SOU 1981:40
Prisreglering mot inflation? : slutbetänkande
SHM]
0171 |.86L
I'E mynna
N +” (=(
& x'- atti:
(I 019
National Library of Sweden
lllllallllll .'
Slutbetänkande av prisregleringskommittén
SMU]
0171 l86l
Pris- _ reglermg
inf/Elib”?
Slutbetänkande av prisregleringSkommittén
_ " ”n.. . ._.,, . . ,.,,r,'_ .:,_-,,_
5.',', .'."'"'|r'...4'-,'V"'*' "* F'
. ,.- .. ||-
-. —' .r ., ' '. .'.'*" .'*'l..»"f', _* . "" ' """""""E ,. +. , , . ,. ,, .... _:
"i? ,,.J f."_,,.
' |. ... ,.
_ . ' , ' .! ,”.._,' .,,w. ",,'_. ,.*".'-",,' *.".','.' —_
'.' . . .. '.'.'lu ""',*,* ' "" =
' f ' lll ' .- . ...-4.3...
" . . |311,.l',, . * ' "(.-":P, -..u- .. ' . -. " ".- ,,l... , ,
& Statens offentliga utredningar
& & 1981z40 Pål?! Handelsdepartementet
Prisreglering mot inflation?
Slutbetänkande av prisregleringskommittén
Stockholm 1981
Omslag Johan Hillbom Jernström Offsettryck AB
ISBN 91-38-06184-8 ISSN 0375-250X
Gotab, Stockholm 1981
.YG (??
Till Statsrådet och chefen för handelsdepartementet
Den 24 juli 1975 bemyndigade regeringen chefen för handelsdepar- tementet att tillkalla en sakkunnig för utvärdering av prispoli- tiken. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departements- chefen den 22 augusti 1975 såsom sakkunnig dåvarande planerings- chefen Carl Johan Åberg.
Den 15 december 1976 bemyndigade regeringen - med ändring av be— myndigandet den 24 juli 1975 - chefen för handelsdepartementet att tillkalla en kommitté med högst fyra ledamöter för utvärde- ring av prispolitiken. Med stöd av detta bemyndigande tillkalla- de departementschefen den 20 januari 1977 såsom ledamöter lands- hövdingen Mats Lemne, professor Erik Dahmén, budgetchefen Bengt A.W. Johansson och fil.dr. Nils Lundgren. Departementschefen för- ordnade Lemne att vara kommitténs ordförande. Åberg entledigades på egen begäran fr.o.m. den 20 januari 1977. Från och med den 24 mars 1980 entledigades Lemne på egen begäran från sitt uppdrag och förordnades regeringsrådet Lars Jonson till ordförande i kom— mitten.
Kommittén har antagit namnet prisregleringskommittén.
Till sakkunniga i kommittén förordnades fr.o.m. den 20 januari 1977 nuvarande revisorn Allan Nilsson, fr.o.m. den 31 januari 1977 ekon.lic. Bertil Lindström, fr.o.m. den 20 april 1977 Ph.D. Lars Jonung, fr.o.m. den 1 juli 1978 departementsrådet
Mikael Ankers och fr.o.m. den 1 november 1978 byråchefen Stig Andrée.
Till experter förordnades fr.o.m. den 22 augusti 1975 nuvarande direktören Per Borg och nuvarande avdelningschefen Åke Hallman, fr.o.m. den 23 december 1975 nuvarande stadsdirektören Ulf Dahl- sten, fr.o.m. den 12 april 1976 hovrättsassessorn Staffan Sand— ström, för tiden fr.o.m. den 17 januari t.o.m. den 30 april 1977 förste byråsekreteraren Roland Nordlund, fr.o.m. den 24 januari 1977 nuvarande departementsrådet Jan Herin och fr.o.m. den 20 april 1977 civilekonomen Torbjörn Hallström. Borg entledigades fr.o.m. den 1 juli 1978, Hallström fr.o.m. den 1 maj 1978 och Dahlsten fr.o.m. den 1 mars 1980.
Till sekreterare förordnades den 22-augusti 1975 civilekonomen Torbjörn Hallström. Fr.o.m. den 20 april 1977 entledigades Hall- ström - i samband med att han förordnades till expert - och för- ordnades avdelningsdirektören Lennart Göranson till sekreterare. Till biträdande sekreterare förordnades den 15 januari 1976 nu- varande amanuensen Ingrid Ekman, fr.o.m. den 5 februari 1976 nu— varande byråchefen Erik Herland och fr.o.m. den 1 oktober 1976 nuvarande avdelningsdirektören Barbro Thomaeus. Ekman entlediga- des fr.o.m. den 6 september 1976 och Herland fr.o.m. den 1 okto- ber 1976.
Kommittén har tidigare, i enlighet med sina direktiv, genom del- betänkandet "Prisstoppet på vissa baslivsmedel - en översyn" (Ds H 1978:2) föreslagit åtgärder som syftade till att undvika vissa praktiska problem som prisstoppet på baslivsmedel hade för- orsakat genom sin långvarighet. De allmänna överväganden om pris— reglering som kommittén redovisar i föreliggande slutbetänkande omfattar även baslivsmedel.
Sedan prisregleringskommittén nu har slutfört sitt uppdrag får kommittén härmed överlämna slutbetänkandet "Prisreglering mot inflation?".
Reservation har lämnats av ledamoten Johansson med instämmande av Ankers, sakkunnig i komnittén, och experten Hallman. Särskil- da yttranden har lämnats av Jonung, sakkunnig i kommittén, och experten Hallman.
Stockholm i maj 1981. Lars Jonson Erik Dahmén Bengt A.W. Johansson Nils Lundgren
/Lennart Göranson
:' ',. * uiU'ill'l'lbl "md fi*ljtj'a'r'ln-g .. . ' * ' ' - ' -- ' .' ' '.' ,
. . _ | _ : , . ||f I'm häpnad.-i,, hl) " ', " _'. , -- _. " j_ ' - . ' .l' ::umma' ('&'-"'!!i'f'” Manama _ _ | ntr'annt- av;-rd |. , || ; || . . .. ., ||. | M. ;, ,' . & | . || W ”_,3
. ' ' |
InnehåH
Förkortningar
1. Utredningsuppdraget och arbetets uppläggning 1.1 Utredningens direktiv 1.2 Arbetets uppläggning
1.3 Skrivelser till kommittén . . . . . . 1.4 Redovisningen av resultaten av kommitténs arbete
2. Prislagstiftningens och prispolitikens huvuddrag
2.1 Inledning .
2.2 Konkurrens och reglering 2.3 Prisövervakning
2.4 Prisreglering . . . . . . . 2.5 Sambandet mellan prisövervakning och prisreglering 2.6 Vissa rättsliga frågor . .
Grunden för SPK:s prisövervakande verksamhet under åren 1972-1980 har utgjorts av dels vissa föreskrifter i nämndens instruktion,
dels två regeringsuppdrag från december 1971 respektive oktober 1977.
Bestämmelserna om prisövervakning i SPK:s instruktion har ändrats i vissa avseenden under den period kommittén har haft till uppgift att utvärdera. Före den 1 juli 1973 innehöll instruktionen så- lunda följande föreskrifter med avseende på prisövervakningen.
"2 5 Nämnden följer utvecklingen av och främjar allmän kännedom om pris- och konkurrensförhållandena inom näringslivet med undan— tag av bankväsendet och annan företagsamhet, över vilken bankin— spektionen har tillsyn, samt försäkringsväsendet.
3 5 Det åligger nämnden särskilt a t t insamla OCh registrera uppgifter om priser för olika för- nödenheter och tjänster inom landet, a t t genom bearbetning och sammanställning av sådana uppgifter samt av prisuppgifter från utlandet klarlägga prisutvecklingen, a t t utföra undersökning rörande prisbildningen inom visst om- råde av näringslivet, om prisutveckling, konkurrensförhållanden eller andra omständigheter ge anledning till det,
Genom ändring i SPK:s instruktion den 1 juli 1973 föreskrevs i 2 5 att nämnden är central förvaltningsmyndighet för frågor rö— rande prisövervakning. I 3 & tillkom en ny att-sats som före-
skrev att nämnden genom överläggningar med företag, organisa- tioner och andra prissättare skall söka påverka prissättningen
i en för konsumenterna gynnsam riktning. Vidare ändrades 3 5 bl.a. såtillvida att det i första att—satsen föreskrevs att nämnden skall insamla och analysera uppgifter om priser och mar- ginaler för förnödenheter och tjänster i olika förädlings— och distributionsled inom landet.
Någon senare ändring i SPK:s instruktion av betydelse för pris- övervakningen har inte förekommit.
Vid sidan av instruktionen har regeringen meddelat föreskrifter för SPK:s prisövervakning genom uppdrag den 17 december 1971. Detta uppdrag har således gällt under hela den tid som omfattats av kommitténs utvärdering. I uppdraget pekade regeringen bl.a.
på att de senaste årens erfarenheter understrukit betydelsen av att utvecklingen på olika varu— och tjänsteområden noga följs
och att en hög handlingsberedskap vidmakthålls, som möjliggör ett snabbt ingripande om tendenser till en inflationistisk ut- veckling på nytt skulle visa sig föreligga. Enligt uppdraget skall övervakningen avse utvecklingen av priser och marginaler för varor och tjänster inom samtliga förädlings- och distribu- tionsled. Särskilt bör SPK beakta utvecklingen av priser och nar- ginaler på varor och tjänster som är av betydelse för konsumen- terna. Vidare åligger det SPK, enligt uppdraget, att fortlöpande underrätta regeringen och informera allmänheten om pris- och marginalutvecklingen inom de övervakade områdena samt att annä- la till regeringen om utvecklingen av prisnivån påkallar särskild åtgärd.
Den 20 oktober 1977 fastställde regeringen följande komplette— rande riktlinjer för den prisövervakning som SPK skulle bedriva efter den 31 oktober 1977.
"Det åligger nämnden att övervaka och försöka påverka prisutveck- lingen så att några prishöjningar ej sker som kompensation för s.k. löneglidning.
Prishöjningar som vidtas som kompensation för förväntade kost— nadsökningar är inte förenliga med kravet på en stabil prisut— veckling. Övervakningen skall därför inriktas på att förhindra sådana prishöjningar.
övervakningen bör Vidare ta sikte på att förhindra prishöjningar, avsedda att kompensera för minskad försäljningsvolym."
I en kommentar till beslutet att fastställa kompletterande rikt— linjer för SPK:s prisövervakning framhöll handelsministern att regeringen genom uppdraget velat peka på några prishöjande fak- torer som var särskilt allvarliga från ekonomisk—politisk syn— punkt. Handelsministern anförde i sin kommentar vidare följande.
”Löneglidningen är ett hot mot en stabil kostnadsnivå. Det är vi— dare högst olyckligt ur stabiliseringspolitisk synpunkt om pris— höjningar genomförs för att kompensera företagen för kostnads- ökningar som ännu inte har inträffat — och kanske inte kommer att inträffa. SPK skall därför verka för att förhindra sådana pris— stegringar.
På grund av de mycket höga fasta kostnaderna som företagen har att utgå ifrån när de gör priskalkyler, så finns det en tendens att kompensera minskad försäljningsvolym med höjda priser. Sådana pris— höjningar motverkar emellertid möjligheterna att genom ökad för— säljningsvolym täcka dessa kostnader. Det är bakgrund till att re— geringen fäst uppmärksamheten på denna typ av prishöjningar i riktlinjerna till SPK."
Den 18 december 1980 fastställde regeringen, med upphävande av tidigare uppdrag och med verkan fr.o.m. den 1 januari 1981, nya riktlinjer för prisövervakningen. Liksom tidigare skall SPK:s prisövervakning inriktas på att förhindra eller motverka prishöj— ningar som vidtas som kompensation för förväntade kostnadsökningar, löneglidning och minskad försäljningsvolym. Nämndens bedömningar skall dock, enligt de nya riktlinjerna, ske med beaktande av samt- liga i varje enskilt fall föreliggande omständigheter, såsom exempelvis prissättningens betydelse för företagens möjligheter att finansiera ny- och ersättningsinvesteringar samt utveckling. Det åligger vidare nämnden att liksom tidigare underrätta rege- ringen och informera allmänheten om pris— och marginalutvecklingen inom de övervakade områdena samt att till regeringen anmäla om utvecklingen av prisnivån påkallar särskilda åtgärder. Det ändra- de uppdraget berör inte prisövervakningen under den period som har omfattats av kommitténs utvärdering.
Som framgått av kapitel 2 har riksdagens finansutskott gjort vissa uttalanden rörande tillämpningen av prisövervakningen.
Bland annat har utskottet pekat på behovet av prisövervakning som underlag för regeringsingripanden med stöd av PL. Enligt utskottets mening "bör övervakningen ske på ett sådant sätt att retroaktivt verkande regleringar så långt möjligt kan undvikas.
2.7. Prispolitikens utformning 1 vissa andra länder
3 Tillämpningen av prisövervakningen sedan år 1972 ' 3.1 Inledning . . . . . . .
3.2. Grunden för prisövervakningens tillämpning 3.3 Prisövervakningens inriktning 3.4 Prisövervakningens praktiska utformning
4 Tillämpningen av prisregleringar sedan år I 972 4.1 Inledning 4.2 Förekomsten av prisreglerande åtgärder sedan år 1972 4.3 Regleringsperiodernas längd och regleringarnas omfattning 4.4 Tillämpningen av olika former av prisreglering 4.5 Motiv för att införa respektive upphäva prisreglerande åtgär- der
5 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 5 1 Inledning .
5.2 Prisreglering 1 olika former .
5.3. Prisreglering som stabiliseringspolitiskt medel 5.4 Betydelsen av ett stabilt penningvärde
11 11 12 14 15
17 17 17 20 22 26 27 29
33 33 33 36 38
41 41 41
w w % 5 58 59
5.5 Mekanismer 1 inflationsförloppet . . . . . . . . . 63 5.5.1 Efterfrågeinflation och importerad inflation . . . . 63 5.5.2 Växande marknadskoncentration . . . . . . . 65 5.5.3 Förväntningsbildningens roll . . . . . . . . . 68 5.5.4 Kostnadsinflation . . . . . . . . . . . . . 71 5.5.5 Smitthärdshypotesen . . . . . . . . 74 5.5.6 Slutsatser om den höjda inflationstakten under 1970-
talet . . . . . . . . . . . . . . . . 76
5.6 Erfarenheterna av prisreglering som medel mot inflation . . 78 5.6.1 Schematiska illustrationer av prisregleringars effekter på inflationen . . . . . . . . . . . . . 79
5. 6. 2 Empiriska undersökningar av svenska prisregleringar under 1970- talet . . . . . . . . . . . . . 85
5.7 Selektiv prisreglering mot "smitthärdar" . . . . . . . 90 5.7.1 Oljeprishöjningar . '. . . . . . . . . . . . 90 5.7.2 Häftiga världsmarknadsprishöjningar på svensk export-
produkt . . . . . . . . . . . 93 5.7.3 lnsatsvaror på ständigt reglerade marknader . . . 94 5.7.4 Selektiv prisreglering för att hindra inhemska marginal-
höjningar på importvaror med snabb prisuppgång . . 97 5.7.5 Sammanfattning om selektiva prisregleringar . . . 101
5.8 Prisregleringars nackdelar . . . . . . . . . . . . 101 5.8.1 Principiella synpunkter . . . . . . . . . . . 101 5. 8. 2 Svenska erfarenheter . . . . . . . . . . . 107
5.9 Prisregleringens politiska ekonomi . . . . . . . . 108
5.10 Allmänt prisstopp vid prisklausuler 1 löneavtal . . . . . 110
5.11 Allmänt prisstopp vid större omläggningar av stabiliseringspoli- tiken....................114
6 Sammanfattande överväganden . . . . . . . . . . . . 119
6.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
6.2 Prispolitikens innebörd . . . . . . . . . . . . 120
6.3 Prispolitiken från ekonomisk synpunkt . . . . . . . 122 6.3.1 Prispolitiken' 1 ekonomisk- -vetenskapligt perspektiv . 122 6.3.2 Prispolitikens verkningar' 1 praktiken . . . . . . 123 6.3.3 Rekommendationer . . . . . . . . . . . . 126
6.4 Prispolitiken från rättslig synpunkt . . . . . . '. . . 127
7 Reservationer och särskilda yttranden . . . . . . . . . 129
7.1 Av ledamoten Bengt A. W. Johansson med instämmande av Mikael Ankers, sakkunnig i kommittén. och experten Åke Hallman .. ........129
7.2 Av experten Åke Hallman . . . . . . . . . . 148
7.3. Av Lars Jonung, sakkunnigi kommittén angående nedläggning av statens pris- och kartellnämnd m. m. . . . . . . . . 148
VISSA FÖRKORTNINGAR I HUVUDBETÄNKANDET
KBL Lag (l953:603, ändrad bl.a. 1956:244) om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet, (konkurrensbegränsningslagen)
KPI Konsumentprisindex
LO Landsorganisationen i Sverige
NO Näringsfrihetsombudsmannen
PL Allmän prisregleringslag (1956:236, ändrad bl.a. 1973z301)
SAF Svenska arbetsgivareföreningen
SPK Statens pris- och kartellnämnd
|||—:||: |, " |',|.||1.|_||1_|||_ 1.1- ,'",'..,.|. |. .::..jl',,'. '_'111'1' ",'1,||'.'1,.|,1.., N_n-u —l|'| ,| |__| |||||||_.1111'l'_|||||.'11'f|||_|uq|||'|!11-||.1-|.'|_'|.1| 11 |'| _|'|'|| | ' ' || ' I 11'' * || ] 11"|11 ! |
'='—11:|""11""'|"'1'1'F2'|""'"""' ' 11 " 'r'. .."" '|".- _1"'"T'"' 'H""|L"' '1'1_' "' "' | 1 ||||._.| | |» |. || | ||_ .| |1|.._| .| ..| |.. .- | ... . |. .1 1'1||
. ',.1- 1|1.'|. ' 'r|1
||||||, ,1 |||11Q| .. 1 _ ......" ". ' 1'1'1n|1||||||.11_*:1=11111'1111 I 11111111111'1111115113'1111- 11" '.." " ' ' ' |||, _
.,. ,,,,|,. '.""'._Qr.|-.|,|| ... .',',.-|':_ ' ||. _ , 1,
1 ,., . .,,| ['i' .11' '"';-" _' " || 'n' -'....
. "1 ',.,:."'|'""'1..','|'f-'.|',',,.' . C1'111”.'1111f 511.351 1121. 111,11'5.e..1'1|11 [591502 mums-3111 ' |l'_._1
'1 .-1.-|
|||,.|=.. ' _11|__|' "1'||.' _ -1,|.-'1.' 1!
'|_—.,_1'..'_..,1,1|. '-"|..,'.,,|1..1.|11.'...'1..1'|| Öqiå'
|| | 1.111” 1. ||| || . '11' |p'1= .,. .|.| 3|||n|1.. 1 | |||..1' .',W "|'. ' 1.
l.1'111_'|,| .. 1,.1|._|..1. || .| , ||||,,| ””| ..'1*l1v ""J" ' |.l1.| ..'1 (L 111|L||1F'|1 et ___ |||J||| |” __ÄFHÄ' 'N|=. '1..'11|'|| _1, .,.||Å_|.|lq|||l' ”H+! -'|'|' . 'R' "NH '#". ”|||. |.|| '._q|L|_,
"_||.|_||||i|| __ | _j. | r h|||||$|| _" 'n'-||.
'|H1
1 |
. |'|H. #1 "Phu—""' 1.1-115' _111'; ... - 11—1- . .— . "*,,||-1'11"'1'.".||1"# '.' '. ...-:..., .". ||'|','.|', ....
'Illul '. I ' I _ " III ., """". ' 111111.."','|, 1151" '|.,', "”1'" M_LH |||| .. ||_||||_ ||.|11|_. || '_|, | .. . |.|-r |'|_|f*|'i'||%| |_|u||_|u|l_|.l.'|—|.|||_||-.|.||i __ _ _ ' l..._'|. l"'.'1'.,"'||| '—|. | | |_1__|,| .1','
| .r'|11ll|,".'| , 1.1-', -., 11.11.1111 ., ., . ..1'.|r' ..'. _. . .. 1...-.114 |
'11'—f...)? |||_|| "'Hi'i' ',|l|','1=* "i' '|'—fail; |].
I' år",. '|'|'_.|. ._'_1_| | ".A|_""'""1'..':' 1 |.
Warg—mao.... gelen—51.12 ?. "' .-.' '"-"'|..'|'y""1'.| 1.1? 113.153? utan gummi-. &
en; " :11,
| i"! 111. ' ||_? .,-"5 31.1 ' :=.»11141111'1'1, 111111." 1.11'r,11,1"1.1'i'1'0'11>11m1w||11|11 11. 11111 mr. ., _'|."""1|F'J__'|||_'_ '||_'||h|.'1"'|_||"'1_L' ”'.-"|.' ."'||1'_ ' fhg',,r.'11g;,1|1tn,nmgst| hmmm—'no)”
.1'1
I (did UM "
_ ||||| || I|| | | ||| _1— || |.— ' ' _ | " 'Cu ., .. . " . :|..." : ' '. '. T... . . Quantum—111121...» 1113... | '1 | 11 | Q' |" 111 _ | *" |'|' _ 1 - .'1|, 'i... .' .. .,,,,1_ ,,.1 '|1. 1— E | .. ||... _ - .. 1:.,..||| ..|.||.||_|| _ |" || .""1..*111,|1'|11? mrwltgnunwiånuq '.!J | ||_ 11 1! | " || ||_ ||| |,'- 11 1 I ,. ""1." _ ' ,11,' '-=||1-'a,1111h dmmm'tegu' " —" ' ' '1',U'|- 11'.'1'
:. Iwnfmmmaf'rp nämt"? .H..
- ' '11'11 P.;)"
,, 101.
HP
NH
1 H:
1111
SOU 1981z40 l UTREDNINGSUPPDRAGET OCH ARBETETS UPPLÄGGNING l.l Utredningens direktiv
Den 24 juli 1975 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för handelsdepartementet att tillkalla en sakkunnig för att under- söka verkningarna i olika hänseenden av dels de åtgärder som vidtagits med stöd av allmänna prisregleringslagen under i första hand ären l972-l975, dels den prisövervakning som be- drivits under samma tid. Några närmare direktiv för den sak- kunniges arbete meddelades inte av regeringen.
Enligt protokoll vid regeringssammanträde den l5 december 1976 anförde chefen för handelsdepartementet, med hänvisning till den sakkunniges uppdrag, bl.a. följande.
"Det är enligt min mening värdefullt att en utvärdering av den under senare är förda prispolitiken kommer till stånd. Jag fin— ner det därför angeläget att detta utredningsarbete fullföljs.
För närvarande bedriVs utredningsarbetet av den sakkunnige med biträde av ett antal experter. Enligt min mening bör en utred- ning av det här slaget göras av en kommitté med flera ledamöter. Jag förordar därför att en kommitté tillsätts för uppdraget."
Mot denna bakgrund bemyndigade regeringen — med ändring av be- myndigandet den 24 juli 1975 - chefen för handelsdepartementet att tillkalla en kommitté med högst fyra ledamöter för utvärde- ring av prispolitiken.
Chefen för handelsdepartementet anförde vidare, enligt proto- koll till regeringssammanträde den 15 december 1976, följande såsom direktiv för kommittén.
"Kommittén bör inte bindas av några detaljerade direktiv. Dess allmänna uppgift bör vara att klarlägga huruvida de prisregle- ringsätgärder som har vidtagits och den prisövervakning som har bedrivits sedan är 1972 har haft äsyftad verkan samt i vil— ken utsträckning sådana negativa sidoeffekter som ibland sägs förekomma har uppträtt. Jag tänkter då i första hand på kon- kurrenshämmande producentsamarbete och snedvridande effekter på produktion och distribution.
Det har framkommit att prisstoppet på baslivsmedel genom sin längvarighet har förorsakat vissa praktiska problem för såväl myndigheter som företag. Kommittén bör snarast i ett särskilt betänkande föreslå åtgärder som syftar till att undvika sådana problem. De allmänna överväganden som kommittén därefter bör göra om behovet av prisreglering bör dock självfallet omfatta även baslivsmedel.
Kommitténs uppgift är i första hand att utvärdera den förda pris- politiken. Det bör dock stå kommittén fritt att komma med för— slag till eventuella förbättringar av det nuvarande systemet för prisövervakning och prisreglering."
l.2 Arbetets uppläggning
I samband med att prisregleringskommitténs ledamöter tillkalla- des i januari l977 entledigades den tidigare enmansutredaren på egen begäran. I april l977 förordnades ny huvudsekreterare för kommittén. Det utredningsarbete som nu slutredovisas påbörjades sålunda under våren 1977.
Till en del har emellertid kommitténs arbete påbörjats före år 1977, nämligen beträffande den översyn av prisstoppet på vissa baslivsmedel som enligt direktiven skulle redovisas i ett sär— skilt betänkande. Denna översyn har genomförts av experten Dahl— sten som förordnades i december l975 och som har biträtts av i första hand biträdande sekreteraren Thomaeus. översynen redovisa- des av kommittén i april 1978 i delbetänkandet Prisstoppet på vis- sa baslivsmedel - en översyn (Ds H l978:2)_
I enlighet med den arbetsplan som kommittén fastställde i juni l977 har kommitténs arbete främst inriktats på att ta fram ett såväl teoretiskt som empiriskt underlag för utvärderingen av prisregleringarnas och prisövervakningens verkningar på infla- tionstakten samt eventuella biverkningar i andra avseenden. Detta underlag har utarbetats av dels flera av kommitténs sakkunniga och experter, dels sekretariatet.
Det teoretiska underlaget omfattar i första hand en genomgång av den nationalekonomiska vetenskapens nuvarande huvudståndpunk— ter rörande prisregleringars möjligheter, begränsningar och fa—
ror, vilken har gjorts av kommitténs sakkunnige Lindström. Vida- re har experten Herin utarbetat en översikt över pris- och löne- regleringar i utlandet, vilken även omfattar en redogörelse för vissa ekonomisk-teoretiska utvärderingar av regleringarnas effek- ter på inflationstakten i USA och England.
Härutöver har kommittén låtit genomföra vissa studier som ger be— lysning åt speciella frågor som kan vara av betydelse för övervä- ganden rörande prispolitikens effekter och möjligheterna att på- verka inflationen. Mot bakgrund av den betydelse som förvänt- ningar om kommande prisstegringar numera tillmäts inom den eko- nomiska forskningen har sålunda kommitténs sakkunnige Jonung ge— nomfört undersökningar rörande dels förekomsten av prisförvänt- ningar hos allmänheten, dels utvecklingen av dessa förväntningar under en viss tidsperiod. Jonung har tillsammans med Ingemar Hans— son också studerat de inflationsförväntningar som kommer till ut- tryck i konjunkturinstitutets prognoser över prisutvecklingen. Jonung har vidare svarat för en rapport rörande vad som kallas prisregleringarnas politiska ekonomi.
Den empiriska genomgången av prisregleringarna sedan år 1972 om- fattar undersökningar på dels makronivå, dels mikronivå. På mak— ronivå har Jonung och Hansson genomfört en undersökning som syf- tar till att via en ekonometrisk modell skatta den samlade effek- ten på inflationstakten av prisregleringarna under l970—talet. På mikronivå har kommitténs sekretariat gjort en genomgång av det faktiska händelseförloppet i samband med prisreglerande åtgärder på elva av kommittén utvalda varu- och tjänsteområden. Vidare har Statskonsult Organisation AB på uppdrag av kommittén genom- fört kompletterande undersökningar av effekter av prisregleran- de åtgärder på vissa delområden. En redogörelse för hur den lö- pande prisövervakningen har utformats och tillämpats under åren l972—l980 har utarbetats av sekretariatet.
Som allmän bakgrund till utvärderingen av prispolitiken sedan år l972 har kommitténs sekretariat vidare gjort en översiktlig genomgång av prispolitikens framväxt, utformning och administra-
tion, där bl.a. tidigare utredningar på prisområdet och den for- mella grunden för de prispolitiska åtgärderna redovisas.
Huvuddelen av kommitténs arbete har således ägnats åt undersök— ningar och expertrapporter som har avsetts ligga till grund för kommitténs bedömning av de prispolitiska åtgärdernas ekonomiska verkningar. Härutöver har kommittén ägnat viss uppmärksamhet åt problem av mer teknisk eller juridisk natur i samband med till— lämpningen av prisreglerande åtgärder. Sedan en särskild arbets— grupp inom kommittén diskuterat sådana tillämpningsproblem har experten Sandström utarbetat en rapport rörande vissa rättsliga frågor vid tillämpning av prisreglering.
Utöver de ovan redovisade undersökningarna och rapporterna har kommittén genomfört hearings med vissa organisationer inom nä- ringslivet samt myndigheter. De organisationer och myndigheter som deltagit i hearings på kommitténs initiativ är
- Sveriges Industriförbund,
- Sveriges Grossistförbund,
- Sveriges Köpmannaförbund,
- Sveriges Livsmedelshandlareförbund, - Lantbrukarnas Riksförbund,
- Kooperativa Förbundet,
- statens jordbruksnämnd,
— näringsfrihetsombudsmannen och
— statens pris- och kartellnämnd.
Dessutom har synpunkter framförts av Köttbranschens Riksför-
bund och Sveriges Bageriförbund vid sammanträffanden med.kommittén respektive kommitténs sekreterare på initiativ av dessa organisa- tioner.
l.3 Skrivelser till kommittén
Bland de skrivelser som har tillställts kommittén under utrednings— arbetets gång har vissa behandlat förhållanden som har kunnat ha
betydelse för utvärderingen av den förda prispolitiken. Bland dessa skrivelser vill kommittén särskilt nämna följande.
- Skrivelse (l976-06-22) från Sveriges Livsmedelshandlareförbund till regeringen angående prisstopp, överlämnad till utredningen för utvärdering av prispolitiken enligt beslut av chefen för handelsdepartementet (l976-08—04),
— skrivelse (l975-08-25) från Sveriges Slakteriförbund till che- fen för handelsdepartementet med förslag till ändring av gällan- de prisstopp på köttvaror till ett system med högstpris, över- lämnad till kommittén enligt beslut av chefen för handelsdepar— tementet (l977-0l-3l),
- minnesanteckningar från ett besök på handelsdepartementet den ll januari 1977 av representanter för Industrins Livsmedelsgrupp, överlämnade till kommittén enligt beslut av chefen för handels- departementet (l977-02-07),
— skrivelse (l977-ll-03) från Göteborgsregionens Kommunalförbund till handelsdepartementet angående indexavtal för kollektivtra— fik, överlämnad till kommittén enligt beslut av chefen för han- delsdepartementet (l977-ll-2l).
Innehållet i nämnda skrivelser har beaktats vid kommitténs över- väganden rörande prispolitikens verkningar.
1.4 Redovisningen av resultaten av kommitténs arbete
I enlighet med direktiven av den l5 december l976 har kommittén genom det tidigare avlämnade delbetänkandet PrisstOppet på vissa baslivsmedel - en översyn föreslagit vissa åtgärder i syfte att und— vika praktiska problem som baslivsmedelsprisstoppet genom sin lång- varighet hade förorsakat. De i delbetänkandet framlagda förslagen innebar tekniska förändringar inom ramen för då rådande system och utgjorde därmed inget ställningstagande till behovet av pris— reglering på baslivsmedelsområdet.
De överväganden och förslag kommittén redovisar i det förelig— gande betänkandet avser sålunda även baslivsmedelsområdet.
Kommittén har valt att så långt möjligt begränsa huvudbetänkandet till de sammanfattande övervägandena och förslagen. I huvudbetänk- andets kapitel 2, 3 och 4 redovisas sålunda mycket kortfattat dels den nuvarande prispolitikens och prislagstiftningens huvuddrag, dels den praktiska tillämpningen av prisövervakning och prisregle- ringar under åren l972-l980. I huvudbetänkandets kapitel 5 behand- las prispolitikens plats i den ekonomiska politiken med utgångs- punkt i nationalekonomisk teori. Mot bakgrund härav diskuteras även resultatenav vissa av de undersökningar kommittén har låtit genomföra. Slutligen redovisas, i kapitel 6, kommitténs samman- fattande överväganden rörande den sedan år l972 förda prispoli— tiken.
I betänkandets bilagedel redovisas samtliga de särskilda under— sökningar och rapporter som har legat till grund för kommitténs utvärdering av prispolitiken.
SOU 1981z40 2 PRISLAGSTIFTNINGENS OCH PRISPOLITIKENS HUVUDDRAG 2.l Inledning
Underlag för detta avsnitt redovisas i bilagorna 5-7.
I bilaga 5 behandlas gällande bestämmelser m.m. om prisreglering och prisövervakning. Bilagan omfattar även en resumé av tidigare lagstiftning och utredningar. Vidare redovisas SPK:s organisa- tion och uppgifter.
Vissa rättsliga frågor i samband med tillämpningen av prisregle- ringslagstiftning redovisas i bilaga 6, som utarbetats av kom— mitténs expert Staffan Sandström.
I bilaga 7 redovisas en särskild undersökning som genomförts av kommitténs expert Jan Herin, Pris- och löneregleringar i utlandet
— en översikt av internationella erfarenheter. Rapporten innehåller en redogörelse för prispolitikens inriktning och utformning inom olika OECD—länder och behandlar även ett antal utvärderingar av prispolitiken i vissa länder.
2.2 Konkurrens och reglering
Nuvarande lagstiftning på pris- och konkurrensområdet vilar på grundsynen att en effektiv konkurrens är den ur samhällssynpunkt bästa prisregulatorn. 1954 års priskontrollutredning, vars be- tänkande (SOU l955:45) Konkurrens och priser låg till grund för den nu gällande allmänna prisregleringslagen (PL), fann att två olika typer av avvikelser från effektiva konkurrensförhållanden kan tänkas motivera en statlig priskontroll.
Det första slaget av avvikelser från effektiva konkurrensförhål- landen sammanhänger med rubbningar i samhällsbalansen till följd av exempelvis råvarukriser eller inhemsk inflation under en över— konjunktur med överfull sysselsättning. Det andra slaget av avvi— kelser sammanhänger med olika former av begränsningar av konkur—
rensen. Begränsningar av konkurrensen kan vara en följd av dels de konkurrensbegränsande åtgärder som kan vidtas av företagare eller sammanslutningar av företagare, dels brister i konsumenter- nas priskännedom och prismedvetande.
Som förutsättningar för att 1940- och l950-ta1ens permanenta priskontroll skulle kunna avskaffas angavs i regeringens propo— sition (1956 147) med förslag till allmän prisregleringslag m.m. dels att en beredskapslagstiftning erbjuder möjlighet till snabba ingripanden när ett tillspetsat läge uppkommit eller hotar, dels att en effektiv och permanent prisövervakning ger samhället till— räcklig insyn i prisbildningen för att kunna bedöma om konkurren— sen har erforderlig effektivitet som prisregulator. dels att de avvikelser från den effektiva konkurrensen som har sin grund i bristande priskännedom och prismedvetande hos konsumenterna mot— verkas genom konsumentupplysning i prisfrågor från samhällets sida och dels att statens möjlighet att ingripa mot samhällsskadliga verkningar av konkurrensbegränsningar utökas.
Vid utformningen av 1956 års prislagstiftning stod valet mellan en regleringslinje och en konkurrenslinje. PL:s utformning inne— bär att konkurrenslinjen valts. Därmed avses att man för normala förhållanden skall bygga på konkurrensen som prisregulator. Pris— reglering förutsattes bli införd endast i särskilda krislägen och sedan en särskild beredskapslag satts i tillämpning. Tillkomsten av denna beredskapslag, dvs. PL, och inrättandet av en permanent prisövervakning var förutsättningar för valet av konkurrenslin— jen.
År 1973 genomfördes vissa ändringar i PL i syfte att möjliggöra en något vidgad användning av prisreglering som ett led i stabi— liseringspolitiken. Enligt den tidigare lydelsen kunde lagen sättas i tillämpning vid betydande fara för allvarlig stegring av det allmänna prisläget. Dessa ordalag ändrades nu så att lagen kunde sättas i tillämpning redan vid fara för allvarlig prissteg- ring på viktigare varu- eller tjänsteområde. Vidare infördes reg- ler om vissa, mindre ingripande former av prisreglering än dem som lagen dittills medgivit. Utgångspunkt för ändringarna var
Vid sidan av PL tillkom år 1956 en möjlighet till prisingripan- den vid bristfälligt fungerande konkurrens genom en ny bestämmel- se i konkurrensbegränsningslagen, KBL. I 21 5 tredje stycket KBL finns sålunda en särskild bestämmelse som tar sikte på att för- handling vid marknadsdomstolen har avslutats utan att skadlig ver- kan av en konkurrensbegränsning har kunnat undanröjas och att denna verkan innebär att visst pris med hänsyn till kostnaderna
är uppenbart för högt. Finnes saken vara av allmän betydelse kan regeringen på hemställan av domstolen förordna om visst högsta pris, som inte får av företagare överskridas utan tillstånd av domstolen. Sådant förordnande har hittills inte meddelats. Närings- frihetsombudsmannen (NO) har emellertid i en del fall förhandlat med företag om dess prissättning med hänvisning till dessa bestäm- melser i KBL.
Prisingrepp för att förhindra monopolvinster kan sålunda ske enligt konkurrenslagstiftningen. Också enligt PL har i vissa fall under senare år ingrepp skett på områden med monopolistisk prissättning. Sådana ingrepp enligt PL kan dock ske bara för de syften och i de former som den lagen anger. För normala förhållan- den innebär gällande regler att åtgärder mot oskälig prissättning på monopol- och oligopolmarknader skall ske inom konkurrenslag— stifningens ram. Även om alltså PL inte normalt är tillämplig i dessa fall, har SPK:s permanenta prisövervakning särskild bety— delse i fråga om branscher med hög koncentration och begränsad konkurrens.
