Alternativa utvecklingsvägar för EU:s gemensamma jordbrukspolitik : rapport till Kommittén för reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (KomiCAP)

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Alternativa

för

utvecklingsvägar

EU:s

gemensamma

jordbrukspolitik

Rapport till Kommittén för av reformering EU:s gemensamma jordbrukspolitik KomiCAP

SM

1997:50

min

nu Statens offentliga utredningar

WW 1997:50

lg Jordbruksdepartementet

Alternativa

för

utvecklingsvägar

EU:s

gemensamma

jordbrukspolitik

Rapport till Kommittén för reformering av EU:s

gemensamma jordbrukspolitik KomiCAP

Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpasfrån Fritzes kundtjänst. För remissutsändningarav SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag avRegeringskanslietsförvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 10647 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen,1993. En liten broschyr underlättar arbetetför den somskall svarapå remiss. - som Broschyren kan beställashos: Regeringskanslietsförvaltningsavdclning Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 1025

ISBN 91-38-20559-9 ISSN O375-250X Stockholm 1997

w f .V5

4 , gfáføvcøtáffdf,

Wsgqo,ç7u,g5;miâüe

Förord

Kommittén för reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik KomiCAP beslutade den 24 januari 1996 om direktiv för expertgrupp. Gruppen har den 15 september

en 1996 lämnat delrapport där det görs en analys av den

en hittills förda iordbrukspolitiken inom EU. För att i mesta möjliga mån undvika upprepningar hänvisas till denna

tidigare delrapport vad gäller bakgrundsfakta, beskrivningar

m.m.

Direktiven till expertgruppen redovisas i bilaga Enligt direktiven till denna del av arbetet skall expert-

göra genomgång de olika jordbrukspolitiska

gruppen en av medlen mot bakgrund i vilken utsträckning de bidrar till

av

måluppfyllelsen, att marknadsorienteringen skall öka samt att

antalet jordbrukspolitiska medel bör minska och att även deras styrka bör reduceras. De svenska intressena bör därvid inte i ett isolerat svenskt sammanhang utan i ett

ses

långsiktigt gemenskapsperspektiv.

Expertgruppen har haft följande sammansättning:

Harald Svensson, Jordbruksverket ordförande

Carl Asplund, Finansdepartementet

Håkan Björklund. Utrikesdepartementet

Arne Gabrielsson. Livsmedelsindustrierna Lars-Erik Hellberg, Svenska Lantarbetareförbundet

Marie lngerup, Jordbruksdepartementet

Rein Karm, Grossistförbundet Svensk Handel Mikael Kullberg, Svenska Livsmedelsarbetareförbundet

Barbro Lindahl, Konsumentberedningen

Lars-Erik Lundkvist, Lantbrukarnas Riksförbund Bengt Johnsson, Jordbruksverket sekreterare

Hans G Öhgren, huvudsekreterare i kommittén. och Anna Lagerkvist tidigare Österling. biträdande sekreterare i kommittén, har också deltagit i arbetet.

I denna görs inledningsvis analys mål och

rapport en av medel i EU:s jordbrukspolitik. Utifrån analysen målen och

av medlen redovisas två grundalternativ för hur EU:s politik kan utvecklas i framtiden. Grundalternativen beskrivs såväl i sin

generella utformning, som i sin utformning produktnivå.

Konsekvenserna dessa båda alternativ analyseras för både

av EU totalt och för Sverige. Dessa grundalternatix kan

kompletteras med kompensationsbetalningar till jordbruket.

Denna expertgruppsrapport har lämnats över till

nu kommittén ett underlag för kommitténs överväganden.

som Kommittén skall redovisa sina ställningstaganden senast den

30juni 1997.

Jönköping den 14 mars 1997

Harald Svensson

Bengt Johnsson

Innehållsförteckning

sid

Sammanfattning

Rapportens syfte och innehåll 11

Målen for EU:s jordbrukspolitik 15

u Romfördraget 15

Utvecklingen målen för CAP 16

av

Jämförelse mellan de jordbrukspolitiska 19

målen i Sverige och i EU

Tänkbara mål för EU:s jordbrukspolitik 20

Politiska ingripanden på marknaderna

för jordbruksprodukter 25

4.1¶Inledning 25

4.1.1 Viktiga allmänna svenska utgångspunkter 29

4.1.2¶Målen törjordbrukspolitiken 29

4.2¶Exempel på marknadsmisslyckanden 31

4.3 Skälen 34

Behov reformer CAP 45

av av

Möjliga effekter kommande WTO- 46

av en

runda

Östeuropautvidgningen 60

Förhållandet mellan de nytillkommaiide 66

länderna

Intern törändringsvilja 67

5.3.1 Åtgärder från svensk sida 69 5.4 Alternativa utvecklingsvägar för CAP 70 5.4.1 Grundalternativ 70

5.4.2¶Komplettering grundalternativen 73

av

De jordbrukspolitiska medlen 75

6.1¶Gränsskydd 76

6.2¶Intern marknadsreglering 78

6.2.1 Behov förändringar inom den interna 81

av

marknadsregleringen till följd av kom-

mande förhandlingar inom WTO

Direktstöd 82

Beslutsordning 84

Effekter För intressenterna av

alternativa utvecklingar av CAP 7.1 Effekter för konsumenter 86 7.2 Effekter för skattebetalarna 86 7.3 Effekter för producenterna 87

Effekter för olika produktionsgrenar 89

alternativa utvecklingar CAP

av av

8.1¶Spannmål 90

8.1.1 Effekter 93 8.1.2 Effekter för Sverige 100

8.2¶Oljeväxter 105

8.2.1 Effekter 106 8.2.2 Effekter för Sverige 107 8.3 Socker 108 8.3.1 Effekter 110 8.3.2 Effekter för Sverige 112 8.4 Mjölk 113 8.4.1 Effekter 116 8.4.2 Effekter för Sverige 123 8.5 Nötkött 128 8.5.1 Effekter 129 8.5.2 Effekter for Sverige 131 8.6 Griskött, fjäderfä och ägg 132 8.6.1 Effekter 133 8.6.2 Effekter för Sverige 134 8.7 Frukt och grönsaker 134 8.7.1 Effekter 135 8.7.2 Effekter för Sverige 135 8.8 Bearbetade livsmedel 135

8.9¶Övriga produkter 136

Andra områden påverkas 137

som av

förändringar av marknadsregleringen

9.1¶Valutaregleringen på jordbrukets 137

område

9.2¶Sambandet mellan marknadsregleringen

samt regional- och miljöpolitiken

9.3 Strukturstöden och stöd till 139

landsbygdsutveckling

Bilaga 1 Direktiv till expertgruppen 141

Bilaga 2 Karta över stödområdesindelningen 144

Stlll |7:5l) l

l Sammanfattning

l det följande görs kapitelvis sammanfattning rapportens

en av innehåll. Indelningen detta kapitel följer huvudrubrikerna i av rapporten.

