SOU 1996:28
Det forskningspolitiska landskapet i Norden på 1990-talet : forskningspolitiska och forskningsorganisatoriska utvecklingsbidrag i Danmark, Finland och Norge - med ett svenskt perspektiv
1. Inledning
Att teckna en ögonblicksbild av den forskningspolitiska och forsknings- organisatoriska utvecklingen i ett enskilt land stöter på flera problem. Dels är det inte möjligt att bedöma den kvalitativa och kvantitativa nivån på landets forskningsinsatser eller rimligheten i FoU-volymen och den forskningspolitiska organisationen och fördelningen av forsknings- resursema på olika typer av forskning utan att samtidigt se på utveck- lingen i andra länder. Dels finns det inga klara gränser för var forsk- ningspolitikens domäner börjar eller slutar. Forskningspolitik bedrivs inom eller som en integrerad del av många politikområden. Forskningen påverkar och påverkas av t.ex. utbildningspolitiken, industri— och tekno- logipolitiken, den ekonomiska politiken, kulturpolitiken och politiken inom olika samhällssektorer.
Fram till 1980-talet ansågs forskningspolitiken gälla frågan om hur stora resurser som skall satsas på forskning, hur resurserna skall fördelas och hur forskningssystemet skall utformas. Forskningspolitiken avgrän- sades således till att gälla enbart själva FoU-verksamheten samt dess finansiering och organisering. I mitten av 1980-talet övergick OECD — forskningspolitikens internationella trendtolkare — till att tala om forsk- nings— och teknologipolitik. Senare utvidgade OECD forskningspoliti- kens sfär till att gälla forsknings-, teknologi- och innovationspolitik. I mitten av 90-talet talas det ofta om forskningspolitiken som en kun- skaps- och kompetenspolitik. Därmed har forskningspolitiken be- greppsligt utvidgats till att omfatta snart sagt hela samhället, vilket gör den forskningspolitiska utvecklingen än mer svårfångad. Forsknings- politiken består således av delar som först betraktade både i sitt sam- manhang och samlat avtecknar sig som en nationell forskningspolitik.
Det första problemet, svårigheten att bedöma den forskningspolitiska utvecklingen i ett enskilt land, kan lösas genom jämförelser med andra länder. Eftersom forskningen till sin natur är internationell måste forsk- ningens kvalitet självfallet i en eller annan mening bedömas med in- ternationell måttstock. Det är dock inte ensbetydande med att också forskningens relevans, prioriteringar, inriktning och organisation bäst kan bedömas internationellt. De nordiska forskarna och forskningsmiljö- ema söker gärna sina samarbetsparter, jämförelseobjekt och förebilder i USA, vid de ledande amerikanska universiteten, men också i England, Frankrike och Tyskland, och på vissa områden även i ”mindre" forsk-
ningsländer. Det gäller också ofta för synen på forskningens finansiering och på vilka forskningspolitiska modeller som borde väljas.
Samtidigt glömmer man lätt att de amerikanska prestigeuniversiteten och topplaboratoriema endast utgör ett litet delområde i ett stort, mång- fasetterat och heterogent amerikanskt forskningssystem. Inte heller England, Frankrike och Tyskland är utan vidare idealiska forsknings- politiska jämförelseobjekt för de nordiska länderna. För detta är olik- heterna mellan Norden och de nämnda länderna i såväl politik, förvalt- ningstraditioner, näringsstruktur som forsknings- och utbildningssystem alltför stora. Dessutom är det i fråga om de stora forskningsländerna — åtminstone i ett nordiskt perspektiv — ofta i praxis svårt att tala om en egentlig övergripande och sammanhållen forskningspolitik, även om ambitionerna att skapa en nationell forskningspolitik också i dessa länder under de senaste åren varit klart växande. Ett tydligt exempel på det sistnämnda är Clinton-administrationens forskningsstrategiska pro- gram, ”Science and the National Interest”, som är det mest markanta överordnade forskningspolitiska utspelet i USA sedan presidenterna Roosevelts och Trumans vetenskapliga rådgivare, Vannevar Bush, 1945 framsatte sin sedermera så inflytelserika och berömda rapport "Science — The Endless Frontier”, vars tankegångar kom att prägla forsknings- politiken i både USA och Europa långt in på 1980-talet.
För de nordiska ländernas forskningspolitiska och i synnerhet forsk- ningsorganisatoriska självbedömningar är de nordiska grannländerna därför det naturliga förstahandsjämförelseobjektet. Därmed inte sagt att inte jämförelser också med andra mindre länder såsom Belgien, Holland, Kanada, Schweiz, Österrike m.fl. vore värdefulla. Av praktiska skäl har den föreliggande beskrivningen av den forskningspolitiska och forsk- ningsorganisatoriska utvecklingen i Danmark, Finland och Norge dock endast på vissa strategiska punkter, t.ex. när det gäller FoU-volymen och FoU-intensiteten, medtagit jämförelser med andra OECD-länder som kan insätta de nordiska länderna i ett internationellt perspektiv.
Det andra inledningsvis nämnda problemet, forskningspolitikens ”gränslöshet”, kunde eventuellt kringgås genom att i analysen fokusera på de målsättningar och prioriteringar som statsmakterna och forsknings- rådsorganen själva uppställt i sina forskningspolitiska programförklaring- ar i forskningspropositioner, forskningspolitiska redogörelser och strate- giplaner etc. En genomgång av de nämnda forskningspolitiska dokumen- ten visar emellertid att alla nordiska länder med förbluffande samstäm- mighet förklarat sig samtidigt prioritera såväl grundforskning, tillämpad forskning, teknologi, teknisk-industriell forskning, näringslivsinriktad forskning, internationellt forskningssamarbete och forskarutbildning. Härtill kommer målsättningar om förstärkt forskningsledning och för-
enkling av forskningssystemet. Alla fäster också stor vikt vid hög kvali- tet och relevans i forskningen samt bättre utnyttjande av forsknings- resultaten.
De nämnda målsättningarna är emellertid i dokumenten i ringa grad operationaliserade och inte heller prioriteringarna är prioriteringar i egentlig mening, dvs i betydelsen att ett område eller en forskningstyp ställs framom ett annat område eller annan forskningstyp så att det skulle ange balansförskjutningar. De övergripande målsättningarna och prioriteringarna uttrycker i första hand att forskning generellt betraktas som viktigt, men de tecknar inte därutöver någon klar bild av den forsk- ningspolitiska utvecklingen i respektive land.
I rapporten har därför i stället valts att se på vilka förändringar som under de senaste åren inträffat i forskningsinsatsema, finansieringsmön- stret, den forskningspolitiska beslutsapparaten och i de krav som besluts- fattarna ställer på forskarna och forskningen samt i de ambitioner som uppställts för den statliga forskningspolitiken, inte minst i koordinerings- hänseende.
I kapitel 2 görs ett försök att sammanfattande teckna 1990-talets forskningspolitiska landskap i de nordiska länderna genom att översikt- ligt genomgå aktuella forskningspolitiska utvecklingstrender och de institutionella förändringar som under de senaste åren igångsatts eller genomförts i Danmark, Finland och Norge. Genom att jämföra dagens forskningspolitiska kännetecken med de centrala utvecklingsdragen under närmast föregående decennier visas att forskningspolitiken i de nordiska länderna under 90-talet undergått förändringar som närmast måste karakteriseras som ett forskningspolitiskt doktrinskifte.
I kapitel 3 genomgås de förändringar i forskningens villkor som kan utläsas av utvecklingen i forskningsinsatsema och forskningsresursema. Kapitlet beskriver utvecklingen såväl i forskningsintensiteten som i forskningsverksamhetens och forskningsfinansieringens struktur. I kapi- tel 4 tecknas på basen av en analys av tyngdpunkter och prioriteringar i den statliga forskningsbudgeten en jämförande nordisk bild av stats- makternas forskningspolitik och den offentliga forskningsorganisationen.
I kapitel 5 ges en beskrivning av utvecklingen i den forskningspoli- tiska styrnings-, koordinerings- och rådgivningsapparaten på statsmakts- nivå. Forskningsrådsorganisationen och de förändringar som genomförts i den under de senaste åren genomgås med en översiktlig beskrivning av motiven för reformerna. Kapitel 5 är skrivet under antagandet att läsaren har en rimlig kännedom om den forskningspolitiska organisa- tionen på statsmakts- och forskningsrådsnivå i Sverige. Fokuseringen på vissa aspekter i FoU—systemen i Danmark, Finland och Norge har gjorts utifrån ett svenskt perspektiv för att möjliggöra jämförelser med svenska
förhållanden. Själva jämförelsema är dock underförstådda och Överlåts därmed åt läsaren.
Trots att forskningspolitikens domäner idag anses omfatta hela det nationella innovationssystemet har det för att begränsa den föreliggande studiens omfattning varit nödvändigt att i huvudsak avgränsa rapporten till forskningspolitikens traditionella verksamhetsfält, och här till den offentliga forskningens finansiering och den övergripande statliga forsk- ningspolitiken och dess organisation. Rapporten omfattar således inte den forskningsutförande nivån, och inte heller den anslagsfördelande nivån utöver forskningsrådsorganisationema.
Beträffande det statistiska materialet i rapporten bör observeras att analyserna bygger på data som var tillgängliga hösten 1995 (oktober- november). Övri ga faktaupplysningar beskriver situationen vid årsskiftet 1995/96. Det innehållsliga skrivarbetet avslutades i januari.
2. Det forskningspolitiska landskapet
Forskningssystemet i förändring
Några huvudtrender Forskningspolitiken och forskningssystemen i både Norden och en lång rad andra länder har sedan slutet av 1980-talet genomgått stora föränd- ringar. Förändringarna och strävan till forskningspolitisk förnyelse har under 1990-talet inte bara gällt de övergripande forskningspolitiska mål- sättningarna och prioriteringarna utan också — och kanske framför allt — den forskningspolitiska organisationen både på överordnad politisk nivå och på forskningsstrategisk och forskningsfinansierande nivå. Gene- rellt har förändringarna kännetecknats av en strävan till en mer koordi- nerad, målinriktad och strategisk forskningspolitisk styrning av den samlade nationella forskningsinsatsen. En viktig trend är strävan att bryta upp från grundforskningens traditionella disciplinindelning i kom- bination med en växande ambition att integrera grundforskning och tillämpad forskning med varandra.
En central utvecklingstendens är strävan att knyta samman forsk- ningspolitik och teknologipolitik till en forsknings-, teknologi- och innovationspolitik och att allt mer se både grundforskning och tillämpad forskning i ett teknologiskt, ekonomiskt eller socialt relevansperspektiv. De forskningspolitiska prioriteringskriterierna, dvs grunderna för de forskningspolitiska val som görs, har därmed blivit allt mer nyttoorien- terade.
Också på den forskningsutförande nivån har 1990-talet i alla nordiska länder medfört betydande förändringar. Åtgärderna har här syftat till att öka de forskningsutförande institutionernas självständighet i förhållande till centrala myndigheter för att härigenom bl.a. förbättra institutionernas effektivitet och bidra till en ökad resultatorientering. Ambitionerna har inte minst gällt en avreglering av universitet och högskolor från statlig detaljstyrning. Men också för de statliga forskningsinstituten har ut- vecklingen gått mot större självständighet. Mål- och resultatbudgetering har införts som huvudprincip för både högskolorna och forsknings- instituten. Utvecklingen mot ökad autonomi och ökat självstyre har medfört ökade externa krav om kvalitets- och resultatkontroll. Generellt kan förändringarna karakteriseras som en övergång från input- till out—
putstyrning.
I tillägg till de angivna förändringarna kommer att forskningsverk- samhetens resursmässiga ramar under 1990-talet utvecklats avsevärt långsammare än under 1980-talet. Som en följd av den kraftiga avmatt- ningen i den ekonomiska utvecklingen, som med varierande styrka drabbat många industrialiserade länder i slutet av 1980-talet och under första hälften av 1990-talet, har forskningsinsatsema i flera länder i en eller fler av forskningssystemets huvudsektorer — företagssektom, uni- versitets- och högskolesektom respektive den offentliga sektorn — stag- nerat eller periodvis t.o.m. minskat. Konkurrensen om forskningsan- slagen har därigenom blivit hårdare. Detta har lett till ökade krav om prioritering och omdisponering i forskningsssystemet och en allt starkare selektion i fördelningen av forskningsbevillningama. Detta har i sin tur förstärkt den strävan som sedan mitten av 1980-talet rått inom forsk- ningspolitiken att koncentrera resurserna på större forskningsenheter och forskningsprogram samt på områden av strategisk och samhällelig betydelse och områden där den nationella forskningen är stark.
På 1990-talet har dessutom satsning på toppforskningsenheter, etable- ring av s.k. centres of excellence, vanligen inom eller i anslutning till universitet och högskolor, tagits i bruk i de nordiska länderna som ett forskningspolitiskt prioriteringsinstrument både för att koncentrera forsk- ningsresursema och för att stödja utvecklingen av kvalitetsstarka forsk- ningsenheter och forskningsmiljöer. Både denna metod och övriga re- sursfördelningsmekanismer har aktualiserat en diskussion om i vilken grad det bör vara tidigare forskningsprestationer och framgångar, eller i vilken utsträckning den mest lovande forskningen, både inomveten- skapligt och utomvetenskapligt, som skall prioriteras. Till prioriterings- problemen hör också frågan om hur bedömningar av vetenskaplig kvali- tet kan vägas samman med bedömningar av forskningens relevans och användbarhet. De inomvetenskapliga och utomvetenskapliga bedömning- arna sammanfaller kanske inte. Följdfrågan blir vem som skall ansvara för bedömningarna och besluten. Forskarna, de potentiella användarna — eller politikerna? Vem kan bedöma vad?
Programsatsningar
Exempel på stora forskningspolitiska områdesprioriteringar, som kan betecknas som nationella insatsområden och som tar sig uttryck bl.a. i stora strategiska forskningsprogram, har under 1990-talet i alla länder varit basteknologier såsom informationsteknologi, mikroelektronik, materialteknologi och bioteknologi. Ett kanske än mer centralt, om ock- så svåravgränsbart, prioritetsområde är miljöforskningen i bred mening. Området har under första delen av 1990-talet i vissa avseenden närmast
fungerat som en övergripande prioritering i den offentliga forsknings- politiken i de nordiska länderna.
Andra typiska prioritetsområden för l990-talets programsatsningar har utgjorts av t.ex. klimatforskning, livsmedelsforskning, hälso- och sjukvårdsforskning samt äldreforskning. Men också mer nationellt präglade forskningsområden som betingats av olika länders natur-, kul- tur— eller samhälleliga särförhållanden har prioriterats med stora pro- gramsatsningar. En för alla nordiska och många västeuropeiska länder gemensam prioritering har blivit utveckling av olika former av forsk- ningssamarbete med de östeuropeiska staterna.
Med tanke på den omfattande användningen av prioritets- eller insatsområden som forskningspolitiskt stymingsinstrument är det stora sammanfallet i olika länders satsningsområden intressant. Sammanfallet visar nämligen att de flesta forskningsintensiva länder — efter olika ana- lys- och och planeringsprocesser i syfte att finna de mest lovande forsk- ningsområdena, de framtida teknologierna och de mest akuta forsknings- behoven, närmast oavsett såväl använda metoder som analysemas om- fattning — ungefär samtidigt valt att utpeka samma basteknologier och samma problemområden till forskningspolitikens satsningsområden.
Utvärdering och resultatindikatorer Samhällets och de resursbeviljande statsmakternas förväntningar och krav på de forskningsutförande enheterna har under 1990-talet fortlöpan- de vuxit. Inte bara enskilda forskare och forskargrupper utan också universitet och högskolor, forskningsinstitut, sektorsforskningsorgan och forskningsråd måste som motprestation för de tilldelade resurserna kunna legitimera sina forskningsbevillningar. De måste kunna framvisa effektivitet i forskningsarbetet och hög produktivitet t.ex. i form av forskningsrapporter. De måste också kunna dokumentera att forskningen har hög vetenskaplig kvalitet och att den är samhälleligt relevant, an- vändbar och nyttig. Det finns en alltmer påtaglig tendens att i forsk- ningspolitiken ta i bruk produktionsekonomiskt definierade resultatmått och en ambition att styra fördelningen av forskningsresursema med hjälp av kvantitativa och kvalitativa resultatindikatorer. De forskningsex- tema kraven om utvärdering och redovisning av forskningens kvalitet, effektivitet, relevans och nytta ställs på all forskning.
Balansförskjutningar Förändringarna i forskningsfinansieringen har bidragit till förskjutningar mellan FoU-systemets olika delar. Detta har bl.a. aktualiserat frågor om önskvärdheten av förändringar i balansen mellan grundforskning, strate- gisk forskning och tillämpad forskning, mellan inomvetenskapligt styrd forskning och sektorsforskning, mellan disciplininriktad forskning och industriorienterad forskning samt mellan offentligt finansierad forskning och FoU-verksamhet i företagssektom. Avvägningama kompliceras såväl av svårigheten att bedöma konsekvenserna av eventuella balansförskjut- ningar som av svårigheten att återknyta balansförskjutningarna till bestämda forskningspolitiska åtgärder.
Till problematiken hör också frågan om av vem och på vilken nivå och på vilka grunder besluten skall fattas om hur samhällets forsknings- insatser skall fördelas mellan olika forskningsområden och mellan olika typer av forskning. Redan frågan om hur mycket samhället bör satsa på t.ex. naturvetenskaplig, medicinsk, tekniskvetenskaplig, samhällsveten- skaplig eller humanistisk forskning, och mer exakt hur anslagen bör fördelas mellan områdena är en fråga som faller utanför forskarnas vetenskapliga kompetens. Även om frågan begränsas till grundforskning är fördelningen mellan vetenskapliga huvudområden i sista hand ett rent samhällspolitiskt — eller om man så vill — forskningspolitiskt avgörande.
Medan fastställande av omfattningen av de statliga FoU-satsningarna med nödvändighet ligger på politisk nivå har utvecklingen när det gäller fördelningen av insatserna mellan t.ex. vetenskapliga huvudområden under de senaste åren emellertid gått i riktning av en allt mer forskar- styrd fördelning. Praxis varierar dock fortsatt kraftigt mellan de nordiska länderna. I fråga om forskningsrådens anslag fastställer regering och riksdag i Danmark och Sverige redan i statsbudgeten anslagens för- delning mellan olika forskningsråd, medan statsmakterna i Finland och Norge överlåter till forskamivån, dvs till styrelsen för Finlands Akademi respektive Norges Forskningsråd att fördela anslagen mellan de olika huvudområdena (för Norges forskningsråd dock med betydande begräns- ningar i form av öronmärkningar och andra bindningar i statsbudgeten för en del av anslagen). När det gäller universitetens anslag har fakul- tetsfördelningen av anslagen i Danmark, Finland och Norge i huvudsak överlåtits till universiteten själva, medan statsmakterna i Sverige redan i statsbudgeten fastställer universitetsanslagens fördelning på fakultet- sområden och även fördelningen mellan grundutbildning och forskning och forskarutbildning.
Internationalisering
Ytterligare en faktor som på 1990-talet fått en allt större betydelse såväl i den överordnade forskningspolitiken som på den anslagsfördelande och forskningsutförande nivån är det kraftigt växande internationella forsk- ningssamarbetet. Den tilltagande intemationaliseringen omfattar inte bara formaliserat forskningssamarbete med medverkan i internationella F oU- program och gemensamma vetenskapliga anläggningar utan också ett allt intensivare informellt samarbete mellan enskilda forskare. En allt större del av både de offentliga FoU-anslagen och av företagssektoms FoU-insatser går till det internationella samarbetet. En ytterligare in— temationalisering står dessutom i de flesta länder som en av de högst prioriterade målsättningarna i den nationella forskningspolitiken. I det sammanhanget bör särskilt observeras att en ny prioritering framom andra blivit målsättningen om ökat deltagande i Europeiska Unionens forskningsprogram. Detta samarbete ställer nya krav på alla nivåer i de nationella forskningssystemen.
Intemationaliseringen innebär bl.a. att den nationella forskningsverk- samheten i allt högre grad relateras till den internationella forsknings- nivån. Och i synnerhet i de relativt sett små forskningsländerna som de nordiska har kravet om att mäta den nationella forskningens kvalitet med internationell måttstock blivit ett allt mer centralt forskningspoli— tiskt krav, som i växande grad tillämpas både vid bedömning av projekt- förslag och vid utvärdering av pågående och avslutad forskningsverk- samhet. Utvecklingen betyder också, dels att forskningspolitiska mål- sättningar formuleras gemensamt på internationell nivå, dels att den nationella forskningspolitiken blir allt mer beroende av den internatio- nella forskningspolitiska utvecklingen. Den nationella forskningspoliti- ken tenderar i allt högre grad att efterlikna och snabbt anpassa sig till andra länders forskningspolitiska målsättningar, prioriteringar och struk- turella förändringar. På sikt reser detta också frågan om i vilken ut- sträckning nationella forskningsprofiler och i synnerhet rent nationella forskningsspecialiteter med internationell kvalitet överhuvudtaget kan etableras, bibehållas och utvecklas.
Reorganiseringen — forskningsrådgivning, koordinering och strategisk planering En allt viktigare fråga i den forskningspolitiska diskussionen har blivit överväganden om hur forskningsrådgivningen skall organiseras och hur selektions- och prioriteringsmekanismerna skall utformas för att betjäna den önskade forskningspolitiska styrningen och resursfördelningen. På politisk nivå har de aktuella utvecklingsdragen uppfattats som ett växan-
de behov av en förbättrad forskningspolitisk koordinering med växande krav om en förnyelse, effektivering och förenkling av det forsknings- rådgivande, forskningsplanerande och forskningsfinansierande systemet.
De institutionella förändringarna som under l990—talet genomförts eller påbörjats i det forskningspolitiska systemet i de nordiska länderna är samlat sett mer genomgripande än någon annan förändring som gen- omförts i forskningssystemet sedan forskningsrådsorganisationema in- rättades och sektorsforskningssystemet etablerades som hörnstenar i den offentliga forskningspolitiken.
Nedanstående översiktliga genomgång av olika åtgärder som under l990-talet vidtagits beträffande den forskningspolitiska styrningen och forskningens organisations- och finansieringsstruktur visar att de aktuella reorganiseringsinitiativen berör alla nivåer i forskningssystemet, dvs såväl den översta politiska nivån som den forskningsstrategiska, den forskningsfinansierande och den forskningsutförande nivån. Översikten visar dessutom inte bara att det politiska intresset för forskningsfrågoma är växande med en klar strävan att göra forskning och forskningspolitis- ka beslut politiskt mer synliga utan också att det på politisk nivå finns en klar tendens till centralisering och institutionalisering av forsknings— politiken. Följande aktuella forskningspolitiska åtgärder och initiativ i Danmark, Finland och Norge belyser de skisserade utvecklingstenden- serna:
Danmark
- Ett forskningsministerium. Ett forsknings- och teknologiministerium med ansvar för den överordnade forsknings- och teknologipolitiska koordineringen inrättades i Danmark i januari 1993. Ministeriets ansvar för teknologipolitiska frågor nedtonades i samband med en regeringsombildning våren 1994 och ministeriets namn ändrades till forskningsministeriet. Forskningsministeriet har till uppgift att ansvara för koordineringen av de samlade offentliga forskningsin- satsema inklusive sektorsforskningen och Danmarks deltagande i internationellt forskningssamarbete. Till ministeriets förvaltningsan- svar har överförts bl.a. de statliga forskningsråden, Danmarks Grundforskningsfond, Forskningscenter Risa och några mindre forskningsinstitutioner. Ministeriets FoU-budget utgör 1995 drygt 22 % av den totala statliga FoU-budgeten. ' Lag om forskningsrådgivning. Ny forskningsrådsstruktur. Regering- en har i november 1995 framsatt ett lagförslag om forskningsråd- givning som syftar till etablering av ett sammanhängande statligt forskningsrådgivningssystem som skall främja den överordnade
koordineringen av dansk forskning. Den föreslagna rådgivnings- strukturen är tredelad och omfattar inrättande av Danmarks Forsk- ningsråd, fyra statliga forskningsråd och ett antal offentliga forsk- ningsudvalg (kommittéer). Danmarks Forskningsråd skall fungera som ett forskningspolitiskt rådgivningsorgan för regeringen och folketinget och rådge om bl.a. den nationella forskningsstrategin, forskningsbevillningarna och forskningens generella villkor. Dan- marks Forskningsråd är avsett att vara ett rent rådgivningsorgan utan forskningsfinansieringsuppgifter. De föreslagna fyra forsk- ningsråden, som skall ersätta de existerande sex disciplinforsknings- råden, skall utöver forskningsfinansieringsfunktioner ha till uppgift att inom sina respektive ansvarsområden rådge forskningsministem och folketinget samt andra aktörer inom dansk forskning. De offent- liga forskningsudvalgen skall rådge bl.a. sina respektive fackmini— strar om ministeriemas sektorsforskning och strategiska forsknings- planering. Nationellforskningsstrategi. Parallelt med förberedelserna av lagför- slaget om forskningsrådgivning har den danska regeringen igångsatt ett omfattande planeringsarbete för att formulera en nationell forsk- ningsstrategi. Den nationella forskningsstrategin, som också nämns i lagförslaget om forskningsrådgivning, skall ange forskningsbehov, mål, prioriteringar och ramar för den danska forskningsverksam- heten i dess helhet. I januari 1995 har regeringen fastställt en na- tionell strategi för jordbruksforskningen. Dessutom har ett förslag till en nationell strategi för den medicinska och hälsovetenskapliga forskningen framlagts. Delstrategiema skall inarbetas i den samlade nationella forskningsstrategin. Lag om sektorsforskningsinstitutioner. En ramlag om sektorsforsk- ningsinstitutionerna har antagits i slutet av 1995. Lagen syftar till en effektivering och harmonisering av de statliga forskningsinstitu- tionerna och till en förstärkning av sektorsforskningens kvalitet. Av anmärkningarna till lagförslaget framgår att ett primärt syfte också är att göra sektorsforskningsinstitutionerna mer oberoende av den minister till vars område institutionen hör. Lagen skall bl.a. för- bättra möjligheten att samordna sektorsforskningen. Fo U—jinansierande fonder. Regeringen och folketinget inrättade 1991 Danmarks Grundforskningsfond i syfte att stärka Danmarks forskningsmässiga utvecklingspotential. Fonden har som uppgift att bygga upp dansk forskning och danska forskningsmiljöer genom att finansiera ”enastående forskning på internationell nivå”. 1992 inrät- tades en näringslivsinriktad fond, Erhvervsudviklingsfonden (”Växt- fonden”) med uppgift att stöda bl.a. FoU-projekt i små och medel-
stora företag. Värdera fonden tilldelades ett grundkapital på 2 mil— jarder DKK.
' Ny universitetslag. En ny universitetslag fastställdes i december 1992 i syfte att öka universitetens självständighet och förstärka uni- versitets- och institutionsledningens resultatorientering och ansvar för både undervisningen och forskningen. Ett centralt mål i lagen är att möjliggöra en mer effektiv planering och ledning av forsk- ningsverksamheten. Externa representanter i universitetsledningen infördes. ' F orskningspolitisk planering vid universiteten. Flera av de danska universiteten har under 1994-1995 framsatt forskningspolitiska planeringsdokument och strategiplaner som genom prioriteringar syftar att knyta respektive universitets delområden till en forsk- ningspolitisk huvudlinje. Exempelvis har Köpenhamns Universitet utpekat tre satsningsområden för universitetets verksamhet under de kommande åren, nämligen bioteknologi, miljöforskning, och nord- syd forskning, medan Danmarks tekniska universitet i sin ”Strategi- plan 95” för universitetets forskning och undervisning har utpekat 12 fokusområden, som bedöms ha stor samhällelig relevans. ' Forskarutbildningsreform. I starten av 1993 genomfördes en fors- karutbildningsreform med generella regler och krav för en strukture— rad treårig forskarutbildning och PhD-examen. ' Utvärderingscenter. Våren 1992 etablerades som en sjävständig institution under undervisningsministeriet ett evalueringscenter med uppgift att utvärdera kvaliteten på utbildningen vid de högre ut- bildningsinstitutionerna. För utvärdering av forskningen ansvarar enligt gällande lag Forskningspolitisk Råd och de sex forsknings- råden. I 1995 års lagförslag om forskningsrådgivning förpliktas ett kommande Danmarks F orskningsråd och de statliga forskningsråden att mer systematiskt bedöma dansk forsknings kvalitet och relevans och att i den forskningspolitiska rådgivningen indra utvärderings- resultat.
Finland
' Ny forskningsrådsorganisation. Den finländska forskningsrådsorga- nisationen, Finlands Akademi, omorganiserades vid årsskiftet 1994/95. Organisationen som dittills omfattat sju huvudsakligen dis- ciplininriktade forskningsråd och en s.k. vetenskaplig centralkom- mission ersattes av en samlad rådsorganisation med en styrelse och fyra bredare definierade forskningsråd. Enligt lagen om Finlands Akademi skall organisationen verka som vetenskapsförvaltningens
centralorgan och utöver att fördela forskningsanslag och på andra sätt främja forskning även fungera som sakkunnigorgan i forsk- ningspolitiska frågor. Förstärkt vetenskaps— och teknologipolitisk koordinering. På begäran av riksdagen har statens vetenskaps- och teknologiråd 1994 utrett behovet och möjligheterna att förstärka den nationella koordinering- en av forsknings- och teknologipolitiken i Finland. Utredningen genomgår bl.a. olika alternativ för forsknings- och teknologipoli- tikens organisering på ministerienivå. Utredningen anser att koordi- neringen av forsknings- och teknologipolitiken behöver förstärkas, främst i besluts- och beredningsprocessen på regeringsnivå. Detta kan enligt utredningen bäst ske genom en effektivering av verksam- heten i regeringens ekonomisk-politiska ministerutskott och i statens vetenskaps- och teknologiråd. Utveckling av sektorsforskningen. På uppdrag av regeringen pågår sedan 1993 en omfattande utredningsverksamhet om sektorsforsk- ningen och dess organisering. Arbetet syftar till att utveckla och förtydliga både fackministeriernas och de statliga forskningsinsti- tutens roll i forskningssystemet. För vart ministerium utarbetas en forskningsstrategi. Reorganisering av forskningsinstitut. På forskningsutförande nivå har igångsatts en process som syftar till utvärdering av samtliga statliga forskningsinstitut. 1993 utvärderades bl.a. Statens tekniska forskningscentral (VTT), som med en årsomsättning på nära 1 miljard mark och ca 2 500 personårsverken är en av Nordens största forskningsinstitutioner. Som en följd av utvärderingen har en omfat- tande omorganisering av VTTs organisation och verksamhet genom- förts i syfte att stärka den strategiska planeringen och att göra FoU- verksamheten mer marknadsstyrd och resultatorienterad. F orskarutbildningsreform. En forskarutbildningsreforrn genomfördes i början av 1995 med strukturerade fyraåriga forskarutbildnings- program vid formellt fastställda forskarskolor vid högskolorna, bl.a. i anslutning till särskilt framgångsrika forskargrupper och forsk- ningsmiljöer. Systematiserad utvärderingsverksamhet. Sedan 1992 genomförs i Finland s.k. helhetsutvärderingar av de olika högskolorna. Ett råd för utvärdering av högskolorna har vid årsskiftet 1995/96 inrättats i anslutning till undervisningsministeriet. Rådet skall bl.a. ta initiativ till och ordna utvärderingar som ansluter sig till högskolornas verk- samhet och högskolepolitiken. Rådet skall även främja forskning om utvärdering av högskolorna. Finlands Akademi har sedan 1983 organiserat internationella disciplinorienterade forskningsutvärde-
ringar. 1 de resultatmålsättningar som fastställts för Finlands Aka- demi i anslutning till statbudgeten för 1996 åläggs akademin att öka antalet disciplinutvärderingar och att påskynda utvärderingsförfar- andet.
' Ny universitetslag. I Finland har varje universitet och högskola sin egen lagstiftning med betydande variationer mellan de olika en- heterna. Ett lagförslag till gemensam universitetslag för samtliga universitet och högskolor är 1995/96 under beredning i en parla- mentarisk kommission. Undervisningsministeriets utkast till lagför- slag syftar bl.a. till en effektivering och förstärkning av universitets- ledningen, bl.a. genom införande av en professionell, av statsmakt- erna utsedd rektor.
Norge
' Ny forskningsrådsorganisation. I Norge totalförnyades den forsk- ningspolitiska organisationen på forskningsstrategisk och forsknings- finansierande nivå genom att forskningsråden för grundforskning, sektorsforskning och teknisk-industriell forskning 1993 ersattes av ett samlat forskningsråd, Norges Forskningsråd. Rådet är organiserat med en huvudstyrelse och sex områdesstyrelser med ansvar för vart sitt forskningsområde som definierats brett och på tvärs av disci— plins- och sektorsgränser. Rådet skall enligt stadgarna vara ett natio- nellt forskningsstrategiskt organ med ansvar för både grundforsk- ning och tillämpad forskning på alla områden. Forskningsrådets uppgift är också att rådge regeringen i forskningspolitiska frågor och om grundlaget för utformningen av regeringens generella forsk- ningspolitik. Rådet lyder förvaltningsmässigt under Kirke-, utdan- nings- och forskningsdepartementet men endast ca en tredjedel av rådets budget på nära 2,5 miljarder NOK kommer från detta depar- tement. Forskningsrådets största finansieringskälla är närings— och energidepartementet som står för mer än 40 % av rådets budget. Rådets övriga projekt- och programmedel kommer från fler än tio andra departement.
' Nationella forskningsstrategier. Norges forskningsråd har i i slutet av 1994 fastställt en ”strategi för norsk forskning och för Norges forskningsråd” för den närmaste fyraårsperioden. Rådet har också fastställt en särskild strategiplan för näringslivsinriktad FoU-verk- samhet. Dessutom är forskningsrådets områdesstyrelser i färd med att utarbeta strategiplaner för sina respektive områden. ' Reorganisering av institutsektorn. I Norge finns ett stort antal insti- tut som bedriver FoU-verksamhet. Institutsektorn står för ca en
tredjedel av den totala norska forskningsinsatsen. Norges forsk- ningsråd har tilldelats ett strategiskt ansvar för institutsektom och rådet har under perioden 1993-1995 utarbetat en överordnad strategi för evaluering, finansiering och organisering av instituten. Ny universitetslag. Universitets- och högskolesystemet har omorga- niserats. Bl.a har det regionala högskolenätet i augusti 1994 kon- centrerats från knappt hundra regionala högskolor till totalt 26 statliga högskolor. En ny lag om universitet och högskolor omfat- tande såväl universitet och vetenskapliga högskolor som de statliga högskolorna trädde i kraft vid årsskiftet 1995/96. Externa represen- tanter infördes i institutionernas styrelser. F ond för företagsinriktat F o U—stöd. I anslutning till reorganisering- en av forskningsrådssystemet i Norge inrättades 1993 också Statens närings- och distriktutvecklingsfond (SND), huvudsakligen genom en omorganisering och sammanläggning av en rad stödorgan, med uppgift bl.a. att stöda FoU-verksamhet i små och medelstora före- tag. Till fondens instrument hör bl.a. offentliga forsknings- och utvecklingskontrakt och FoU—lån. Enligt stadgarna för Norges forsk— ningsråd och SND skall de båda organen bedriva ett nära samarbete med varandra.
