enbart teoretiskt. Att ge en minoritet möjlighet att besluta en sådan serie

av remisser till olika utskott -— kanske kombinerat med återremisser —

kan inte komma ifråga. Grundlagberedningen föreslår därför att remiss

till annat utskott alltid skall kräva majoritetsbeslut.

Å andra sidan bör inte den nuvarande minoritetsrätten vid återremiss

tas bort.

Det förefaller grundlagberedningen riktigast, att en konflikt mellan yr­

kande om återremiss och yrkande om remiss till annat utskott löses till för­

mån för det förstnämnda yrkandet. Detta synes framträda särskilt tydligt

när yrkande om remiss till annat utskott avser finansutskottet. Det kan

föreligga sakliga skäl både för återremiss och remiss till finansutskottet. De

båda utskotten behandlar ju ärendet i viss mån från olika synpunkter. Och

vad finansutskottet bör behandla är fackutskottets slutliga ställningstagan­

de. Vidare kan ju fackutskottets förnyade behandling leda till att finansut­

skottets prövning inte längre ter sig påkallad. Dessa synpunkter kan delvis

åberopas generellt, om än då med mindre styrka.

Skulle ett återremissyrkande alltid äga företräde, skulle det visserligen

kunna missbrukas på ett sent stadium av riksdagens arbete för att uppnå

att det inte blir tid till att höra annat utskott sedan. Denna tänkbara ökning

av risken för missbruk är emellertid uppenbarligen inte stor. En annan

reglering av detta kollisionsfall än den nu angivna skulle f. ö. innebära en

begränsning av den nuvarande minoritetsrätten.

13.2.4.

Icke formaliserat samarbete mellan utskotten

Ingenting hindrar att gemensam beredning mellan två utskott åstadkoms på

så sätt att ett utskott på begäran av ett annat avger yttrande till det senare

utskottet (jämför 19 § 2 mom. riksdagsstadgan). Ett informellt samarbete

kan vidare komma till stånd mellan utskotten genom deras kanslier eller

presidier. Som framhållits på annat ställe får man också räkna med att

vissa utskott kan komma att få gemensamma kanslier, vilket i hög grad lär

underlätta samråd och kontakter mellan berörda utskott, över huvud taget

kan man anta att en större rörlighet kommer att prägla personalens tjänst­

göring vid utskottskanslierna. Detta bör medverka till att ärendena i utskot­

ten får en allsidig belysning.

102

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 1970

14

Utskotts initiativrätt

14.1. Gällande rätt

Utskottens huvuduppgift är enligt nu gällande regler vilka antogs år 1909

att meddela utlåtanden och avgiva förslag i anledning av dit hänvisade frå­

gor. Detta innebär icke att utskotten skulle vara hindrade att föreslå änd­

ringar i vad som remitterats till dem. I förarbetena till bestämmelserna ta­

lades om möjlighet för utskotten att »uti de till deras handläggning hän-

skjutna propositioner och motioner göra sådana ändringar och tillägg, som

utan att innebära en omläggning av de grunder, på vilka förslagen» vilade,

kunde »finnas av behovet påkallade». Däremot borde utskotten inte få »full­

ständig förslagsrätt eller rätt att underkasta föreliggande förslag en sådan

omarbetning, som skulle innebära ett övergivande av de till grund för dem

liggande principerna» (se vidare Stjernquist, Riksdagens arbete och arbets­

former s. 181). I doktrinen har sagts att utskotten har icke blott att till-

eller avstyrka förslag, som har remitterats från kamrarna, utan kan fram­

komma med egna förslag »inom ramen för den väckta frågan» (Sveriges

grundlagar, not 1 under 37 § RO) o. d. (se åter Stjernquist, anfört ställe).

Utöver denna »begränsade» initiativrätt har vissa utskott en längre gående

rätt att väcka frågor, som inte har remitterats till utskottet. De kan, vart och

ett inom ett i RO angivet område, på eget initiativ framlägga förslag för

kamrarna, som dessa är skyldiga att ta ställning till.

Enligt 38 § RO äger

konstitutionsutskottet

föreslå ändringar i grundla­

garna och vissa andra författningar.

Bevillningsutskottet

kan enligt 40 §

föreslå vad det anser »billigt och nyttigt» i bevillningsfrågor.

Bankoutskottet

har enligt 41 § viss initiativrätt i frågor angående riksbanken och riksgälds-

kontoret. Bestämmelserna i 39 § 1 mom. angående

statsutskottets

uppgifter

har tolkats olika av grundlagskommentatorerna Reuterskiöld och Malm­

gren. Den förre men inte den senare har ansett utskottet äga självständigt

initiativ i frågor som rör fyllandet av statsverkets behov. Stjernquist har

fört deras resonemang vidare och funnit att deras ståndpunkter i praktiken

kan leda till samma resultat på grund av att utskottets arbete omspänner

hela statsverkspropositionen som bör betraktas som ett enda ärende.

Kungl. Maj:ts proposition nr

40

år 1970

103

Beträffande de utskott som nu har »obegränsad» initiativrätt i vissa an­

givna frågor har hittills iakttagits, att en enskild utskottsledamot inte kan

mot utskottsmajoritetens vilja föra fram en fråga till riksdagen genom re­

servation. Skulle förslaget att föra fram en fråga inom ramen för initiativ­

rätten inte samla majoritet i utskottet, faller alltså frågan.