Kapitel 2 Rapportens syfte och innehåll

Expertgruppen redovisar i denna andra delrapport en genom-

gång de jordbrukspolitiska medlen mot bakgrund i vil-

av av

ken utsträckning de bidrar till måluppfyllelsen, att marknads-

orienteringen ska öka samt att antalet jordbrukspolitiska medel

bör minska och att dess styrka bör reduceras. Genomgången ska inte begränsas till enbart svenska intressen utan även avse

ett långsiktigt gemenskapsperspektiv. Områden inte

som omfattades 1992 års reform ska beaktas liksom effekterna av av en utvidgning med ytterligare medlemsländer. I detta

sammanhang ska gruppen undersöka om subsidiaritetsprinci-

pen kan vara tillämplig på delar den politik tillämav som nu pas gemensamt. Rapporten innehåller inledningsvis kvalitativ disen mera kussion runt mål och medel för EU:s jordbrukspolitik samt av de faktorer som kan komma att påverka EU i framtiden. Den andra delen av rapporten innehåller två alternativ för den framtida utvecklingen CAP. Effekterna dessa alternativ av av analyseras för EU totalt även för Sverige ett enskilt EUmen som land.

Kapitel 3 Målen för EUzs jordbrukspolitik

Grunden för EU:s gemensamma jordbrukspolitik, CAP Common Agricultural Policy, har i stort sett varit oförändrad

2 Scmmzc/Iifall/mig SOU l 997150

sedan dess tillkomst i slutet 1950-talet. .lordbrukspolitiken av tillkom i tid då EU ett underskottsområde. De mål som en var sattes har därför i hög grad varit inriktade producentsiupp dan. l början 1990-talet gjordes den hittills största reformen av CAP. Reformen tillkom för att skapa bättre balans av en marknaden och så sätt minska budgetkostnaderna för stödet

till jordbruket.

För CAP till aktuella förändringar inom EU att anpassa och i omvärlden kan förändring i tyngden mellan de olika en målen behöva ske. framtid bör konsumenternas efterfrågan l en

livsmedel styrande för jordbruksproduktion. Konsu-

vara krav kan så sätt tillförsäkras ett brett och djupt menternas utbud till rimliga priser. Det bör även läggas en kvaliav varor de erbjuds. Producenterna i EU bör

tetsaspekt på varor som rimliga förutsättningar att kunna uppfylla konsumenternas

ges krav i konkurrens med andra producenter såväl inom som utanför EU. Politikens roll att styra fram önskad produktion en bör l framtiden bör politiken inriktas mot att korritonas ner. för oönskade effekter i samhället olika marknadsgera som till. Det kan t.ex. lantbrukets

misslyckanden ger upphov vara effekter för landskapet samt kopplingen till miljön. Det bör

därför finnas speciella miljö och regionalmål. Enligt denna diskussion kan fyra olika mål ställas upp:

Konsumentmål - Producentmål o

Miljömål

c

o Regionalmål

SOU I 90750 .Slnnnzunfarlning 3

Kapitel 4 Politiska ingripanden på marknaderna för

jordbruksprodukter

I detta avsnitt diskuteras för- och nackdelar med marknads-

styrning jämfört med olika former politiska ingrepp. En

av grundläggande skillnad i synen jordbrukspolitiken är om

marknadsstyrning är den primära lösningen eller om politiska

ingripanden är den primära lösningen. Det kan urskiljas en rad

olika s.k. marknadsmisslyckanden där marknaden inte klarar

att fördela till jordbruket. Dessa marknadsmissav resurser

lyckanden kan medföra behov åtgärder, Lex. av miljöskäl

av

och regionala skäl.

Benägenheten att använda olika jordbrukspolitiska medel

beror i hög grad på den grundläggande synen. Om utgångs-

punkten är att det bör ske få ingripanden i resursfördelningen

mellan jordbruket och andra verksamheter bör offentliga ingripanden undvikas. De medel som utnyttjas kan t.ex. sättas in för att understödja öppet landskap eller korrigera för andra externa effekter. Är istället att det ska hög intern

utgångspunkten vara

prisstabilitet och stabilt internt utbud är generellt verkande medel att föredra.

Kapitel 5 Behov av reformer av CAP

CAP kommer att utsättas för påfrestningar vilket åter

nya kommer att skärpa kraven på reformer. Det bedöms främst

följande orsaker kommer att driva fram reform: vara som en

Internationella handelsförhandlingar inom ramen för o

WTO

o Östeuropautvidgningen

Intern förändringsvilja

o

4 .Su/nmu/i/áz/lnillg SOU I9975l

Nya handelsförhandlingar kommer med all säkerhet att innebära att EU måste minska stödet till jordbruket. Det kan t.ex. ske att kvantiteterna får subventioneras med ex-

genom som

reduceras och produktanknutna stöd reduceras el-

portstöd att

ler blir otillåtna. I detta sammanhang spelar USA:s reform av

betydande roll. USA tonar ned

jordbrukspolitiken en

betydelsen det interna stödet. Jordbrukarna får. enligt det

av

beslutet. stöd är eller mindre frikopplat från nya som mer

Syftet med åtgärden är att marknaden

produktionen. ge

signaler och jordbruket i USA så sätt ska bli

tydligare att

konkurrenskraftigt världsmarknaden. USA kommer mera

däremot inte att ta bort möjligheterna till exportbidrag.

En utvidgning EU Central- och Östeuropa leder till

av mot

kraftigt ökade budgetpåfrestningar EU väljer att bibehålla

om CAP oförändrad samt att WTO-åtagandena blir ännu svårare

I nuläget har CÖE-länderna betydligt lägre att uppfylla. pro-

duktpriser. Dessa länder har små eller inte några WTO-kvoter alls. EU-kommissionen har i strategidokumentet från 1995

med CÖE-läitderrta. Man finner att

tagit upp problematiken

dessa länder inte kommer att få vidkännas någon prissänkning vid ett medlemskap och det skulle därför inte berättiga till nå-

kompensation i form arealstöd, djurbidrag m.m. För att ge gon jordbruket i CÖE-länderna möjlighet att utvecklas bör CAP

en förändras på så sätt att detta kan underlättas.

l strategidokument från kommissionen 1995 olika

ett ges alternativa handlingsplaner för CAP. Kommissionen förordar i denna rapport att CAP ska reformeras genom en fördjupning

1992 års reform och reformen sker varuområdesvis. av att Även landsbygdsfrågorna har kommit i fokus under det

mera senaste året.