De uppräknade åtgärderna är av mycket varierande karaktär med delvis svårbedömbara konsekvenser för både forskningspolitiken och själva forskningsverksamheten. De centrala elementen i den aktuella omstruk- tureringen av den forskningspolitiska organisationen kan emellertid sammanfattas som:
Ett effektivare forskningspolitiskt rådgivningssystem för statsmak- terna En starkare nationell koordinering av forsknings- och teknologipoli- tiken En stramare överordnad styrning av den samlade offentliga forsk- ningsinsatsen En mer samlad och strategisk forskningsrådsorganisation med rådgivningsuppgifter och bredare ansvarsområden En effektiverad och mer enhetlig sektorsforskningsorganisation
De överordnade målsättningarna i de forskningspolitiska reformerna och initiativen är:
att se det nationella FoU-systemet och den samlade FoU-insatsen som en helhet
' att göra forskningssystemet mer enkelt och flexibelt så att det snabbt kan fånga upp och anpassa sig till nya behov ' att utnyttja forskningsresursema mer effektivt ' att främja en integration mellan grundforskning och tillämpad forsk- ning ' att identifiera den nationella forskningens styrkepunkter och potenti- aler ' att analysera samhällets forskningsbehov och fastställa mål och prioriteringar för forskningssatsningarna ' att effektivera forskarutbildningen och öka produktionen av forskar- utbildade ' att stärka forskningens kvalitet ' att förbättra forskningens relevans, dvs att öka den samhälleliga nyttan av FoU-verksamheten ' att främja strategisk forskning ' att främja forskningens internationalisering och internationellt forsk- ningssamarbete ' att förstärka den nationella samordningen av deltagande i internatio- nellt FoU-samarbete ' att öka användarinflytandet i planeringen och styrningen av forsk- ningen ' att förbättra utnyttjandet av forskningsresultaten
De tillsvidare mest synliga och gripbara förändringarna i den pågående organisatoriska omstruktureringen är fömyelsema inom forskningsfinan- sieringsorganisationen. Förändringarnai forskningsrådsstrukturen signa— lerar en förändrad syn inte bara på forskningens inomvetenskapliga ut- veckling och traditionella disciplinindelade organisering utan också på ändamålsenligheten i att hålla fast vid den i första hand organisatoriskt betingade uppdelningen mellan grundforskning och tillämpad forskning.
Som en följd av att grundforskningsråden ursprungligen upprättats främst för att stöda universitetsforskningen och enskilda forskares pro- jektansökningar har den gamla rådsstrukturen i hög grad avspeglat uni- versitetens traditionella fakultetsindelning. Behovet av förändringar i den disciplinindelade rådsstrukturen har motiverats med att ny forskning och vetenskapliga genombrott i växande grad sker i de existerande discipli- nemas gränsområden när infallsvinklar, metoder och teorier från olika discipliner och ämnesområden kombineras. Men förändringstrycket har också varit en följd av den allt mer dominerande forskningspolitiska praxisen att koncentrera forskningsresursema till större forskningsenheter och forskningsprogram som allt oftare omfattar såväl mångvetenskapliga som sektorsövergripande frågeställningar med samtidiga insatser från
både grundforskning och tillämpad forskning. Detta har lett till ett växande behov att kunna planera, bedöma, organisera och finansiera forskning flexibelt på tvärs av råds- och sektorsgränser.
Ända in på 1980-talet förespråkades ofta en långtgående autonomi för grundforskningen medan den tillämpade forskningen skulle vara samhälleligt styrd och kopplad till samhällets övergripande politiska mål. Den organisatoriska uppdelningen mellan grundforskning och till- lämpad forskning försvarades som ett led i en strävan att trygga vad som uppfattades som grundforskningens behov av autonomi och frihet från utomvetenskaplig påverkan.
Den under 1980-talet allt synligare tendensen att överföra kraven för samhällsrelevans till att också gälla grundforskning uppmärksammades i mitten av 1980-talet i grundforskningsmiljöerna vid universiteten med en viss oro. Följderna av utvecklingen betecknades som en epistemisk eller kunskapsteoretisk förskjutning, varmed avsågs att utomvetenskapli- ga kriterier och krav fick inflytande på grundforskningens inriktning och utveckling.
I takt med att forskningens organiserings- och finansieringsformer förändrats förefaller denna oro att ha dämpats. Flera undersökningar och forskningsutvärderingar har dessutom visat att effekterna på grundforsk- ningsmiljöema av t.ex. strategiska forskningsprogram varit generellt positiva.l Forskarna anser själva att programforskningen har givit uni- versitetsforskarna extra resurser för vetenskapligt värdefullt arbete, lett till ökat samarbete över institutionsgränsema och i det hela taget förnyat och vitaliserat forskningen.2 Undersökningar av externfinansiering av universitetsforskningen har också visat att större delen av den forskning som finansieras av industrin och statsförvaltningen snarare sker på forskarnas än på finansiärernas villkor.3 Och under 1990-talet har det
1 Jfr t.ex. F loris, Toini S. og Olaf Rieper (1995), De strategiskeforsknings— programmer og deres afs'mitning på grundforskningsmiljaerne. AKP—Förlaget.
2 Mathisen, Werner Christie (1994), Universitetsforskeres problemvalg — akademisk autonomi og styring gjennomforskningsprogrammer. Utredningsin- stituttet for forskning og hoyere utdanning. Rapport 7/94.
3 Halinen, Arto och Teuvo Räty (1994), Ulkopuolisen tutkimusrahaituksen yliopisto- tiedetta suuntaava vaikutus Helsingin yliopistoa koskevan aineiston valossa. Suomen Akatemian julkaisuja 6/94. (Den externa forskningsfinansieringens effekter på universi- tetsforskningens inriktning belyst med material angående Helsingfors universitet. Fin- lands Akademis publikationer 6/94).
blivit allt vanligare att anlägga ett långsiktigt samhälleligt nyttoperspek— tiv på grundforskningsinsatserna och att allt mer se grundforskning som en strategisk resurs för ekonomisk, teknologisk och samhällelig utveck- ling. I detta sammanhang är det också värt att speciellt lägga märke till att ett centralt inslag i reorganiseringen av forskningsråden har varit att i ökande grad tilldela råden en nationell roll som rådgivande och poli- cyskapande organ för statsmakternas forskningspolitik i bred mening.
Norges forskningsråd representerar, som ovan framgått, det mest långtgående nordiska exemplet på uppbrott från den disciplinindelade rådsstrukturen och från den traditionella organisatoriska uppdelningen av finansieringssystemet i en organisation för grundforskning och en (eller flera) för tillämpad forskning. Men också i Island har en liknande sammansmältning av den forskningspolitiska organisationen för grund- forskning respektive tillämpad forskning nyligen genomförts. Sommaren 1994 fusionerades Islands Vetenskapsråd, som bestått av tre traditionella disciplinindelade grundforskningsråd, med Statens Forskningsråd (Rann- söknaråd Rikisins), som ansvarat för tillämpad forskning och teknologi. Det nya forskningsrådet, Islands Forskningsråd, som är ett samlat råds- organ med 1 1 medlemmar, skall finansiera både teknologi och forskning på alla områden samt rådge regeringen och Alltinget (parlamentet) om forsknings- och teknologipolitiska frågor.
De forskningspolitiska doktrinema
De ovan beskrivna forskningspolitiska utvecklingsdragen, som i mitten av 1990-talet med varierande styrka präglar många länders forsknings- system, är mångfasetterade och gäller olika delar av forskningssystemet. De kan därför inte på ett enkelt sätt sammanfattas som en enhetlig eller samlad forskningspolitisk doktrin. Det finns dock flera särdrag i den aktuella utvecklingen som gör det berättigat att hävda att forsknings- politiken i mitten av l990-talet befinner sig i en ny fas som avviker från de huvudlinjer som karakteriserat forskningssystemen i OECD-länderna under tidigare ”forskningspolitiska perioder”.
Tydligast framträder 1990-talets forskningspolitiska egenart och trender vid en periodisering av de senaste decenniernas forskningspoli- tiska huvudkännetecken. Med en grov schematisering kan den forsk- ningspolitiska utvecklingen efter andra världskriget i ett flertal OECD- länder indelas i ett antal faser som med mindre tidsmässiga förskjut- ningar mellan länderna i stort sett sammanfaller med decennieindel- ningen.
Under de 15-20 första åren efter det andra världskriget, dvs fram till första delen av 1960-talet, koncentrerade sig de flesta länder på att
bygga upp forskningsinstitutionema och insatserna för forskning huvud- sakligen som ett mål i sig. Det var också tiden då de första forsknings- råden inrättades i syfte att med hjälp av inomvetenskaplig expertbedöm- ning av huvudsakligen forskarinitierade projektförslag fördela offentliga resurser till forskning. Forskningens inriktning och prioriteringarna i an- vändningen av de relativt begränsade forskningsresursema var i de flesta länder en fråga för forskningsmiljöerna själva. I de större industri- och forskningsländerna framträdde dock forskning i kärnfysik och kärnkraft, militärforskning, rymdforskning och mer generellt ”big science” som en sorts ”samhälleliga” prioritetsområden.
En egentlig forskningspolitik i modern mening uppstod först under l960—talet då man började betona utbildningens, forskningens och tekno- logins betydelse för den samhällsekonomiska utvecklingen. I stort sett vilken som helst forskningsinvestering ansågs befordra ekonomisk tillväxt. De samlade FoU-utgifterna ökade snabbt med satsningar på både teknisk-industriell FoU och universitetssektom. Forskningens kvali- tetsbedömning och kriterierna för vad som utgjorde god vetenskap och relevant forskning var fortsatt vetenskapsinterna och ansvaret för dessa åvilade forskarna själva. Externa relevanskriterier och frågor om forsk- ningens samhällsnytta började dock diskuteras.4 Mot slutet av 1960-talet avtog tillväxten i FoU-utgifterna generellt och i t.ex. Sverige, USA och Frankrike inträdde en stagnation i resursutvecklingen.
I takt med den växande kritiken mot den ekonomiska tillväxtfiloso- fin förändrades forskningspolitiken drastiskt vid övergången till 1970- talet. Forskningen skulle nu tjäna som samhällets problemlösare, vara nyttig för samhällspolitiken och främja miljö, hälsa, social välfärd och livskvalitet. Perioden blev den samhällsstyrda, tillämpade och sektoriellt inriktade forskningens decennium. Tillväxten i forskningsresursema och särskilt i anslagen till grundforskning avtog och de akademiska institu- tionernas autonomi begränsades. Sektorsforskningsprincipen slog igen— om. Var sektor skulle själv formulera och bedöma sina forskningsbehov och själv initiera och finansiera sina forskningsinsatser efter avvägning mot andra behov och åtgärder inom samma sektor. Forskningspolitiken präglades starkt av planering, styrning och prioritering på basen av sam- hälleliga problemställningar. Tidstypiskt inrättades i Norge i mitten av 1970-talet ett eget forskningsråd för samhällsplanering. Rådet var samor-
4 Jfr den s.k. Minerva-debatten i tidskriften Minerva, Vol. I-III, 1963-1965, om Alvin M. Weinbergs artikel ”Criteria for Scientific Choice”.
ganiserat och sidoordnat med de redan existerande grundforskningsråden för samhällsvetenskap, humaniora, medicin och naturvetenskap.
Också under 1970-talet behandlades forskningens kvalitet närmast underförstått som ett inomvetenskapligt ansvar. Inom forskningspolitiken uppfattades kriterierna på god forskning däremot ofta som liktydiga med forskningens samhällsrelevans. Relevansfrågan var ett ansvar för forsk- ningsfinansiären, i första hand i samband med bevillningsbesluten. I flera länder kom 1970-talets forskningspolitik också tidvis att präglas av motstridiga målsättningar och till dels t.o.m. kraftiga motsättningar mellan forskningssystemets olika aktörer.
Mot slutet av 1970-talet försvagades den forskningspolitiska plane- rings- och stymingsambitionen. Den samhällspolitiska inriktningen i forskningspolitiken ersattes av en allt starkare betoning av teknikpoliti- kens betydelse. Under 1980-talet blev forskningspolitikens teknologi- och innovationspolitiska orientering allt markantare. En sorts forsknings- och teknologioptimism inträdde i början av 1980-talet tillsammans med en förrn för forskningspolitisk koncensus. Forskningsinsatserna ökade åter snabbt. Det gällde speciellt den teknisk-industriella forskningen och företagsssektoms FoU-verksamhet men också grundforskningen och uni- versiteten fick under l980-talet ökade resurser. Stora teknologi- och forskningsprogram etablerades och FoU betraktades som en viktig faktor i den internationella marknadskonkurrensen. Forskningens kvalitet började nu uppmärksammas externt och olika forskningspolitiska organ tog allt mer systematiskt initiativ till forskningsutvärderingar. Både grundforskning och tillämpad forskning skulle utvärderas, och forsk- ningsutvärdering blev för 1980-talets forskningspolitik närmast vad planering varit för l970-talets.
Till 1990-talets forskningspolitiska egenart hör att den relativt starka tillväxten i FoU-resurserna, som rådde i många länder under 1980-talet, upphört och att det forskningspolitiska intresset kraftigt fokuserats på utveckling av själva FoU-systemet, den forskningspolitiska organisa- tionen och de forskningspolitiska instrumenten. Syftet är bl.a. förenk- ling, genomsiktbarhet, flexibilitet och planering. Själva forskningspoliti- ken — och forskningen — präglas av att mål- och resultatstyming, strate- gisk forskning, blockbevillningar, nationell koordinering och nationella forskningsstrategier har blivit de centrala forskningspolitiska begreppen. Både forskningen och forskningsinsatsema skall betraktas som helheter. Grundforskning och tillämpad forskning skall i högre grad än hittills integreras med varandra. Särskilt framträdande är strävan att försöka överbrygga dels de traditionella revir- och disciplingränsema inom grundforskningen, dels de organisatoriska skiljelinjerna mellan grund- forskning och tillämpad forskning.
Honnörsorden är kvalitet, effektivitet, relevans och nytta. Målsätt- ningen är att höja forskningens kvalitet, effektivitet, relevans och nytta genom bättre användning av forskningsresursema och forskningsresulta- ten. Medlen är bl.a. prioritering, specialisering och koncentration av insatserna samt konkurrens mellan forskare, forskargrupper och forsk- ningsinstitutioner om forskningsresursema på ”marknadsliknande vill- kor”. Också forskarutbildning och internationalisering hör till 1990-talets centrala forskningspolitiska redskap.
Den utvecklingslinje som inleddes på l980—talet med satsningar på stora strategiska forsknings- och teknologiprogram har fortsatt och för- stärkts under 1990-talet, dels genom en accentuering av forsknings— program som den centrala formen för offentliga forskningssatsningar, dels genom ett växande engagemang i internationella och även globala forskningsprogram. Även den på 1980-talet inledda utvärderingstrenden har under l990-talet ytterligare förstärkts och allt mer kopplats samman med bruket av olika forskningsindikatorer som beslutsunderlag.
I denna forskningspolitikens stiliserade ”doktrinhistoria” finns slåen- de paralleller mellan decennierna och flera återkommande drag i de olika perioderna. Både 1960- och 1980-talet är när det gäller forsknings- insatserna den snabba tillväxtens decennier. Bägge tidsperiodema står för en stark tro på forskningen — både teknisk-industriell forskning och grundforskning — som välståndets och utvecklingens motor. Både 1970- och 1990-talet framstår som de knappa, eller snarare stagnerande, FoU- resursemas decennier. Under bägge decennierna betonas forskningens samhälleliga relevanskrav och nyttoorientering samt behovet av ökad forskningspolitisk styrning och planering.
Dessa forskningspolitikens konjunktursvängningar bör dock inte tolkas som att forskningspolitikens historia upprepar sig med 20-25 års intervaller. De forskningspolitiska landskapen på 1970- och l990-talen är trots de yttre likheterna i resursutveckling och forskningspolitiska planerings- och styrningsambitioner mycket olika.
Forskningsinsatserna är idag reellt flera gånger större än i början av l970-talet. En avsevärt större andel av nationalprodukten och av de offentliga utgifterna än för 25 år sedan satsas på forskning. Men olik- heterna mellan 70- och 90—talen är inte bara en fråga om forsknings- insatsemas dimensioner. Under 70-talet blev universiteten, dvs grund- forskningens hemvist, allt hårdare reglerade. Under 1990-talet har uni- versiteten (och i hög grad också de statliga forskningsinstitutionerna) avreglerats. Styrningen har tagit sig andra former. Statsmaktemas direkta reglerande hand har ersatts av en kanske ännu starkare styrning i form av effektivitetskrav, målbudgetar, resultatansvar och konkurrens på ”marknadsliknande villkor”.
När forskningspolitiken i början av l970-talet var egalitär och nationell — alla forskningsmiljöer skulle i princip vara lika goda, forsk- ningsanslag kunde t.o.m. på projektnivå fördelas med regionalpolitisk balans som kriterium — är 90—talets forskningspolitik mer elitistisk — kvalitet är vid sidan av relevans den viktigaste konkurrensparametern, toppforskning prioriteras, centres of excellence framälskas, målsättning- en är en placering vid den internationella forskningsfronten.
När de akademiska institutionerna och den ”fria” grundforskningen i 70-talets forskningspolitik fick spela en mer undanskymd roll, utan att de för den skull befann sig i onåd hos forskningspolitikema, vilket ibland hävdades, är grundforskningen på 90-talet ett högt prioriterat om- råde i statsmakternas forskningspolitiska programdokument i alla länder. För övrigt gäller samma beskrivning i viss mån också för det offentliga stödet till den teknisk-industriella och näringslivsinriktade forskningen.
När 70-talets forskningspolitiska beslutsfattare krävde samhälls- relevans gällde kravet vanligen forskningens problemval och själva be- villningsbesluten. På 90-talet skall relevansen kunna mätas också i efter- hand, och dokumenteras i fråga om själva forskningsresultatens använd- ning och nytta.
När 70-talet i den forskningspolitiska retoriken var de nationella prioritetsområdenas och tyngdpunktsprogrammens tid — men knappast annat än på energiforskningsområdet också i satsningshänseende ”de stora programmens tid”5 — är 90-talet reellt de strategiska forskningspro- grammens och programforskningens tid. Det är inte bara mångfalden av strategiska forskningsprogram som dominerar i 90-talets forsknings- politiska landskap. Den förhärskande forrnen för organisering av forsk- ningsverksamhet och forskningsinsatser är olika typer av forsknings- program. Det gäller inte bara för den tillämpningsorienterade forsk- ningen utan i stigande grad också för grundforskningen. Den enskilda forskaren och det fristående projektet hör allt mer en förfluten tid till. Härom vittnar mer än väl utvecklingen i forskningsrådens bevillnings- praxis.
När 60-talets forskningsfinansieringssystem kunde karakteriseras som personcentrerat blev 70-talets stödsystem projektcentrerat. 70-talet blev i själva verket de stora (och många) forskningsprojektens tid —
5 Uttrycket ”de stora programmens tid” har i den nordiska forskningspolitiska debatten hämtats från Björn Wittrocks och Stefan Lindströms bok De stora program- mens tid — forskning och energi i svensk politik (1984). I boken syftade uttrycket dock inte specifikt på organisations- och finansieringsformema på forskningsområdet utan mer generellt på stora offentliga åtgärds- och handlingsprogram.
snarare än en tid med stora forskningsprogram. Efter programforsk- ningens genombrott och successiva framväxt under 80-talet måste slut- ligen 90-talets stödsystem betecknas som programcentrerat.
1990-talets centrala forskningspolitiska fråga har blivit om forsk- ningsresursema används effektivt och om samhället får en tillräcklig ut- delning på sina forskningsinsatser. Problemet är om den sistnämnda frågan över huvud taget kan besvaras — och i givet fall vem som skall göra bedömningen. Osäkerheten framtvingar ständigt på nytt frågan om hur samhällets forskningsresurser skall inriktas, styras och koordineras för att motsvara både forskningens inomvetenskapliga behov och sam- hällets önskemål om forskningsresultat.
3. FoU-insatserna på 1990-talet — på väg mot steady state?
Forskningsutgifterna och forskningsintensiteten
Efter ett decennium då forskningen och forskningspolitiken under en närmast obruten följd av år vant sig vid att samhällets totala forsknings- insatser från år till år ökar, och i de flesta länder dessutom snabbare än samhällsekonomin i övrigt, har många länder under 1990-talet fått uppleva att tillväxten i forskningsutgifterna upphört. I flera av de mest forskningsintensiva länderna, såsom USA, Japan, Storbritannien, Frank- rike, Tyskland, Schweiz och Holland, har FoU-insatsema sedan slutet av 1980-talet under ett eller flera år reellt minskat. För några av lån- derna är en av de viktigaste förklaringarna till minskade totala FoU—ut- gifter en kraftig nedgång i satsningarna på FoU för försvarsändamål. Det gäller framförallt USA, Frankrike och Storbritannien, där utgifterna till försvars-FoU står för omkring en femtedel av de totala FoU-insatsema eller för mellan 30 och 60 % av den statliga forskningsbudgeten.
Också i de nordiska länderna har de totala FoU-utgifterna under 1990-talet utvecklats betydligt långsammare än under 1980-talet. Men med undantag för en realnedgång i FoU-utgiftema i Sverige från 1989 till 1991 har de samlade FoU-insatsema dock fortsättningsvis ökat i alla nordiska länder. Att forskning och forskningspolitik emellertid under 1990-talet även i Norden bedrivs i ett annat forskningspolitiskt klimat och under andra resursmässiga förutsättningar än under l980-talet fram- går dock tydligt av att den genomsnittliga årliga realtillväxten i de totala FoU-utgifterna i de nordiska länderna från 1989 till 1993 legat på ca 2 %, medan den motsvarande genomsnittstillväxttakten under 1983-1989 låg på mellan 5 och 10 % per år (jfr figur 3.1). Lägst har den genom- snittliga årliga tillväxttakten under bägge perioderna varit i Sverige.
Under 1993 uppgick Danmarks totala FoU-utgifter till 15,7 miljarder DKK, Finlands till 10,7 miljarder FIM, Norges till 14,3 miljarder NOK och Sveriges till 47,5 miljarder SEK. De absoluta talen säger dock inte i sig något om ländernas forskningsintensitet. Ett mått som är mer informativt och som därför ofta används i stället för de absoluta talen för att belysa olika länders forskningsinsatser eller forskningsintensitet är FoU-utgiftemas andel av bruttonationalprodukten (BNP).
Figur 3.1 Genomsnittlig årlig realtillväxt i de totala FoU-utgifterna i Danmark, Finland, Norge och Sverige 1983-1989 och 1989-1993. Procent
12
10
Danmark Finland Norge i Sverige
I de mest forskningsintensiva länderna ligger FoU-utgiftemas andel av BNP typiskt mellan 2 och 3 %. Genomsnittet för OECD-området 1993 var 2,2 % och för EU 2,0 %. Medianvärdet för EU-länderna var ca 1,7 %. Sverige hade 1993 med en FoU-insats på mer än 3 % av BNP den högsta andelen i världen. Finland intog med samma FoU-intensitet som OECD-genomsnittet en sjunde plats, medan Norge och Danmark med BNP-andelar på 1,9 respektive 1,8 % låg på en nionde respektive elfte plats bland OECD-ländema (se figur 3.2 och 3.3).
Vid de internationella jämförelsema är det viktigt att observera att förekomsten av en nationell försvarsindustri och försvarsforskning har avgörande betydelse för FoU-intensiteten (FoU-utgiftemas BNP-andel) i flera av länderna. Räknar vi bort utgifterna till försvars—FoU faller speciellt USA kraftigt neråt på FoU-intensitetslistan. Detsamma gäller Frankrike och Storbritannien, som utan utgifterna till försvars-FoU bägge har en FoU-intensitet på under 2 %. De nordiska länderna för- stärker i motsvarande grad sina relativa positioner på listan. Exklusive utgifter till försvars-FoU är FoU-insatsens BNP-andel i t.ex. Finland högre än i både USA och Frankrike medan den i Norge är högre än i Storbritannien (se figur 3.2).
Frågan om försvars-FoU förtjänar en betydligt större uppmärksamhet i det forskningspolitiska kunskapsgrundlaget än vanligtvis är fallet. Om vi inte i den forskningspolitiska diskussionen skiljer ut satsningarna på försvars-FoU som en egen kategori är det uppenbart att t.ex. de jäm- förelser som görs mellan olika länders forskningsintensitet är orimliga. Offentliga anslag till försvars-FoU är inte i första hand forskningsanslag utan försvarspolitiska sektorsanslag. Denna sektor är i olika länder större eller mindre beroende på olika historisk-politiska, geopolitiska och maktpolitiska orsaker. En fortsatt nedgång i försvarsutgiftema och försvars—FoU i länder med stor försvars—FoU innebär inte att de frigjorda resurserna per automatik blir tillgängliga för alternativ användning inom andra forskningsområden — även om forskningen naturligtvis också konkurrerar om de från försvarssektorn frigjorda resurserna. Lika lite bör man förvänta sig att länder med mer begränsade försvarsutgifter och liten försvars-FoU skall satsa i motsvarande grad mer på annan forsk- ning för att totalt nå upp på samma forskningsintensitet som i länder med stor försvars-FoU.
Figur 3.2 Totala FoU-utgifter som andel av BNP i de 14 mest forsknings- intensiva OECD-länderna 1993. Fördelning på civil FoU och försvars-FoU
Sverige
Japan
Schweiz (1992) ' Finland Tyskland
USA
Frankrike Norge Holland Storbritannien
. Civil FoU
Försvars— FoU
0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 Procentav BNP
Eftersom försvars—FoU emellertid också har haft — och sannolikt fort- farande har — en stor betydelse för den vetenskapliga utvecklingen inom
civil FoU, både inom grundforskning och tillämpad forskning, blir en fortsatt nedtrappning av satsningarna på försvars-FoU forskningspolitiskt mer än en fråga enbart om de samlade FoU-insatsemas omfattning. Analyser av kopplingen mellan försvarsforskningsanslagen, militärindu- strin och universitetsforskningen i USA visar att de offentliga försvars- forskningsanslagen haft en avgörande betydelse för utvecklingen inom forskning och forskarutbildning vid universiteten på högteknologiom- råden som t.ex. elektronik, högenergi- och reaktorfysik samt material— forskning.I När det i den amerikanska kongressen under de senaste åren, som en konsekvens av det kalla krigets slut, har framlagts förslag om att överföra miljardbelopp från militärforskning till andra ändamål har detta lett till skarpa protester från flera av de amerkanska prestigeuniver- siteten som förväntas bli hårt drabbade av nedskämingama. — 1989 utgjorde anslagen till försvars-FoU ca 65 % av de totala statliga FoU- bevillningama i USA. I 1993 års budget var andelen endast 59 %, och i budgeten för 1995 har andelen sjunkit till 55 %.
Att frågan om omställningen från försvars-FoU till civil FoU blivit en allt viktigare forskningspolitisk fråga kan för t.ex. Sveriges del be- lysas med att de statliga FoU-anslagen till försvarsändamål från budget- året 1991/92 till 1994/95 minskade med ca 1,5 miljarder kronor eller i fasta priser med ca 35 %. Minskningen utgör närmare tio procent av hela den statliga FoU-budgeten.
En översikt över utvecklingen i FoU-utgiftemas andel av BNP i olika länder sedan början av 1980-talet förstärker den tidigare tecknade bilden av den kraftiga avmattningen i forskningens resursutveckling under 1990—talet (se figur 3.3). Översikten visar framför allt att det är de länder som traditionellt satsat mest på FoU som under de senaste 6-7 åren haft den svagaste utvecklingen i FoU-insatsema. En sorts ”tak” i FoU-intensiteten mätt som FoU-utgiftemas andel av BNP förefaller att ha uppnåtts i de mest forskningstunga länderna strax efter mitten av 1980-talet. Det gäller också till viss grad för Sverige, medan de mindre forskningsintensiva nordiska länderna, Danmark, Finland och Norge, fortsättningsvis förmått öka sina forskningssatsningar.
' Se t.ex. Leslie, StuartW. (1993), The Cold War and American Science. The milita- ry—Industrial-Academic Complex at MIT and Stanford. Columbia University Press.
SOU 1996:28 37 Figur 3.3 Utvecklingen i FoU-utgifternas andel av bruttonationalproduk— ten i Danmark, Finland, Norge och Sverige samt i de mest forskningsintensiva OECD-länderna 1981-1993. Procent 3,20 3,20 3.00 Sverige 3.00 2,30 2,50 2,50 2,60 Schweiz * Tyskland 2-40 230 . Frankrike 2,20 2,20 —— _'_ _. UK 2,00 2,00 " [Holland 1,80 1,60 1,40 1,20
1.00 1981
1 ,60 1 ,40 1 ,20
1,00
1983 1985 1987 1989 1991 1993 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993
Högre BNP-andel som forskningspolitiskt mål
I Danmark, Finland och Norge har man traditionellt i den nationella forskningspolitiken fast stor vikt vid forskningsinsatsemas BNP-andel och även formulerat konkreta målsättningar om vilken BNP-andel som borde uppnås vid en bestämd tidpunkt. I flera av de forskningspolitiska redogörelser och programdokument som den danska regeringen framlagt för folketinget sedan slutet av 1980-talet har man t.ex. angett som mål att den danska FoU-insatsen under 1990-talet skall nå upp på 2 % av BNP. Senast har målsättningen angetts som att Danmark före år 2000 skall nå upp på en FoU-insats i nivå med de länder som Danmark normalt jämför sig med, vilket generellt sett betyder en BNP-andel på betydligt över 2 %. Enligt statsmakternas uttalanden i början av 1990- talet borde målsättningarna nås i första hand genom en tillväxt i det privata näringslivets F oU-insatser och utan att den offentliga forsknings- budgeten ökar. Från 1989 till 1993 har den danska FoU-insatsens BNP- andel ökat från 1,5 % till 1,8 %. Prognosen för 1995 anger fortsättnings- vis en BNP-andel på 1,8 %.
I Finland har Statens vetenskaps- och teknologiråd (regeringens forskningspolitiska rådgivningsorgan) löpande uppställt ett tillväxtpro- gram för den samlade forskningsfinansieringen. Det senaste tillväxt- programmet, som är från 1993, syftar bl.a. till att föra upp FoU-insatser-
nas BNP-andel till 2,7 % år 1997. Avsikten är att målsättningen skall förverkligas utan balansförskjutningar mellan FoU-systemets olika delar, dvs tillväxttakten skall vara ungefär lika hög i både företagssektoms och den offentliga sektorns FoU-utgifter. Från 1989 till 1993 har de samlade FoU-insatsemas BNP-andel ökat från 1,8 % till 2,2 %. Enligt statistik- centralens beräkningar hade andelen 1994 stigit till 2,35 %. Statistik- centralens senaste prognos anger för 1995 en andel på 2,3 %.
I den norska regeringens forskningsproposition från våren 1989 fastställdes som mål att landets forskningsinsats skulle ökas så att den skulle komma ”mer på linje med de OECD-länder som satsar mest”. Målet, som upprepades i de efterföljande årens statsbudgetar, skulle enligt regeringen ses mot bakgrund av att den norska forskningsinsatsen i slutet av 1980-talet utgjorde ca 1,8 % av BNP, medan genomsnittet för hela OECD—området var ca 2,4 %. Statsmaktema skulle under åren 1990-1993 bidra till att uppfylla målsättningen genom en årlig realväxt på 5 % i de offentliga FoU-utgiftema. Den genomsnittliga årliga realtill- växten i de statliga FoU-anslagen stannade emellertid under de fyra åren 1990-1993 på något under 4 %. Då härtill dessutom kom en svag ut- veckling i företagssektorns FoU-utgifter utvecklades de samlade FoU- insatsemas BNP-andel inte helt i enlighet med de uppställda målen. Från 1989 till 1993 har den norska FoU-insatsens BNP-andel endast ökat från 1,84 % till 1,94 %. Forskningsstatistikens prognoser förväntar dessutom att andelen 1995 sjunker till 1,8 %.2
Medan den norska regeringens målsättningar för FoU-insatsen i början av 1990-talet explicit angavs vara en ökad FoU-intensitet och en realtillväxt i de statliga FoU-anslagen antyder budgetpropositionen för 1996 en förskjutning i den statliga forskningspolitiken. I budgetproposi- tionen betonar regeringen ”att ökningen i F oU-insatsen de närmaste åren i huvudsak bör äga rum i den privata sektom” och ”att den offentliga insatsen i hög grad bör utnyttjas så att den utlöser privata insatser”.
2 Nationalräkenskapstalen i Norge är under revision. Syftet är att bringa räkenskaper- na i överensstämmelse med internationell praxis. Revisionen innebär en uppjustering av BNP i Norge med i storleksordningen tio procent. Det betyder att FoU-anslagens BNP- andel bör reduceras med ca 0,1 procentenheter.
Skenbara förändringar
Ett väsentligt problem i fokuseringen på forskningsinsatsemas BNP— andel och speciellt i användningen av måttet för att belysa förändringar över tid är att BNP-andelen påverkas inte bara av förändringar i FoU- utgifterna utan också av förändringar i BNP. En stigande FoU-intensitet, mått som FoU-insatsemas andel av BNP, kan således vara skenbar och uteslutande bero på en svag BNP-utveckling. T.ex i Sverige berodde ökningen i forskningens BNP-andel på l980-talet delvis på en svag utveckling av BNP, medan 1980-talets stigningar i Finland och Norge inträffade trots en kraftig BNP-tillväxt, vilket understryker omfattningen av tillväxten i FoU—satsningarna i de sistnämnda länderna.
De förhållandevis stora stigningama i forskningens BNP-andel som har inträffat i Sverige från 1991 till 1993 (från 2,8 % till 3,2 %) och i Finland från 1989 till 1993 (från 1,8 % till 2,2 %) har till stor del berott på att bägge länderna haft en minskande bruttonationalproduktunder vart och ett av de tre åren 1991-1993. Efter 1993 har ökningen i forsk- ningens BNP-andel i Finland igen inträffat samtidigt med en kraftig BNP-tillväxt. Den aktuella ökningen i forskningsintensiteten i Finland beror på att FoU-verksamheten i företagssektorn ökat synnerligen kraf— tigt. Från 1993 till 1994 ökade de finländska företagens FoU-utgifter reellt med 18 % eller med ca 1,2 miljarder mark.
Forskningens finansiering
F oU-insatsemas finansieringsstruktur, dvs insatsemas fördelning på olika källor, varierar kraftigt mellan olika länder, vilket innebär att den offent- liga forskningspolitiken förs inom olika ramar och med olika förutsätt- ningar i olika länder. I Sverige finansierade företagssektorn 1993 närrna- re två tredjedelar (63 %) av alla FoU-insatser medan endast omkring en tredjedel (32 %) finansierades av den offentliga sektorn. I Norge däre- mot finansierade företagssektom endast 42 % av landets FoU-verksam- het medan den offentliga sektorn stod för omkring hälften (49 %). Av jämförbara länder är det endast i Belgien, Japan, Schweiz och Storbri- tannien som andelen offentligt finansierad FoU är lika liten som eller mindre än i Sverige. I Norge är andelen offentligt finansierad FoU däre- mot en av de högsta i OECD—området. Endast i länder med en låg F oU- intensitet, såsom t.ex. Portugal, Grekland, Turkiet, är andelen offentligt finansierad FoU större än i Norge.
Fördelningen mellan offentligt och privat finansierad FoU låg 1993 i Danmark och Finland relativt nära EU-genomsnittet medan fördel- ningen i Norge och Sverige avvek märkbart från detta (se figur 3.4).
Betydliga förskjutningar har under de senaste åren inträffat i forsk- ningens finansieringsstruktur. Under en stor del av 1980-talet ökade företagssektoms andel av FoU-insatsema i de flesta OECD-länder, dvs de privata FoU-insatserna ökade snabbare än de offentliga. Mot slutet av 1980-ta1et dämpades tillväxttakten i de privata FoU-insatserna. Men i de nordiska länderna har företagssektoms andel av F oU—finansieringen i både Danmark och Sverige fortsatt att öka även under l990-talet, huvudsakligen som en följd av en svag utveckling i de offentliga FoU- utgifterna. Följden har blivit att den offentliga sektorns andel av den totala FoU-finansieringen från 1989 till 1993 har minskat från 45 till 38 % i Danmark och från 39 till 32 % i Sverige.
Figur 3.4 FoU-finansieringen i Danmark, Finland, Norge och Sverige samt EU-blocket 1993 enligt finansieringskällor. Procent
Norge Sverige
I Finland och Norge var utvecklingen från 1989 till 1993 i huvudsak den motsatta. Företagssektorns andel av FoU-finansieringen minskade i bägge länderna, medan den offentliga sektorns andel ökade i Finland och avtog något i Norge. INorge inträffade i stället en märkbar tillväxt (från 2 till 6 %) i andelen FoU-finansierad från utlandet. Också i Dan- mark ökade andelen FoU finansierad från utländska källor, med fyra procentenheter (från 3 till 7 %). Den utlandsfinansierade andelen i både Finland och Sverige låg under samma period kvar på 2 %.