Ett exempel på områden där koncentrationen gått långt är bygg— nadsmaterialindustrin. Koncentrationsutvecklingen och konkurrens- förhållandena inom denna bransch redovisas i byggkoncentrations- utredningens betänkande (SOU 1977t43) Koncentrationstendenser inom byggnadsmaterialindustrin. Enligt byggkoncentrationsutredningens mening borde det allmännas inflytande över prissättningen hos fö— retag som arbetar på marknader med hög koncentration i första hand söka uppnås genom frivilliga överenskommelser mellan samhället och aktuella företag. Avtalet mellan staten och Cementa AB kunde här enligt utredningens mening tjäna som förebild. Om frivilliga överenskommelser inte kunde uppnås fick, enligt utredningen, över-
vägas om den förbättrade insynen kunde uppnås inom ramen för nu- varande prislagstiftning. Om så icke vore fallet förutsatte bygg— koncentrationsutredningen att — vid ett system baserat på PL — prisregleringskommittén kommer med förslag till de förändringar
i prisregleringslagstiftningen som skulle krävas för att t.ex. medge mer permanent förhandsanmälan av prisändringar och skälen för dessa för företag på marknader där koncentrationen gått långt.
Ett permanent övervakningssystem av den art som byggkoncentra- tionsutredningen angett kan knappast grundas på en beredskapslag som PL. Om systemet skulle grundas på PL, skulle alltså krävas en genomgripande omkonstruktion av denna lag. Som närmare ut- vecklas i ett senare avsnitt har prisregleringskommittén inte ansett sig böra lägga fram förslag till ändring i PL. Flera för- hållanden som framkommit under utredningsarbetet har emellertid pekat på behovet av en samlad översyn av PL och därmed av frågor rörande priskontrollens syfte och roll i skilda sammanhang. Den fråga som byggkoncentrationsutredningen aktualiserat bör kunna tas upp i samband med en sådan översyn. Det är dock möjligt att den typen av frågor i stället bör lösas inom ramen för konkurrens- lagstiftningen.
2.3. Prisövervakning
I samband med att SPK inrättades den 1 januari 1957 gavs nämnden uppgiften att svara för en permanent prisövervakning. övervak- ningen bestod i att prisuppgifter insamlades, registrerades och sammanställdes samt att undersökningar rörande prisbildningen utfördes. I början av 1970—talet fick övervakningen en mera ak— tiv inriktning och kom att omfatta även överläggningar med före— tagen i syfte att påverka prisbildningen. Enligt regeringens nu- varande instruktion (l973:609) för SPK är nämnden central för- valtningsmyndighet för frågor rörande prisövervakning. De områ— den som faller under bankinspektionens respektive försäkrings- inspektionens tillsyn har undantagits från nämndens ansvarsområ- de. Samtliga övriga varu- och tjänsteområden faller således under nämndens skyldighet att bedriva prisövervakning. Enligt instruk- tionen åligger det SPK särskilt bl.a. att insamla och analysera
uppgifter om priser och marginaler för förnödenheter och tjäns— ter i olika förädlings— och distributionsled inom landet, att ge— nom sammanställning av sådana uppgifter och av prisuppgifter från utlandet klarlägga prisutvecklingen samt att genom överläggningar med företag, organisationer och andra prissättare söka påverka prissättningen i en för konsumenterna gynnsam riktning.
Den prisövervakningsuppgift som lagts på SPK har ytterligare pre- ciserats genom ett regeringsuppdrag av den 17 december 1971. Upp— draget gavs till SPK i samband med den slutliga avvecklingen av 1970—1971 års prisstopp och innebär att nämnden, i enlighet med wdsom dittills skett beträffande sådana varor och tjänster som undantagits från prisstoppet, skall upprätthålla en utvidgad och intensifierad prisövervakning. I uppdraget anges särskilt att nämnden skall anmäla till regeringen om prisutvecklingen påkallar särskild åtgärd.
Den 20 oktober 1977 fastställde regeringen kompletterande rikt— linjer för SPK:s prisövervakning. Enligt dessa riktlinjer skall nämnden söka förhindra prishöjningar som avser att kompensera fö- retagen för löneglidning, förväntade kostnadsökningar eller minskad försäljningsvolym.
Sedan den 1 januari 1981 gäller nya riktlinjer för prisövervak- ningen.
Den inblick i företagens prissättning och prissättningsbeteende, som erfordras för prisövervakningen, tillgodoses genom lagen (1956 245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrens— förhållanden, uppgiftsskyldighetslagen. Med stöd av uppgiftsskyl- dighetslagen har SPK således möjlighet att inhämta uppgifter om bl.a. priser, intäkter, kostnader, vinster och andra förhållanden av beskaffenhet att inverka på prisbildningen. Vidare har nämnden möjlighet att förelägga företagare att tillhandahålla bl.a. han— delsböcker, korrespondens och andra handlingar. Den uppgiftsskyl— dige kan även kallas att inställa sig inför myndigheten. Inhämta- de uppgifter skyddas i enlighet med sekretesslagen, vilket i prin—
cip innebär att uppgifter vars offentliggörande kan lända före- tagaren till skada inte får utlämnas av nämnden.
Bestämmelserna i uppgiftsskyldighetslagen avser företagare. Med företagare avses i detta sammanhang — liksom i KBL - dels den som yrkesmässigt bedriver visst i lagen preciserat slag av verksam— het, dels sammanslutning av företagare. Bland verksamheter som inte omfattas av lagens företagarbegrepp återfinns köp och för— säljning av fast egendom liksom upplåtelse av nyttjanderätt till fast egendom. Som framgått av redovisningen ovan omfattas bl.a. uthyrning av bostäder av SPK:s instruktionsenliga skyldighet att bedriva prisövervakning. Det föreligger således en skillnad mellan det område som skall omfattas av prisövervakningen och det område inom vilket nämnden har möjlighet att få inblick i prissättningen med stöd av uppgiftSskyldighetslagen. Konkurrensutredningen har i sitt betänkande (SOU l978:9) Ny konkurrensbegränsningslag före— slagit att uppgiftsskyldighetslagen ändras så att lagen blir till- lämplig i fråga om bl.a. fast egendom. Enligt förslaget skulle
ändringen ske genom att ordet "företagare" byts ut mot närings— idkare". Om den föreslagna ändringen i uppgiftsskyldighetslagen genomförs skulle lagen komma att helt täcka de områden som omfattas
av SPK:s prisövervakning.
2.4. Prisreglering
PL trädde i kraft den 1 januari 1957, men skall under normala tider inte vara i tillämpning. Den är alltså en beredskapslag som sätts i tillämpning i vissa situationer av undantagskaraktär.
Um riket kommer i krig träder lagen automatiskt i tillämpning.
Den kan vidare sättas i tillämpning genom beslut av regeringen då riket befinner sig i krigsfara eller det av annan orsak uppkom— mit fara för allvarlig prisstegring inom riket på viktigare varu- eller tjänsteområde. Regeringens förordnande att sätta lagen i tillämpning skall inom en månad underställas riksdagen. I krigs- farefallet skall förordnandet — förutsatt riksdagens godkännande — gälla till dess krigsfaran upphör. Förordnande i övriga fall skall avse viss tid, högst ett är varje gång.
Av förarbetena till PL framgår att sådana situationer, där förut— sättningar för att sätta lagen i tillämpning föreligger, uppfatta— des som extraordinära. Under 1950- och 1960-talen var lagen aldrig i tillämpning men under 1970—talet har den varit i tillämpning dels under perioden augusti 1970 -december 1971, dels kontinuerligt från och med den 22 december 1972. Ändringarna i PL 1973 hade till än- damål att möjliggöra en smidigare tillämpning av lagens bestämmel— ser i stabiliseringspolitiskt syfte. Kortvariga prisreglerande åt- gärder har i praktiken sedan år 1973 tillämpats på ett betydande antal varu— och tjänsteområden. Vidare har prisreglering tillämpats kontinuerligt sedan den 1 januari 1973 på mjölk och under tiden
den 1 januari 1973 — 21 oktober 1980 på vissa andra subventione- rade baslivsmedel i syfte att säkerställa att effekterna av subven- tionerna kommer konsumenterna tillgodo.
Då PL är i tillämpning kan regeringen införa prisreglerande åtgär— der i form av prisstopp, högstprisreglering eller obligatorisk för- handsanmälan av planerade prishöjningar. Vidare kan regeringen ut- färda bestämmelser rörande utfästelse om högsta pris. Föreskrift om stoppris meddelas att gälla för viss tid - högst sex månader — varefter förlängning av förordnandet kan ske för högst sex månader varje gång. Tiden för förhandsanmälan får fastställas till högst en månad. Bestänmelser om högstpris, obligatorisk förhandsanmä- lan eller utfästelse om högsta pris behöver i övrigt inte tidsbe- gränsas i vidare mån än som följer att lagens tillämpningstid är begränsad.
De prisregleringsformer som för närvarande förekommer i PL har i huvudsak övertagits från tidigare lagstiftning. Prisstopp infördes i prislagstiftningen år 1943 genom ändring av tidigare bestämmel- ser om obligatorisk förhandsanmälan av planerade prishöjningar.
PL:s bestämmelser om högstpris har sin motsvarighet i bestämmel— ser om högsta pris i bl.a. 1914 års förfogandelag, 1916 och 1918 års lagar om fastställande av högsta pris å vissa varor vid krig, krigsfara m.m., 1939 års maximiprislag, 1939 års prisreglerings- lag (bestämnelser om normalpris) och följande prisreglerings— lagar av år 1941, 1942 och 1947.
Bestämmelser om obligatorisk förhandsanmälan förekom i 1941
och 1942 års prisregleringslagar, däremot inte i 1947 års pris- regleringslag. År 1973 infördes bestämmelser om obligatorisk för- handsanmälan i PL.
Bestämmelser om prisutfästelse infördes i prislagstiftningen år 1942 och bibehölls i 1947 års lagstiftning. I PL infördes bestäm— melser om prisutfästelser år 1973.
Då regeringen infört prisreglerande åtgärder åligger det i all— mänhet SPK att administrera prisregleringen. Administrationen av gällande prisregleringar innefattar främst att utfärda tillämp— ningsföreskrifter, pröva frågor om dispens att överskrida stopp—, högst— eller utfästelsepriser, mottaga anmälningar om planerade prishöjningar och i samband därmed pröva ansökningar om förkortad tidsfrist, mottaga prisutfästelser samt övervaka efterlevnaden
av prisregleringsbestämmelserna.
Till ledning för SPK s behandling av dispensansökningar har re— geringen utfärdat riktlinjer för prisstoppet. Nuvarande riktlin— jer - som framgår av bilaga 5, kapitel 5 — innebär att dispens- prövningen skall präglas av restriktivitet. SPK:s befogenhet att medge överskridande av stoppris bör utnyttjas endast när synner- liga skäl föreligger. Enligt riktlinjerna bör bestämmelserna om prisstopp tillämpas på ett sådant sätt att negativa sidoeffekter - dels i form av snedvridning av produktion eller distribution, dels genom att tillgången på för konsumenterna betydelsefulla va— ror äventyras - inte uppkommer. Vidare skall dispensprövningen utgå från det individuella företagets situation, dvs. samtliga i varje särskilt fall föreliggande omständigheter skall beaktas.
Regeringens riktlinjer för prisstoppet pekar på två förhållanden, som SPK får ta särskild hänsyn till vid dispensprövningar i den mån de visas föreligga. Det första av dessa förhållanden är om sysselsättningen inom företaget kan väntas minska väsentligt om medgivande att överskrida stoppris ej lämnas. Det andra är om prisbilliga varor riskerar att försvinna från marknaden om med— givande ej lämnas. Enligt riktlinjerna får således löntagarnas
intresse av att behålla sin anställning och konsumenternas intres- se av tillgång till prisbilliga varor beaktas vid dispensprövning- en. Däremot nämns företagens intresse, att genom prishöjningar kompensera sig för kostnadsökningar, inte i riktlinjerna som sär— skilt skäl för medgivande att överskrida stoppris. Indirekt kan dock kostnadsökningar vara dispensgrundande i den mån de är av sådan storleksordning att produktion eller försäljning inte kan upprätthållas om kostnadskompensation inte skulle medges. Av rikt— linjerna framgår vidare att medgivande att överskrida stoppris i t.ex. leverantörsledet inte automatiskt skall leda till att mot- svarande prishöjning får genomföras i efterföljande led.
Regeringens riktlinjer för prisstoppet har - med två undantag - varit i huvudsak oförändrade sedan den 6 september 1973. Rikt- linjerna avsåg från början tillämpningen av det från och med
den 7 september 1973 gällande prisstoppet på vissa trävaror, men utvidgades den 10 maj 1974 till att gälla även vid tillämpningen av prisstopp på övriga varor.
De två undantagen avser de allmänna prisstopp som gällde under april—maj och september-oktober 1977 i samband med nedskriv— ningar av svenska kronans värde. Vid dessa tillfällen utfärdade regeringen riktlinjer för prisstoppet som innehöll dels de be- stämmelser som gällt sedan september 1973, dels vissa särskilda bestämmelser rörande överskridande av stoppris på importerade varor. Dessa särskilda bestämmelser syftade till att effekten av devalveringen omedelbart skulle kunna slå igenom i prissätt- ningen på importerade varor utan hinder av prisstoppsbestämmel- serna.
I regeringens riktlinjer för prisstoppet har inte någon åtskill- nad gjorts mellan tillämpningen av å ena sidan de kortvariga prisstopp som förekommit på ett flertal varu— och tjänsteområden sedan år 1973, å andra sidan det långvariga prisstoppet på vissa subventionerade baslivsmedel som för merparten av dessa varor gällt under tiden den 1 januari 1973 - den 21 oktober 1980. I praktiken har det senare prisstoppet dock administrerats på ett sådant sätt att berörda företag givits möjlighet att kompensera
sig för inträffade kostnadsändringar efter avdrag för normal, genomsnittlig produktivitetsutveckling.
2.5. Sambandet mellan prisövervakning och prisreglering
Som förut har anförts fastslogs i samband med 1956 års lagstift— ning på pris— och konkurrensområdet att prisövervakning är en permanent samhällsuppgift. övervakningen hade under 1950— och l960—talen en passivt registrerande karaktär. Branschutredningar, prisundersökningar och konsumentupplysning-i prisfrågor var dominerande inslag i SPK:s verksamhet. Under 1970—talet har pris— övervakningen fått en annan, aktivare karaktär. SPK:s uppgifter inom ramen för prisövervakningen är numera att dels genom över— läggningar med företagen söka påverka prissättningen i en för konsumenterna gynnsam riktning och särskilt försöka förhindra vissa i regeringens riktlinjer angivna slag av prishöjningar, dels sprida allmän kännedom om genomförda prishöjningar och mo- tiven för dessa, dels anmäla till regeringen om utvecklingen på- kallar särskild åtgärd och därvid förse regeringen med underlag för eventuella beslut om prisreglerande åtgärder.
Regeringens riktlinjer innebär att SPK skall anmäla till rege— ringen anmärkningsvärda prishöjningar som framkommer vid pris— övervakningen. Regeringens beslut om prisreglerande åtgärder har i allmänhet fattats mot bakgrund av sådan information från nämn— den.
Riksdagens finansutskott har - bl.a. i samband med riksdagsbe- handling av proposition om förlängd tillämpningstid för PL - i olika uttalanden behandlat sambandet mellan SPK s prisövervak- ning och de av regeringen införda prisregleringarna. Utskottet har bl.a. betonat vikten av att prisövervakning sker på sådant sätt att om prisstopp måste införas detta kan tillämpas utan eller i varje fall med så liten retroaktiv verkan som möjligt.
I ett annat uttalande påpekar utskottet att en intensiv pris— övervakning självfallet bör bedrivas. Utskottet konstaterar vida— re att det självfallet ingår i övervakningsskyldigheten att an— mäla för regeringen när enligt SPK:s mening ytterligare åtgärder bör vidtas som kräver regeringsbeslut.
Ett starkt samband råder således mellan prisövervakningen och prisregleringarna genom att ett av prisövervakningens huvudsyften är att snabbt förse regeringen med erforderligt underlag för even- tuella beslut om prisreglering respektive — då PL inte är i till— lämpning — beslut att sätta lagen i tillämpning.
Samtidigt förstärker detta samband SPK s möjligheter att inom ra— men för prisövervakningen påverka företagens prissättning i en- lighet med nämndens instruktion och regeringens riktlinjer. For— mellt föreligger en klar åtskillnad mellan prisregleringar och prisövervakningssystemet. När en reglering enligt PL beslutats, kan regeringen sägas ha tagit över ett ansvar för prissättningen. Så länge en sådan reglering inte råder har företagen själva ansva- ret. Uppenbarligen måste dock företagen vid sina prissättningsbe— slut beakta dels SPK:s inom ramen för prisövervakningen framförda synpunkter, dels möjligheten att regeringen ingriper med pris- reglering enligt PL.
2.6. Vissa rättsliga frågor
Prisregleringskommittén har inte till uppgift att göra en rätts— lig översyn av den nuvarande lagstiftningen på prisområdet. I kommitténs direktiv anges dock att det står kommittén fritt att komma med förslag till eventuella förbättringar av det nuvarande systemet för prisövervakning och prisreglering. Inom kommittén har därför vissa frågor rörande prislagstiftningens syfte, funk— tion och tillämpning granskats översiktligt.
Som framgår av bilaga 6 finns i samband med tillämpningen av pris- reglering ett antal rättsliga frågor som är oklara. Bakgrunden
till detta är att reglerna i allmänna prisregleringslagen (PL)
till stor del har överförts från kristidsförfattningar tillkomna
i samband med de båda världskrigen. När PL kom till år 1956 före— kom inte i lagstiftningsärendet några mera ingående överväganden
i tillämpningsfrågor. Detsamma gäller i fråga om 1973 års änd— ringar i lagen. Vägledande för tolkningen av PL blir därför främst motivuttalanden i samband med äldre lagstiftning. Dessa är emeller- tid på en rad praktiska punkter knapphändiga. Dessutom tog såväl
1956 års PL som äldre lagstiftning sikte främst på situationer med varubrist till följd av extraordinära kriser. Det är uppen- bart att de praktiska problemen delvis är andra vid prisregle— ring under nuvarande förhållanden.
Bland de problem som här avses och som närmare exemplifieras i bilaga 6 kan nämnas följande. En fråga som behöver belysas när- mare är i vad mån prisreglering kan gälla endast säljarnas margi- naler i stället för hela priset och vad marginalregleringen i så fall kan innebära. Det är vidare i vissa hänseenden oklart hur en reglering inverkar på tidigare träffade avtal. Bland annat gäller detta den praktiskt viktiga frågan om avtal med indexklausuler. Andra frågor är i vad mån en reglering kan differentieras eller begränsas till vissa regioner, vissa säljled eller vissa indi— viduella säljare.
I bilaga 6 berörs också vissa frågor av principiell art, som hänger samman med att PL har karaktär av beredskapslag. Detta innebär att lagen är avsedd att tillämpas i undantagssituatio- ner. Speciella förutsättningar måste vara uppfyllda för att la— gen under fredsförhållanden skall få sättas i tillämpning, och tillämpningstiden är begränsad till ett år i sänder. Genom änd- ring av PL år 1973 skedde en viss uppmjukning av förutsättningar- na för PL:s tillämpning i syfte att öka möjligheterna till kort- variga ingrepp i prismekanismen som ett instrument i stabilise— ringspolitiken. Samtidigt förutsattes dock att prisreglering lik- som dittills skulle tillgripas endast i undantagsfall och att tillämpningen skulle vara mycket restriktiv.
Numera har PL genom årliga beslut av regeringen med godkännande
av riksdagen varit i tillämpning sedan den 22 december 1972.
Trots sin beredskapskaraktär har således lagen under rätt lång
tid kommit att vara ett stående inslag bland de ekonomisk-politis- ka medlen. En sådan utveckling mot en permanent tillämpning av lagen är — med lagens nuvarande utformning — otillfredsställande från rättslig synpunkt.
Det finns sålunda beträffande prislagstiftningen en rad frågor
av principiell eller praktisk natur som kan diskuteras. En över— syn av PL torde behövas av både principiella och praktiska skäl, oavsett i vilken omfattning prisreglering kommer att användas i framtiden. Frågorna hänger dock i hög grad samman med den större frågan om vilket syfte och vilken roll i den ekonomiska politiken som en prisregleringslagstiftning bör ha. Mot denna bakgrund fram- står det som mindre lämpligt att kommittén föreslår detaljänd- ringar i det nuvarande regleringssystemet.
Även det nuvarande prisövervakningssystemet kan lämpligen disku- teras närmare från rättsliga utgångspunkter vid en översyn av PL.
2.7 Prispolitikens utformning i vissa andra länder
Prisregleringar har under 1970-talet varit ett återkommande in— slag i den ekonomiska politiken i flertalet västliga industrilän— der. I de flesta fallen har samtidigt skett ingripanden av skilda slag i lönebildningen. Av bilaga 7 framgår att Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Italien, Kanada, Nederländerna, Norge, Stor- britannien, USA och Osterrike under kortare eller längre perioder tillämpat olika former av prisreglerande ingrepp medan Västtysk- land och Schweiz helt avstått från prisregleringar i stabilise- ringspolitiskt syfte.
De viktigaste av de prispolitiska ingrepp som förekommit i de undersökta länderna är prisstopp, reglering av vinster eller handelsmarginaler, förhandsanmälan av prishöjningar, fastställan— de av maximipriser, regler eller riktlinjer för prishöjningar
och överenskommelser om prissättningen.
Olika former av prisstopp har under 1970—talet förekommit i bl.a. Belgien, Danmark, Frankrike, Italien, Norge, Storbritannien och USA. Prisstopp kan vara strikta men är i allmänhet förenade med dispensmöjligheter. Vidare kan prisstopp vara allmänna eller en— dast avse ett visst varu— eller tjänsteområde. I flera länder
har prisstopp förenats med generellt verkande regler för beräkning av tillåtna prishöjningar under prisstoppet. Dessa regler har i
allmänhet inneburit att vissa, preciserade slag av kostnadsök-
ningar helt eller delvis tillåtits slå igenom i prissättningen. Sådana generellt verkande dispenser i samband med prisstopp har tillämpats i bl.a. Danmark och Norge.
Vinstreglering har förekommit i bl.a. Frankrike, Storbritannien och USA medan reglering av handelsmarginaler tillämpats i bl.a. Italien och USA.
Anmälningsplikt för planerade prishöjningar har förekommit i bl.a. Belgien, Finland, Italien, Norge, Storbritannien och österrike. Anmälningsplikten innebär i vissa fall att prishöjning får genom— föras viss tid efter anmälan, i andra fall att prishöjningen skall godkännas innan den får genomföras. Vidare förekommer att högsta pris kan fastställas om anmäld prishöjning inte ligger inom ramen för vad som anses godtagbart. I vissa fall begränsas anmälnings- skyldigheten till särskilda kategorier av företag, t.ex. företag över viss storleksgräns.
Danmark, Frankrike, Kanada, Nederländerna, Norge, Storbritannien och USA har tillämpat olika system med kalkylregler, normer eller riktlinjer för prissättningen. Dessa regler för prissättningen har i allmänhet antingen anknutit till kostnadsutvecklingen och/ eller företagens vinstnivå eller stipulerat en viss total pris- utveckling under en fastlagd period. I Storbritannien har före— kommit en regel om att prishöjningar inte får genomföras oftare än var tredje månad.
Olika slag av samhällskontrakt rörande prissättningen har före— kommit i bl.a. Belgien, Frankrike, Italien och österrike.
Vid sidan av de prisreglerande åtgärderna har olika former av övervakning av prissättningen och prisutvecklingen förekommit i
de undersökta länderna. Bland annat kan nämnas att man i USA ålagt vissa kategorier av företag att kvartalsvis redovisa pris—, kost- nads- och vinstutvecklingen.
I bilaga 7 redovisas ett antal ekonomisk—vetenskapliga utvärde- ringar av 1970—talets pris— och lönepolitik i USA och England. Dessa undersökningar visar att prisregleringarna i dessa länder temporärt har haft en dämpande effekt på prisstegringstakten men att det är osäkert om de har haft någon varaktig sådan effekt. Enligt bilagan tycks dessa regleringar i bästa fall ha lett till att pris— och lönestegringarna har omfördelats i tiden - i sämsta fall till att inflationstakten har förvärrats. Därtill kommer att regleringsåtgärderna har en kostnadssida, dvs. negativa effekter på resursallokeringen.
'."'r'J.-1".I.I!"l,,_ ' " |.|-
.,. ..i , , ' " ,,_|. '|' ' llI ' . . III ,,,_ *I, . ..'i- . . . , ', . - . l " . ' I . . . . ' l . ,. i * ',,w ..._,..'_ 'I . . .. ' ..' .. - - .. ' "," ..|J.. .. .-' ' ' ' , ,;" .'._,, " ' "- -|.' "'.'1... ”..' - ' ..- ”"H- :* " ". .nu. I.. L. - _| I .. |'. ...|.,.|, . ," . - ' ,',!_,, i'_,||.å-|'l".' |.-. : . - ' , ' ' ' '. H I I_ .:, ll I Illl ."..',,_ .. ,.”. .."..,q."_' "' .-_,,.,,,7,.'."'-. ' *. * .. -" ' lill-|'|.- Jin-Inm— .., : . . -.'J.-' ,. H I' ' ' ll-I I [*” . , , . .. , . .. I I I I . . . .. * ,, || ;1 , .. . I**I ' I " .".ll". ..'.' .'." ..., . "-l,. ','.,, ,” :,,,",..' '.'.'.|'. '..*.*'Iu , ., ,, | -' ||" |.l'**|l|l"" ',|, | | I 4 1I.: I Illlll l ** I' I ,| . ", |,L **|,|.. || |, ' |- ' ' _'_|, ' .- '_,-,..f": ' ,: .: . ..-*".-,'T S '. .", . -— -- " .,.. .......-,"'| ' * l ' I '|' ); ll "” : ' . .. .- ,,, . ,,-| . ' |' ...... .. ' ,* " ,..'." =a|£|J1J-*I'l -' .- .. .."', ',| . . . ., .,, |.' ..'.. . |. . . . .I | * . .' . ' .--"_ , '.." '_ " .. . '- . ..'. .' . , .. , ,',|',,., ,' .. ,',_,,|,' ,--_,,.,_,,.l . ' . ' ' ,..,...'.".'.. Ill., ,, .. . ...,, * | V, ., | _| ,. ,. ,,, |, . .
3 TILLÄMPNINGEN AV PRISOVERVAKNINGEN SEDAN ÅR 1972
3.1. Inledning
Underlag för detta avsnitt redovisas i bilaga 8, som behandlar bakgrunden till och utformningen av SPK:s prisövervakning. I bi- lagan behandlas vidare sambandet mellan SPK:s prisövervakning och av regeringen införda prisregleringar.
Den formella grunden för prisövervakningen behandlas även i bi- laga 5, Prispolitikens framväxt, utformning och administration.
3.3. Prisövervakningens inriktning
I SPK:s instruktion görs ingen annan begränsning i skyldigheten att bedriva prisövervakning än att bank- och försäkringsväsen— det undantas. övervakningen skall således avse såväl priser som marginaler och täcka olika förädlings— och distributionsled. Sam— ma inriktning av övervakningen anges i regeringsuppdraget från december 1971, dock med tillägget att SPK särskilt bör beakta utvecklingen av priser och marginaler på varor och tjänster som är av betydelse för konsumenterna.
I praktiken har SPK:s övervakning av sådana varor och tjänster som nyttjas av enskilda konsumenter varit heltäckande. Den mät— ning av prisutvecklingen som genomförs blir därför ett samnan- fattande mått på den genomsnittliga prisutvecklingen för den to- tala privata konsumtionen. Mätningen av prisutvecklingen her ut— gått från den sammansättning av den privata konsumtionen scm fastställs för nationalräkenskaperna och som även ligger tHl grund för beräkningen av konsumentprisindex (KPI).
övervakningen på dessa områden har i allmänhet även innefattat överläggningar med prissättarna i syfte att påverka prissätt- ningen. På vissa områden har emellertid övervakningen begränsats till en mer passiv uppföljningav förekommande prisrörelser. Detta har bl.a. gällt för bostadsområdet och ifråga om sådana komnuna— la taxor och avgifter som fastställs av politiska organ.
Vid sidan av konsumentvaror och -tjänster har en aktiv prisöver— vakning bedrivits från SPK:s sida på bl.a. områdena byggnacsma- terial, trävaror, emballage, papper och pappersmassa, lanttruks— maskiner och transportmedel, tung eldningsolja, godstranspcrter
och storhushållsprodukter. På flertalet råvaruområden har en löpande uppföljning av prisutvecklingen bedrivits utan försök att påverka prissättningen.
På vissa områden, främst av investeringskaraktär, har över huvud taget ingen prisövervakning förekommit. Detta gäller bl.a. anlägg- ningsarbeten och maskinell utrustning för industrier.
Prisövervakningen har i allmänhet avsett samtliga distributions- led, dvs. inhemsk tillverkare eller importör, partihandel och detaljhandel. Information om prisrörelser har vanligen fångats upp i leverantörsledet och därefter följts via handelsleden till den slutlige konsumenten. överläggningar har förts med såväl tillverkaren rörande leverantörspriset som handelsleden rörande handelsmarginalen. I förekommande fall har överläggningar även förts med importörer rörande importörmarginalen.
överläggningarna i syfte att påverka prissättningen har, när det gäller importör- och tillverkningsleden, i allmänhet förts med det individuella företaget.
Inom betydande delar av handeln och tjänstenäringarna förekommer centrala prisrekommendationer utgivna av branschorganisationer m.m. Beträffande sådana branscher har SPK normalt fört överlägg- ningar i syfte att påverka prissättningen med den organisation som utfärdar prisrekommendationerna. Genom löpande uppföljning av prisrörelser hos ett urval av företag har SPK följt rekommen— dationernas faktiska genomslag. Även i tillverkningsledet före- kommer några exempel på branscher som följer centrala prisre— kommendationer och där SPK har fört överläggningar med företrä- dare för branschorganisationen.
Inom de områden där SPK inom ramen för prisövervakningen har bedrivit överläggningar med enskilda företag har dessa i stor utsträckning inriktats på de pris— och marknadsledande företa- gen. Genom den i många industribranscher höga koncentrationsgra- den har därigenom antalet kontaktpunkter mellan myndigheten och näringslivet begränsats. Detta innebär även att mindre företag
Prisövervakning beträffande t.ex. statliga myndigheter, affärs- drivande verk och stats- eller kommunägda bolag har bedrivits
av SPK enligt samma principer som de som har gällt beträffande enskilda företag. I fall då statlig myndighet har att lämna för— slag om taxa eller avgift som fastställs av regeringen har SPK fört överläggningar med myndigheten i avsikt att påverka utform- ningen av förslaget till taxesättning, varefter regeringen har fattat det slutliga avgörandet. För vissa statliga myndigheter och verk har regeringen föreskrivit skyldighet att samråda med SPK innan beslut fattas respektive förslag lämnas om höjning av taxa eller avgift. Blir myndigheten och SPK inte ense i sådan fråga skall ärendet avgöras av regeringen.
3.4. Prisövervakningens praktiska utformning
Prisövervakningen har i praktiken omfattat tre skilda moment, nämligen ett anmälningsförfarande, överläggningar med prissättar- na och information.
Anmälningsförfarandet har syftat till att ge SPK information om förekommande prisrörelser inom de övervakade områdena. Systemet innebär att SPK med stöd av uppgiftsskyldighetslagen har anmodat vissa, utvalda företag att senast en vecka efter beslut om pris- eller marginaländring anmäla denna till nämnden. Anmälningsför— farandet har haft sin tyngdpunkt i leverantörsledet där det har omfattat ca 900 ledande tillverknings- och importföretag. Inom handelsleden har anmälningsskyldigheten främst fullgjorts genom att handelns organisationer har tillställt SPK rekommencerade cirkaprislistor. På tjänsteområdet har prisutvecklingen följts dels via prisrekommendationer från olika branschorganisationer, dels genom ett anmälningsförfarande som har omfattat ett statis- tiskt urval av ca 1 600 tjänsteföretag. På vissa varuområden — bl.a. dagligvaror, beklädnadsvaror och möbler - har anmälnings- förfarandet kompletterats av periodiska undersökningar av prisut— vecklingen. Utöver den obligatoriska anmälningsskyldigheten har vissa företag frivilligt åtagit sig att anmäla planerade pris— höjningar viss tid i förväg.
Anmälningar till SPK om beslutade prisändringar innehåller, för- utom uppgifter om prisändringens storlek och tidpunkter för dess genomförande m.m., också viss information om orsaker till pris— ändringen. I vissa fall - enligt SPK s uppskattning ca en fjärde— del av totala antalet anmälningar — har SPK begärt kompletterande material från företaget i syfte att få orsakerna till prisändringen närmare belysta och dokumenterade. I de fall SPK önskar få en än mer djupgående genomgång av motiven för en prisändring kan nämnden kalla företaget till överläggning. Enligt SPK:s bedömning har ca
en tiondel av samtliga anmälningar lett till överläggning.
överläggningarna mellan SPK och prissättande företag m.m. har så— ledes i allmänhet syftat till att dels klarlägga orsakerna till en beslutad eller planerad prishöjning, dels ge SPK möjlighet att i enlighet med instruktion och riktlinjer för prisövervakningen påverka prissättningen. SPK s genomgång av orsaker till en anmäld prishöjning har tagit utgångspunkt i inträffade kostnadsändringar. I enlighet med regeringens kompletterande riktlinjer för prisöver— vakningen har SPK inte beaktat löneglidning, förväntade kostnads— ökningar eller minskad försäljningsvolym vid beräkning av kostnads- motiverad prishöjning. Vidare har nämnden reducerat inträffade lönekostnadsökningar med ett avdrag för den inom branschen genom- snittliga, långsiktiga produktivitetsutvecklingen. I de fall den av företaget anmälda prishöjningen har överstigit vad som enligt SPK:s beräkningar har varit kostnadsmässigt motiverat har en ge— nomgång skett av orsakerna till den föreliggande skillnaden. SPK har därvid meddelat företaget att information till regeringen en- ligt gällande praxis lämnas om varje prishöjning som inte motsva— ras av inträffade eller kända kostnadsökningar eller som står i strid mot regeringens kompletterande riktlinjer för prisövervak- ningen.
Information om resultaten av prisövervakningen har lämnats i form av dels månatliga rapporter över prisutvecklingen, dels särskilda rapporter om vissa prishöjningar.
De månatliga rapporterna över prisutvecklingen har - i enlighet med 1971 års uppdrag — lämnats till dels regeringen,"dels allmän—
heten. Informationen till allmänheten har i praktiken lämnats till dels massmedia, dels intresserade privatperosner. Härutöver har rapporten distribuerats kostnadsfritt till bl.a. samtliga riksdagsledamöter samt ett antal myndigheter och organisationer.
Rapporten över prisutvecklingen har bl.a. omfattat dels en redo- görelse för utvecklingen av den allmänna prisnivån i konsumentledet under den senaste månaden respektive från årets början, dels en jämförelse med prisutvecklingen i andra länder och dels en redovis- ning av under månaden genomförda prisändringar med uppgift om pris- ändringens storlek, det prisändrande företagets firma samt de av företaget angivna motiven för prisändringen. Redovisningen av pris— utvecklingen Under månaden och sedan årets början har efter hand byggts ut med olika slag av analyser som beslyser hur den samlade prisutvecklingen fördelar sig på olika distributionsled, varuområ— den, bidragande kostnadsfaktorer m.m. Arbete pågår med att sam— ordna publiceringen av SPK:s rapport över prisutvecklingen och den av statistiska centralbyrån beräknade KPI. Detta har bl.a. lett till att SPK:s rapport och KPI fr.o.m. början av april 1979 har publicerats på samma dag i månaden.
Vid sidan av den periodiska rapporten över prisutvecklingen har SPK vid ett flertal tillfällen lämnat information till regeringen genom handelsdepartementet rörande enskilda fall av genomförda eller aviserade prishöjningar. Före november 1977 har SPK informe— rat regeringen om prishöjningar som enligt nämndens bedömning in- te har motiverats av inträffade eller kända kostnadsökningar. Där— efter har nämnden informerat regeringen om de prishöjningar som in- te varit förenliga med regeringens kompletterande riktlinjer för prisövervakningen av den 20 oktober 1977. Informationen har i all- mänhet lämnats i form av en skriftlig promemoria. I några fall
har information lämnats genom muntlig föredragning.
Som närmare illustreras i bilaga 9 har regeringens beslut on pris— reglerande åtgärder i allmänhet föregåtts av information från SPK till regeringen om genomförda eller aviserade prishöjningar på
det berörda området. SPK:s informationer till regeringen har lett
till beslut om prisreglering i endast ett förhållandevis rirga antal fall.
4 TILLAMPNINGEN AV PRISREGLERINGAR SEDAN ÅR 1972 4.1 Igledning
Underlag för detta avsnitt redovisas i bilaga 9, Prisregleringar i Sverige sedan år 1972, för vilken kommitténs huvudsekreterare svarar. Denna bilaga omfattar dels en sammanfattande redogörelse för de prisreglerande ingrepp som förekommit sedan år 1972 och dessa regleringars samlade omfattning under olika perioder, dels en mer detaljerad genomgång av omständigheterna kring prisregle- rande åtgärder på elva av kommittén utvalda varu— och tjänsteom— råden. Bilagan baseras bl.a. på dels material som har ställts till sekretariatets förfogande av SPK, dels kompletterande infor— mationer och synpunkter som lämnats av vissa näringslivsorganisa- tioner i samband med att dessa har beretts tillfälle att yttra sig över beskrivningen av prisregleringar på berörda områden.
Den formella grunden för prisregleringarna behandlas i bilaga 5, Prispolitikens framväxt, utformning och administration.
4.2 Förekomsten av prisreglerande åtgärder sedan år 1972
Prisreglerande åtgärder kan införas av regeringen under förutsätt- ning av att PL är i tillämpning. Under större delen av år 1972 var lagen inte i tillämpning och några prisreglerande ingrepp fö— rekom därmed inte heller. Genom beslut av regeringen den 21 decem- ber 1972 sattes PL itillämpning t.o.m. den 20 december 1973. Till- lämpningstiden har därefter förlängts med ett år varje gång så att lagen i praktiken har varit i tillämpning kontinuerligt. Ge- nom regeringens senaste beslut har tillämpningstiden förlängts t.o.m. den 20 december 1981.