SOU 1097:50 Summunfallning 5

Med hänsyn till de faktorer tillkommit såväl

nya som utanför inom EU det finnas två huvudalternativ att

som synes reformera CAP:

Reform CAP i syfte att stärka konkurrenskraften på i

av en

princip avreglerad marknad.

Anpassning CAP till de restriktioner som sannolikt

av nya

blir följden av WTO-förhandlingar, Östeuropaut-

kommande

vidgning, budgetrestriktioner. m.m.

Syftet med alternativ l EU möjligheten att kon-

är att ge kurrera på marknaden och ta del växande världshandel.

av en Detta skulle kunna CÖE-länderna möjligheter att ut-

även ge veckla sitt jordbruk. Det sker att prisstödet successivt

genom

avvecklas och följd därav kan de marknadsreglerande

som en åtgärderna tas bort. Faran med sådan reform är att jordbru-

en ket genomgår snabb och i vissa fall oönskad förändring. För

en att minska sådana effekter kan åtgärderna genomföras successivt och kompensation kan t.ex. i form av direktstöd.

ges,

Gruppen tar inte ställning till hur länge kompensationsbetal-

ning ska medges och hur stor kompensationen ska vara i för-

hållande till prissänkningen.

Alternativ 2 innebär att EU produktionen till de

anpassar begränsningar kan bli följden i framtiden genom bl.a. pro-

som

duktionskvotering. Följden torde bli att EU:s andel på markna-

den för livsmedel krymper. Det torde också leda till att jordbruket inte utvecklas i takt som i andra delar av värl-

samma den. Detta alternativ skulle kunna kontrollerad för-

ge en mera ändring sektorn effekten skulle utan tvekan bli att jord-

av men

bruksnäringen skulle minska i betydelse. Även enligt detta al-

ternativ kan kompensationsbetalningar aktualiseras.

6 Scmmzcln/allling SOU I997:5

Kapitel 6 De iordbrukspolitiska medlen

EU har i huvudsak valt att använda prisstödjande medel inom CAP. Dessa medel har varit:

o Gränsskydd

Intern marknadsreglering

o

Direktstöd o

1992 års reform innebar att den interna marknadsregleringen fick mindre betydelse till förmån för direktstöden, arealstöd

och djurbidrag.

UR-avtalet jordbrukets område 1995 innebar att möj-

ligheterna till stöd genom den interna marknadsregleringen

minskade. UR-avtalet är det avtal inom ramen för GATT som blev resultatet den s.k. Uruguay-rundan som ledde till ett

av antal överenskommelser rörande handeln på bl.a. jordbrukets område. I nästa WTO-runda torde dessa stödformer åter komma att ifrågasättas och det kommer med all sannolikhet att

ställas krav på ytterligare neddragningar.

EU:s konstruktion direktstöd i 1992 års reform ansågs

av

godkända stöd i 1995 års UR-avtal. USA:s förändring av vara sina stöd torde innebära att även EU:s direktstöd kommer att bli utsatta för hård granskning. USA kommer med största sannolikhet att kräva att stöden görs produktionsneutrala. l

mer framtiden direktstöden behövas regional- och miljö-

synes av

skäl och kopplade till speciella insatser från jordbrukarna.

vara Det har i vissa sammanhang diskuterats att även koppla pris-

kompensationen till olika miljöinsatser. En sådan koppling sy-

dock tveksam. Miljöåtgärder bör styras av medel som nes vara är direkt kopplade till dessa mål. Det har även diskuterats att differentiera direktstöden efter t.ex. företagens storlek. Risken

S l l I 907 St: .SamInanfizttning 7

med sådana åtgärder är dels att det kan skapa oönskade före-

tagsstrukturer, dels att det krångligare administration.

ger en

Kapitel 7 Effekter för intressenterna alternativa utveck-

av

lingar av CAP

Förändringar de jordbrukspolitiska spelreglerna leder till ef-

av fekter för tre olika i samhället:

grupper

Konsumenter o

Producenter o

Skattebetalare o

Alternativet med fortsatt successiv anpassning CAP in-

en av nebär i första hand att produktionen minskas medan prisnivån inte kommer att påverkas i lika stor utsträckning. Kostnaderna

för jordbrukspolitiken kommer sålunda även i fortsättningen

att ligga konsumenterna som får betala via livsmedelspri-

serna.

En förändring CAP mot ökad marknadsorientering

av en

konsumenterna möjlighet till billigare livsmedel att ger genom konkurrensen såväl inom EU med tredje land ökar. Kon-

som sumenterna får också ökade möjligheter till en större mångfald i utbudet.

Producenterna kommer att utsättas för en ökad mark-

nadspåverkan att regleringarna inom EU minskar och

genom skyddet mot tredje land sänks. Alternativet För jordbruket sy-

dock att sin produktion till det utrymme som nes vara anpassa

fortsatta stödåtgärder kan medge, vilket nödvändigtvis leder

till minskade marknadsandelar.

P.g.a. att det kan komma att krävas kompensation for

minskat prisstöd, och att regional- och miljöstöd kommer att

8 .SL/InImuifáz/rning; $ U 1907:50

ligga kvar på nuvarande sätt. kommer budgetkostnaçlernzi att öka vilket leder till Ökade skatteutgifter. För Sveriges del innebär det att budgetbelastningen ökar eftersom landet är nettobetalare till EU:s budget. Gruppen har inte gått hur den

ex-

tra budgetbelastningen ska finansieras.

Kapitel 8 Effekter för olika produktionsgrenai av

alternativa utvecklingar av CAP

För de flesta vegetabilieprodukter har EU en produktion som

kännetecknas hög avkastning också hög insats av

av men av en produktionsmedel. l andra delar världen bygger produktion-

av

att stora arealer utnyttjas extensivt vilket ger låga kostnader. en I många fall är klimatet sådan att det inte finns förutsättningar för att nå högre skördenivåer.

Spannmålsproduktionen inom EU har bättre förutsättningar att konkurrera på världsmarknaden. Klimatet i EU är förhållandevis gynnsamt och stora underskottsmarknader finns på relativt nära avstånd. Väljer EU att inte sänka prisstöden torde alternativet att in med allt större andel som måste

vara läggas i träda.