Tabell 3.1 FoU-finansieringen i Danmark, Finland, Norge och Sverige samt EU-området 1989, 1991 och 1993 enligt finansieringskäl- lor. Procent
Offentlig sektor Företagssektor Övriga källor
1989 1991 1993 1989 1991 1993 1989 1991 1993
Danmark 45 40 38 47 51 50 8 9 12 Finland 37 44 43 61 54 55 2 2 3 Norge 51 50 49 46 45 42 3 6 9 Sverige 39 35 32 58 61 63 3 3 4 EU genomsnitt 40 41 40 53 53 53 6 7 7
Källor: Nationellforskningsstatistik och OECD
Av de offentliga FoU-medlen går den största andelen i alla nordiska länder till FoU som utförs i universitets- och högskolesektorn. Andelen varierar dock kraftigt mellan länderna. Medan hela 70 % av de offent- liga F oU-resursema i Sverige används i högskolesektorn är andelen bara 44 % i Finland och omkring 50 % i Danmark och Norge. Och medan 30-40 % av de offentliga FoU-medlen i Danmark, Finland och Norge går till FoU som utförs i den offentliga sektorn utanför universitet och högskolor är andelen bara ca 10 % i Sverige.
Tabell 3.2 Den offentliga FoU-finansieringen i Danmark, Finland, Norge och Sverige 1989 och 1993 (Sverige 1989 och 1991). Medlen fördelade enligt mottagande (utförande) sektorer. Procent
Företagssektor UoI—I-sektor Off. sektor
1989 1993 1989 1993 1989 1993 Danmark 14 9 50 53 39 41 Finland 10 13 47 44 43 43 Norge 23 20 42 49 35 31 Sverige 20 19 69 70 1 1 l 1
Källor: Nationell F oU-Statistik
I både Norge och Sverige går omkring 20 % av de offentliga FoU- medlen till FoU som utförs i företagssektorn medan andelen i Danmark är något under 10 % och i Finland något över 10 %. Förskjutningama mellan sektorerna har varit relativt små under de senaste åren. I Dan- mark och Norge har dock universitetssektorn och i Finland företagssek-
torn erhållit en växande andel av den offentliga FoU-finansieringen. Företagssektorns andel har minskat något i både Danmark och Norge (se tabell 3.2).
FoU-verksamhetens struktur
Betydligt över hälften av all FoU-verksamhet utförs i så gott som alla OECD-länder i företagssektorn. I de mest forskningsintensiva länderna ligger andelen typiskt mellan 60 och 70 %. Högst är företagssektoms andel i USA, Japan, Schweiz och Sverige, som alla har en andel på ca 70 %. Universitets- och högskolesektorn svarar vanligtvis för mellan 15 och 25 %, medan en något mindre andel utförs i den offentliga sektorn (se figur 3.5).
Andelen FoU som utförs i företagssektorn har varit stigande i de flesta länder under en lång följd av år. I de nordiska länderna har an- delen dock från 1989 till 1993 minskat något i både Finland och Norge medan den fortsatt ökat i både Danmark och Sverige (se tabell 3.3). För Finlands del visar dock data för 1994 att företagssektoms andel av FoU- utgiftema igen ökar och att andelen 1994 stigit till 62 %, dvs till samma nivå som 1989. Statistikcentralens prognoser för 1995 förväntar en yt- terligare stigning i andelen.
Figur 3.5 FoU-utgifter i Danmark, Finland, Norge och Sverige samt EU- och OECD-blocken 1993 fördelade enligt utförande sektor
Till 1990-talets markanta förändringar i de nordiska länderna hör också att universitets- och högskolesektoms andel av FoU-verksamheten i Sverige minskat kraftigt och nu ligger på ungefär samma nivå som i de övriga nordiska länderna, dvs på 20-25 % (se tabell 3.3). Universi- tetsforskningens andel i Norge har samtidigt stigit och andelen är nu högre än i Sverige. Universitetsforskningens andel i de nordiska län- derna är fortfarande betydligt högre än i de mest forskningsintensiva länderna. I USA, Japan, Tyskland, Frankrike och Storbritannien utförs typiskt endast omkring 15-16 % av FoU-verksamheten i universitets- och högskolesektorn.
Tabell 3.3 Totala FoU-utgifter i Danmark, Finland, Norge och Sverige samt EU-området 1989, 1991 och 1993 enligt utförande sektor. Procent
Företagssektor Universitets- och Offentlig sektor högskolesektor
1989 1991 1993 1989 1991 1993 1989 1991 1993
Danmark 55 58 58 25 23 23 20 19 19 Finland 62 57 58 19 22 21 19 21 21 Norge 56 55 54 24 27 27 20 19 19 Sverige 65 68 70 31 28 24 4 4 5 EU genomsnitt 65 64 63 17 18 19 18 18 18
Källor: Nationell F oU-statistik och OECD
Vid de internationella jämförelsema framgår vidare att en anmärk- ningsvärt låg andel av FoU-verksamheten i Sverige utförs i den offent- liga sektorn. Andelen har i många år legat tämligen konstant på 4-5 %. I de övriga nordiska länderna är andelen ca 20 % och genomsnittet för EU-länderna är 18 %. Bland OECD-ländema har endast Schweiz en lika låg andel som Sverige.
FoU-verksamheten i universitets- och högskolesektorn
Det finns stora skillnader mellan de nordiska länderna i fråga om hur de totala FoU-insatserna i univeritets- och högskolesektorn fördelar sig mellan olika vetenskapliga huvudområden. Det medicinska området är klart störst i Sverige. Medan området i Sverige står för en tredjedel av FoU-insatsema i högskolan så är andelen bara 15 % i Danmark. På det
Danmark 1 987
naturvetenskapli ga området är rollerna ombytta. Naturvetenskaperna står i Danmark för den klart största andelen, ca 33 %, av universitetens FoU- verksamhet, medan naturvetenskapemas andel i de svenska universiteten är endast 18 %, vilket är den lägsta andelen i Norden (se figur 3.6).
Figur 3.6 Totala FoU-utgifter i universitets- och högskolesektorn i Dan- mark, Finland, Norge och Sverige 1987 och 1993 fördelade på vetenskapliga huvudområden. Procent
Sverige 1987 1993
Norge 1987 1995 Finland 1987
1993
199?» IE -|||,||||å
I NAT I TEK EI MED Illll AGR [] SAM E HUM
|||||||||||
Iögonfallande är också att teknikområdet i Norge står för mindre än 10 % av universitetsforskningen medan andelen i Finland är mer än 25 %. Humanioras andel av de totala FoU-utgiftema i den svenska högskolan är ca 5 %, vilket är ca hälften av andelen i Finland och Norge och endast en tredjedel av vad humaniora står för i den danska universitetssektorn. Också det samhällsvetenskapliga områdets andel av högskolornas FoU-insatser är markant mindre i Sverige än i de övriga nordiska länderna.
De vetenskapliga huvudområdenas andelar av de totala FoU-insat— serna har endast genomgått förhållandevis små förändringar över tid och även skillnaderna mellen länderna i fråga om de olika områdenas an- delar har under de senaste åren i stort sett legat fast. Från 1987 till 1993 har det medicinska områdets andel minskat med 2-3 procentenheter i alla länder. Teknikområdets andel har ökat med 1-2 procentenheter i alla länder utom Norge. Det naturvetenskapliga områdets andel har hållits i
det närmaste konstant i Sverige och minskat med ett par procentenheter i de övriga länderna.
Den växande externfinansieringen
En av de faktorer som i betydlig grad präglar utvecklingen i högskolor- nas FoU-verksamhet är att en allt större del av FoU-insatsema finans- ieras med externa medel. Skillnaderna mellan de nordiska länderna i fråga om hur stor del av högskolornas FoU—insatser som finansieras med högskolans grundbevillning och hur stor del som finansieras med andra medel är relativt stora. Men huvudtendensen i förskjutningen av balan- sen mot en allt större externfinansieringsandel är densamma i alla län- der. I Danmark och Norge finansierades 1993 en tredjedel av högsko- lans FoU-verksamhet med andra medel än den ordinarie budgetbevill- ningen. I Finland var andelen drygt 40 %, medan nära hälften (47 %) av universitetsforskningen i Sverige finansierades med andra medel än fakultetsanslagen.
Från 1989 till 1993 har extemfinansieringens andel i Danmark, Finland och Norge ökat med 4-5 procentenheter. 1 Sverige har andelen under samma period varit relativt stabil, men från 1985 till 1989 ökade andelen från 39 till 47 % (se figur 3.7).
Forskningsrådens andel av de totala FoU-utgiftema i högskolan varierar betydligt mellan länderna. Minst är andelen i Sverige där forsk- ningsråden 1993 stod för ca 12 % av universitetens FoU-utgifter. I Danmark var andelen 14 %, i Norge 18 % och i Finland 20 %. Det betyder att forskningsråden i Sverige stod för omkring en fjärdedel av högskolans externa FoU-anslag medan råden i Norge och Finland svara- de för omkring hälften och i Danmark för drygt 40 % av externfinan- sieringen.
Extemfinansieringsandelens storlek varierar kraftigt mellan högsko- lans vetenskapliga huvudområdena. Störst är andelen inom teknikom- rådet och minst inom humaniora och samhällsvetenskaper. Inom teknik- området finansierades 1993 i Finland hela 63 % och i Sverige ca 55 % av universitetsforskningen med externa medel. I Danmark och Norge var andelen betydligt lägre. Inom naturvetenskap låg andelen i alla fyra länder på omkring 40 % och inom medicin på 30-35 %. Inom humani- ora och samhällsvetenskaper varierade extemfinansieringsandelama mellan 20 och 30 %, med undantag för Sverige där drygt hälften av den samhällsvetenskapliga universitetsforskningen finansierades med andra medel än fakultetsanslag.
Figur 3.7 Universitetsforskningens externfinansieringsandel 1985, 1989 och 1993. Andel av totala FoU-utgifter i universitet och högsko- lor i Danmark, Finland, Norge och Sverige som finansieras med externa medel. Procent
Företagssektorns FoU-finansiering
Företagssektorns dominerande ställning i fråga om den totala FoU- verksamheten vilar till största delen på företagssektoms egna resurser och endast i relativt liten utsträckning på offentlig forskningsfinan- siering. I de nordiska länderna är företagssektoms självfinansierings- andel högst i Finland och Sverige, med nära 90 % av sektorns FoU- utgifter, och lägst i Norge med drygt 77 %.
Tabell 3.4 Finansiering av FoU-verksamheten i företagssektorn i Dan- mark, Finland, Norge och Sverige 1989 och 1993. Fördelning enligt finansieringskällor. Procent
Offend. medel Egna medel Utlandet
1989 1993 1989 1993 1989 1993 Danmark 12 6 83 84 3 8 Finland 6 10 93 89 1 1 Norge 20 16 77 77 3 7 Sverige 12 10 86 87 2 3
Källa: Nordisk F oU-statistik
Den offentliga sektorn bidrar i Danmark med endast 6 % av före- tagssektoms FoU-verksamhet medan andelen i Finland och Sverige är ca 10 % och i Norge 16 %. Under de senaste åren har den offentliga finansieringsandelen minskat klart i Danmark och Norge. Även i Sverige har andelen präglats av en fallande tendens. I Finland däremot har den offentliga finansieringen ökat sin andel av FoU-insatserna i företagssek- torn, vilket också varit en uttalad målsättning i de övergripande planer som statsmakterna i Finland formulerat sedan slutet av 1980-talet (se ta- bell 3.4).
En ytterligare utvecklingstrend som blivit tydlig i Norden under 1990-talet, särskilt i Danmark och Norge, är att en växande andel av företagssektoms FoU-verksamhet finansieras från utländska källor. Andelen utlandsfinansierad FoU i företagssektorn är anmärkningsvärt mycket högre i Danmark och Norge än i Finland och Sverige (jfr tabell 3.4). Det betyder att utländska FoU-uppdrag till företag i Danmark och Norge är relativt sett betydligt vanligare än till företag i Finland och Sverige.
I ett forskningspolitiskt perspektiv är det viktigt att observera att endast en mycket liten del av företagssektoms FoU-resurser går till FoU-verksamhet utanför företagssektorn. Av företagens FoU-medel användes 1993 endast 2 % i Danmark, 3 % i Sverige, 5 % iFinland och 7 % i Norge utanför företagssektorn. Andelarna har varit relativt stabila över tid. Sedan slutet av l980-talet har andelen dock haft en stigande tendens i Norge och en fallande i Sverige.
I konsekvens med ovanstående kan med tanke på de forskningspoli- tiska diskussioner som sedan mitten av l980-talet förts om en utbygg- nad av forskningssamarbetet mellan företagssektorn och universiteten också noteras att medlen från företagssektorn fortsättningsvis står för en
relativt begränsad andel av FoU-utgifterna i universitets- och högskole- sektorn. Endast omkring 5 % av FoU-insatserna i universitets- och högskolesektorn i Finland, Norge och Sverige kommer från företagssek- torn. I Danmark är andelen endast 2 %. Andelarna har i stort sett varit stabila över tid.
Forskningsårsverken
FoU-utgiftema påverkas av att forskningens löne- och andra kostnadsni- våer varierar såväl mellan olika typer av forskning som mellan olika forskningsområden och mellan olika forskningsutförande sektorer. Härtill kommer att kostnadsnivåerna varierar mellan olika länder. Dess- utom försvåras internationella jämförelser över tid av förändringari både växelkurser och inflationstakt. Ett mått på forskningsverksamhetens volym som undgår de nämnda svagheterna är antalet FoU-årsverken. Detta mått har dock sina egna svagheter på grund av att måttet i hu- vudsak bygger på uppskattningar av hur stor del av arbetstiden de perso- ner som arbetar med FoU-verksamhet använder till FoU.
Med förbehåll för den nämnda mätningstekniska osäkerheten visar statistiken över antalet F oU-årsverken en något annorlunda bild av FoU- verksamhetens volym och forskningsintensitet i olika länder än när jämförelsen baseras på FoU-utgifterna. När forskningsvolymen, dvs det totala antalet FoU-årsverken, ställs i relation till befolkningen eller den totala arbetskraften, visar det sig dels att ordningsföljden mellan de mest forskningsintensiva länderna förändras, dels att skillnaderna mellan län- dernas forskningsintensitet blir mindre.
Av de nordiska länderna hör nu också Finland, vid sidan av Sverige, till de klart mest forskningsintensiva länderna i OECD-området. En grupp på sex länder, bestående av Schweiz, Japan, Sverige, Tyskland, Finland och Frankrike, skiljer sig ut från övriga OECD-länder. De nämnda länderna har alla en forskningsintensitet på mer än 120 FoU- årsverken per 10 000 personer av arbetskraften. Den följande länder- gruppen, som har en FoU-intensitet på omkring 100 FoU-årsverken per 10 000 personer av arbetskraften, består av Norge, Storbritannien och Danmark (se figur 3.8). Det bör observeras att USA inte ingår i jäm- förelsen på grund av att FoU-statistiken i USA inte registrerar FoU- årsverken.
Figur 3.8 FoU-årsverken i några OECD-länder i relation till befolkning och arbetskraft 1993. Antal årsverken per 10 000 personer
= 126 128
Tyskland (—92) . Finland t..... . Frankrike (—92)
Holland 93 _ Årsverken/ . : % befolkning Årsverkenl . . 4 » . . , . . . m.kmn 0 50 100 150 FoU—årsverken
Under tioårsperioden 1983-1993 har forskningens volym ökat med drygt 10 000 FoU-årsverken i Finland, drygt 9 000 i både Danmark och Sverige samt drygt 6 000 i Norge (se figur 3.9).
Procentuellt har antalet FoU-årsverken från 1983 till 1993 ökat med drygt 50 % i både Danmark och Finland, med knappt 40 % i Norge och med 20 % i Sverige (se figur 3.10). Den genomsnittliga årliga volym- ökningen har under tioårsperioden varit ca 1,9 % i Sverige, 3,3 % i Nor- ge och 4,2 % i både Danmark och Finland. Det bör dock observeras att antalet FoU-årsverken i Sverige minskade från 1989 till 1991 men att volymen 1993 åter nått upp på i stort sett samma nivå som 1989.
Figur 3.9 FoU-årsverken i Danmark, Finland, Norge och Sverige 1983, 1989 och 1993
Antal FoU-årsverken
Figur 3.10 Utvecklingen i FoU-volymen i Danmark, Finland, Norge och
Sverige 1983-1993. Kumulativ förändring i antalet FoU-årsver- ken
Steady state problemet
Tillväxten i antalet FoU-årsverken har varit betydligt mindre än real- tillväxten i F oU-utgiftema, som under 1983-1993 ökade med över 80 % i Danmark och Finland, med 55 % i Norge och med 45 % i Sverige. Skillnaden mellan realtillväxten i FoU-utgifter och i FoU-årsverken kan förklaras dels av förskjutningar i forskningens inriktning, dels av forsk- ningens ökande infrastrukturkostnader och ett växande behov av veten- skaplig apparatur och dyrbara anläggningar, men också av att en allt större del av FoU-verksamheten utförs av en allt högre utbildad forsk- ningspersonal, med högre lönekostnader som följd. Detta illustrerar ett av forskningspolitikens och forskningsfinansieringens aktuella problem, nämligen att en bibehållen FoU-insats, mått som antalet utförda FoU- årsverken, redan i sig förutsätter en realtillväxt i FoU-utgiftema. Ut- vecklingen mot en nolltillväxt i FoU-utgifterna eller ett s.k. ”steady state-tillstånd”, som under de senaste åren diskuterats i den internatio- nella forskningspolitiska debatten, riskerar således att leda till en suc- cessivt minskande volym FoU-årsverken.
Internationellt har övergången från den långa perioden av kraftig och i de flesta länder oavbruten tillväxt i forskningsresursema till ett tillstånd av steady state eller ett tillstånd som närmar sig nolltillväxt utpekats som en av huvudorsakema till de växande kraven om prioritering och strategisk planering. Övergången från tillväxt till steady state — som anses oåterkallelig — betraktas som ett viktigt incitament till ”politise- ringen” av forskningspolitiken, till det ökande bruket av samhällsrele- vanskriterier och till kraven på utvärdering, effektivitet, produktivitet och mätbar nytta.3 Med tanke på att tillväxten i FoU-resursema i de nordiska länderna i huvudsak fortsatt längre än i flera andra länder kan det självfallet resas invändningar mot steady state resonemangets direkta tillämpbarhet som förklaringsgrund till förändringarna i forskningspoliti— ken i de nordiska länderna. Å andra sidan är det ett faktum att en be- tydande del av de forskningspolitiska principer som tillämpas i ett land är mer eller mindre direkt kopierade från internationella forskningspoliti- ska strömningar.
3 Jfr Ziman, John (1994), Prometheus Bound: Science in a Dynamic Steady State. Cambridge University Press
FoU-indikatorer, FoU-intensitet och finansieringsstruktur — en sammanfattning
I tabell 3.5 har samlats några FoU—indikatorer som översiktligt belyser FoU-insatsema i en rad OECD-länder. Indikatorema visar bl.a. att ländernas relativa F oU-insats varierar beroende på vilken indikator som används för att beskriva FoU-intensiteten. Det framgår också att den offentliga sektorns andel av de totala FoU-utgiftema varierar kraftigt mellan olika länder — från 20 % i Japan till 50 % i Norge — och att några av de länder som har den lägsta offentliga finansieringsandelen samtidigt har den högsta FoU-intensiteten (Japan, Schweiz och Sveri-
Tabell 3.5 Nyckeltal för FoU-insatserna i några OECD-länder 19934
Totala FoU-utgifter Offentliga Försvars-FoU FoU-årsverken FoU-utgifter som andel av per 1000 US$ per Andel av som andel av statliga invånare capita BNP total FoU FoU-utg. Danmark 340 1,80 % 38 % 0.6 % 5.3 Finland 350 2,23 % 43 % 2.1 % 6.0 Norge 380 1.94 % 49 % 5.1 % 5.1 Sverige 550 3.24 % 32 % 24.3 % 6.3 USA 660 2.72 % 39 % 59.0 % .. Schweiz (1992) 620 2.68 % 28 % 18.5 % 7.0 Japan 560 2,72 % 20 % 6.0 % 6.7 Tyskland 460 2.48 % 37 % 8.5 % 6.0 Frankrike 450 2,41 % 44 % 33.5 % 5.3 Storbritannien 370 2.19 % 32 % 45,1 % 4.8 Holland (1992) 330 1.87 % 46 % 3.5 % 4.4 EU-genomsnitt 330 1.96 % 40 % 35.9 % .. OECD-genomsnitt 400 2.24 % 36 % 18.9 %
Källa: Nationell FoU-Statistik och OECD
ge). För några av länderna utgör utgifterna för försvars-FoU en stor andel av den offentliga FoU-insatsen (USA, Frankrike, Storbritannien och Sverige). Försvarsforskningens andel av den statliga FoU-budgeten
4 De statistiska uppgifter som i detta kapitel använts för FoU-insatsema i Sverige 1993 bygger för den offentliga sektorns del på uppskattningar på basen av 1991 års FoU-statistik. På grund av att endast 4-5 % av den totala FoU-insatsen i Sverige utförs i den offentliga sektorn förväntas den slutliga FoU-statistiken för 1993 inte påverka de här redovisade uppgifterna för vare sig FoU-intensiteten eller de olika sektorernas relativa andelar av de totala FoU-utgiftema mer än marginellt.
är hög inte bara i länder med en relativt stor offentlig FoU-finansierings- andel, såsom i USA och Frankrike, utan också i länder med en förhållandevis liten offentlig FoU-finansieringsandel, såsom i Sverige och Schweiz.
4. FoU i statsbudgeten — tyngdpunkter och utvecklingstendenser
Den statliga forskningsbudgeten — forskningspolitikens spegel
En översiktlig bild av huvuddragen i statsmakternas forskningspolitik och den offentliga forskningsorganisationen kan tecknas genom en analys av FoU-anslagen i statsbudgeten. Tyngdpunkter och organisato- riska principer i den statliga forskningspolitiken kan utläsas inte bara av hur FoU-anslagen i budgeten är fördelade mellan olika samhällspolitiska ändamålsområden och mellan olika mottagarkategorier utan också av hur anslagen i budgeten fördelar sig på olika ministerier eller förvalt- ningsområden. Forskningspolitiska utvecklingstendenser och prioritering- ar kan till en del belysas av förändringarna i anslagens omfattning och inriktning.
Budgetanalysemas beräkningar av den statliga forskningsfinansiering- en utgår från de målsättningar som statsmakterna har för fördelningen av FoU-anslagen i statsbudgeten. Genom att analysen i första hand bygger på intentionerna i budgetpropositionema eller i den fastställda statsbudgeten kan resultatet både till omfattning och inriktning avvika från den FoU-insats som slutligen förverkligas. Medan FoU-statistiken, på basen av upplysningar från de forskningsutförande enheterna, ger en efterhandsbild av den realiserade FoU-finansieringen, dvs av det faktiska utfallet av FoU-insatsema, ger statsbudgetanalysen en förhandsbild av den statliga FoU—insatsen på basen av finansiärens (statsmakternas) forskningspolitiska intentioner.
När det gäller FoU—anslagens inriktning på ändamål eller forsknings- områden kan budgetanalysen endast till viss del — och med relativt stora skillnader mellan olika länder — teckna en bild av fördelningen. Be- tydande anslag fördelas som blockbevillningar direkt till forsknings- finansierande eller forskningsutförande organ som själva ansvarar för fördelningen av anslagen mellan olika forskningsområden eller olika ändamål. Som tidigare nämnts gäller detta i Norden för t.ex. universi- tetsanslagen i Danmark, Norge och Finland och för forskningsrådsansla- gen i Finland och Norge. I bägge fallen har statsmakterna i huvudsak överlåtit ansvaret för fördelningen av bevillningama mellan olika fakul-
teter respektive mellan forskningsråd eller vetenskapliga huvudområden till de bevillningsmottagande organisationerna. I Norge finns dock i budgetpropositionen för en betydande del av anslagen till Norges forsk- ningsråd öronmärkningar och signaler från statsmakternas sida i fråga om anslagens inriktning på vetenskapliga huvudområden och olika forskningsområden medan några förhandsbindningar eller markeringar från statsmakternas sida i Finland som huvudregel inte förekommer för anslagen till Finlands Akademi.
I den forskningspolitiska debatten har det varit vanligt att försöka se den statliga FoU-finansieringen uppdelad i två block, dels resurser för grundläggande forskning, ofta uppfattad som ”fri” forskning eller for- skarstyrd forskning, dels resurser för tillämpad forskning, ofta uppfattad som sektoriell FoU-verksamhet eller av samhällspolitiska behov präglad nyttoforskning. Uttryckt på annat sätt ses tudelningen som att det över statsbudgeten beviljas å ena sidan basresurser för F oU i universitet och högskolor samt rörliga forskningsmedel för fördelning genom t.ex. forskningsråd, och å andra sidan anslag för FoU-verksamhet vars syfte är att tjäna forskningsbehov som utifrån olika sektorers samhällspolitiska bedömningar anses angelägna.
Frågan om hur de statliga FoU-anslagen i sista hand fördelar sig mel- lan grundforskning och tillämpad FoU kan emellertid inte besvaras gen- om en analys av den statliga FoU-budgeten och knappast heller genom andra granskningar av statsmakternas överordnade forskningspolitik. Inte heller frågan om anslagens fördelning mellan sektoriellt motiverad (och samhälleligt styrd) forskning respektive inomvetenskapligt motiverad (och mer fri eller forskarstyrd) forskning kan besvaras genom en bud-
getanalys. Som ovan redan nämnts framgår nämligen forskningsanslagens
slutliga användning på olika forskningsområden och olika typer av forskning endast till begränsad del av den fördelning statsmakterna gör i statsbudgeten. Dessutom har gränsdragningen mellan de nämnda forsk- ningskategorierna blivit allt mer diffus och även mindre ändamålsenlig i ett FoU-system där forskningspolitiken domineras av större program- satsningar och av att forskningsverksamheten i allt högre grad organise- ras i disciplin- och sektorsövergripande insatser med en ökande inte- gration mellan grundforskning och tillämpad forskning. Det är viktigt att här understryka att även sektoriellt motiverad forskning — t.ex. ett miljöforskningsprogram — kan kräva både grundforskning och tillämpad forskning. Sektoriellt eller på basen av olika samhällsproblem motivera- de forskningsbehov kan således lika väl som den inomvetenskapligt motiverade forskningen leda till grundforskningsinsatser. Att här dis- kutera den statliga forskningsbudgeten eller den överordnade statliga
forskningspolitiken som en fråga om fördelningen av FoU-anslagen på grundforskning eller tillämpad forskning är således varken ändamålsen- ligt eller möjligt.
FoU-anslagens omfattning och tyngd i statsbudgeten
FoU-anslagen i de nordiska ländernas statsbudgetar för 1995 (Sverige budgetåret 1994/95) har i nationell valuta beräknats till 6,8 miljarder i Danmark, 5,5 miljarder i Finland, 8,7 miljarder i Norge och 18,5 miljar- der i Sverige. Omräknad till svensk valuta uppgick den statliga FoU- budgeten för 1995 i Danmark till ca 8,7 miljarder, i Finland till 9,2 miljarder och i Norge till ca 10,1 miljarder.'
I relation till ländernas folkmängd var den norska FoU-budgeten störst med ca 2 300 SEK per capita och den danska minst med något under 1 700 SEK per capita. I Finland uppgick den statliga FoU-bud- geten till ca 1 800 SEK per capita och i Sverige till ca 2 100.
FoU-anslagens tyngd i statsbudgeten varierar betydligt mellan länder- na. Störst är anslagens andel av statsbudgeten i Sverige och minst i Danmark. År 1995 utgjorde FoU—anslagens andel av den totala statsbud- geten exklusive utgifter för statsskulden 3,9 % i Sverige, 3,1 % i Fin- land, 2,4 % i Norge och drygt 2 % i Danmark.2 Exklusive anslag för försvarsändamål var andelen i Sverige 3,2 %. Andelarna har sedan slutet av 1980-talet varit klart stigande i Finland och Norge och fallande i
Sverige.
' Den norska insatsen är uppgjord enligt den s.k. bruttoprincipen, dvs den innefattar också utgifter för uppdragsforskning utan reduktion av beräknade inkomster för upp- dragsforskning. De norska FoU-utgiftema är därför något överskattade jämfört med uppgifterna för de andra länderna. Bruttoprincipen innebär en form för dubbelbud- getering genom att uppdragsmedlen uppträder både på de uppdragsgivande departemen- tens och på de utförande institutionernas budgetar. I statsbudgeten för 1995 beräknades de norska departementens anslag för FoU-uppdrag till över 750 milj. NOK.
2 Beräknade enligt bruttoprincipen, dvs inklusive medel för uppdragsforskning utan avdrag för beräknade inkomster från uppdragsforskning, utgjorde de statliga FoU- utgiftcma i Finland 3,4 % av den totala statsbudgeten. Jfr not 1.
Volymutvecklingen
I linje med den generella bild som ovan tecknats av 1990-talets forsk- ningspolitiska system som ett system under omvandling har de statliga FoU-budgetarna i de nordiska länderna under de senaste åren undergått stora förändringar. Både ministeriestrukturen och ministeriemas relativa andelar av de samlade FoU-anslagen har förändrats. Förskjutningar har inträffat mellan anslagens fördelning på ändamål och inte minst i fråga om hur anslagen fördelas mellan mottagare. När det gäller forsknings— budgetens omfattning har utvecklingen under tioårsperioden 1985-1995 i Danmark och Sverige präglats av instabilitet och en samlat sett för— hållandevis svag volymutveckling. I Finland och Norge har tillväxten för den nämnda perioden generellt varit klart större än i Danmark och Sverige, men under 1990-ta1et har tillväxttakten i både Finland och Norge successivt avtagit och sedan 1992/93 har FoU-budgeten i bägge länderna präglats av stagnation.
Realvolymen i de totala statliga FoU-anslagen har från mitten av l980-talet till mitten av 1990-talet i Danmark och Sverige ökat med 10- 20 % och i Finland och Norge med något över 50 %. Den ifrågavarande tioårsperioden omfattar i alla länder flera år med reellt minskande stat- liga FoU-utgifter, dock främst i Danmark och Sverige (se figur 4.1). På grund av förändringar som successivt genomförts i alla länder i både an- slagsstrukturen och budgetanalysernas beräkningsmetoder ärjämförbar- heten mellan olika år i vissa fall begränsad. Det förekommer flera brott i tidsserierna. Jämförelser över tid bör därför göras med försiktighet och förändringarna bör snarare ses som trender än som förändringar vars exakta storlek kan bestämmas.
Figur 4.1 Utveckling i realvolymen av FoU—anslagen i statsbudgeten i Danmark, Finland, Norge och Sverige 1985-1995 (Sverige 1984/85—1994/95). 160 150 140
130
Sverige excl.af|ärs-
120 verk 0. försvars-Fou
1 10 _ Danmark
. Sverige
90
80 1985 1987 1989 1991 1993 1995
Svängningama och förändringarna i den statliga F oU-finansieringen framträder tydligare om vi jämför utvecklingen under 1990-talets fem första år med utvecklingen under 1980-talets fem sista år. Detta kan göras genom att dela upp de tioåriga utvecklingskurvoma i två femårs- kurvor med 1985 respektive 1990 som basår för ett volymindex. Av figur 4.2 och 4.3 framgår att tillväxttakten i de statliga FoU-utgiftema i Finland och Norge under 1990-talet varit avsevärt långsammare än under andra hälften av l980-talet. Figurerna visar att tillväxten i bägge länderna stagnerade 1992-1993 och att volymen därefter varit i det närmaste oförändrad. Av figurerna framgår också att utvecklingen i den statliga FoU-finansieringens volym genom hela tioårsperioden varit i det närmaste identisk i de två länderna.
Figur 4.2 Utvecklingen i realvolymen av FoU-anslagen i statsbudgeten i Finland 1985-1990 och 1990—1995
Index 1985=100 1990=100
140
120
100
— 1990—95 - - - 1985—90
80 198 /90 86/91 87/92 88/93 89/94 90/95
Figur 4.3 Utvecklingen i realvolymen av FoU-anslagen i statsbudgeten i Norge 1985-1990 och 1990—1995
Index 1985=100 1990=100
140
120
100 — 1990—95
- - - 1985—90
198 /90 86/91 87/92 88/93 89/94 90/95
Motsvarande index över den statliga FoU-budgeten i Danmark och Sverige visar att volymutvecklingen under 1990-talet generellt varit något positivare än under senare delen av l980-talet. För Danmarks del bör dock konstateras att realvolymens minskning under slutet av 1980— talet och under de första åren på 1990-talet inneburit att den statliga
FoU-budgeten trots betydliga ökningar under 1994 och 1995 först 1995 nått upp på ungefär samma realvolym som 1987 (se figur 4.4 och 4.5).
Figur 4.4 Utvecklingen i realvolymen av FoU-anslagen i statsbudgeten i Danmark 1986-1990 och 1990-1995
Index1986=100 1990=100
140
120
100
-—— 1990—95 --- 1986—90
80
198 /90 86/91 87/92 88/93 89/94 90/95
Figur 4.5 Utvecklingen i realvolymen av FoU-anslagen i statsbudgeten i Sverige 1984/85—1989/90 och 1989/90-1994/95 (exklusive affärs- drivande verk)
Index 1984/85=100 1989/90:100
140
120
...-u... uuuuu ....
o —-—. 10 — 1990/91— 1994/95 1984/85— 80 1989/90
198 /90 86/91 87/92 88/93 89/94 90/95
Beträffande diagrammet 4.5 över utvecklingen i Sverige bör observe- ras att volymökningen från budgetåret 1991/92 till 1992/93 i verklighe- ten är något större än vad som framgår av figuren. Fr.o.m budgetåret 1992/93 är FoU-anslagen nämligen beräknade exklusive moms. Det betyder att indexkurvan för åren 1992/93-1994/95 vid en jämförelse med tidigare är bör nivåförskjutas något uppåt.
Den statliga FoU-intensiteten — det internationella perspektivet
I kapitel 3 ovan framgick att forskningens finansieringsstruktur varierar kraftigt mellan olika länder och att de offentliga FoU-insatsemas andel av den totala FoU—insatsen i Sverige är klart mindre och i Norge klart större än i de flesta andra OECD-länder. I Sverige står de offentliga FoU-medlen för ca en tredjedel av landets totala FoU-insats medan andelen i flera av de andra mest forskningsintensiva länderna är över 40 % och i Norge ca 50 %. Trots detta är Sverige det land i OECD— blocket som i relation till bruttonationalprodukten har den största statliga FoU-insatsen.
Frånräknar vi de statliga FoU-utgiftema för försvarsändamål så är Norge, Finland och Sverige, i nämnd ordning, de OECD—länder som i förhållande till BNP har de största statliga FoU-budgetama.3 Också i Tyskland och Frankrike är den statliga FoU-insatsen som andel av BNP relativt hög. Däremot är andelen i Danmark betydligt mindre än i de övriga nordiska länderna. Och i den internationella jämförelsen fram- träder de i övrigt forskningsintensiva länderna USA, Japan och Schweiz som länder med de i särklass minsta FoU-anslagen över statsbudgeten
(se figur 4.6).
3 BNP-talen i Norge är något för lågt räknade och de norska FoU-utgiftemas BNP- andel därför något överskattad. Reviderade BNP-tal för Norge förändrar knappast ord- ningsföljden mellan länderna. Jfr not 1 i kapitel 3.