Den 1 januari 1973 infördes prisstopp på vissa subventionerade baslivsmedel inom varuområdena mjölk, ost, kött, fläsk och char- kuterivaror. Prisstopp för huvuddelen av dessa varor kom därefter att gälla t.o.m.den 21 oktober 1980. Vissa varuvarianter inom de berörda områdena hade undantagits från prisstopp tidigare, bl.a.
i februari 1979. Prisstopp på vissa mjölkprodukter gäller även efter den 21 oktober 1980.
Från och med september 1973 har prisregleringar tillämpats på begränsade varu- och tjänsteområden under kortare perioder än som varit fallet på baslivsmedelsområdet. Genom ändringeni PL den 1 juli 1973 har regeringen haft möjlighet att tillämpa pris- reglering i form av obligatorisk förhandsanmälan av planeoade prishöjningar respektive utfästelse om högsta pris vid siian av de tidigare förekommande prisregleringsformerna prisstopp och högstprisreglering. Enligt ett uttalande av departementschefen i samband med ändringen i PL ansågs en både till tiden och )m- fattningen begränsad prisreglering i vissa situationer kuma vara lämplig som ett led i stabiliseringspolitiken.
I bilaga 9 redovisas närmare de till tiden och omfattningen be- gränsade prisregleringar som förekommit sedan september 1373.
Denna typ av prisregleringar har förekommit på bl.a. byggnads— materialområdet, trävaruområdet och pappersområdet. Sålunda in— fördes prisstopp på trävaruområdet och obligatorisk förrandsan— mälan på pappersområdet i september 1973. Prisstopp på byggnads- materialområdet infördes i mars 1974. Prisregleringarna på dessa områden har därefter ändrats vid ett stort antal tillfällen vad avser såväl formen av prisreglering som tillämpningen på ce olika delområdena inom respektive sektor. Perioder helt utan pr'sregle- ring för något delområde har varit för byggnadsmaterialcmrådet 1975 och första delen av 1976 samt för pappersområdet - bcrtsett från anmälningsskyldighet avseende massaved och allmänt prisstopp under september—oktober l977 — tiden fr.o.m. juni 1977 t.c.m. mit— ten av mars 1978. Den hårdare formen av prisreglering, nänligen prisstopp, har på dessa områden dock endast gällt under vissa de— lar av perioden och ofta endast för vissa delar av respektive va— ruområde. Prisstopp gällde sålunda för större delen av b/ggnads- materialområdet under perioden mars—december 1974. Prisstopp för större delen av trävaruområdet gällde under perioden september 1973 — september 1974. På pappersområdet har prisstopp iite vid något tillfälle gällt för huvuddelen av varuområdet.
Oljeområdet har varit föremål för olika prisreglerande åtgärder, främst högstprisreglering, i samband med de båda s.k. oljekriser— na september 1973 - juni 1975 respektive november 1978 - septem- ber 1980.
Prisstopp på produktionsmedel inom jordbruket, som via jordbruks- regleringen har särskild betydelse för prisutvecklingen på jord- bruksprodukter, har förekommit för lantbruksmaskiner under perio- den september l974 - februari 1976 och för gödselmedel under pe— rioden september 1974 — oktober 1975.
Vissa konsumentkapitalvaror har omfattats av till tiden relativt begränsade prisstopp. Sålunda gällde prisstopp för elektriska hus- hållsapparater under tiden december 1974 - december 1975 och för personbilar och bilreservdelar under dels perioden augusti - december 1976, dels perioden november 1978 — januari 1979.
På det kemisk-tekniska varuområdet gällde prisstopp under perio— den juni 1975 - mars 1976.
De tjänsteområden som varit föremål för prisreglerande åtgärder
är dels lastbilstransporter, dels uthyrning av hotellrum. Pris- stopp för inrikes godstransport med lastbil gällde för såväl
lokal— som fjärrtrafik under perioden september 1975 — juli 1976
och för endast s.k. koncessionerad fjärrtrafik under perioden de- cember 1979 - december 1980. Rumsuthyrning i hotell- och pensionats— rörelse omfattades av prisstopp under perioden maj - augusti 1979.
På livsmedelsområdet har prisregleringarna i stor utsträckning haft samband med olika subventioner som utgår inom ramen för jordbrukspolitiken. Detta gäller sålunda för dels det tidigare nämnda baslivsmedelsområdet, dels mjöl och matbröd, dels kyckling. För mjöl och matbröd har prisstopp gällt dels under tiden mars — december 1974, dels under tiden juli 1976 - oktober 1980. Under den mellanliggande perioden har gällt obligatorisk förhandsan— mälan samt — under år 1975 — ett system med prisutfästelser för vissa varuvarianter. För kyckling har prisutfästelser gällt kon— tinuerligt fr.o.m. september 1976 t.o.m. december 1980.
I övrigt har på livsmedelsområdet förhållandevis kortvariga pris- stopp gällt för dels konserverade och djupfrysta livsmedel under perioden mars — december 1976, dels kaffe under juli månad 1977 respektive perioden maj 1979 - februari 1980. Obligatorisk för- handsanmälan har gällt för dels kaffe, dels margarin under andra hälften av år 1975, år 1976 och början av år 1977.
För matpotatis gällde - i samband med 1975 års dåliga skörd - prisreglering i form av dels högstpriser, dels utfästelsepriser under perioden november 1975 - juni 1976 respektive december 1975 — juni 1976.
Vid sidan av dessa selektiva prisregleringar har generella regle- ringar gällt vid några tillfällen. Allmänt prisstopp gällde så— lunda under perioderna april - maj och september — oktober 1977. Allmän obligatorisk förhandsanmälan infördes i mars 1978 och be— gränsades till att omfatta ca hälften av den privata konsumtio— nen i oktober samma år. Våren 1980 gällde allmänt prisstopp un- der april och första hälften av maj.
4.3. Regleringsperiodernas längd och regleringarnas omfattning
På vissa delar av livsmedelsområdet, där subventioner utgår inom ramen för jordbruksregleringen, har prisreglering gällt under förhållandevis lång tid. För huvuddelen av varuområdet ost. kött, fläsk och charkuterivaror har sålunda prisstopp gällt under ti— den den 1 januari 1973 - den 21 oktober 1980, dvs. under närmare åtta år. För vissa mjölkprodukter, som innefattades i prisstoppet fr.o.m. den 1 januari 1973, gäller fortfarande prisstopp.
Prisreglering på området mjöl och matbröd har gällt under perio— den den 15 mars 1974 - den 21 oktober 1980, dvs. under ca sex och ett halvt år. Härav hade prisregleringen form av prisstopp under ca fem är, nämligen under perioderna den 15 mars — den
20 december 1974 och den 1 juli 1976 - den 20 oktober 1980.
För kyckling, som är föremål för visst statligt prisstöd, har utfästelse om högsta pris enligt 3a & PL gällt fr.o.m. den 6 sep- tember l976 t.o.m. utgången av år 1980, dvs. i mer än fyra år.
För de selektiva prisregleringar som har förekommit på andra varu- och tjänsteområden gäller att regleringar i form av obligatorisk förhandsanmälan i allmänhet har varat under längre perioder än regleringar i form av prisstopp. Sålunda har obligatorisk för- handsanmälan för t.ex. massaved gällt dels under perioden den 7 september 1973 — den 20 december 1975, dels fr.o.m. den 16 juni 1976, dvs. hittills under sammanlagt närmare sju år. På pappers- området har obligatorisk förhandsanmälan hittills gällt i samman- lagt över sex år. Andra exempel på områden som har varit föremål för obligatorisk förhandsanmälan under förhållandevis lång tid
är menstruationsskydd - sammanlagt ca fem år — och margarin - sammanlagt drygt fyra och ett halvt år.
Prisregleringarna i form av selektiva prisstopp har — med undantag för de delar av livsmedelsområdet som berörs av subventioner —
i allmänhet gällt under mer begränsade perioder. Det längsta pris- stoppet på ett icke subventionerat varuområde avsåg pappersmassa och gällde under perioden den 6 november 1974 - den 24 mars
1977, dvs. inte fullt två och ett halvt år. Det kortaste pris- stoppet på dessa områden avsåg kaffe och gällde under tiden den 9 juli — den 4 augusti 1977, dvs. 27 dagar. Totalt kan för åren 1973 — 1980 urskiljas ett trettiotal prisstoppsperioder avseende olika varu— och tjänsteområden vid sidan av subventionerade livs- medel. Mer än tre fjärdedelar av dessa prisstoppsperioder har va— rat i högst ett år. Den genomsnittliga prisstoppstiden för dessa områden uppgår till ca nio månader.
Högstprisreglering har endast förekommit på områdena potatis och oljeprodukter. Högstprisregleringen på potatis gällde under tiden den 24 november 1975 - den 23 juni 1976, dvs. exakt sju månader. På Oljeområdet förekom högstprisreglering under perio- derna den 7 december 1973 - den 30 juni 1975 och den 6 februari 1979 - den 12 september 1980, dvs. under drygt ett och ett halvt år vid vardera tillfället. Den senare av perioderna med högst-
prisreglering föregicks av prisstopp på oljeprodukter under ca två och en halv månad.
Vid sidan av de selektiva prisregleringarna har vissa generella regleringar förekommit. De allmänna prisstopp som har förekommit har samtliga varit korta. Under våren och hösten 1977 gällde all— mänt prisstopp under inte fullt två månader vid vardera till- fället. Under våren 1980 gällde allmänt prisstopp under ca en och en halv månad. Allmän obligatorisk förhandsanmälan infördes den 18 mars 1978. Mer betydande begränsningar i anmälningsskyldighe- tens omfattning gjordes i dels oktober 1978, dels februari 1980. Den generella anmälningsskyldigheten gällde således i ca sju må- nader. För de varu- och tjänsteområdensom i februari 1980 inte undantogs från anmälningsskyldigheten - motsvarande ca en tredje— del av den totala privata konsumtionen — har denna form av regle— ring sedan mars 1978 hittills gällt i inte fullt tre år.
Prisregleringarnas sammanlagda omfattning sedan år 1972, uttryckt som de prisreglerade varu- och tjänsteområdenas andel av den pri— vata konsumtionen, framgår översiktligt av figur 4.1 och redovi— sas närmare i bilaga 9. Denna andel har under perioder med gene— rella regleringar uppgått till mellan 74 och 80 procent av den totala privata konsumtionen. Under perioder med endast selektiva regleringar före mars 1978, då allmän förhandsanmälan infördes. har andelen uppgått till högst 18 och lägst 7 procent av den privata konsumtionen. Från och med oktober 1978, då anmälnings- skyldighetens omfattning begränsades, har prisregleringarnas an- del av den privata konsumtionen, under perioder då allmänt pris- stopp inte har gällt, legat inom intervallet 41-57 procent.
Prisregleringarnas andel av den privata konsumtionen i genomsnitt för hela perioden 1973 - 1980 - dvs. inklusive perioderna med ge- nerella prisreglerande åtgärder — uppgår till drygt 30 procent. Härav svarar prisstopp för drygt 12 procentenheter - varav pris— stoppet på vissa subventionerade baslivsmedel 6 procentenheter - högstprisreglering för ca 2 protentenheter och obligatorisk för— handsanmälan för inte fullt 17 procentenheter.
...-.....— - |uyc|u
100 100
90 90
1973 1978
Högstpris- Obligatorisk
Pr iSStOPP reglering förhandsanmälan
varav subventionerade baslivsmedel
4.4 Tillämpningen av olika former av prisreglering
Efter ändringen i PL den 1 juli 1973 medger lagen fyra olika for- mer av prisreglering. Prisstopp och högstprisreglering kunde före- skrivas även enligt lagens tidigare lydelse. Obligatorisk för- handsanmälan och prisutfästelse tillkom som nya prisreglerings- former i PL genom 1973 års ändring. Dessa båda prisregleringsfor- mer hade emellertid tidigare förekommit i lagstiftning som före- gick PL.
De prisregleringsformer som främst tillämpats under åren 1973 -
1980 är prisstopp och obligatorisk förhandsanmälan. Högstprisreg- lering har endast införts vid tre tillfällen, nämligen två gånger
på Oljeområdet i december 1973 respektive februari 1979 och en
gång för matpotatis i november 1975. Prisutfästelser enligt 3a & PL har mottagits av SPK avseende tre olika varuområden, nämligen dels vissa varianter av matbröd för perioden december 1974 — decem- ber 1975, dels importerad matpotatis för perioden december 1975 - juni 1976, dels kyckling för perioden september 1976 — december 1980
Obligatorisk förhandsanmälan har tillämpats dels i form av selek- tiv reglering på ett flertal varuområden under tiden fram till mars 1978, dels i form av generell reglering avseende samtliga varor och tjänster som inte samtidigt omfattades av prisstopp fr.o.m. mars 1978. I oktober 1978 begränsades förhandsanmälnings— skyldigheten till att avse dels vissa varor inom främst områdena livsmedel och andra dagligvaror, byggnadsmaterial, vissa insats- varor för jordbruket, oljeprodukter, papper, tidningar, bekläd- nadsvaror, möbler och läkemedel, dels vissa tjänster. Vissa av dessa områden har därefter undantagits från amälningsskyldighe- ten.
Prisstopp har som tidigare redovisats under perioden 1973 - 1980 tillämpats dels i form av selektiv reglering på olika varu- och tjänsteområden under kortare eller längre perioder, dels i form av kortvarigt allmänt prisstopp vid tre tillfällen, nämligen vå— ren och hösten 1977 samt våren 1980.
Under perioden förekommer vissa exempel på att olika prisregle- ringsformer tillämpats på ett sådant sätt att de avlöst eller kompletterat varandra på ett och samma område. Bland annat har i vissa fall obligatorisk förhandsanmälan gällt under en längre pe— riod samtidigt som prisregleringen för vissa delar av det berörda varuområdet tidvis har skärpts till prisstopp. Prisregleringen på pappersområdet under åren 1973—1977 utgör ett exempel på denna typ av tillämpning av prisregleringen. En annan typ av samordning mellan olika regleringsformer är när ett prisstopp successivt avvecklas för delar av ett varuområde och för dessa delar ersätts med obligatorisk förhandsanmälan. Prisregleringen på byggnadsma- terialområdet under åren 1974—1975 utgör ett exempel på det senare slaget av tillämpning av prisregleringen och redovisas närmare i bilaga 9, kapitel 6. Ett exempel på gradvis skärpning av regleringen återfinns bl.a. på Oljeområdet där obligatorisk förhandsanmälan gällde från mars 1978. Regleringen på Oljeområdet ändrades i no— vember 1978 till prisstopp och i februari 1979 till högstprisreg— lering.
Vid några tillfällen har två prisregleringsformer förekommit pa- rallellt och därigenom kompletterat varandra. Under 1975 gällde sålunda obligatorisk förhandsanmälan för matbröd samtidigt som ett trettiotal av landets största bagerier hade gjort prisutfäs— telser enligt 3a & PL avseende respektive företags tre vanligas- te varianter av mjukt matbröd. Prisregleringen på detta område redovisas närmare i bilaga 9, kapitel 5. Vidare gällde, parallellt med högstprisregleringen på de i Sverige vanligaste sorterna av matpotatis under slutet av 1975 och första halvåret 1976, prisut- fästelser från ett femtontal importörer avseende importerad mat— potatis av sorter som inte omfattades av högstprisregleringen. Regleringen på detta område redovisas närmare i bilaga 9, kapi— tel 11. Ett tredje exempel på parallellt verkande regleringar utgör prisstoppet på sågade och hyvlade trävaror under perioden sep— tember l976 - maj 1978. Detta prisstopp avsåg endast försäljning från sågverk. Som närmare framgår av bilaga 9, kapitel 4 gällde samtidigt obligatorisk förhandsanmälan av planerade prishöjningar på detta varuområde för andra distributionsled än sågverksledet.
4.5 Motiv för att införa respektive upphäva prisregle- rande åtgärder
I samband med att regeringen har fattat beslut om prisreglerinde åtgärd har i allmänhet en kommentar till beslutet lämnats " )ress— meddelande från handelsdepartementet. Även om dessa pressmedlelan— den ofta är relativt kortfattade ger de många gånger en viss in— formation om vad som bör kunna uppfattas som syftet med regle- ringen.
Regeringen har vid sitt beslut om införande av prisreglering. allmänhet haft till sitt förfogande visst informationsundeHag från SPK, som redovisat olika förhållanden som framkommit son
ett led i SPK:s löpande prisövervakning. En allmän information
om situationen på det berörda varu- eller tjänsteområdet - b .a. avseende genomförda och aviserade, eller av annan orsak förvin— tade, prishöjningar - såsom den uppfattats av SPK har sålede; utgjort ett beslutsunderlag vid regeringens ställningstagaude till ett eventuellt införande av prisreglering.
I bilaga 9 redovisas bl.a. bakgrunden till de prisregleringa' som förekommit på elva olika varu- och tjänsteområden. Därdd återges bl.a. utdrag ur de nämnda pressmeddelandena från humels— departementet och redovisas dels tidigare genomförda prishöjning— ar på området, dels prishöjningar som enligt SPK:s bedömning för— väntades inträffa vid fri prisbildning.
En genomgång av dels kommentarer som lämnas i handelsdeparienen— tets pressmeddelanden, dels den allmänna situationen på marknaden som den uppfattats av SPK och redovisats för regeringen gervid handen att det vanligaste syftet med selektiva prisstopp piolika varu- och tjänsteområden har varit att förhindra prishöjnilgar som annars antogs skulle ha inträffat. Detta motiv har i vssa fall närmare utvecklats i olika avseenden. Sålunda förekomner bl.a. hänvisning till tidigare, betydande prishöjningar på områ— det vilka i några fall inte hade varit kostnadsmässigt motverade eller hade medfört ökad lönsamhet för företagen. Vidare pems vid några tillfällen på att det berörda området direkt eller hdirekt har särskild betydelse för konsumenterna.
På områden där prisnivån i Sverige normalt följer en internatio- nell prisnivå - bl.a. pappersområdet - har prisstopp införts med hänvisning till att prishöjningar på hemmamarknaden hade avise- rats som skulle ha blivit större och kommit tidigare än motsva— rande höjningar av exportpriserna. På kaffeområdet infördes pris- stopp vid ett tillfälle med hänvisning till att prishöjningar ha- de aviserats trots sjunkande världsmarknadspris, vid ett annat tillfälle med det uttalade syftet att förhindra genomslag på svenska marknaden av internationella prishöjningar vilka bedöm- des vara av tillfällig natur.
I ett fall, nämligen beträffande prisstoppet på sågade och hyv- lade trävaror i sågverksledet, hänvisas till att risk uppstått för betydande prisstegringar på skogsråvara vilka, om de skulle inträffa, bedömdes skapa risk för prishöjningar i efterföljande led. Prisstoppet infördes sålunda i detta fall avseende köparna av den råvara där risken för prisstegringar primärt bedömdes kunna uppstå.
De aviserade prishöjningar som regeringen genom beslut om pris- stopp har velat förhindra har i några fall angivits vara icke kostnadsmotiverade eller ej förenliga med regeringens prispolitik. Efter oktober 1977, då regeringen meddelade kompletterande rikt— linjer för SPK s prisövervakning, visar såväl uttalanden i han- delsdepartementets pressmeddeladen som de allmänna omständighe— terna i samband med beslutet om prisreglering att prisstopp i flera fall införts som en direkt reaktion mot prishöjningar som
- om de hade genomförts - skulle ha stått i strid mot dessa rikt— linjer.
Motivet för högstprisreglering på Oljeområdet angavs i december 1973 vara att ge det allmänna ett fastare grepp över prisutveck- lingen så länge oljekrisen varade. I februari 1979 angavs högst— prisregleringen syfta till att underlätta oljeförsörjningen på svenska marknaden. Som motiv för högstprisregleringen på matpo- tatis i november 1975 angavs bl.a. att genomförda prishöjningar endast delvis hade varit kostnadsmässigt motiverade och att de särskilt hade drabbat barnfamiljer och låginkomsttagare. Det
framstod därför för regeringen som angeläget att genom reglering sänka potatispriset till en mer skälig nivå.
Beslut om obligatorisk förhandsanmälan har i några fall .ttryck- ligen motiverats med en önskan från regeringens sida att närmare följa utvecklingen på visst område. De allmänna omständisheterna kring införande av obligatorisk förhandsanmälan pekar på att denna regleringsform i allmänhet har syftat till att skapa råd—um för diskussioner mellan SPK och företagen, tillfälle till fö*djupad information rörande pågående prisrörelser till regeringei och möjlighet att införa mer ingripande form av prisreglering innan eventuellt aviserade prishöjningar hunnit genomföras. I ett fall hänvisas till väntad efterfrågeökning, nämligen beträffaide såda- na isoleringsmaterial som berördes av statligt energispa'stöd.
De båda allmänna prisstoppen våren och hösten 1977 införles i sam— band med nedskrivningar av svenska kronans värde. Vid båla dessa tillfällen — den 4 april respektive den 29 augusti 1977 - ingick beslutet om allmänt prisstopp som ett led i ett allmänt ekonomiskt åtstramningspaket, som även omfattade andra ekonomisk-politiska åtgärder. Regeringen förklarade i detta sammanhang att det var an— geläget att prishöjningar på importvaror inte leder till att svenska företag i motsvarande mån höjer priserna på prodjkter till- verkade i Sverige. Beslutet om prisstopp skulle därmed firhindra vad regeringen uppfattade som omotiverade prishöjningar. Samtidigt gav regeringen, genom särskilda riktlinjer, SPK möjlighet att ge— nom dispenser medge att importföretag kompenserade sig för ökade kostnader hänförliga till valutakursändringar. Prisstoopet på svensktillverkade varor i kombination med dispens för devalve- ringens effekter på priset på importerade varor kan såleles sägas ha syftat till att förbättra konkurrensläget för svenska företag och förhindra att dessa genom prishöjningar omintetgjorde denna effekt av devalveringen. Genom att prishöjningar på den inhemska produktionen i samband med devalveringen förhindrades kUide även, enligt en kommentar av handelsministern, kompenserande lånekrav motverkas vilka skulle omintetgöra växelkursändringens verkningar. I augusti 1977 — i samband med den andra devalveringen och det andra allmänna prisstoppet under detta år — förklarades )ckså
att prisstoppet syftade till att förhindra att växelkursänd— ringen skulle ge upphov till en prishöjande spiral.
Det allmänna prisstopp som infördes i slutet av mars 1980 upp— gavs syfta till att underlätta den pågående avtalsrörelsen. I likhet med de allmänna prisstoppen år 1977 ingick detta prisstopp som ett led i ett paket av flera tilltänkta ekonomisk-politiSka åtgärder. I samband med att regeringen tillkännagav beslutet om bl.a. allmänt prisstopp angavs att prisstoppet var tidsbegrän— sat men skulle förlängas intill årets slut om arbetsmarknadens parter träffade avtal på i stort sett oförändrade villkor. Denna förutsättning uppfylldes emellertid inte.
I mars 1978 infördes allmän obligatorisk förhandsanmälan i an- slutning till att ett nytt centralt löneavtal hade tecknats. Avtalet innehöll en prisstegringsklausul som medgav omförhand- ling om prisstegringen under år 1978 överskred ett visst tal.
I en kommentar av handelsministern till beslutet om allmän för— handsanmälan hänvisades till att regleringen borde ses dels mot bakgrund av att vissa kvardröjande inflationsförväntningar under en övergångstid kunde motverka den uppbromsning i prisökningarna som bedömdes vara på väg, dels som en uppföljning av regeringens kompletterande riktlinjer för SPK s prisövervakning från okto— ber 1977.
5 PRISPOLITIKENS ROLL I DEN EKONOMISKA POLITIKEN 5.1 Inledning
Syftet med detta kapitel är att sammanfatta de principiella slut- satser teoretisk och empirisk forskning samt kommitténs egna un—
dersökningar synes föra till beträffande prisregleringars roll i den ekonomiska politiken i en modern, öppen blandekonomi som den
svenska.
Som vi framhållit i kapitel 2 kom 1954 års priskontrollutredning till huvudslutsatsen att prisreglering inte var att rekommendera som ett reguljärt ekonomisk-politiskt medel. Marknadsprisbild— ningens funktion att möjliggöra hög effektivitet genom ett decen- traliserat ekonomiskt beslutsfattande i en stor del av ekonomin betraktades som grundläggande. Inhemsk och utländsk konkurrens ansågs under normala förhållanden kunna eliminera riskerna för alltför stora prisstegringar. 1954 års utredning förutsåg i hu- vudsak två fall då dessa förutsättningar inte kunde antas gälla.
För det första kunde förhållandena på vissa varu- och tjänste— marknader vara sådana att ingen konkurrens, eller ens hot om in— träde av nya konkurrenter, förelåg. Utredningen menade emeller- tid att det då inte var prisreglering utan konkurrensbefrämjande åtgärder som borde tillgripas.
För det andra förutsåg 1954 års utredning att det kunde uppkom— ma krislägen (krigssituation med varubrist, råvarukriser och dy- likt) i vilka det var nödvändigt med direkta statliga ingrepp i prisbildningen. De färska erfarenheterna från andra världskriget och Koreainflationen torde här ha utövat ett betydande inflytan- de på utredningen. För sådana situationer framstod en beredskaps— lagstiftning som den naturliga lösningen och prisregleringslagen fick också denna karaktär.
Härutöver anförde utredningen emellertid också att den inte kun- nat bortse från möjligheten av att de inflatoriska krafterna
även vid en inflation av inhemska orsaker kan tänkas göra sig gällande med en sådan kraft att de inte kan behärskas med gene— rellt verkande medel och att en statlig priskontroll då skulle kunna bidra till att återställa den samhällsekonomiska balansen. Utredningen påpekade särskilt den psykologiska betydelse som en- bart möjligheten att införa priskontroll kan få på både företa- garnas och löntagarnas handlande. Man kan kanske uppfatta utred- ningens tankar i detta stycke som uttryck för en intuitiv insikt i den förväntningsbildningens betydelse som senare blivit en hörnsten i inflationsteorin. Vi återkommer till frågan i vad mån den moderna synen på förväntningsbildningens roll i inflations- processen ger anledning att se positivt på värdet av prisregle— ring som ett medel mot inflation.
Den prispolitik som fastlades år 1956 på priskontrollutredning— ens rekommendation byggde således på en fri marknadspristildning under konkurrens. Erfarenheterna av denna politik under slutet
av l950-talet och under l960—talet blev också tillfredsställande. Den årliga prisstegringstakt på 3 procent i genomsnitt (exklusi— ve indirekta skattehöjningar) som registrerades från 1956 till 1969 betraktades visserligen som hög under perioden, men uppfat- tades knappast som ett argument för en prispolitik med siörre in— slag av prisreglering.
1970-talet kom att präglas av en mycket kraftig höjning av infla— tionstakten. Genomsnittet per år blev 9 procent i Sverige för pe- rioden 1969-1980 och hela västvärlden genomgick en likarmd för- ändring. Under årtiondet vidtog statsmakterna i alla länmr in— flationsbekämpande åtgärder av många slag med begränsad framgång. Sverige liksom flertalet andra industrialiserade marknadekono— mier prövade därvid även prisregleringar.
Det framstår idag som naturligt att dels ställa frågan onden svenska ekonomins funktionssätt eller den internationelleekono— miska miljön har ändrats på ett sådant sätt att de slutsaser som 1954 års priskontrollutredning drog inte längre är gdtiga, dels undersöka om erfarenheterna av 1970-talets prisreglmingar
kan ge anledning till andra slutsatser än dem som priskontroll— utredningen drog mot bakgrund av krigs- och efterkrigsårens re- gleringar.
Vi har därför i vårt arbete med att utvärdera effekterna av den svenska prispolitiken sedan 1972 låtit undersöka om den ekono— misk-vetenskapliga synen på prisreglering förskjutits sedan 1950- talet på ett sätt som skulle motivera en omorientering av den svenska prispolitiken såsom denna utformades på grundval av 1954 års priskontrollutredning. Resultaten av denna genomgång redovi- sas framför allt i bilaga 1, men belyses också av bilagorna 3-4 samt 7 och lO-ll. Vidare har vi låtit utföra en genomgång av ut— värderingar som gjorts av prisregleringars effekter i USA och England under 1970-talet. Dessa resultat redovisas i bilaga 7. Vi har också låtit göra en översikt över olika prisregleringar i Sverige sedan år 1972 som redovisas i bilaga 9. Här beskrivs ut— förligt marknadsstruktur, prisutveckling, angivna motiv för re— gleringarnas införande, dispensförfarande m.m.
Vi har också försökt sätta oss in i verkningarna på effektivitet, lönsamhet, investeringar m.m. i företag vars produkter prisregle— rats under 1970-talet. Underlaget har tagits fram på flera olika vägar. För det första har i bilaga 9 redogjorts för de erfarenhe— ter som via ett remissförfarande delgivits kommittén av berörda organisationer inom näringslivet och den administrerande myndig— heten SPK. För det andra har vi haft hearings med sådana företag och deras intresseorganisationer. För det tredje har vi låtit Statskonsult Organisation AB på fem valda delområden genomföra mera djupgående undersökningar av prisregleringarnas effekter på företagen i olika avseenden (bilaga 12).
Slutligen har vi låtit utföra ett antal empiriska studier av de svenska erfarenheterna med hjälp av moderna metoder från den eko- nomiska vetenskapen. Dessa omfattar dels ekonometriska metoder för att mäta effekterna av prisreglering och testa relevanta in— slag i den moderna prisbildningsteorin, dels analyser av prisre- gleringens politiska ekonomi. Dessa studier redovisas i bilaga 2-4 och lO—ll.
Våra slutsatser i det följande beträffande prispolitikens roll i den ekonomiska politiken bygger på en sammanställning o:h ana- lys av dessa studier som kommittén låtit utföra, kompletterad med vissa allmänekonomiska resonemang.
5.2 Prisreglering i olika former
Med prisreglering menas i vanligt språkbruk i ekonomisk-veten— skaplig litteratur offentliga direkta ingrepp i marknadsp"isbild- ningen i syfte att påverka köpare och säljare att genomföra sina transaktioner vid andra priser än dem de skulle realisera i från- varo av ingreppet. Det räknas således inte som prisregler"ng om staten t.ex. går in och subventionerar kostnaderna för en vara så att aktörerna på marknaden själva väljer att genomföra sina transaktioner vid ett lägre pris. Inte heller talar man normalt om prisreglering när offentliga myndigheter sätter sådana priser på sina tjänster (ofta priset noll) att marknaden inte konmer i jämvikt, trots att åtskilliga följder av sådan prissättniig kan vara av samma slag som de som följer av prisreglering i c.anstå- ende mening.
I svensk juridisk terminologi avses med prisreglering de 'ngrepp som regleras rättsligt i prisregleringslagen. Denna lags (lika möjligheter till ingrepp i prisbildningen, nämligen prisslopp, högstprisreglering, obligatorisk förhandsanmälan och utfääelse om högsta pris, faller alla under den i vetenskapligt språkbruk
l)
vedertagna definitionen .
Prisövervakningen regleras däremot inte i prisregleringsläen och faller därmed inte under den juridiska definitionen. öll sin funktion har prisövervakningen i praktiken dock i mång fall inneburit en sådan påverkan på prissättningen att den måsb lik-
l) Obligatorisk förhandsanmälan är i viss mån ett gränsfäl. Dels kan metoden fungera som ett temporärt prisstopp enom att företagen måste vänta en månad innan de genomför & av- sedd prishöjning. Dels kan företagen ibland tänkas drasig för att höja priset p.g.a. kravet på förhandsanmälan.
ställas med prisreglering i den mening begreppet används i den ekonomiska litteraturen. De fortsatta övervägandena om prisregle— ring är således i viss utsträckning tillämpliga även på prisöver— vakningen.
5.3 Prisreglering som stabiliseringspolitiskt medel
Direkta ingrepp i prisbildningen kan göras av olika skäl, som kan indelas i stabiliseringspolitiska, fördelningspolitiska och allokeringspolitiska. Målen för stabiliseringspolitiken brukar
i en sådan systematisering sammanfattas som full sysselsättning, stabil prisnivå och jämvikt i betalningsbalansen. Det stabilise— ringspolitiska syftet med prisreglering är då i första hand att påverka den allmänna prisnivån, men hoppet om positiva verkning— ar i de båda andra avseendena kan givetvis vara ett viktigt el— ler rent av det avgörande skälet till ingreppet.
Ibland ses prisreglering som ett medel för att hindra oskäliga vinster hos säljarna. Ofta tänker man sig då sannolikt också att lägre försäljningspriser, även då köparna är andra företag sna- rare än konsumenter, innebär en möjlighet att i sista hand få ner konsumentpriserna och därmed åstadkomma en inkomstomfördel- ning från kapitalägare i företag med monopolartad ställning till hushållen i allmänhet. Motivet för prisregleringar är i sådana fall fördelningspolitiskt. Även allokeringspolitiska (särskilt då strukturpolitiska) mål kan tänkas. En bransch med överetable- ring skulle kunna tänkas bli sanerad genom att dess försäljnings— priser regleras ned till en lägre nivå.
I båda de senare fallen skulle det då vara fråga om ett för svagt konkurrenstryck vilket i det första fallet leder till höga vins— ter och i det andra till att för mycket resurser binds i verk- samheten i branschen.
Vi har gjort den bedömningen att det i första hand är en konkur- rensfrämjande politik som bör tillgripas för sådana fördelnings- och allokeringspolitiska uppgifter. Exempel på sådana åtgärder
kan vara undanröjande av handelshinder, stimulans av nyetablering och ingrepp mot skadliga karteller o.dyl. Om detta inte är en framkomlig väg, t.ex. vid s.k. naturliga monopol, torde olika public utilityarrangemang') ligga närmare till hands. Public utilitylösningar innebär i och för sig offentlig prisreglering, men då i andra, och för uppgiften mera lämpliga former än perio— diska ingripanden med stöd av en allmän lag om prisreglering.
Vi har därför tolkat vår uppgift så att vi ålagts att undersöka prisregleringarnas plats i stabiliseringspolitiken och mera pre— cist möjligheterna att dämpa inflationstakten med hjälp av pris— regleringar. Syftet med införda regleringsåtgärder kan därvid i första hand tänkas vara att genom regleringen uppnå en direkt, dämpande verkan på inflationstakten. Prisreglerande ingrepp kan emellertid också tänkas vidtas i stabiliseringspolitiskt syfte utan att den primära avsikten är att genom regleringarna i sig uppnå en bestående effekt på prisstegringstakten. Det kan t.ex. vara fråga om, som 1954 års priskontrollutredning tänkte sig,
att man önskar vinna rådrum i avvaktan på att andra stabilise— ringspolitiska åtgärder skall hinna genomföras och få effekt. I ett sådant fall är väl syftet snarast att bryta förväntningar om kommande snabba prisstegringar. Man kan också tänka sig fall där prisregleringar bedöms utgöra ett politiskt nödvändigt direkt in— slag i ett stabiliseringspolitiskt åtgärdsprogram och därvid syf- ta till att programmet skall bli accepterat.
5.4 Betydelsen av ett stabilt penningvärde
Under 1970-talet har inflationstakten stigit i praktiskt taget alla länder vilket har lett till svåra störningar i ekonomier— nas funktionssätt. Både de godtyckliga inkomstomfördelningarna och snedvridningarna i resursfördelningens effektivitet har bli- vit alltmera omfattande och tillväxttakten i näringslivet har
1) Med public utility menar vi ett offentligt eller privatägt företag som producerar en vara eller tjänst under monopoli— serade förhållanden och vars prissättning av detta skäl är underkastad permanent offentlig kontroll.
försvagats avsevärt. I en avancerad penninghushållning är ett nå— gorlunda stabilt penningvärde en förutsättning för att systemet skall kunna fungera.
Det kan visserligen hävdas att en hög inflationstakt inte får så- dana svåra verkningar om den förutses av alla ekonomiska besluts- fattare och lagstiftningen anpassas i olika avseenden till infla— tionen. Om alla aktörer i ekonomin har korrekta förväntningar om den framtida inflationstakten och är fria att fatta ekonomiska beslut och ingå kontrakt som tar hänsyn till dessa förväntningar så undanröjs en mycket stor del av inflationens skadeverkningar. De nominella räntesatserna måste t.ex. då tillåtas stiga så att sparare kompenseras för penningvärdefallet och skattelagstift- ningen måste anpassas så att långivarna inte beskattas för infla— tionskompensationen och låntagarna inte drar av den i sin inkomst- deklaration till skattemyndigheterna. Växelkurspolitiken måste an- passas på ett sofistikerat sätt till skillnaderna i inflations- takt mellan det egna landet och omvärlden. Stora delar av de ska- dor som den höjda inflationstakten har åstadkommit i Sverige skul- le således teoretiskt ha kunnat undanröjas genom ändrad lagstift— ning.
Förutsättningen för att alla medborgare skall kunna ha korrekta förväntningar om inflationen är dock att inflationstakten är nå- gorlunda stabil över tiden. Om den fluktuerar mellan 6 och 13 pro- cent per år, som den gjort i Sverige under 1970-talet, är korrek- ta förväntningar hos alla en omöjlighet. Fluktuationer i infla- tionstakten medför dessutom betydande relativprisändringar genom att prisändringarnas genomslag i tiden varierar starkt mellan marknader med olika struktur (bilaga 1).
Vissa av de skadeverkningar som vållas av svårigheterna att för-
utse inflationstakten kan till en del kompenseras med indexering. Indexering har dock nackdelar som här inte skall närmare beröras. Indexering kan bl.a. inte klara problemet med relativprisändring- ar vållade av förändringar i inflationstakten.
Slutligen bör det framhållas att även då inflationstakten kai hål— las någorlunda stabil och räntebildning, skattelagstiftning )ch andra institutionella lösningar är anpassade till denna, så kvar- står betydande nackdelar. Beslutsfattarna i ekonomin, och sam skilt då hushållen som köper halva BNP, baserar sin uppfattning
om huruvida priser är höga eller låga på tidigare observatiomr. Då dessa observationer har gjorts vid olika tidpunkter och allt- så i olika penningvärden blir informationen snedvriden och svår— tolkad. Kvaliteten på de ekonomiska besluten sjunker därmed.