EU:s produktion oljeväxter och socker torde svårt att

av

klara sig på marknaden utan stöd. De naturliga förutsättningar-

för odling och kostnadsläget är fördelaktigare i andra delar

na

världen. I nuläget är det i stort sett bara EU stöd till av som ger dessa produkter. På sockerområdet torde nuvarande politik innebära att produktionskvoterna kommer att pressas nedåt.

På animalieområdet har EU konkurrensnackdelar p.g.a. klimatet inom främst mjölk- och nötköttsproduktionen. I andra delar världen kan produktionen ske med mindre insats av

av

produktionsmedel och med mindre investeringar i t.ex. bygg-

nader. Produktionsstrukturen inom EU är också ogynnsam

SUl J l 99750 .Skunmcznfá/Iøiing 9

jämfört med vissa viktiga konkurrenter. På mjölkområdet har dock den lokala produktionen fördel vad gäller konsum-

en tionsmjölken fraktkostnaderna. På mjölkområdet för-

p.g.a. bereder EU-kommissionen ett reformförslag. Olika lösningar har diskuterats, bl.a.:

olika former av kvotneddragningar/kvotförändringar

o

minskat prisstöd med utan kompensation

o resp.

Vid reform är det viktigt att mjölkproduktionen i EU kan

en utvecklas så att den kan möta allt hårdare konkurrens på

en marknaden. Kvotneddragningar därför vara ett defensivt

synes sätt att möta problem vilket dessutom inte ger några långsiktiga lösningar. Minskat prisstöd innebär att marknadsrisken för

producenterna ökar också möjlighet att ta del av en

men en växande marknad. För att mildra övergången finns det olika metoder att kompensera jordbruket. Det kan ske i förhållande till:

kvantitet mjölk o

koantal o

areal som utnyttjas för foderändamål o

När system utformas för kompensation är det viktigt att det

inte skapar låst produktionsstruktur och en utveckling mot

en ineffektiva företag. Ett sätt att motverka detta kan vara genom att göra rätten till kompensationsbetalning möjlig att överlåta mellan producenterna. Möjligheten till överlåtelser bör vara så vid möjligt eftersom det motverkar inlåsning struk-

som en av turen. En annan övergångsåtgärd kan vara att kompensera

jordbrukarna för lägre prisstöd att utöka produktions-

genom kvoterna.

l0 Sammanfattning SOU I997:5l

Den spannmålsbaserade animalieproduktionen är mindre

beroende de yttre förutsättningarna och för dessa produk-

av tionsgrenar spelar foderkostnaderna störst roll.

Sveriges geografiska läge med ett klimat är ogynn-

som samt för flera produktionsgrenar är nackdel. Inom växtod-

en

lingen har Sverige lägre hektaravkastnirtg än de flesta av EU-

länderna och för de flesta produkterna. Sockerbetor och ol-

av

jeväxter odlas i Sverige i de bästa odlingsområdena men av-

kastningen ligger under nivån i de viktigare länderna i EU.

Spannmålsodlingen har de förhållandevis bästa förutsättning-

för att bli konkurrenskraftig. Hektarskördarna ligger förarna

hållandevis högt i de bättre odlingsområdena. Sverige har un-

der lång tid exporterat spannmål och är känd världsmarknaden, t.ex. havre för den amerikanska marknaden. Det kan dock bli problem i Svealand främst beroende på höga trans-

portkostnader.

Animalieproduktionen har också konkurrensnackdelar

de yttre förutsättningarna och produktionsstrukturen.

p.g.a. Avkastningsnivån i den svenska mjölkproduktionen är däremot i topp inom EU och fiaktkostnaderna för bl.a. konsumtionsmjölk konkurrensfördel.

är en

Både alternativ l och 2 kan innebära att regioner som är viktiga miljö- och strukturskäl får svårt att hävda sig. Det

av kan ökat behov riktade insatser i dessa områden.

ge av

Kapitel 9 Andra områden som påverkas av förändringar av

marknadsregleringen

I detta kapitel effekter för det agromonetära systemet

tas upp

samt frågor regionalpolitik, strukturstöd och landsbygdsut-

om veckling. Dessa frågor behandlas enligt direktiven till

senare

gruppen mycket översiktligt.

SOU l997iñtl

2 och innehåll

Rapportens syfte

l september 1996 lämnade den expertgrupp behandlar

som svenska intressen rörande livsmedelsproduktionen expertgrupp 2 över en rapport SOU 1996:136 till Kommittén för

reformering av EU :s gemensamma jordbrukspolitik

KomiCAP. som utgjorde en beskrivning av effekterna av

EUzs gemensamma iordbrukspolitik Common Agricultural

Policy CAP. Föreliggande rapport är den andra från

: expertgruppen. Syftet med rapporterna är att utgöra underlag för de ställningstaganden kommer att göras KomiCAP.

som av

Till kommittén är knuten tre expertgrupper som fått olika ansvarsområden. En expertgrupp expertgrupp 1 har arbetat med analyser av omvärldsfaktorer. Vi har hämtat vissa grunddata från denna expertgrupps arbete. En expertgrupp

annan

expertgrupp 3 har arbetat bl.a. med regionalpolitiska frågor

och med miljöfrågor. Genom den arbetsfördelning som till-

lämpats mellan och den expertgrupp haft för

oss som ansvar

bl.a. regionalpolitiska frågor och miljöfrågor, intar diskussio-

ner om behovet av regionalpolitiska och miljöpolitiska insat-

ser en mycket undanskymd roll i denna rapport.

Enligt direktiven skulle i en andra delrapport göra en

genomgång dejordbrukspolitiska medlen mot bakgrund

av av i vilken utsträckning de bidrar till måluppfyllelsen, att mark-

nadsorienteringen ska öka samt att antalet jordbrukspolitiska

medel bör minska och att även dess styrka bör reduceras.

Genom anslutningen till EU får ett nytt perspektiv anläg-

jämfört med tiden före anslutningen. Det perspektiv

gas som var relevant före anslutningen kunde mera begränsas till effekter för Sverige. Nu måste perspektivet vidgas till att avse

l2 Rapportens .sjjfia 00/1 innehåll SOU l997:5

hela EU-området. l rapporten diskuteras bl.a. skälen till poli-

tiska ingripanden på marknaderna förjordbruksprodukter. Omfattningen politiska ingripanden kommer i hög

av

utvecklingen under de närmaste åren i frå-

grad att präglas av

anslutning till EU länder i Central- och Östeuropa gan om av

CÖE-länderna samt hur förhandlingarna i WTO World

Trade Organization kommer att utvecklas.