Figur 4.6 FoU-anslag i statsbudgeten som andel av bruttonationalproduk- ten i några OECD-länder 1993. Fördelning mellan FoU för civila ändamål respektive försvarsändamål
. Civil FoU
Försvars— FoU
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 1.2 1.4 Procent av BNP
En till viss del liknande bild framträder när de statliga F oU-anslagen (omräknade till US-dollar, PPP) relateras till ländernas befolkningstal. Likheterna gäller framför allt när FoU-anslagen till försvarsändamål frånräknas. Norges position som landet med den högsta ”statliga FoU— intensiteten” framträder nu ännu tydligare. Medräknas också anslagen till försvars-FOU är de totala statliga FoU-utgifterna per capita klart högst i USA. Den näst högsta per capita-insatsen har Frankrike, medan Norge ligger på en tredjeplats (se figur 4.7).
Figur 4.7 FoU-anslag i statsbudgeten per invånare i några OECD—länder 1993. Fördelning mellan FoU för civila ändamål respektive försvarsändamål. US-dollar (purchasing power parities)
Italien i .
USA '» _, * * 2 1
Japan Storbritannien Schweiz (1992)
. Civil FoU [:| Försvars— FoU
0 50 100 150 200 250 300 US—dollar per capita
Departementens FoU—budgetar
Den statliga FoU—budgeten har i alla nordiska länder sedan l970—talet präglats av en sektoriell finansieringsprincip, som bl.a. innebär att varje samhällssektor eller sektorsdepartement har ansvar för finansieringen av den FoU-verksamhet som respektive departement anser vara av bety- delse för den egna sektorns verksamhet. Det betyder att budgetarna för de flesta departement upptar FoU-anslag. Den största delen av de stat- liga F oU-medlen kanaliseras dock över några få forskningstunga depar— tement. De två största forskningsdepartementen står i vart land för sammanlagt 60 % eller mer (i Finland nära 80 %) av de statliga FoU- utgifterna och de fem största för 80-90 % — i Finland 94 % — (se tabell 4.1).
En mer detaljerad nordisk jämförelse av de departementala tyngd- punkterna försvåras av olikheter mellan länderna i fråga om departe- mentsstrukturen, departementens ansvarsområden och departementens namn. De nordiska jämförelsema mellan departementen bör därför ses som ungefärliga. På grund av flera omläggningar i departementsstruk- turen och även i forskningsorganisationens departementstillhörighet i Danmark, Norge och Sverige är även möjligheterna inom ett land be- gränsade när det gäller att göra jämförelser över tid av enskilda departe-
merits andelar av de totala FoU-anslagen. Med utgångspunkt från 1995 års departementsstruktur harjämförelserna därför i det följande i huvud— sak begränsats till de senaste åren.
Tabell 4.1 De fem största forskningsdepartementen i Danmark, Finland Norge och Sverige 1995. Departementens andel av de totala statliga FoU-anslagen. (Sverige budgetåret 1994/95)
Departement Danmark Finland Norge Sverige % % % % Utbildnings 38 37 44 47 Nän'ngs-Ändustri 7 40 17 12 Jordbruks (fiskeri) 9 8 8 6 Forsknings 22 - - - Försvars - - 5 19 Social— och hälsovårds - 6 5 - Miljö— och energi 6 — - - Utrikes - — - 5 Trafik - 3 - Summa (%) 82 94 79 89
___—x
Källor: Forskningsministeriet (Danmark), Finlands Akademi, Utredningsins- tituttet for forskning og hayere utdanning, SCB
De organisatoriska och finansieringsmässiga tyngdpunkterna i den statliga FoU—insatsen och forskningspolitiken ligger i alla nordiska länder i huvudsak på samma tre departement, nämligen utbildnings- departementet, närings- och industridepartementet samt jordbruksde- partementet. De nämnda departementen har emellertid mycket varieran- de forskningspolitisk tyngd i de olika länderna. Härtill kommer att de— partementsorganisationen i Danmark sedan 1993 också omfattar ett särskilt forskningsministerium som har till uppgift att ansvara för den överordnade koordineringen av hela den nationella F oU-insatsen. Forsk- ningsministeriets budget innehåller dock inte mer än en femtedel av de statliga FoU—anslagen. För Sveriges del bör dessutom observeras att försvarsdepartementet är landets näst största ”,forskningsdepartement”. Departementet fördelar en femtedel av de statliga F oU-anslagen, vilket är nästan dubbelt så mycket som näringsdepartementet fördelar.
I Danmark, Norge och Sverige svarar utbildningsdepartementet (motsv.) för den klart största andelen av den statliga F oU-finansieringen. I Finland är handels- och industriministeriets andel av FoU-budgeten större än undervisningsministeriets andel. I alla fyra länder har de största
forskningsdepartementens andelar av FoU-budgeten förändrats kraftigt under 1990-talet.
I Norge och Sverige har resurserna allt mer koncentrerats till ut- bildningsdepartementets ansvarsområde medan undervisningsministeriets relativa roll i den statliga forskningsfinansieringen i Danmark och Fin— land försvagats. Från 1991 till 1995 ökade utbildningsdepartementets andel i Norge med sex procentenheter, från 38 till 44 %, och i Sverige med nio procentenheter, från 36 till 47 %. I Danmark minskade under— visningsministeriets relativa andel under samma period från 55 till 38 % och i Finland från 40 till 35 %. Samtidigt ökade handels- och industri- ministeriets andel i Finland från 32 till 41 % av de totala statliga FoU—
utgifterna.
Tabell 4.2 Beräknade FoU-anslag i statsbudgeten i Danmark fördelade på ministerier 1991, 1993 och 1995
1991 1993 1995 1995 Ministerium % % % Milj.DKl( ___—___!— Undervisnings 55,1 38,8 37,6 2 538 Forsknings - 22,7 22,1 1 493 Landbrugs- og fiskeri1 - 7,3 9,1 615 Landbrugs 7,0 - - - Fiskeri 0,8 - - - Erhvervs - 5,4 6,8 460 Industri 8,6 - - - Miljo- og energi1 - 6,0 5,5 375 Energi 8,6 _ . _ Miljo 3,1 . - _ Kultur 5,8 6,2 5,3 362 Sundheds 3,9 4,0 3,5 239 Arbejds 1,1 2,3 3,1 208 Udenrigs 1,8 2,3 2,6 178 Bolig 1,1 1,3 1,1 74 Trafik 1,2 1,9 1,6 110 Social 0,7 0,7 0,7 46 Försvars 0,6 0,6 0,5 34 Qlkonomi 0,4 0,4 0,4 25 Totalt 100,0 100,0 100,0 6 755
___)__________—_—————
1. Lantbruks- och fiskeriministeriet samt miljö- och energiministeriet upprät- tades först vid regeringsbildningen hösten 1994. I tabellen har ministeriesam- manläggningama för jämförbarhetens skull gjorts gällande redan fr.o.m. 1993. Källor: Undervisningsministeriet och forskningsministeriet
I en nordisk jämförelse kan det vara informativt att också se på FoU- anslagens departementsfördelning i Sverige exklusive försvarsdepar- tementets FoU-anslag eftersom departementet står för ca 20 % av den statliga FoU-budgeten, medan motsvarande andel i Danmark och Fin- land är marginell (1-2 %) och även i Norge relativt begränsad (ca 5 %). Med försvarsdepartementets F oU borträknad uppgår utbildningsdeparte- mentets andel av den statliga FoU-budgeten i Sverige budgetåret 1994/95 till nära 60 % (58,6 %), vilket är en avsevärt större andel än i något av de andra nordiska länderna. Närmast kommer kirke-, utdan- nings- og forskningsdepartementet i Norge med 44 %. Det kan dock nämnas att undervisningsministeriet i Danmark ännu 1992 — före etable- ringen av forskningsministeriet — hade en andel på 55 %.
De ovan beskrivna förändringarna i utbildningsdepartementets relati- va andel beror i Norge och Sverige både på organisatoriska förändringar och på att FoU—anslagen för universiteten och forskningsråden haft en mer positiv realutveckling än FoU-anslagen generellt. I Sverige har dessutom sedan slutet av l980-talet funnits en tendens att överflytta medel från sektorsorgan till universitetens och högskolornas fakultets- anslag. I Danmark beror förändringen i huvudsak på etableringen av forskningsministeriet (1993) och att ansvaret för forskningsråden härvid överflyttades från undervisningsministeriet till forskningsministeriet.
Tabell 4.3 Beräknade FoU-anslag i statsbudgeten i Finland fördelade på ministerier 1991, 1993 och 1995
1991 1993 1995 1995* 1995* Ministerium % % % % Milj.FIM Handels- och industri 32,3 38,2 40,9 40,2 2 227 Undervisnings 39,9 35,5 35,3 36,6 2 029 Jord- och skogsbruks 10,1 9,3 8,1 8,0 446 Social- och hälsovårds 6,8 5,8 6,0 5,9 326 Trafik 3,6 3,5 3,1 3,0 165 Miljö 3,0 3,2 2,1 2,2 124 Försvars 1,4 2,1 2,2 2,1 115 Utrikes 1,8 1,3 1,2 1,1 61 Finans 0,6 0,6 0,5 0,5 27 Arbets 0,2 0,2 0,2 0,2 l I Inrikes 0,2 0,2 0,2 0,2 9 Justitie 0,1 0,1 0,1 0,1 5 Totalt 100,0 100,0 100,0 100,0 5 545
* Inklusive fastighetskostnader. Statliga institutioners fastighetskostnader har tidigare finansierats över byggnadsstyrelsens budget. Fr.o.m. 1995 budgeteras fastighetsutgiftema över respektive organisations egen budget. Källa: Finlands Akademi (Niskanen 1995)
I Finland beror förändringarna på att tillväxten i de statliga FoU- anslagen både under en stor del av 1980-talet och under första hälften av 1990-talet koncentrerats till det teknisk-industriella området. Tyngd- punkten i de finländska satsningarna kan illustreras bl.a. av att FoU- anslagen för Teknologiska utvecklingscentralen (TEKES), som är det viktigaste finansieringsorganet för teknisk-industriell FoU i Finland, från 1989 till 1995 reellt ökade med i genomsnitt 13 % per år medan realök- ningen för universitets- och högskolesektorns F oU—anslag under samma period var i genomsnitt 1 % per år och för forskningsrådsorganisationen Finlands Akademi 5 % per år. Tyngdpunkten i den statliga FoU-finan— sieringen i Finland framgår också av att TEKES, som lyder under handels— och industriministeriet, kanaliserar 30 % av den statliga FoU— budgeten 1995, medan budgetanslagen till universitetens och högskolor- nas FoU endast uppgår till 26 %.
Medan handels- och industriministeriets andel av FoU-anslagen i Finland ökat nästan oavbrutet sedan början av 1980-talet har andelen för departementen med motsvarande ansvarsområden i övriga nordiska länder haft en vikande tendens. Det gäller departement som under olika tider i lite olika kombinationer ansvarat för närings-, industri-, olje- och
energifrågor. Idag (1995) hör dessa frågor i såväl Danmark, Norge som Sverige i huvudsak till näringsdepartementets förvaltningsområde. I Danmark ligger dock ansvaret för energi-FoU i miljö- och energimi- nisteriet.
Tabell 4.4 Beräknade FoU-anslag i statsbudgeten i Norge fördelade på departement 1991, 1993 och 1995
1991 1993 1995 1995 Departement % % % Milj.NOK Kirke-, utdannings- og forsknings 38,0 41,1 44,0 3 839 Natrings- og energi - 16,9 17,3 1 509 Naerings 13,9 - - - Olje- og energi 4,5 - - - Landbruks 7,6 7,7 7,9 686 Sosial- og helse 4,0 4,6 5,3 466 Forsvars 5,8 5,1 4,9 429 Fiskeri 4,3 4,0 4,8 417 Miljovem 5,0 4,7 4,1 362 Utenriks 3,2 3,3 2,7 237 Kommunal- og arbeids 2,2 1,7 1,7 151 Administratrasjons - 1,6 1,7 150 Samferdsels - 0,8 0,9 82 Finans- og toll - ) 2,7 0,8 0,7 64 Kultur - 0,5 0,6 51 Barne- og familie - 0,4 0,4 38 Övrigt 8,9 6,7 2,8 234 Totalt 100,0 100,0 100,0 8 717
Källa: Utredningsinstituttet for forskning og hayere utdanning
Störst har nedgången i industri-/näringsministeriets relativa andel av FoU-utgiftema varit i Danmark. Medan industriministeriets andel 1985 var över 20 % är näringsministeriets (erhvervsministeriets) andel 1995 endast 7 %. En liknande utveckling kan ses i Sverige där industrimini- steriet 1981 hade en andel på ca 20 % medan näringsdepartementets andel 1995 är ca 12 %.
Förändringarna för det norska närings- och energidepartementet har varit betydligt mindre än för motsvarande departement i Danmark och Sverige. Men också för det norska departementet har en viss nedgång inträffat. I slutet av l980—talet hade närings— samt olje- och energidepar- tementen i Norge en andel på 22-23 % av den samlade statliga FoU- budgeten. 1995 är närings- och energidepartementets andel ca 17 %. En mindre del av reduktionen beror på omorganiseringen av det norska forskningsrådssystemet 1993, då Norges teknisk-naturvetenskapliga
forskningsråd, som låg under närings- och energidepartementet, tillsam— mans med övriga forskningsråd reorganiserades till ett samlat forsk- ningsråd, Norges forskningsråd, under kirke-, utdannings- och forsk- ningsdepartementet. Trots att förvaltningsansvaret för forskningsrådet ligger i kirke-, utdannings- och forskningsdepartementet kommer mer än 40 % av departementens anslag till forskningsrådets budget 1995 från närings- och energidepartementet medan forskningsrådets förvaltnings- departement endast står för drygt 30 %.
Tabell 4.5 Beräknade FoU—anslag i statsbudgeten i Sverige fördelade på departement 1990/91, 1992/93 och 1994/95 (exklusive affärsdri- vande verk)
1990/91 1992/93 1994/95 1994/95
Departement % % % Milj.SEK Utbildnings 38,8 41,5 47,3 8 752 Försvars 25,8 25,5 19,3 3 563 Närings - 12,6 11,5 2 130 Industri 12,3 - - - Bostads 1,8 — - - Jordbruks 6,6 6,4 5,8 1 079 Utrikes 5,4 5,9 4,9 913 Arbetsmarknads 2,7 2,7 3,7 688 Kommunikations 1,1 0,8 2,8 511 Miljö- och naturresurs - 1,6 1,7 314 Miljö 2,2 - - - Social 1,1 1,0 1,1 210 Kultur - 0,5 0,5 96 Finans 0.6 1,0 0,5 92 Justitie 0,1 0,2 0,2 38 Övrigt 1,2 0,4 0,8 107 Totalt 100,0 100,0 100,0 18 493 Källa: SCB
Nedgången för industri-/näringsministeriet i Danmark beror bl.a. på att det direkta statliga stödet till FoU i företagssektorn nedtrappats till förmån för ett indirekt stöd i form av olika typer av skattesubsidier för företagens FoU-utgifter. För Sveriges del förklaras en stor del av ned- gången i industri-/näringsdepartementets relativa andel av FoU-anslagen dels av reduktioner på energiforsknings- och byggforskningsområdet, dels av att statens affärsverk successivt bolagiserats och att dessas FoU- insatser inte längre medräknas i de statliga FoU-utgiftema. En ytterligare organisatorisk förändring som påverkar näringsdepartementets (och utbildningsdepartementets) andel är att Teknikvetenskapliga forsknings-
rådet budgetåret 1993/94 överfördes till utbildningsdepartementets för- valtningsområde.
De nämnda förändringarna — en kontinuerlig ökning i handels- och industriministeriets relativa andel av de statliga FoU-anslagen i Finland och en nedgång i näringsministeriemas (motsvarande) andelar i Dan- mark, Norge och Sverige — har ytterligare framhävt de redan i förväg stora skillnaderna mellan de nordiska länderna i fråga om industri— och näringsdepartementens forskningspolitiska tyngd. Av de statliga FoU- budgetama 1995 kanaliserar handels— och industriministeriet i Finland således en 2-4 gånger så stor andel som de departement som i övriga nordiska länder står för motsvarande ansvarsområden (närings—, industri och energidepartementen).
”Det tredje forskningsdepartementet”, dvs jordbruksdepartementet, har till viss del samma forskningspolitiska tyngd i alla nordiska länder. Jordbruksministeriet (motsvarande) svarar i Danmark för 9 %, i Finland och Norge för 8 % och i Sverige för 6 % av den statliga FoU-budgeten. Andelen har under de senaste åren varit stigande i Danmark och klart fallande i Finland. I Norge och Sverige har andelen varit förhållandevis stabil. I den nordiska jämförelsen bör observeras att lantbruksministeriet och fiskeriministeriet i Danmark 1994 lades samman till ett ministerium medan Norge fortsatt har ett lantbruksdepartement och ett fiskerideparte- ment. Om vi räknar samman FoU-anslagen för de båda departementen i Norge är andelen av FoU-budgeten 12 %, vilket är klart mer än lant- bruks— och fiskeriministeriets andel i Danmark.
I fråga om övriga departements relativa andelar av FoU-budgeten har de senaste åren generellt medfört förhållandevis små förändringar. De största förändringarna har inträffat i Finland och gäller i första hand social- och hälsovårdsministeriets, trafikministeriets och miljöministeri— ets FoU-andelar. De relativa FoU-andelarna för de tre ministeriema fördubblades i stort sett vid övergången till 1990-talet. Från 1989 till 1991 ökade social- och hälsovårdsministeriets andel av den totala stat- liga FoU-budgeten i Finland från 3,6 till 6,8 % och trafikministeriets från 1,3 till 3,6 %. Miljöministeriets andel ökade från 1989 till 1992 från 1,7 till 3,5 %. Under åren 1993-1995 har de nämnda ministeriemas andelar åter fallit något, men de ligger dock 1995 fortsatt betydligt över nivån i slutet av 1980-talet. Störst har minskningen varit i miljömini- steriets relativa andel som från 1992 till 1995 gått ner från 3,5 till 2,3 %.
Samma tendens till nedgång i miljödepartementets andel av den sam- lade FoU—budgeten har för övrigt framträtt i utvecklingen i alla nordiska länder de senaste åren. Nedgången bör dock inte ses som ett uttryck för att miljöforskningsområdet blivit nedprioriterat i den statliga forsknings-
politiken utan förändringen är i första hand en konsekvens av att miljö- forskningen i allt högre grad inordnats i den reguljära forskningsorgani- sationen inom både universitet och högskolor och forskningsinstitut. Miljöforskningen har blivit ett mer etablerat forskningsområde och miljöforskningsaspekter ingår således i forskningsverksamheten på många forskningsområden och i flera sektorer.
Mottagarna av de statliga FoU-anslagen
Ovan har aktuella utvecklingsdrag i den överordnade statliga forsknings- politiken - samt skillnader och likheter mellan de nordiska länderna — beskrivits med en genomgång av FoU-anslagens departementsfördelning, dvs av hur FoU-anslagen fördelar sig mellan de översta beviljande instanserna. Den statliga forskningspolitikens tyngdpunkter, organisation och forskningsorganisatoriska principer kan också belysas med en över- sikt över hur statsmakterna fördelar FoU-anslagen mellan olika primär- mottagare, dvs mellan förstahandsmottagarna, oavsett om dessa är anslagens slutliga brukare, såsom t.ex. universitet och forskningsinstitut, eller instanser som fömedlar anslagen vidare, såsom t.ex. forskningsråd. I översikten nedan har indelningen gjorts i följande fem huvudkate- gorier: — Universitet och högskolor — Andra F () U—utförande enheter; kategorin omfattar i huvudsak stat- liga forskningsinstitut, men också andra FoU—utförande institutioner som erhåller FoU-anslag direkt över statsbudgeten räknas till denna kategori — F orskningsråd och liknande anslagsfördelande organ; utöver forsk- ningsråden omfattar kategorin i Danmark Forskerakademiet och Er- hvervsfremme Styrelsen, i Finland Teknologiska utvecklingscentra- len (TEKES) och i Sverige Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) samt Riksbankens Jubileumsfond och Arbetsmiljöfonden. — Övriga; kategorin omfattar anslag som inte hör till de andra angivna kategorierna. Det gäller bl.a. FoU—anslag som disponeras av depar- tementen, t.ex. för FoU-program eller -projekt, men där mottagare eller utförande enhet inte i förväg fastställts. Till kategorin hör också en väsentlig del av försvarsdepartementens FoU-anslag — Utlandet; kategorin omfattar direkta bevillningar till utlandet, bl.a. till internationella FoU-institutioner och organisationer. När det gäller de två första mottagarkategorierna, dvs universiteten och högskolorna samt forskningsinstituten, bör särskilt observeras att översikten endast anger de direkta statliga FoU-anslagen. I en andra
omgång kan dessa mottagarkategorier i egenskap av forskningsutförande enheter och slutliga brukare av forskningsanslag erhålla ytterligare statliga FoU-anslag från t.ex. forskningsråden eller departementens övriga programmedel.
Av figur 4.8 framgår att det finns betydande likheter, men framför allt stora olikheter mellan de nordiska ländernas prioriteringar och forskningsorganisatoriska principer när det gäller att kanalisera FoU- anslagen till den forskningsutförande nivån. Figuren visar att när över en tredjedel av de totala statliga FoU-bevillningama i Danmark, Norge och Sverige går direkt till universitet och högskolor (Danmark 36 %, Norge och Sverige 39 %) är andelen i Finland bara en fjärdedel (26 %). I stället kanaliseras i Finland nära 40 % av de statliga FoU-anslagen via forskningsråd och forskningsrådsliknande organ. I Sverige och Danmark är motsvarande andel bara 14-15 % och i Norge 25 %.
Medan mer än 20 % av de statliga FoU-anslagen i Finland går direkt till olika forskningsinstitut är andelen i Sverige 11 % och i Danmark och Norge mellan 15 och 20 %.
Figur 4.8 FoU-anslag i statsbudgeten 1995 i Danmark, Finland, Norge och Sverige enligt anslagens primära mottagarkategorier
40
30
V
20
10
mm.
A A FoU—inst. Forskn.råd Övriga
Också när det gäller kategorin övriga program- och projektmedel, som inte öronmärkts för någon bestämd mottagargrupp, är skillnaderna mellan länderna stora. I Danmark och Sverige hör omkring en fjärdedel av de statliga F oU-anslagen till denna kategori. I Finland och Norge är
andelen bara 11-12 %. Medan den höga andelen i Danmark bl.a. beror på anslag till en rad större strategiska forskningsprogram som fastställts av regeringen och folketinget kan den höga andelen i Sverige till stor del förklaras av FoU-anslag för försvarsändamål.
De förhållandevis låga andelarna i Finland och Norge beror bl.a. på att utvecklingen mot ökad programforskning i dessa länder skett i en delvis annan förrn och framför allt på annan beslutsnivå. Den forsk- ningspolitiska programetableringen och programstymingen i Finland och Norge sker i första hand på forskningsrådsnivå. I Norge gäller det också för sektorsforskningsmedel. Redan i början av l980-talet slog den norska regeringen explicit fast som en forskningspolitisk grunddoktrin att departementens generella forskningsbevillningar skall kanaliseras genom forskningsråden (Langslet-doktrinen), och att forskningsråden skall försöka koordinera bevillningama i större forskningsprogram. Det illustreras också av att mer än 50 % av de medel Norges forskningsråd disponerat under de senaste åren gått till olika FoU-program och endast ca 20 % till kategorin ”fria projekt”.
Också när det gäller andelen av de statliga FoU-anslagen som går direkt till utlandet är skillnaderna mellan länderna tydliga. Medan an- delen i Norge och Sverige ligger på omkring 8-9 % och i Danmark på 6 % så är andelen bara 2 % i Finland. Här bör dock observeras att talen kan vara kraftigt missvisande på grund av budgettekniska skäl. Utöver de direkta FoU-anslagen till utlandet kan betydande FoU-anslag kanali- seras till utlandet och internationellt forskningssamarbete — också med- lemsavgifter och finansieringsandelar till internationella organisationer och forskningsanläggningar — t.ex. via forskningsråden och högskolorna eller från departementens obundna FoU-anslag. Statsbudgetanalysen i Finland visar t.ex. att när också de obundna FoU-anslagen medtas kan de statliga FoU-utgiftema till internationellt forskningssamarbete 1995 uppskattas till ca 6 % av den totala statliga forskningsbudgeten. (I denna andel ingår inte utgifterna för medverkan i EUs FoU-program och inte heller högskolornas utgifter för internationellt forskningssamarbete.)
Ser vi på utvecklingen över tid och de förskjutningar som inträffat i fördelningen på olika mottagarkategorier framträder ett relativt tydligt prioriteringsmönster i den statliga FoU-politiken. I alla länder utom Finland har universitetens och högskolornas andel av de statliga FoU- anslagen ökat markant från 1987 till 1995. Störst har tillväxten under de senaste åren varit i Sverige där andelen från 1990/91 till 1994/95 ökat från 29 % till 39 % (jfr figur 4.12).
Figur 4.9 FoU-anslag i statsbudgeten i Danmark 1987, 1991 och 1995 enligt anslagens primära mottagarkategorier
Procent
1995 ' 1991
. 1987
z %
UoH FoU-inst. Forsknråd Övriga Utlandet
Också i Finland ökade F oU-anslagen för högskolesektorn under slutet av 1980-talet fram t.o.m. år 1991 betydligt snabbare än de totala FoU- utgiftema, men fr.o.m. 1992 har de direkta budgetanslagen till hög- skolesektoms FoU genomgått en kraftig realminskning. I den finländska forskningspolitiken har man i stället prioriterat en forskningsfinansiering via forskningsråd och motsvarande anslagsfördelande organ. Denna kategori har från 1987 till 1995 ökat sin andel av den statliga FoU- budgeten från ca 23 till 38 % (jfr fig 4.10). Ökningen har framför allt koncentrerats till det teknisk-industriella FoU—området med en synnerli- gen stark realtillväxt i de FoU-anslag som fördelas av Teknologiska utvecklingscentralen.
Figur 4.10 FoU-anslag i statsbudgeten i Finland 1987, 1991 och 1995 enligt anslagens primära mottagarkategorier
Procent
UoH FoU—inst. Forsknråd Övriga Utlandet
Även för de disciplininriktade forskningsråden inom Finlands Akade- mi var tillväxten relativt kraftig fram till början av 1990-talet, men under perioden 1992-1995 har akademins budgetutveckling varit nega- tiv. Det bör observeras att de disciplin- och universitetsforskningsinrikta- de forskningsrådens budgetnedgång tidsmässigt sammanfaller med realnedgången i universitetens budgetresurser.
En svag ökning i den andel av de statliga FoU-bevillningarna som går till forskningsråden kan också ses i Norge (jfr figur 4.11). Däremot har bevillningama till forskningsråden och jämförbara organ i både Dan- mark och Sverige under de senaste åren utvecklats betydligt långsamma— re än de totala statliga FoU-utgifterna. I båda länderna uppvisar forsk- ningsrådskategorin under perioden 1987-1995 en klart minskande andel av den statliga FoU-budgeten (jfr figur 4.9 och 4.12). Den i figur 4.12 för Sverige avbildade nedgången från 1991 till 1995 för forsknings- rådskategorins andel kan dock vara något missvisande på grund av att tillgänglig statistik inte till alla delar omfattar samma organ de bägge aren.
I övrigt visar figurerna 4.9 — 4.12 att forskningsinstitutens andel av FoU-anslagen i statsbudgeten har varit klart minskande i alla nordiska länder utom Sverige, där tendensen varit svagt stigande. Den stigande institutsandelen i Sverige bör ses mot bakgrund av att de fristående
FoU-instituten i Sverige har varit och fortfarande är av en mycket begränsad omfattning i jämförelse med institutsektom både i de övriga nordiska länderna och internationellt. Samtidigt kan konstateras att minskningen för institutsektom har varit störst i Finland, där de statliga forskningsinstituten traditionellt spelat en central roll i FoU-systemet och erhållit en mycket stor andel av den statliga FoU-budgeten. Från 1987 till 1995 har institutkategorins andel i Finland gått ner från 33 till 22 %, i Danmark från 22 till ca 20 % och i Norge från 21 till 16 % av den statliga forskningsbudgeten. Den finländska andelen för de statliga forskningsinstituten ligger nu endast ett par procentenheter högre än i Danmark medan avståndet till den norska andelen är 5—6 procentenheter. Den kraftiga nedgången på 1990-talet i Norge beror till stor del på att Televerket, som har en förhållandevis stor F oU-insats, bolagiserats 1994 och inte längre fr.o.m. 1995 medräknas i den statliga FoU-budgeten.
Figur 4.11 FoU-anslag i statsbudgeten i Norge 1987, 1991 och 1995 enligt anslagens primära mottagarkategorier
Procent
De senaste årens utveckling visar slutligen också att FoU-anslagen till utlandet ökat snabbare än FoU-utgifterna generellt. Däremot har kategorin övriga FoU-program- och projektmedel, som kanaliseras över departementens budgetar, i alla nordiska länder utom Danmark fått en successivt minskande andel av de totala statliga FoU-utgiftema. Omfatt- ningen av programmedlens andel iden statliga FoU-budgeten i Danmark är en konsekvens av det stora antal större strategiska FoU-program som
under senare delen av 1980-talet och början av 1990-talet fastställts av regeringen och folketinget. Den danska regeringens forskningspolitiska ambitioner med de nationella F oU-programmen och den ökade program- stymingen har varit att dels påverka den traditionellt autonoma universi- tetsforskningens inriktning, dels samordna den splittrade sektorsforsk- ningen och dels styra en märkbar del av FoU-verksamheten mot strate- gisk forskning för att stärka forskningen på prioriterade områden. Som tidigare nämnts har den forskningspolitiska programetableringen och programstymingen särskilt i Finland men också i Norge i första hand legat på forskningsrådsnivå.
Figur 4.12 FoU-anslag i statsbudgeten i Sverige 1986/87, 1990/91 och 1994/95 enligt anslagens primära mottagarkategorier
Procent
V
%
1994/95 1990/91 1986/87
mm
IIS
A
UoH FoU—inst. Forskn.rad Övrig Utlandet
De statliga FoU-anslagens fördelning för olika syften — områdesprioritering
En bild av statsmakternas forskningspolitiska prioriteringar när det gäller forskningsinsatsemas områdesinriktning fås av statsbudgetanalysemas klassificering av F oU-utgiftema enligt de syften eller huvudändamål för vilka anslagen uppförts i statsbudgeten. I tabell 4.6 visas hur de beräk- nade totala FoU-anslagen i statsbudgeten i Danmark, Finland, Norge och Sverige under olika är i perioden 1985—1995 fördelar sig på 16 olika
ändamålsområden. Klassificeringen går på tvärs av den institutionella indelningen och avser att visa mot vilka samhällspolitiska eller socio- ekonomiska och forskningspolitiska områden FoU-anslagen är riktade. Fördelningen påverkas av både organisatoriska och anslagstekniska skillnader mellan länderna, vilket bör hållas i minnet vid länderjämförel- ser av ett bestämt ändamålsområdes relativa storlek.
Det är också viktigt att observera att klassificeringen av anslagen gjorts utgående från det huvudsakliga syftet med respektive anslag utan hänsyn tagen till att ett FoU—anslag ofta har betydelse även för andra ändamål än det primära eller ”huvudsakliga syftet”. Anslag som klassifi- cerats för ändamålet ”främjande av allmän vetenskaplig utveckling”, dvs bl.a. universitetens basanslag, har ofta betydelse också för andra ända- målsområden, såsom t.ex. ”hälso- och sjukvård” samt ”jord- och skogs- bruk”. Miljöforskning finns inte heller bara under det ifrågavarande ändamålsområdet utan miljörelevant FoU ingår också i stigande grad
37 3,"
t.ex. i ändamålsklassema ”energi och vattenförsörjning , jord- och 79 ,, skogsbruk”, ”industriell verksamhet , utforskning av jorden och atmo— sfären” och inte minst i kategorin ”allmän vetenskaplig utveckling”.
Allmän vetenskaplig utveckling
Främjande av allmän vetenskaplig utveckling är det klart största ända- målsområdet för den statliga forskningsfinansieringen i Danmark, Norge och Sverige. I Danmark och Sverige tilldelades området 1995 mer än hälften och i Norge 45 % av den statliga FoU-budgeten. Det näst största ändamålsområdet erhöll i alla tre länder endast mellan 10 och 20 % av de totala FoU-anslagen.
Det forskningspolitiska prioriterings- och fördelningsmönstret i Finland skiljer sig kraftigt från denna bild. Endast en dryg tredjedel av de statliga FoU-anslagen i Finland gick 1995 till ändamålet allmän vetenskaplig utveckling. Samtidigt gick en i stort sett lika stor andel till ändamålsområdet främjande av industriell verksamhet.
Området allmän vetenskaplig utveckling definieras som FoU som pri- märt syftar till att höja kunskapsnivån inom ett bestämt ämnesområde och som inte omedelbart har betydelse för eller kan hänföras till något annat ändamål. Till ändamålsområdet hänförs all FoU som finansieras över universitetens och högskolornas grundbevillningar och en väsentlig del av forskningsrådens anslag. I den forskningspolitiska debatten har anslagen för allmän vetenskaplig utveckling ibland uppfattats som den statliga FoU-budgetens grundforskningsdel. En sådan tolkning är dock mindre lyckad i det forskningsstatistikens beräkningar visar att grund-
forskningens andel av FoU-verksamheten i universitets- och högskole- sektorn är långt mindre än ofta antaget. I Norge utgjorde grundforsk- ningen, enligt 1993 års forskningsstatistik, mindre än 50 %, i Danmark ca 60 % och i Sverige (1991) mellan 65 och 70 % av FoU-aktiviteten i högskolan.4
Andelen av de statliga FoU-anslagen som går till allmän vetenskaplig utveckling har under 1990-talet ökat kraftigt framför allt i Sverige, men också i Norge. I Danmark har andelen legat stabilt på ca 57-58 % sedan mitten av l980-talet. I Finland har andelen efter en betydande stigning i slutet på l980-talet fallit märkbart under de senaste åren, från 39 % år 1991 till 34 % år 1995, främst på grund av en realnedgång i basbevill- ningarna till universiteten under budgetåren 1992-1995.
För Sveriges och Norges del kan de kraftiga ökningarna i den rela- tiva andelen sedan slutet av l980-talet ses som en sorts indikation på att man i statsbudgeten följt upp de i forskningspropositionerna uppställda prioriteringarna av universitetsforskning, grundforskning och forskarut- bildning. Det bör dock observeras att den växande relativa andelen för allmän vetenskaplig utveckling i Norge och Sverige inte betyder att området haft en kontinuerlig realvolymökning. Från 1992 till 1993 minskade således realvolymen av F oU—anslagen för allmän vetenskaplig utveckling med omkring 3 % i Norge, och från budgetåret 1993/94 till 1994/95 med ca 2 % i Sverige. Områdets relativa andel av de totala FoU-anslagen i statsbudgeten i Sverige fortsatte trots detta att öka eftersom realvolymminskningen i de totala FoU-anslagen var större än för allmän vetenskaplig utveckling.
4 De statistiska uppgifter som antyder en högre grundforskningsandel i den svenska högskolan än i den danska och den norska är överraskande med beaktande av dels att sektorsforskningen i Sverige som huvudprincip utförs i högskolan, dels institutsektorns stora omfattning i både Danmark och Norge. Skillnaderna mellan länderna reser frågan om denna typ av mätningar (uppskattningar) med FoU-statistikens kategoriindelning i grundforskning, tillämpad forskning respektive utvecklingsarbete överhuvudtaget är möjlig att göra på ett statistiskt meningsfullt sätt.