14.2. Författningsutredningen

Författningsutredningen föreslog (2 kap. 7 § förslaget till RO) att ständigt

utskott inom sitt område skulle äga avge förslag till riksdagen, finansnämn­

den och lagnämnden dock endast i ämne, som uteslutande tillhörde sådan

nämnds beredning. Dock skulle sådan förslagsrätt inte tillkomma allmänna

beredningsutskottet. Utredningen framhöll i sin motivering att det knappast

kunde göras gällande att behovet av initiativ var starkare på de områden,

där sådan rätt med goda skäl nu föreligger, än på övriga områden. Man

skulle vidare komma ifrån den svåra gränsdragningen mellan begränsat

och obegränsat initiativ. Förslaget låg enligt utredningen i linje med utred­

ningens strävan att på olika sätt stärka riksdagens maktställning.

14.3. Grundlagberedningens synpunkter

14.3.1.

Bör utskottens initiativrätt vidgas?

Utskotten måste givetvis i framtiden som hittills ha rätt att inom ramen

för en väckt fråga göra tillägg till och ändringar i vad som har föreslagits.

I samma utsträckning kommer enskilda ledamöter av utskottet att kunna

framföra förslag i reservationer (se nedan). Vad som skall diskuteras är,

om utskotten skall få en längre gående rätt att väcka initiativ inom sina

beredningsområden. Det torde däremot inte vara aktuellt att nu överväga en

ytterligare utvidgning av den innebörden att även en minoritet skall få rätt

att självständigt föra fram en fråga till kammaren. Om ett förslag är fri­

stående i förhållande till remitterade ärenden, bör det aliså samla majoritet

i utskottet för att kunna föras vidare till kammaren.

Författningsutredningens skäl för en vidgad initiativrätt för utskotten

förefaller bärande. De mötte ingen gensaga under remissbehandlingen. En

dylik initiativrätt kan förenas också med ett system med fackutskott, förut­

satt att gränserna mellan utskotten är någorlunda preciserade. I själva ver­

ket ter det sig naturligare att tillerkänna ett utskott en sådan rätt, om det

har överblick över hela ämnesområdet och kan välja mellan och inbördes

avpassa olika medel att förverkliga ett inom utskottet uppkommet önskemål.

Utskottens rätt att väcka egna förslag skulle få en begränsad betydelse

i politiskt viktiga frågor under tider då regeringen kan stödja sig på en fast

sammanhållen majoritet i riksdagen. Under tider av minoritetsparlamenta-

rism eller i lägen då regeringen har svag majoritet skulle det emellertid

kunna tänkas förhålla sig annorlunda. Det kan då sägas vara viktigt för

effektiviteten i regeringens verksamhet att riksdagens möjlighet att påverka

regeringspolitiken blir begränsad i varje fall på det sättet att riksdagen inte

104

vid vilket tillfälle som helst kan ingripa i denna. Detta kan vara av bety­

delse för liur åtråvärd regeringsmakten är utan riksdagsmajoritet och där­

med för möjligheten att besätta regeringsposterna. En viss begränsning av

möjligheterna till politiska initiativ inom riksdagen kan alltså vara ett na­

turligt inslag i fördelningen av befogenheter mellan riksdagen och rege­

ringen.

Erfarenheterna från den svenska minoritetsparlamentarismens tid visar

att utskotten kan komma att spela en nyckelroll, när regeringen saknar stöd

av en fast majoritet i riksdagen. Det kan emellertid betvivlas att just en

rätt för utskotten att föra fram fristående förslag skulle nämnvärt försvaga

regeringsmakten. Det är inte känt att den självständiga initiativrätt för

vissa utskott, som sedan länge förelegat, skulle lett till olägliga ingrepp i ti­

digare minoritetsregeringars verksamhet. Redan avsaknaden av den utred-

ningsapparat, som krävs för tillkomsten av varje mera omfattande förslag,

kommer att verka avsevärt hämmande på utskottens egna initiativ. Dessa

kan väntas ofta bestå i förslag till framställningar om utredning i viss an­

gelägenhet genom regeringens försorg. Skulle utskottsmajoriteten föra fram

ett förslag i någon politiskt betydelsefull fråga i strid med regeringens öns­

kan, kan man nog anta att det parlamentariska läget förskjutits så, att rege­

ringen ändock riskerar att bringas på fall. Utskottets aktion skulle alltså

troligen vara ett av flera tänkbara symptom på en förtroendekris. Genom

det nya kontrollinstitutet misstroendeförklaring har riksdagen också fått

möjlighet att praktiskt taget när som helst ingripa mot regeringen.

14.3.2.

Bör frågan om initiativrätt tas upp nu?

Det sagda leder till att övervägande skäl talar för att införa en i princip

generell förslagsrätt för utskotten. Frågan har då setts isolerad från övriga

spörsmål om tagande och återtagande av initiativ i riksdagen. Dessa kan inte

få sin lösning förrän senare. Man bör då överväga, om denna omständighet

bör leda till att man nu lämnar även frågan om utskottsinitiativ åt sidan.

I synnerhet vid en omläggning av riksdagsåret kan en ändring i reglerna

om

motionsrätten

komma att aktualiseras. Inför man vidgad initiativrätt för

utskotten, öppnar man därigenom möjlighet att inskränka motionsrätten

till förmån för initiativ via partirepresentanterna i utskotten, t. ex. i syfte

att påskynda riksdagens budgetbehandling. Men en sådan inskränkning kan

mycket väl anstå till senare, även om man redan i denna omgång inför själv­

ständig initiativrätt för utskotten. En initiativrätt av detta slag torde inte hel­

ler hindra att man senare tvärtom utvidgar motionsrätten. Härvidlag kan

man emellertid säga att utskottsinitiativen kan förlora i betydelse i samma

mån som motionstiderna (särskilt den för de fristående motionerna) för­

längs.