I rapporten har två alternativ för den framtida utveck-

CAP ställts Det alternativet innebär en lingen av upp. ena

avreglering inom jordbrukspolitiken medan det långtgående

andra alternativet innebär anpassning CAP till de nya

en av restriktioner kan bli följden förhandlingarna i WTO.

som av utvidgning EU österut, att det finns restriktioner för ök-

av

från EU:s budget Det görs ett för-

ningen av utgifterna m.m.

sök att visa de troliga effekterna för EU:s och Sveriges jordbruk de förändringar de båda alternativen innebär.

av som Det bör redan observeras att marknadsutvecklingen inom

nu EU och framförallt på världsmarknaden är osäker. Det är därför inte med någon hög grad säkerhet möjligt att uttala

av

hur kraftiga effekterna kommer att bli de förändsig om av

de två alternativen kommer att medföra. Vi förut-

ringar som

sätter det även fortsättningsvis kommer att betalas ut bl.a.

att

regionalpolitiska stöd och miljöstöd. I den utsträckning gene-

rella direktstöd även fortsättningsvis kommer att vara tillåtna

det möjligt komplettera jordbrukarnas inkomster med

är att sådana stöd. Vad ska definieras in i CAP kan diskuteras

som beroende på vad syftet är med diskussionen. CAP i inskränkt bemärkelse kan definieras den del av marknadsordning-

som

för olika produkter handlar om regler om gränsarna som

intern marknadsreglering inkl. kvoter riktade mot

skydd, inom EU och kvalitetsregler riktar sig

producenterna som

mot producenterna och det särskilda växelkurssystemet på

område. I denna nivå bör även definieras in de

jordbrukets delar regional- och miljöpolitiken som berör jordbruket.

av

Rapportens .sy/ie och innehåll |3

Dessa senare frågor behandlas emellertid endast mycket översiktligt i denna rapport. En något vidare definition är att

även ta med frågor icke-tariffára regler och kvalitetsregler

om

riktar sig mot konsumenterna. En tredje möjlighet är att i som CAP definiera även veterinära och fytosanitära regler. Syftet med denna rapport är att i huvudsak stanna vid CAP i

den snäva betydelsen, nämligen i huvudsak gränsskyddet

och den interna marknadsregleringen.

SOU H07 U l

3¶Målen för EUzs

jordbrukspolitik

l Rom fördraget

a.

Målen för den Europeiska Unionen EU finns uppställda i

det s.k. Romfördraget. Unionen vill främja:

En harmonisk utveckling av den ekonomiska o

verksamheten En fortgáende och balanserad tillväxt

o

En ökad stabilitet o

En allt snabbare höjning av levnadsstandarden o

En närmare förbindelse mellan medlemsländerna o

Som ett medel för att uppnå dessa syften finns det i Romfordragets artikel 3 angivet att det ska införas en gemensam jordbrukspolitik. Följande mål anges för CAP i artikel 39.1:

Höjd produktivitet

o

Skälig levnadsstandard o

Stabiliserad marknad o

Trygg livsmedelsförsörjning och rimliga priser på

o

livsmedel till konsumenterna

l artikel 39.2 anges hur dessa medel ska uppnås:

"2. Vid utformningen den gemensamma jordbruks-

av politiken och de särskilda åtgärder som krävs för att tillämpa den ska hänsyn tas till

l 6 .lfå/Gllâftiil Ekrjord/arukxpolizik SOU l 97:5

de speciella Förhållanden inom jordbruksnäringen som är

a

en följd av jordbrukets sociala struktur och av strukturella

och naturbetingade olikheter mellan olika jordbruksområden.

b nödvändigheten av att gradvis genomföra lämpliga an-

passningsåtgärder.

det faktum att jordbruket i medlemsstaterna utgör sekc en tor som är nära förbunden med ekonomin i dess helhet."

Det har genomförts rad olika utvidgningar och föränd-

en ringar av CAP sedan dess tillkomst men målen för politiken, såsom de är uttryckta i Romfördraget, har inte ändrats.

3.2 målen för CAP

Utvecklingen av

När målen För EU:s jordbrukspolitik ställdes upp i slutet 1950-talet dåvarande EU-6 ett underskottsområde på

var livsmedel. Det primära för EU var vid detta tillfället att bygga

jordbrukssektor kunde skapa försörjningssä-

upp en som en kerhet på hemmamarknaden. De mål som då sattes upp och

sedan dess har varit gällande, har därför varit inriksom mera tade på producentsidan jämfört med konsumentsidan. Det

finns mål för produktionens storlek, för prisnivå och prisva-

riation samt för produktiviteten. För konsumenterna finns mål

om rimliga livsmedelspriser, försörjningsmål samt ett pro-

duktivitetsmål som är lagt på producenterna. Marknadspriserna inom EU har regel varit högre än

som priserna på världsmarknaden. Politiken har lett till att man inom EU har gått från ett läge med livsmedelsunderskott till

situation med överskott. P.g.a. att produktionen har varit en stigande under perioden kan också förutsätta att lönsam-

man hetsmålet totalt sett för jordbruket har uppnåtts. Produktionen

S0l5 1907 St ,l/Irl/czp/uz I 1.755ort/brukspa/flik l7 har ökat och insatserna av resurser har minskat varigenom produktiviteten har ökat. Såväl åkerarealen antalet

som

sysselsatta i näringen har gått ned. Prisregleringen har

inneburit att marknadspriserna inom gemenskapen kunnat

hållas förhållandevis stabila jämfört med priserna på världsmarknaden. Regleringen har också bidragit till att

trygga livsmedelsförsörjningen.

Kritik har Linder årens lopp framförts internt mot den

förda jordbrukspolitiken och vissa mindre justeringar i ut-

formningen har vidtagits. I t.ex. den s.k. MacSharry-planen

inriktades kritiken främst mot att den förda politiken har lett till stora överskott har fått exporteras med stora kostna-

som der följd. Det har medfört att olika arrangemang fått

som vidtas för att hålla sig inom utgiftsramarna for den gemen-

samma budgeten. EU:s exportstöd och betydelsefulla roll på

världsmarknaden har varit viktiga orsaker till varför världs-

marknaden för många jordbruksprodukter inte fungerat, i den

meningen att priserna på världsmarknaden varit så låga att de

under vissa perioder inte täckt de rörliga produktions-

kostnaderna. Exportsubventionerna har lett till lägre världsmarknadspriser, vilket varit till skada inte minst för jordbru-

ket i utvecklingsländerna. Dessa frågor har bl.a. tagits upp i

olika handelsförhandlingar på jordbrukets område.