Tabell 4.6
procent av tolalanslag
Ändamål
1 Jord- o. skogsbruk, jakt, fiske
2 Industriell verksamhet 3 Energi- o. vattenförsörjning 4 Transport o. telekom.
5. Boende, samhällsplanering 6 Fysisk miljö, naturvård
7. Hälso- och sjukvård
8. Socialvård, social miljö 9 Kultur, massmedia. fritid
10. Utbildning (pedagogisk FoU) ll Arbetsmiljö
12. Off. förvallrl., samh.service
13. Jorden och atmosfären
14. Allm. vetenskaplig utveckling
15. Rymdverksamhet 16 Försvar
Totalt (%)
86
7.8
13.8
4.8 1.5 0,4 l ,6 l .6 0,5 1.2 2.2 0.3 1.1 1,8
58,1
2.8 0,5
100
Danmark
91
7,5 12.5 3.3 1.0 0.6 3.5 1,9 0,6 0,9 2,6 0,4 1,9 1,8 58,1 2,8 0,6
100
93
6.9 10,9 2,7 l ,7 0,8 4,4 1.7 0.5
1.2 2,7 1,0 1.9
2.0 57,5 3,4 0,6
100
95
7,1 11,6 2,2 1,4 0,6 4.4 1.6 0,6
1,1 3,3 1,3 2,4
1.7 57.6 2.6 0.5
100
85
9,2 27,6 5,1 1,9 0.3 1.5 2.0 0.3 1,2 0,3 1,5 5,3 6,0 36,1 0,0 1,8 100
Finland2
91
8.9 24,3 3,6 3.0 0,5 2,7 3,8 1.6 0.9 0,2 1,7 3,0 2,4 38,8 3,1 1,4
100
93
8,0 30,3 3.9 2.9 0,5 3,0 3.1 1.6 0,9 0,2 1,5 2,4 2,2 34,5 3,0 2,1
100
95
7,0 33,3 3,6 2,7 0,5 2,2 3,3 1,4 0,8 0.2 1.5 2.0 1,7 35,7 2,2 2,1 100
85
11,0 12,5 3.7 4.7
1.0 2,4 6,7 1,0 1,0 0,2 l , 1 3.2 2.1 39.0 1.3 10,2
100
91
9,9 13,2 4,0 5,5 0,5 3,2 5,6 l ,2 0,8 0,3 0,9 3,0 2,2 41,8 2,4 5,7
100
Norge 93
10,2 14,5 2,9 4,7
0,4 3,0 5,6 1.3
1.0 0,3 0,7 3,4 3,0 41,3 2,7 5,1
100
95
9,9 14,1 2,2 1.7 0.3 2.6 6,3 1,2
1.3 0.3 0,8 3,2
3,1 45,2 2,8 4,9
100
85
2.0 6.7 7,0 3,7 1,7 1,2 1,1 0,9 0,4 0,5 2,1 2,1 0,3 41,3 6,7
Sverige
91
1.9 5,1 3,4 9,1 0.8 3.2 0.9 0,4 0,5 0.4 2.6 2.2
0.5 44.3 1 ,0
93 1.8 6.3 2.4 5,3
0,8 3,6 0,6 0.4 0.6 0.3 2.0 l .6 0,3 48,3 1.4
22.4 23.6 24.3
100 100 100
Beräknade F oU-anslag i statsbudgeten i Danmark, Finland, Norge och Sverige 1985-1995.1 Fördelning på ändamål i
95 1.2 5.1 2,4 5,4
0,5 3.8 1.0 0,4 0,6 0.7 2.1 4,2 0,4 51.8 1.6 18,9
100
1. För Sverige budgetåren 1984/85. 1990/91. 1992/93, 1994/95. 2. Uppgifterna för Finland 1995 omfattar för första gången anslag för fastigheter. Exkl. fastighetsmslag utgör andelen för allm. vetensk. utv. 1995 34,4 %
och för industriell verks. 34,1 %. För övriga områden är skillnaden marginell (högst 0,1 procentenheter) och utan betydelse för trendutvecklingen. Källor; Undervisnl'ngsml'nisrerie! 0. F orsknl'ngsministerier i Danmark, Finlands Akademi, Urredningsinstirurret for forskn. & hoyere utdanning, SCB
Främjande av industriell FoU
Det näst största satsningsområdet för den statliga FoU-finansieringen är i Danmark, Finland och Norge FoU vars syfte är att främja industriell utveckling och näringslivsinriktad verksamhet. Skillnaderna mellan de nordiska länderna är dock anmärkningsvärt stora i fråga om hur detta ändamålsområde prioriteras i den statliga FoU-budgeten. Medan en tredjedel av statens totala FoU—anslag i Finland satsas på främjande av industriell verksamhet är andelen i Danmark och Norge 12 respektive 14 % och i Sverige bara 5 %. Andelen har under 1990-talet ökat snabbt i Finland och även i Norge har trenden varit uppåtgående. I Danmark har de statliga satsningarna på ändamålet haft en vikande tendens sedan mitten av l980-talet. Också i Sverige har ändamålsområdets relativa andel av FoU-budgeten under de senaste åren minskat.
I den nordiska jämförelsen bör observeras att den låga andel av F oU- budgeten som statsmakterna i Sverige budgetåret 1994/95 satsar på direktstöd till industriell FoU (5,1 %) i viss grad kompenseras av att omkring en femtedel av de totala FoU-anslagen i statsbudgeten avser försvarsändamål. En väsentlig del av anslagen som i statsbudgeten avdelas för försvars-FoU kanaliseras nämligen vidare till företagssektorn och industriell FoU, t.ex. i form av utvecklingskontrakt. Under en följd av år har t.ex. satsningarna på flygvapnets JAS—system spelat en stor roll för den samlade FoU-insatsen i industrin. Också i Norge är andelen av de statliga FoU-anslagen för främjande av industriell verksamhet i praxis högre än vad som framgår av tabell 4.6 eftersom anslagen för försvars- FoU också här är förhållandevis stora (ca 5 % av den totala FoU-bud- geten). Även om en stor del av anslagen går till teknologisk FoU vid Försvarets forskningsinstitut går också betydande anslag till utveck- lingskontrakt inom industrin.
Den nedåtgående långsiktiga tendensen i Danmark i fråga om de direkta statliga FoU-anslagen till stöd för industriell FoU är som ovan nämnts främst en följd av en omläggning av den statliga industri- och teknologipolitiken i syfte att stimulera näringslivet till större satsningar på FoU genom skattesänkningar i stället för med direkta stödordningar. Företagsbeskattningen har sedan mitten av l980-talet successivt sänkts och danska företag har i beskattningen fått rätt till ett avdrag på 125 % för utgifter till deltagande i internationella FoU-program, och ett extra avdrag på 25 % för avdrags- och avskrivningsberättigade utgifter för grundforskning och tillämpad forskning. Härtill kommer en regel om direktavskrivning av högteknologisk och vetenskaplig utrustning. Dess- utom har införts sänkt beskattning av utländska forskare som rekryteras
till tidsbegränsade anställningar (0,5-3 år) vid företag eller forsknings- institutioner i Danmark.
FoU för sektoriella ändamål
Det tredje större ändamålsområdet i den statliga FoU-budgeten omfattar i Danmark, Finland och Norge anslagen för FoU-verksamhet vars syfte är att främja jordbruk, skogsbruk, jakt och fiske. Området är klart min- dre än områdena allmän vetenskaplig utveckling och industriell FoU, men samtidigt klart större än andra sektoriella ändamålsområden. I Danmark, Finland och Norge kan 7—10 % av de total statliga FoU—ut- gifterna hänföras direkt till detta område. I Sverige är andelen bara drygt 1 %. Andelen har varit klart minskande i Finland men också i de övriga länderna har andelen haft en något avtagande tendens.
Skillnaden mellan andelarna i å ena sidan Danmark, Finland och Norge och å andra sidan Sverige beror bl.a. på att det inom området i de förstnämnda länderna finns omfattande statliga FoU-institut som erhåller direkta anslag över statsbudgeten. Skillnaderna mellan Sverige och de övriga länderna är emellertid trots detta så stor att det finns anledning att också se på de anslag som området erhåller indirekt, via anslagen till ändamålet allmän vetenskaplig utveckling, dvs de anslag som går till lantbruksuniversiteten och de jord- och skogsbruksveten- skapliga forskningsråden.
En jämförelse mellan Danmark och Sverige visar att FoU-anslagen till jord- och skogsbruksvetenskaper inom kategorin allmän vetenskaplig utveckling 1995 (i Sverige budgetåret 1994/95) utgjorde 3,4 % av den statliga FoU-budgeten i Danmark och 4,1 % i Sverige. Tillsammans med de direkta anslagen fick ändamålet jord— och skogsbruk, jakt och fiske således i Danmark ca 11 % och i Sverige ca 5 % av de totala statliga FoU-anslagen. Detta tyder på betydande skillnader mellan län- derna när det gäller jord- och skogsbruksområdets forskningspolitiska tyngd och i fråga om hur området prioriteras i den statliga fördelningen av FoU-insatsema.
Ett annat ändamålsområde med stora variationer mellan länderna är FoU som syftar till främjande av hälso- och sjukvård. Områdets andel av de direkta FoU-anslagen över statsbudgeten är i Sverige endast 1 %, medan andelen i Danmark är 1,6 %, i Finland 3,3 % och i Norge 6,6 %. Områdets relativa andel har under de senaste åren varit i stort sett oförändrad i Danmark och något växande i de övriga nordiska länderna.
Förklaringen till de stora skillnaderna mellan länderna i fråga om områdets relativa andel av de direkta anslagen i FoU-budgeten är i
högre grad av organisatorisk än av prioriteringsmässig karaktär. I både Finland och Norge finns omfattande statliga FoU-institut på området. Den största delen av den medicinska forskningen som finansieras över statsbudgeten bedrivs emellertid vid universitetsinstitutioner och univer- sitetssjukhusen och anslagen för detta återfinns under ändamålet allmän vetenskaplig utveckling. En jämförelse mellan Danmark och Sverige visar att ca 16 % av anslagen till allmän vetenskaplig utveckling i Dan— mark går till medicinsk forskning medan andelen i Sverige är nära 30 %. Av de totala statliga FoU-utgiftema utgör anslagen för medicinsk FoU inom området allmän vetenskaplig utveckling drygt 9 % i Danmark och ca 15 % i Sverige. Av de totala FoU-anslagen i statsbudgeten 1995 kan således sammanlagt ca 11 % i Danmark och ca 16 % i Sverige beräknas gå till främjande av hälso- och sjukvård (inklusive medicinsk forskning).
Uppgifterna i tabell 4.6 visar för Norge och Sverige en nedgång i satsningarna på FoU vars syfte är att förbättra transport och telekommu- nikationer. Detta kan lätt misstolkas som att området under de senaste åren skulle ha nedprioriterats. Områdets kraftigt minskande relativa andelar av den totala FoU-budgeten — i Norge från över 5 % till mindre än 2 % och i Sverige från ca 9 % till 5 % — beror emellertid i första hand på en bolagisering av statliga affärsdrivande verk inom området och på att FoU-utgiftema i de nya bolagen inte längre medräknas i den statliga FoU-budgeten. Exempelvis omorganiseringen av det statliga Televerket i Norge till statsaktiebolaget Telenor AS hösten 1994 innebar att statsbudgetens FoU-anslag för transport och telekommunikationer från 1994 till 1995 minskade med i storleksordningen 300 milj. NOK, vilket ledde till att områdets relativa andel av den totala FoU-budgeten minskade från 5,2 % till 1,7 %.
En klar nedprioritering ses i alla länder när det gäller satsningarna på F oU-verksamhet för främjande av energi- och vattenförsörjning. Från de stora energiforskningsprogrammens tid under första delen av 1980- talet har områdets relativa andel av den statliga FoU-budgeten i Dan- mark och Sverige successivt minskat från omkring 10 % till drygt 2 %. Nedgången i Finland och Norge har varit betydligt långsammare, men också i Norge har områdets relativa andel under de senaste åren fallit till ca 2 %. I Finland ligger energiforskningsområdets andel fortsatt på över 3,5 % av den totala forskningsbudgeten, vilket är betydligt högre än i de andra nordiska länderna.
FoU-satsningarna i det internationella perspektivet
De likheter och olikheter mellan länderna i den statliga forskningsfinan- sieringen som ovan beskrivits med de olika satsningsområdenas relativa andelar av den totala statliga FoU-budgeten i respektive land kan ytterli- gare fördjupas genom att relatera FoU-anslagen till ländernas befolk- ningstal. I tabell 4.7 visas för ett antal OECD-länder hur de statliga FoU-anslagen 1993, uttryckta i US-dollar per capita, fördelade sig på olika ändamål.
Tabell 4.7 Statliga FoU-anslag per capita i ett antal OECD-länder 1993 fördelade enligt ändamål. US-dollar (PPP — köpkrattspariteter)
Dan- Fin- Nor- Sve— Frank- Holl- Japan Tysk- UK USA mark land ge rige rike land land
- Allmänvetenskaplig
utveckling 67 59 93 104 76 71 51 88 30 l 1 - Industriell verk-
samhet 13 52 32 14 17 23 3 24 13 1 - Jord- o. skogsbruk.
jakt. fiske 8 14 23 4 9 6 3 5 7 6 - Fysisk miljö och
naturvård 5 5 7 8 3 6 1 7 2 2 - Hälso- och sjuk-
vård 2 5 13 1 11 5 3 6 10 41 - Försvars-
ändamål 1 4 11 52 80 5 5 19 66 161 - Andra a'nda-
målsom raden 21 31 45 32 42 31 33 34 18 49
Totalt 117 170 224 215 238 147 99 183 146 271
Källor: OECD, Eurostat
Av tabellen framgår tydligt att Sverige och Norge i relation till ländernas folkmängd satsar mer på området allmän vetenskaplig ut- veckling än andra OECD-länder. Likaså framgår att det direkta statliga stödet till industriell FoU i Finland är avsevärt mer omfattande än i andra länder. Det belopp statsmakterna i Finland beviljar för industriell FoU är räknat i US-dollar per capita 60 % större än i Norge och mer än dubbelt så stort som i något av de övriga OECD-ländema. De länder som 1993 vid sidan av Finland och Norge satsade mest på industriell FoU var Tyskland, Holland och Frankrike. Ländernas statliga bevill- ningar till industriell FoU var dock bara 24, 23 respektive 17 dollar per capita medan insatsen i Finland var 52 och i Norge 32 dollar per capita.
I flera länder där det direkta offentliga stödet till industriell FoU är förhållandevis litet uppvägs detta av stora statliga FoU-anslag för för- svarsändamål som i hög grad går till FoU-verksamhet inom industrin. Detta gäller i synnerhet i USA där de direkta statliga FoU-anslagen till industriell FoU är i det närmaste obetydliga samtidigt som de statliga FoU-anslagen per capita för försvarsändamål är större än de totala statliga FoU-insatserna per capita i flera länder.
När det gäller området jord- och skogsbruk, jakt och fiske är de statliga FoU-anslagen per capita i särklass störst i Norge, medan endast Japan står för en mindre statlig per capita insats på området än Sverige. Däremot avsätter statsmakterna i Sverige direkt över statsbudgeten ett större per capita belopp än något annat OECD land på FoU-verksamhet som syftar till förbättring av den fysiska miljön och naturvård, dvs miljöforskning. Här bör dock åter observeras att statsbudgetamas direkta anslag för området är relativt små, men att en växande del av anslagen för områdena allmän vetenskaplig utveckling, energiforskning, jord- och skogsbruksforskning, industriell FoU m.fl. områden går till miljörelevant FoU.
5 Forskningspolitisk koordinering och rådgivning på statsmaktsnivå — samt forskningsrådsreformerna
5.1. Från sektorisering till koordinering och centralisering
I alla nordiska länder har utbildningsdepartementen (motsvarande), oavsett om ordet forskning ingår i departementens namn eller inte, traditionellt ansvarat för det grundläggande forskningssystemet och för den generella forskningspolitiken. Ansvaret har byggt på att utbildnings- departementen har haft huvudansvaret för utvecklingen av grundforsk- ningen och forskarutbildningen och för finansieringen av universiteten och de disciplininriktade forskningsråden, medan övriga departement enligt sektorsprincipen ansvarat för (framför allt finansieringen av) den FoU-verksamhet som ansetts mer direkt kunna kopplas till ett bestämt samhälls-, politik- eller förvaltningsområde. Utbildningsdepartementen har, med betydliga variationer mellan länderna, i större eller mindre grad haft vissa samordningsuppgifter för tvärgående forskningspolitiska frå- gor. Något egentligt forskningsdepartement för all forskning med ett samlat koordinerings- eller fmansieringsansvar för hela den statliga FoU- insatsen har utbildningsdepartementen emellertid inte varit.
Ännu i slutet av 1970-talet och början av 1980-talet beskrevs de forskningspolitiska systemen i alla nordiska länder som decentrala och i grunden pluralistiska, präglade av sektorsprincipen och med liten koordinering mellan sektorerna.I Även om växande ansatser till koordi- nering fanns ansågs möjligheterna för en forskningspolitisk koordinering av forskningssystemet och rådgivning om forskningsinsatsema utanför utbildningsdepartementen allmänt vara (alltför) begränsade. Orsakerna till detta ansågs vara dels att forskningsfrågoma hade en svag placering
' Jfr t.ex. Planredegarelsen for Forskningen i Danmark (1984), Hovedkomiteens for norsk forskning betänkande Organisering av forskningsvirksomheten i Norge (1982), den svenska regeringens forskningsproposition av år 1982 och Forskningsrådsutredningen (SOU 1977: 52).
i regeringarna, dels att forskningssystemet var skarpt uppdelat i ett grundforskningssystem under utbildningsdepartementet och ett sektors- forskningssystem för vars delar ansvaret låg i respektive sektorsdeparte— ment. I Danmark konstaterade den s.k. Planredogörelsen för forskningen dessutom att ett av de centrala problemen var att man varken hade ett regeringsutskott för forskning eller en minister med det politiska an- svaret för forskningen.
Utvecklingen från den decentrala och pluralistiska forskningspolitiska modellen mot en ökande tvärsektoriell samordning och centralisering i forskningspolitiken gick emellertid snabbt i alla nordiska länder och redan i slutet av l980-talet ansågs allmänt att den pluralistiska modellen ersatts av en koordineringsmodell som forskningspolitisk huvudprincip. På statsmaktsnivå hade i olika utsträckning etablerats forskningspolitiska rådgivnings- och samordningsorgan och i stigande grad tagits i bruk olika koordineringsmekanismer och -principer. Forskningspolitiska råd- givnings- och koordineringsorgan med samordningsambitioner hade visserligen förekommit i de nordiska FoU-systemen ända sedan 1960- talet men organens verksamhet var som regel osystematisk och deras koordinerande inflytande utanför grundforskningen och undervisnings- ministeriema ringa. Under 1980-talet aktiverades och omorganiserades organen, deras verksamhetssfär utvidgades och blev mer sektorsövergri- pande, och under 1990-talet har organen ytterligare förstärkts och nya samordningsprocedurer har införts.
Exempel på den ökade forskningspolitiska samordningen och centra— liseringen är bl.a. utbildningsdepartementens och utbildningsminstramas ökade forskningspolitiska koordineringsansvar, inrättande av ett själv- ständigt forskningsministerium i Danmark med ansvar för koordinering av den samlade forskningsinsatsen, samling av alla forskningsråd i Norge i en organisation under ett departement, etablering och upprust- ning av forskningsutskott inom regeringarna, aktivering av tvärmini- steriella ämbetsmannakommittéer för forskningsfrågor, samordnad parlamentsbehandling av forskningsbevillningarna i de årliga budgetpro- positionema, regelbundna forskningspolitiska propositioner och redogö— relser från regeringens sida samt av statsmakterna formulerade nationella forskningsprogram och strategiska insatsområden.
Ett forskningsministerium Frågan om etablering av ett eget departement för forskning eller ut- nämning av en forskningsminister med uppgift att handha det samlade koordineringsansvaret för forskningsinsatsema och forskningspolitiken har i olika sammanhang diskuterats i såväl Danmark, Finland som
Norge. I Norge behandlades frågan i olika utredningar och förslag i början av 1970-talet, dock utan att idén uppnådde avgörande politisk uppbackning. Också i det s.k. Graholtutvalgets utredning 1991 om organiseringen av forskningen i Norge och förnyelsen av forsknings- rådssystemet behandlades förslag om ett forskningsdepartement med ansvar för all forskning respektive ett eget statsråd för forskning. Utred- ningen uttryckte sympati för de bakomliggande motiven till förslagen men avvisade förslagen med hänvisning till att man önskade hålla fast vid sektorsforskningsprincipen. Utredningen ansåg det viktigare att det etablerades mekanismer som kunde ge myndigheterna möjligheter att utöva en överordnad nationell forskningspolitik i ett FoU—system som i grunden fortsatt skulle vara sektorsorienterat. Utredningen föreslog därför att ministern i kirke-, utdannings- och forskningsdepartementet fortsättningsvis skulle ges koordineringsansvaret för forskningsärenden på regeringsnivå, och att detta departement skulle förstärkas för att bättre kunna tillvarata forskningspolitiska uppgifter.
Problematiken kring frågan om ett forskningsdepartement versus sektorsprincipen kan ytterligare belysas med ett uttalande från diskussio- nerna vid en konferens om Groholtutredningen hösten 1991. Vid kon- ferensen framhöll den dåvarande kirke-, utdannings- och forsknings- ministem, Gudmund Hernes, vikten av att undervisningsministem i sin egenskap av forskningsminister hade allierade i regeringen. ”Vi skulle kunna bygga upp en struktur där man har så att säga 17 ointresserade regeringsmedlemmar och en forskningsminister som skulle vara tvungen att kämpa mot finansministern med resten som oengagerad publik. En fördel med sektorsprincipen är att man har flera statsråd som kan bilda en koalition när vi skall 'gang up on' frnansministem.”2
Senast har förslagen om ett forskningsministerium respektive en koordinerande forskningsminister behandlats i Finland där statens veten- skaps- och teknologiråd på uppmaning av riksdagen utredde frågan våren 1994. Inte heller vetenskaps- och teknologirådets utredning ansåg att ett forskningsministerium eller en forskningsminister skulle kunna garantera en forsknings- och teknologipolitisk koordinering samtidigt med en mångsidig sakkunskap i behandlingen av forskningsbehoven och en tillräcklig flexibilitet i forskningsfinansieringen. I stället ansåg utred- ningen att det mest ändamålsenliga sättet att förstärka den forsknings-
Z NAVFs utredningsinstitutt, Rapport 14/91, Norsk hrs/mingsorganismjon på departements- og forskningsrådsnivå under debatt (GrahoIt—utvalget).
politiska koordineringen är genom att utveckla regeringens ekonomisk- politiska ministerutskott och statens vetenskaps— och teknologiråd.
Det enda av de nordiska länderna som valt att inrätta ett självständigt forskningsministerium och att utse en forskningsminister med ett regel— fäst ansvar för att koordinera den samlade offentliga forskningsinsatsen inklusive sektorsforskningen är Danmark. Det danska forskningsmini— steriet upprättades i samband med en regeringsbildning i januari 1993 som ett ministerium för forskning och teknologi med det överordnade ansvaret för forsknings- och teknologipolitisk koordinering, internatio- nellt forskningssamarbete och en rad tvärgående forsknings- och tekno- logiaktiviteter. Det visade sig emellertid svårt för forsknings- och tekno- logiministeriet att få överfört teknologipolitiska uppgifter från övriga ministerier och att utöva ett reellt teknologipolitiskt inflytande. I sam- band med en regeringsombildning i början av 1994 nedtonades forsk- nings- och teknologiministeriets teknologipolitiska ansvar och ministeri- ets namn ändrades till forskningsministeriet. Forskningsministeriets ansvarsområde preciserades slutligen vid regeringsbildningen efter folketingsvalet i september 1994 och omfattar härefter utöver forsk— ningspolitiken även informationsteknologi och telepolitik.
Det danska forskningsministeriet upprättades huvudsakligen genom en uppspjälkning av undervisningsministeriet. Det nya forskningsminis- teriet fick 1993 en samlad FoU-budget på 1,2 miljarder DKK, som innebar att ministeriet över sin budget kanaliserar omkring en femtedel av de statliga FoU-anslagen.3 Ministeriet övertog från undervisnings- ministeriet ansvaret för de statliga forskningsråden, Forskningspolitisk Råd, Danmarks Grundforskningsfond och för Danmarks deltagande i internationellt forskningssamarbete. Från undervisningsministeriet över— flyttades också ansvaret för en rad mindre statliga forskningsinstitutioner och från energiministeriet ansvaret för Forskningscenter Riset, som bedriver naturvetenskaplig och teknologisk forskning inom energi-, miljö-, material- och kämsäkerhetsområdena och har en årsbudget på omkring 400 milj. DKK. Undervisningsministeriet bibehöll ansvaret för universiteten och forskarutbildningen inklusive ansvaret för Forskeraka- demiet, som är ett finansierings- och sakkunnigorgan för forskarutbild- ning. Övriga ministerier har i stort sett bibehållit ansvaret för sina respektive sektorsforskningsinstitutioner och övriga FoU-aktiviteter. Det bör dock observeras att forskningsministem vid regeringsbildningen i
3 I forskningsministeriets budget för 1995 har FoU-anslagen beräknats till ca 1,5 miljarder DKK, dvs till ca 22 % av den totala statliga FoU-budgeten.
september 1994 explicit tilldelades ansvaret för samordningen av sek- torsforskningen.
Inrättandet av forsknings- och teknologiministeriet i Danmark före- gicks inte av någon offentlig utredning eller forskningspolitisk diskus— sion om frågan. Bakgrunden och den utlösande faktorn för etableringen av det nya ministeriet anses inte minst ha varit ett behov för fler minis- terier och fler ministerposter för fördelning mellan de fyra partier som ijanuari 1993 bildade den nya regeringen.4
Efter etableringen av forskningsministeriet har det i dagspress och andra fora löpande förts en forskningspolitisk debatt om ändamålsenlig- heten i uppdelningen av ansvarsområden mellan forskningsministeriet och undervisningsministeriet. Relationen mellen de två ministeriema har i debatten bl.a. karakteriserats som en form för maktkamp som av och till tagit sig uttryck i motstridiga forskningspolitiska signaler, framför allt i fråga om universitetsforskningen. Ministeriemas utspel har tolkats som att undervisningsministeriet, som står för universitetens basanslag, i resursfördelningen i högre grad betonar forskningens autonomi och en prioritering utifrån kvalitetskriterier, medan forskningsministeriet, som står för forskningsrådens anslag, anses förespråka en starkare forsknings- politisk styrning med en ökad betoning av samhällsrelevanskriterier.5 Ett konkret stridsämne har varit forskningsministeriets utspel om en na- tionell forskningsstrategi som från universitetens sida ansetts lägga upp till konflikter med universitetens egen planering, såväl i fråga om uni- versitetsforskningens innehåll och inriktning som när det gäller univer- sitetens resursförhandlingar med undervisningsministeriet. Om motsätt- ningamas omfattning vittnar ett betydande antal debattartiklar från universitetsrektorer, dekaner och universitetsforskare under hösten 1995.
I det följande ges en översiktlig beskrivning av det överordnade forskningspolitiska koordinerings— och rådgivningssystemet i Danmark, Finland och Norge.
4 Jfr. t.ex. bakgrundsrapporten för OECD-utvärderingen av dansk forskningspolitik 1994.
5 Jfr t.ex. Foss Hansen, Hanne och Birte Holst Jargensen (1995), Styring af forsk- ning: Kan forskningsindikatorer anvendes?
5 .2 Danmark — koordinering och ansats till forskningspolitisk centralism
5 .2.1 Den forskningspolitiska koordineringen
Regeringens forskningsutskott Den forskningspolitiska kordineringen på regeringsnivå tillvaratas i Danmark — förutom av forskningsministem — av regeringens forsknings- udvalg, som är ett av regeringens fasta ministerutskott. Utskottet har forskningsministem som ordförande och består i övrigt av finansminis- tern, undervisningsministem, miljö- och energiministem, kulturministern sundhetsministem samt lantbruks- och fiskeriministem. Sekretariatsansvaret för forskningsutskottet handhas av forsknings- ministeriet och dess forskningspolitiska kontor, som också ansvarar för arbetet med regeringens forskningspolitiska redogörelser. I forsknings- ministeriets analys- och strategikontor ligger ansvaret för arbetet med den nationella forskningsstrategin, bevakning av dansk och internationell forskningspolitik samt för forskningspolitiska analyser och för forsk- ningsstatistiken. Också sekretariatsbetjäningen av regeringens rådgiv- ningsorgan F orskningspolitisk Råd och de sex statliga forskningsråden är placerad i forskningsministeriet även om sekretariatsfunktionen för dessa formellt är självständig i förhållande till forskningsministeriet. Som parallell till regeringens forskningsutskott finns en tvärmini- steriell ämbetsmannakommitté med uppgift att bistå forskningsutskottet och tillvarata de administrativa uppgifterna vid den överordande koordi- neringen av forskningen. Ämbetsmannakommittén består av representan- ter för samma ministerier som regeringens forskningsutskott. Regeringens forskningsutskott tillsattes för första gången 1986 som ett informellt organ med uppgift att säkra samordning av forskningen över ministeriegränserna och trygga överordnade forskningsprioritering- ar. Undervisningsministem (fr.o.m. 1987 undervisnings- och forsknings- ministem) fungerade som utskottets ordförande fram till etableringen av forsknings- och teknologiministeriet i januari 1993. Omorganiseringen ledde bl.a. till att regeringens forskningsutskott nedlades och att det praktiskt-administrativa ansvaret för koordineringen av forsknings- och teknologifrågor mellan ministeriema lades på en tvärministeriell äm- betsmanskommitté med representanter från de mest forskningstunga ministeriema. Våren 1994 återinrättades regeringens forskningsutskott och samtidigt också en motsvarande ämbetsmannakommitté för forsk- nlng.
Folketingets forskningsutskott
En viktig roll i statsmakternas utformning av den överordnade forsk- ningspolitiken spelas också av folketingets forskningsutskott (forsknings- udvalget). Forskningsutskottet behandlar ärenden om forskning och högre utbildning och fungerar i övrigt som folketingets övriga fasta utskott. Utöver behandling av forskningsanslagen i den årliga statsbud- geten (finansloven) och av de forskningspolitiska ärenden regeringen framlagt i folketinget har forskningsutskottet under de senaste åren på eget initiativ löpande tagit upp aktuella forskningspolitiska problem- ställningar och frågor om forskningens finansiering, inriktning och organisering. Forskningsutskottet har också utövat ett stort inflytande — i vissa fall ända ner på projektnivå — vid fastställandet av regeringens strategiska forskningsprogram, t.ex. inom bioteknologi, miljöforskning och livsmedelsteknologi.
Att behandlingen av forskningsfrågoma i det danska folketinget samlats i ett forskningsutskott bidrar också till den ”avsektorisering” eller de centralistiska utvecklingsdrag som etableringen av forsknings- ministeriet kan sägas representera. Under de senaste åren har man också i Norge allt mer gått in för den centralistiska modellen vid forsknings- frågomas behandling på parlamentsnivå. Och efter en utskottsreform 1993 har behandlingen av FoU-anslagen i budgetpropositionen i det norska stortinget samlats i kirke-, utdannings- och forskningskommittén. I Finland och Sverige behandlas forskningsfrågoma och FoU-anslagen i statsbudgeten fortsatt i olika utskott avhängigt av frågomas (sektoriel- la) sammanhang.
5.2.2. Forskningspolitisk rådgivning
För den överordnade forskningspolitiska rådgivningen av statsmakterna i Danmark svarar ett forskningspolitiskt råd och sex statliga forsknings- råd. De gällande reglerna för forskningsrådgivningssystemet finns fast- ställda i en lag från maj 1989 om Forskningspolitisk Råd (FPR) och forskningsråden. Forskningspolitisk Råd upprättades genom den ovan nämnda lagen som ett led i regeringens strävan att förstärka den över- ordnade forskningspolitiken och koordineringen av de samlade forsk- ningsresursema. De sex forskningsråden inrättades redan i slutet av 1960-talet, i första hand med anslagsfördelande uppgifter, men i lagen av år 1989 justerades och preciserades rådens arbetsuppgifter, i synner- het när det gäller rådens rådgivningsfunktion.
Det forskningspolitiska rådet Det forskningspolitiska rådets uppgifter är enligt 1989 års lag att rådge folketinget och regeringen om den överordnade styrningen av den of- fentliga forskningspolitiken som helhet och härvid att följa utvecklingen inom dansk och internationell forskning samt att utarbeta analyser och förslag som kan ingå i den forskningspolitiska beslutsprocessen. Rådet skall uttala sig om de statliga forskningsbevillningarna och rådge om hur forskningen både i den privata och den offentliga sektorn kan nyt- tiggöras för samhället. Rådet skall också bidra till samarbetet mellan utbildningsinstitutionerna, forskningsråden och sektorsforskningen samt till samarbetet mellan grundforskningen och den tillämpade forskningen. Rådet skall vidare rådge om Danmarks deltagande i internationellt forsk- ningssamarbete och även om hur samarbetet mellan den offentliga forskningen och näringslivets FoU-verksamhet bäst kan utvecklas.
F orskningspolitisk Råd består av nio medlemmar som i deras person— liga kapacitet utses av forskningsministem (tidigare av undervisnings- ministern) för tre år i sänder. Medlemmarna skall ha forskningssakkun- skap och minst hälften av dem skall vara aktiva forskare och repre- sentera såväl universitetsforskningen, sektorsforskningen som närings- livets forskning. Till rådet är knutet ett representantskap med minst 20 och högst 25 medlemmar, bl.a. ordföranden för forskningsrådens ordför- andekollegium, ordförandena för ministeriemas forskningsrådgivande organ samt representanter för universiteten, sektorsforskningsinstitutio- ner, vetenskapliga samfund och arbetsmarknadsorganisationer. Represen- tantskapet sammanträder minst två gånger per är, bl.a. för att diskutera principiella forskningspolitiska frågor av långsiktig karaktär.
5.2.3. Forskningsråden — den aktuella forskningsrådsstrukturen
Det finns i januari 1996 sex statliga forskningsråd i Danmark med följande rådsindelning:
' Humaniora ' Samhällsvetenskap ' Naturvetenskap
' Jordbruks- och veterinärvetenskap ' Teknisk vetenskap ' Sundhetsvetenskap
Råden har enligt 1989 års lagstiftning till uppgift att rådge regering och folketing om väsentliga forskningsfrågor och att bistå det forsk- ningspolitiska rådet med ”faglig” rådgivning av betydelse för den över— ordnade forskningspolitiken. Forskningsråden har också till uppgift att rådge offentliga myndigheter och institutioner, särskilt om det offentliga stödet till forskningen, utnyttjandet av forskningsresultaten och om forskarutbildning. Forskningsråden skall enligt gällande lagstiftning stöda dansk forskning på basen av ansökningar samt främja forsknings- uppgifter, som är av väsentlig betydelse för forskningen och samhället i övrigt. Det stipuleras också att råden skall stärka forskningens effekti- vitet och kvalitet samt främja förmedlingen av forskningsresultaten och deras användning.
Iögonenfallande i den gällande lagstiftningen om de danska forsk- ningsråden är — i ett nordiskt perspektiv — att det är rådens rådgivnings- uppgifter som i lagstiftningen ägnas den primära uppmärksamheten, medan rådens fondsfunktion, de forskningsfinansierande uppgifterna, ges en mindre framträdande plats.
Varje forskningsråd består av 15 medlemmar, som alla utses i deras personliga kapacitet av forskningsministem. Varje råd konstituerar sig självt och utser en ordförande bland sina medlemmar för ett år i sänder. Forskningsråden är oberoende av varandra men ett ordförandekollegium bestående av de sex ordförandena tillvaratar vissa koordinerande funk- tioner mellan råden.
Om 1989 års forskningsrådsreform Formellt sett är dagens danska rådsstruktur med de sex forskningsråden en interimistisk ordning genom att 1989 års lagstiftning inte preciserar rådsindelningen på annat sätt än att det i anmärkningarna till lagen konstateras att ”de nuvarande forskningsråden fortsätter tillsvidare”. I det lagförslag som låg till grund för 1989 års lag om Forskningspolitisk Råd och forskningsråden angavs nämligen inte vilka eller hur många råd som skulle etableras. I anmärkningarna till lagförslaget angavs att av- sikten var att upprätta ett mindre antal råd än de dittills existerande sex. Och i förarbetena till lagförslaget hade undervisnings- och forsknings- ministem angett som målsättning att antalet forskningsråd skulle reduce— ras till tre.