Lösningar av frågan om

återtagande av initiativ

kan pendla mellan å ena

sidan en ovillkorad rätt att, intill dess riksdagen fattat beslut, ta tillbaka ett

förslag, och å andra sidan ett fullständigt förbud att återkalla förslaget,

sedan det en gång väckts. Yad som egentligen tilldrar sig intresse är i vad

mån förslagsställaren kan hindra en prövning av förslaget. Genomför man

Kungl. NIaj:is proposition nr 40 år 1970

105

självständig initiativrätt för utskotten, begränsar man möjligheten härtill.

Dels torde det sålunda få bli en konsekvens av initiativrätten att sedan ut­

skottets betänkande över proposition eller motion väl föreligger, betänkan­

det skall sakbehandlas i riksdagen, oavsett hur förslagsställaren då förhål­

ler sig till sitt förslag. Dels kan utskottet som sitt eget förslag föra fram en

fråga, som en gång har väckts genom proposition eller motion, även om

förslagsställaren innan utskottsbetänkande föreligger återkallar sitt för­

slag. Å andra sidan kan just denna möjlighet för utskotten medföra att

betänkligheterna mot en sådan rätt att förfoga över en proposition eller

motion minskas. (Jämför t. ex. författningsutredningen i SOU 1963: 18 s.

57.) Vill man ytterligare begränsa förslagsställarens möjlighet att hindra

prövning av förslaget, går detta att genomföra utan att man därigenom råkar

i konflikt med bestämmelserna om utskottsinitiativ.

Det vill på grund av det sagda synas som om grundlagberedningen väsent­

ligen skulle ha kvar sin rörelsefrihet vid utformningen av regler om tagande

och återtagande av initiativ, även om en rätt för utskotten att föra fram

fristående förslag införs redan i samband med en reform av utskottsorgani-

sationen.

14.3.3.

Bär rätten till vidgat initiativ i något avseende begränsas?

Grunden till den självständiga initiativrätten för utskotten är ytterst att

söka i den omfattande sakkunskap i och överblick över ett bestämt område

av samhällslivet, som ledamöterna i utskotten förvärvar. Mot denna bak­

grund bör fri förslagsrätt tillkomma endast fast inrättade utskott och icke

de utskott, som tillsätts för särskilda beredningsuppgifter. Något behov

torde knappast heller föreligga för de särskilda utskotten att ställa förslag

utöver dem som ryms inom ramen för den väckta frågan.

En regel om initiativrätt bör i första hand innehålla att utskott äger

väcka förslag hos riksdagen i fråga, som hör till utskottets handläggning.

Initiativrätten bör tillkomma alla fasta utskott som är uppbyggda enligt

fackutskottsprincipen. Risken för kompetenskonflikter mellan dylika ut­

skott är ganska begränsad. Mera tveksamt kan det vara, om sådana utskott

som de i grundlagberedningens skiss upptagna finansutskottet och civillags-

utskottet skall ha initiativrätt över hela sina beredningsområden.

Finansutskottet skall enligt grundlagberedningens skiss till viss del vara

ett fackutskott: det skall ha det primära ansvaret för beredningen av vissa

ärenden. Härvidlag finns självfallet ingen anledning att överväga särregler

för finansutskottet. Men därutöver skall finansutskottet ha ett ansvar för

samordningen av budgetbehandlingen. Grundlagberedningen har tidigare

(under 10.3.3.) framhållit att finansutskottet måste noga följa konjunktur­

utvecklingen samt fackutskottens och riksdagens ställningstaganden i bud­

getfrågor samt att utskottet bör på eget initiativ kunna föreslå ändrade all­

männa riktlinjer för det pågående budgetarbetet i riksdagen. En sådan ini­

tiativrätt innebär att utskottet när som helst under budgetarbetet kan kom­

plettera eller modifiera de uttalanden som det gjorde i sitt utlåtande över

finansplanen, om detta någon gång skulle behövas, t. ex. vid en hastig

Kungl. Maj:ts proposition nr W år 1970

106

Kungl. Maj:ts proposition nr it) år 1970

konjunktursvängning. Däremot är inte avsikten att finansutskottet med stöd

av initiativrätten skall kunna ta upp ett fackutskottsutlåtande till gransk­

ning och avge utlåtande däröver till riksdagen.

Grundlagberedningen föreslår i det följande att finansutskottets kompe­

tens beträffande den ekonomiska politiken i allmänhet skall uttryckas så

att utskottet skall bereda frågor om allmänna riktlinjer för den ekonomiska

politiken och för statsregleringen. Det kan hävdas att en sådan kompetens­

regel i förening med den tänkta initiativregeln — att utskott äger väcka för­

slag hos riksdagen i fråga, som hör till utskottets handläggning — utgör

ett hinder för utskottet att av eget initiativ ta upp till granskning ett fack­

utskottsutlåtande och avge utlåtande däröver till riksdagen. Denna slutsats

kan emellertid någon gång tänkas bli omstridd —- gränsen mellan »allmän­

na riktlinjer» för statsregleringen och de överväganden ett fackutskott gör

om särskilda delar av budgeten kan knappast göras fullt klar. Man kan

förebygga konflikter genom att regeln om initiativrätt uttryckligen får ange

att utskott inte av eget initiativ får ta upp en fråga som är under behand­

ling hos annat utskott eller i kammaren (härom mera strax). Härutöver

torde ingen särskild begränsning eller precisering av finansutskottets ini­

tiativrätt behöva föreskrivas.