I verkligheten sker dessutom inte alla dessa anpassningar son skulle krävas för att minimera inflationens följder. Inflatiinen har därför under de senaste tio åren hunnit omfördela inkomster och förmögenheter i samhället i en omfattning som helt överS(ug— gat de omfördelningar som skett i lönerörelser och genom skacte— politiken. Inflationsfördelningar är i bästa fall godtyckligi,i sämsta fall en systematisk omfördelning från de sämst utbildide, mest godtrogna eller hederligaste till de bäst utbildade, snar— taste eller mest skrupelfria.
Snedvridningen av prisbildningen har också försämrat kvalitezen på det ekonomiska beslutsfattandet i andra avseenden. Inflationen har fört över resurser från produktiva investeringar till plice- ringar i fastigheter, mark, antikviteter osv. De internationella skillnaderna i inflationstakt har stört det internationella >e- talningssystemet och hindrat den internationella handeln. Läider med hög inflation har hamnat i betalningsbalanskriser och an;ett sig tvingade att föra en ekonomisk politik som medfört höga (ost- nader i form av arbetslöshet och utslagning i onödan av före ag som hade varit utvecklingsdugliga i ett läge med samhällsekOio- misk balans.
Argumenten mot fortsatt hög inflationstakt är alltså utomordent— ligt starka. Det bör dock framhållas att dessa argument gäller
en stegring av den allmänna prisnivån. Eftersom marknadshushill- ningens fördelar bygger på ändringar i relativpriserna måste pri- serna på vissa marknader alltid kunna stiga jämfört med pri;er—
na på övriga marknader. I tider av snabb genomsnittlig inflation kan det därmed inte undvikas att mycket höga prisstegringar sker
på vissa delmarknader, om marknadshushållningen skall kunna funge- ra effektivt med hjälp av relativprisändringar. Denna fråga behand— las närmare nedan.
5.5 Mekanismer i inflationsförloppet
Ingen tror att prisstegringar i en marknadsekonomi kan förbjudas permanent med hjälp av prisreglering. De många misslyckade försö- ken med prisreglering i olika länder under 1970—talet är talande vittnesbörd på denna punkt. Skall man hålla en stabil prisnivå ge— nom att staten permanent bestämmer priserna övergår man från mark— nadshushållning till en utpräglad regleringsekonomi. Förhoppning— arna att med bibehållen marknadshushållning kunna dämpa inflations— takten med tillfälliga prisregleringar måste därför bygga på vis— sa föreställningar om hur inflationsmekanismerna ser ut och hur stabiliseringspolitiken fungerar i en modern marknadsekonomi.
5.5.1. Efpepfpågeinflgtiop pcp impoptgrpd_ipfla£ipp
Den tidigaste och länge dominerande inflationsteorin under efter— krigstiden var att inflationen helt enkelt berodde på att den eko- nomiska politiken skapade efterfrågeöverskott vid rådande prisni— vå. Prisnivån antogs då börja stiga och fortsätta därmed till dess överskottslikviditeten i ekonomin eliminerats. Inflationstakten blev en funktion av efterfrågeöverskottets storlek.
I en sådan inflationsgapsmodell var uppenbarligen utrymmet begrän- sat för prisreglering i inflationsbekämpningssyfte. Den självkla- ra stabiliseringspolitiken blir i en sådan modell att styra den totala efterfrågan, så att den hålls inom resursutrymmet.
Samvariationen mellan inflationstakt och sysselsättning formalise- rades under l960-talet i den s.k. Phillipskurvan. Enligt denna syntes det föreligga ett ganska stabilt samband mellan dessa båda storheter. Stabiliseringspolitiken fick därför välja mellan olika
kombinationer av inflationstakt och arbetslöshet och eftersom fullständig prisstabilitet verkade kräva en ganska hög arbetslös- het fick man i stället acceptera en inflationstakt på några pro- cent per år för att hålla nere arbetslösheten under två procent. På längre sikt kunde en rörlighetsstimulerande arbetsmarknadspo— litik förbättra valmöjligheterna men något utrymme för prisregle— ring i inflationsbekämpande syfte föreföll inte heller denna mo- dell ge i sin tidigare utformning.
Det blev efter hand alltmera uppenbart att i en liten, öppen eko- nomi sambanden måste se något annorlunda ut. överskottsefterfrå— gan skulle där i stället huvudsakligen leda till ökad import och, vid fasta växelkurser, fallande valutareserv. Visserligen skulle den inhemska prisnivån drivas upp något genom ökad efterfrågan på inhemska varor och tjänster utan goda utländska substitut, men möjligheterna att på detta sätt förklara en bestående hög infla- tionstakt vid fasta växelkurser är uppenbarligen ringa. Under l960-talet växte insikten om att ett litet land med stor utrikes— handel och fasta växelkurser i huvudsak fick sin inflationstakt bestämd av världsinflationen. Enligt den s.k. EFO-modellen (se bi— laga l) medförde dessutom skillnaderna i produktivitetsökning mel— lan den för utländsk konkurrens utsatta sektorn och resten av eko— nomin en ytterligare höjning av inflationstakten. Penning- och fi- nanspolitik fick inriktas på att upprätthålla en tillräckligt stor valutareserv genom att begränsa den totala efterfrågan. Inte hel- ler i denna inflationsteori finns det något utrymme för prisregle- ring som inflationsbekämpande medel. Denna syn kom, i EFO-model- lens tappning, att utöva ett växande inflytande på svenskt ekono- misk-politiskt tänkande från slutet av l960-talet.
Slutsatsen blev att en stram penning— och finanspolitik i före- ning med en revalveringspolitik var en både nödvändig och till- räcklig förutsättning för en godtagbar prisstabilitet.
Under 1970-talet övergavs emellertid det fasta växelkurssystemet då flera industriländer inte ville godta att en hög inflationstakt tvingades på dem från omvärlden. Några länder övergick till mer
eller mindre fritt flytande växelkurs och länder som höll fasta kurser mot varandra betraktade inte längre växelkursen som given för överskådlig tid utan som ett ekonomisk-politiskt medel. Det blev därmed återigen väsentligt att förklara hur inflationen i varje land uppkom och hur den skulle kunna bekämpas. Växelkursen fick sedan anpassas efter hur lyckosam inflationsbekämpningen blev. Länder med fast växelkurs som tvingades devalvera tvangs konstate- ra att inhemska drivkrafter till inflationen tydligen dominerade. Man skulle då vara tillbaka till den tidigare slutsatsen att en nedskärning av den totala efterfrågan var lösningen.
5.5.2. Väåapdg_mapkpapskopcgnprptiop
Det har vidare hävdats att en växande grad av företagskoncentra- tion i den västliga industrivärlden skulle ha lett till en allt- mer utpräglad monopol- och oligopolprissättning som skulle kunna" förklara den stigande inflationstakten.
Denna hypotes ter sig inte lovande vid en genomgång av de empiris- ka och teoretiska aspekterna. Det är för det första inte uppenbart att koncentrationen ökat och konkurrensen minskat i Sverige eller i industrivärlden under l960— och 1970-talen. Visserligen har an— talet producenter av olika produkter ofta sjunkit kraftigt i var- je land, men genom liberaliseringen av utrikeshandeln och till- komsten av nya leverantörer i nya länder synes konkurrensen ha hårdnat på många viktiga varu- och tjänsteområden. En genomgång av viktiga svenska branscher från järnmalm, stål, fartyg, bilar och papper till skor, tekoprodukter och glas pekar på att konkur- renstrycket hårdnat avsevärt och ofta har pressat försäljnings- priserna lägre än vad den svenska industrin kan klara vid normal lönsamhet. Härtill skall läggas att konkurrensen ofta kommer från substitut, aluminium och plast konkurrerar med stål osv.
Vidare är stegringen i inflationstakten fördelad geografiskt och tidsmässigt på ett sätt som starkt talar emot hypotesen. Infla-
tionstakten steg häftigt i början av 1970—talet i stora delar av västvärlden, trots att någon plötslig och genomgripande struktur-
förändring i riktning mot större företagskoncentration inte ägde rum just vid den tiden. En annan väsentlig observation är den sto- ra variationen i inflationstakt mellan olika länder. Under 1970— talets andra hälft var den genomsnittliga årstakten endast 2,5 procent i Schweiz, 4,2 procent i Västtyskland och 5,6 procent i Österrike. Under samma period noterades i de mera inflationistis— ka länderna USA, Storbritannien och Italien respektive 9,5 pro- cent, 15 procent och l7,8 procent. Dessa länder torde inte skilja sig från varandra på något systematiskt sätt vad gäller föränd— ring i företagskoncentration på olika produktmarknader.
Man bör också observera att modern makroanalys ger ekonomisk—ve- tenskapliga förklaringar till den inflationsvåg som drabbade OECD- länderna under l97D—talet. Infallsvinklarna skiljer sig åt, men dessa makroekonomiska analyser har ändå det gemensamt att de för- klarar den observerade variationen i inflationstakt mellan länder och perioder.
Den vetenskapliga litteraturen kring sambandet mellan industriell koncentration och prisbildning är omfattande och slutsatserna är inte entydiga, men det kan konstateras att något gott stöd inte går att hämta där för hypotesen att ökad företagskoncentration skulle vara någon väsentlig förklaring till den höjda inflations- takten under det senaste årtiondet. Många av de forskare och de- battörer, som hävdar att hög företagskoncentration påverkar pris— bildningen på ett grundläggande sätt, menar dessutom att denna på— verkan leder till prisstelhet både uppåt och nedåt utan att de för den skull drar några slutsatser om följderna för den allmänna inflationstakten.
Empiriska studier som refereras i bilagorna l och 7 ger inte hel- ler stöd för uppfattningen att ökningen i inflationstakten skulle vara ett direkt resultat av att en ökad företagskoncentration på olika marknader skulle ha möjliggjort högre priser.
Utvecklingen mot oligopolmarknader och allt mera differentierade produkter kan emellertid på andra vägar vara av stor betydelse i
olika inflationsmodeller. Det förefaller säkerställt att försälj— ningspriserna på sådana marknader är mindre känsliga på kort sikt för förändringar i kostnader och efterfrågeförhållanden. En sådan allmän slutsats kan stödjas på flera olika iakttagelser.
För det första innebär medvetenheten om att det egna prissättnings- beteendet påverkar konkurrenterna att en strategi som leder till prisstelhet ofta ter sig naturlig för ett oligopolföretag. För det andra är den optimala prishöjningen vid en kostnadshöjning normalt lägre under vad som i teorin kallas ofullständig konkurrens än un- der mera atomistisk konkurrens. Därvid gäller också det omvända att den optimala prissänkningen är lägre vid en kostnadssänkning. För det tredje leder de höga informationskostnaderna på marknader med produktdifferentiering (som torde vara den vanligaste orsaken till vad som i teorin kallas ofullständig konkurrens) till att förändringar i både kostnader och efterfrågan primärt får sitt ge- nomslag i volymförändringar snarare än prisförändringar. Teorin för sådana "customer"—marknader presenteras närmare i bilaga l.
Olika tumregler för prissättningen används t.ex. ofta när ett fö— retag säljer många produkter på grund av förekomsten av samkost- nader, skillnader i efterfrågeelasticiteter och begränsad infor— mation. Ett sådant beteende är s.k. mark-up—prissättning, en me— tod som dock inte är förbehållen företag under ofullständig kon- kurrens utan motiveras framför allt av just informationskostnader— na vid försäljning av många produkter. Mark—up—prissättning inne— bär att företagen gör ett pålägg på sina kostnader. Vid ökad ef— terfrågan blir därvid den omedelbara reaktionen snarare volymök— ning än prishöjning. Om de fasta kostnaderna utgör en stor andel faller dessutom styckkostnaden varvid priserna temporärt rentav kan tänkas falla eller, under inflation, stiga långsammare än de eljest skulle ha gjort. Omvänt stiger då styckkostnaden vid efter— frågebortfall, varvid den omedelbara effekten skulle kunna bli
att priset höjs.
Forskningen kring prisbildningen på oligipolmarknader ger således inte vid handen att företag på sådana marknader skulle höja sina
priser särskilt snabbt eller särskilt mycket vid en given föränd— ring av kostnaderna. Inte heller följer som någon allmän slutsats att de skulle höja priserna mera oberoende av marknadsläget än fö- retag som arbetar på marknader med mera homogena produkter eller med flera leverantörer. Föreställningen att de skulle uppvisa en asymmetri så att de vid en given störning åt ena eller andra hål— let skulle vara mer benägna att avvika uppåt än nedåt från en gi— ven prisökningstakt kan inte heller sägas vara styrkt.
Den slutsats som följer av de flesta modeller och empiriska stu- dier är att oligopolföretag som arbetar på marknader för differen- tierade produkter uppvisar en viss prisstelhet både uppåt och ned— åt. Det är optimalt för dem att vid ändrade marknadsförhållanden anpassa volymen först och dröja med prisändringar. Detta beteende är som vi skall se av grundläggande betydelse för förutsättningar— na att bekämpa inflationen med vanlig stabiliseringspolitik. Den frågan behandlas nedan tillsammans med presentationen av förvänt— ningsbildningens roll, då oligopolistisk prissättning och förvänt- ningsbildningen på marknaderna har likartade verkningar på stabi- liseringspolitikens effektivitet.
5.5.3. Förväntningsbildningens roll
En stark betoning av förväntningsbildningens betydelse är ett av de viktigaste inslagen i makroteorin under de senaste femton åren. De väsentligaste aspekterna av detta synsätt för vår problemställ- ning är att alla ekonomiska beslut (löneavtal, prissättning, in- vesteringsbeslut osv.) fattas på grundval av förväntningar om framtida priser och kostnader. Dessa förväntningar förefaller på— verkas mer eller mindre av erfarenheten av tidigare inflation. Härigenom uppkommer väsentliga svårigheter för stabiliseringspo- litiken.
Å ena sidan medför en oväntad inflationistisk utveckling i omvärl— den eller en oväntat expansiv inhemsk ekonomisk politik att pri- ser och löner till att börja med inte stiger så mycket som mark- naderna skulle tillåta vid oförändrade kvantiteter. Vi får istäl—
let en kvantitetsanpassning innebärande att produktion, syssel- sättning, orderstockar och leveranstider ökar. Å andra sidan in- nebär en oväntat låg inflationstakt utomlands eller en oväntad kontraktiv inhemsk ekonomisk politik att pris— och lönestegring- arna överstiger de nivåer som är förenliga med oförändrad produk- tion och sysselsättning i volym. Vi får då en kvantitetsanpassning nedåt så att produktion och sysselsättning sjunker.
I bilaga 3 redovisas en studie av förväntningsbildningen i Sveri- ge. Enligt denna har de svenska hushållen ganska klara förvänt- ningar om den framtida inflationstakten och förväntningarna synes vara starkt influerade av den redan upplevda inflationstakten. Denna undersökning stöder alltså ovanstående beskrivning av sam- spelet mellan kvantitetsanpassning och pris- respektive lönean- passning.
Fördröjningen i pris— och löneanpassningen genom förväntningsbild- ningens karaktär förstärks uppenbarligen av de ovan beskrivna egen- skaperna hos marknaden för differentierade produkter och arbets- marknaden för differentierad arbetskraft. (Dessa frågor behandlas närmare i bilaga 1). Även den rena mark-up-prissättningen torde ha sådana förstärkande effekter genom att förväntade kostnadssteg- ringar inkorporeras i prissättningen. Under anpassningsprocessen torde dessutom volymvariationen slå igenom i prissättningen och förstärka tendensen ytterligare genom att ökad produktion och för- säljning tack vare fördröjda prishöjningar ger lägre fasta kostna— der per enhet, medan minskad produktion och försäljning vid för- dröjd dämpning av pris— och lönestegringstakten höjer de fasta kostnaderna per enhet och därmed ytterligare motverkar prisanpass— ningenll.
Avtalen på arbetsmarknaden ingås vidare för relativt långa perio— der, ibland ända upp till tre år. Detta innebär att den ekonomis-
l) Ett liknande beteende torde föreligga på arbetsmarknaden sär— skilt om denna har karaktären av s.k. "career"-marknad (se vidare bilaga 1).
ka politiken inte så lätt kan utformas för att bryta den ekonomis— ka utveckling som var väntad när löneavtalen ingicks.
En möjlig tolkning av uppgången i inflationstakten i västvärlden under 1970-talet är just att både reala störningar (oljeprischoc— kerna, skördebakslagen) och monetära (inflationistisk ekonomisk politik i USA och Storbritannien) drev upp inflationstakten och spred den till alla länder som inte snabbt vidtog motåtgärder med hjälp av växelkurspolitik och intern åtstramning. Försöken att sedan få ner inflationstakten stöter nu på problemet att både för- väntningsbildningen i allmänhet och pris— och lönebildningen på viktiga delmarknader med karaktär av ”customer"— och "career"— marknader inledningsvis medför att större delen av anpassningen slår ut i form av volym— i stället för prisanpassningar med stag- flation som följd. En sådan tolkning synes väl förenlig med iakt- tagelsen att problemet i början av l980-talet därvid snarast sy- nes vara att sänka prisstegringstakten utan höga kostnader i form av arbetslöshet, produktionsbortfall och långsiktiga skador på nä- ringslivets expansionskraft.
Den ökade vikt som kommit att fästas vid förväntningsbildningens roll i inflationsförloppet har också lett till ett utbrett tvivel på det ovan refererade Phillipssambandet. Den möjlighet att välja mellan inflation och arbetslöshet som detta samband tycktes er- bjuda har i växande grad börjat uppfattas som resultatet av en alltför kortsiktig analys. Det förefaller som om en expansiv pen- ning— och finanspolitik visserligen primärt skulle medföra en höj- ning av inflationstakten i förening med ökad arbetskraftsefterfrå- gan. På några års sikt verkar det emellertid som om lönestegrings— takten också höjs varvid sysselsättningen åter sjunker. Sluteffek- ten skulle då bli höjd inflationstakt vid oförändrad sysselsätt— ningsnivå. Upprepade försök att med expansiv konjunkturpolitik höja sysselsättningen i lägen då denna redan är ganska hög skulle därmed medföra en successiv höjning av inflationstakten. En sådan politik skulle i så fall ha varit en bidragande förklaring till stegringen i inflationstakten under det senaste årtiondet. En all- män tendens i den ekonomiska politiken att försöka förbättra ar-
betsmarknadens funktionssätt och allmänt påverka utbudssidan i stället för att höja den totala efterfrågan har därför kunnat för— märkas under senare år. De, åtminstone till dels, kortsiktiga sys— selsättningsökningar som kunnat vinnas till priset av en mera per— manent stegring av inflationstakten har enligt samma synsätt till följd motsvarande kortsiktiga ökningar av arbetslösheten vid för— sök att med hjälp av allmän efterfrågedämpning sänka inflations— takten. Även då får man kvantitetsanpassningen före pris- och lö- neanpassningen. Försöken i allt flera industriländer att på detta sätt dämpa inflationen torde på samma sätt vara en bidragande för- klaring till den ökade arbetslösheten under senare år.
5.5.4. Eostnadsinjlation
En ofta framförd och mycket debatterad inflationsförklaring är att kostnaderna skulle stiga på något självständigt sätt och där- med driva upp prisnivån. Vi har redan ovan berört den speciella form av kostnadsinflation som ökad säljarkoncentration och därav följande prishöjningar skulle kunna medföra. Denna behandlades särskilt emedan den kan synas ge ett mera omedelbart skäl för prisreglering. En prisreglerande myndighet skulle då ersätta mark- nadskonkurrensen som återhållande kraft på marknader med bristan- de konkurrens.
Kostnadshöjningar som till synes inte uppstår genom föregående ef- terfrågeökning utan framstår som i någon mening autonoma i en na- tionell ekonomi kan vid närmare studium lika fullt visa sig vara efterfrågestyrda. Ökad global efterfrågan driver t.ex. upp världs- marknadspriserna varefter det egna landets priser på export— och importvaror följer med på grund av fasta växelkurser. Något in- hemskt efterfrågeöverskott behöver inte föreligga. Vad som på det nationella planet ter sig som en kostnadsinflation framstår emel- lertid som en efterfrågeinflation om den geografiska horisonten vidgas.
Vidare kan den ovan beskrivna förväntningsbildningen ses som ett förlopp där ett efterfrågeöverskott i en tidigare period medför
pris— och lönehöjningar i senare perioder som därmed i en enpe- riodsanalys framstår som autonoma höjningar, dvs. som kostnadsin— flation. Även i detta fall får således företeelsen karaktären av efterfrågeinflation om analysen vidgas, dock nu i tiden i stället för i rummet.
Skördebakslag och övergångar till kartellprisbildning på olja un— der första hälften av 1970—talet kan ses som mindre kontroversiel— la exempel på kostnadsinflation. Det är emellertid då frågan om engångsföreteelser och det krävs en förklaring till varför infla— tionen kan fortsätta. En möjlig förklaring är att den realinkomst— minskning som industriländerna drabbats av genom oljeprishöjning— arna har lett till olösliga fördelningskonflikter. Olika grupper försöker kanske försvara sina tidigare realinkomster trots att den samlade produktionen inte ger underlag för bevarad realinkomst för alla. Redan före 1970—talets oljeprishöjningar hävdades vidare att olika grupper väl kunde göra anspråk på andelar av det totala produktionsresultatet vilka tillsammans översteg 100 procent av BNP. Slutligen har det framkastats att snabb inflation och bety- dande förskjutningar i relativpriserna kan leda till en så stor osäkerhet om den faktiska relativa positionen för olika grupper att intressegruppernas ambitioner blir oförenliga.
Alla sådana teorier för kostnadsinflation förutsätter att stats- makterna "ackommoderar" kostnadshöjningarna med en följsam stabi- liseringspolitik. De kostnadshöjningar som startar inflationsför- loppet skulle inte kunna få en kontinuerlig karaktär om inte stats— makterna med expansiv penning- och finanspolitik och, vid behov, devalvering hindrar olika grupper från att prissätta sig ur sina marknader. En alternativ eller kompletterande metod för ackommo- dation kan vara att den offentliga sektorn uppträder som arbetsgi— vare i sista instans och alltså tar hand om dem som blir arbets— lösa vid kostnadshöjningar som går utöver vad som är förenligt med full sysselsättning vid en given stabiliseringspolitik.
Betraktad på detta sätt framstår kostnadsinflationen som resulta— tet av en icke-konsistent uppläggning av den ekonomiska politiken.
Man kan förenklat uttrycka det så att det finns två huvudalterna— tiv i detta avseende. Det första är att statsmakterna för en pen— ning—, finans— och växelkurspolitik som lämnar utrymme för en gi— ven prisstegringstakt. Aktörerna i ekonomin, företag, fackföre— ningar osv., sätter sedan fritt priser och löner men med den be- gränsningen att de själva har huvudansvaret för att produktion och sysselsättning kan upprätthållas. Det andra alternativet är att statsmakterna har huvudansvaret för att full sysselsättning upprätthålls, varvid pris— och lönebildningen i princip måste reg- leras centralt. Det senare torde innebära att grundläggande delar av marknadshushållningen måste uppges.
Kostnadsinflation kan med detta synsätt uppfattas som en icke- konsistent ansvarsfördelning mellan statsmakterna och marknaden. Löner och priser sätts på marknaderna med utgångspunkten att det ankommer på statsmakterna att upprätthålla fullt kapacitetsutnytt- jande. Inflationstakten blir då i princip obestämd i systemet men intressekonflikter torde medföra att den stiger efter hand.
Det är en omstridd fråga bland fackekonomer, huruvida det är me- ningsfyllt att använda begreppet kostnadsinflation. Vi har varken möjlighet eller anledning att ta ställning i denna fråga. För ut— redningens ändamål torde det vara tillräckligt att vissa infla- tionsförlopp kan beskrivas på ovan refererade sätt, eftersom vår uppgift inte är att utveckla inflationsteorin utan att överväga prisreglering som stabiliseringspolitiskt medel bl a i sådana lä- gen. Såvitt vi kan se skulle försök att mera permanent kontrolle— ra priser och löner i syfte att hindra inflation vid statligt to— talansvar för sysselsättningen innebära övergång till ett väsent- ligt annorlunda ekonomiskt system. Denna lösning vill vi inte re- kommendera. Däremot kan man givetvis ha anledning att ställa frå— gan huruvida det är möjligt att med selektiva eller allmänna kort— variga statliga ingrepp i prisbildningen bidra till att bryta in— flationsförlopp av det beskrivna slaget. Denna fråga berörs i av— snitt 5.11.
5.5.5. Smitthärdshypotesen
En hypotes om inflationens orsaker eller åtminstone dess förlopp som har framförts skulle kunna kallas smitthärdshypotesen. Trots att det knappast finns något underlag i den vetenskapliga litte— raturen för en analys av denna föreställning, anser vi oss böra kommentera den, eftersom den skulle kunna ge ett särskilt motiv för sådana selektiva och kortvariga prisregleringar som har till- lämpats i Sverige under l970-talet. Underlaget för 1973 års änd- ringar i PL pekar också på att en sådan hypotes föresvävade lag— stiftaren.
Smitthärdshypotesen synes innebära att priserna börjar stiga snab— bare av inte närmare specificerade skäl på någon enstaka marknad (smitthärden) och senare sprider sig till andra marknader och ef— ter hand kanske till hela ekonomin. Spridningsmekanismerna skulle kunna vara antingen att "smitthärdsprodukten” är en viktig insats— vara, vars prishöjning vidarebefordras som en kostnadshöjning på andra områden eller att förväntningar om allmänna prishöjningar fortplantas på psykologisk väg. Om detta är en riktig bild av in- flationsförloppet skulle det kunna te sig rimligt att ingripa med prisreglering på smitthärden. Effekten på den allmänna prissteg— ringstakten skulle då kunna bli betydande samtidigt som de nega- tiva effekterna på effektiviteten borde bli mycket begränsade.
Smitthärdshypotesen är inte omedelbart förenlig med de föreställ—
l)
ur forskningen på området. Det kan också befaras att hypotesen ningar om hur marknadsprisbildning går till som har växt fram till dels vunnit gehör på grund av ytliga tolkningar av prissteg- ringsförloppets fördelning mellan branscher över tiden vid kon- ventionell efterfrågeinflation. Det är uppenbart att de höjning— ar i inflationstakten som har iakttagits i det förflutna vanli- gen startar på enstaka delmarknader. Detta ligger väl i linje med
l) Med detta uttryck avses då inte enbart lärobokens grundläg— gande fall med perfekt konkurrens utan överhuvudtaget fri prisbildning på marknader med monopolistisk konkurrens, ho— mogena och differentierade oligopol osv.
teorin om skillnaderna i prisbildning mellan auktionsmarknader å den ena sidan och "customer"- och "career"—marknader å den andra. Om ett allmänt efterfrågeöverskott uppstår på världsmarknaden kan alltså priserna förväntas stiga snabbt på metaller, malmer, jute, olja och dylikt, som är typiska auktionsmarknader, medan priserna på verkstadsprodukter, läkemedel och dylikt, liksom lönerna, bör stiga först med en betydande fördröjning. Accelerationsförloppet i inflationen skulle därmed uppvisa en kronologi som är väl fören— lig med smitthärdsteorins förutsägelser utan att därmed utgöra nå- got stöd för hypotesen.
Smitthärdshypotesen synes möjligen kunna försvaras med hänvisning till samspelet mellan å ena sidan marknadsprisbildningen och å den andra stabiliseringspolitikens villkor, offentliga regleringssy— stem och kollektivavtal. Man kan peka på följande exempel. Drama— tiska förändringar på utbuds— och efterfrågesidan på världsmarkna— derna för olika produkter inträffar ibland och medför kraftiga re- lativprisförskjutningar. Sådana kan visserligen i princip äga rum inom ramen för en oförändrad allmän inflationstakt, men ofta upp— står betydande anpassningsproblem som i praktiken blir lösta ge— nom en höjning av den allmänna prisstegringstakten. Oljeprishöj— ningarna under l970-talet är exempel på en sådan utveckling.
Vidare har vi reglerad prissättning på baslivsmedel och på delar av bostadsmarknaden. Det hävdas ofta att prisstegringar på insats- varor (handelsgödsel, trävaror o. dyl.) slår igenom med obönhör— lig automatik via regleringssystemet och därigenom skapar en in— flationsspiral. Den slutsatsen följer uppenbarligen inte, om inte tankegången kompletteras med antaganden om hur fortsättningen ser ut. Eljest skulle vi endast konstatera att när en insatsvara blir dyrare så kommer den att höja relativpriserna på alla varor och tjänster i vars produktion den är betydelsefull. Detta är i prin- cip en önskvärd utveckling eftersom sådana förändringar i relativ- priserna är den mekanism som åstadkommer anpassningar i en mark— nadshushållning. De problem man brukar peka på är att processen i relgeringssystemet kan visa sig irreversibel, så att framtida prisfall på insatsvaran inte slår igenom. En annan förklaring
skulle kunna vara att insatsvaran (t.ex. byggmaterial) inte säljs under fungerande konkurrens på grund av regleringarna på avnämar- sidan. En tredje förklaring som anförts under kommitténs överlägg— ningar är att de nominella lönestegringarna ökar för att kompen- sera för prisstegringarna, vilket kan starta en löne— och pris- spiral. En sådan utveckling har inte i sig något med reglerings- systemet att göra. Vi har redan pekat på tendensen att re ativ— prisändringar tas genom en viss höjning av den allmänna prisnivån. Det kan emellertid tänkas att prisklausuler i gällande löreavtal har en sådan konstruktion att mycket små genomslag i den allmänna prisnivån kan utlösa betydande löneökningar med väsentligi höjd inflationstakt som följd. Sannolikheten för dessa slag av reak— tioner beror således på hur stabiliseringspolitiken förs, hur de statliga regleringssystemen är utformade och hur eventuelfa pris- klausuler i kollektivavtalen ser ut.
Det ligger nära till hands att ställa frågan om sådana äncriigar på enstaka viktiga marknader därmed bör ses som smitthärdzr, mot vilka selektiva prisregleringar kan användas med framgång. Av pre- sentationstekniska skäl behandlas denna fråga i ett senare av— snitt.
5.5.6. Slutsatser om den höjda inflationstakten under l970-talet
Med en djärv generalisering kan accelerationen i världsinflatio- nen under l970—talet beskrivas på följande sätt. Den inflationis- tiska amerikanska politiken under slutet av l960—talet ocl början av 1970—talet i förening med dollarns ställning som reserwaluta räcker långt för att förklara förändringen. Härtill kommer att höjda oljepriser och höjda livsmedelspriser som exogena clocker utifrån absorberades i västvärlden genom en allmän höjning av prisnivån. Sannolikt har också försöken att kompensera effekterna på reallönenivån av det försämrade bytesförhållandet mot (PEC—län- derna drivit upp de nominella lönerna i industriländerna nera än som eljest skulle ha blivit fallet, varefter regeringarna har känt sig tvungna att släppa fram ytterligare prishöjningar med
hjälp av en expansiv ekonomisk politik i syfte att undvika arbets— löshet. Vidare är det troligt att även strukturella förändringar som har verkat höjande på den registrerade arbetslösheten i flera länder har mötts med en mera expansiv stabiliseringspolitik i stäl— let för med rörlighetsfrämjande åtgärder på kapital- och arbets— marknaden. Följden har även då blivit ökad inflation.
Det synes alltså inte krävas några föreställningar om ökad före— tagskoncentration, nytillkommen asymmetri i pris- och löneflexi—
1)
att förklara den kraftiga höjningen av inflationstakten. Resulta— biliteten, kostnadsinflation eller smitthärdsföreteelser för ten från forskning kring förväntningsbildning och kring prisbild— ning på marknader för differentierade produkter, på oligopolmark- nader och på moderna arbetsmarknader förklarar emellertid också varför åtgärder för att med traditionell efterfrågepolitik sänka en inflationstakt, som redan har etablerats och blivit inbyggd i förväntningarna, är förenade med stora kostnader i form av arbets- löshet, produktionsbortfall och försvagad utvecklingskraft.
Det är första gången i den moderna blandekonomins historia som stabiliseringspolitikens uppgift är att sänka en internationellt etablerad hög inflationstakt. Visserligen har höga inflationstak- ter i många länder under de båda världskrigen nedbringats, men erfarenheterna från dessa händelser är knappast tillämpliga på dagens situation. Förväntningarna om en under överskådlig tid be— stående inflationstakt var rimligtvis inte lika djupt rotade då, när den upplevda inflationen kunde knytas intimt till de onorma— la förhållanden som kriget medfört och när fredsperioderna i öv- rigt ända sedan Napoleonkrigen hade präglats av en stabil prisni— vå. Perioder med svag prisuppgång hade avlösts av långa perioder med långsamt fallande prisnivå, parallellt med snabb tillväxt.
1) Det bör dock observeras att även om anpassningen till relativ- prisändringar skedde genom höjningar av den allmänna prisnivån även före l970-talet så var prishöjningarna på olja och vissa jordbruksprodukter av en tidigare okänd omfattning. Inflations- effekten förstärktes sannolikt också åtminstone till en tid av att industriländernas bytesförhållandeförluster i oljehandeln skärpte fördelningskonflikterna.
Prisnivån i Sverige l938 låg inte mycket högre än den hade gjort 1920 och prisnivån l9l4 var i stort sett densamma som hade regi- strerats mer än ett halvt sekel tidigare. Förhållandena var lik— artade i andra industriländer. En lång period av kontinuerliga globala prisstegringar under fredstid är en ny företeelse och verkningarna på inflationsförväntningarna torde ha blivit genom— gripande.
5.6 Erfarenheterna av prisreglering som medel mot
inflation
Såvitt vi har kunnat finna har det således inte ägt rum någon tyd— lig förändring i den ekonomiskt vetenskapliga synen på inflatio— nen som ger anledning att tro att prisreglering numera till skill- nad från på l950-talet skulle vara ett nödvändigt eller verksamt ekonomiskt politiskt medel för att hindra en höjning av infla— tionstakten.
Det finns visserligen enligt vår uppfattning två observationer
som kanske kan föranleda en viss omprövning av l950-talets skep- tiska inställning till prisreglering som stabiliseringspolitiskt medel. För det första är det, som ovan framhållits, nu en huvud— uppgift för stabiliseringspolitiken att sänka en sedan länge eta- blerad inflationstakt. För det andra har den ekonomiska turbulen— sen i världsekonomin ökat betydligt, dels genom häftiga föränd— ringar i relativpriser (och därmed i bytesförhållandena mellan länder), dels genom de stora skillnaderna mellan industriländer- na ifråga om den ekonomiska politikens utformning. Som vi skall häv da i ett senare avsnitt torde emellertid prisreglering för sådana syften behöva användas på ett väsentligt annorlunda sätt än som varit fallet i Sverige och de flesta andra industriländer under 1970-talet. Framförallt synes det vara angeläget att då använda allmän kortvarig prisreglering i förening med kraftfull stabilise— ringspolitik och någon form av statlig medverkan i lönebildningen.
Erfarenheterna av det slag av prisregleringar som bedrivits i OECD—området inbegripet Sverige under l970—talet är däremot föga övertygande. Flertalet OECD-länder har under l970—talet prövat
prisreglering i varierande former. Schweiz och Västtyskland är
de enda som har helt avstått från prisreglering i stabiliserings- politiskt syfte. Ett omfattande material finns att tillgå i form
av utvärderingar av utländska erfarenheter. Amerikanska och engels- ka erfarenheter sammanfattas i bilaga 7 och visar en viss dämp— ning av inflationstakten under några månader. Den bestående effek- ten har enligt dessa studier varit försumbar eller obefintlig.
Då prisingreppen har varit något annorlunda utformade i Sverige än i flertalet andra länder behöver dessa erfarenheter inte nöd— vändigtvis vara tillämpliga på den svenska prispolitiken. De un— dersökningar på svenskt material som utredningen låtit genomföra synes dock inte peka i annan riktning.
5.6.l Schematiska illustrationer av prisregleringars effekter_på inflationen
En närmare analys av prisregleringars eventuella verkan på infla- tionen förutsätter en precisering av vilket slag av verkningar som avses. Allmänna uttryck såsom "prisstoppet har haft enbart kortsiktig verkan” eller ”prisstegringen leder till lägre infla— tion även efter regleringsperiodens slut" kan ge upphov till skiljaktiga tolkningar. Bland annat kan svårigheter uppstå ifråga om att skilja mellan effekter på inflationstakt och effekter på prisnivå. Syftet med föreliggande avsnitt är enbart att diagramma— tiskt belysa ett antal principfall för att underlätta läsningen av den följande analysen av olika undersökningsresultat.1)
Förutsättningarna för resonemanget framgår av figur 5.l
l) Se bilaga 7 för en analys av de tänkbara förloppen.
Figur 5.l
Prisnivå
Tid
Den allmänna konsumentprisnivån antas ha stigit från P0 vid tid- punkten t0 till P1 vid tidpunkten t], dvs. i enlighet med den hel— dragna kurvan i figuren. Vid tidpunkten t] införs prisreglering. Den streckade kurvan i diagrammet åskådliggör den fortsatta pris— utveckling som skulle ha ägt rum om prisreglering inte hade in- förts.1) Denna hypotetiska prisutveckling - i frånvaro av pris- regleringen - jämförs i den följande analysen med den faktiskt in— träffade prisutvecklingen efter tidpunkten t]. I exemplet har
den hypotetiska prisutvecklingen — i avsaknad av reglering — antagits innebära en fortsättning av tidigare prisstegringstakt, vilket givetvis inte behöver vara fallet vid undersökning av en verklig situation.
Den fortsatta analysen skiljer på prisregleringens verkan på kort sikt, dvs. under regleringsperioden, och på något längre sikt, dvs. efter det att regleringen upphävts. I figur 5.2 har regle- ringsperiodens (pr) början markerats vid tidpunkten t] och dess slut vid tidpunkten t2. I detta första exempel har antagits att prisregleringen inte har åstadkommit någon inverkan på prisutveck— lingen, dvs. den heldragna kurvan — faktisk prisutveckling — sam— manfaller med den streckade under regleringsperioden.
l) Om diagrammet tänkes med semilogaritmisk skala innebär en rät linje att prisutvecklingstakten är konstant.
Figur 5.2
Prisnivå
Tid
Andra händelseförlopp på kort sikt kan givetvis tänkas. I figur 5.3 illustreras en situation där prisstegringen under reglerings—
perioden har dämpats i förhållande till den hypotetiska utveck- lingen.