Som motivering för den föreslagna reduktionen angavs att forskning- en i allt högre grad bedrivs på tvärs av traditionella ämnes-, institutions- och fakultetsgränser, och att forskningsråden därför borde ha bredare ansvarsområden och avspegla den samlade forskningen inom universite- ten, sektorsforskningsinstitutionerna och den privata sektorn. l förarbete-
na angav ministern själv en rådsstruktur med tre råd, ett råd för naturve- tenskap, jordbruksvetenskap och teknisk vetenskap, ett råd för samhälls- vetenskap och humaniora samt ett råd för sundhetsvetenskap. Det forsk- ningspolitiska rådets föregångare, Planltegningsrådet for Forskningen, gick emellertid emot ministerns förslag och rekommenderade för sin del en rådsstruktur med fyra forskningsråd där det av ministern föreslagna rådet för naturvetenskap, jordbruksvetenskap och teknisk vetenskap uppdelades i två råd, ett råd för naturvetenskap och ett råd för jord— bruksvetenskap, teknisk vetenskap och miljövetenskap.
På grund av de existerande forskningsrådens motstånd och lobby- verksamhet mot en sammanläggning av råden kunde tillräckligt stöd för en förändrad rådsstruktur inte uppnås i folketinget utan 1989 års råds- reform inskränkte sig till etableringen av Forskningspolitisk Råd, vissa justeringar och preciseringar av forskningsrådens rådgivningsuppgifter, sammansättning och mandatperiod samt en förändring av det ”laegevidenskabelige” (medicinska) forskningsrådets namn till ett ”sund- hedsvidenskabeligt” forskningsråd.
När det forskningspolitiska rådet upprättades 1989 ersatte rådet Plan— lagningsrådet for Forskningen (PRF), som sedan 1973 fungerat med i princip liknande men i praxis mer begränsade arbetsuppgifter. Planleeg- ningsrådet hade bl.a. haft en nära koppling till forskningsråden genom att vart och ett av de sex forskningsråden hade en representant bland rådets 15 medlemmar. Planlaegningsrådet ansågs därför ha en alltför snäv intresseinriktning mot universitetssektorn och grundforskningen, vilket bl.a. påpekats i en OECD-granskning av dansk forskningspolitik 1987. OECDS expertpanel framhöll för övrigt också att man fann det danska F oU—systemet vara alltför splittrat och oöverskådligt med alltför många rådgivnings-, styrnings- och bevillningsorgan. Inrättandet av det ovan nämnda regeringens forskningsutskott och 1989 års förslag om etablering av ett forskningspolitiskt råd respektive förändring av forsk- ningsrådens struktur och uppgifter var en direkt uppföljning av OECD— granskningen.
I 1989 års lag fick Forskningspolitisk Råd ett bredare uppdrag än Planlaegningsrådet for Forskningen hade haft. Det nya rådets roll som överordnat rådgivningsorgan med uppgift att se forskningen som en helhet och på tvärs av ministeriema blev kraftigt understruken i den nya lagstiftningen. Dessutom kapades banden mellan det översta rådgiv- ningsorganet och forskningsråden genom att forskningsråden inte fick någon representation i Forskningspolitisk Råd. Såväl Forskningspolitisk Råd som forskningsråden har emellertid enligt 1989 års lag haft till uppgift att rådge både regering och folketing — FPR ”i forskningspolitis- ka frågor” och forskningsråden ”om väsentliga forskningsfrågor,, — utan
att någon klar arbetsfördelning mellan organen preciserats. Detta har lett till en överlappning i rådgivningsuppgiftema och motsättningar mellan forskningsråden och Forskningspolitisk Råd, vilket medverkat till att förhållandet mellan dem ”i praxis lider under ofruktbara kontroverser och bristande ömsesidigt erkännande”?
I tillägg till de beskrivna rådgivningsorganen med överordnade rådgivningsuppgifter finns sedan 1991 under erhvervsministeriet (tidiga- re industriministeriet) ett erhvervsudviklingsråd med uppgift att bl.a. rådge om näringslivsinriktade frågor. Dessutom har flera ministerier etablerat forskningsrådgivande organ med uppgift att inom deras respek- tive områden rådge om forskningspolitiska frågor och fördelning av
forskningsanslag.
5.2.4 1995 års förslag om ett nytt forskningsrådgivningssystem
Vid en förnyad OECD-granskning av det danska forsknings-, teknologi- och innovationssystemet hösten 1994 framhölls att det danska forsk- ningspolitiska rådgivningssystemet var osammanhängande och oöver- skådligt samt att forskningsministem, regeringen och folketinget inte fick sammanhängande råd om utvecklingen i dansk och internationell forskning. OECD kritiserade forskningsrådgivningssystemet i fråga om såväl den generella forskningspolitiska rådgivningen som den ämnesspe- cifika forskningsrådgivningen och forskningsfinansieringen. OECDS expertpanel efterlyste en förenkling och större genomsiktbarhet samt bättre styrning och koordinering och rekommenderade därför att det skulle skapas en klarare arbetsfördelning i rådgivningssystemet med bättre villkor för både den forskningspolitiska och områdesspecifrka rådgivningen och för det tvärrninisteriella samarbetet. För Forsknings- politisk Råd rekommenderades en bredare sammansättning och en starkare roll i rådgivningen. OECD föreslog också att regeringen skulle utarbeta en nationell forskningsstrategi och att forskningsministeriet skulle få ansvar för denna och för den årliga forskningsbudgeten. Ytter- ligare rekommenderades åtgärder som kunde förbättra samarbetet mellan den offentliga forskningen och näringslivet.
Som en uppföljning av OECD-granskningen tillsatte det danska forskningsministeriet hösten 1994 en utredning med uppgift att lägga
& Betmnkning 1287/1995 om forskningsrådgivning.
fram förslag om ett ”ett entydigt och sammanhängande rådgivnings- system som på forskningsområdet kan rådge regering, folketing och de forskningsfinansierande ministeriema omforskning Utredningen skulle med utgångspunkt i OECDS rekommendationer och på basen av de koordineringsuppgifter som tillagts forskningsministeriet utarbeta förslag om en effektivisering och samordning av rådgivningen i det offentliga forskningssystemet. Utredningens betänkande framlades i april 1995 med förslag om ett nytt forskningsrådgivningssystem, inklusive en ny forskningsrådsstruktur med tre statliga forskningsråd.
På basen av utredningens förslag har den danska regeringen hösten 1995 framlagt ett förslag till ”lag om forskningsrådgivning”. Enligt lagförslaget skall det för att främja dansk forskning och för att förbättra koordineringen av denna upprättas en tredelad rådgivningsstruktur bestående av Danmarks Forskningsråd, fyra statliga forskningsråd och ett antal offentliga forskningsudvalg (ministeriella forskningskommitté— er). De nya organen skall bl.a. ersätta Forskningspolitisk Råd och de sex statliga forskningsråden.
Danmarks Forskningsråd skall utgöra den översta nivån i det nya rådgivningssystemet. De statliga forskningsråden och de offentliga forskningskommittéerna skall vara sidoordnade och tillsammans utgöra den andra nivån, från vilken Danmarks Forskningsråd kan inhämta
rådgivning.
Danmarks Forskningsråd Den primära uppgiften för Danmarks Forskningsråd skall enligt lagför- slaget vara att rådge forskningsministem om forskningens betydelse för den danska samhällsutvecklingen. Syftet är att uppnå en bättre koordi- nering och prioritering av de samlade forskningsresursema. Rådgiv- ningen skall kunna ske både på begäran eller på rådets eget initiativ. Rådgivningen skall riktas till forskningsministem som härefter har ansvaret för att rådgivningen vidareges till regering och folketing. Också folketinget och övriga ministrar skall emellertid kunna inhämta råd- givning från forskningsrådet.
Enligt anmärkningarna till lagförslaget skall Danmarks Forskningsråd i alla avseenden ha ansvar för den överordnade koordineringen av forskningsrådgivningen. Rådet skall också ha som en huvuduppgift att koordinera rådgivningen om samspelet mellan den offentliga och den privata forskningsinsatsen. I lagförslaget anges att rådgivningen skall omfatta:
' Den nationella forskningsstrategin ' Forskningsbevillningar ' Forskningens ramvillkor ' Danmarks roll i det internationella forskningssamarbetet ' Större nationella och internationella forskningsinitiativ
Årlig tillståndsrapport om dansk forskning
Danmarks Forskningsråd skall också löpande bedöma om kvaliteten i dansk forskning befinner sig på en internationell nivå och rådet skall en gång per år framlägga en rapport med rådets bedömning av dansk forsknings generella utveckling, kvalitet och samhälleliga relevans. I anmärkningarna till lagförslaget poängteras att Danmarks Forskningsråd i sin årliga rapport skall fästa särskild vikt vid att bedöma hur forsk- ningen utnyttjas både i den privata och i den offentliga sektorn.
Rådets sammansättning Danmarks Forskningsråd skall enligt lagförslaget bestå av en ordförande och åtta medlemmar. Medlemmarna skall vara forskare eller forsknings- kunniga och tillsammans representera kunskap om forskningen inom universitet och högskolor, sektorsforskningsinstitutioner och näringslivet. Minst hälften av medlemmarna skall vara forskare. Ordföranden för de statliga forskningsrådens ordförandekollegium är automatiskt medlem av Danmarks Forskningsråd. De sju övriga medlemmarna och ordföranden utses i deras personliga kapacitet av forskningsministem för en period om tre år. Rådets koppling till forskningsministeriet understryks också av att det i lagförslaget och kommentarerna explicit framhävs att forsk- ningsministeriet skall tillvarata rådets sekretariatsbetjäning.
Förslag om ny forskningsrådsstruktur Enligt lagförslaget om forskningsrådgivning skall forskningsministem upprätta fyra statliga forskningsråd med följande områdesindelning:
' Statens forskningsråd for jordbrug, naturvidenskab og teknik ' Statens forskningsråd for sundhedsvidenskab ' Statens forskningsråd for humaniora ' Statens forskningsråd for samfundsvidenskab
Syftet med att reducera de nuvarande sex forskningsråden till fyra anges i anmärkningarna till lagförslaget vara att tillgodose forskningens
ökade tvärvetenskapliga innehåll och önskan om att igångsätta aktivite- ter på tvärs av ämnesgränser. Det framhålls att vetenskapliga genombrott i stigande omfattning sker genom att kombinera angreppssätt, metoder och teorier från olika vetenskapsområden, och att detta har skapat ett behov för en förändring av rådsstrukturen i riktning mot att färre råd skall ansvara för bredare ämnesområden. Enligt lagförslagets motive- ringar blir det tvärgående samarbetet enklare att genomföra med en ny struktur med färre råd.
Det är skäl att observera att den tidigare nämda utredningen om forskningsrådgivning (Betaenkning 1287/1995), som ligger till grund för lagförslaget, rekommenderade en rådsstruktur med tre forskningsråd med följande områdesindelning:
' Naturvetenskap och teknik ' Bio- och sundhetsvetenskap ' Humaniora och samhällsvetenskap
Någon närmare diskussion av vare sig den existerande eller den föreslagna områdesindelningen ingick inte i betänkandet och utredning— ens förslag till reduktionen av antalet forskningsråd motiverades endast med
' ”att det sker väsentliga kunskapsmässiga genombrott mellan de traditionella ämnesuppdelningarna, och att det finns behov av en särskild insats på en rad områden, som i den nuvarande strukturen är placerade mellan två eller flera forskningsråd” samt ' ”att de statliga forskningsråden i framtiden skall tillvarata uppgifter, som har en bredare karaktär än fallet är idag, primärt i relation till den nationella forskningsstrategin.”
Inte heller det föreliggande lagförslaget om en forskningsrådsstruktur med fyra forskningsråd har någon specifik motivering vad beträffar antalet forskningsråd eller i fråga om själva områdesindelningen. För— slaget bör närmast ses som en politisk kompromiss mellan å ena sidan en allmän forskningspolitisk önskan om färre och bredare forskningsråd och å andra sidan de existerande forskningsrådens skepsis mot en för- ändrad rådsindelning. I de första utkasten till det framlagda lagförslaget följde forskningsministeriet och forskningsministem utredningens förslag till en rådsstruktur med tre forskningsråd. Men på grund av ett kraftigt motstånd från de berörda forskningsrådens sida vid remissbehandlingen av lagutkastet, inklusive politisk lobbyverksamhet från rådsmedlemmar— nas sida, och därav följande signaler om en kritisk inställning i delar av
folketinget, i synnerhet mot en sammanläggning av det samhällsveten- skapliga och det humanistiska forskningsrådet, ändrades rådsstrukturen i det slutliga lagförslaget omedelbart före framläggningen i folketinget från tre till fyra forskningsråd.
Detta kan också delvis förklara att de fyra forskningsråden i den föreslagna rådsstrukturen har en resursmässig bas av mycket varierande omfattning. Utgående från resursfördelningen mellan de existerande forskningsråden skulle rådet för jordbruk, naturvetenskap och teknik komma att stå för inemot två tredjedelar av de nya forskningsrådens anslag, rådet för sundhetsvetenskap för mindre än 20 %, och rådet för humaniora för 12-13 %, medan det samhällsvetenskapliga skulle stå för mindre än 10 %.
En bedömning av det föreliggande lagförslaget om forskningsråd- givning tyder på att kompromissförslaget om en forskningsrådsstruktur med de angivna fyra råden knappast är forskningspolitiskt ändamålsen- ligt eller politiskt acceptabelt. Det kan därför förväntas att folketingsbe- handlingen våren 1996 — liksom fallet var våren 1989 — mynnar ut i ett förkastande av den föreslagna rådsstrukturen och ett bevarande av de existerande sex forskningsråden, alternativt att man går in för en råds- struktur med tre forskningsråd i enlighet med förslagen i den ursprungli- ga utredningen och de första utkasten till lagförslag — eller att man finner fram till en helt ny rådskonstruktion.
De föreslagna forskningsrådens uppgifter De nya statliga forskningsrådens primära uppgift skall enligt det aktuella lagförslaget vara att rådge forskningsministem. Också övriga ministrar och folketinget skall emellertid kunna inhämta rådgivning från de stat- liga forskningsråden. Rådgivningen skall inom respektive forskningsråds område omfatta:
' Problemställningar, insatsområden mm inom dansk och internationell forskning ' Forskningens kvalitet och samhälleliga relevans
' Internationellt forskningssamarbete och dansk forsknings deltagande i detta ' Sambandet mellan den privata och den offentliga forskningsinsatsen
Forskningsråden skall också på begäran rådge Danmarks Forsknings- råd och enligt avtal bistå ministeriemas forskningsrådgivande organ (offentliga forskningsudvalg — se nedan) och offentliga forskningsin-
stitutioner. De statliga forskningsråden skall också på begäran kunna rådge privata institutioner.
Beträffande forskningsrådens forskningsfinansieringsfunktion anger lagförslaget att råden skall fördela bevillningar och ta initiativ till och stöda forskningsuppgifter som är av väsentlig betydelse för forskningen och samhället i övrigt. Det stipuleras att råden skall delta i utformning och genomförande av forskningsprogram. Lagförslaget understryker att forskningsråden genom bevillningsfunktionen skall stärka såväl forsk- ningens kvalitet som dess samhällsrelevans och sambandet mellan den offentliga och privata forskningsinsatsen.
För den nordiska jämförelsen kan noteras att ansvar för forskarut- bildning inte generellt ingår bland arbetsuppgiftema för vare sig de existerande eller de föreslagna forskningsråden i Danmark, medan forskarutbildning och forskarrekrytering hör till de centrala arbetsupp— giftema för forskningsråden i Finland och Norge. De existerande danska forskningsråden har dock under de senaste åren medverkat med råd- givning till Forskerakademiet angående fördelningen av undervisnings- ministeriets forskarutbildningsstipendier och särskilt det naturvetenskap- liga forskningsrådet har också självt beviljat PhD-stipendier i större skala.
De nya rådens sammansättning Vart och ett av de fyra nya forskningsråden föreslås få minst femton och högst 19 medlemmar. Forskningsministem utser medlemmarna i deras personliga kapacitet för en period om fyra år med möjligheter till en återutnämning för två år. Varje forskningsråd väljer självt sin ordförande bland rådsmedlemmama. Råden är fristående och oavhängiga av var- andra men de fyra rådsordförandena bildar ett ordförandekollegium vars uppgift är att ansvara för en koordinering mellan råden. De fyra ordför- andena väljer bland sig en ordförande, som bl.a. skall ha till uppgift att vara medlem av Danmarks Forskningsråd.
I ett nordiskt perspektiv kan konstateras att förslagen om ett reduce- rat antal forskningsråd i Danmark lett till uppfattningen att antalet medlemmar i forskningsråden bör ökas. Som motivering anförs att de kommande råden skall täcka bredare forskningsområden. De förändring- ar som under de senaste åren gjorts i forskningsrådsstrukturerna i Fin- land och Norge, med övergång till färre och bredare forskningsråd, har samtidigt åtföljts av en betydlig reduktion i antalet medlemmar i vart råd. I Finland innebär förändringen att man gått från 15 medlemmar i vart och ett av de tidigare sju forskningsråden till högst 11 medlemmar i de nu fyra forskningsråden. 1 Norge har det nya forskningsrådets
styrelse tio medlemmar och rådets sex områdesstyrelser, som kan ses som motsvarigheterna till forskningsråden i de övriga nordiska länderna, 5-7 medlemmar vardera. Detta innebär att man i Finland och Norge utgått från att forskningsråden inte längre själva kan besitta vetenskaplig expertis på alla områden som hör till respektive råd. Inställningen till antalet rådsmedlemmar indikerar väsentliga skillnader mellan å ena sidan Danmark och å andra sidan övriga nordiska länder i fråga om organiseringen av forskningsrådens arbete.
Offentliga forskningsudvalg
Det tredje elementet i det aktuella lagförslaget om forskningsrådgivning i Danmark gäller de enskilda ministeriemas rådgivningsorgan. Större delen av de danska ministeriema har under de senaste tio åren upprättat olika former för forskningsrådgivande och i vissa fall även anslagsför- delande organ. På grund av olikheter i ministeriemas rådgivningsbehov finns det stora skillnader i de ifrågavarande organens struktur och i den roll de spelar både i ministeriema och i det samlade forskningsrådgiv— ningssystemet. För att åstadkomma ett entydigt och sammanhängande forskningsrådgivningssystem för statsmakterna föreslås i forsknings- ministems lagförslag att ministeriemas forskningsudvalg utformas enligt en enhetlig modell.
Enligt lagförslaget upprättar de enskilda ministrarna i samråd med forskningsministem offentliga forskningsudvalg inom större och sam- manhängande forskningsområden. Syftet anges vara att trygga fack- ministrama en självständig och kvalificerad forskningsrådgivning inom deras respektive områden och att ”samtidigt förbättra forskningsminis- terns möjlighet att skapa sammanhang i den överordnadeforskningsråd— givningen och forskningspolitiken". De offentliga forskningsudvalgen skall ha till uppgift att rådge ifrågavarande minister orn ministeriets sektorsforskning och strategiska forskningsplanering och om ministeriets deltagande i tvärministeriella och internationella forskningsaktiviteter. Rådgivningen skall också omfatta frågor om forskningens kvalitet och dess relevans för näringslivet och samhället i övrigt. Udvalgen skall i sitt arbete följa utvecklingen inom dansk och internationell forskning och även utnyttja resultat från forskningsutvärderingar. De offentliga forskningsutvalgen kan också ges anslagsfördelande funktioner.
Ett offentligt forskningsudvalg skall enligt lagförslaget bestå av minst nio och högst nitton medlemmar, beroende på rådgivningsområdets bredd. Medlemmarna i ett udvalg skall samlat representera både veten- skaplig sakkunskap och i nödvändig utsträckning näringslivsinriktad, samhällelig, ministeriell och institutionell insikt inom udvalgets ansvars-
område. Medlemmarna skall utses för en period om fyra år med möjlig- het till en återutnämning för två år. Minst en av medlemmarna i vart offentligt forskningsudvalg skall komma från. de statliga forsknings- råden.
Avsikten är att ministeriemas existerande forskningsrådgivande och forskningsfinansierande organ skall ombildas till offentliga forsknings- udvalg enligt den föreslagna modellen. Forskningsministerns ökade inflytande framgår av att såväl ansvarsområdet som mandatet för ett offentligt forskningsudvalg fastställs i samråd mellan forskningsminis- tern och respektive fackminister. Ordföranden och medlemmarna i de offentliga forskningsudvalgen utses av respektive fackminister, men de medlemmar som utses i deras vetenskapliga kapacitet utses efter samråd med forskningsministem.
5.2.5. Lag om sektorsforskningsinstitutioner
I november 1995 framlade forskningsministem i folketinget ett förslag till gemensam ramlag för de s.k. sektorsforskningsinstitutionerna i Danmark, dvs för statliga institutioner där forskning utgör en väsentlig del av verksamheten. De ifrågavarande sektorsforskningsinstitutionema står för 20-25 % av den offentliga FoU-insatsen i Danmark. Lagför- slaget skall ses i sammanhang med både lagförslaget om forskningsråd— givning och arbetet med en nationell forskningsstrategi samt med att forskningsministem vid regeringsbildningen hösten 1994 explicit fick tilldelat ansvaret för samordning av sektorsforskningen. Till bakgrunden hör också att folketingets forskningsutskott redan 1987 vid behandlingen av en redogörelse om sektorsforskningen rekommenderade regeringen att utarbeta gemensamma regler med minimikrav beträffande bl.a. in- stitutionernas tjänstestruktur, grundbevillningar och ledningsformer.
Lagförslaget om sektorsforskningsinstitutioner fick full uppbackning av folketingets partier och lagen antogs vid årsskiftet 1995/96.
Enligt anmärkningarna till lagförslaget är det primära syftet med ramlagen ”att stärka sektorsforskningens kvalitet och att göra sektors- forskningsinstitutionerna mer oavhängiga av den minister under vars ansvarsområde institutionen hör”. Lagen avser förbättra möjligheterna att samordna sektorsforskningen och att i så stor utsträckning som möjligt ge statligt anställda forskare gemensamma ramvillkor, oavsett om forskarna är anställda vid universitet eller sektorsforskningsinstitutio- ner eller arbetar med FoU för andra statliga arbetsgivare. Förväntningar- na är bl.a. att detta skall främja mobiliteten bland de offentligt anställda forskarna.
Enligt den nya lagen skall sektorsforskningsinstitutionema fortsätt- ningsvis vara underställda de respektive sektorsministerierna, men institutionernas ledande organ skall vara självständiga och resultatan— svariga och ha kompetens att utöva forskningsledning. Lagen syftar till att förbättra institutionernas forskningsfrihet och till att trygga den grundläggande rättigheten att offentliggöra forskningsresultaten. Forsk- ningsministerns ökade inflytande framgår bl.a. av att forskningsministem skall fastställa regler för innehållet i institutionernas stadgar. Dock skall stadgarna godkännas av den fackminister under vars förvaltningsområde institutionen hör. När det gäller styrelsens sammansättning skall de medlemmar som utses i deras vetenskapliga kapacitet utpekas på förslag av forskningsministem. Forskningsministem fastställer också regler för anställningsprocedurer och sakkunnigbedömning vid anställning av institutionernas vetenskapliga personal.
5.2.6. En nationell forskningsstrategi
Vid OECD-utvärderingen av det danska forsknings-, teknologi- och innovationssystemet hösten 1994 var en av den internationella expert- panelens centrala rekommendationer att det bör utarbetas en nationell forskningsstrategi för hela den danska FoU-insatsen. I uppföljningen av utvärderingen har implementeringen av rekommendationen om en forsk— ningsstrategi givits hög prioritet och i maj 1995 tillsatte forsknings- ministeriet en expertgrupp med uppdrag att utarbeta en vitbok om hur en nationell forskningsstrategi skulle kunna utformas. Vitboken fram- sattes i augusti 1995.7 Enligt vitboken skall den nationella forsknings- strategin vara en förpliktande ram för all dansk forskning. Den färdiga nationella strategin skall fastställa mål och prioriteringar för forskningen samt ange hur målen kan nås. Målsättningen är att skapa nya ramar för den danska forskningen i syfte att stärka dess kvalitet, samhällsrelevans, nytta och internationella dimensioner.
Enligt vitboken skall strategin utarbetas och fastställas genom bl.a. debatter och hearings och under medverkan av hela forskningssystemet. I linje härmed lade vitboken upp till en diskussion om följande tre huvudteman:
7 Forskning i perspektiv. Hvidbog om en national forskningsstrategi. Kabenhavn 1995.
' Forskningens överordnade mål, forskningen själv samt ramar och strukturer för forskningen ' Samhällets önskemål och behov av forskning ' Forskningens möjligheter och vad forskningen kan erbjuda
Vitboken utpekade också 16 områden, på vilka man föreslog att det skulle genomföras en analys av samhällets forskningsönskemål och forskningsbehov. Områdena är:
' Identitet, historia och kultur ' Omvärlden och naturhistoria ' Ekonomi, arbete och samhälle ' Kultur och fritid ' Den internationella utvecklingen ' Hälsa och sjukdom ' Den yttre miljön
' Jordbruk
' Livsmedel
' Material
' Informationsteknologi och elektronik ' Kommunikation och medier
' Transport ' Energi ' Produktionsteknologi och konstruktion ' Utbildning
Efter en serie offentliga debattmöten om vitboken i olika delar av landet, under ledning av forskningsministem, har forskningsministeriet under hösten 1995 på 13 av de nämnda områdena tillsatt arbetsgrupper med uppgift att inventera samhällets forskningsbehov. På tre områden, nämligen hälsa och sjukdom, jordbruk samt livsmedel, som inte täcks av behovsgrupperna, skall strategiarbetet vila på redan existerande behovsanalyser, som tillkommit i förbindelse med arbetet med nationella strategier för sundhetsvetenskap respektive jordbruksforskning.8 De nationella strategierna för sundhetsvetenskap och jordbruksforskning har
3 Forslag til national strategi for jordbrugsforskningen, Betankning nr 1274, Juni 1994 och Forslag til national strategi for sundhedsvidenskab (NASTRA), Betaenkning nr 1284, Januari 1995.
utarbetats som uppföljning av internationella utvärderingar som genom- fördes 1991-1992 av den danska forskningen på områdena.
Enliigt mandatet skall var och en av de tretton behovsanalysgrupper- na, som består av 3—5 medlemmar var, formulera ett idédokument om vilka uppgifter forskningen skall lösa under de kommande 10-15 åren. Önskemålen skall formuleras med angivande av mål, medel och tids- ramar samt resursbehov och med en uppskattning av hur den nödvändi- ga insatsen skall prioriteras i relation till de samlade forskningsinveste- ringama. Behovsanalysgruppemas sammansättning är i forskningsplane— ringshänseende otraditionell i den mening att personkopplingen till aktiv forskning och de traditionella forskningsmiljöerna är relativt begränsad. Ambitionen att fånga upp samhällets forskningsbehov framgår av att grupperna har givits en förhållandevis bred samhällelig sammansättning. Av gruppernas sammanlagt drygt 50 medlemmar kommer endast 5 från universitets- och högskolesektorn och knappt 10 från olika forskningsin- stitut. Ca 15 av medlemmarna kommer från företagssektorn. Övriga medlemmar kommer från bl.a. kulturinstitutioner (t.ex. konstmuseer), massmedier, fackföreningar och andra organisationer, skolor och andra utbildningsinstitutioner samt offentlig förvaltning.
Utöver behovsanalysgruppema har forskningsministem tillsatt fyra disciplinorienterade arbetsgrupper, s.k. fackgrupper, som inom vart sitt vetenskapliga huvudområde — humaniora, samhällsvetenskap, naturve- tenskap och teknik — skall analysera potentialen i dansk forskning. Områdena sundhetsvetenskap och jordbruksvetenskap täcks av det tidigare utförda strategiarbetet. Disciplingruppernas sammansättning avviker starkt från sammansättningen i behovsanalysgruppema. Varje disciplingrupp består av 10-15 forskare som helt övervägande kommer från universitetssektorn. Disciplingrupperna har också ett betydande personsammanfall med de existerande forskningsråden.
Disciplingrupperna skall lokalisera dansk forsknings styrkepunkter och särskilt se på forskningsområdenas placering i förhållande till den internationella forskningen. Grupperna skall också göra en bedömning av vilka områden som utifrån en rad angivna kriterier kan förväntas bli framtida styrkepunkter för dansk forskning.
Behovs- och disciplingrupperna skall avlämna sina rapporter i janua— ri—februari 1996 och en första ansats till en nationell forskningsstrategi skall föreligga sommaren 1996. Det understryks dock i planeringsdoku- menten att det är orealistiskt att förvänta att en samlad, heltäckande strategi kan vara klar till den angivna tidpunkten. Enligt planerna skall den nationella forskningsstrategin vara en rullande process och samtidigt som strategin successivt justeras skall den bli allt mer heltäckande.
Den nationella forskningsstrategin är förmodligen ett av de mest ambitiösa övergripande forskningspolitiska planeringsprojekt som igång- satts i de nordiska länderna. Vissa likheter finns både med de s.k. ”forsight in science” —metoder som olika länder under de senaste åren använt i den strategiska forskningsplaneringen och med det inventerings- och planeringsarbete som genomfördes inför de första forskningspro- positionerna i Sverige i början av 1980-ta1et. Dock blev de svenska pla- neringsinsatserna med tiden — t.ex. med planering av forskningssam- verkan mellan sektorsorgan och högskolan samt utveckling av nationella fakultetsprogram — betydligt mer omfattande och systematiska än den hittills igångsatta, mer impressionistiskt präglade, danska strategiplane- ringen.
Vitboken och arbetet med den nationella forskningsstrategin i Dan- mark skall ses som ett led i forskningsministeriets strävan att uppfylla sina regelfästa förpliktelser som koordinerande ministerium för all dansk forskning, oavsett om forskningen utförs i universitetens, forsknings- rådens och sektorsforskningsinstitutionernas regi eller i den privata sektorn. Arbetet pekar i riktning av en kraftigt ökande styrnings- och centraliseringsambition i den överordnade forskningspolitiken. Det förtjänar emellertid också nämnas att vitboken explicit varnar för att en alltför kraftig styrning av forskningen kan vara mer skadlig än nyttig. Vitboken understryker också att den nationella forskningsstrategin, för att inte bli en tvångströja för forskningen, inte får uppfattas som en totalplan eller ”masterplan” för dansk forskning och inte heller som en enkel ”tio i topp -lista” för de viktigaste forskningsuppgifterna.
5 .3 Finland — från tvådelning till samling
5 .3.1 Koordinering och rådgivning i ett organ
Det övergripande forskningspolitiska systemet i Finland är mer kompakt och sammanhållet än i något av de andra nordiska länderna. Den forsk- ningspolitiska apparaten består i huvudsak av tre med varandra förbund- na organ, nämligen på den översta politiska nivån av statens vetenskaps- och teknologiråd, och på den forskningsstrategiska och forskningsfinan- sierande nivån av dels forskningsrådsorganisationen Finlands Akademi, dels Teknologiska utvecklingscentralen, TEKES, som har forsknings- rådsliknande uppgifter inom det teknisk-industriella området.
Det centrala ansvaret för den forskningspolitiska koordineringen — och rådgivningen — på regeringsnivå handhas av statens vetenskaps- och
teknologiråd. Rådet kan i fråga om både sammansättning och uppgifter betecknas som ett blandat organ. Dels består rådet av både regerings- medlemmar och forskare (eller företrädare för forskning och teknologi), dels har rådet både koordinerande och rådgivande uppgifter, dels gäller rådets ansvar både forskningspolitiska och teknologipolitiska frågor. Rådets roll och uppgifter skall ses mot bakgrund av att det forsknings- politiska systemet i Finland, som redan ovan nämnts, är mer samlat än i de övriga nordiska länderna samtidigt som det övergripande forsk- ningspolitiska koordineringsansvaret i Finland i mindre omfattning, eller åtminstone i mindre formaliserad grad, samlats i ett enda ministerium eller hos en enda minister.
Endast två ministerier, undervisningsministeriet samt handels- och in- dustriministeriet, står tillsammans för nära 80 % av den totala statliga forskningsinsatsen. Handels- och industriministeriet har en något större andel av forskningsbudgeten än undervisningsministeriet. I förslaget till 1995 års statsbudget beräknades relationen till 40 % mot 37 % (jfr kapitel 4). Både undervisningsministeriet, med ansvar för Finlands Akademi och universiteten, och handels— och industriministeriet, med ansvar för TEKES, har dock vissa överordnade koordineringsuppgifter i det forsknings- och teknologipolitiska systemet. Även om undervis— ningsministeriet har ett generellt ansvar för ”allmänna forskningsfrågor” och forskningspolitik är det dock inte fråga om något formaliserat ansvar för en övergripande eller tvärministeriell samordning av forsk— ningsfrågorna.
I detta sammanhang är det också viktigt att notera att Finlands Aka- dem; och TEKES tillsammans kanaliserar i det närrhaste 40 % av FoU- anslagen i statsbudgeten (1995) eller mer än 70 % av de rörliga FoU- anslegen — om också med en mycket ojämn fördelning mellan de två organen. 1995 stod TEKES för nära 80 % och Finlands Akademi för dryg. 20 % av de två organens samlade anslag, som totalt uppgick till ca 21 miljarder mark (ca 3,5 miljarder svenska kronor).9 Vidare bör observeras att vartdera organet har ett nationellt ansvar för dels den strategiska planeringen av forsknings- respektive teknologipolitiken, dels implementeringen av statsmakternas forsknings- och teknologipolitiska beslut.
91 statsbudgetförslaget för 1996 förändras proportionen mellan de två organens anslag så att TEKES står för ca 60 % och Finlands Akademi för 40 %. Förändringen förklaras dock till stor del av att Finlands Akademi övergår till ett system med fleråriga bevilhingsfullmakter samtidigt som TEKES för första gången i organisationens historia får er realminskning i anslagen.
Statens vetenskaps- och teknologiråd Vetenskaps- och teknologirådets uppgift är enligt gällande förordning att bistå regeringen och ministeriema i fråga om såväl vetenskaps- och teknologipolitikens inriktning och koordinering som forskningens och forskarutbildningens allmänna utveckling. Rådet skall bl.a. bevaka hur forskningen och forskningsbehoven utvecklas på olika områden och uttala sig om fördelningen av de statliga FoU-resurserna mellan olika ministerier och om resursernas inriktning på olika områden.
Rådet skall också behandla frågor angående Finlands deltagande i internationellt forsknings- och teknologisamarbete och även behandla lagstiftningsfrågor angående forskningens organisation och förutsätt— ningar. Enligt förordningen skall rådet för regeringen utarbeta planer, översikter och förslag om de nämnda frågorna.
Vetenskaps- och teknologirådets medlemmar utses av regeringen och består av 4-6 ministrar och tio andra medlemmar som skall ha förtro- genhet med forsknings- och utvecklingsarbete eller teknologi. De sist- nämnda förordnas för en period om tre år. Regeringssidans medlemmar i rådet är statsministern, som också fungerar som rådets ordförande, undervisningsministem"), industriministemll och finansministern, samt ytterligare högst två ministrar, för närvarande kulturministern och Euro- paministern. Enligt stadgarna skall bland de tio icke-regeringsmedlem- mama i rådet, dvs bland forsknings- och teknologisidans företrädare, ingå representanter för Finlands Akademi, TEKES, högskolerådet'z, industrin samt arbetsmarknadsorganisationema.
Den tidigare tydliga tudelningen i det finländska forskningspolitiska systemet återspeglar sig fortsatt i att vetenskaps- och teknologirådet är organiserat i en vetenskapssektion och en teknologisektion. Undervis- ningsministem är ordförande för vetenskapssektionen och industrimini- stem för teknologisektionen. Också i rådets sekretariatsfunktion, som är knuten till undervisningsministeriet, finns spår av tudelningen. Vid rådets samlade sekretariat finns två heltidsanställda planeringschefer, den ena med kansli vid undervisningsministeriet, den andra med kansli vid handels- och industriministeriet. I rådets praktiska arbete finns till viss
'" Den för högskole— och forskningsärenden ansvariga ministern i undervisnings- ministeriet.