Större anledning funnes möjligen att genom en särskild föreskrift be­

gränsa civillagsutskottets initiativrätt. Detta utskott tänkes nämligen inte

få något tydligt avgränsat ämnesområde sig anvisat, och det bör givetvis

inte förekomma att civillagsutskottet väcker isolerade förslag i frågor som

klart hör till något annat utskott, såsom miljövårds- och jordbruksutskottet

eller näringsutskottet. Det torde emellertid vara svårt att mera exakt dra

gränsen mellan ämnen som uteslutande tillhör civillagsutskottets beredning

och sådana som dessutom kan sägas ankomma på ett annat utskott. Vidare

kan det tänkas att ett förslag inom t. ex. avtalsrätten lämpligen bör föran­

leda följdändringar i lagar som hör till annat utskotts ämnesområde. Det

torde därför vara olämpligt att begränsa civillagsutskottets initiativrätt till

vissa angivna lagar. En tillräcklig begränsning därav torde följa av den

allmänna föreskriften att initiativ inte får väckas i fråga som är under

behandling hos annat utskott eller i kammaren.

Det får över huvud taget förutsättas att alla fasta utskott begagnar sin

initiativrätt med varsamhet i frågor som tangerar annat utskotts bered-

ningsområde. I tveksamma fall torde det vara lämpligt att utskott, innan

det lägger fram eget förslag, tar kontakt med annat utskott, som kan tänkas

ha intresse i saken.

I samband med det sist sagda står, att en fråga, som faller inom visst

utskotts komptensområde, ibland kan vara föremål för handläggning inom

annat utskott efter remiss av ärende dit. Så är fallet först och främst beträf­

fande ärende, som tillagts ett särskilt tillsatt utskott. Men samma situation

kan vara för handen, när en fråga kan sägas sortera under två ständiga ut­

skotts beredningsområden och när en fråga har hänvisats till ett utskott

med stöd av den uppmjukade remissregeln, t. ex. därför att ärendet inte

bör delas mellan två utskott. Det ligger i sakens natur, att det utskott, inom

107

vars kompetens frågan ligger men till vilket det aktuella ärendet inte har

remitterats, bör avstå från initiativ på det område, som frågan direkt avser.

Detta bör gälla så länge ärendet över huvud taget är under behandling

i riksdagen. Det vore sålunda olämpligt om ett utskott begagnade sin initia­

tivrätt till att anlägga synpunkter på annat utskotts utlåtande. Grundlag-

beredningen föreslår alltså ett uttryckligt förbud att begagna initiativrätten

i fråga, som redan är under behandling i annat utskott eller i kammaren.

14.3.4.

Följdförslag till utskottsinitiativ

Det kan finnas ett rimligt intresse för andra riksdagsledamöter än dem som

sitter i utskottet att få sina synpunkter beaktade vid behandlingen av frågan

om initiativet. Man kan erinra om hur bankoutskottets initiativrätt i interna

riksdagsfrågor så småningom ledde till krav på rätt att väcka motion i an­

ledning av framställningar från riksdagens verk. Det kan dock finnas skäl

för att, i varje fall i denna omgång, anse att detta intresse är tillgodosett

genom den rätt till återremiss, som enligt den nya lydelsen av 63 § RO skall

tillkomma också en minoritet inom kammaren. Man kan vidare lita till kon­

takter mellan ledamöterna inom partigrupperna.

14.3.5.

Reservationsrätten m. m.

Den hittillsvarande gränsdragningen mellan s. k. begränsat och obegränsat

initiativ för utskott får, även om beredningens förslag godtas, i vissa fall

ännu betydelse. Detta gäller de för särskild beredningsuppgift tillsatta ut­

skotten, som enligt förslaget inte skall få den utvidgade förslagsrätten. Men

även för reservanter i utskotten har distinktionen intresse. Tidigare har

sagts att det inte i denna omgång är aktuellt att på det sättet utvidga initia­

tivrätten i utskotten att även en minoritet får rätt att självständigt föra fram

en fråga till kammaren. För att man skall undvika kringgående, måste då

en gräns sättas också för rätten att i reservationer till utskottsbetänlcanden

ställa förslag.

Anledning saknas att nu ge förslagsrätten för särskilda utskott och för

reservanter inom utskotten annan innebörd än den för närvarande anses ha.

Givetvis äger minoriteten — i likhet med vad som eljest gäller —- rätt att

komma med förslag i reservationer i anslutning till ett av majoriteten beslu­

tat initiativ. Anmärkas må att en vidgad möjlighet att väcka förslag i reser­

vationer till utskottsbetänkande!! skulle kunna leda till att förslag i större

utsträckning lades fram först i utskotten och inte genom följ dmotioner. En

sådan utveckling vore möjligen olycklig, eftersom alla förslag och invänd­

ningar då inte blev bekanta för utskottsledamöterna före sakbehandlingen.

Bordläggning i utskottet och därmed tidsförlust kunde bli följden. Frågan

hör till dem som får övervägas vid en senare översyn av reglerna om mo-

tionsrätten.

14.3.6.

Sammanfattning

Grundlagberedningen förordar således att de regler om initiativrätt, som är

knutna till vissa av utskotten i den nuvarande organisationen, vid en reform

Kungl. Maj:ts proposition nr A0 år 1970

108

av utskottsväsendet ersätts av en generell regel om rätt för de ständiga ut­

skotten att, vart och ett inom sitt kompetensområde, lägga fram förslag till

riksdagen, även om förslaget inte har samband med ärende, som remitterats

till utskottet. Denna initiativrätt skall dock inte gälla fråga som berörs av

proposition, motion eller annat ärende, som är anhängigt hos annat utskott

eller i kammaren.