Figur 5.3
risnivå
Tid
Av figur 5.4 framgår det motsatta förloppet — prissättarna har genomfört, och haft möjlighet att genomföra, större prishöj— ningar än som skulle ha varit fallet vid frånvaro av reglering.
Den fortsatta genomgången av olika tänkbara förlopp på något längre sikt har utgått från den situation som illustrerades i figur 5.3 ovan.
Figur 5.4
Prisnivå
IIIIIIIII Tid
h—uv_-J pr
En möjlighet är att prisregleringens verkan på inflationen helt upphör så snart regleringen avvecklas. I figur 5.5 återgår så— lunda prisnivån omedelbart till det läge den skulle ha haft utan reglering, varefter den fortsatta prisutvecklingen sammanfaller med den hypotetiska.
Figur 5.5
Prisnivå
Tid
pr
Återgången till den utveckling som skulle ha ägt rum i frånvaro av prisreglering kan också tänkas ske mer gradvis, som i figur 5.6.
Figur 5.6
Prisnivå
Tid
En utveckling som följer något av de i figur 5.5 eller 5.6 angivna förloppen illustrerar det fall att prisregleringen sett på längre sikt har varit utan verkan på inflationstakten men kortsiktigt har dämpat prisnivåns utveckling.
En även på längre sikt bestående verkan på inflationstakten illu- streras i figur 5.7. I detta exempel sker en viss prisuppgång efter avvecklingen av regleringen men i långsammare takt än som skulle ha varit fallet utan reglering, dvs. den heldragna kurvan har en mindre brant lutning än den streckade.
Figur 5.1
Prisnivå
Tid
I det exempel som framgår av figur 5.8 stiger prisnivån efter avvecklingen av regleringen i samma takt som enligt det hypote— tiska förloppet, dvs. den heldragna och den streckade kurvan har samma lutning. Prisregleringen har därmed, å ena sidan, på sikt in— te haft någon som helst inverkan på inflationstakten. Å andra
sidan sker den fortsatta prisstegringen från en lägre nivå än som skulle ha varit fallet utan prisreglering.
Figur 5.8
Prisnivå
Tid
En sådan begränsad verkan av prisreglering kan emellertid omintet— göras genom en motsatt utveckling efter regleringsperioden. Ett exempel härpå framgick av figur 5.6 ovan. Ett längre gående exem— pel återfinns i figur 5.9. Prisregleringen har här följts av en prisrekyl - eller "korken-ur-flaskan"—effekt - som fört upp pris- nivån på en högre nivå än enligt det hypotetiska förloppet. En jämförelse mellan de streckade ytorna A och B ger en bild av reg— leringens nettoeffekt.
Figur 5.9
Prisnivå
Tid
Det mest ogynnsamma av de här behandlade alternativen illustreras i figur 5.lO. Efter avvecklingen av regleringen stiger här pris- nivån i en snabbare takt än enligt det hypotetiska förloppet. Den högre inflationstakten antas i detta fall bli bestående, vilket
innebär att regleringen på sikt har haft en klart ogynnsam verkan på inflationen.
Figur 5.l9
Prisnivå
Tid
Utöver de i detta sammanhang behandlade verkningarna av prisregle— ringar kan en påverkan på inflationen också tänkas före införandet av prisreglering som ett resultat av att beslutsfattare i det eko— nomiska systemet hyser förväntningar om framtida regleringsåtgärder.
5.6.2. Empiriska undersökningar av svenska prisregleringar under 191039? __________________
I bilaga l0 redovisas ett försök att med hjälp av en ekonometrisk
modell skatta eventuella effekter på inflationstakten av den un-
der l970-talet förda prispolitiken.
Det grundläggande problemet vid alla studier av vilka verkningar en åtgärd eller en företeelse har haft är att finna metoder för att beskriva hur det skulle ha blivit i åtgärdens eller företeel- sens frånvaro. Eftersom förändringar hela tiden äger rum måste man på något sätt kunna specificera vilka förändringar som hänger samman med åtgärden och vilka som skulle ha inträffat ändå.
I bilaga 10 försöker författarna lösa detta det s.k. identifika— tionsproblemet genom att undersöka vilka ekonomiska faktorer som har haft ett centralt förklaringsvärde för den faktiska inflatio— nen under dels perioden första kvartalet l958 - andra kvartalet 1970, då inga prisregleringar förekom, dels perioden andra kvar— talet l975 - fjärde kvartalet l976. Sambandet mellan förklarings— faktorerna och den inträffade inflationen uttrycks i form av en
ekvation.
I denna ekvation insätts därefter faktiska värden för de olika förklaringsfaktorerna under perioderna tredje kvartalet 1970 - första kvartalet 1975 och första kvartalet l977 - andra kvarta- let l980, dvs. de perioder som inte utgjort underlag för uppbygg— naden av inflationsekvationen. Härigenom erhålls en s.k. simule- rad inflation för de undersökta perioderna, dvs. den inflation som skulle ha rått om sambandet mellan förklaringsfaktorer och inflation hade varit exakt detsamma under undersökningsperioderna som under basperioderna. Den simulerade inflationen under under- sökningsperioden jämförs med den faktiskt inträffade inflationen under samma tid varvid den observerade skillnaden tolkas som ett möjligt resultat av den förda prispolitiken.
För större delen av undersökningsperioden, dvs. för 33 av 39 kvar- tal, framkom inte några statistiskt signifikanta skillnader mel- lan faktisk och simulerad inflation. För första och andra kvarta- let l97l, tredje kvartalet l974, första kvartalet l975 samt förs- ta och andra kvartalen l980 uppmättes emellertid en statistiskt signifikant skillnad. I samtliga fall utom för första kvartalet 1980 var den faktiska inflationen lägre än den som framkom genom simuleringsekvationen. För första kvartalet 1980 var den högre.
Det kan givetvis alltid ifrågasättas huruvida identifikationspro— blemet har fått en tillfredsställande behandling. Den ekonomet— riska studien i bilaga 10 bygger på förutsättningen att den svenska ekonomin inte fungerade väsentligt annorlunda under 1970— talet än under 1960-talet. Uppenbarligen har vissa grundläggande förhållanden ändrats, vilka a priori kan tänkas vara av betydelse för den svenska ekonomins inflationsbenägenhet under i övrigt lika
förhållanden. Man kan peka på övergivandet av Bretton Woodssystemet, införandet av trygghetslagarna, nedgången i tillväxttakten, struk- turbakslaget i industrin, den offentliga sektorns ökade andel och den utpräglade obalansen i ekonomin under 1970-talet.
Författarna diskuterar i korthet dessa frågor, men finner inte skäl att modifiera sina slutsatser av sådana skäl. Det förefaller inte heller föreligga några tydliga argument för att de struk- turella ändringarna skulle förrycka resultatet på ett systematiskt sätt. Försiktighet med slutsatserna är tillrådlig, men det måste likväl konstateras att den ekonometriska studien inte ger oss skäl att tillmäta prisregleringarna under 1970-talet någon bestående verkan på inflationstakten.
Som framgår av den tidigare genomgången av motiv för prisregleran- de åtgärder har prisregleringar på olika varu- och tjänsteområden i allmänhet införts med det uttalade syftet att förhindra prishöj- ningar som inte har bedömts vara förenliga med regeringens prispo- litik. I bilaga 9 behandlas, för de elva varu- och tjänsteområden
som har undersökts närmare, frågan i vad mån denna åsyftade effekt av prisreglerande åtgärder har uppnåtts på de berörda områdena.
Vidare behandlas i bilaga 9 utvecklingen på dessa områden efter avvecklingen av prisregleringen i syfte att belysa huruvida den eventuellt uppnådda effekten under prisregleringsperioden har omintetgjorts genom senare prishöjningar. Svårigheterna att av detta material dra slutsatser om mera bestående effekter på den svenska inflationstakten är uppenbarligen stora. Den första och största svårigheten ligger återigen i att försöka fastställa hur prisutvecklingen på de elva områdena skulle ha blivit utan reg- lering. Kommitténs sekreterare har utgått från uppgifter dels om de planerade, till SPK anmälda, prishöjningar som utlöste pris- regleringen, dels om den internationella prisutvecklingen där möjlighet därtill funnits och dels om dispensansökningar till SPK som avslagits helt eller delvis.
Enligt en beräkning i bilaga 9 av kommitténs sekretariat skulle genom de prisregleringar som har förekommit under åren l973-l980
ca 6 miljarder kr. ha direkt omfördelats under regleringsperioder- na från företagen till köparna. Detta skulle i och för sig innebära, om beloppet tänkes jämntfördelat över hela perioden, att konsument- prisnivån legat omkring en halv procent lägre i genomsnitt sedan l973 än den skulle ha gjort utan dessa regleringar. Detta skall ses i relation till att prisnivån under perioden stigit med drygt l00 %.
Det bör understrykas att det angivna räkneexemplet bygger på an— tagandet att prisnivån på de reglerade områdena omedelbart efter prisregleringens hävande återgått till vad den skulle ha varit utan reglering (jämför figur 5.5). Analysen kan dock inte stanna där. Även verkningarna i senare led av regleringen är av betydel- se. Man kan å ena sidan tänka sig att priserna på de reglerade områ- dena antingen återgått till den tidigare ökningstakten från den lägre nivån eller rentav stigit långsammare efter regleringspe— rioderna. Vidare kan tänkas att priserna på andra varor och löner- na också stigit mindre tack vare dels strategiskt insatta pris- regleringar, dels den löpande prisövervakningen. Fältet öppnar
sig där för spekulationer. Å andra sidan har köparna, enligt räk- neexemplet, under i övrigt lika förhållanden haft 6 miljarder kr. mera att spendera enligt kalkylen. Att hushållens sparbeteende skulle ha förändrats som en följd av regleringarna ter sig osanno- likt. En del av den ökade disponibla inkomsten, kanske omkring hälften, har gått till ökad import av varor och tjänster (inklu- sive turistresor utomlands) och således inte påverkat inflations- takten i Sverige, men den andra hälften har medfört ökad efter- frågan på andra varor och tjänster. Om dessa därmed har stigit i pris så skall detta också påverka kalkylen. Andra prisregleringar och prisövervakningen har visserligen påverkat dessa områden, men den höjda efterfrågan bör ha medfört en prishöjningstendens.
Då redan ingångsdata i kalkylen är osäkra ter det sig föga me- ningsfullt att införa ytterligare osäkra antaganden på dessa punk— ter för att nå fram till en närmare kvantifierad slutsats om effek- terna på inflationstakten under sjuårsperioden. Detta har inte heller varit syftet med studien. Slutsatsen synes dock vara att studien inte ger några belägg för att inflationstakten i Sverige skulle ha legat väsentligt lägre under perioden l973-l980 på grund av de prisregleringar som här studerats.
Den största svårigheten i olika undersökningar av prisreglering- ars effekter på inflationstakten synes vara att avgöra huruvida någon bestående effekt uppnås. Man finner vanligen att prissteg- ringarna på de områden som prisregleras bromsas upp något och lig— ger lägre under regleringsperioden (jämför figur 5.3). Syftet mås- te emellertid vara mera ambitiöst än att nå en engångsvinst i form av en marginellt lägre, men därefter lika snabbt stigande prisnivå som utan reglering (jämför figur 5.6, 5.8 och 5.9).
Prisregleringen som sådan kan sägas ha som enda effekt att hålla priset på en produkt under den nivå som utbud och efterfrågan el- jest skulle etablera. En bestående verkan torde inte uppnås om inte dessa marknadsförhållanden under prisregleringsperioden på- verkas genom ekonomisk politik eller förskjuts av andra skäl. An- vändningen av prisreglering bygger därför rimligen på en före— ställning om irreversibla förlopp eller förekomsten av betydande trögheter. Hypotesen är att om en prishöjning förverkligas, kom- mer den inte att återtas, även om marknadsläget, med eller utan ekonomisk-politiska åtgärder, återställs till vad som gällde in- nan förloppet började, i varje fall inte utan sänkt resursutnytt— jande. Syftet med prisreglering i en marknadsekonomi kan således sägas vara att hindra temporära förändringar i utbud och efterfrå- gan att få bestående verkningar på prisnivån och därmed medverka till en prisspiral. Härav följer att kriteriet på en framgångsrik prisreglering inte gärna kan vara att prisstegringstakten har sänkts under regleringsperioden. Ambitionen vid intermittenta pris- regleringar måste därför rimligen vara att i förening med andra ekonomiskt politiska medel få en långsiktig effekt på inflations- takten i den meningen att takten sett över längre perioder blir lägre (jämför figur 5.7). För att undersöka om denna effekt upp- nåtts tvingas man göra mera makroinriktade studier av den typ som i bilaga lO utförts på svenskt material och som genomförts i ett stort antal för andra länder. Dessa studier pekar som nämnts på att de mera långsiktiga effekterna av olika typer av prisregle— ring har varit obefintliga eller mycket små.
5.7 Selektiv prisreglering mot "smitthärdar”
De svenska prisregleringarna dnder 1970-talet har i stor utsträck— ning varit selektiva. Man får anta att det förutom de fördelnings- politiska motiv som angivits i pressmeddelandena förelegat en för- hoppning om att ingreppen på indirekta vägar skulle påverka pris- stegringstakten inte bara på det just då reglerade området utan även i hela ekonomin.
Denna förhoppning kan antagas bygga på en föreställning om smitt- härdar såsom framhållits i ett tidigare avsnitt. Det påpekades samtidigt att det faktum att priserna stiger tidigare på vissa områden än på andra vid en höjning av inflationstakten inte nöd- vändigtvis ger underlag för slutsatsen att prishöjningarna upp- står på de förra och sprider sig till de senare. Tvärtom leder vår kunskap om hur prisbildningen går till på olika slag av mark- nader just till en sådan fördelning över tiden av genomslaget av en höjning i inflationstakten.
5.7.l Oljeprishöjningar
Oljeprishöjningarna är emellertid ett något annorlunda exempel på en typ av fortplantning av en prisstegring till andra marknader. Man kan ställa frågan om erfarenheterna av de båda stora oljepris- chockerna 1973-1974 och 1978-1980 ger anledning till ett ställ- ningstagande för selektiva prisregleringar i syfte att hindra smittspridning.
Oljeprishöjningarna innebar att oljan blev en dyrare insatsvara. En viktig utgångspunkt för analysen är att detta faktum måste sig— naleras till beslutsfattarna i den svenska ekonomin. Det är där- för angeläget att relativpriset på olja och oljeintensiva produk- ter stiger. Det är därmed också från samhällsekonomisk synpunkt ett intresse att dessa relativprisändringar inte hindras.
I en ekonomi med mycket hög prisflexibilitet på alla marknader och med en förväntningsbildning grundad snarare på bedömning av
det aktuella läget än på tidigare erfarenheter skulle en oljepris- höjning över huvud taget inte behöva påverka den allmänna prisni— vån. Statsmakterna skulle föra en penning- och finanspolitik in- riktad på stabilisering av den allmänna prisnivån och resultatet skulle bli att relativprisförändringen tog form av vissa nominel- la höjningar av priserna på olja och oljeintensiva produkter kom- binerat med vissa nominella sänkningar av priserna på övriga va- ror och tjänster.
En sådan flexibel prisbildning och rationell förväntningsbildning har vi inte. Sannolikt är en mark-up-prissättning dominerande så att de höjda oljekostnaderna slår igenom med hjälp av "vidaredebi— tering". Relativprisändringarna åstadkoms då enbart med nominella prishöjningar och statsmakterna ställs inför två huvudalternativ. Antingen tillåter man en sådan likvidisering av ekonomin att den allmänna prisuppgången kan finansieras och får då ett engångslyft i prisnivån. Eller också håller man ner likviditeten i ekonomin och genomför en viss revalvering i syfte att tvinga fram en an- passning av relativpriserna vid oförändrad utveckling av den all- männa prisnivån. Resultatet av en sådan politik torde bli en viss sänkning av resursutnyttjandet genom att priser och löner i enlig- het med vad som sagts ovan då torde komma att överstiga vad som är förenligt med full sysselsättning under en anpassningsperiod.
Prisreglering på olja och oljeintensiva produkter ter sig i detta sammanhang olämpligt eftersom det är angeläget att just dessa pri- ser stiger realt, dvs. i förhållande till andra priser. Man kan visserligen tänka sig ett utrymme för prisreglering vid en mycket ambitiös prisstabiliseringspolitik. Statsmakterna skulle då föra en så hård penning- och finanspolitik i kombination med en viss revalvering att det inte gavs utrymme för någon uppgång alls i den allmänna prisnivån. För att hindra nominella prishöjningar på alla de varor och tjänster som har lågt oljeinnehåll och därför skall få en relativprissänkning kunde man då tänka sig en prisre- glering på allt annat än olja och oljeintensiva produkter. Syftet skulle då vara att hindra företag att prissätta sig ur sina mark— nader.
Huruvida prisreglering över huvud taget är ett lämpligt medel för att hindra företagen att prissätta sig ur sina marknader i situa- tioner då penning-, finans— och växelkurspolitik utformas för att medge lägre inflation än företagen väntar sig, återkommer vi till. Uppenbart är att lönebildningen måste tas med i analysen. Om stats— makterna räknar med att företagen kommer att höja sina priser mer än utrymmet tillåter, så måste man räkna med att lönerna också kommer att stiga mer än utrymmet tillåter. Löneproblemet är dess- utom mera svårhanterligt, emedan oljeprishöjningen innebär en by- tesförhållandeförlust för landet och därmed kräver en reallönesänk- ning. Priserna måste alltså stiga något mera än lönerna, vilket ställer krav på en mycket kraftfull och noggrannt avvägd ekonomisk politik med stram penningpolitik, en viss revalvering, prisregle- ring på icke oljeintensiva produkter och en överenskommelse med arbetsmarknadens parter om ett lågt löneavtal. Ett sådant kompli— cerat ekonomisk-politiskt paket kan väl visa sig överstiga stats- makternas förmåga. För de situationer som här diskuteras är det svårt att se värdet av enbart en prisreglering.
Det har vidare hävdats att det skulle finnas skäl att med hjälp av prisreglering på oljan låta en stor oljeprishöjning slå igenom mera successivt för att underlätta anpassningen. Detta ter sig principiellt tvivelaktigt. Ju större bytesförhållandeförlust dess- to angelägnare torde det vara att prissignalen blir stark för att så snabbt som möjligt driva fram anpassningsåtgärderna i en decen- traliserad marknadsekonomi. De fördelningspolitiska skälen att in- gripa kan visserligen vara starka, men ingreppen bör då gå andra vägar än genom att dämpa signaler till hela ekonomin. Målet måste ju ändå vara att till slut låta priset stiga och då måste ändå fördelningspolitiska åtgärder vidtas. Invändningar att prisökning- en inte skall tillåtas slå igenom förrän hushåll och företag har hunnit anpassa sig, är ohållbar av det enkla skälet att anpass- ningen i huvudsak åstadkoms genom att beslutsfattarna i ekonomin faktiskt konfronteras med den nya högre prisnivån.
Man måste emellertid också ställa sig frågan hur det över huvud taget kan vara möjligt att hålla priset på en importvara i Sveri-
ge nere under världsmarknadspriset. Vem säljer till Sverige, när han definitionsmässigt får mer betalt för produkten vid försälj- ning till andra köpare på den internationella marknaden? Svaret på den frågan innehåller möjligen ett argument för prisreglering på importerad olja i vissa lägen. Spotpriserna på Rotterdammark- naden har blivit allt mera lättrörliga. Vid en utbudsstörning i OPEC eller en konjunkturbetingad efterfrågeökning i OECD kan spot- priserna snabbt stiga till mycket höga nivåer. Det kan i sådana lägen tänkas att ett genomslag i ekonomin av de höga Spotpriserna på marginella kvantiteter kan undvikas genom att man med prisreg- lering tvingar leverantörerna att förse sina reguljära kunder med spotolja till vad som på kort sikt är förlustpriser. Normalt borde visserligen kunderna i Sverige ha gjort en avvägning mellan kon- trakts- och spotleveranser med hänsyn till den analyserade eventua- liteten, men världsmarknaden för olja kan kanske hävdas vara så störd av politiska faktorer att vi inte kan lita till de enskilda beslutsfattarnas riskbedömningar. Det kan också tänkas att det svens- ka folkhushållet därmed kan få sin olja realt billigare genom att staten med hjälp av prisreglering lyckas vinna fördelar i ett makt- politiskt spel.
Vi har givetvis inte haft möjlighet att göra en fullständig ana- lys av hur den prispolitiska aspekten av landets oljepolitik bör utformas. Vi vill bara konstatera att det inte kan uteslutas att prisreglering kan ha en funktion att fylla på denna marknad i vis- sa lägen. Man kan se detta som en partiell tillämpning av det be- redskapsargument för prisreglering som praktiskt taget alla god- tar.
5.7.2. Häftiga världsmarknadsprishöjningar på svensk EXBOZtBTQÖEKE ________________
Läget är något annorlunda när "smitthärden" utgörs av en drastisk prisuppgång på världsmarknaden på någon svensk exportvara, t.ex.
skogsprodukter. Frågan kan ju även då ställas om prishöjningen bör hindras i Sverige med tanke på dess effekt på den svenska
prisnivån. Även här är det en utgångspunkt att relativprisändring— en bör slå igenom. Signalen bör gå fram till producenten, att
världsmarknaden nu är mera angelägen att få tillgång till hans produkter och till inhemska avnämare,att det är en samhällsekono- misk vinst att dämpa den inhemska förbrukningen.
Om prisstegringen är ett återkommande konjunkturfenomen är den sannolikt inget problem över huvud taget. Om det är fråga om en kraftig prisuppgång av annat slag aktualiseras emellertid frågan om ekonomisk-politiska åtgärder i syfte att försöka åstadkomma re- lativprisändringen utan höjning av inflationstakten. Analysen blir parallell med den nyss genomförda. En oförändrat stram penning- och finanspolitik parad med en revalvering är huvudförutsättning- en för att undgå en accelererad uppgång i den allmänna prisnivån. Om prisreglering skall sättas in i kombination med sådana åtgär- der, ligger det närmast till hands att angripa prisutvecklingen på andra varor än skogsprodukter (och produkter med högt innehåll av trä, papper osv.). Eftersom det i detta fall är fråga om ett förbättrat bytesförhållande och därmed ett vidgat utrymme för real- löneökning är däremot problemet att få löneökningstakten anpassad till en sådan politik rimligtvis mindre.
Det bör dock framhållas att det i det förflutna har varit sällsynt med så stora relativprisförändringar på enstaka svenska exportpro- dukter av sådan betydelse att den allmänna prisnivån avsevärt på-
verkas på detta direkta sätt. Koreakrisen är ett exempel på en så- dan prischock.
5.7.3. Insatsvaror_på_ständigt.reglerade_ma£knader
I våra diskussioner har också det argumentet framförts att pris- reglering kan behöva tillgripas för att hindra prishöjningar på insatsvaror på områden med mera permanent prisreglering, närmare bestämt då livsmedel och bostäder. Skälet skulle vara att den kostnadsbaserade prissättningen i dessa regleringssystem medför ett direkt genomslag på dessa områden där priserna är reglerade just på grund av den politiska känsligheten för prishöjningar.
Åtminstone vid första påseende ter sig argumentet föga bärkraftigt. För det första måste nämligen höjda kostnader för insatsvaror eller
investeringsvaror som gödselmedel eller lantbruksmaskiner förmed- las vidare till beslutsfattarna i jordbruket för att få önskvärda anpassningar i resursfördelningen. För det andra är genomslaget i livsmedelspriserna reglerat av staten, så att de ofta uttryckta farhågorna för överkompensation är borta. Av samma skäl borde ge- nomslaget vara kortsiktigt reversibelt via regleringssystemet.
Det förefaller som om farhågorna framför allt gäller att ett ge— nomslag som i sig är reversibelt fortplantas till lönebildningen genom att livsmedelspriser och bostadskostnader tillmäts särskilt stor vikt i löneförhandlingarna. Därmed skulle pris- och kostnads- nivån komma att lyftas upp mera permanent i landet även om pris- höjningen på insatsvaror efterhand elimineras. Häremot kan dock flera invändningar anföras. Om de aktuella insatsvarorna är impor- terade kan ju inte prishöjningen regleras bort i Sverige. Om de produceras i Sverige är detta kanske möjligt, men det ter sig orimligt att göra en omfördelning från producenterna av just des— sa varor till löntagarna i allmänhet med en långsiktig kontraktion i den berörda industrin som resultat. Den lämpliga lösningen, om man vill låta prishöjningen slå igenom, torde vara att genom en skattefinansierad subvention till livsmedel eller bostäder kompen- sera för prisuppgången, så att kostnaderna fördelas mindre god- tyckligt och en anpassning till det högre priset på insatsvaror kan ske.
Det återstår då argumentet att prishöjningen på insatsvaror kan vara ytterst kortsiktig men via livsmedelspriser eller hyror bli mera permanent inbyggd i den allmänna pris- och lönenivån. En pris— reglering skulle då eventuellt kunna motiveras med att nästa led i processen är reglerat och att lönebildningen påverkas påtagligt. Flera frågor inställer sig dock. Vet statsmakterna verkligen att prishöjningen är tillfällig? Om den är bestående tvingas vi ju acceptera prishöjningen i alla fall och skillnaden blir att höj- ningen kommer efter ett politiskt beslut om att släppa reglering- en. Å andra sidan: om statsmakterna bedömer att prishöjningen är tillfällig, är det väl sannolikt att samma bedömning kan göras även av arbetsmarknadens parter och andra.
Vidare kan ställas frågan hur betydelsefulla sådana prishöjningar på insatsvaror kan tänkas vara. Det torde vara endast ett fåtal insatsvaror som kan tänkas få en tillfällig relativprishöjning av sådan omfattning att livsmedelspriser eller bostadskostnader påverkas påtagligt. Det måste observeras att om flertalet insats- varor stiger snabbt i pris samtidigt, så har vi sannolikt att gö— ra med inledningsskedet till en stegrad inflationstakt, där selek— tiv prisreglering på några enstaka s.k. auktionsvaror torde vara en helt fåfäng åtgärd. Om prisreglering då alls är aktuell torde det krävas ett allmänt prisstopp i kombination med revalvering och åtstramning såsom skisseras nedan.
Det skulle möjligen kunna hävdas att prisklausuler i löneavtal ger ett argument för tillfälliga selektiva prisregleringar som är ana- logt med argumentet att priserna på insatsvaror kan behöva regle- ras på permanent prisreglerade områden. Närmare bestämt skulle det- ta kunna synas motiverat om prisklausulen innebär en omförhandling av lönerna som kan fruktas leda till överkompensation och därige- nom dra igång en pris-/lönespiral. Erfarenheter av och sannolik- heter för sådana s.k. triggereffekter behandlas närmare i ett sär- skilt avsnitt, 5.lO. Vi finner det nämligen inte rimligt att för- söka undvika att bryta igenom prisklausuler i löneavtal med hjälp av prisreglering på enstaka områden. Selektiv prisreglering för detta ändamål synes vara både skäligen ineffektivt och ägnat att skapa misstro mot den ekonomiska politiken genom sin karaktär av kortsiktig manipulation med enstaka priser i KPI. I den mån pris- regleringen ingår som led i en ekonomisk—politisk strategi blir de synpunkter tillämpliga som anförs i avsnitt 5.10 och 5.ll.
Argumenten för selektiv prisreglering på insatsvaror på prisregle- rade områden är således, såvitt vi kunnat finna, inte övertygande.
5.7.4. Selektiv prisreglering för att hindra in- hemska marginalhöjningar på importvaror med 59399.EEÅSEPBQÅUS _____________
Som vi tidigare understrukit innebär en snabb prisuppgång på en viss importvara — t.ex. en råvara - att vårt land gör en förlust i bytesförhållandet gentemot det exporterande landet. Den totala kvantitet som vi kan förbruka av importvaran ifråga - allt annat oförändrat - minskar således. Detta faktum bör signaleras till svenska köpare genom att relativpriset på importvaran tillåts sti— ga. Därigenom åstadkoms både den något strängare hushållning med varan i fråga som är motiverad av att varan är relativt dyrare och den sänkning av realinkomster och total real efterfrågan som bör inträffa som en anpassning till bytesförhållandeförlusten.
På vissa inhemska marknader sker prissättningen enligt tumregler som åtminstone kortsiktigt kan medföra att prishöjningen i efter— följande led blir större än som motsvarar prisstegringen i impor- törledet, dvs. "signalen" till köparna blir starkare än vad som direkt motiveras av förlusten i bytesförhållandet. Det ligger ju i antagandet att insatsvarorna då har stigit mera i pris än de inhemska förädlings- och distributionskostnaderna. Vi tänker här främst på de områden där prissättningen i parti- och detaljhan- delsleden sker med hjälp av procentuella pålägg på inköpspriset. En liknande verkan på den inhemska prissättningen kan dock även ske i tillverkningsledet där priset från producent framräknas med hjälp av procentuella standardpålägg på bl.a. råvarukostnaden.
Denna momentana förstärkningseffekt blir givetvis starkast när den importerade råvarans, halvfabrikatets eller färdigvarans an— del av det slutliga konsumentpriset är stor, där det procentuella pålägget är högt och där de internationella prisfluktuationerna är starka. Ett exempel på områden med hög råvarukostnadsandel och starka prisfluktuationer är kaffe, där råkaffet svarar för nära 60 procent av rosteriernas pris för färdigt kaffe. Ett exempel på områden med höga procentuella pålägg är kläder, där handeln till— lämpar pålägg på i storleksordningen lOO procent exkl. moms.
De internationella prisändringar som på detta sätt fortplanzar sig till den svenska marknaden kan i princip vara av tre slig. För det första kan det röra sig om prisfluktuationer som på lång- re sikt jämnar ut varandra och därmed inte åstadkommer någOi be- stående ändring i bytesförhållandet. Dessa fluktuationer kan ta sig uttryck i antingen snabba prisändringar i såväl höjande som sänkande riktning eller i en successiv sänkning av relativpeiset på t.ex. en viss råvara som vid en viss tidpunkt bryts av siabba prishöjningar i samband med att säljaren söker återta den tidiga- re förlusten i bytesförhållandet. För det andra kan det gälla en internationell prisändring som ger uttryck för en bestående för- ändring i bytesförhållandet, t.ex. mellan färdigvaror och råvaror. För det tredje kan stigande importpriser vara en följd av allmän penningvärdeförsämring i länder av stor betydelse för världshan- deln. En sådan utveckling driver så småningom fram en devalvering i exportlandet ifråga, varvid priserna återställs uttryckt i im- portlandets valuta. Det slag av kraftiga prisfluktuationer som främst är av intresse i detta sammanhang torde i allmänhet kunna hänföras till den första av dessa tre kategorier.
Prisändringar som på ett visst område går i såväl höjande som sänkande riktning, och därmed på längre sikt jämnar ut varandra, torde normalt sakna intresse ur stabiliseringspolitisk synpunkt. Frågan är om det kan föreligga ett inhemskt prissättningsmönster som förstärker fluktuationerna i efterföljande produktions- och distributionsled så att det skulle finnas anledning att modifie- ra denna ståndpunkt.
Förändringar i relativpriserna är nödvändiga uttryck för föränd- ringar i teknologi, effektivitetsskillnader mellan olika produk— tionsområden m.m. Även mera kortsiktiga fluktuationer i utbudet (genom t.ex. skördebakslag eller strejker) och i efterfrågan (av konjunkturella skäl) bör få slå igenom i prisbildningen. Skälet är att såväl producenter som distributörer och förbrukare bör få signaler om att ändra sitt beteende på ett från samhällsekonomisk synpunkt ändamålsenligt sätt. Vid ett skördebakslag bör t.ex. pri- set stiga så att förbrukarna hushållar strängare med den knappa
tillgången samtidigt som producenter och distributörer av varan och av nära substitut får anledning att kompensera bortfallet på utbudssidan.
Snabba prisförändringar medför att aktörerna på marknaderna blir sämre informerade om prisrelationerna. När prisförändringarna återspeglar underliggande utbuds- och efterfrågeförändringar blir de dock samtidigt bättre informerade om dessa än i det fall pri- serna hade legat oförändrade. Däremot kan man resa frågan om den ytterligare prissvängning som kan uppkomma genom ett fast procen- tuellt pålägg är en väsentlig samhällsekonomisk kostnad att beak- ta även då utvecklingen är symmetrisk, så att någon långsiktig effekt på inflationstakten inte antas förekomma. Någon form av prisreglering för att minska informationskostnaderna på marknaden .skulle då kunna synas motiverad. Vi finner dock en sådan slutsats otillräckligt underbyggd. Försök att på detaljerad nivå och på så svaga grunder ingripa i prisbildningen kan tänkas skapa mera osä- kerhet än som undanröjes.
En annan invändning skulle kunna vara den eventuella förekomsten av s.k. prishöjningsbias. Som närmare utvecklas i bilaga l inne- bär prishöjningsbias att en prissättare reagerar olika vid pris— ökningar respektive prissänkningar på en insatsvara med avseende på genomslaget i den egna slutproduktens pris. SPK har såsom en erfarenhet från den prisövervakande verksamheten pekat på olika fall där företag vid prissättningen av de egna produkterna låtit prissänkningar på insatsvaror slå igenom i lägre grad eller med längre fördröjning än som varit fallet vid motsvarande prissteg- ringar på insatsvaror. Några vetenskapliga undersökningar som klarlägger betydelsen och utbredningen av prishöjningsbias i den svenska ekonomin har dock inte genomförts. Såsom närmare framgår av bilaga 1 har internationell ekonomisk forskning varken avvisat eller belagt hypotesen att prishöjningsbias förekommer för varor
i allmänhet. Tanken att marginalerna skulle successivt öka och
bli på lång sikt bestående på grund av en tumregel i prissättning— en ter sig dock föga övertygande. Det måste då rimligen vara frå- ga om en oexploaterad monopolränta som man väljer att ta ut i sam-
band med importprisuppgång. En sådan situation torde vara av en- gångskaraktär. En fortlöpande marginalhöjning på grund av nds- höjningsbias av så envetet slag att den bidrar till en höjmng av inflationstakten synes nämligen bygga på orimligt långsökta för- utsättningar. Företaget eller företagen i en sådan bransch nåste då skyddas av etableringshinder av prohibitiv karaktär. Detta är mycket ovanligt. Det ter sig något konstruerat att företagei, när det likväl föreligger en sådan marknadssituation, skulle geiomfö- ra sin anpassning på så sätt att internationella prisfluktwtio- ner slår igenom i höjande men inte i sänkande riktning. Under al- la förhållanden är det då en marknadssituation med permanenta eta- bleringshinder som är problemet, inte förekomsten av en tunregel i prissättningen. Det ter sig därför föga rationellt att anlända temporära selektiva prisregleringar som ekonomisk-politiskt medel. I första hand torde en konkurrensbefrämjande politik som unianrö— jer etableringshinder och underlättar import vara lösningen. I de fall konkurrens inte kan upprätthållas torde det krävas sannälls— ekonomiska ingrepp av mera systematisk och beständig karaktir.
Det har också hävdats att tillfälliga marginalhöjningar på import- varor med snabb prisuppgång skulle komma att inkorporeras i pris- och lönestrukturen på ett icke-reversibelt sätt. Närmare be;tämt skulle lönerna stigaextra mycket för att kompensera för mariinal- höjningarna. Lönerna skulle sedan vara orörliga nedåt och el mera expansiv ekonomisk politik skulle komma att tillgripas föratt upprätthålla sysselsättningen. Därmed skulle hela prisnivån komma att lyftas upp vid varje marginalhöjning av angivet slag. De av- talsenliga löneökningarna i Sverige är emellertid flexibla ' den meningen att de under intryck av skillnader i det ekonomiskt lä- get har varierat mellan 3,5 procent och lO procent under de senas— te sex åren. De i ett makroekonomiskt sammanhang mycket små effek- ter som kan tänkas uppkomma genom marginalhöjningar på viss: im- porterade produkter borde alltså kunna absorberas i dessa Viria— tioner.
5.7.5. Sammanfattning om selektiva prisregleringar
Vår analys av tillfälliga selektiva prisregleringar synes leda till huvudslutsatsen att sådana åtgärder inte är ett effektivt eko- nomisk-politiskt medel för att under bibehållen marknadshushåll- ning påverka den allmänna inflationstakten. De svenska erfaren- heterna av medlets användning under 1970-talet leder till samma slutsats.
Vi har däremot inte försökt analysera frågan om huruvida selekti— va prisregleringar kan vara tillrådliga av andra skäl än de sta- biliseringspolitiska. Vi utesluter således inte möjligheten att selektiv prisreglering i någon form kan visa sig vara ett lämp- ligt sätt att temporärt påverka prisbildningen på en kartellise— rad marknad där såväl importkonkurrens som hot om nyetablering tills vidare bedöms som ringa. Inte heller utesluter vi möjlig— heten att använda selektiv prisreglering som ett inslag i en kris- politik på Oljeområdet i lägen med allvarliga störningar på den internationella oljemarknaden.
Det ter sig dock sannolikt att selektiv prisreglering för sådana icke stabiliseringspolitiska ändamål bör grundas på en annorlunda typ av lagstiftning än den nuvarande allmänna prisregleringslagen, eftersom prispolitiken då bör ingå som ett led i en struktur— eller krispolitik där andra inslag måste antas spela huvudrollen.
5.8. Prisregleringars nackdelar 5.8.1 Principiella synpunkter
I en marknadshushållning är prisbildningen av fundamental betydel- se för att åstadkomma en effektiv användning av resurserna. Län- der med ekonomiska system utan marknadsbildning har vanligen sto- ra svårigheter att använda sina produktionsresurser på ett sätt som kan betraktas som effektivt med de mått som statsmakterna i dessa länder själva anlägger. Det är därför vanligt att sådana länder låter de världsmarknadspriser som när dem via utrikeshan-
deln slå igenom i de egna ekonomierna för att få utgångspunkter för en någorlunda effektiv prisstruktur. Deras utveckling går ock— så i huvudsak i riktning mot mera marknadsprisbildning eller i varje fall mera marknadskonform prissättning under intryck av de problem som uppstått genom tidigare försök att åstadkomma en ef- fektiv hushållning med resurserna med hjälp av andra styrsystem.