Kritik har också riktats mot att stödet varit felaktigt fördelat mellan olika jordbrukargrupper. Detta påtalas bl.a. i den s.k. vitboken från EU-kommissionen. De stora jordbruken med intensiv produktion har tagit emot huvuddelen av stödet. Den förda politiken har också gynnat en allt intensivare

produktionsmedelsanvändning. Höga produktpriser, jämfört

med världsmarknadsprisnivån, tillsammans med nya sorter

och odlingsteknik har drivit upp användningen av

annan

handelsgödsel och bekämpningsmedel. Det intensiva

jordbrukets risker för negativ inverkan på miljön har

uppmärksammats allt Problem som uppstått har EU försökt

mer.

18 .Må/anför SL/Exjordbrukspolitik SOU l907zñ0

att lösa med regleringar, vilket har gett ett system med

nya en

allt tyngre byråkrati. Med utgångspunkt i MacSharry-planen genomfördes

1992 den hittills största reformeringen av CAP. Som skäl för reformen bl.a. de stora budgetkostnaderna, mark-

angavs nadsobalansen och miljöbelastningert. En annan viktig orsak till reformen de pågående GATT -förhandlingarna

var som utgjorde ett yttre tryck på EU för att reformera. Reformen innebar att betydelsen stödpriserna sänktes och att

av jordbruket gavs kompensation i form av direktstöd arealbidrag och djurbidrag. Det infördes också bl.a. ytterligare

stöd till miljöåtgärder inom jordbruket.

Genom att sänka stödpriserna kunde skillnaden mellan

EU:s prisnivå och världsmarknadspriset minska och så sätt

minskade EU:s kostnader för exportstöden. EU:s åtgärder bör

också ha påverkat världsmarknadspriserna i höjande riktning,

vilket också har bidragit till att minska kostnaderna för exportbidragen. Som ett resultat av 1992 års reform sänktes produktpriserna på EU-marknaden vilket har inneburit att konsumtionen har ökat. Detta har också bidragit till att skapa bättre marknadsbalans. I samband med reformen 1992 inför-

des ytterligare produktionsbegränsningar. För spannmål ställ-

des krav att lägga mark i träda korrekt uttryck är

mera

uttag för att arealstöd. Bidragen för såväl spann-

av areal

mål nötkött är begränsade basis av en historisk pro-

som duktion.

Den bärande delen i 1992 års reform var att tona ned

betydelsen av prisstödet och att kompensera jordbruket ge-

direktstöd kopplade till areal eller djur. EU kunde genom

dessa förändringar stöden klara de krav ställdes i nom av som GATT-avtalet.

Olika samverkande händelser på världsmarknaden de senaste åren ledde fram till mycket höga marknadspriser, främst under 1995/96. EU:s utbudsbegränsning var en bland många

S011 1997:50 .llrfi/c/zv/rir1:11.35j0/1//rzt/spoli/ik 19

faktorer som pressade utbudet. Höga marknadspriser i kombination med direktstöd. avpassade till lägre prisnivåer, har gett jordbrukarna mycket god lönsamhetsnivå. 1995 lön-

en var samheten i jordbrukarledet EU den högsta 20 år i EU. l

Sverige ökade inkomsterna för jordbruket kraftigt mellan

1994 och 1995, men jämfört med en längre period är utvecklingen i Sverige sämre än i de flesta av EU-länderna. Hittills

har EU-medlemskapet medfört intäktsökning för

en spannmålsodlarna beroende de direktstöd utgår, medan

som situationen för i synnerhet producenterna av nötkött utveck-

lats negativt.

EU:s totala budgetkostnader har ökat eftersom utgifterna

för direktstöden har stigit mera än utgifterna för exportbidrag

och interventionsåtgärder har minskat.

3.3¶Jämförelse mellan de jordbrukspolitiska

målen i Sverige och i EU

Målen för EU:s jordbrukspolitik har legat fast alltsedan de infördes i slutet av 1950-talet. Gör man en jämförelse med den svenska jordbrukspolitiken finner man att målen i Sverige har förändrats och att målen har skiftat i inbördes tyngd.

mera

Beträffande den svenska jordbrukspolitiken kan, med en mycket schabloniserad indelning av tiden, visas att produk-

tionen under efterkrigstiden 1940-1950-talet stod i centrum

eftersom det då fanns behov att åter bygga livsme-

av upp en

delsproduktion. 1960-talet präglades stark efterfrågan på

av arbetskraft i industrin vilket ledde till att målet för svensk livsmedelsproduktion sänktes till under 100 procent. I början

1970-talet kom signaler om global livsmedelsbrist och produktionen korn åter i centrum. Under 1980-talet tillkom i Sverige nya mål för sektorn, nämligen konsumentmål och miljömål. I slutet på 1980-talet reducerades åter betydelsen

20 ;Vä/anfar il 1xjr/z,//I1I/cxp0/i1i/

av produktionsmålet p.g.a. den svåra obalans som rådde marknaden.

Vid jämförelse mellan målen för den svenska jord-

en brukspolitiken vid tidpunkten för EU-inträdet och EU:s nuvarande mål finns det vissa skillnader. EU saknar ett uttalat mil-

jömål för sitt jordbruk. l Sverige har miljömålet varit

ett av huvudmålen sedan 1990 års livsmedelspolitiska beslut. Konsumentmålet betydligt klarare definierat i den svenska po-

var litiken än i EU:s politik. l Sverige var konsumentmålet i cent-

för 1990 års beslut. De flesta EU:s mål för jordbruket rum av

kretsar runt produktion, inkomstmål. prisstabiliseringsmål.

mål för regional fördelning, rationaliseringsmål och

kvantitetsmål. Tyngdpunkten i EU:s politik ligger således på

utbudssidan. l Sverige målstrukturen, sett mycket

var schablonmässigt och med indelning i decennier. sammansatt

liknande sätt under 1940- och 1950-talen samt under 1970-talet. Under 1960-talet och från 1980-talet har konsumentmålet, dvs. efterfrågesidan, haft större betydelse. Under 1990-talet sattes miljöfrågorna i centrum vid sidan av konsumentmålet. Front. 1995 tillämpas EU:s jordbrukspo-

litik i Sverige.