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 1970

Kungl. Maj:ts proposition nr

40

år 1970

109

15

Statsråds tillträde till utskott

I

gällande rätt

(36 § 6 mom. andra stycket RO) stadgas att statsrådsledamot,

justitieråd eller regeringsråd ej får deltaga i utskott, dock att beträffande

utrikesutskottet gäller vad i 37 § 2 mom. sägs. Enligt sistnämnda stadgande

må statsministern och utrikesministern så ock, när ärendets beskaffenhet

därtill föranleder, annat statsråd själva eller genom ämbets- eller tjänste­

man meddela utskottet muntliga eller skriftliga upplysningar.

Stadgandet i 36 § 6 mom. RO innebär sålunda — med angivet undantag

— ett förbud för statsråd, justitieråd och regeringsråd att deltaga i eller

närvara vid utskottsförhandlingar. Det innebär vidare, att person, som till­

hör de nämnda kategorierna, ej kan väljas till utskottsledamot. Undantaget

för utrikesutskottet tillkom år 1937 i samband med utskottets inrättande.

Det avsåg då endast utrikesministern (personligen eller genom tjänsteman)

men vidgades år 1941 till den nuvarande kretsen. Undantaget motiverades

dels med önskvärdheten av ökad samverkan mellan regering och riksdag

på det utrikespolitiska området, dels med att utrikesutskottet till sin sam­

mansättning var identiskt med utrikesnämnden, till vilkens sammanträden

statsråd kunde kallas.

Kontakt mellan utskott och statsråd förekommer i praxis dels vid sidan

av utskottssammanträdena mellan utskottsledamot eller utskottstjänsteman

samt statsråd eller departementstjänsteman, dels genom att departements-

tjänsteman på anmodan infinner sig till sammanträde och där lämnar

upplysningar.

Frågan om vidgat tillträde för statsråd till utskottsförhandlingar har ak­

tualiserats ett flertal gånger utan att leda till lagstiftningsåtgärd. En redo­

görelse för vissa

tidigare förslag

och deras behandling lämnas av författ-

ningsutredningen i SOU 1963: 18 s. 119 f. Från denna äldre diskussion åter­

ges här följande synpunkter. Farhågor har yppats såväl för att statsråds

tillträde till utskott skulle försvaga regeringens maktställning, som för att

effekten skulle bli den motsatta. Häremot har invänts att i den mån en för­

skjutning sker i maktbalansen mellan regering och riksdag, denna torde

bero på allmänpolitiska omständigheter och icke på en teknisk arbetsord­

no

ning som innebär att statsråden har rätt, men inte skyldighet att delta i ut­

skottens överläggningar. En ändring av denna innebörd skulle däremot vara

ägnad att främja en saklig och fullständig granskning av propositionerna

i riksdagen. Bl. a. vore det önskvärt att statsråden fick tillfälle att i utskot­

ten förhandla om ändringar och modifikationer i framlagda propositioner.

Från motsidan har genmälts att utskottens behov av upplysningar och ut­

redning utöver vad propositionerna innehåller har tillgodosetts genom stad­

gandet i 46 § RO om rätt för utskotten att från regeringen begära upplys­

ningar från verk och ämbetsmän.

Författningsutredningen

föreslog (3 kap. 15 § förslaget till RO) att stats­

råd på framställning av utskott eller på egen hemställan, som bifallits av

utskottet, personligen eller genom tjänsteman ägde lämna upplysningar vid

sammanträde med utskottet. Statsråd skulle alltjämt inte kunna väljas till

ledamot eller suppleant i utskott (5 kap. 6 § nämnda förslag). Utredningen

konstaterade att det nuvarande förbudet för statsråd att delta i utskott var

uttryck för det dualistiska statsskick, för vilket 1809 års regeringsform av­

sågs skola utgöra grundvalen. Utskotten skulle sålunda kunna arbeta utan

påtryckningar från regeringen. För ett parlamentariskt statsskick hade emel­

lertid de principer, åt vilka förbudet gav uttryck, inte samma vikt. Det nära

samarbete, som med ett sådant statsskick bör förekomma mellan regering

och riksdag, talade enligt utredningens mening för att det var »rimligt och

lämpligt» att statsråd skulle kunna lämna upplysningar vid utskottssam­

manträde. Med den konstruktion utredningen gav sitt förslag, ansåg den

att grund knappast skulle föreligga för farhågor att statsråds tillträde till

utskott skulle påverka regeringens maktställning i förhållande till riks­

dagen i ena eller andra riktningen. Utredningen ansåg inte skäl föreligga

att begränsa statsråds tillträde till utskott till de tillfällen, då utskott be­

handlar propositioner. — Utredningens förslag lämnades vid remissbehand­

lingen utan erinran.

Även

grundlagberedningen

anser att statsråd inte bör deltaga i riksda­

gens utskott såsom ledamot eller suppleant. Det förefaller emellertid kunna

vara till gagn för utskottens ställning som riksdagens beredningsorgan att

öppna en kanal för direkt kontakt mellan utskotten och ledamöterna i stats­

rådet. Härigenom möjliggörs en fylligare utväxling av information och syn­

punkter och underlättas kompromisser. I vart fall om enighet mellan ut-

skottsmajoriteten och regeringsledamoten skall vara förhanden för att över­

läggning skall komma till stånd, synes risken för att rätten till sådant till­

träde skall leda till förskjutning av maktbalansen mellan regeringen och

riksdagen inte vara stor. Till detta bidrar att överläggningen

inom

utskottet

bör fortsätta efter det att statsrådet lämnat utskottet. Några olägenheter till

följd av statsråds rätt att närvara i utrikesutskottet har vidare inte för­

sports. Därtill kommer att praxis redan har öppnat en väg för muntlig kon­

takt mellan regeringen och övriga utskott på så sätt att statssekreterare eller

annan ledande tjänsteman inom ett departement ibland är närvarande vid

ett utskottssammanträde för att lämna upplysningar och framföra syn­

punkter.