1' Den för industriärenden ansvariga ministern i handels- och industriministeriet.
” Högskolerådet, som sedan 1966 fungerat som ett rådgivningsorgan för under- visningsministeriet i frågor om högskoleväsendets utveckling, nedlades med utgången av 1995 och ersattes av ett råd för utvärdering av högskolorna.
del en uppdelning mellan å ena sidan grundforskning, universitet och högskolor, forskarutbildning och mer generella forskningspolitiska frågor och å andra sidan teknisk-industriell FoU och teknologipolitiska frågor. Samtidigt handhas många frågor om t.ex. sektorsforskning, de statliga forskningsinstituten, internationellt forsknings- och teknologisamarbete, forskningsutvärdering m.m. på tvärs av denna uppdelning.
Statens vetenskaps- och teknologiråd inrättades våren 1987 och rådet avlöste då statens vetenskapsråd, som med vissa förändringar verkat sedan 1963 med liknande men mer begränsade ansvarsområden och arbetsuppgifter. Förändringen skall ses mot bakgrund av den aktivering av den statliga teknologipolitiken i Finland som inletts i början av 1980- talet med etablering av nationella teknologiprogram och inrättandet av Teknologiska utvecklingscentralen (1983) med dess snabbt växande FoU-resurser. Men förändringen skall också ses i relation till en allmänt ökande politisk medvetenhet om sambanden mellan forskning, teknologi, internationell konkurrens och samhällelig utveckling. Till bakgrunden för reorganiseringen hör också att vetenskapsrådets verksamhet och forskningspolitiska rådgivnings- och koordineringsfunktioner länge hade betydande svårigheter att nå utanför undervisningsministeriets förvalt- ningsområde, och även när rådets verksamhet och inflytande successivt blivit mer sektorsövergripande hade rådets rekommendationer om fördel- ningen av FoU—resurserna fortsättningsvis svårigheter att få genomslag i statsbudgeten och beslutsprocessen i övrigt.
Glappet mellan rådgivning och koordinering Det sistnämnda, dvs svagheter i uppföljningen av vetenskapsrådets beslut och rekommendationer, har av och till uppfattats som motsägelse- fullt med beaktande av att rådet haft statsministern som ordförande och flera andra ministrar som medlemmar. 1 den utvärdering av forsknings- och teknologipolitiken i Finland som OECD utförde 1985 tog den inter- nationella expertpanelen särskilt upp frågan om den översta politiska beslutsprocessen och arbetsfördelningen i koordineringen och verkstäl- landet av den övergripande forskningspolitiken. I sin rapport hävdar OECDS experter att arbetsfördelningen mellan vetenskapsrådet, Finlands Akademi och Teknologiska utvecklingscentralen följer en i det närmaste strikt cartesisk logik. Forskningspolitiken formuleras och fastställs på politisk nivå av vetenskapsrådet och den implementeras och förverkligas av Finlands Akademi när det gäller grundforskningen och universiteten och av TEKES när det gäller tillämpad forskning och teknologi. Expertgruppen var trots detta tveksam till om apparaten fungerade optimalt när det gäller koordineringen och uppföljningen av policybeslu-
ten. Rapporten hänvisade till att det fanns ett glapp mellan de målsätt- ningar som vetenskapsrådet uppställt och de resultat som uppnåtts. Utvärderingen drog en skiljelinje mellan de rådgivande uppgifterna och det forskningspolitiska verkställighetsansvaret och reste frågan om ett blandat organ som vetenskapsrådet med en sammansättning av både regeringsmedlemmar och externa företrädare för forskning samtidigt kan uppfylla både rollen som rådgivare och som koordinerande beslutsfatta- re. Någon entydig konklusion beträffande beslutsproblematiken gjorde examinatorerna inte. Man pekade både på alternativet att skilja de råd- givande och de koordinerande uppgifterna från varandra, dvs etablering av dels ett forskningsutskott inom regeringen, dels ett externt rådgiv— ningsorgan, och på möjligheterna att utveckla mekanismer som kunde överföra en forskningspolitisk rådgivning i en fungerande koordinering på politisk nivå.
Till viss del reducerades de påtalade koordineringsproblemen när vetenskapsrådets ansvarsområde och sammansättning 1987 utvidgades och rådet omorganiserades till statens vetenskaps- och teknologiråd. Vetenskaps- och teknologirådets forskningspolitiska genomslagskraft har också härefter successivt ökat, dels genom att rådets analyser och re- kommendationer blivit både bredare och mer målinriktade, dels genom att rådets forskningspolitiska treårsrapporter på 1990-talet explicit an- tagits som programdokument av regeringen.
I 1991 års treårsrapport utvidgade vetenskaps- och teknologirådet sitt observationsfält till att omfatta hela det nationella innovationssystemet, varmed rådet avsåg den helhet som utgörs av alla de faktorer som påverkar utvecklingen och utnyttjandet av ny kunskap och kompetens. I redogörelsens programdel fokuserade rådet följdriktigt på det nationel- la innovationssystemet och när regeringen sommaren 1991 antog veten- skaps- och teknologirådets programdokument var det som regeringens helhetsprogram för utveckling av kunskap och kompetens. Utgående från förslagen i vetenskaps- och teknologirådets treårsrapport har regeringens ekonomisk-politiska ministerutskott senare även beslutat att det nationel- la innovationssystemet skall vara ett av de centrala utvecklingsmålen för den ekonomiska politiken.
Statens vetenskaps(- och teknologi)råd har årligen sedan mitten av 1970-talet uttalat sig om FoU-anslagens omfattning och fördelning i statsbudgeten. De forskningspolitiska översikter som rådet sedan 1981 framlagt vart tredje år (fr.o.m. 1987 forsknings- och teknologipolitiska översikter) har som regel genomgått huvudlinjema i den forsknings- politiska utvecklingen under den gångna treårsperioden, beskrivit FoU- insatsernas utveckling och tagit upp centrala forskningspolitiska beslut och de mest aktuella forskningspolitiska frågorna. Rapporterna har
vanligen även innehållit rekommendationer till ministerier och olika forskningsfinansierande och forskningsutförande organ. I perioderna mellan treårsrapportema har rådet löpande formulerat ställningstaganden och rekommendationer beträffande olika delar av det forsknings- och teknologipolitiska systemet.
Vetenskaps- och teknologirådet har i treårsrapportema även uppställt rullande tillväxtprogram för forskningsresursemas utveckling. Pro- grammmen har preciserat målsättningar både för det årliga tillskottet av nya friska resurser, för de statliga FoU-anslagens realtillväxt och för de totala FoU-anslagens BNP-andel under de kommande åren (jfr kapitel 3 ovan). Den senaste treårsrapportens tillväxtprogram anger målsätt- ningarna för forskningsfinansieringen under perioden 1994-1997.
Det finns inget formellt krav om att vetenskaps- och teknologirådets treårsrapporter skall antas av regeringen och de framläggs inte heller i riksdagen. De två senaste rapporterna, Forsknings- och teknologipoliti- kens riktlinjer för 1990-talet, från januari 1991, samt Utvecklingsstrategi för kunskapens och kompetensens Finland, från december 1993, har emellertid båda, som ovan nämnts, godkänts av regeringen som en sorts regeringens forsknings- och teknologipolitiska program.
Enligt vetenskaps- och teknologirådets utredning om koordineringen av forsknings- och teknologipolitiken från våren 1994 har regeringsbe- sluten om treårsrapportema dock inte varit tillräckligt bindande för att på ett balanserat sätt förverkliga den grundläggande linjedragningen i forsknings- och teknologipolitiken. Vetenskaps- och teknologirådet har därför avgivit en rad rekommendationer som syftar till ytterligare ut— veckling av den forsknings- och teknologipolitiska berednings- och be- slutsprocessen både på koordinerande nationell nivå och inom den offentliga sektorn mer generellt. När det gäller den horisontella koordi- neringen på regeringsnivå är avsikten att verksamheten skall effektiveras framför allt i regeringens ekonomisk-politiska ministerutskott och veten- skaps- och teknologirådet, samt i samspelet mellan dessa. Och beträf- fande sektorsforskningen har under vetenskaps- och teknologirådets ledning ingångsatts en vitträckande utredningsverksamhet som syftar till att förbättra det offentliga forskningssystemets horisontella samarbete ifråga om både ministeriema och de statliga forskningsinstituten.
5 .3 .2 Forskningsrådsorganisationen
En ny rådsstruktur Forskningsrådsorganisationen i Finland är en sammanhållen organisation under beteckningen Finlands Akademi. Finlands Akademi omorganisera- des vid årsskiftet 1994/95 från en rådsstruktur med sju i huvudsak disciplininriktade forskningsråd till en rådsstruktur med fyra forsknings- råd med bredare ansvarsområden. Från början av 1995 består Finlands Akademi således av en styrelse samt följande fyra forskningsråd:
' Forskningsrådet för kultur och samhälle ' Forskningsrådet för naturvetenskap och teknik ' Forskningsrådet för hälsa ' Forskningsrådet för miljö och naturresurser
Enligt den gällande lagstiftningen är Finlands Akademi ett centralor- gan för vetenskapsförvaltningen. I lagen anges att akademins uppgift skall vara att
' främja den vetenskapliga forskningen och utnyttjandet av den ' utveckla det internationella samarbetet inom vetenskapen ' vara sakkunnigorgan i frågor som gäller forskningspolitiken ' bevilja anslag för vetenskaplig forskning och annan verksamhet som främjar vetenskapen
Styrelsen för Finlands Akademi består av en generaldirektör, som fungerar som styrelsens ordförande och som utses av presidenten för en period om tre år, samt av ordförandena för de fyra forskningsråden och ytterligare två av regeringen utsedda medlemmar. Vart forskningsråd består av en ordförande och tio medlemmar som utses av regeringen för en period om tre år.
Styrelsen beslutar bl.a. om akademins verksamhetslinjer och målsätt- ningar, om forskningsrådens ansvarsområden och om akademins budget- förslag och ekonomieplaner samt om budgetbevillningamas fördelning mellan forskningsråden.
Finlands Akademi inledde sin verksamhet 1970 med en rådsstruktur bestående av en vetenskaplig centralkommission (ett styrelseliknande organ) och sex traditionella disciplinorienterade grundforskningsråd (s.k. vetenskapliga kommissioner). År 1983 utbyggdes rådsorganisationen med ett miljövetenskapligt forskningsråd, vilket också blev den enda organisationsförändring som genomfördes i forskningsrådsstrukturen
under 25-årsperioden 1970-1994. Inför forskningsrådsreforrnen 1995 omfattade Finlands Akademi således följande sju forskningsråd:
' Humanistiska kommissionen ' Naturvetenskapliga kommissionen ' Medicinska kommissionen
' Agronomie- och forstvetenskapliga kommissionen ' Tekniskvetenskapliga kommissionen ' Samhällsvetenskapliga kommissionen ' Miljövetenskapliga kommissionen
Vid 1995 års rådsreform överfördes bl.a. agroforstvetenskapliga forskningsrådets ansvar för jord- och skogsbruksvetenskaper till det nya rådet för miljö och naturresurser medan ansvaret för veterinärmedicin placerades i rådet för hälsa. 1 den ämnesindelning som Finlands Akade- mi själv fastställt har flera av de nya forskningsråden explicit tilldelats ett delat ansvar för flera ämnesområden. Således ingår t.ex. bioteknik till relevanta delar i verksamheten för tre av de fyra råden. Av ämnesför- delningen framgår också att rådet för hälsa och rådet för miljö och naturresurser bägge skall ansvara för såväl molekylbiologi som cell-
biologi.
Motiv för reformen Forskningsrådsreformen har som helhet varit en relativt långvarig pro- cess. De första förslagen till en ny forskningsrådsstruktur framsattes redan i slutet av 1980-talet efter att behovet av en reformering av råds— strukturen och forskningsrådens verksamhet blivit allt mer påträngande. Forskningsrådsorganisationen upplevdes allmänt som obsolet och otids- enlig, inte minst på grund av de stora förändringar som inträffat i det övriga forskningssystemet och de samlade forskningsinsatsema sedan slutet av 1960-talet då forskningsrådsstrukturen och Finlands Akademi utformades.
I slutet av 1989 framlade en av undervisningsministeriet tillsatt utredning om utvecklingsbehoven inom grundforskningen förslag om en reform av Finlands Akademi med en reduktion av antalet forskningsråd från sju till tre. Den nya rådsstrukturen skulle ha följande områdesindel- ning:
' Humanistisk-samhällsvetenskaplig forskning ' Biovetenskaplig forskning ' Teknisk-naturvetenskaplig forskning
Som motiv för reforrnförslagen angavs bl.a. att barriärerna mellan de traditionella vetenskapsområdena och läroämnena har utjämnats och att den igångvarande nyfördelningen inom vetenskaperna kräver en omför- delning och ökad flexibilitet i den disciplinindelade rådsstrukturen. Utredningen konstaterade att kunskapstillväxten och vetenskapernas utveckling allt oftare baserar sig på ny forskning som växer fram i den existerande kunskapens och vetenskapens gränsområden och att detta var en utveckling som borde backas upp också genom organisatoriska lösningar.
Utöver förslaget om ett reducerat antal forskningsråd rekommen— derade grundforskningsutredningen genomgripande förändringar av forskningsrådens uppgifter, verksamhetsprinciper och arbetsförutsätt- ningar. Man konstaterade att forskningsrådens arbete borde utvecklas i en forskningspolitiskt mer aktiv och meningsfull riktning från den dittillsvarande praxis där behandling av anslagsansökningar var helt dominerande. En allt viktigare uppgift för forskningsråden borde i stället vara att utveckla kreativa forskningsmiljöer, att etablera toppforsknings- enheter (centres of excellence) vid både universitet och forskningsinstitut samt att initiera och förverkliga nationella forskningsprogram. Forsk- ningsråden borde även fungera som ministeriemas och sektorsforsk- ningens vetenskapliga sakkunnigorgan. Det förtjänar att nämnas att grundforskningsutredningen utöver en ny rådsstruktur föreslog att man skulle utreda frågan om att i anslutning till akademin inrätta en forsk- ningsenhet för forskning om forskning och forskningspolitiska analyser.
I remissbehandlingen av grundforskningsutredningens betänkande stöddes förslagen om en forskningsrådsreforrn av en majoritet av re- missvaren. Flera av forskningsråden uttryckte dock tveksamhet mot den föreslagna reduktionen av antalet forskningsråd. Finlands Akademi gick emellertid i sitt samlade utlåtande in för en reform med fyra forsknings- råd, där det av grundforskningsutredningen föreslagna rådet för biove- tenskap föreslogs uppdelat i ett hälsovetenskapligt råd och ett råd för miljö och naturresurser.
Undervisningsministeriet gav sommaren 1990 en arbetsgrupp i upp— gift att på basen av grundforskningsarbetsgruppens förslag och därom avgivna remissutlåtanden precisera detaljerna i en forskningsrådsreform. Utredningen framsatte i februari 1991 sitt förslag som i fråga om råds- strukturen i huvudsak motsvarade den av Finlands Akademi föreslagna modellen med fyra forskningsråd och en styrelse. Därtill föreslogs flera förändringar i fråga om rådens sammansättning och arbetsformer. Bl.a föreslogs vart råd utöver den reguljära kanslipersonalen få en vetenskap- lig huvudsekreterare (idag generalsekreterare).
Regeringen hade redan hösten 1990 i riksdagen framsatt ett lagför- slag om en förändrad rådsstruktur med fyra forskningsråd, ett huma- nistisk-samhällsvetenskapligt, ett teknisk-naturvetenskapligt, ett hälsove- tenskapli gt och ett biovetenskapligt. På grund av tveksamhet mot lagför- slaget, bl.a. i de existerande forskningsråden, blev förslaget inte färdig- behandlat före riksdagsvalet våren 1991, och det förföll därmed. Något nytt lagförslag framsattes inte efter riksdagsvalet. I stället igångsatte undervisningsministeriet en internationell utvärdering av Finlands Aka- demi. Utvärderingsgruppen framlade sin rapport i början av 1993 och rekommenderade då både förändringar i akademins verksamhetsforrner och en ny rådsstruktur med tre eller högst fyra forskningsråd. Efter att undervisningsministeriet våren 1993 tillsatt ytterligare en utredning med uppgift att utarbeta preciserade förslag till ny rådsstruktur, arbetsuppgif- ter och stadgar för Finlands Akademi framsatte regeringen i januari 1994 ett lagförslag om en förnyad forskningsrådsorganisation. Lagen om Finlands Akademi antogs slutligen i maj 1994.
Det bör observeras att själva forskningsråden inte preciseras i den nya lagen om Finlands Akademi. Lagen anger beträffande organisatio- nen endast att det vid akademin finns en styrelse samt forskningsråd, om vilka närmare stadgas genom förordning. Detta bör ses mot bakgrund av att regeringen i motiveringarna till den nya lagen anger att lagens cen- trala målsättning är att skapa en ordning som mer flexibelt än hittills skall kunna svara på förändrade krav i forskningsfinansieringen och forskningssystemet. Den gamla rådsstrukturen med sju forskningsråd hade enligt regeringen visat sig alltför rigid med tanke på den allt vikti- gare tvärvetenskapliga forskningen. Och forskningsrådens antal bör enligt lagmotiveringarna därför framgent mer flexibelt kunna ändras.
5.4. Norge — balansgång mellan sektorsprincip och centralism
5.4.1. Den sektorsövergripande koordineringen
FoU-systemet i Norge har traditionellt varit kraftigt sektoriserat med ett omfattande FoU-engagemang hos de olika departementen i form av såväl grundbevillningar till forskningsinstitut som departementala pro— jekt- och programmedel, och fram till utgången av 1992 också egna forskningsråd under fyra olika departement. Det har dessutom i olika sammanhang explicit slagits fast av statsmakterna att forskningspolitiken i Norge skall vara sektorsorienterad. Samtidigt har i Norge under de
senaste åren utvecklats ett allt mer formaliserat system för en sektors- Övergripande och tvärdepartemental koordinering av forskningsfrågoma. Härvid. har ansvaret för den forskningspolitiska koordineringen i allt högre grad samlats i kirke-, utdannings- och forskningsdepartementet.
Koordineringen av forskningsfrågoma på statsmaktsnivå sker idag inom följande fyra organ
' Kirke-, utdannings- och forskningsdepartementet ' Regeringens forskningsutvalg ' Departementens forskningsutvalg ' Stortingets kirke-, utdannings- och forskningskommitté
En central roll i koordineringen spelar också Norges forskningsråd (NFR) både genom dess uppgift att rådge regeringen om utformningen av den generella forskningspolitiken och genom att rådet — i enlighet med den s.k. Langsletdoktrinen från 1983 — kanaliserar en väsentlig del av departementens FoU-anslag. Denna princip har också slagits fast i regeringens forskningsproposition från 1985. I stortingsmeldingen heter det att "detaljeringen och eventuell administrering av projektmedel till forskning av betydelse för centraladministrationens sakområden överläts till forskningsråden eller klareras av dem”. 1 Groholtutredningen från 1991 om en ny forskningsrådsorganisation rekommenderas att man även efter en forskningsrådsreform bör hålla fast vid Langsletprincipen. Enligt utredningen är bakgrunden för principen inte bara en strävan att trygga sektorsforskningens kvalitet utan också att "åstadkomma en samordnad användning av departementsmedlen
I regeringens forskningsmelding från våren 1993, som framlades ett par månader efter det att Norges forskningsråd inlett sin verksamhet, uttrycks också en stor tilltro till att forskningsrådets verksamhet skall få en koordinerande effekt på sektorsforskningen redan genom att rådet mottar sina bevillningar från många departement.
Regeringens forskningsutskott Den forskningspolitiska koordineringen på regeringsnivå i Norge hand- has av regeringens forskningsutvalg, som är ett av regeringens fasta ministerutskott. Utskottet inrättades redan 1965, i starten med statsminis- tern som ordförande, men med tiden övergick ordförandeskapet till utbildningsministern, vilket idag betyder kirke-, utdannings- och forsk- ningsministem. Utskottets sammansättning kan variera men det består som regel av statsråden från de mest forskningstunga departemeneten. I mitten av 1990-talet består forskningsutskottet således förutom av
kirke-, utdannings— och forskningsministem, av finansministern, närings- och energiministem, lantbruksministem, fiskeriministem, miljöministern och socialministern.
Forskningsutskottet skall bl.a. bereda de forskningsärenden som behandlas i regeringen och koordinera forskningsfrågor som berör flera ministerier. Utskottet skall förbereda regeringens forskningspropositioner och formulera forskningspolitiska riktlinjer och prioriteringar samt förslag om forskningsresursemas omfattning och inriktning. Utskottet skall vidare stimulera och koordinera norskt deltagande i internationellt forskningssamarbete.
Utbildningsdepartementets roll som ”forskningsdepartement” På departementsnivå har kirke-, utdannings- och forskningsdepartemen- tet ett Överordnat ansvar för koordineringen av forskningspolitiska frågor. Koordineringsansvaret innebär bl.a. att departementet skall få förelagt för uttalande alla forskningsärenden som
' har principiell betydelse för den nationella forskningspolitiken ' har stor ekonomisk räckvidd eller som på annat sätt kräver stora resurser, häribland de årliga forskningsbudgetarna i alla departement ' klart berör flera departement ' kräver betydliga åtgärder i utbildningssektom ' berör internationellt forskningssamarbete på nationell nivå
De nämnda koordineringsfunktionema har våren 1988 slagits fast i en skrivelse från statsministern till alla departement. I Graholtutred- ningens betänkande från 1991 föreslogs att koordineringsfunktionema även skulle ges en mer formell förankring, t.ex. genom en egen för- ordning (kunglig resolution). Senare har kirke-, utdannings- och forsk- ningsdepartementets koordineringsfunktion dock ytterligare förstärkts genom att departementet övertagit förvaltningsansvaret för hela forsk- ningsrådsorganisationen.
Departementets ökande koordineringsfunktioner har senast lyfts fram i regeringens budgetproposition för 1996. I budgetförslaget konstateras att kirke-, utdannings- och forskningsdepartementet som förvaltare av Norges forskningsråd har ett särskilt ansvar för att koordinera styrsigna- ler mellan departementen och forskningsrådet. Enligt budgetproposi- tionen består utmaningen i att etablera mer likartade styrformer som kan ge forskningsrådet tillräckligt handlingsutrymme och samtidigt tillfreds- ställa departementens behov som ansvariga för sina sektorer. Som led i samordningen arbetar departementet med ett resultatstyrningsprojekt
för utveckling av styrformema mellan departementen och forsknings- rådet.
Interdepartemental ämbetsmanskommitté för forskning Regeringens forskningsutskott och kirke-, utdannings- och forsknings- departemenetet bistås i det forskningspolitiska koordineringsarbetet av departementensforskningsutvalg, som består av en representant från vart departement. Kommittén skall enligt sitt mandat, som fastställts våren 1995, vara ett forum på ämbetsmansnivå för behandling av större FoU- frågor. Kommittén skall bidra till att identifiera sektorsövergripande forskningsfrågor och främja en nationell forskningspolitik. Kommittén skall vara ett kontakt- och samarbetsorgan mellan departementen och bistå kirke-, utdannings- och forskningsdepartementet när det gäller förvaltningen av Norges forskningsråd och bidra till samordningen mellan departementen i förhållande till forskningsråden. Här kan det vara skäl att påminna om att bevillningama till Norges forskningsråd kommer från mer än tio olika departement och att endast något över 30 % av bevillningama kommer från rådets förvaltningsdepartement, kirke-, utdannings- och forskningsdepartementet.
Departementens forskningsutvalg är ett nyinrättat, eller snarare nyli- gen omorganiserat, organ. En interdepartemental ämbetsmanskommitté för forskningsfrågor har också existerat tidigare, under de senaste åren under beteckningen Kontaktutvalget för forskning (och före det Äm- betsmansutvalget för forskning). De interdepartementala ämbetsmanna- kommittéerna har emellertid enligt Groholtutredningen fungerat relativt dåligt när det gällt att samordna ministeriemas FoU-insatser, främst på grund av att kommittéerna saknat klara uppgifter. Det nyinrättade depar- tementenesforskningsutvalg, med formellt fastställt mandat och precise- rade arbetsuppgifter, skall därför ses som ett svar på de tidigare brister- na och som ett aktivt led i strävan att förstärka den tvärsektoriella for- skningspolitiska koordineringen.
Sekretariatsansvaret för både regeringens och departementens forsk- ningsutskott handhas av forskningsavdelningen i kirke-, utdannings- och forskningsdepartementet.
”Forskningsutskott” i stortinget De viktigaste forskningspolitiska koordineringsredskapen på överordnad politisk nivå är regeringens forskningspropositioner eller de s.k. forsk- n—ingsmeldingarna, som framläggs i stortinget en gång per valperiod, samt en samordnad behandling av forskningsbevillningarna i den årliga
statsbudgeten. En ökad centralisering av forskningsfrågomas politiska behandling, som samtidigt innebär ett avsteg från sektorsprincipen, har införts i stortinget genom att kirke-, utdannings- och forskningskommit- tén sedan hösten 1993 behandlar alla FoU-ärenden, speciellt i fråga om budgetbehandlingen, trots att FoU-poster fortsatt finns på samtliga departements budgetar.
5.4.2. Den norska forskningsrådsreformen
Sedan början av l980-talet har den norska regeringen framlagt fyra samlade forskningsmeldingar. Den senaste, som är från våren 1993, gäller som regeringens forskningspolitiska program för perioden 1984- 1997.
I 1989 års forskningsmelding karakteriserade regeringen organisa- tions- och styrningsstrukturen i norsk forskning som oklar, oöverskådlig och alltför lite samordnad. Regeringen underströk särskilt att det måste finnas en tillräcklig sektorsövergripande koordinering av forsknings— politiken för att det norska forskningssystemet skall kunna fungera optimalt. Forskningsråden och rådsstrukturen lyftes i meldingen fram som nyckelfaktorer för en effektivering av FoU-systemet. Regeringen föreslog därför i meldingen att hela forskningsrådsstrukturen skulle utredas.
Graholtutredningen
Som en uppföljning av forskningsmeldingen tillsattes våren 1990 det s.k. Graholtutvalget med uppgift att utreda ”styrningsstrukturen i norsk forskning, med särskild vikt på forskningsrådsnivån”. Utredningens betänkande, ”Organisering for helhet og mangfold i norsk forskning" (NOU 1991: 24), som framlades i augusti 1991, innehöll bl.a. förslag som implicerade en betydande centralisering av norsk forskning och forskningspolitik med rekommendationer om förstärkning av den över- ordnade politiska stymingen och "samordning av sektorspolitiken till en överordnad nationell forskningspolitik".
Som grund för förslagen uppställde utredningen ett antal mål och huvudprinciper. Omorganiseringsförslagen avsågs leda till ”bättre forsk- ning i fråga om kvalitet och relevans, förenkling och större logik i strukturen, en bättre resursanvändning, större flexibilitet gentemot nya behov och ett mer effektivt utnyttjande av forskningsresultat”. Som huvudprinciper för den framtida forskningsorganisationen angavs bl.a.
att den överordnade forskningspolitiska styrningen bör stärkas och att sektorsprincipen bör bevaras, men i modifierad form, för att uppnå den nödvändiga samordningen.
Som huvudprinciper för forskningsrådsreformen angav utredningen att grundforskning och tillämpad forskning skulle integreras i ett forsk- ningsråd samt att det bör genomföras en långtgående delegering från forskningsråd till de utförande nivåerna.
Huvudförslagen i Groholtutvalgets betänkande innebar en genom— gripande omorganisering av hela det norska forskningsrådssystemet. ] korthet gick förslaget beträffande forskningsrådsorganisationen ut på att man skulle slå samman de existerande fem självständiga forsknings- råden, som var placerade under fyra olika departement, till ett samlat forskningsråd under kirke-, utdannings- och forskningsdepartementet. Det nya forskningsrådet, Norges forskningsråd, skulle organiseras med en överordnad styrelse och tre s.k. fackstrategiska råd. De tre fackråden skulle vara
' Rådet för biologi, miljö och hälsovetenskap ' Rådet för teknologi och naturvetenskap ' Rådet för kultur- och samhällsvetenskap
Den forskningsrådsstruktur som Norges forskningsråd föreslogs ersätta bestod av följande fem organisatoriskt sett separata forskningsråd
' Norges allmennvitenskapelige forskningsråd (NAVF) ' Norges teknisk-naturvitenskapelige forskningsråd (NTNF) ' Norges landbruksvitenskapelige forskningsråd (NLVF) ' Norges fiskeriforskningsråd (NFFR) ' Norges råd for anvendt samfunnsforskning (NORAS)
NAVF var dessutom samlingsorgan för fyra s.k. fackråd, dvs ett traditionellt disciplininriktat forskningsråd inom vart och ett av om- rådena humaniora, samhällsvetenskap, medicin respektive naturveten- skap. NAVF hade ett explicit ansvar för grundforskningen inom de nämnda områden men täckte också tillämpad forskning inom t.ex. medicin och hälsa och rådet hade dessutom av miljöskyddsdepartemen— tet tilldelats det nationella samordningsansvaret för miljöforskning. I praxis uppgick antalet forskningsråd i Norge således till åtta.
NTNFs uppgift var att främja teknisk-naturvetenskaplig forskning i syfte att förstärka den teknisk-industriella utvecklingen och säkra lång- siktig lönsamhet i näringslivet. NLVF och NFFR ansvarade för både grundforskning och tillämpad forskning inom lantbruks- och fiskeri-
forskningsområdena, medan NORAS ansvarade för forskning om offent- liga och privata tjänster, forskning för svaga grupper och forskning om offentlig politik och planering.
NTNF förvaltades av näringsdepartementet, NLVF av lantbruksdepar- tementet, NFFR av fiskeridepartementet och NAVF och NORAS av kirke-, utdannings- och forskningsdepartementet.
Sammanlagt kanaliserade forskningsråden 1992 över sina budgetar ca 2,3 miljarder NOK, vilket utgjorde omkring en fjärdedel av de of- fentliga FoU-utgifterna. Störst var NTNF med en budget på drygt en miljard NOK. NAVF hade en budget på drygt 600 milj. NOK, medan budgeten för vart av de tre övriga råden låg på 150-200 milj. NOK.
En majoritet av remissvaren om Graholtutredningen stödde såväl förslaget om övergång till ett forskningsråd som principen om integra— tion av grundforskning och tillämpad forskning i samma organisation. När det gäller den interna organiseringen framhöll många remissvar dock att användar- och sektorsintressena borde kunna synliggöras bättre i råden. I fråga om den föreslagna indelningen i fackstrategiska råd påpekade flera instanser att medicin och hälsa borde organiseras separat och att biologi inte borde skiljas från naturvetenskaperna. Det hävdades också att miljöintressena inte var tillräckligt synliga samt att vad man betecknade som ”kulturskillnader” mellan naturvetenskapli g grundforsk- ning och användarstyrd industriforskning kunde göra det svårt att förena områdena i samma enhet.
Det kan ytterligare nämnas att endast få remissinstanser önskade att regeringen skulle tillsätta de fackstrategiska råden. I stället ansåg man att dessa borde utnämnas av forskningsrådets styrelse med motiveringen att det i sin tur skulle stärka enheten i den samlade rådsorganisationen.
Norges forskningsråd — motiv för reformen Efter den omfattande remissbehandlingen av Groholtutvalgets förslag framlade regeringen i maj 1992 en stortingsproposition om en ny forsk- ningsrådsorganisation, ”Ett godt råd for forskning. Om endringer i forskningsrådsstrukturen" (St.meld. nr. 43, 1991-92). I propositionen höll regeringen fast vid förslaget om etablering av ett forskningsråd, Norges forskningsråd, som ersättning för de dittills existerande fem forskningsråden. I övrigt avvek regeringens förslag i fråga om rådets organisation och verksamhetsformer markant från Groholtutredningens förslag.
I sitt förslag påpekade regeringen först en rad brister i det existerande rådssystemet. Man ansåg att antalet råd och den varierande departe- mentsanknytningen försvårade en nationell koordinering av forsknings-
ärendena och att ärenden under departement utan forskningsråd hade svårigheter att finna plats i forskningssystemet. Rådsindelningen och departementsanknytningen ansågs leda till att råden dels konkurrerar om forskningsområden, dels avsäger sig ansvar för andra områden. Kopp- lingen mellan grundforskning och tillämpad forskning var osystematisk och bl.a. teknologisk grundforskning hade svårigheter att finna sin plats. Slutligen konstaterades att försöken att integrera nya och tvärvetenskap- liga områden hade bidragit till en oöverskådlig och delvis byråkratiserad flora av kommittéer. Forskningsprogram och nationella insatsområden hade lett till delvis nya beslutsstrukturer såväl ovanom som vid sidan av de gamla strukturerna.
I sitt förslag lade regeringen därför särskild vikt vid att omorganise— ringen skulle
' leda till en bättre koordinering i norsk forskning ' främja alla departements aktiva deltagande i forskning och forsk- ningspolitik ' tillvarata sektorernas och användarnas behov ' leda till en bättre integration mellan grundforskning och använd forskning ' tillvarata den fria grundforskningen utan strategiska mål
Som motivering för sitt förslag om etablering av ett forskningsråd som ersättning för de existerande fem framhöll regeringen: ”Ett forsk- ningsråd kommer att jämställa alla sektorer och användarintressen. Det kommer att bidra till att det vid varje tidpunkt är möjligt att bedöma balansen mellan grundforskning och tillämpad forskning och mellan insatsen inom olika ämnesområden (fagområden). En sådan förenkling gör det lättare för både användare och forskningsmiljöer att finna fram i forskningssystemet. Ett råd gör det dessutom enklare att anpassa organisationen till nya fackliga utmaningar i framtiden.”
Enligt regeringens proposition skulle det nya forskningsrådet, Norges forskningsråd, ledas av en ”stark strategisk huvudstyrelse”, som utnämns av regeringen, och i övrigt bestå av sex områdesstyrelser, vars med- lemmar utnämns av rådets huvudstyrelse. De sex områdesstyrelsema skulle inrättas enligt följande indelning
' Industri och energi ' Bioproduktion och förädling ' Miljö och utveckling
' Medicin och hälsa
' Kultur och samhälle ' Naturvetenskap och teknologi
Vid stortingsbehandl ingen av forskningsrådspropositionen sommaren 1992 fick regeringens förslag full uppbackning och ett nytt forsknings- råd, Norges forskningsråd (NFR), med en huvudstyrelse och sex om- rådesstyrelser, kunde därför inleda sin verksamhet i början av 1993.
Den indelning i områdesstyrelser som valts innebär att några av områdesstyrelsema i NFR i huvudsak är sektorsbaserade medan andra i huvudsak är disciplinbaserade. I regeringens proposition konstaterades om detta att sektorsbaserade styrelser likväl kan ha ett ansvar för grund- läggande forskning av betydelse för sektorn samtidigt som disciplin— baserade styrelser kan ha ansvar som går långt in i tillämpade och sektorsorienterade forskningsuppgifter.
Det konstateras också att eftersom man i den nya organisationen valt att skilja mellan å ena sidan grundforskning inom naturvetenskap och teknologi och å andra sidan mer tillämpad näringslivsinriktad FoU, genom att placera ansvaret för dem i olika områdesstyrelser, blir det möjligt för forskningsrådet att ha ansvar även för näringsinriktad verk- samhet i gränsområdet mellan forskning och näringsutveckling.
Uppdelningen mellan områdesstyrelsema är emellertid inte till alla delar omedelbart sett självklar. Så har t.ex. jord- och skogsbruksforsk— ning samt veterinärmedicin, fiskeriforskning, akvakultur och forskning som .rör livsmedelsindustrin i den nya organisationen samlats under området för bioproduktion och förädling, medan en bärkraftig använd- ning av och miljöhoten mot samma naturresurser ligger under områdes- styrelsen för miljö och utveckling. Molekyl- och cellbiologi samt gene- tik har placerats under området för naturvetenskap och teknologi.