I de industrialiserade blandekonomierna har marknadssektorns an- del visserligen minskat till förmån för den offentliga sektorn och prisbildningen är dessutom ofta reglerad på ett icke-marknads- konformt sätt i marknadssektorn. Den förhärskande inställningen
i Sverige synes emellertid vara att marknadsprisbildningens för- delar är så stora att man inte bör avstå från dem trots att många upplever väsentliga konflikter mellan kraven på effektivitet i resursanvändningen i snävare mening och mål för t.ex. inkomstför— delningen.
Förtroendet för marknadsprisbildningen brukar underbyggas med grundläggande välfärdsteori som visar att marknadsprisbildning under s.k. perfekt konkurrens ger i en viss mening effektiva lös— ningar på produktions- och fördelningsproblem. I en s.k. kompara- tivt statisk analys kan man visa att samhällsekonomisk effektivi- tet innebär att ett antal marginalvillkor är uppfyllda. Med ve- tenskapens tekniska terminologi kan detta uttryckas så att ett antal transformations- och substitutionskvoter skall vara lika med varandra. Det mest välkända av dessa villkor är att priset skall vara lika med gränskostnaden för varje vara. Det brukar vara ett paradnummer i läroböcker att visa hur en marknadshushållning un— der perfekt konkurrens och i frånvaro av s.k. externaliteter och andra marknadsimperfektioner leder till en situation där alla dessa villkor är uppfyllda, dvs. till en situation med samhälls- ekonomisk effektivitet.
I verkligheten är dessa stränga villkor givetvis inte uppfyllda och det kan då visas att det inte nödvändigtvis leder till en samhällsekonomisk förbättring om åtgärder vidtas för att uppfylla ytterligare ett av dessa villkor. Omvänt skulle då följa att det
inte behöver leda till ett försämrat läge om man genom t.ex. pris- reglering bryter mot ytterligare något av dessa villkor. Denna den s.k. teorin för det näst bästa ("the theory of second best”) har alltså viss relevans för frågan om prisregleringars snedvri- dande effekter på resursallokeringen. En prisreglering som medför en avvikelse från marknadsjämviktspriset kan därmed inte a priori hävdas sänka effektiviteten i ekonomin i ett statiskt perspektiv, eftersom de övriga villkoren inte är perfekt uppfyllda.
Det kan visserligen anföras skäl varför prisregleringar i allmän— het torde komma att försämra snarare än förbättra den statiska effektiviteten i ekonomin. Detta gäller i varje fall om de införs av stabiliseringspolitiska skäl och alltså inte medvetet syftar till att korrigera felallokeringar. (Se bilaga l). Det kan vidare konstateras genom analys av konkreta fall, att prisreglering utan kompenserande åtgärder kan få ytterst olyckliga följder även i ett statiskt perspektiv. Hyresregleringarna i många västländer är exempel på detta och erfarenheterna har också i flertalet fall medfört att regleringarna har uppgivits och ersatts med andra åt- gärder.
Följderna för den statiska effektiviteten är emellertid knappast ett huvudargument i fråganom prisregleringars verkan på effekti— viteten. Huvudinvändningen är istället att prisreglering tenderar att hindra prisbildningen från att ombesörja den dynamiska anpass- ning av ekonomin till ny teknologi, ny efterfrågan och nya konkur- rensförhållanden som är ett huvudskäl för marknadshushållning. Annorlunda uttryckt: marknadshushållningens styrka ligger inte så mycket i att den idag skulle ha fört ekonomin till ett läge i närheten av samhällsekonomisk effektivitet. Samma effektivitet skulle under helt statiska förhållanden sannolikt kunna upprättas med hjälp av andra styrmedel. Marknadshushållningens hitintills unika förmåga som allokeringsmekanism är just att genom prisbild- ningen åstadkomma anpassning. Decentraliserade beslutsfattare får genom prissystemet både information om ändrade förutsättningar och incitament att faktiskt vidta anpassningsåtgärder.
Det är naturligt att anta att effektivitetsförlusterna blir små i början om en prisreglering i form av ett allmänt prisstopp införs i ett läge då relativpriserna är i jämvikt. Störningarna får då kanske i huvudsak effekten att den genomsnittliga lönsamheten blir lägre och den privata konsumtionen och hushållssparandet hög- re än vad som eljest skulle ha blivit fallet. Detta är t.ex. slut- satsen av de sekretariatsundersökningar beträffande selektiva prisregleringar som redovisas i bilaga 9. Vi kan tänkas få lägre investeringar och högre import av detta skäl, men också högre ex- port genom att det blir lönsammare att sälja utomlands.
Hur en sådan utveckling skall värderas beror givetvis på målet för den ekonomiska politiken.
Om ett allmänt prisstopp behålls en längre tid hindras emellertid sådana önskvärda förskjutningar i relativpriserna som alltid äger rum vid fri prisbildning, vilket innebär att effektivitetsförlus— terna ökar. Härtill kommer att selektiva prisregleringar oftast riktar sig mot observerade tendenser till relativprishöjningar, varvid effektivitetsförluster uppkommer omedelbart. Vid hårdhänt prisregleringspolitik skulle efter hand varubrist på vissa områ- den med köbildning, ransonering och dylikt bli följden kombinerad med överskottsutbud på andra områden. Om prisregleringarna påver— kar relativpriserna i mera begränsad omfattning torde effetterna stanna vid kvalitetsförändringar, minskad lagerhållning och dy- likt.
Selektiva prisregleringar införs ofta då väsentliga prisstegring- ar har inträffat eller väntats inträffa på produktområden som an- tingen företer väsentligt ökad lönsamhet eller betraktas som po- litiskt känsliga. I det förra fallet motverkas en önskvärd anpass- ning av produktion, import m.m. till ändrade efterfrågeförhållan— den. I det senare fallet kan återkommande prisregleringar 'eda till att den förväntade avkastningen på investeringar på sådana områden sjunker och därmed investeringsvolymen. Risken finns dess— utom att nyskapande personer och företag undviker sådana onråden där sannolikheten är hög för att statsmakterna ingriper och redu-
cerar avkastningen på kreativa åtgärder. Dylika risker för under- investering och bortsållning av de mest dynamiska företagarbegåv- ningarna just på politiskt prioriterade områden är givetvis sär- skilt olyckliga.
Andra skadliga följder för den dynamiska effektiviteten kan vän- tas uppkomma efter hand som prisreglering uppfattas som ett regul- järt återkommande stabiliseringspolitiskt medel. Producenter och distributörer får anledning att undvika att ställa sig i lägen
med från lönsamhetssynpunkt låga priser för att inte få ett oför- delaktigt utgångsläge under perioder med reglering. Den för leve- rantörerna optimala prisnivån blir högre. Vidare kan incitamentet att pressa kostnaderna minska om leverantörerna har anledning att vänta sig återkommande situationer där deras prissättning skall motiveras med kostnadsargument. Rationaliseringsåtgärder är inte sällan förknippade med psykiskt obehag för företagsledningen och skapar ofta konflikter i hela företagsorganisationen. Om en del
av eller hela avkastningen väntas gå förlorad genom prisreglering uppstår efter hand tendenser till att välja en för ledning och an- ställda bekvämare, mindre effektivitetsinriktad, uppläggning av företagets skötsel.
Slutligen kan det konstateras att återkommande ingrepp rent all- mänt ökar osäkerheten i det ekonomiska systemet och därmed vid riskaversion sänker ex ante-avkastningen på investeringar. Före- tagen är organiserade för att förutse och möta marknadsinitierade relativprisändringar på sina egna avsalu- och insatsvarumarknader. Det är ju en av marknadshushållningens fördelar att så stor del
av den i ekonomin befintliga kompetensen som möjligt mobiliseras för att hantera osäkerhet och risk. Statliga ingrepp i prisbild- ningen har emellertid en annan karaktär och ställer andra kompe- tenskrav. Häremot kan invändas att om prisregleringar systematiskt hindrar plötsliga och oväntade prisuppgångar på enskilda områden, så minskar osäkerheten för de företag som använder produkterna ifråga som insatsvaror. Om prisregleringarna är tillfälliga och selektiva är de å andra sidan inte möjliga att förutse med säker- het. Därtill kommer att risken för prisreglering på den egna pro-
dukten skapar osäkerhet om en av de viktigaste beståndsdelarna i ett företags kalkyl.
Vid långvariga prisregleringar torde följderna för effektiviteten bli större i vissa avseenden och mindre i andra. De blir större därför att den reglerade prisstrukturen efter hand kommer att skilja sig allt mera från de relativpriser som skulle etableras vid marknadsjämvikt. Därtill kommer att långsiktiga anpassningar till prisreglering blir möjliga och att en del av dessa sänker effektiviteten i ekonomin. Detta gäller t.ex. tendenser till kar- tellisering och minskad priskonkurrens. Om prisreglering används mera permanent och tillräckligt kraftfullt för att verkligen dri- va fram en annan prisutveckling än producenterna själva skulle ha valt på grundval av marknadsbedömningar, så torde dessutom perso- nalens energi och kreativitet få en annan inriktning. En lyckad förhandling med prismyndigheten eller annan åtgärd som underlät- tar tillstånd till prishöjning kan visa sig vara mera lönsam för företaget än vanliga kostnadssänkningar, produktivitetsförbätt- ringar och marknadsföringsåtgärder. På lång sikt kan rekrytering— en av ledande personal förändras så att andra personlighetstyper blir dominerande i företagen till nackdel för effektiviteten i samhällsekonomisk mening.
Anpassning till långvarigaeller ofta återkommande prisregleringar kan emellertid också minska effektivitetsförlusterna i vissa av- seenden genom att företagen finner vägar att kringgå regleringen så att prisstruktur och lönsamhet blir mera likartad den som vi skulle ha fått utan reglering.
Slutligen skall noteras att själva prisregleringsprocessen drar reala resurser i form av arbetstimmar, lokaler och dylikt dels hos den prisreglerande myndigheten, dels i de reglerade företagen.
5.8.2. Svenska_erfaregheter
Den typ av samhällsekonomiska kostnader som prisreglering kan med- föra på ovan angivna vägar är uppenbarligen mycket svåra att kvan- tifiera. Vi har försökt bilda oss en uppfattning i dessa frågor genom hearings med företrädare för näringslivet, genom att låta Statskonsult Organisation AB göra en specialundersökning och ge— nom en sekretariatsstudie som redovisas i bilaga 9. Resultaten är svårtolkade av flera skäl. Dels hämtas primärmaterialet från fö- retag som är part i sammanhanget, dels är en stor del av resulta- ten svåra att kvantifiera även när effekternas riktning står klar. Företrädarna för näringslivet pekar på flertalet av de kostnader som vi har analyserat från principiell synpunkt ovan, men det vi- sar sig svårt att få några konkreta och kvantitativa belägg. Så- vitt vi kan bedöma på grundval av dessa undersökningar har de svenska prisregleringarna under 1970—talet inte medfört några be- tydande kostnader ställt i förhållande till det totala produktions- värdet, men det material vi har pekar på att de samhällsekonomiska kostnader som kan härledas ur en principiell analys också uppkom- mer i verkligheten.
Ett sådant utfall ter sig ganska naturligt. Prisregleringarna un- der l970-talet har som regel varit kortvariga utom vad gäller pris- stoppet på baslivsmedel. Dispenser har givits och avsikten har ut- tryckligen varit att undvika att skapa varubrist eller driva fram sysselsättningsminskning på reglerade områden. Relativpriserna torde därför inte mera påtagligt eller varaktigt ha förskjutits från vad de skulle ha blivit utan prisreglering. Inte heller har något riktigt markerat politiskt ställningstagande gjorts för att reguljärt använda prisreglering, varför företagens benägenhet att anpassa sig till ett sådant system torde ha fördröjts. De selek- tiva ingreppen har i huvudsak skett för att hindra s.k. icke kost- nadsmotiverade prishöjningar på enstaka produktområden. Detta in- nebär att regleringarna har riktats mot prishöjningar som skulle ha möjliggjorts av ändrade efterfrågeförhållanden. Regleringarna har därför rimligen fått sina huvudeffekter på resursallokeringen genom en något lägre lönsamhet och soliditet och därmed investe-
ringsvilja, dvs. skäligen långsiktiga och därmed svåridentifiera- de verkningar.
Den direkta resursåtgången i prisregleringsprocessen kan till dels beräknas som skillnaden mellan kostnaderna för SPK:s verksamhet med respektive utan prisreglering vid optimal anpassning av orga- nisationen till arbetsuppgifterna i båda fallen. Så beräknade tor- de de direkta resurskostnaderna i SPK inte uppgå till mer än någ- ra få miljoner kronor per år. Resursåtgången i företagen är kan- ske svårare att beräkna men är sannolikt inte väsentligt mycket större.
Den direkta förbrukningen av resurser i regleringssystemet torde emellertid vara liten jämfört med de förluster som kan uppkomma genom snedvridningar av prissystemet med felallokeringar och mins— kad dynamik som följd.
Vår bedömning av dessa svårhanterliga frågor är att kostnaderna i de olika berörda avseendena blivit blygsamma under l970-talet, men att detta beror på att prisregleringarna normalt inte har va- rit så drastiska att priserna påverkats på något mera genomgripan— de sätt samtidigt som regleringsåtgärderna inte av näringslivet har uppfattats som en permanent institution till vilken det har funnits anledning att anpassa sig långsiktigt. Slutsatsen kan allt- så inte överföras till en bedömning av vilka samhällsekonomiska kostnader som skulle uppstå om prisregleringspolitiken permanentas och rentav intensifieras under l980-talet som ett reguljärt inslag i stabiliseringspolitiken.
5.9. Prisregleringens politiska ekonomi
Under de senaste två årtiondena har den nationalekonomiska forsk— ningen tagit upp problemställningar inom ett område som komnit att kallas politisk ekonomi. Denna forskning rör frågor som är tillämpliga på prisreglering som ekonomisk-politiskt medel. En översikt över problemområdets tillämpningar på prisreglering ges i bilaga 2. I huvudsak behandlas där frågor om varför och i vil-
ken situation statsmakterna är benägna att tillgripa prisregle- ring. Vi har inte direktiv att behandla dessa frågor. Däremot finner vi skäl att ta upp några andra frågor som behandlas i bi- laga 2 och som kan sägas ingå i kommitténs uppdrag.
För det första finns det en viss regleringsdynamik. Om man har prisreglering på vissa områden och regleringen innebär kostnads- baserad prissättning så slår varje prishöjning på olika insats- varor igenom i de reglerade priserna. Det blir då lätt en själv- klar slutsats att man måste reglera priserna på dessa insatsva- ror osv. Flera av l970-talets prisregleringar har motiverats med existensen av prisregleringar på livsmedel (via jordbrukSregle- ringen) och bostäder (via bruksvärdeshyrorna). Vi vill här bara konstatera att prisregleringar lätt föder nya prisregleringar och att man vid användningen av detta ekonomisk-politiska medel bör beakta följder av denna typ.
För det andra vill vi peka på risken för att nödvändiga men poli- tiskt kostsamma åtgärder mot inflationen ersätts med prisreglering- ar vilka isolerade synes ha ringa verkan på inflationstakten, men genom sin karaktär av lagstiftning mot inflation ändå kan av all- mänheten uppfattas som krafttag. En sådan tendens kan bli sär- skilt märkbar under perioder med bräckligt regeringsunderlag. Det kan därför finnas skäl att överväga om inte prisregleringsvapnet bör vara så utformat att dess användning förbehålls lägen då man också tillgriper mer omfattande ekonomiskt politiska åtgärder av annat slag i syfte att angripa inflationens mera grundläggande drivkrafter.
Slutligen bör man observera att selektiva prisregleringar nästan alltid kommer att ta formen av ingrepp mot planerade nominella höjningar som överskrider den allmänna prisnivåns stegringstakt, dvs.de riktas normalt mot relativprisändringar. Sådana är, som ovan framhållits, den grundläggande mekanismen för anpassning till ny teknologi, ändrad tillgång på råvaror m.m. i en marknads- ekonomi. Risk föreligger därvid att statsmakterna har gjort en felbedömning och inskridit mot en relativprisändring som visar
sig inte vara tillfällig. Den politiska reaktionen mot prissteg— ringen i samband med att regleringen upphävs vänds då lätt emot statsmakterna trots att orsaken kan vara en oljekartell, ett skör- debakslag, en gruvstrejk eller en långsiktig internationell ut- budsförändring utanför statsmakternas kontroll. Om selektiva pris— regleringar uppfattas som ett normalt inslag i den ekonomiska po- litiken växer dessutom naturligen kraven från olika påtrycknings— grupper på att statsmakterna skall gå in och hindra relativpris- ändringar. Om statsmakterna i växande utsträckning blir indragna
i denna process som i vårt system har förutsatts skola ske decen— traliserat och anonymt blir arbetsbelastningen på det politiska systemet givetvis av en helt annan omfattning än i dag.
5.10 Allmänt prisstopp vid prisklausuler i löneavtal
Det har hävdats att speciella förutsättningar kan råda i det fall ett gällande löneavtal innefattar en s.k. garantiregel, dvs. en klausul med innebörden att vissa villkor i avtalet skall utlösas först om en på förhand fastställd prisstegringsgräns passeras. Sådana garantiregler har i Sverige förekommit i 1978-l979, 1980 och l98l—l982 års centrala löneavtal.
Garantiregeln i l978-l979 års avtal innebar rätt för löntagarsi- dan att påkalla nya förhandlingar rörande löner i det fall pris- gränsen skulle överskridas. Denna prisgräns utgjorde för år 1978 en stegring av konsumentprisindex med 7,25 procent i förhållande till indextalet för januari l978. Motsvarande prisgräns för år 1979 fastställdes till en stegring av konsumentprisindex med 5 procent i förhållande till långtidsindex för december 1978. Denna garantiregel utlöstes inte under år l978. Under år l979 utlistes däremot garantiregeln i och med att konsumentprisindex för augus- ti månad översteg långtidsindex för december 1978 med 5,9 peocent. De nya löneförhandlingar som på grund härav upptogs ledde 3l.a. till att LO—medlemmarna fr.o.m. den l november 1979 fick et: gene- rellt påslag med 48 öre per timme, motsvarande en lönekostnadsök— ning med ca 1,6 procent. Motsvarande generella ökning för peivat— tjänstemännen uppgick till l,5 procent. Härutöver utgick till he-
la löntagarkollektivet ett engångsbelopp med 240 kr som kompensa— tion för prisstegringen utöver femprocentsgränsen fram t.o.m. ok- tober l979. Engångskompensationen beräknades innebära en lönekost- nadsökning för företagen med 0,5-0,6 procent räknat för hela året.
Garantiregeln i l980 års löneavtal fastställde prisgränsen till konsumentprisindextalet 57l för oktober månad l980, vilket mot- svarade en prisstegringstakt under tolvmånadersperioden oktober l979 - oktober 1980 på ca ll procent. Om prisgränsen uppnåddes eller överskreds skulle, enligt avtalet, till parternas förfogan- de inom varje avtalsområde ställas en särskild pott för lönejuste— ring motsvarande i genomsnitt 30 öre per timme. Prisgränsen över— skreds i och med konsumentprisindex för september månad 1980. Från och med den l december 1980 utgick ett lönepåslag till LO- kollektivet med 30 öre per timme, vilket ökade företagens löne- kostnader med ca 1 procent.
Det centrala avtalet mellan SAF och LO för åren 1981 och l982 in— nehåller en garantiregel som utgår från prisutvecklingen enligt konsumentprisindex exklusive posterna fjärrvärme, eldningsolja, kokgas och bensin. Prisgränserna fastställdes till en ökning av det på detta sätt justerade konsumentprisindex med 8,9 procent för perioden december l980 - december l98l och med 6,5 procent för perioden december l98l - december l982. I det fall prisgrän— sen överskrids beräknas skillnaden mellan den faktiska prisökning- en och prisgränsen. Denna skillnad avrundas nedåt till närmast lägre halva procenttal. Den återstående differensen, multiplice- rat med 0,65, utgör storleken på den nivåhöjning av det genom- snittliga förtjänstläget som skall utgå. Härutöver utgår ett en- gångsbelopp vars storlek också är bereonde av när prisgränsen överskrids.
Utmärkande för löneavtal med garantiregel är att de i vissa situa- tioner och med viss utfomning av garantiregeln kan skapa en s.k. trigger-effekt. Härmed avses att en förhållandevis liten föränd- ring i den utlösande faktorn kan leda till betydligt kraftigare återverkningar på den beroende variabeln. Omvänt kan sålunda den
situationen tänkas att prisutvecklingen under en viss period stan- nar en bråkdel under den gräns som skulle ha utlöst en lönejuste— ring, vilken i sin tur skulle ha inneburit en icke obetydlig för- sämring av kostnadsläget för industrin. Det är därvid givet att möjligheten att genom prisreglering motverka utlösningen av en garantiregel i vissa lägen kan te sig lockande.
Frågan uppkommer då huruvida de senare årens löneavtal hade kun- nat skapa sådana trigger—situationer, som kan aktualisera övervä- ganden rörande prisreglerande ingrepp. Vad beträffar l98l-l982 års löneavtal synes detta inte vara fallet. Den kompensation som skall utgå vid viss prisstegring utöver prisgränsen är fastställd redan i avtalet. Genom dels nedjustering av prisutvecklingsdiffe- rensen till närmast lägre halva procenttal, dels den ytterligare reduceringen av denna differens med 35 procent innan nivåhöjning— en beräknas blir nivåhöjningen av lönekostnaderna alltid lägre än den prisstegring utöver prisgränsen som utlöser kompensationen. Någon trigger-situation torde därmed inte kunna uppkomma. Däremot är det givetvis en öppen fråga huruvida en, i förhållande till den faktiskt inträffade prisstegringen, begränsad lönekostnadsök- ning i en viss situation ändock kan medföra en allvarlig försvag- ning av det svenska näringslivets konkurrensförmåga.
Vad gäller l980 års löneavtal skulle däremot teoretiskt den situa- tionen ha kunnat uppkomma att konsumentprisindextalet för oktober 1980 kunde bedömas hamna mycket nära prisgränsen 571. I en sådan situation skulle en mycket liten prisförändring kunna vara avgö- rande för om företagen skulle drabbas av en ytterligare lönekost- nadsökning med l procent eller ej.
I 1978-l979 års löneavtal innebar, som ovan nämnts, garantiregeln inte att någon på förhand bestämd kompensation skulle utgå utan att nya förhandlingar kunde upptas om prisgränsen överskreds. Den kompensation som fastställdes efter förhandlingar hösten l979 tor- de få betraktas som måttlig ställd i relation till skillnaden mel— lan prisgränsen och den faktiska prisutvecklingen t.o.m. oktober l979. Någon trigger-situation kan sålunda inte sägas ha uppkommit
i praktiken. Det är dock givet att nya förhandlingar skulle ha kunnat få ett helt annat resultat än som faktiskt blev fallet.
Erfarenheterna av de löneavtal under senare år som innefattat ga- rantiregel visar sålunda att någon trigger-situation, som kunde ha aktualiserat prisreglerande ingrepp för att undvika att pris- gränsen överskreds, knappast synes ha förelegat. Konstruktionen av l978-l979 och 1980 års avtal utesluter dock inte möjligheten av en sådan situation vid en annan prisutveckling än den som fak- tiskt ägde rum.
Även om det sålunda i vissa situationer torde vara möjligt att genom prisreglerande åtgärder undvika utlösning av en garantire- gel i löneavtal, är det därmed inte givet att detta är en ända- målsenligt åtgärd. Det är exempelvis tänkbart att den kortsikti- ga vinst som kan uppnås i ett visst läge senare kan omintetgöras i ett följande löneavtal. De olika situationer som kan tänkas är emellertid så mångskiftande att det här närmast är fråga om spe- kulationer.
En aspekt som kan vara av vikt i dessa sammanhang är vilken be- tydelse möjligheten att ingripa med prisreglering kan ha för par- ternas benägenhet att sluta löneavtal med garantiregel. Det får förutsättas att löntagarsidan ser en garantiregel i avtalet som en väg att acceptera en lägre löneökning än som annars skulle ha varit fallet. Därmed motverkas till en del prisförväntningarnas inflationsdrivande verkan. I den mån blotta möjligheten att till- gripa prisreglerande åtgärder skulle göra löntagarsidan mer be- nägen att acceptera en lägre nominell löneökning i kombination med en garantiregel skulle detta måhända kunna ha ett visst värde från stabiliseringssynpunkt. Det ter sig dock tvivelaktigt att statsmakternas möjlighet att hålla nere konsumentprisindex några tiondels procent över ett månadsskifte med hjälp av en tillfällig och selektiv prisreglering skulle vara ägnad att inge löntagarna ett sådant förtroende för statsmakternas beslutsamhet och förmå- ga att hålla nere inflationstakten på den stipulerade nivån. Om prisreglering skall kunna spela en påtagligt förtroendeskapande
roll i ett dylikt sammanhang torde det krävas en mera omfattande ekonomisk-politisk satsning av det slag som behandlas i nästa av- snitt.
5.ll Allmänt prisstopp vid större omläggningar av stabiliseringspolitiken
Resultaten av både teoretisk och empirisk forskning och av på ut— redningens uppdrag genomförda undersökningar pekar på att återkom- mande selektiva prisregleringar i sig har ringa eller ingen ver— kan på den långsiktiga inflationstakten. Samma slutsats synes kun- na dragas beträffande allmänna kortvariga prisstopp som inte be— ledsagas av andra stabiliseringspolitiska åtgärder.
Modern makroekonomisk forskning innehåller å andra sidan några grundläggande beståndsdelar som kan tänkas ge utrymme för till- lämpande av allmänt prisstopp i kombination med större omläggning- ar av stabiliseringspolitiken och då väsentligt öka möjligheterna att bekämpa inflationen.
Som vi framhållit tidigare synes flera faktorer tala för att änd— ringar i efterfrågetrycket får genomslag i priserna först med be- tydande fördröjning. Förväntningsbildningen påverkas i avsevärd mån av tidigare erfarenheter av en högre inflationstakt, varför löner och priser tenderar att stiga som förut under en kortare eller längre tid. Verkan kommer därför primärt att slå ut i vo- lymförändringar i försäljning, produktion och sysselsättning. Liknande resultat av efterfrågeförändringar torde uppkomma på marknader för differentierade produkter och på moderna arbetsmark- nader såsom beskrivits ovan och i bilaga l. Härtill kommer att marknader med fåtalskonkurrens normalt uppvisar en större tröghet i sin prissättning vid ändrade kostnader och efterfrågeförhållan- den vilket är ägnat att ge samma effekt. Slutligen kan det tänkas att mark—up-principen för prissättning i oligopolföretag med höga fasta kostnader är ägnad att förstärka ovannämnda följder genom att ökad efterfrågan leder till ökad volym och därmed till sänkt styckekostnad (och omvänt vid sänkt efterfrågan).
De nu nämnda faktorerna är allmänt ägnade att öka motståndskraf- ten på kort sikt mot inflation vållad av ökad efterfrågan. Å and— ra sidan blir kostnaden för en neddragning av inflationstakten desto större.
Det har hävdats att de tidigare dominerande erfarenheterna av prisstabilitet i industriländerna fram till andra världskrigets slut gjorde det möjligt att hålla en hög efterfrågan utan att driva upp inflationstakten mer än marginellt. Efterhand har för— väntningarna hunnit att inkorporera allt högre inflationstakter samtidigt som marknadsformerna gått i riktning mot allt mera oli- gopol med differentierade produkter och arbetsmarknader med trög- heter i lönebildningen. Försöken att upprätthålla en hög syssel- sättning med hjälp av hög total efterfrågan har därför i kombina- tion med olika monetära och reala inflationsimpulser (Vietnamkri- get, oljekrisen osv.) drivit upp inflationstakten till allt högre nivåer. De inflationstakter som nu etablerats synes kunna stabi- liseras med hjälp av penning- och finanspolitik förutsatt att Växelkurspolitiken anpassas till skillnaderna i inflationstakt mellan det egna landet och omvärlden. Det som skapar svårigheter är försöken att dämpa inflationstakten genom att minska den tota- la efterfrågan. Förväntningsbildningen och med marknadsformerna sammanhängande trögheter i pris- och lönebildningen ger då till en början utslag i volymkomponenterna och kostnaderna i form av arbetslöshet och produktionsbortfall kan bli både höga och lång- variga.
Samma problem yppar sig om en oförutsedd efterfrågeexpansion upp- kommer antingen genom utländsk efterfrågetillväxt eller genom misstag i den inhemska ekonomiska politiken. Inflationstakten ökar inte omedelbart, men innan en åtstramning av den inhemska efterfrågan hunnit vidtas kommer inflationstakten att ha lyfts upp på en högre nivå och åtstramningen kan komma att få sina ef- fekter på sysselsättning och produktion i stället för på pri- serna. I sådana lägen, där en omfattande omläggning av sta- biliseringspolitiken företas i syfte att mera beständigt
sänka inflationstakten, skulle ett allmänt prisstopp
(kombinerat med motsvarande åtgärder på lönesidan) kunna vara ef- fektivt. Syftet skulle då vara att under övergångstiden hindra företag (och löntagare) att prissätta sig ur sina marknader. Ef- ter en lagom lång period skulle regleringarna kunna släppas med förhoppning om att aktörerna på dessa marknader då har uppfattat genomslaget av åtstramningspolitiken på sina respektive marknader och konstaterat att de påtvingade lönerna och priserna är de nya jämviktslönerna och -priserna.
Eftersom omfattande pris- och lönestopp knappast går att upprätt— hålla mer än en kortare tid måste de rimligen kombineras med en myc- ket kraftfull åtstramning av den nominella efterfrågan. Vidare är gi- vetvis verkan på förväntningsbildningen beroende av att allmänheten har förtroende för statsmakternas förmåga att genomföra hela pro— grammet. Det torde därför vara uteslutet att praktisera prisstopp
av denna typ ofta och med diffusa resultat. Inte heller är det sannolikt att det skulle kunna användas i varje högkonjunktur
utan att påverka förväntningsbildningen så att instrumentet för- lorar sin verkningsförmåga. Slutligen måste givetvis växelkurspo- litiken utformas i samklang med de övriga åtgärderna för att inte
en utländsk inflation skall kunna slå in över landet och omintet- göra hela stabiliseringseffekten.
Slutsatsen av denna analys är således att ett allmänt prisstopp (och motsvarande åtgärder på lönesidan) skulle kunna minska kost- naderna avsevärt vid mera omfattande omläggningar av stabili- seringspolitiken i syfte att dra ner inflationstakten (eller hindra den från att stiga). Då en sådan typ av prisreglering sannolikt måste komma sällan och oväntat och mötas av för- troende på marknaderna är det angeläget att den har en tyd-
lig prägel av krisåtgärd. Det framstår därför närmast som en fördel om införande av allmänt prisstopp grundar sig på en full- maktslag som uttryckligen är avsedd att sättas i tillämpning en- dast i akuta krislägen.
Det måste understrykas att den typ av användning av prisreglering som behandlats i detta avsnitt har stöd i vetenskapen endast i
den meningen att den är förenlig med vissa inslag i de senaste femton årens forskning söm-har väckt stor uppmärksamhet. Det är dock möjligt att de svenska erfarenheterna från åren l970-l972 kan tolkas som en halvt medveten tillämpning av den uppläggning vi har behandlat. Det allmänna prisstoppet var då helt oväntat
och kom att kombineras med en mycket kontraktiv stabiliseringspo— litik och ett internationellt sett lågt löneavtal. Det kan noteras att den ekonometriska undersökningen i bilaga 10 ger till resultat att prisreglering den gången hade signifikant effekt på inflations- takten. Oet bör då också noteras att framgången gick förlorad ge- nom att den inte följdes upp med en revalveringspolitik under åren l973-l9l4, vilket ytterligare understryker vikten av samordning av stabiliseringspolitikens olika beståndsdelar.
. . 'I .| , . . . . I I. I | - || .- l . __ . . . I . , . . . 'I .. ll '. .. , _ , .
|.', ,!' ',",I .. ":
a_||,' '..' 'l, _ -.—.l
-,,",*,, . '.»'. ., |||" |..||,.»'»,.,,|.||,.;
"|, |||-| |,_ ||
. »l'
; Hal ||!» |'|-a,». mr.); ' *,,h 1 Jul, H animen-:| W
I | ' _. ,, ,f| , |] ,_ | _||,| ,, ,,-I.) * 7. '. .. 1. ' 'I || || |, -|| _, ,! ,, , ,, ..:: .,.j,” | J,_'||-,Å ' |[v',||)|,,,|j,'">| ,, ,. .| _ ,_ _ , | |; » ”& | ,"ål, , *' | : " , _ ,,. . '-- | ... ,' . - : »n;j » _. , 'imr su. |||; . -| ' '...,, |. r ||| '| . .,,,, , . . , , l .', _ || '_.,, || _ . ". ” ,-'.. .. , . . .. ,' . |- - |.' ||,'.'_ | , ' , || - ” 'f' , | . . ' ": ||| ||-_ | '| . , | :|: ' . || - .. || __ | ,I ._ _ ,, A || |! | | *. '.'.. -»r- ' . . || ' || , ' , . . ., , , » l _ — _'. _ "',-lI _ I llI ,, _ _ _ H . u lu ||_ ' —"- ' ' ., ll_. " | ,” , * .,, ,'1 '.:. ,, kr*-U '. - . : H I . ,- . , ,,, , | ,, _,|.E ., , , ! .- " "3.1,2: Jå,." . ., ,, | i .| | : —_ | |" ' — | .', _ ,| ' I"| -,|*_I '_ -|| , |'|' I " l' ' Il4 1ll ,lll ' ,_ |.,-H , l ' » |- '» -. . .., . | ' * ' __| _ : I II lll |' ' || l l' I . . ' " | , .. ,, | ' | I.I I | , . . ' l . —- ,. .l |'j. *
SOU 1981:40 6 SAMMANFATTANDE UVERVÄGANDEN 6.l Inledning
Prisregleringskommitténs uppgift är att utvärdera den prispolitik som har förts i Sverige sedan l972. Med prispolitik avses därvid de prisregleringsåtgärder som har vidtagits med stöd av allmänna prisregleringslagen (PL) och den prisövervakning som har bedri- vits av statens pris— och kartellnämnd (SPK). Vi vill redan inled- ningsvis framhålla att prispolitikens verkningar är mångskiftande och svårmätbara. De i kommitténs direktiv ställda frågorna huru- vida prispolitiken haft åsyftad verkan och i vilken utsträckning negativa sidoeffekter uppkommit kan därför inte besvaras enkelt och entydigt.
Vad gäller frågan om de prispolitiska åtgärderna haft åsyftad ver— kan måste till en början anmärkas att prispolitikens syfte aldrig synes ha klart preciserats. För de vidtagna åtgärderna har ibland förutom stabiliseringspolitiska motiv redovisats även skäl av me- ra allmänpolitisk art. Vi har emellertid förutsatt att vår bedöm- ning skall avse frågan i vad mån prispolitiken bidragit till att hålla tillbaka prisstegringstakten såsom denna kommer till uttryck i konsumentprisindex.
Vi har sökt belysa de ställda frågorna ur olika synvinklar genom ett ganska omfattande utredningsmaterial. Detta innefattar en re- dogörelse för gällande rättsregler och deras bakgrund och till— lämpning samt en närmare beskrivning av prispolitiska åtgärder
som har vidtagits. Vidare har skilda aspekter av prispolitiken belysts genom ett antal ekonomisk-vetenskapliga studier. Vissa be- dömningar av prispolitikens effekter har gjorts av kommitténs sek— retariat och av anlitade konsulter. Kommittén har också vid över- läggningar med företrädare för berörda myndigheter och för närings- livsorganisationer tagit del av deras synpunkter på och erfarenhe— ter av prispolitiken. Dessutom ingår i utredningsmaterialet en re— dogörelse för prisregleringar i utlandet under l970-talet och vis- sa utvärderingar av prisregleringar i USA och England.
Vår sammanfattande bedömning av den'förda prispolitiken på grund— val av detta material är följande.
6.2. Prispolitikens innebörd
Bedömningen av prispolitiken måste självfallet utgå från de pris— politiska åtgärdernas faktiska utformning och innebörd. Till en början kan då konstateras att direkta ingrepp i företagens pris— sättning med stöd av PL har varit vanliga under åren efter l972. Vid varje tidpunkt under dessa år har en större eller mindre del av varu- och tjänsteutbudet varit prisreglerad enligt PL, huvud- sakligen i form av prisstopp eller s.k. obligatorisk förhandsan- mälan. Prisstoppen har på varje enskilt varu- eller tjänsteområde i regel varit relativt kortvariga men ibland återkommande. De har ofta föregåtts eller följts av prisreglering i form av obligato- risk förhandsanmälan. Prisingrepp enligt PL har sålunda kommit att bli ett reguljärt inslag i den ekonomiska politiken.
I detta sammanhang är det också av väsentlig betydelse att beakta sambandet mellan prisregleringsåtgärderna enligt PL och det pris- övervakningssystem som har tillämpats. Som förut har nämnts består prispolitiken av två delar, nämligen dels direkta regleringsåtgär- der enligt PL, dels prisövervakning. Skillnaden mellan dessa båda delar av prispolitiken är att regleringsåtgärderna är rättsligt tvingande medan prisövervakningen inte innebär något rättsligt tvång mot företagen. Att prisövervakning skulle vara en permanent samhällsuppgift fastslogs av statsmakterna när krigsårens prisre- gleringar slutligt avskaffades år l956. Därvid avsågs en prisöver— vakning som innebar registrering samt utredningar och information i prisfrågor. Syftet var att övervakningen indirekt skulle verka återhållande på prisstegringarna genom att göra konkurrensen ef— fektivare och konsumenterna mera prismedvetna. Däremot avsågs in- te att myndigheterna skulle direkt påverka enskilda företag i de- ras prissättning. Endast i fall av monopolistisk prissättning skulle under normala förhållanden sådana ingrepp kunna ske, och
då enligt regler i konkurrensbegränsningslagen. Den nu beskrivna inriktningen hade prisövervakningen också under l950- och l960— talen.