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 1970

in

Åsyftat är, att statsrådets sammanträffande med utskott skall ske inom

stängda dörrar; frågan om offentliga förhör inför utskott kan inte tas upp

till bedömning nu. År överläggningarna mellan utskottet och regeringsleda­

moten inte offentliga, behöver man inte befara att de drar intresset från

kammar debatter na i de ifrågavarande ärendena eller får andra verkningar

för dessa debatter än som följer av att missförstånd och tvistefrågor kunnat

bringas ur världen vid överläggningarna. Som författningsutredningen fram­

hållit, bör upplysning från sammanträffandet, som är av betydelse för ut­

skottets ställningstagande, redovisas i betänkandet.

Grundlagberedningen förordar att stadgandet i 36 § 6 mom. andra stycket

RO om hinder för statsrådsledamot att delta i utskott ersätts av ett förbud

endast att delta som

ledamot

eller

suppleant.

Någon uttrycklig bestämmelse

om statsrådsledamots rätt att i

annan egenskap

än som nyss nämnts närvara

vid utskottssammanträde synes ej erforderlig. Slopas förbudet mot närvaro,

kan man nämligen utan vidare knyta an till gällande praxis, enligt vilken

utomstående, bl. a. departementstjänstemän, ibland är närvarande vid ut­

skottssammanträden för att lämna upplysningar och framföra synpunkter.

Utgångspunkten är härvidlag att den som icke är ledamot av eller suppleant

i ett utskott eller tjänsteman i utskottets kansli kan få företräde inför ut­

skottet endast i enlighet med utskottets beslut. Anledning saknas att sär-

ställa ett utrikesutskott genom att göra statsrådsledamots rätt till tillträde

till sådant utskott oberoende av utskottets samtycke. — Förbudet för

justitieråd och regeringsråd att »deltaga i utskott» torde kunna slopas. —

Beträffande rätt för statsrådsledamot och förutvarande statsrådsledamot

att delta i val till konstitutionsutskottet samt angående möjligheten att

välja förutvarande statsråd till utskottsledamot hänvisas till specialmoti­

veringen (44 § RO).

Kungl. Maj:ts proposition nr

40

år i970

112

Kungl. Maj.ts proposition nr

40

år 1970

16

Upplysningar till utskott från statlig myndighet

I

gällande rätt

stadgas i 46 § RO att om utskott finner sig behöva av

någon ämbetsman eller av allmänt verk inhämta muntliga eller skriftliga

upplysningar, äger utskottet att genom sin ordförande, hos den statsrådets

ledamot som konungen därtill årligen förordnar, begära konungens befall­

ning till vederbörande att meddela de äskade upplysningarna; dock bör

statskontoret samt banko- och riksgäldsverken i frågor om redovisning

av medel omedelbarligen avgiva alla äskade upplysningar.

Den i 46 § RO anvisade vägen anlitas regelmässigt, när utskotten önskar

skriftligt yttrande. Det statsråd som erhållit förordnande enligt 46 § RO

vidarebefordrar så gott som utan undantag utskottens framställningar till

vederbörande myndigheter. Muntliga upplysningar från statlig myndighet

eller ämbetsman inhämtas däremot alltid direkt.

Frågan om sättet för utskott att inhämta upplysningar från statlig myn­

dighet har samband med spörsmålet om statsråds tillträde till utskott. I

andra stycket av den §, 3 kap. 15 § förslaget till RO, vari

författningsutred-

ningen

upptog stadgande om statsråds tillträde till utskott, föreslog utred­

ningen också en bestämmelse av innehåll att statlig myndighet, om utskott

så finner erforderligt för att fullgöra sina uppgifter, skall tillhandagå ut­

skottet med upplysningar och yttranden. Utredningen förklarade att det

i 46 § RO anvisade förfaringssättet varken var erforderligt eller lämpligt.

Enligt utredningen borde ett utskott inte kunna ålägga enskild tjänste­

man att lämna upplysningar eller yttranden. Med detta ville dock utred­

ningen inte förorda någon ändring i nuvarande praxis.

Enligt

grundlagberedningens

mening erfordras överhuvudtaget ingen sär­

skild bestämmelse i RO angående utskotts rätt att erhålla upplysningar

från myndighet, som är underställd riksdagen. Också beträffande övriga

statliga myndigheter kan det i ett parlamentariskt statsskick te sig som

en onödig omväg, att utskotten för att erhålla yttrande först skall nöd­

gas hänvända sig till en statsrådsledamot. Helt invändningsfritt vore det

emellertid inte att tillerkänna utskotten en oinskränkt rätt att infordra

upplysningar och yttranden direkt från myndigheterna. Den ifrågavarande

113

statsförvaltningen är ju underställd regeringen. En ovillkorlig rätt för ut­

skott att engagera myndigheter för yttranden skulle i enstaka fall kunna

medföra störningar i förvaltningens arbete på ett sätt som regeringen inte

kunnat förutse eller i tid motverka.