3.4 Tänkbara mål för EU:s jordbrukspolitik

EU:s jordbrukspolitik har gett upphov till successiv ök-

en ning produktionen och efter hand betydande överskott. Ett

av viktigt syfte med 1992 års reform att reducera dessa

var överskott. Reformen partiell i den meningen att den en-

var dast omfattade vissa produkter. För att lösa de problem som

jordbrukssektorn i EU har, kan förändring i tyngden av de

en olika målen behöva ske. Även den särställning jordbru-

som ket har i förhållande till andra näringar kan behöva ifrågasät-

tas. Det biologiska samspel jordbruket verkar inom och

som

SAU l997 50: .xllv/á/crr/iizliL/ssjorclbrukspo/ilik 2 l

de grundläggande försörjningsbehov som jordbruket har att

möta, har lett fram till politiskt beslutade regleringsåtgärder som inte finns inom andra områden i samhället.

Jordbrukets roll i regionalpolitiken samt för att vidmakthålla ett öppet odlingslandskap och kulturhistoriskt värdefulla

miljöer tas mycket översiktligt i rapporten. Det

senare upp bör också pekas på att expertgrupp 3 har ett särskilt

ansvar för att behandla dessa frågor.

Två huvudalteijnativ för den politik som berör jordbruket

som livsmedelsproducent kan enligt expertgruppen urskiljas.

Den ena vägen är att skapa utrymme för viss produktion

en

genom politiska ingripanden, dvs. en fortsättning av nuva-

rande politik. Den andra vägen är att ta bort stödåtgärder för att skapa utrymme för en utveckling av ett internationellt

konkurrenskraftigt jordbruk.

Jordbrukspolitiken har som framgått tidigare varit inrik-

tad mot att skapa utrymme för viss produktion och detta har skett att tillförsäkra jordbrukarna viss inkomstnivå.

genom en Den förda politiken har totalt sett för jordbrukssektorn lett till en situation med överskott. Konsumenternas efterfrågan på

livsmedel skall styrande för jordbruksproduktionen. I

vara detta mål kan läggas konsumenternas krav på ett stabilt samt brett och djupt utbud Detta förutsättningar för

av varor. ger en fungerande konkurrens som i sin tur ger möjlighet till låga

priser. Det bör även läggas kvalitetsaspekt på de

en varor som

erbjuds. Expertgrupp 3 har bl.a. i uppgift att analysera hur

kvalitcts- och etikaspekterna ska tillgodoses i jordbruks-

politiken.

En utgångspunkt för politiken kan vara att jordbruket i

EU även i fortsättningen bör inta en central roll i försörjningen EU:s livsmedelsmarknad samt att jordbruket bör ges förutsättningar att ta en större del av den internationella marknaden. För att skapa ett uthålligt jordbruk på sikt krävs att rimliga ekonomiska villkor ges.

22 zl-lålenffil EUxsjordbrukspolitik SOU I997:50

En utgångspunkt for jordbruket kan vara att kon-

annan sumenterna med sina val av produkter skapar ett produktionsutrymme för EU:s jordbrukare. Denna marknadsorientering kan dessutom större möjligheter att i ett längre per-

ge spektiv konkurrera på världsmarknaden.

Politiken bör i framtiden inriktas mot att korrigera för de oönskade effekter i samhället den ökade marknadsorien-

som teringen upphov till. Exempel på sådana effekter kan vara

ger

lantbrukets betydelse för landskapet, natur- och kulturmiljöer

samt kopplingen till miljön. Det bör även i fortsättningen fin-

kvar regler för livsmedelssäkerhet, märkning av nas livsmedel och andra åtgärder stödjer konsumenterna.

som

För konsumenterna bör det positivt att konkurrensen

vara tillåts öka såväl inom EU, mellan EU och övriga länder.

som Dels bör valmöjligheterna öka eftersom produkter även från andra marknader lättare kan komma in på marknaden, dels bör ökad konkurrens kunna skapa möjligheter till lägre

en

livsmedelspriser. För producenterna innebär förändringen att konkurrensen

från länder utanför EU ökar. För att producenterna i EU ska kunna bibehålla sina marknadsandelar krävs att konkurrenskraften ökar. Mot bakgrund de omvärldsfaktorer som på-

av verkar CAP dock alternativet for producenterna vara en

synes

ännu hårdare reglering produktionen. De förändringar som

av ett sådant alternativ innebär torde innebära en hård belastning

för i varje fall övergångsvis. Det är därför rimligt

jordbruket,

att jordbruket under övergångstid får kompensation för

en

nedskärningen av marknadsregleringen.

I de fall det kan konstateras sådan utveckling

som att en inte är önskvärd samhällets synvinkel bör korrigeringar

ur kunna göras riktade insatser. Som exempel kan näm-

genom

stöd till ekologisk odling och stöd till områden med svaga nas

naturliga förutsättningar där det andra skäl är viktigt

men av att jordbruket kan bevaras.

sl//á/GM/fil 151.3:s.01cl/rz//cx/m/i/ik 23

Jordbrukets roll för miljön har blivit allt tydligare, vilket kan motivera ett speciellt uttalat miyömål och som hålls åt-

skilt från jordbrukets roll livsmedelsproducent. Ett vik-

som tigt skäl till att ett sådant mål skulle behöva införas är

att engagemanget för dessa frågor har ökat och att det skett fo-

en

kusering på jordbrukets roll. dels för öppet landskap. dels för

de läckage som jordbruket orsakar. En uttalad svensk mål-

sättning är att säkerställa en ekologiskt hållbar utveckling.

Jordbrukets betydelse producent annat än livsme-

som av del, t.ex. öppet landskap och levande landsbygd. har blivit allt viktigare. Detta gäller speciellt i områden där det är små eller

begränsade förutsättningar för att ett konkurrenskraftigt jord-

bruk ska kunna uppfylla dessa mål. Jordbruksproduktion kan

vara ett sätt att med rimliga ekonomiska satsningar möjlig-

göra boende i områden erbjuder begränsade sysselsätt-

som

ningsmöjligheter. Kan jordbruket av egen kraft upprätthålla

t.ex. ett öppet landskap och en levande landsbygd synes det inte finnas behov särskilda åtgärder. Det bör innebära att

av

det skapas ett speciellt mål för dessa nyttigheter jordbru-

som ket tillhandahåller samhället och också bör hållas åtskilt

som

från jordbrukets roll livsmedelsproducent. Detta mål kan

som

benämnas regionulnzål.