I början av 1970-talet fick emellertid prisövervakningen en annan karaktär. Den blev mera "aktiv" och kom att innefatta direkt på- verkan från SPK på individuella företag i form av överläggningar med syfte att hålla tillbaka prishöjningar. Denna nya inriktning av den prisövervakande verksamheten fastställdes formellt av re- geringen genom en bestämmelse i den nya instruktion för SPK som kom till år l973. Till ledning för verksamheten har regeringen meddelat riktlinjer, som bl.a. anger att SPK skall söka förhindra prishöjningar för vilka företagen anför vissa närmare angivna mo- tiv, som enligt riktlinjerna inte anses godtagbara. Om ett före- tag vid överläggningarna med SPK vidhåller att det skall genomfö- ra en prishöjning utöver vad SPK finner vara förenligt med rikt- linjerna, anmäls detta till regeringen. Det ligger i sakens natur att regeringen då, om respekten för riktlinjerna skall uppehållas hos företagen, måste åtminstone i viktigare fall besluta att in- föra prisstopp eller annan formell reglering på det aktuella va- ru- eller tjänsteområdet. Så har också skett i ett flertal fall.
Prispolitiken under l970-talet har alltså byggt på ett nära sam- spel mellan SPK:s prisövervakning, regeringens riktlinjer för den— na övervakning och regeringens ingripanden enligt PL. Prispoliti- ken har på detta sätt inneburit att offentliga organ fortlöpande påverkat och ingripit i individuella företags prissättning genom direkt reglering eller i annan form. Även om prisregleringar i formell mening i regel haft kortare varaktighet och endast avsett delar av marknaden, har det sålunda sedan år 1972 på prisområdet rått förhållanden som i betydelsefulla hänseenden är att jämstäl— la med en permanent prisreglering. Det synes därför berättigat att beteckna nyssnämnda påverkan på och ingrepp i prissättningen i företagen som ett prisregleringssystem i funktionell mening. Det bör dock framhållas att prisövervakningen även innefattar verksamhet - utredning, registrering och information - som inte i och för sig har den angivna regleringskaraktären. Detta förhål— lande påverkar emellertid inte den lämnade beskrivningen av pris- politikens huvuddrag.
Med hänsyn till vad som nu har anförts är det inte möjligt att vid en ekonomisk-politisk utvärdering av prispolitiken strikt
hålla isär de vidtagna formella prisregleringsåtgärderna och den bedrivna prisövervakningen. Tvärtom anser vi det nödvändigt att i huvudsak bedöma dessa element i prispolitiken som ett samman- hängande system.
6.3. Prispolitiken från ekonomisk synpunkt 6.3.1 Prispoljtiken_i_ekonomisklvetgnskapligt_perspgktiv
I kapitel 5 har diskuterats vilka argument som kan finnas för och
emot prisreglering som ett instrument i den ekonomiska politiken.
Därav framgår att prisregleringar i en modern, öppen blandekonomi
som den svenska endast i undantagsfall torde kunna vara ett ända- målsenligt stabiliseringspolitiskt medel. Vidare framgår att pris- regleringar praktiskt taget alltid har negativa verkningar på det
marknadsekonomiska systemets funktion.
Frågan i vilka situationer prisreglering kan tänkas få positiva stabiliseringspolitiska verkningar har i kapitel 5 diskuterats närmare men utan anspråk på fullständighet. Vår uppgift är inte att söka i detalj ange förutsättningarna för att prisreglerande åtgärder skall ge positiva resultat. Vi vill här endast framhålla att om prisreglering skall kunna få sådana resultat så måste det vara fråga om sällan förekommande åtgärder av extraordinär karak- tär i kombination med omfattande stabiliseringspolitiska åtgärder av annat slag. Det kan konstateras att det svenska systemet med prisreglering och prisövervakning efter år l972 inte har haft så- dan undantagskaraktär. Det har i varje fall till större delen in- neburit att olika åtgärder av regleringsnatur tillämpats tämligen rutinmässigt och som ett reguljärt inslag i den ekonomiska politi- ken. Enskilda inslag i systemet kan visserligen tänkas ha haft ett värde som led i stabiliseringspolitiken. Men som helhet kan syste— met vid en bedömning från ekonomisk-vetenskapliga utgångspunkter inte anses ha varit ett ändamålsenligt stabiliseringspolitiskt me- del.
Mot det nu anförda kanske invänds att gängse ekonomisk—vetenskap- liga bedömningar av prisregleringar kan ha mindre relevans i frå-
ga om det svenska regleringssystemet på grund av dettas speciella utformning. Vi kan dock inte finna något stöd för en sådan invänd- ning. Det som främst karakteriserar det svenska systemet är att prisingreppen haft varierande innehåll, omfattning och varaktig- het. Prisstoppen har sålunda under ett par korta perioder varit allmänna men i övrigt selektiva och tämligen kortvariga. Obliga- torisk förhandsanmälan har varit en mindre ingripande reglerings- form, som också i regel tillämpats selektivt men delvis under längre tidsperioder. överläggningar med företag inom prisövervak- ningens ram har inneburit den mjukaste formen av prispåverkan men har varit permanent och, frånsett speciella varu— och tjänsteom— råden, heltäckande. Dessa för det tillämpade svenska prisregle— ringssystemet specifika förhållanden innebär inte att systemet i fråga om grundläggande egenskaper skiljer sig från andra metoder för prisreglering. Det avgörande är att alla prisregleringssystem innebär att de individuella företagen inte kan sätta sina priser efter egen bedömning och utan direkt myndighetspåverkan.
6.3.2. Prispolitikens_vgrkningar i praktjken
Med hänsyn till vad som förut har sagts om prispolitiken som ett sammanhängande system är det vid utvärderingen av prispolitiken föga givande att vart för sig bedöma de olika fall av reglerings- åtgärder som har förekommit. Vi har ändå ansett det vara av värde att som ett led i underlaget för en totalbedömning av systemet söka konkret beskriva ett antal särskilda fall av prisreglerings— åtgärder enligt PL. Kommitténs sekretariat har, som närmare redo- visats i kapitel 5, gjort en utförlig redogörelse för dessa fall (bilaga 9) och har därvid även gjort vissa beräkningar rörande skilda effekter av regleringarna. Enligt dessa har de beskrivna regleringarna på kort sikt inneburit att många prishöjningar som företagen planerat på det berörda varu— eller tjänsteområdet har förhindrats. Det är också närmast självklart att införandet av en formell prisreglering får denna verkan. De utvärderingar av ut- ländska prisregleringar som redovisas i bilaga 7 utvisar också att de där studerade prisregleringarna inneburit en temporär ned- pressning av prisstegringstakten. Här berörda underökningar har
mera utförligt behandlats i kapitel 5. Men vi vill understryka att beräkningarna avser kortsiktiga effekter av avgränsade regle— ringsåtgärder och att de inte berättigar till någon slutsats om hur prisstegringstakten generellt och på längre sikt har påverkats av regleringarna. Bestående verkningar på inflationstakten efter regleringsperiodens slut uppnås endast om prisregleringen ökar sannolikheten för att ekonomisk-politiska åtgärder eller det eko- nomiska skeendets egen dynamik förskjuter efterfrågan eller utbud så att marknadsjämviktspriset blir lägre än det eljest skulle ha blivit. Användning av tillfälliga prisregleringar i inflationsbe- kämpande syfte förutsätter att deras funktion är att hindra pris- stegringar som befaras bli bestående även när marknadsläget änd- rats.
Vid en helhetsbedömning av den förda prispolitiken är således de berörda kortsiktiga verkningarna på prisstegringstakten förhållan— devis ointressanta. Den betydelsefulla frågan är vilka mera lång- siktiga verkningar prispolitiken får. I detta hänseende anförs i den nyss nämnda ekonometriska studien att det är osäkert om pris- regleringarna haft någon långsiktig effekt på inflationstakten.
De berörda utländska utvärderingarna har lett till motsvarande be- dömning beträffande där studerade regleringar. Av kapitel 5 fram— går att tillgängliga forskningsresultat i övrigt inte heller ty- der på att prisregleringar har någon bestående inverkan på pris— stegringstakten. Vi finner inte stöd för någon annan slutsats i fråga om den svenska prispolitiken. Vi anser det dock möjligt att
prisregleringssystemet under de första åren av l970-talet hade
en inflationsdämpande effekt. Detta vinner visst stöd av den ekonometriska studie som redovisas i bilaga lO, även om dess resultat måste tolkas med försiktighet. Det kan konstateras att det allmänna prisstoppet då kombinerades med en mycket stram ekonomisk politik och ett internationellt sett lågt lö— neavtal samt infördes oväntat efter en lång period utan pris— regleringar.
Mot denna bakgrund är det särskilt angeläget att beakta den even- tuella förekomsten av negativa verkningar av prisregleringar i
form av effektivitetsförluster i samhällsekonomin. Selektiva pris- regleringar kan därvid befaras ha större skadeverkningar än all- männa genom att de systematiskt riktas mot relativprisändringar, som är den grundläggande allokeringsmekanismen i en marknadshus- hållning. Även dessa frågor har behandlats i kapitel 5. I bilaga 9 redovisas vissa bedömningar rörande negativa effekter av de prisstopp med kortare varaktighet som beskrivs där. Resultatet
är därvid att belägg saknas för påtagliga negativa verkningar i de olika behandlade fallen. Beträffande fem av de varuområden
som omfattats av de angivna prisstoppen har en närmare undersök- ning gjorts av konsulter i Statskonsult Organisation AB. Enligt en sammanfattande rapport om denna undersökning (bilaga 12) har det inom samtliga fem studerade branscher funnits företag som vidkänts långtgående negativa effekter av införda prisstopp. Des— sa effekter har främst kommit till uttryck på lönsamhetssidan. Undersökningarna har också enligt rapporten antytt att investe- ringsbenägenheten i några fall påverkats i negativ riktning. Bortsett från den negativa lönsamhetsutvecklingen är det enligt rapporten mycket svårt att härleda uppmärksammade förändringar till införda prisstopp. Dessa kan sägas ha bidragit till föränd- ringarna och kanske påskyndat viss utveckling utan att de för den skull kan anges som enda orsak eller ulösande faktor.
De nu berörda bedömningarna hänför sig till särskilda fall av prisstopp med kortare varaktighet. Som vi tidigare framhållit kan emellertid vid utvärderingen av prispolitiken bedömningarna inte begränsas till sådana särskilda fall av prisingrepp. Det viktiga är effekterna på längre sikt av regleringssystemet som helhet. De negativa effekter på samhällsekonomin som därvid fram— träder är oftast indirekta och av sådan natur att de inte i nå— gon större utsträckning kan konkret mätas. Slutsatsen att verk- ningar av detta slag uppkommer bygger därför väsentligen på eko- nomisk-vetenskapliga överväganden i enlighet med vad som framgår av kapitel 5. Som där anförs ger kommitténs utredningsmaterial i övrigt inte anledning att frångå denna slutsats. Snarast ger ma- terialet visst stöd för uppfattningen att den förda prispoliti- ken redan i någon mån har fått negativa effekter av angiven art.
Härför talar sålunda delvis den nyss nämnda konsultrapporten och vidare uppgifter som inför kommittén har lämnats av företrädare för vissa myndigheter,organisationer och företag. Självfallet bör beaktas att sådana uppgifter om negativa verkningar kan vara över- drivna eller avse effekter som skulle ha inträtt också om prisre— glering inte hade förekommit. Det bör dock framhållas att uppgif— terna i stort ligger i linje med vad som kan förutsägas från eko— nomisk-teoretiska utgångspunkter och med slutsatser av tidigare offentliga utredningar rörande prisregleringar. Vi anser således att det samlade materialet ger anledning anta att prisreglerings— systemet medfört vissa negativa verkningar av angivet slag, även om de hittills har varit av förhållandevis liten betydelse. En- ligt etablerad ekonomisk analys är det sannolikt att sådana verk— ningar förstärks alltmera, om prisregleringssystemet kommer att uppfattas som ett reguljärt ekonomisk—politiskt medel.
6.3.3. Rekommendationer
Vår uppgift har varit att bedöma den förda prispolitiken, inte att lägga fram förslag till handlingsprogram för framtiden. Vi finner det emellertid naturligt att göra vissa rekommendationer, som framstår som en direkt följd av de bedömningar vi har gjort. En huvudslutsats blir därvid att prispolitiken inte bör fortsät— ta i sin nuvarande form. Detta innebär i första hand att formel- la prisregleringar enligt PL inte bör tillämpas som ett regul- järt inslag i den ekonomiska politiken. I enlighet med vad vi förut anfört bör prisreglering tillgripas endast om det uppkom— mer akuta krislägen med varuknapphet o.d. eller eljest extraordi- nära förhållanden föreligger.
Våra bedömningar leder vidare till att den del av SPK:s prisöv— ervakning som innebär direkt påverkan på de individuella företa- gen genom prissättningsöverläggningar också bör upphöra. Visser— ligen kan sägas att denna påverkan får mindre tyngd, om formella prisingrepp inte längre kan väntas bli aktuella. Därmed minskas även riskerna för sådana negativa verkningar som förut har be- handlats. I den mån SPK lyckas påverka prissättningsbesluten be-
håller dock verksamheten ett drag av prisreglering, vilket mot bakgrund av våra överväganden i det föregående inte synes önsk- värt. Skulle å andra sidan prissättningsbesluten inte påverkas, framstår verksamheten som meningslös.
Det anförda innebär inte att den prisövervakning som SPK bedri— vit sedan länge bör upphöra. Vår uppfattning är dock att övervak- ningsverksamheten lämpligen bör återfå den registrerande, konsu- mentupplysande och konkurrensfrämjande inriktning som den hade under l950- och l960-talen.
Vad här anförts grundas på vår bedömning av prispolitiken från ekonomisk synpunkt. Att även rättsliga skäl talar mot en fort- sättning av prispolitiken i oförändrade former framgår av följan- de avsnitt.
6.4. Prispolitiken från rättslig synpunkt
Prisregleringskommittén har inte till uppgift att göra en rätts— lig utredning om prislagstiftningen. Vi har emellertid under ut— redningsarbetet tagit upp vissa rättsliga frågor rörande prispo— litiken, som framgår av kapitel 2.
En viktig fråga gäller prispolitikens faktiska utformning i för- hållande till gällande lagstiftning. PL är en beredskapslag av- sedd att tillämpas i vissa undantagssituationer. Som har påpe- kats i kapitel 2 är med hänsyn härtill en utveckling mot en per- manent tillämpning av PL - med dess nuvarande innehåll - otill- fredsställande från rättslig synpunkt. Vi anser därför att en översyn av lagstiftningen behövs, om prisreglerande ingrepp även i fortsättningen kommer i fråga som ett mer eller mindre regul— järt inslag i den ekonomiska politiken. I sådant fall bör lag— stiftningens syfte, funktion och former samt dess förhållande till rättssystemet i övrigt närmare diskuteras och klarläggas. Även för det fall att PL, i enlighet med vår rekommendation, skall behålla sin karaktär av beredskapslag finns det skäl att se över lagen, såsom närmare redovisas i kapitel 2.
En rättslig översyn är önskvärd också i fråga om prisövervaknings— systemet. Som har anförts under 6.2 har prisövervakning förekom- mit alltsedan krigsårens priskontroll slutligt avskaffades år 1956. övervakningen innebar ursprungligen utredning, registrering och konsumentinformation. På 1970-talet har prisövervakningen
fått annan karaktär och kommit att innefatta även direkt påverkan på individuella företags prissättningsbeslut. Det författningsmäs— siga stödet för denna verksamhet är en bestämmelse i SPK:s instruk- tion om att nämnden skall genom överläggningar med företag, orga- nisationer och andra prissättare söka påverka prissättningen i en för konsumenterna gynnsam riktning. Vidare har regeringen fast- ställt riktlinjer för verksamheten enligt vad som förut har redo- visats. Det finns däremot ingen lagstiftning som grund för SPK:s påverkan på företagen och alltså inga rättsliga normer för hur överläggningarna med företag skall gå till, vilka kostnadsbegrepp som skall ligga till grund för överläggningarna m.m. Detta synes otillfredsställande med hänsyn till att det är fråga om relatio— ner mellan offentliga organ och enskilda rättssubjekt. Även om SPK:s ställningstaganden vid överläggningarna inte är rättsligt tvingande, kan de ha stor praktisk betydelse för ett berört före- tag. Vi har i föregående avsnitt förordat att prisövervaknings- verksamheten upphör i den del som nu är i fråga. Om systemet ändå anses böra bestå, synes det i vart fall med hänsyn till vad här har anförts böra övervägas närmare från formella utgångspunkter mot bakgrund av bl.a. regeringsformens bestämmelser om normgiv- ning och allmänna förvaltningsrättsliga principer.
SOU 1981:407 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN 7.l Reservation av ledamoten Bengt A.W. Johansson med
instämmande av Mikael Ankers, sakkunnig i kommittén, och experten Ake Hallman
Enligt min mening borde huvudbetänkandets kapitel 6 ha haft föl— jande lydelse.
SAMMANFATTANDE ÖVERVÄGANDEN
Allmänna förutsättningar för kommitténs överväganden
Prisregleringskommitténs uppgift är att utvärdera den prispolitik som har förts i Sverige sedan år l972. Med prispolitik avses där— vid de prisregleringsåtgärder som har vidtagits med stöd av all- männa prisregleringslagen (PL) och den prisövervakning som har bedrivits. Huvuduppgiften, som den formuleras i kommitténs direk— tiv, är att klarlägga huruvida den hittills förda prispolitiken har haft åsyftad verkan och i vilken utsträckning vissa negativa sidoeffekter har uppträtt. Härutöver lämnar direktiven möjlighe— ten öppen för kommittén att föreslå eventuella förbättringar av det nuvarande systemet för prisreglering och prisövervakning. Vi vill redan inledningsvis framhålla att prispolitikens verkningar är mångskiftande och svårmätbara. De i kommitténs direktiv ställ— da frågorna huruvida prispolitiken haft åsyftad verkan och i vil— ken utsträckning negativa sidoeffekter uppkommit kan därför inte besvaras enkelt och entydigt.
Vad gäller frågan om de prispolitiska åtgärderna haft åsyftad ver- kan måste till en början anmärkas att prispolitikens syfte aldrig entydigt preciserats. För de vidtagna åtgärderna har ibland för- utom stabiliseringspolitiska motiv redovisats även skäl av mera allmänpolitisk art. Vi har emellertid förutsatt att vår bedömning skall avse frågan i vad mån prispolitiken bidragit till att hålla tillbaka prisstegringstakten såsom denna kommer till uttryck i konsumentprisindex.
Vi har sökt belysa de ställda frågorna ur olika synvinklar genom ett ganska omfattande utredningsmaterial. Detta innefattar en re— dogörelse för gällande rättsregler och deras bakgrund och till— lämpning samt en närmare beskrivning av prispolitiska åtgärder som har vidtagits. Vidare har skilda aspekter av prispolitiken belysts genom ett antal ekonomisk-vetenskapliga studier. Vissa bedömningar av prispolitikens effekter har gjorts av kommitténs sekretariat och av anlitade konsulter. Kommittén har också vid överläggningar med företrädare för berörda myndigheter och för näringslivsorganisationer tagit del av deras synpunkter på och erfarenheter av prispolitiken. Dessutom ingår i utredningsmate- rialet en redogörelse för prisregleringar i utlandet under l970— talet och vissa utvärderingar av prisregleringar i USA och Eng— land.
En viktig utgångspunkt för kommitténs överväganden rörande peis- politikens utformning är de allmänna förutsättningar för ekowo— misk verksamhet som för närvarande gäller i Sverige. Enligt des— sa skall den inhemska produktionen av varor och tjänster utanför den offentliga sektorn vara organiserad inom ramen för ett decen- traliserat beslutssystem där prisbildningen sker i fri konkurrens mellan köpare och säljare. Det innebär i princip att varje en- skild producent har rätt att själv bestämma sin produktionsin— riktning, produktionens omfattning samt sina försäljningspriser. Samtidigt skall — inom ramen för ett decentraliserat marknadssy- stem - varje enskild konsument fritt kunna välja den konsumt ons— riktning han eller hon önskar och har möjlighet till med hänsyn till sina ekonomiska resurser. Förekomsten av en fri och väl fun- gerande konkurrens är en grundläggande förutsättning för det de— centraliserade marknadssystemets effektivitet, som förutsätts leda till bl.a. en sådan effektivisering av produktionsmetoderna, som ger en låg och stabil prisnivå.
Också kommittén anser att en fungerande marknadsekonomi med aktiv konkurrens inom näringslivet i förening med en målmedveten och konsekvent stabiliseringspolitik är den bästa garantin för låg prisökningstakt. Samtidigt måste dock konstateras att konkurren—
sen inte alltid är tillräckligt verksam som prisregulator, dels på grund av konkurrensbegränsande åtgärder som kan vitagas av fö— retagare eller sammanslutningar av företagare, dels på grund av brister i konsumenternas priskännedom och prismedvetande. En med- vetenhet härom har också legat till grund för statsmakternas be- slut om lagstiftning av olika slag på detta område.
Kravet på en ökad effektivitet i en alltmer öppen och internatio— naliserad ekonomi har drivit fram ett ökat tillvaratagande av stordriftsfördelar. Detta har bl.a. lett till ett på många områ— den större beroende av prisutvecklingen på världsmarknaden vil— ket har påverkat förutsättningarna för att upprätthålla en stabil prisnivå inom landet. Det har också lett till att koncentrationen inom stora delar av näringslivet har tilltagit genom dels förvärv av konkurrerande företag, dels företagsnedläggningar. Genom s.k. fåtalskonkurrens har en stelare och åtminstone på kort sikt täm— ligen efterfrågeokänslig prisbildning etablerats inom stora de- lar av näringslivet. Samtidigt har omfattningen av den adminis— trativa prissättningen ökat. I många branscher — såväl i tillver— kar- som handelsleden - är prissättningen koncentrerad till vis— sa cirkaprisutgivande organisationer och företag. Den till varje enskilt företag knutna prissättningen har således på många håll i näringslivet kommit att ersättas av en central prissättning. Kom- mittén återkommer senare till frågan om i vad mån dessa föränd- ringar kan tänkas ha påverkat prisutvecklingen och förutsättning— arna för prispolitiken.
Utformningen av den svenska prispolitiken under l970—talet torde ha påverkats av det förhållandet att den måttliga inflationstakt som rådde under åren l952—l969 avlöstes av ett decennium med be— tydligt högre prisstegringstakt, inte endast i Sverige utan i flertalet västliga industriländer. Vidare torde ha inverkat före— ställningar om att de strukturella förändringarna inom näringsli- vet och nya reaktionsmönster i ekonomierna - bl.a. det så kalla— de stagflationsfenomenet - har ökat prisstegringstakten.
Dessa delvis nya erfarenheter under l970-talet har berörts i den ekonomisk-teoretiskt inriktade genomgång som vi har redovisat i
kapitel 5. Vi har därvid funnit att en konsekvent antiinflationis— tisk finans- och penningpolitik i förening med en växelkurspo— litik som hindrar import av inflation från omvärlden enligt den nationalekonomiska vetenskapens nuvarande ståndpunkt är nödvändi- ga och i regel tillräckliga villkor för att bevara en låg infla- tionstakt. Samtidigt måste vi konstatera att flertalet västliga industriländer uppenbarligen inte lyckades utforma sin finans—, penning- och växelkurspolitik under 1970—talet på ett sådant sätt att den eftersträvade låga inflationstakten uppnåddes. Samma kon- staterande kan för övrigt göras beträffande verkningarna av de prisreglerande åtgärder som vidtagits i dessa länder. Schweiz, Västtyskland och österrike är undantag, men de har i vissa hänse— enden haft speciella förutsättningar för sin ekonomiska politik. Vi har vidare konstaterat att några belägg inte föreligger för hy— potesen att ändringarna i koncentrationsgraden och den minskade prisrörligheten vid efterfrågebortfall i avgörande grad och i sig skulle ha medverkat till uppgången i inflationstakten vid slutet av l960—talet. Däremot kan prissättningsmönstret på en allt stör— re andel oligopolmarknader försvåra en återgång till lägre pris— stegringstakt. På det sättet kan en hög koncentrationsgrad minska verkningsgraden av traditionell finans- och penningpolitik.
Ett flertal undersökningar, med skilda ansatser och inriktningar, har genomförts av kommittén. Dessa har dock, enligt vår mening, inte givit sådana empiriska resultat som kan läggas till grund för långtgående och bestämda slutsatser. Vår sammanfattande be— dömning av den förda prispolitiken, som redovisas i följande av— snitt, får därmed ses som ett försök att så långt möjligt väga samman resultaten av dels tillgängliga forskningsresultat, dels pragmatiskt inriktade undersökningar och praktiska erfarenteter, dels en bedömning av ekonomisk—politiska och institutionella för— utsättningar till en samlad bild av prispolitikens möjligheter och problem.
Prispolitikens faktiska innebörd
Bedömningen av prispolitiken måste självfallet utgå från de pris- politiska åtgärdernas faktiska utformning och innebörd. Till en början kan då konstateras att direkta ingrepp i företagens pris- sättning med stöd av PL har varit relativt vanliga under åren ef- ter l972. Vid varje tidpunkt under dessa år har en större eller mindre del av varu- och tjänsteutbudet varit prisreglerad enligt PL, huvudsakligen i form av prisstopp eller s.k. obligatorisk för- handsanmälan. Prisstoppen har på varje enskilt varu- eller tjäns- teområde i regel varit relativt kortvariga men ibland återkomman- de. De har ofta föregåtts eller följts av prisreglering i form av obligatorisk förhandsanmälan. Prisingrepp enligt PL har sålun- da kommit att bli ett reguljärt inslag i den ekonomiska politiken.
I detta sammanhang är det också av väsentlig betydelse att beakta sambandet mellan prisregleringsåtgärderna enligt PL och den pris- övervakning som har tillämpats. Som förut har nämnts består pris- politiken av två delar, nämligen dels direkta regleringsåtgärder enligt PL, dels prisövervakning. Skillnaden mellan dessa båda de- lar av prispolitiken är att regleringsåtgärderna är rättsligt tvingande medan prisövervakningen inte innebär något rättsligt tvång mot företagen. Att prisövervakning skulle vara en permanent samhällsuppgift fastslogs av statsmakterna när krigsårens prisre- gleringar slutligt avskaffades år 1956. Därvid avsågs en prisöver- vakning som innebar registrering samt utredningar och information i prisfrågor. Syftet var att övervakningen indirekt skulle verka återhållande på prisstegringarna genom att göra konkurrensen ef- fektivare och konsumenterna mera prismedvetna. Däremot avsågs in- te att myndigheterna skulle direkt påverka enskilda företag i de- ras prissättning. Endast i fall av monopolistisk prissättning skulle under normala förhållanden sådana ingrepp kunna ske, och då enligt regler i konkurrensbegränsningslagen. Den nu beskrivna inriktningen hade prisövervakningen också under l950- och l960- talen.
I början av l970-talet fick emellertid prisövervakningen en annan karaktär. Den blev mera "aktiv" och kom att innefatta direkt på-
verkan från myndigheternas sida på individuella företag i form
av överläggningar med syfte att hålla tillbaka prishöjningar. Den— na nya inriktning av den prisövervakande verksamheten fastställ- des formellt av regeringen genom en bestämmelse i den nya instruk- tion för SPK som kom till år 1973. Till ledning för verksamheten har regeringen meddelat riktlinjer, som bl.a. anger att den pris- övervakande mydnigheten skall söka förhindra prishöjningar för vilka företagen anför vissa närmare angivna motiv, som enligt riktlinjerna inte anses godtagbara. Om ett företag vid överlägg- ningarna med den prisövervakande myndigheten vidhåller att det skall genomföras en prishöjning utöver vad myndigheten finner va- ra förenligt med riktlinjerna, anmäls detta till regeringen. Det ligger i sakens natur att regeringen då, om respekten för riktlin- jerna skall uppehållas hos företagen, måste åtminstone i viktiga— re fall besluta att införa prisstopp eller annan formell reglering på det aktuella varu— eller tjänsteområdet.
Prispolitiken under l970-talet har alltså byggt på ett nära sam- spel mellan prisövervakningen, regeringens riktlinjer för denna övervakning och regeringens ingripanden enligt PL. Prispolitiken har på detta sätt inneburit att offentliga organ fortlöpande på- verkat eller ingripit i företagens prissättning.
Som vi tidigare framhållit i kapitel 5 avses med prisregler ng, i svensk juridisk terminologi, de ingrepp som regleras rättsl'gt i PL. Prisövervakningen regleras inte rättsligt i PL och faller där- med inte under den juridiska definitionen på prisreglering. Till sin funktion har prisövervakningen i praktiken dock i många fall inneburit en sådan påverkan på prissättningen att den kan l kstäl— las med prisreglering i den mening begreppet används i den ekono- miska litteraturen.
Prispolitiken från ekonomisk synpunkt
Prispolitiken_i ett_ekgnomisk-yetenskapligt perspektiv
Som närmare framgår av diskussionen i kapitel 5 ger den ekonomisk- vetenskapliga bild av inflationsprocessen som vuxit fram under de senaste l5-20 åren inte något stöd för slutsatsen att det skulle ha ägt rum sådana förändringar i de moderna blandekonomierna som skulle göra prisreglering till ett verksamt och nödvändigt medel för att bibehålla en låg inflationstakt. Vi har å andra sidan sam- tidigt konstaterat att industriländerna, för första gången i indu- strialismens historia, står inför uppgiften att sänka en interna- tionellt etablerad hög inflationstakt. Från ekonomisk—teoretisk synpunkt har i och för sig ingenting framkommit som motsäger slut- satsen att även denna uppgift kan bemästras med hjälp av en tra- ditionell efterfrågedämpande politik. Enligt den i kapitel 5 redo- visade analysen finns emellertid risk för att en sådan politik -
genom verkan av förväntningsbildningen och med rådande marknads- former sammanhängande trögheter i pris- och lönebildningen - till en början skulle kunna ge utslag snarare i en volymanpassning än i en prisanpassning. Kostnaderna i form av arbetslöshet och pro- duktionsbortfall kan i detta läge bli både stora och långvariga. Den teoretiska analysen pekar därvid på möjligheten att med hjälp av prisreglering - eventuellt kombinerad med motsvarande åtgärder på lönesidan — hindra företagare och löntagare från att under en övergångstid prissätta sig ur sina marknader.
Den ekonomisk-teoretiska analysen synes således peka på att pris- regleringar i sig inte skulle vara ett ändamålsenligt stabilise- ringspolitiskt medel men att de under vissa speciella_förutsätt- ningar skulle kunna minska de samhällsekonomiska kostnaderna för en inflationsbekämpande politik som baseras på mera traditionella finans- och penningpolitiska medel. Vi har i kapitel 5 mer i de— talj diskuterat prispolitikens eventeulla roll i vissa specifika situationer. Huvudslutsatsen av dessa genomgångar är att ekono- misk-vetenskaplig teori och forskning inte ger något stöd för tan- ken att prisreglerande ingrepp skulle vara ändamålsenliga åtgär-
der för att ensamma ge några långsiktigt gynnsamma effekter på in- flationstakten. Undantag från denna slutsats kan dock tänkas. Om även institutionella förhållanden beaktas kan också situationer tänkas, där prisreglerande ingrepp framstår som försvarbara eller rent av nödvändiga inslag i ekonomisk-politiska åtgärdspaket. Vi återkommer till detta i våra överväganden.
När det gäller bedömningen av de negativa verkningarna av prisre- gleringar erbjuder den ekonomiska vetenskapen ett tämligen enty— digt underlag. Som vi redovisat i kapitel 5 brukar förtroendet för marknadsprisbildningen underbyggas med grundläggande välfärdsteo- ri, som visar att marknadsprisbildning under s.k. perfekt konkur- rens ger i en viss mening effektiva lösningar på produktions- och fördelningsproblem. Den omständigheten att villkoren för att per- fekt konkurrens skall anses föreligga sällan eller aldrig är upp- fyllda innebär inte att prisregleringar i praktiken skulle vara utan kostnader. Huvudinvändningen är att prisreglering tenderar att hindra prisbildningen från att ombesörja den dynamiska anpass- ningen av ekonomin till ändringar i teknologi, tillgång på produk— tionsfaktorer och efterfrågestruktur. Man kan på ekonomisk-teore- tisk grund hävda att den från allokeringssynpunkt godtyckliga ut- formningen av prisregleringar innebär att dessa sannolikt oftare försämrar effektiviteten än de förbättrar den.
I en dynamisk ekonomisk-teoretisk modell framstår prisreglering- arnas kostnader som än mer konkreta. Det är naturligt att anta att effektivitetsförlusterna blir små i början om en prisregle- ring i form av ett allmänt prisstopp införs i ett läge då rela- tivpriserna är i jämvikt. Om ett allmänt prisstopp behålls en längre tid hindras emellertid önskvärda förskjutningar i relativ- priserna, vilket innebär att effektivitetsförlusterna ökar. Här- till kommer att selektiva prisregleringar oftast riktar sig mot observerade tendenser till relativprishöjningar, varvid effekti- vitetsförluster — om än begränsade - kan uppkomma omedelbart. De effekter som väntas vid en hårdhänt prisregleringspolitik är bl.a. varubrist på vissa områden - och därav följande köbildning eller ransoneringar — kombinerad med överskottsutbud på andra. Vid en
mildare tillämpning av regleringarna torde effekterna enligt den teoretiska analysen stanna vid kvalitetsförändringar, minskad la- gerhållning och dylikt. Den teoretiska analysen pekar vidare på risker för hämmad strukturomvandling, minskad dynamik i ekonomin, underinvesteringar, kartellisering, minskad priskonkurrens och snedvridning av personalens energi och kreativitet inom företagen. Det är givet att sådana effekter på sikt kan väntas få ogynnsamma verkningar på prisstegringstakten. Slutligen pekas på de reala re- surser som förbrukaSi prisregleringsprocessen. Den direkta för- brukningen av resurser vid berörda myndigheter och företag bedöms dock vara liten jämfört med potentiella förluster av snedvridning- ar av prissystemet med felallokeringar och minskad dynamik till följd.
Prispolitikens_yerkningar i praktikep
Effekter på prisstegringarna
Som vi inledningsvis konstaterade synes prispolitikens direkta syfte aldrig entydigt ha preciserats. Helt saknas dock inte väg- ledning vid bedömningen av vilken verkan som kan ha åsyftats med vidtagna åtgärder. Sålunda förutsätts - enligt PL:s nuvarande ly— delse — att det skall ha "uppkommit fara för allvarlig prissteg— ring inom riket på viktigare varu- eller tjänsteområde" då rege- ringen beslutar sätta lagen i tillämpning. I samband med ändring— en i PL den l juli l973 pekade departementschefen (prop l973:58) på att "prisstegringarna genom en reglering (kan) stoppas med omedelbar verkan, och därmed skapas en tidsfrist för valet av de ekonomisk-politiska medel som kan behöva sättas in mot de bakom- liggande orsakerna till prishöjningarna". Vidare har vissa motiv för de skilda prisreglerande åtgärderna redovisats i de pressmed- delanden som utgivits av handelsdepartementet i samband med rege- ringsbeslut om sådana åtgärder.
Prispolitikens dämpande effekt på prisökningarna inom avgränsade varu- eller tjänstområden vore dock av mindre intresse ur ett övergripande ekonmisk-politiskt perspektiv om inte därmed en ef-
fekt uppnåddes också på den samlade inflationstakten. Vi har mot denna bakgrund förutsatt att prispolitiken haft till ändamål att åtminstone på kort sikt verka återhållande på även den allmänna prisnivåns stegring såsom denna kommer till uttryck i t.ex. kon- sumentprisindex. Vi har vidare förutsatt att prispolitiken avsetts utgöra ett led i den samlade ekonomiska politiken och sålunda va- ra ett komplement till de traditionella stabiliseringspolitiska medlen.
Någon avsikt att med hjälp av prispolitiken, såsom ensamt ekono- misk-politiskt medel, söka angripa inflationens orsaker och där- med dämpa inflationstakten på längre sikt har inte framgått av det tillgängliga underlaget. Även denna möjlighet berörs dock i det följande.
En säker bedömning av om den förda prispolitiken har haft åsyftad verkan är, som närmare utvecklats i kapitel 5, mycket svår att
göra eftersom en sådan förutsätter en lika säker bedömning av vil- ka prisstegringar som skulle ha skett i ett alternativt händelse- förlopp utan prisregleringar och prisövervakning men i övrigt helt identiskt med det faktiska händelseförloppet. Vi har mot denna bak— grund låtit genomföra undersökningar med helt skilda ansatser för att därigenom söka nå en samlad bild av prispolitikens eventuella effekter på prisstegringarna.
Vad först gäller frågan huruvida prisregleringarna haft en dämpan- de effekt på prisutvecklingen inom det berörda varu— eller tjäns— teområdet under den aktuella perioden synes undersökningarna visa att så har varit fallet. Det är också tämligen självklart att in— förandet av en formell prisreglering får dessa effekter. Prisregle— ring har i de undersökta fallen vanligen införts i lägen då en
våg av prishöjningar väntades på det aktuella området. Genom re- gleringens verkan har dessa prishöjningar uteblivit eller åtmin- stone dämpats. Det omedelbara syftet med regleringen, såsom det har kommit till uttryck i handelsdepartementets pressmeddelanden, torde därmed ha uppnåtts. Detta förhållande berättigar i sig dock inte till några slutsatser om huruvida någon bestående inverkan
på den allmänna prisstegringstakten uppkommit.
En andra fråga är således huruvida den uppnådda dämpningen av pris- stegringstakten på begränsade områden har medfört någon dämpad stegring av den allmänna prisnivån. I den mån de prisreglerade områdena ingår iden privata konsumtionen har därvid givetvis en direkt effekt uppstått som svarar mot prisdämpningens storlek på det berörda området och områdets värdemässiga andel i den privata konsumtionen. Häremot kan invändas att den prisdämpande effekten
på ett område kan ha skapat utrymme för ökad efterfrågan och pris— höjningar på andra områden så att någon effekt på den samlade pris— stegringstakten inte skulle ha uppkommit. Som tidigare anförts har den ökade oligopoliseringen av näringslivet ansetts medföra en ökad tröghet i prissättningen med större benägenhet att variera kvantiteter än priser. Detta talar enligt vår mening för hypotesen att en prisdämpning på ett begränsat område åtminstone på kortare sikt skulle medföra en effekt på den allmänna prisnivån innan den eventuella anpassningen till ett ökat efterfrågeutrymme hinner gö- ra sig gällande.