En rimlig avvägning kan enligt beredningens mening åstadkommas, om

Utskotten väl får rätt att direkt hänvända sig till myndighet med be­

gäran om yttrande eller upplysning, men myndigheten, om exceptionella

svårigheter någon gång skulle föreligga, äger hänskjuta frågan, om utskot­

tets begäran skall efterkommas, till regeringens avgörande. Den förenkling

av proceduren att inhämta yttrande, som förslaget innebär, synes inne­

bära sådana fördelar, att den bör genomföras redan i denna omgång.

Av sammanhanget lär framgå att med statlig myndighet i detta fall inte

åsyftas statsdepartementen eller statsrådsberedningen. Lydelsen av 21 §

regeringsformen torde förebygga den tolkningen att utskott skulle kunna

inhämta formligt yttrande över lagförslag hos lagrådet, något som grund­

lagberedningen för närvarande inte är beredd att föreslå. — Domstolar bör

uttryckligen j ämställas med myndigheter.

I överensstämmelse med vad författningsutredningen föreslog, bör utskot­

tens hänvändelse avse myndigheten som sådan, inte enskild tjänsteman. Det

bör vara möjligt för utskottet att föreskriva, huruvida yttrande eller upp­

lysning skall lämnas skriftligen eller muntligen vid sammanträde med ut­

skottet; det förra torde bli det regelmässiga. Givetvis är utskotten oför­

hindrade att som hittills överenskomma med viss tjänsteman att han skall

biträda utskottet med upplysningar. Grundlagberedningen vill slutligen ut­

tala sin anslutning till författningsutredningens yttrande (SOU 1963: 18

s. 122 n) att rimlig hänsyn bör tagas till en utskottsminoritets önskemål

i fråga om anskaffande av sakmaterial.

Kungl. Maj:ts proposition nr 40 år 1970

8

—Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 saml. Nr 40

114

Kungl. Maj. ts proposition nr

40

år 1970

17

Utrikesnämnden

Alltsedan utrikesutskottet inrättades år 1938 liar det till sin sammansätt­

ning sammanfallit med utrikesnämnden. Detta har i 54 § RF uttryckts så

att ledamöterna i utrikesutskottet också är ledamöter av utrikesnämnden.

I det mera detaljerade stadgandet i RO (49 § första stycket) sägs att val

av ledamöter och suppleanter i utrikesutskottet gäller också som val av

ledamöter och suppleanter i utrikesnämnden. Personalunionen mellan ut­

rikesnämnden och utrikesutskottet löses upp genom en ändring i samband

med enkammarreformen. Antalet ledamöter i utrikesutskottet, hittills sex­

ton, har bestämts till sjutton. Nämnden får nio ledamöter och lika många

suppleanter. Från regeringens sida förutsattes att frågan om personalunion

skall prövas på nytt i samband med den totala författningsrevisionen (prop.

1968:27 s. 196).

Det är nu inte möjligt att bygga på någon erfarenhet av hur det beslu­

tade systemet fungerar. Emellertid förefaller det grundlagberedningen som

om det med det nya utskottssystemet vore olämpligt att återgå till perso­

nalgemenskap mellan nämnden och utskottet. Till det skäl som åberopa­

des för att minska antalet ledamöter i nämnden och alltså upplösa perso­

nalunionen — uppdragets särskilda förtroendekaraktär — har kommit and­

ra. För det första kommer ett framtida utrikesutskott sannolikt att få fler

beredningsuppgifter än det nuvarande, och några av dessa kommer att bli

betungande och tidsödande, särskilt utvecklingsbiståndet (se bilaga 3 till

betänkandet). Det skulle därför troligen vara svårt att till utskottet knyta

partigruppernas ledare och andra sådana ledande politiker som nu har bru­

kat sitta i utrikesutskottet. Å andra sidan bör man självfallet försöka få

politiker av denna typ att åtaga sig ledamotskap i nämnden. För det andra

skulle en i författning bestämd persongemenskap beskära riksdagens hand­

lingsfrihet vid utformningen av utskottsorganisationen. Ett av särdragen

i grundlagberedningens förslag är att fördelningen av beredningsuppgifter-

na mellan utskotten samt antalet ledamöter i utskotten skall kunna ändras

utan en tidsödande procedur. Det vore knappast lämpligt att genom bestäm­

melse i grundlag fixera ett särskilt ämnesområde och ledamotsantal just för

115

ett utrikesutskott — i all synnerhet inte ett så litet antal ledamöter som

utrikesnämnden bör ha — något som emellertid vore nödvändigt, om man

skulle i grundlag föreskriva personalunion mellan utskottet och nämnden.

Sammanfattningsvis anser alltså grundlagberedningen att man inte bör

återinföra personalunionen mellan utrikesutskottet och utrikesnämnden.

I enkammarriksdagen får talmannen en markerad ställning som ledare

av riksdagens arbete. Han blir ordförande i talmanskonferensen, riksda­

gens centrala organ för planläggning av arbetet. Enligt ett nyligen avgivet

förslag av en inom riksdagen tillsatt kommitté, som har haft till uppgift

att göra en översyn av riksdagens förvaltnings- och personalorganisation

inför enkammarreformen (1969 års organisationsutredning), skall talman­

nen bli ordförande också i riksdagens centrala förvaltningsorgan, förvalt-

ningsstyrelsen. Sedan riksdagens krigsdelegation inrättades år 1965 har de

två talmännen båda tillhört delegationens presidium, och man kan förut­

sätta att enkammarriksdagens talman som regel kommer att väljas till dele­

gationens ordförande. Talmannen får därigenom ett särskilt ansvar för riks­

dagens beredskapsplanering.