Forskningsrådets uppgifter
Norges forskningsråd skall enligt stadgarna vara ett nationellt utövande och rådgivande forskningsstrategiskt organ. NFR har ansvar för att öka det generella kunskapsunderlaget och rådet skall bidra till att täcka samhällets behov av forskning genom att främja både grundläggande och tillämpad forskning på alla områden. NFR skall utforma sin forsk- ningspolitik och förvalta sina anslag till forskning i enlighet med de riktlinjer som regeringen och stortinget drar upp. Samtidigt skall forsk- ningsrådet ge råd som underlag för utformning av regeringens generella forskningspolitik.
1 övrigt preciseras i stadgarna att Norges forskningsråd skall
' igångsätta forskning som främjar utvecklingen av det norska närings- livet och samhället ' arbeta för kunskapsutveckling riktad mot mänskligheten, och särskilt mot problem i anknytning till miljö och utveckling ' stöda fri forskning, genom att vara en supplerande finansieringskanal för grundforskningsinstitutionema ' arbeta för en god balans mellan långsiktig grundforskning och till- lämpningsorienterad forskning ' arbeta för att brukarsynpunkter tillvaratas i tillämpningsorienterad forskning ' arbeta för kvalitet, effektivitet och relevans i forskningssystemet ' genomföra och följa upp utvärdering av forskning och forskningsin- stitutioner ' ha ett strategiskt ansvar för forskningssektom i Norge ' arbeta för att forskningsresultaten kommer statsmakterna, näringslivet och allmänheten till godo.
Att förväntningarna på det nya forskningsrådets koordinerande roll varit stora framgår av att regeringen i 1993 års forskningsproposition skriver att fördelarna vid en starkare koordinering av forskningen först och främst ligger i att det blir lättare att
' tillvarata den långsiktiga och grundläggande forskningen som är grunden för tillämpad forskning inom alla sektorer ' tillvarata ”faglig” samverkan på tvärs av sektorer, och mellan grund- läggande och tillämpad forskning ' tillvarata nya ämnesområden som går på tvärs av departementsstruk- turen och områden som inte utan vidare hör hemma under något departements ansvarsområde ' sörja för en riktig omfattning på forskarrekryteringen i förhållande till behoven ' sörja för en effektiv resursanvändning eftersom man undgår kompli- cerade finansieringsmönster och uppenbara dubbleringar i forskning- en
Formuleringar i 1993 års forskningsproposition antyder också att regeringen hoppas på att Norges forskningsråd skall kunna samordna departementens FoU-intressen bättre än man dittills lyckats med i rege- ringen internt. I forskningsprpositionen framhåller regeringen:
"Eftersom NFR erhåller bevillningar från många departement kan
forskningsrådet skapa bättre sammanhang mellan departementens Fo U—bevillningar. Detta är särskilt viktigt på områden där finansi- eringsansvaret är spritt på flera departement. NFR blir därmed en central för koppling och koordinering av olika sektorsintressen. Syftet är att detta skall ge underlag för fruktbara krysskopplingar mellan sektorerna. "
Med tanke på den övergripande forskningspolitiska koordineringen och utformningen av statsmakternas forskningspolitik är forskningsrådets roll som rådgivare för regeringen central. I Norge har det utanför rege- ringen traditionellt funnits ett mer fristående rådgivande forsknings- politiskt organ med en viss egen planerings- och utredningsverksamhet. Denna typ av uppgifter tillvaratogs 1965-1983 av Hovedkomiteen for norsk forskning och 1983-1988 av Forskningspolitisk råd. Efter att Forskningspolitiskt råd nedlagts av regeringen våren 1988 var Norge fram till 1993 och etableringen av Norges forskningsråd ett av de få länder i hela OECD-området som saknade ett forskningspolitiskt organ med explicit uppgift att rådge regeringen.
Förväntningarna till forskningsrådets insatser som forskningsstrate- giskt organ och forskningspolitisk rådgivare har därför inte oväntat under den senaste tiden varit stigande och i regeringens budgetproposi- tion för 1996 framhävs i flera sammanhang rådets roll som rådgivare för regeringen. Det heter t.ex. att ”forskningsrådet bör stärka sin rådgivarroll och sitt strategiska arbete”. Enligt budgetpropositionen har en bas för detta redan lagts i arbetet med rådets strategiplan Forskning for fram- tiden. Strategi for norsk forskning og for Norges forskningsråd. Råd— givningen ställer enligt propositionen stora krav till ett gott kunskaps- underlag för forskningspolitiken och till rådets förmåga att i förhållande till dets finansieringskällor genomföra oavhängiga och helhetsmässiga bedömningar. Regeringen fäster därför i budgetpropositionen särskild vikt vid att forskningsrådet följer upp intentionerna vid etableringen av rådet genom att arbeta för en utbyggning av det forskningspolitiska kunskapsunderlaget.
5.5. Likheter och olikheter — några sammanfattande reflexioner
De mest slående dragen i utvecklingen i de forskningspolitiska koordi- nerings- och rådgivningssystemen i de nordiska länderna är de stora
likheterna i ländernas klart växande ambitioner och ansträngningar att åstadkomma en ökad övergripande forskningspolitisk koordinering och sammanhållen nationell forskningspolitik. Lika framträdande och nor- diskt samstämmiga är kraven om både en förbättrad forskningspolitisk rådgivning av statsmakterna och ett mer flexibelt och forskningspolitiskt aktivare forskningsrådssystem.
Kraven om en aktivare forskningspolitik har under de senaste åren i mindre grad varit inriktade på en ökning av forskningsresursema än på en samordning och styrning av forskningsinsatsema i syfte att — som det sägs i de forskningspolitiska deklarationerna — nå en effektivare resurs- användning, en högre kvalitet och relevans på forskningen och ett bättre utnyttjande av forskningsresultaten. Strävan till en aktivare forsknings- politik har framför allt lett till organisatoriska förändringar och mer styrning, också i fråga om den traditionellt autonoma grundforskningen, som nu betraktas som en strategisk resurs t.ex. för ekonomiska nyckel- områden som mikroelektronik, informationsteknologi, bioteknologi och materialteknologi. Forskningspolitiken har — som det konstateras i en nyligen framlagd akademisk avhandling13 — blivit allt mer instrumentell i sin strävan att bestämma den vetenskapliga kunskapsproduktionens villkor och som en konsekvens har forskningens autonomi successivt blivit allt mer ingärdad.
Olikheterna mellan de nordiska länderna framträder mest i utform- ningen och valet av organisatoriska lösningar och därmed i graden av överordnad forskningspolitisk styrning och centralisering av forsknings— politiken. Olikheterna visar visserligen att det inte finns någon allmän- giltig modell — vare sig i Norden eller internationellt — för forsknings- politisk koordinering och rådgivning på statsmaktsnivå, och inte heller någon standardmodell för forskningsrådens utformning eller placering i det forskningspolitiska systemet. Men även om de organisatoriska lösningarna således till viss grad kan betecknas som landsspecifika, avspeglar lösningarna — och de forskningspolitiska diskussionerna om dem — att de inte bara byggt på nationella traditioner, erfarenheter och behov utan också följt gemensamma internationella strömningar och sannolikt även mer konkret hämtat starka impulser från andra länder, både i och utanför Norden.
Det kan emellertid inte bortses från att också slumpen har spelat en inte obetydlig roll i den organisatoriska utvecklingen. Förändringarna i det forskningspolitiska koordineringsförfarandet har t.ex. ofta varit
'3 Baldursson, Eirikur (1995), The Elusive Frontier. On the Emergence and Change of a Science-Society Contract. Göteborgs universitet.
kopplade till mer ”politiskt” än forskningspolitiskt betingade reorga- niseringar av ministeriestrukturer och ansvarsområden i samband med regeringsskiften. Det tydligaste exemplet på detta under de senaste åren är förmodligen etableringen av det danska forskningsministeriet. Om- läggningar i den departementala fördelningen av ansvarsområden när det gäller forskning, högre utbildning, teknologi, industri etc., och inte minst i forskningsfrågomas koordinering på regeringsnivå, har dock under 1980- och 1990-talen varit vanligare utanför Norden än i de nordiska länderna. I t.ex. Frankrike, Holland, Storbritannien, Tyskland och USA har sedan början av l980-talet genomförts flera förändringar i forsk- ningsfrågomas hantering på regeringsnivå. Också på 1990-talet har de nämnda länderna genomfört förändringar i det översta forskningspoliti- ska systemet, bl.a. har nya koordineringsorgan inrättats och planerings— arbete igångsatts för att utveckla nationella forskningsstragerier. I Hol- land och Storbritannien har dessutom i början av 1994 införts nya forsk- ningsrådsstrukturer.
Av de ovan granskade tre nordiska länderna uppvisar Danmark för närvarande den kraftigaste ansatsen till övergripande forskningspolitisk styrning och centralism. De mest synliga uttrycken för detta är etable- ringen av ett forskningsministerium, igångsättningen av arbetet med en nationell forskningsstrategi och 1995 års lagförslag om forskningsråd- givning. Vi ser i Danmark en klar strävan att centralisera forsknings— politiken till ett forskningsministerium och en forskningsminister, som emellertid varken har det direkta budgetansvaret för mer än en begrän- sad del av forskningsresursema eller det ministeriella förvaltningsan- svaret för mer än en marginell del av det forskningsutförande systemet. Ovanlig — och möjligen också ett potentiellt ämne till konflikt — är den danska modellen genom att forskningsministeriet ansvarar för de tradi- tionellt disciplinindelade, grundforsknings- och universitetsinriktade forskningsråden samtidigt som ansvaret för den (grund)forskningsutfö- rande organisationen, dvs universiteten, ligger i undervisningsministeriet. Danmark är såeledes det enda land där ansvaret för universitetsforsk- ningen och dess basfinansiering respektive ansvaret för merparten av den rörliga finansieringen av universitetsforskningen lagts i olika mini- sterier.
Vi ser i Norge en allt större centralisering av ansvaret för både den övergripande forskningspolitiska koordineringen, forskningsfinansiering- en och den forskningsutförande organisationen till kirke-, utdannings- och forskningsdepartementet. Samtidigt har man hållit fast vid den sektoriella finansieringsprincipen, vilket bl.a. betyder att sektorsdepar- tementen står för mer än hälften av resurserna till forskningsrådsorga- nisationen, som förvaltningsmässigt lyder under utbildningsdepartemen-
tet. Sammanlagt 14 departement avsätter över sina budgetar medel för Forskningsrådet. En del av fackdepartementen utövar också en betydan- de styrning på Forskningsrådet med långtgående signaler och bindningar av bevillningama i statsbudgeten. Samtidigt motverkas den forsknings- politiska sektorsprincipen av att de statliga forskningsanslagen i storting- ets budgetbehandling lösrivits från sitt sektoriella saksammanhang och centraliserats i Stortingets kirke-, utdannings- och forskningskommitté.
Vi ser i Finland ingen klar tendens till att koncentrera koordineringen av forskningspolitiken till ett departement eller en minister. Däremot är tendensen starkare än i de andra nordiska länderna att koppla samman forsknings- och teknologipolitiken till ett samlat politikområde och att samtidigt förstärka den forsknings- och teknologipolitiska koordinering- en i det löpande regeringsarbetet. Det forsknings- och teknologipolitiska systemet — eller det nationella innovationssystemet, som det heter i det finländska vetenskaps- och teknologirådets språkbruk — har på regerings- nivå förklarats vara både det centrala utvecklingsobjektet i den ekono- miska politiken och utgångspunkten för industripolitiken.
Medan den strategiska forskningspolitiska planeringen och priorite- ringen i Danmark i väsentlig grad koncentrerats till statsmaktsnivå och till forskningsministeriet har den strategiska planeringen och priorite- ringen särskilt i Finland men också i Norge i stor omfattning överlåtits till forskningsrådsnivån, i Finland till Finlands Akademi och Teknolo- giska utvecklingscentralen, i Norge till Norges forskningsråd. Över- ordnade områdesprioriteringar, öronmärkningar och fastställande av strategiska forskningsprogram förekommer i stort sett inte i den finländ- ska forskningspolitiken på statsmaktsnivå, vilket förmodligen varit en bidragande orsak till att forskningspolitiska frågor förhållandevis sällan uppmärksammats i den finländska riksdagen.
Medan de centrala forskningspolitiska organen på olika nivåer tidiga— re haft en tendens att profilera sig och agera vart för sig, har strävan att knyta samman de målformulerande, policyskapande och -planerande forskningspolitiska organen till ett allt mer sammanhållet systern, blivit allt mer framträdande under de senaste åren. Mest markant visar sig tendensen idag i Danmark, där den främsta förnyelsen i 1995 års lagför- slag om forskningsrådgivning dock inte är förslagen om inrättande av Danmarks Forskningsråd eller en ny forskningsrådsstruktur, utan för- slaget om att knyta samman det översta forskningspolitiska rådgivnings- och koordineringsorganet med forskningsråden och sektorsorganen till ett entydigt och sammanhängande rådgivningssystem för regering och folketing.
Ett eller flera forskningsråd — en begreppsförvirring
Det finns ingen entydig definition på vad ett forskningsråd är. Därför kan forskningsrådsrefonnema i de nordiska länderna begreppsligt vara förvirrande. Enligt norsk terminologi finns det således idag endast ett forskningsråd i Norge, Norges forskningsråd, med en huvudstyrelse och sex områdesstyrelser. I en nordisk jämförelse, och i synnerhet vid en jämförelse med Finlands Akademi, är det emellertid inte onaturligt att hävda att det norska forskningsrådssystemet idag omfattar sex forsk- ningsråd, eller närmare bestämt en samlad forskningsrådsorganisation bestående av sex forskningsråd under en gemensam styrelse. Omvänt är det utifrån ett norskt synsätt kanske naturligt att hävda att det i Finland endast finns ett forskskningsråd, Finlands Akademi, även om Finlands Akademi enligt gällande lagstiftning består av en styrelse och fyra i förordningen fastställda forskningsråd.
Även forskningsrådsrefortnen i Storbritannien 1994, då de dittillsva- rande fem forskningsråden ersattes med sex forskningsråd, har föranlett liknande tankar om rådens egentliga antal. Genom att de sex nya forsk- ningsråden vid reformen också fick en gemensam generaldirektör har frågan rests om man inte egentligen fick ett forskningsråd i stället för de gamla fem.
En samlad rådsorganisation? Till det yttre kan skillnaderna mellan Norges forskningsråd och Finlands Akademi uppfattas som förhållandevis små, åtminstone om vi frånser antalet forskningsråd och områdessstyrelser samt dessas ansvarsområden och totala bevillningar. Vid forskningsrådsreformen i Norge fäste man av naturliga skäl större vikt vid att Forskningsrådet skulle vara ett samlat organ än man vid rådsreformen i Finland gjorde beträffande Finlands Akademi. — Den gamla forskningsrådsorganisationen i Norge var ju uppdelad i separata forskningsråd under olika ministerier medan forskningsråden i Finland också i den gamla rådsorganisationen var organiserade i en sammanhållen organisation i kombination med ett styrelseliknande organ. — 1 Norge har man ansett att en viktig metod att uppnå en sammanhållen rådsorganisation är att statsmakterna endast utser medlemmarna i Forskningsrådets huvudstyrelse, som i sin tur tillsätter medlemmarna i de sex områdesstyrelsema. I Finland utses däremot medlemmarna både i akademins styrelse och i de fyra forsk- ningsråden av regeringen. Det är emellertid skäl att lägga märke till att medan statutema för Norges forskningsråd föreskriver att ingen samti- digt kan vara medlem av både huvudstyrelsen och en områdesstyrelse så är de fyra forskningsrådsordförandena i Finland samtidigt automatiskt
medlemmar av styrelsen för Finlands Akademi. Eftersom akademins styrelse totalt består av sju medlemmar har forskningsrådsordförandena dessutom majoritet i styrelsen.
En annan inte oväsentlig skillnad är att medan generaldirektören för Finlands Akademi är både styrelseordförande och högsta chef för akade— min så fördelar sig de motsvarande uppgifterna vid Norges forsknings- råd på en styrelseordförande och en administrerande direktör.
Ett självständigt och forskningsstrategiskt forskningsråd? Ser vi på huvuduppgiftema för styrelsen i Finlands Akademi respektive Norges forskningsråd så har huvudstyrelsen i Norge ett klart större ansvar för den samlade strategiska planeringen för hela rådsorganisatio- nen, för de tvärgående frågorna och för samarbetet mellan olika om— råden, liksom också för utformning av nationella strategier för norskt deltagande i internationellt forskningssamarbete, tung vetenskaplig utrustning, näringsinriktad forskning, institutpolitik etc. Men medan bägge styrelserna enligt statutema ansvarar för fördelningen av bevill- ningama mellan forskningsråden (områdesstyrelsema) är detta ansvar i Norge i praxis begränsat av att man i kirke-, utdannings- och forsk- ningsdepartementets budget i hög grad öronmärkt fördelningen av be- villningar till de fyra huvuddisciplinema, humaniora, samhällsvetenskap, naturvetenskap och medicin. Dessutom finns betydliga bindningar i de övriga departementens bevillningar till Forskningsrådet, vilket motverkar Forskningsrådets roll som forskningsstrategiskt organ. I Finland är bevillningama till Finlands Akademi däremot inte öronmärkta från statmaktemas sida vare sig i fråga om fördelningen mellan forsknings- råden eller när det gäller vetenskapliga huvudområden eller olika forsk- nings- och problemområden.
De långtgående öronmärkningama och budgetsignalema från departe- mentens sida i Norge — i synnerhet från närings- och energidepartemen- tet — skall ses mot bakgrund av den mångfald av uppgifter som ankom- mer på Norges forskningsråd i dess egenskap av forskningsråd för alla samhällssektorer och som innebär att den tillämpningsorienterade forsk- ningen får en förhållandevis stor plats i rådet. Det gäller t.ex. för de två områdesstyrelsema industri och energi respektive naturvetenskap och teknologi, som tillsammans kanaliserar över 50 % av rådets bevillningar. Enligt Forskningsrådets beräkningar fördelade sig rådets totala bevill— ningar 1994 med 52 % till grundforskning, 32 % till tillämpad forskning och 16 % till utvecklingsarbete. Någon liknande uppgörelse med an- slagens fördelning på forskningstyp finns inte för Finlands Akademi. Däremot visar akademins bevillningsstatistik att nära 80 % av akade-
mins bevillningar 1994, dvs året före forskningsrådsreformen, gick till universitets- och högskolesektorn medan 10 % gick till statliga institut. Av projekt- och programbevillningama från Norges forskningsråd gick 1994 endast 29 % till universitet och högskolor, 34 % till institutsektom och 23 % till företagssektorn. Under 1993 var den motsvarande för- delningen för Norges forskningsråd 21 % till högskolan, 35 % till institutsektom och 36 % till näringslivet.
Olikheterna i de två forskningsrådsorganisationemas fördelningspro- filer förklaras naturligtvis till stor del av att stöd till teknisk-industriell FoU ingår i det norska forskningsrådets verksamhet medan denna typ av finansiering i Finland fördelas av Teknologiska utvecklingscentralen. Men även om vi sammanräknar bevillningama från Finlands Akademi och TEKES, går en betydligt större andel av dessa två organs stöd till universitets- och högskolesektorn än vad fallet är för Norges forsknings- råd.
Forskningsrådsmedlemmarnas roll Forskningsrådens nya struktur, ansvarsområden och sammansättning innebär att också rådsmedlemmamas roll och uppgifter förändrats. Tidigare var forskningsrådsmedlemmama i första hand experter på sina respektive forskningsområden. Möjligen agerade en del medlemmar också som representanter för sina respektive vetenskapsområden och kanske också för sina högskolor eller forskningsmiljöer, även om de formellt sett var utsedda i personlig kapacitet och inte som representan- ter för bestämda institutioner eller områden. Idag då forskningsrådens ansvarsområden blivit bredare och antalet rådsmedlemmar färre, samti- digt som rådens uppgifter också explicit utsträckts till forskningspolitisk rådgivning, kan rådsmedlemmama inte längre nöjas med att i första hand fungera som experter på sina vetenskapliga specialområden utan de måste framför allt vara vetenskapligt vidsynta och ha forsknings- politisk kompetens och förståelse både för hela det ifrågavarande forsk- ningsrådets ansvarsområde och för den nationella vetenskapliga utveck- lingen.
De nya kraven till medlemmarna har i forskningsrådens statuter uppmärksammats på mycket olika sätt. I 1995 års lagförslag för en ny forskningsrådsstruktur i Danmark anges — bestämmelserna är inne- hållsligt desamma som i gällande lag — att de statliga forskningsrådens medlemmar ”helt övervägande skall vara forskare”. Dessutom preciseras att ett råds sammanättning skall ”sikre den bredest mulige faglige daekning og en så dybtgående faglig forskningskompetence som muligt”, vilket kan tolkas som att man fortsatt önskar se rådsmedlemmama i
första hand som experter på sina respektive forskningsområden samtidigt som man eftersträvar att vart råd så långt möjligt inom sig skall besitta expertis på alla de områden som hör till rådets ansvarsområden.
I Finland anger förordningen om Finlands Akademi beträffande forskningsrådens sammansättning endast att man vid tillsättningen skall se till ”att en mångsidig och högtstående vetenskaplig sakkunskap blir företrädd i rådet”. I fråga om generaldirektören för Finlands Akademi anges att han skall vara vetenskapligt meriterad och ha kännedom om högskole- och vetenskapsförvaltning samt erfarenheter av ledaruppgifter.
Beträffande huvudstyrelsen i Norges forskningsråd anges att styrelsen skall sammansättas av personer ”med bred insikt i samhällsfrågor, näringsliv och forskning”. Områdesstyrelsema skall sammansättas av personer ”med solid och bred insikt i samhällsfrågor och forskning inom områdesstyrelsens fackfält. Alla områdesstyrelser skall ha representation från både användarsidan och forskarsidan. Huvudstyrelsen fastställer den konkreta balansen mellan forskare, användare och andra intressen på basen av områdets egenart”. Den starka betoningen av användarintressen i de norska forskningsrådens (områdesstyrelsernas) sammansättning är unik inte bara i Norden utan i hög grad också internationellt. Å andra sidan är också den norska kombinationen med stöd till näringsliv, indu- striell FoU och grundforskning inom alla områden i en och samma forskningsrådsorganisation ovanlig internationellt.
Olikheterna i synen på rådsmedlemmamas roll och uppgifter framgår också av att när varje områdesstyrelse i Norges forskningsråd har sju medlemmar har ett forskningsråd i Danmark femton — i den föreslagna rådsreformen i Danmark föreslås råden få upp till nitton medlemmar. Samtidigt är de norska områdesstyrelsemas ansvarsområden bredare och budgeten större än för de danska forskningsråden. Uttryckt på ett annat sätt: när totalt ca 40 medlemmar i sex områdesstyrelser i det norska forskningsrådet fördelar över 2 miljarder NOK så fördelar ett mer än dubbelt så stort antal (90) medlemmar i sex danska forskningsråd ett belopp som utgör en dryg fjärdedel av den totala norska bevillningen.
Reformprocessen
Beträffande ”forskningsrådsreformernas historia” är det tankeväckande att notera att den mest omfattande, vitträckande och otraditionella refor- men, den genomgripande omformningen av forskningsrådssystemet i Norge, tog mindre än tre år från start till mål, dvs från tillsättning av forskningsrådsutredningen (Gröholtutvalget) i mars 1990 till det att om— organiseringen genomfördes och Norges forskningsråd inledde sin verksamhet 1.1.1993. Den mest begränsade av de nordiska forsknings-
rådsreformerna, justeringen av av den danska forskningsrådsstrukturen, har däremot i januari 1996 varit 8-9 år på väg — fortsatt utan omedelbar utsikt till att bli genomförd. Den finländska forskningsrådsreformen, som till sin omfattning kan sägas ligga mellan den norska och den föreslagna danska reformen, placerar sig också i fråga om tidsförbruk — ca fem år från de första förslagen till den nya organisationens start — mellan de två andra.
Om tillkomstprocessen för Norges forskningsråd var snabb och enkel, kan det samma inte sägas om etableringsfasen för den nya rådsorganisa— tionen. Sammansmältningen av de olika organisationerna har varit problemfylld och de första verksamhetsåren i Norges forskningsråd har varit tidvis turbulenta. l kirke-, utdannings- och forskningsdepartemen- tets förslag till statsbudget för 1996 konstateras att Norges forskningsråd har genomgått en krävande fusionsprocess men att rådet nu är på väg att finna sin form. Samtidigt understryks det i budgetpropositionen att det tar tid förrän mervärdet av en fusion blir synlig och att aktörerna behöver tid för att upptäcka de möjligheter som ligger i en omläggning.
Forskningspolitikens instrumentalisering — ett memento Forskningsrådens roll som forskningspolitiska rådgivningsorgan och leverantörer av forskningspolitiska utspel, visioner och kunskaper har framhävts allt starkare, kraftigast i Norge och kanske svagast i Danmark. I Norge har man t.o.m. skrivit in i statutema för Norges forskningsråd att rådet har ett ansvar för ”utveckling av forskningspolitisk och forsk- ningsadministrativ kompetens Det är emellertid inte bara forsknings- rådens forskningspolitiska roll som uppgraderats utan överhuvudtaget behovet av en ökad forskningspolitisk sakkunskap.
Kraven om ett förbättrat kunskapsunderlag för forskningspolitiken och ökade satsningar på forskningspolitiska studier har inneburit ett erkännande av att den forskningspolitiska kompetensen hittills varit alltför svag, inte bara i ämbetsmannaapparaten i centraladministrationen, som ansvarar för beredningen av statsmakternas forskningspolitiska beslut, utan också i de forskningsfinansierande och forskningsutförande miljöerna — och bland forskarna själva. Lika lite som generell politisk och administrativ kompetens längre betraktas som tillräcklig för forsk- ningspolitiska beslut anses vetenskaplig sakkunskap och forsknings- erfarenhet längre i sig liktydiga med forskningspolitisk kompetens.
Ovan har nämnts de kraftiga markeringar som från statsmakternas sida i Norge gjorts om vikten av att Norges forskningsråd intensiverar sitt arbete med att utveckla ett gott kunskapsunderlag för forsknings- politiken. Och såväl Graholtutredningen från 1991 som 1993 års forsk-
ningsmelding argumenterade — med understrykande av den instrumentel— la nyttoaspekten — för en förstärkning av insatserna på området forsk- ning om forskning.
I Danmark har forskningsministem aviserat planer på etablering av ett självständigt analys- och utredningsinstitut för forskning om forsk- ning. Som motiv anges bl.a. att institutet skall fungera ”som hjälp för forskningspolitiska beslut". Förebilden för det kommande danska in- stitutet är enligt forskningsministem det norska Utredningsinstituttet for forskning og hayere utdanning.” I argumentationen för det kommande danska institutet har framhållits att planerna bör ses i sammanhang med lagförslaget om forskningsrådgivning och arbetet med en nationell forskningsstrategi.
I Finland beslöts 1991, bl.a. på basen av förslag från arbetsgruppen för omorganisering av Finlands Akademi, att i anslutning till akademin etablera en forskningsenhet för forskning om forskning och forsknings- politiska analyser. Av olika orsaker beslöt akademin emellertid senare att inte förverkliga någon institutetablering. Samtidigt fastslog emellertid vetenskapliga centralkommissionen att forskning om forskning och forskningspolitiska analyser är en central förutsättning för akademins sakkunniguppgifter. Och i akademins resultatförhandlingar med under— visningsministeriet har man härefter avtalat att akademin igångsätter ett nationellt forskningsprogram inom området forskningspolitik och forsk— ning om forskning. Programmet, vars anslag lediganslås våren 1996, har utöver mer inomvetenskapliga syften till uppgift bl.a. att producera ”ny kunskap om problem som är centrala för den finländska vetenskapen, teknologin och forskningspolitiken”.
Ytterligare kan nämnas att Finlands Akademi och undervisnings- ministeriet i resultatförhandlingama för 1996 avtalat att akademin fram- över en gång under varje mandatperiod (tre år) skall utarbeta en be- dömning av den finländska forskningens tillstånd och kvalitet och samtidigt lämna förslag på utvecklingsåtgärder. Det anges att tillstånds— rapporterna skall användas av statsmakterna och Finlands Akademi både för utformningen av den kommande forskningspolitiken och som under— lag för beslut om forskningens resursfördelning och prioriteringar.
” Utredningsinstituttet for forskning og heyere utdanning, som verkat sedan 1969 som ett självständigt institut under Norges allmänvetenskapliga forskningsråd (NAVF) och senare under Norges forskningsråd, friställdes i slutet av 1995 från forskningsrådet och verkar sedan 1.1.1996 som en fristående stiftelse under namnet Norsk institut! for studier av forskning og utdanning.
De nämnda initiativen bekräftar ytterligare intrycket av en utveckling mot en allt mer instrumentaliserad forskningspolitik. Det politiska och administrativa intresset för forskningspolitiska studier som ett område med instrumentell relevans för beslutsfattarna är klart stigande. Det finns en spirande tendens att betrakta forskning om forskning som ett strate- giskt insatsområde. En tidigare underskattning av det forskningspolitiska kunskapsunderlagets och den forskningspolitiska kompetensens betydel- se vid forskningspolitiska beslut har utskiftats med ett i sig positivt erkännade av ett behov av forskningspolitiska kunskaper. Utvecklingen innehåller emellertid också en risk för att slå över i en övertro på att forskningspolitiska utredningar och forskningsbaserad rådgivning kan ge (entydiga) svar på hur forskningsinsatsema - och forskningssystemet - skall styras för att främja forskningen och tjäna samhällets önskemål om forskningsresultat. Problemet är att forskningens (forskningsresultatens) relevans och nytta - både den inomvetenskapliga och den utomveten— skapliga - inte kan fastställas på förhand.
Forskningspolitiska studier och analyser är viktiga för den forsk- ningspolitiska diskussionen och nödvändiga för att skapa en kunskaps- bas för forskningspolitik och forskningsadministration. Forskning om forskning också viktigt för forskningens självförståelse och för förståel- sen av forskningens utveckling, villkor och roll i samhället. Men varken forskning om forskning, forskningsindikatorer eller vetenskaplig råd- givning kan direkt översättas i en forskningspolitik eller forsknings- politiska beslut.
De forskningspolitiska analyserna och kvantitativa (och kvalitativa) indikatorema kan inte svara på frågan om vilka forskningsområden eller vilken vetenskap och teknologi som bör stödas och inte heller kan de säga hur stort stödet eller samhällets forskningsinsats skall vara. Och forskningsrådgivningen kan svårligen besvara frågan om hur man skall avväga och prioritera, koordinera och styra på tvärs av alla ämnesom- råden och alla sektorer. Det är dessutom stor skillnad om vi i forsk- ningspolitiken avser en politik för forskning och teknologi eller forsk- ning och teknologi för politik. Bägge delar är viktiga, men de förutsätter olika kunskapsunderlag och olika kompetens, inte bara hos forsknings— rådgivama utan också hos beslutsfattarna.
Forskningspolitiska studier och ett gediget forskningspolitiskt kun- skapsunderlag är en förutsättning för en nationell forskningspolitik och för forskningspolitiska beslut på olika nivåer i forskningssystemet. Forskningsutvärderingar, forskningsindikatorer och resultaten av forsk— ningspolitiska analyser är emellertid mångtydiga, och de forsknings— politiska rådgivarna och rådgivningsinstansema representerar dessutom som regel ofrånkomligen någon form av partsintressen.
På statsmaktsnivå är de forskningspolitiska frågorna och besluten i sista hand samhällspolitiska och frågorna kan i sakens natur ha många svar. Oavsett det forskningspolitiska kunskapsunderlaget och det forsk- ningspolitiska rådgivningssystemets utformning måste de forskningsan- svariga politikerna i sista hand själva göra de avgörande bedömningarna och själva fatta de övergripande (forsknings)politiska besluten. Och oavsett forskningspolitikemas styrnings- och kontrollambitioner kan forskningens utveckling, kvalitet och relevans i sista hand bara tryggas av forskarna själva - nyttan däremot är i sista hand beroende av de potentiella användarna.
Kronologisk förteckning
11
12.
13. 14
15.
16.
17. 18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
. Den nya gymnasieskolan - hur går det? U. . Samverkansmönster i svensk forsknings—
finansiering. U.
. Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. C. . Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför
regeringskonferensen 1996. UD. . Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första
pelare inför regeringskonferensen 1996. UD.
. Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU. UD.
. Av vitalt intresse. EU:s utrikes— och
säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. UD.
. Batterierna — en laddad fråga. M. . Om järnvägens trafikledning m.m. K. 10. . EU—mopeden. Ålders- och behörighetskrav för
Forskning för vår vardag. C.
två- och trehjuliga motorfordon. K. Kommuner och landsting med betalnings— svårigheter. Fi. Offentlig djurskyddstillsyn. Jo. .Budgetlag — regeringens befogenheter på
fmansmaktens område. Fi. Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte utvidgning. UD. Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU. UD. Bättre trafik med väginformatik. K. Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar. Fö. Sverige, EU och framtiden. EU 96-kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen 1996. UD. Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. U. Reform och förändring. Organisation och verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets— och högskolereform. U. Inflytande på riktigt — Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar. U. Kartläggning och analys av den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänster med miljöpåverkan. N. Från Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga EU—länders förslag och debatt inför regeringskonferensen 1996. UD. Från massmedia till multimedia — att digitalisera svensk television. Ku.
26. Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. K. 27. En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. U. 28. Det forskningspolitiska landskapet i Norden på 1990-talet. U.
Systematisk förteckning
Utrikesdepartementet
Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför regeringskonferensen 1996. [4] Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första pelare inför regeringskonferensen 1996. [5] Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU. [6] Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. [7] Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte utvidgning. [15] Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU. [16] Sverige, EU och framtiden. EU 96-kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen 1996. [19] Från Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga EU-länders förslag och debatt inför regeringskonferensen 1996. [24]
Försvarsdepartementet
Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar. [18]
Kommunikationsdepartementet
Om järnvägens trafikledning m.m. [9] EU—mopeden. Älders— och behörighetskrav för två- och trehjuliga motorfordon. [ll] Bättre trafik med väginformatik. [17] Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. [26]
F inansdepartementet
Kommuner och landsting med betalnings- svårigheter. [12] Budgetlag — regeringens befogenheter på finansmaktens område. [14]
Utbildningsdepartementet
Den nya gymnasieskolan — hur går det? [1] Samverkansmönster i svensk forskningsfinansiering. [2] Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. [20] Reform och förändring. Organisation och verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets— och högskolereform. [21] Inflytande på riktigt — Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar. [22] En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. [27]
Det forskningspolitiska landskapet i Norden på 1990-talet. [28]
Jordbruksdepartementet Offentlig djurskyddstillsyn. [13]
Kulturdepartementet
Från massmedia till multimedia — att digitalisera svensk television. [25]
Näringsdepartementet
Kartläggning och analys av den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänster med miljöpåverkan. [23]
Civildepartementet
Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. [3] Forskning för vår vardag. [10]
Miljödepartementet
Batterierna — en laddad fråga. [8]
.:..- t- .. . . " W" ”'.'l ».i» _ 'idi' _ f l." . . .J' l."; .. ':
3.5.1 'i i-Ititåyjl' ' _. Illa-irl." få "F.-'.'”f i-_ unvika—II..
"”v ."tr* Mr_fl” '.?
. . . . __ _ . ' _ l l- _ _ ! ” .!I , I'M '.'" "Fl ]. Hi” I __l _ H » H . _
...u - _l. .. _ 1. ::... r.f.
. | .
_.
|.
.... ..__-. ..I1J4ut .- :. ___... .. _. __...._ :. ....|_... .: ... _. ___ __ .. |; _ ___TE-r _. __. ...rh. L .. _ . _. _u, _ ...... _ _ - . _ ___: _ .l1._.L. ._ ._n...._ ._ _ . ....t . .. .... "I... . |__ : I I. | . . __| -_... . ..1.__._._.... _-t . :.
ISBN: 91-38-20189-5
FRITZES
Beställningar: Frit/cs kundtjänst, 106 47 Stockholm litix (lN-ll) Sl) ll, Vlik'lt'i-Oll (ls-(791) ()l *)(l
ISSN: 0375-250X