Storleken av den prisdämpning so; kan uppnås på kort sikt kan en— ligt vår mening knappast anges med någon större grad av precision med hjälp av tillgängliga metoder. På det av en selektiv reglering berörda området kan givetvis den uteblivna prisstegringen i vissa fall vara icke obetydlig. Genom att de selektiva regleringarna i allmänhet har omfattat en förhållandevis liten andel av den priva— ta konsumtionen blir effekten på den samlade prisstegringstakten
mer begränsad. De beräkningar av den prisdämpande effekten av selektiva prisregleringar under åren l973-l980 som redovisas i kapitel 5 kan sägas motsvara en dämpning av den allmänna pris- nivåns stegring med i storleksordningen en halv procent i genom- snitt för perioden. Detta kan ställas mot en genomsnittlig pris- stegringstakt på i storleksordningen tio procent per år under den- na tid. Utöver den på detta sätt beräknade prisdämpande effekten kommer dels indirekta effekter på andra områden än de reglerade, dels eventuellt kvardröjande effekter av prisregleringar efter det att regleringen upphävts, dels effekter av prisövervakning- en. Häremot bör dock ställas att uteblivna prishöjningar på vis- sa områden medför att hushållens disponibla inkomst blir stör-
re än den annars skulle ha varit. Även om en del av denna dispo— nibla inkomst torde ha gått till import av varor och tjänster bör en efterfrågehöjande verkan ha uppkommit som kan ha medfört ten- denser till prishöjningar — eller uteblivna prissänkningar - på andra varu- och tjänsteområden.
Även om resultaten av ovan nämnda undersökningar bör tolkas med försiktighet synes, enligt vår mening, stöd föreligga för s'utsat— sen att den typ av prispolitik som förts i Sverige sedan år 1972 kan åstadkomma en viss dämpning av prisstegringstakten på kort sikt.
Prispolitikens effekter på prisstegringstakten på längre sikt tor- de vara än svårare att med säkerhet belägga än de kortsiktiga ef—
fekterna. Detta sammanhänger främst med att prisutvecklingen under en längre period hinner påverkas av andra slag av impulser - t.ex. effekterna av de traditionella stabiliseringspolitiska medlens ut- formning - varigenom prispolitikens effekter blir allt svårare att renodla.
Vissa av de utvärderingar av prisregleringar som gjorts i USA och England har givit vid handen att den dämpande effekt på prissteg- ringstakten som först uppnåtts senare har omintetgjorts gencm starkare prisstegringar än som bedöms skulle ha inträffat utan prisreglering. Den samlade effekten av de prisreglerande åtgärder— na har i några av dessa utvärderingar därmed bedömts vara försum- bar eller obefintlig.
De genomgångar av prisregleringar på vissa områden som tidigare nämnts omfattar även en uppföljning av händelseförloppet efter av— vecklingen av regleringen. Även om dessa genomgångar inte irnefat- tar någon egentlig modell för den alternativa prisutvecklingen i ett läge utan föregående prisreglering synes resultaten peka på att någon prisstegringsvåg inte inträffat på mikronivå i samband med upphävandet av prisregleringar.
Prispolitikens mer långsiktiga verkningar på den allmänna prisni— våns utveckling belyses i någon mån genom den i bilaga l0 redovi-
sade ekonometriska undersökningen. Bland annat pekar resultaten från år l972 på att några kompenserande prishöjningar under el- ler efter avvecklingen av l970-l97l års allmänna prisstopp inte förekom. Efter 1972 framkommer genom den tillämpade modellen en statistiskt signifikant prisdämpande effekt under vissa perioder åren l974, l975 och l983. För den fortsatta perioden ger under- sökningen till resultat att den prisdämpande effekten, å ena si— dan, inte är bestående i så motto att den faktiska prisstegrings- takten mycket nära ansluter sig till den prisstegringstakt som antas skulle ha rått utan prisregleringar. Å andra sidan har -
i motsats till erfarenheterna från USA och England - inte några prishöjande effekter noterats som skulle ha omintetgjort de tidi- gare positiva verkningarna.
Sammanfattningsvis finner vi att den sedan år l972 förda prispoli- tiken på kort sikt har haft en viss dämpande verkan på prissteg- ringstakten. Verkan på längre sikt är däremot mer osäker. De ge- nomförda undersökningarna ger dock inga belägg för att de på kort sikt uppnådda verkningarna skulle ha omintetgjorts genom senare, kompenserande prishöjningar.
Negativa sidoeffekter
De risker för negativa sidoeffekter som kan följa av prisregleran- de åtgärder är väl kända och har också diskuterats ingående av ett flertal tidigare utredningar. I det föregående avsnitt som behand- lar prispolitiken i ett ekonomisk-vetenskapligt perspektiv har vi redovisat olika negativa verkningar av prisregleringar som följer av en statisk respektive en dynamisk ekonomisk-teoretisk modell. I kommitténs direktiv pekas särskilt på tänkbara sidoeffekter i form av konkurrenshämmande producentsamarbete och snedvridande effekter på produktion och distribution. Mot denna bakgrund har kommitténs arbete främst inriktats på att söka få fram ett empi- riskt underlag för en bedömning av om dessa slag av sidoeffekter uppkommit till följd av den sedan år 1972 förda prispolitiken.
I bilaga 9 redovisas vissa bedömningar rörande negativa verkning— ar av de regleringsåtgärder som beskrivs där. Resultatet är där—
vid att belägg saknas för påtagliga negativa effekter i de olika behandlade fallen. Beträffande fem varuområden har en närmare un- dersökning gjorts av konsulter i Statskonsult Organisation AB. En— ligt en sammanfattande rapport om denna undersökning (bilaga 12) har det inom samtliga fem studerade branscher funnits företag som vidkänts långtgående negativa effekter av införda prisstopp. Des- sa effekter har främst kommit till uttryck på lönsamhetssidan. Un— dersökningarna har också enligt rapporten antytt att investerings- benägenheten i några fall påverkats i negativ riktning. Bortsett från den negativa lönsamhetsutvecklingen är det enligt rapporten mycket svårt att härleda uppmärksammade förändringar till införda prisstopp. Dessa kan sägas ha bidragit till förändringarna och kanske påskyndat viss utveckling utan att de för den skull kan an- ges som enda orsak eller utlösande faktor. Härutöver har kommit— tén genomfört hearings med vissa näringslivsorganisationer och myn— digheter i syfte att få konkretiseringar av negativa effekter av prispolitiken. Företrädarna för näringslivet pekar på flertalet
av de negativa effekter som anses följa av prisregleringar, men det visar sig svårt att få några konkreta och kvantitativa belägg. Såvitt vi kan bedöma på grundval av dessa undersökningar och som vi har angett i kapitel 5, har de svenska prisregleringarna under 1970-talet inte medfört några betydande kostnader ställt i förhål- lande till det totala produktionsvärdet.
Sammanfattningsvis finner vi det belagt att prisregleringarna se- dan år l972 i ett flertal fall har lett till lägre lönsamhet hos berörda företag än som skulle ha uppnåtts om prishöjningar hade kunnat genomföras utan hinder av regleringsåtgärder. Detta torde kunna betraktas som en naturlig följd av att regleringsåtgärderna haft avsedd verkan på prissättningen. I övrigt har några snedvrid- ningseffekter av större betydelse under den undersökta perioden inte kunnat beläggas. Det är vår uppfattning att mer påtagliga ne- gativa sidoeffekter, om de hade förekommit, borde ha framkommit i genomförda undersökningar eller konkretiserats vid hearings.
Härav följer dock inte att man kan bortse från riskerna för de i ett kortare perspektiv mindre påtagliga men på längre sikt måhän—
da betydligt allvarligare effekterna på näringslivets dynamik och konkurrenskraft av en reglerad prissättning.
Prisreglerande åtgärder enligt PL
Erfarenheterna av de prisreglerande åtgärder som har vidtagits se- dan år l972, tillsammans med de överväganden som kan grundas på modern nationalekonomisk teori, bör enligt vår mening ge ett bätt- re underlag för utformningen av prispolitiken än som tidigare va- rit tillgängligt. Det är inte en huvuduppgift för kommittén att föreslå någon förändring av det nuvarande systemet för prisregle- ringar. Vi vill i det följande dock sammanfatta vissa allmänna slutsatser rörande användningen av prisregleringar i stabilise- ringspolitiskt syfte.
De resultat som redovisats i kapitel 5 ger enligt vår uppfattning vid handen att prisregleringar inte bör användas som ensamt eko- nomisk—politiskt medel i syfte att bekämpa inflationen och att största återhållsamhet att utnyttja detta medel bör iakttas. Den funktion prisreglerande åtgärder kan fylla är som komplement till andra ekonomisk-politiska åtgärder. Det bör tilläggas att möjlig- heterna att utforma prispolitiken på ett sådant sätt att infla— tionsförväntningarna bryts hos olika beslutsfattare på marknaden torde ha stor betydelse för den grad av prisdämpande verkan som kan uppnås genom prisreglerande åtgärder.
Sidoeffekter av prisregleringar synes enligt den teoretiska ana— lysen i princip vara oundvikliga om regleringen över huvud taget har någon inverkan på prissättningen. Även om påtagliga snedvrid- ningseffekter av hittills tillämpade prisregleringar i Sverige inte synes ha uppkommit talar, enligt vår uppfattning, riskerna för negativa sidoeffekter av långvariga eller ofta återkommande regleringar för största restriktivitet med denna typ av ingrepp. I den mån prisreglerande åtgärder över huvud taget behöver till- gripas finner vi att de bör ges kortast möjliga varaktighet. Att
vi inte vill avvisa möjligheten att med stöd av PL ingripa i pris— sättningen sammanhänger med de i kapitel 5 redovisade utomordent- ligt negativa verkningarna på det ekonomiska systemet och det eko- nomiska beslutsfattandet av en bestående hög inflationstakt. Des- sa verkningar måste enligt vår mening vägas mot positiva och nega- tiva effekter av de ekonomisk-politiska motåtgärder som kan över- vägas, däribland prisreglering.
Mot bakgrund av dessa allmänna överväganden vill vi i det följan- de peka på vissa situationer där prisreglerande ingrepp kan utgö- ra ett tänkbart inslag i den samlade ekonomiska politiken.
Som framhållits i kapitel 5 kan det enligt ekonomisk—teoretisk analys inte uteslutas att ett allmänt prisstopp - eventuellt kom- binerat med ett allmänt lönestopp - skulle kunna vara effektivt
i lägen där en omfattande omläggning av stabiliseringspolitiken företas i syfte att mera beständigt dra ner inflationstakten. Syf- tet skulle därvid vara att under en övergångstid hindra företag och löntagare att prissätta sig ur sina marknader. Härigenom skul- le de samhällsekonomiska kostnaderna i form av arbetslöshet och produktionsbortfall kunna begränsas till dess att efterfrågedäm- pande åtgärder hunnit få full verkan på prisutvecklingen. En för- utsättning för en sådan tillämpning av allmänt prisstopp är sålun- da att åtgärden kombineras med en kraftig åtstramning av den to- tala nominella efterfrågan och med en konsekvent utformad vätel- kurspolitik.
Allmänna prisstopp har tidigare tillämpats bl.a. under åren 1970- l97l och vid två tillfällen under år l977 i samband med ned5(riv- ning av svenska kronans värde. Prisstoppet l970-l97l kom att före- nas med en mycket stram ekonomisk politik och ett internationellt sett lågt löneavtal och företer därmed vissa likheter med dei tänk- bara tillämpning av allmänt prisstopp som ett led i ett omfattande ekonomisk-politiskt åtgärdspaket som har skissats i det föregående. Enligt analysen i bilaga 10 torde l970-l97l års allmänna prisstopp ha haft en initialt inflationsdämpande verkan, som dock inte blev bestående. De allmänna prisstoppen våren och hösten l977 skilde
sig från l970-l97l års prisstopp till såväl syfte som uppläggning. Genom särskilda riktlinjer för tillämpningen av dessa senare båda prisstopp medgavs prishöjningar på importerade varor till följd
av växelkursändringen medan motsvarande prishöjningar på varor av inhemsk tillverkning motverkades. Syftet härmed var bl.a. att för- bättra den inhemska produktionens konkurrensläge i förhållande till importen. Enligt vår bedömning är erfarenheterna av l970-l97l och l977 års allmänna prisstopp i huvudsak goda. Vi vill därför inte avvisa en motsvarande tillämpning i liknande situationer.
Den eventuella tillämpningen av allmänna prisstopp sammanhänger sålunda enligt vår mening med utformningen av andra ekonomisk—po— litiska åtgärder. Genom prisstopp torde i vissa situationer råd- rum kunna skapas för att förbereda och genomföra andra stabilise- ringspolitiska åtgärder, vars ekonomiska verkan gör sig gällande först på något längre sikt. Man kan också tänka sig fall där pris— reglering bedöms utgöra ett politiskt nödvändigt direkt inslag i ett stabiliseringspolitiskt åtgärdsprogram och en förutsättning för att programmet skall bli accepterat.
Vad gäller selektiva prisregleringar synes etablerad ekonomisk teori inte ge något direkt stöd för sådana ingrepp som ett inslag i stabiliseringspolitiken. Som indirekt framgår av bilagorna l
och 7 har den ekonomiska forskningen i Sverige och internationellt inte närmare analyserat eventuella skillnader mellan verkningarna av olika slag av prispolitiska ingrepp så att särskilda slutsat- ser skulle kunna dras rörande de selektiva ingreppen i förhållan— de till allmänna prisregleringar. Bedömningarna av de selektiva ingreppen måste därmed, tills vidare, mer vila på en praktisk än en teoretisk grund. Vi vill mot denna bakgrund inte utesluta möj- ligheten av så allvarliga prisstegringsimpulser inom begränsade varu- och tjänsteområden att det i vissa lägen kan framstå som motiverat att motverka ett omedelbart genomslag i de faktiska pri- serna. Sådana situationer kan sålunda bl.a. tänkas uppkomma på Oljeområdet eller för andra väsentliga importråvaror.
Vidare skulle starka prisstegringar på områden som har stor bety-
delse för den allmänna prisnivåns utveckling i vissa situationer
kunna utgöra ett hot mot den ekonomiska stabiliteten. En förutsätt- ning för denna typ av ingrepp på begränsade områden — och från sta- biliseringspolitisk synpunkt - bör dock enligt vår mening normalt vara att prisstegringen bedöms vara tillfällig eller som grund har omständigheter som i särskilt hög grad kan motverka stabiliserings- politiska målsättningar och där rådrum erfordras för att sätta in andra ekonomisk—politiska åtgärder. Bestående relativprisföränd- ringar måste däremot tillåtas slå igenom i syfte att åstadkomma en önskvärd anpassning av produktion och konsumtion.
Prisövervakningen
De skilda undersökningar som prisregleringskommittén har genomfört har antingen avsett prisreglerande åtgärder med stöd av PL eller behandlat prisregleringar och prisövervakning i ett sammanhang. Någon särskild utvärdering av prisövervakningen har sålunda inte x,” genomförts. De slutsatser och rekommendationer rörande prisöverväk- ningens fortsatta inriktning som vi redovisar i det följande base- ras därmed på allmänna överväganden och inte på resultaten av ge— nomförda undersökningar.
Utöver den prisövervakning på vissa varu— och tjänsteområden som förekom redan på l950-talet anser vi att en grundläggande uppfölj- ning och analys av prisutvecklingen samt inträffade och väntade prisrörelser i olika produktions- och distributionsled bör vara en permanent uppgift för prisövervakningen även fortsättningsvis. Intensiteten i bevakningen av olika varu- och tjänsteområden fin- ner vi närmast vara en avvägningsfråga med hänsyn till de krav det rådande ekonomiska läget ställer. Denna grundläggande övervakning bör enligt vår mening utformas så att den kan utgöra ett underlag för regeringens överväganden och beslut rörande den ekonomiska politikens inriktning. Det ligger därvid i sakens natur att den prisövervakande myndigheten på lämpligt sätt bör informera stats- makterna och allmänheten om resultaten av prisövervakningen. Den— na grundläggande prisövervakning bör inte innehålla några inslag av direkt påverkan på företagens prissättning. I sådana lägen där, enligt vad vi har angett i det föregående, prisreglerande ingrepp
kan behöva övervägas är det naturligt att prisövervakningen ges en mer aktiv roll med stöd av särskilda riktlinjer från regering-
en.
Under förutsättning av att prisövervakningen utformas i enlighet med vad som ovan anförts finner vi sammanfattningsvis att den även fortsättningsvis bör bedrivas som ett led i den samlade pris— och
konkurrenspolitiken.
Prispolitiken från rättslig synpunkt
Prisregleringskommittén har inte till uppgift att göra en rätts— lig utredning om prislagstiftningen. Vi har emellertid under ut- redningsarbetet tagit upp vissa rättsliga frågor rörande prispo— litiken, som framgår av kapitel 2. Den gjorda genomgången, som närmare redovisas i bilaga 6, har närmast haft karaktären av en probleminventering. Vi gör dock inga anspråk på att ha gjort nå- gon fullständig, eller ens mera omfattande, genomgång av förekom- mande rättsliga problem utan vill snarast se de redovisade pro-
blemområdena som exemplifieringar.
De rättsliga frågor som vi har uppmärksammat pekar enligt vår me- ning på behovet av en samlad översyn av prislagstiftningen. En sådan översyn bör inte stanna vid sådana delfrågor, till stor del av teknisk—administrativ karaktär, som vi har haft möjlighet att uppmärksamma vid vår begränsade probleminventering utan syfta till ett klarläggande av prislagstiftningens syfte, funktion och former samt dess förhållande till rättssystemet i övrigt. Vidare finns enligt vår mening anledning att i ett sådant sammanhang även överväga behovet av en fastare rättslig grund för prisöver—
vakningen.
Enligt vår bedömning föreligger behovet av en sådan samlad över- syn av prislagstiftningen oavsett om prispolitiken fortsättnings- vis avses bedrivas med oförändrad inriktning eller med de ändring-
ar som vi i det föregående har rekommenderat.
7.2 Särskilt yttrande av experten Ake Hallman
Jag ansluter mig till den utformning av kapitel 6, som i form av en reservation till majoritetens skrivning har lagts fram av le- damoten Bengt Johansson. Dock borde inte i reservationen - lika lite som i majoritetens skrivning - en skiss till prisövervak— ningens framtida uppläggning och inriktning presenteras eftersom någon utvärdering och analys av prisövervakningens uppläggning, inriktning och effektivitet under 1970-talet inte genomförts av kommittén.
7.3 Särskilt yttrande av Lars Jonung, sakkunnig i kommittén, angående nedläggning av statens pris— och kartellnämnd m.m.
Allmännäsmunksq
Jag ansluter mig till den slutsats rörande den svenska prisreg- leringspolitiken under l970-talet som redovisas i huvudbetänkan- det. Enligt huvudbetänkandet är prisregleringar ett ineffektivt medel för att bekämpa inflationen. Inte oväntat ansluter sig kom- mitténs majoritet här till den syn på kontroller som stöds av etablerad nationalekonomisk teori och av ekonometriska utvärde— ringar av pris- och löneregleringar som gjorts för ett antal industriländer. (Se bl.a. bilaga 7).
Orsaken till att priskontroller avvisas som stabiliseringspoli— tiskt instrument är i första hand att prisregleringspolitik an- griper symptomen på, men inte de underliggande orsakerna till inflationen. Prisregleringar har dessutom en rad negativa effek— ter på resursallokeringen: prismekanismens centrala funktion som informationssystem undergrävs, prisregleringar minskar företa- gens lönsamhet och därmed också investeringsverksamheten och den ekonomiska tillväxten, samt bidrar till ett resurskrävande för- handlingssystem mellan företag och den prisreglerande myndigheten.
Om politiken med prisregleringar och prisövervakning skulle göras mer omfattande och permanentas genom en massivt uppbyggd kontroll- byråkrati, då skulle också det ekonomiska systemet i Sverige för- ändras på ett genomgripande sätt. Det skulle övergå från en de— centraliserad marknadsekonomi till en byråkratstyrd ekonomi med de välfärdsförluster en sådan övergång skulle innebära.
Den svenska prisregleringspolitiken har i vissa fall använts i syfte att omfördela inkomster, dvs. det stabiliseringspolitiska motivet har ersatts med ett fördelningspolitiskt. (Se bilaga 2). Det finns dock effektivare metoder att omfördela inkomster än prisregleringar, t.ex. subventioner riktade till de grupper som
avses att gynnas.
Däremot finner jag att kommittén är för optimistisk beträffande möjligheten att påverka inflationsförväntningarna i inflations- sänkande riktning genom prisregleringar i samband med en större omläggning av stabiliseringspolitiken. Finns det en tilltro till regeringens vilja och förmåga att föra en restriktiv stabilise- ringspolitik, behövs knappast någon priskontroll. Då skulle t.ex. en deklaration att inflationen skall bekämpas vara tillräcklig för att inflationsförväntningarna skall dämpas. Om regeringens konjunkturpolitiska trovärdighet däremot är låg, kommer en pris- reglering inte att påverka inflationsförväntningarna.]) En pris- regleringspolitik för att begränsa inflationsförväntningarna vid en allmän omläggning av stabiliseringspolitiken förefaller såle-
l) Det motsattaresultatet, dvs. högre inflationsförväntningar, skulle t.o.m. kunna uppnås om allmänheten har erfarenhet av misslyckade stabiliseringspolitiska program med priskon- troller.
.
l)2) (
des antingen onödig eller ineffektiv. Se också bilaga 4L Det bör också påpekas att företagen anpassar sitt uppträdande till den ekonomiska politiken. Väntar de sig prisregleringar, exempelvis vid en större omläggning av stabiliseringspolitikei, kommer företagen att i sin prissättning gardera sig mot sådant Förekomsten av förväntningar om och därmed anpassning till km- troller utgör ett tungt argument mot användningen av prisregb- ringar som ett medel i stabiliseringspolitiken. (Se också sannan- fattningen i bilaga lO).
Jag finner vidare att prisregleringskommittén har gjort en alt— för snäv avgränsning av sitt arbete. Kommittén har tolkat dirak- tiven så att den i möjligaste mån bör undvika att behandla depo- litiska aspekterna på priskontroller, trots att utredningsarbtet har pekat på väsentliga samband mellan den politiska processe och användningen av prisregleringar. Erfarenheten visar att pös- regleringspolitik ofta är ett sätt för en regering att söka undvika de impopulära åtgärder, som skulle vara nödvändiga fö— att på sikt dämpa uppgången i den allmänna prisnivån.3) MYCk91 tyder på att prisregleringar främst utnyttjas för att kortsiktigt förstärka en regerings politiska stöd.
l) Det är tänkbart att ett införande av prisregleringar skulh kunna förstärka tron på regeringens förmåga att dämpa infli- tionstakten. Det förefaller dock föga realistiskt att i da] räkna med en sådan effekt. Prisregleringar har använts under nästan hela 1970-talet samtidigt som inflationstakten har;ti- git kraftigt. Regleringspolitikens brist på framgång i det för— flutna såväl i Sverige som i utlandet talar mot en användnng av kontroller i framtiden. 2) Den svenska regleringspolitiken har för övrigt inte omfatnt lönebildningen, vilken har en central roll i inflationspro cessen. Allmänheten torde ha mindre tilltro till ett regle'ings— program som enbart omfattar reglering av prishöjningar än ill ett som består av både pris- och lönekontroller. 3) Det finns en betydande risk att priskontroller i själva ve'ket kombineras med en i övrigt inflationsdrivande stabiliserins— politik.
Det hade enligt min mening varit lämpligt med en mer ingående diskussion om prisregleringens politiska ekonomi, eftersom krav på prisregleringar med stor sannolikhet kommer att resas av par- tier och intressegrupper så länge en hög inflationstakt förelig- ger. Det är frestande för regeringen eller Oppositionen att fram— stå som "handlingskraftig" och "aktiv" genom att införa eller bygga ut respektive föreslå priskontroller. I den politiska pro— cessen finns således en tendens att driva fram en användning av prisregleringar. (Se diskussionen i bilaga 2).
Jag anser att det under dessa omständigheter är viktigt att ut— forma en institutionell ram, som minimerar risken för användning av prisregleringsinstrumentet i den ekonomiska politiken. En lämp- lig reform är därför att avskaffa den myndighet som administrerar den nuvarande regleringspolitiken, nämligen statens pris- och kar— tellnämnd, SPK. SPK utgör dessutom i realiteten en påtrycknings- grupp för prisregleringar. Så länge SPK existerar - även om myn— digheten sysslar med andra uppgifter än prisreglering — är ris- ken betydande att någon regering i framtiden kommer att använda SPK för prisregleringar, trots att kunskapen finns att priskon— troller inte sänker inflationstakten. Med stor sannolikhet kom- mer också SPK att vara intresserad av att prisregleringsinstru- mentet används. De intressegrupper, som eventuellt önskar pris- kontroller, kan hänvisa till SPK och hävda att myndigheten har erfarenheter av prisregleringar och att den också bör syssla med denna verksamhet.
Enligt min mening vore mycket vunnet med att avskaffa SPK och där- med tillgången till en institution som kan administrera prisreg- leringar. Risken för framtida prisregleringar skulle minska. En nedläggning av SPK skulle dessutom vara en klar markering av att 1970—talets regleringspolitik har upphört. Detta steg skulle ska- pa tilltro till att priskontroller inte kommer att utgöra ett re- guljärt inslag i morgondagens stabiliseringspolitik.
SPK bör avskaffas i ett sammanhang där vissa delar överförs tdl andra statliga myndigheter vilka i dag sysslar med uppgifter 'ik- nande SPK 5. Detta är inte tillfället för en närmare beskrivn ng av vilka och hur stora bitar av SPK som bör flyttas till olika för- valtningar_ Här lämnas bara några skissartade synpunkter på de detaljer av SPK som eventuellt bör finnas kvar inom andra myndig- heter. En rejäl organisationsstudie bör göras i händelse av ned- läggning av SPK.
SPK:s verksamhet är i dag huvudsakligen inriktad på att övervaka och reglera priser, att göra utredningar rörande konkurrensför— hållanden, att bistå näringsfrihetsombudsmannen och marknadsdtm— stolen med utredningar, att sammanställa statistik över prisub vecklingen och att informera om pris— och konkurrensförhållanten.
Prisregleringar
Prisregleringsverksamheten i dess nuvarande form inklusive der prisövervakning som syftar till att direkt påverka företagens prissättning bör enligt prisregleringskommittén upphöra. Jag finner det lämpligt att en del av denna verksamhet överförs tll överstyrelsen för ekonomisktförsvar för att upprätthålla en V'SS beredskap för prisregleringar i extrema krissituationer, i första hand i samband med krigstillstånd eller blockadtillstånd. (Dess- utom bör en undersökning göras av vilka former av prisreglerirgar som är lämpliga i akuta krislägen. Det finns starka argument iör att prisreglering bör undvikas just vid sådana tillfällen).
Utredningsverksamheten
En del av SPK:s utredningsverksamhet som rör konkurrensförhålbn- den kan med fördel placeras inom statens industriverk som i da är sysselsatt med snarlika uppgifter. Utredningsverksamheten i samband med näringsfrihetsombudsmannens och marknadsdomstolens verksamhet kan organiseras på olika sätt. Den kan direkt knyta till dessa institutioner. Ett annat alternativ vore att flytta över den till industriverket. Här kan även andra lösningar str deras.
Konsumentprisberäkningar och konsumentinformation
SPK:s beräkningar av konsumentprisernas utveckling kan med för— del helt överlåtas på statistiska centralbyrån. Den nuvarande ordningen där både SCB och SPK beräknar konsumentprisutvecklingen förefaller onödig och bidrar dessutom till att skapa förvirring om inflationens utveckling. De mer konsumentpolitiskt orienterade prisberäkningarna på enskilda varor eller varugrupper kan läggas på konsumentverket. Den del av SPK:s verksamhet som är knuten till konsumentpolitiken och konsumentinformationen bör överföras till konsumentverket. En sådan överföring har till stor del re—
dan skett.
SPK synes vara ett välskött verk. Det är beklagligt att dess re- surser för närvarande i så stor utsträckning används till pris— regleringar - en verksamhet med negativa verkningar på samhälls-
ekonomin.
Förslaget att avskaffa ett ämbetsverk och därmed genomföra en rationalisering av den statliga centralförvaltningen bör också ses mot bakgrund av det kärva statsfinansiella läge som den svenska ekonomin befinner sig i. Här finns en möjlighet till betydande besparingar samtidigt som den svenska ekonomins funk— tionssätt förbättras när prisregleringspolitiken överges.
Statens offentliga utredningar 1981
Kronologisk förteckning
28.
29. 30. 31. 32. 33.
35. 36. 37. 38. 39. 40.
HS 90: Hälsorisker. S. HS 90: Ohälsa och vårdutnyttjande. S. HS 90: Hälso- och sjukvård i internationellt perspektiv. S. HS 90: Utgångspunkter och riktlinjer för det fortsatta arbetet. S. Ny arbetstidslag. A. Översyn av lagen om församlingsstvrelse. Kn. Lag om vård av missbrukare i vissa fall. S. Översyn av sjölagen 1. Ju. Enhetlig! huvudmannaskap för högskolan. U. Datateknik i verkstadsindustrin. I. . Datateknik i processindustrin. I.
Inrikesflvget under 1980-talet. K. Närradio. U. Reformerat kyrkomöte, kyrklig lagstiftning m. m. Kn. Grundlagsfrågor. Ju Film och TV i barnens värld. U. Industrins datorisering. A. Minskat tobaksbruk. S. Översyn av radiolagen. U. . Omprövning av samvetsklausulen. Kn.
. Internationellt patentsamarbete III. H. . Sjukersänniggsfrågor. S. . Tekniska hjälpmedel för handikappade. U.
Socialförsäkringens datorer. S. Bra daghem för små barn. 5. Omsorger om vissa handikappade. S. . Omsorger om vissa handikappade. Sammanfattning, lag—
förslag, specialmotiveringar. S.
Turism och friluftsliv. Det centrala myndighetsansvaret. Jo. Forskningens framtid. U. Forskarutbildningens meritvärde. U. Avtalsvillkor mellan näringsidkare. Ju. Fluor i kariesförebyggande syfte. S. Effekter av investeringar utomlands. l. Fristående skolor för skolpliktiga elever. U. Sjukresor. S. Begravningsverksamheten. Kn. Företags obestånd II. B. Om hets mot folkgrupp. A. Svenk krigsmaterielexport. H. Prisreglering mot inflation? H.
Statens offentliga utredningar 1981
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Översyn av sjölagen 1. [8] Grundlagsfrågor. [15] Avtalsvillkor mellan näringsidkare. [31]
Socialdepartementet
-lälso- och sjukvård inför 90-talet. i. Hälsorisker. [1 ] 2. Ohälsa och lårdutnyttjande. [2] 3. Hälso- och sjukvård i internationellt )erspektiv. [3] 4. Utgångspunkter och riktlinjer för det fortsatta arbetet. [4] .ag om vård av missbrukare i vissa fall. [7] Vlinskat tobaksbruk. [18]
Sjukersättningsfrågor. [22] Socialförsäkringens datorer, [24]
ära daghem för små barn. [25] )msorgskommittén. 1, Omsorger om vissa handikappade. [26] ?. Omsorger om vissa handikappade. Sammanfattning, lagför- ;Iag, specialmotiveringar. [27] :luor i kariesförebyggande syfte. [32]
Sjukresor. [35]
Kommunikationsdepartementet nrikesflyget under 1980-talet. [12]
Budgetdepartementet :öretags obestånd ||. [37]
Utbildningsdepartementet
Enhetligt huvudmannaskap för högskolan. [9] Nlärradio. [13] :ilm och TV i barnens värld. [16] Översyn av radiolagen, [19] fekniska hjälpmedel för handikappade. [23] Jtredningen om forskningens och forskarutbildningens situa- ion. 1. Forskningens framtid. [29] 2. Forskarutbildningens neritvärde. [30] Iristäende skolor för skolpliktiga elever. [34]
lordbruksdepartementet [urism och friluftsliv. Det centrala myndighetsansvaret. [28]
dandelsdepartementet
nternationellt patentsamarbete lll. [21] Evensk krigsmaterielexpon. [39] >risregleringskommittén, 1, Prisreglering mot inflation? [40]
krbetsmarknadsdepartementet ly arbetstidslag. [5]
ndustrins datorisering. [17] )m hets mot folkgrupp. [38]
ndustridepartementet
)ata— och elektronikkommittén. 1. Datateknik i verkstadsindu- ;trin. [10] 2. Datateknik i processindustrin. [11] Effekter av investeringar utomlands. [33]
Kommundepartementet
Översyn av lagen om församlingsstyrelse. [6] Reformerat kyrkomöte, kyrklig lagstiftning m. rn. [14] Omprövning av samvetsklausulen. [20] Begravningsverksamheten. [36]
. . ." ...'. .. ”ut
,»» »l»»'.|..»,'..'
;jl'll'l'flljt.
.., i..
" ni r.. Hull-[['"-
|. ”|| [['" ...
lllll I'll i l'l' , wu tl.|'|,l.
I.:IH-[Ållllllll [LI-' || .|u..i—|| .. l
II ]II
[ li' ['_| ."
" -,,|.. . -. |]||1|||"[[|-||J"%|1,| ,|..__|. . .Lu "äl" :||qu 'l'lfi'” I;
| "J* ':iu|1_|_?|||'.|' . 'l'.|||.'.'.' ' .'..| "'""="-'| .”.'1-u ""Fri |||. | _ ' ,..-.'.'",
|| ,. .||
;:
".|||.|
'.g_ | '. .['ff' |.
'å'
. .."l
[. "| . ,| |||;|"..'|. |=4|" ,, | 'I..'-| gm". '. .. . 1. |l||4,|..f1|l.||||_||||..' |J|| |_|— | .. ..| . .I. J .. |. | ,. , -. ""' ||' "] | " '|'. ' |" '.|| |. J ' ' ...'I |. ' , | ' |||||'-'. '(" """ ' ""|. | | | _ | -' - , |. ||||||' |. | [' _ |.||| . , | ||. .' ' " ' | |'5_1.' . | ' | . . . |. ' '='-. .*-,|.. . .. .- ' ' . .. ..- » .' _ " . '. '.' ' - . ] ,._'I '|.' :. | _ ||. - ,, I ' . '.'. .f- ..'; ' _- . . . _ | |jl|:..||| 'T'l ||||'||.|||_ :;.|| | | | _ . | | .I | I , — . ' . ' ' ”|__ ||-"_.- '|| ||! "||"! |.2l.]r... ||",| "_||. "||||'| .|L'| .E ' | || '. _. 'i]"1'.|" '|".'_".|"' ' '|'?" .' '|' * " ' - ||, |., .|. ||| ." ll ,l|" || ( ' .- ' , | . .. ' -. | [| "|" " "||| ' ' ' |' ' ' "|". "'l|l ' ' ' ' |" . | . |'| ||._,1. ....,||||||| |— |,” ||| . _ ||||r ' ' ].|., " |" I.., I' |'| ( ' | | .',r|I '.|l.|' |||_||| _|. , | | . J"” | |_ .,,i|| , __ .| ,| | |. | | ,|.|| . _.,|.| |- ., . . —,|| i.. | ||'."-'|J. ..:j..'l||,._-., .ujl'_—,' " " ' 'I" . "_' '||"'l' 'L,|.-' : '.- " . ." . [If .'. 'T'"'||]'".""|""|'||". .' ”' .' '» ' ' '. - . ' " .' . ! [|'|-E' "än"" IA."""" "|" 'j""_.]'v . | _'-"t—:| "" ' ' ' |. ' "' ' |' , ' "Ä "|| _ . . -.. . .. . |. ,|l "2 ||' . || 'r '] | |'| |.||r|"|_. f,- ' | ]" |.|' .'.':'|'| _' | ”|| ', ' | ' , ' | | |||' ||. | I.) "— .' ' . .. ' ' I .'.'-'. "'I ".'.'—J. ] ' "|" " . ' ' » . [.'.' .. .,|. ||. | |.|| , | [__| ,J 'LÅ'. _ .:|||J,||. || u. _ |. |||? .,'|| | | |. |.|; , | "l'l ||| l.. ||_. . lh"? . |. ._-| _|. , || | |, , ||| |—| . . : | , - - _ ? |r'.._""' '|'.|.'||"..|."' , |.|',.","'||r._|''_J'l,'_u " || _. | ' "' | - _, ' - ' '.. '_ "|."l,'1 " " 'l 1' || ||' || ' "" 'F' '|' 'I- ['|"' ||.'l ||-|, | |" ;- ' ._ ,| || ' -_ m...-'I '.. .| .' ' . . .. ' . . == ' .] |[ ."]H " ' |. ' ' '|' ""-.."] ' "" 1 ' | ' _| '.' ' ". ' ... . '| 'i . '*— [[.A'».'.-|""'7'..| "'I, '. . .. .|— . . | " "' .. _'| || ' ' ,. * 'u - - . |. | :. . " "E.:l'.|.]r|""'.|"'J '|[|".""E','[ "" |'|.."' "' ' $"" |' "[I ""l" "' "' ," |' " | I. "" ' ' | |, &? . . |' || ,'| |.,—, '|'. ”||" ' o' . , .| '-, | ' _ , ' ' |'-" i _ -. | - |_ |_ ||. | ' |||—' JI |, '1- .. |. .| , .. - .| . | . _ | ,.| . ' . ... ",. '. "..::...Lii '. ';. ,. ' *. . '. | |. ,M— | , |.|| ||| | | | | _||._. ||n.. | ||| J .,|| _| . || | ||' ... .j| a' . T I.. _ , .." ., | | , _, | | _ . . |. | |_ r...; "'I. I ' , ." . . _ , . .. . '| " ' 'h" |. |||. . | ' -:| . . ' | |, ' _ || || | ., - | |_ | », | | ".— . | _ |. |,: .. . || . | .— .. _ _, ., | |_. . ' :,,__ ,"' [ . .. . | . . |.| -r. * ; ." . . " ' ' ., .| * . | . _| ||] .|.|||| | . ||__ 1' |'|| |