I fredstid kommer talmannen att ha det främsta ansvaret för riksdagens

förbindelser med andra länders parlament. Redan fördenskull måste han

vara väl orienterad i utrikespolitiska frågor. Hans uppgifter inom bered­

skapsplaneringen gör att han måste ägna ett särskilt intresse åt den säker­

hetspolitiska utvecklingen. Dessa omständigheter gör att det enligt grund­

lagberedningens mening finns skäl att överväga, om inte talmannen bör till­

höra utrikesnämnden. Därigenom skulle han få tillfälle att ta del av den

förtroliga information som utrikesledningen kan lämna. Han skulle också

ha som en självklar uppgift att i rådslagen företräda de mera allmänna

riksdagsintressena.

Talmännen har inte brukat väljas in i utskott, en praxis som kodifieras

genom grundlagberedningens förslag. Som en följd av personalunionen

mellan utrikesutskottet och utrikesnämnden har talmännen därför inte

heller varit ledamöter av nämnden. I och med att personalunionen upp­

löses blir detta möjligt. Från mera allmänna synpunkter kunde det likväl

anses olämpligt att talmannen bleve ledamot av nämnden. Motivet skulle

vara att motsättningar mellan partierna ofta präglar överläggningarna i

nämnden och att det med tanke på talmannens ställning som ledare av riks­

dagsförhandlingarna vore olyckligt om han vid rådslagen i nämnden skulle

tvingas deklarera sin mening i partiskiljande frågor.

Grundlagberedningen anser emellertid att det inte finns skäl för sådana

farhågor. Utrikesnämnden fattar enligt de nu gällande bestämmelserna inga

beslut under rådslagen med regeringsrepresentanterna, och det lär knappast

finnas någon anledning att hålla omröstning. Det kan visserligen inte kom­

ma i fråga att i något hänseende begränsa talmannens yttrandefrihet i

nämnden, men man kan förutsätta att han där lika väl som i sin syssla

som ordförande i riksdagens plenum kommer att uppfatta sig som i viss

mån opartisk företrädare för riksdagens ledamöter.

Grundlagberedningen föreslår på grund av det anförda att talmannen blir

Kungl. Maj.ts proposition nr iO år 1970

116

självskriven ledamot av utrikesnämnden.

Enligt den vid 1969 års riksdag slutligt antagna lydelsen av 49 § RO skall

utrikesnämnden bestå av nio ledamöter och nio suppleanter. Det är enligt

grundlagberedningens mening önskvärt att antalet valda företrädare för

riksdagspartierna inte minskas ytterligare. Nämnden bör sålunda bestå av

talmannen och nio valda ledamöter. Förste, andre och tredje vice talmännen

bör vara ersättare för talmannen i nämnden. Utan särskilt stadgande är

det klart att dessa vid förfall för talmannen träder in i tur och ordning.

De nuvarande reglerna i 50 § RF om krigsdelegationen innebär bl. a. att

det i första hand är talmanskonferensens sak att fatta beslut om att krigs­

delegationen skall träda i riksdagens ställe. På grund av att talmanskonfe­

rensen knappast kan sägas existera under de dagar som förflyter mellan två

riksdagar finns det en risk att det i en speciell situation inte skulle existera

något organ som är behörigt att på riksdagens vägnar förordna om inkal­

lande av krigsdelegationen. Grundlagberedningen vill förorda att de upp­

gifter som enligt 50 § RF ligger på talmanskonferensen i stället läggs på

utrikesnämnden. Denna består även mellan riksdagarna. Inom nämnden

torde vidare en utomordentlig sakkunskap i utrikes- och säkerhetspolitiska

frågor vara samlad. Dessutom är nämnden till skillnad från talmanskon­

ferensen proportionellt sammansatt. Om talmannen i enlighet med grund­

lagberedningens förslag blir ledamot av nämnden får man vidare, liksom

med nuvarande regler, en medverkan i detta för riksdagen så viktiga av­

görande från dess presidium.

I ett av de fall då krigsdelegationen skall kunna träda i riksdagens

ställe — vid omedelbar krigsfara — fordras att statsministern och två tred­

jedelar av talmanskonferensens ledamöter är ense därom. För utrikesnämn-

dens del bör motsvarande antal bestämmas till sex av de tio ledamöterna.

Givetvis skall i dessa fall liksom eljest suppleant kunna inträda i nämnden,

när ledamot är frånvarande.

I uppgiften som rådplägningsorgan kallas utrikesnämnden samman av

regeringen. Kungen eller regenten leder nämndens förhandlingar, när

lian är närvarande. I annat fall förs ordet av statsministern eller,, om även

han är frånvarande, av utrikesministern. Om minst fyra av nämndens leda­

möter hos utrikesministern begär rådplägning i viss uppgiven fråga, skall

nämnden sammankallas.

De återgivna reglerna bör inte tas upp till omprövning i detta samman­

hang. De måste emellertid kompletteras med särskilda regler för det fallet

att utrikesnämnden skall sammanträda för att på riksdagens vägnar pröva

frågan, om krigsdelegationen skall träda i riksdagens ställe. Det kan näm­

ligen tänkas att det inte finns någon som kan ta initiativ på regeringens

vägnar. Om emellertid så är fallet, kan man förmoda att regeringen kom­

mer att kalla in utrikesnämnden, när det finns anledning att överväga, om

krigsdelegationen skall träda i riksdagens ställe. Detta torde bli fallet åt­

minstone när frågan kommer upp redan vid krigsfara och alltså före ett

krigsutbrott. Från principiell synpunkt är det dock mest tilltalande, om

riksdagen si älv kan ta initiativ till sammanträde med nämnden. Det bör

Kungl. Maj:ts proposition nr W år 1970