Utifrån denna diskussion kan förändrad målstruktur

en utformas har bredare fokusering än tidigare. Hur stor

som en förändring en sådan förändrad målstruktur innebär beror

givetvis i hög grad på hur det faktiska innehållet i politiken

blir. Följande fyra målsättningar framstår viktiga:

som

Konsumentmål o

Producentmål o

o Miljömål

o Regionalmål

24 lai/cu/ir LilxifSilldblllk.'p/ilik SOU 997150

Som följd förändringen målstrukturen kan behovet

en av av

marknadsregleringar minska eller helt falla bort. Miljö-

av

och regionalâtgärder får därför större tyngd jämfört med

en

marknadsregleringarna. Den gemensamma jordbrukspolitiken

kommer således, åtminstone från stödsynpunkt, att få mindre betydelse medan de åtgärder är knutna till regi0nal-.

som

miljö- och strukturåtgärderna skulle öka i betydelse. Dessa

åtgärder bör bli selektivt inriktade mot speciella områden med särskilda behov. Alldeles oavsett hur finansieringen av olika stöd sker, bör central prövning stöden ske enligt

en av EU:s konkurrensregler för att undvika att stöden snedvrider konkurrensen.

KUL l 90750

4 Politiska markna-

ingripanden

derna för

jordbruksprodukter

.4.l Inledning

En grundläggande. skillnad i synen jordbrukspolitiken är

om marknadsstyrriting är den primära lösningen eller om po-

litiska ingripanden är den primära lösningen. Syftet med

po-

litiska ingripanden marknaderna för jordbruksprodukter är

att påverka sektorn mot att utvecklas ett samhällets ur synpunkt tillfredsställande sätt. l detta kapitel diskuteras denna fråga främst utifrån samhällsekonomisk ansats. Det en bör betonas att detta bakgrundsmaterial inte syftar till att ge ett svar på frågan den eller den andra bör tillom ena synen

lämpas. Detta kapitel har som mål att försöka systematisera

de olika skäl kan finnas förjordbrukspolitikeir

som l nedanstående figur visas schematiskt den situation som

vanligen är rådande på marknaderna för jordbruksprodukter

med priser inom EU är högre än priserna världsmarksom naden. l figuren förutsätts att prisnivån inom EU är

pEUO

högre än nivån på världsmarknaden p VMO, vilket i allmänhet

har gällt hittills. Dagens prisnivå inom EU upphov till

ger överskott. Om det antas att stödnivån inom EU sänks och att stödnivån även i andra delar världen, där det tillämpas av reglering av marknaden. sänks bör detta leda till att världsmark-

nadspriserna stiger. l figuren har det antagandet gjorts att reg-

leringen av marknaden upphör helt och att priserna inom EU

därmed utjämnas mot världsmarknadspriserna till

26 Politiska imgripcz/u/u1

pEUEpVMI. Om regleringsåtgärder som påverkar priset

fort-farande finns kvar, skulle fortfarande priset inom EU kunna högre än priset världsmarknaden. Om EU vara fortfarande, efter tänkt utjämning priset. kommer att en av nettoexportör eller EU skulle bli nettoimportör är vara om

inte möjligt att förutsäga med säkerhet. I figuren har antagits

att efterfrågan inom EU skulle bli lika stor som utbudet.

Figur 1 Situationen på marknaderna för jordbruksprodukter i EU jämfört med världsmarknaden

Pris

pEUO

- - T - - - - - - - Utbud - iEU

___L____

:Em:

VM1 VMO ----

l

Efterfrågan

l

i EU

l l

I I

l l

Kvantitet

I den förra från expertgruppen SOU 1996:136 rapporten diskuterades frågor detta slag utförligt. Bl.a. togs där av mera

frågan välfärdseffekter till följd av de högre priserna

upp om inom EU med världsmarknaden. En effekt de

jämfört av

regleringar bidrar till att upprätthålla en prisnivå som är som världsmarknaden är s.k. välfärdseffekter eller

högre än på

SOU W075i Pu/iI/Ãs/ruinggripunt/cn 27

effekter pa det samhälleliga överskottet. Enligt figuren ovan skulle en sänkning av prisnivån till myr/m ge upphov till en positiv effekt för konsumenterna med summan av ytorna a + b + + f + + h. medan effekten för producenterna skulle

e g bli negativ och motsvara ytorna a + h + + + f.

c e Kostnaden för EU för att avyttra överskottet uppgår till ytorna l + + d +f+ + h + Härigenom skulle

c g en positiv välfärdseffekt uppstå motsvarande ytorna b + d + f + i + 2g +11.

Den antagna prishöjning världsmarknaden skulle

som uppstå vid en avreglering kommer i viss mån att reducera den välfardseftekt som beräknades ovan. Konsumentöverskottet minskar med e + f + g + h medan producentöverskottet ökar med e + f, vilket ger ett negativt netto med g + h.

Den slutliga allokeringseffekten kommer därför att bli b + d

+ ff i + 2 +1-

l detta resonemang har inte beaktats effekter uppstår

som

genom olika slag av marknadsmisslyckanden. Exempel på

livsmedelsområdet av sådana marknadsmisslyckaitden, alltså att marknaden vid prisbildningen inte på ett effektivt sätt lyckas beakta alla faktorer bedöms relevanta, kan

som som t.ex. vara att det bedöms som värdefullt med produktion av

livsmedel även i regioner med dåliga förutsättningar. Fort-

sättningsvis i detta kapitel kommer en genomgång att ske

som syftar till att penetrera olika sådana former av mark-

nadsmisslyckanden.

De jordbrukspolitiska medel som tillämpas idag är så

starka att det således kan antas att en oreglerad marknad skulle ge en annorlunda resursallokerirtg, dels mellan produktion av jordbruksprodukter och andra varor, dels att kombinationen arbete och kapital inom jordbruket skulle bli annorlunda på oreglerad marknad. Det görs också i kapit-

en senare

let ett försök att systematisera de olika jordbrukspolitiska

medlen efter vilka mål de påverkar. Genom anslutningen till

28 Politiskt ingri/uuu/eI1 SOL W972i

EU får perspektiv anläggas jämfört med tiden före

ett nytt anslutningen. Det perspektiv relevant före anslut-

som var

ningen kunde begränsas till effekter för Sverige. Nu

mera måste perspektivet vidgas till hela EU-området.

att avse

Målen för jordbrukspolitiken är vagt formulerade. De

prioriteringar den samhälleliga välfärdsfunktionen som lig-

till grund för besluten olika medel inte är särskilt väl ger om konkretiserade. Detta då till resultat att det med ledning

ger

teoretiska inte blir möjligt att svar fråav resonemang ge

det bör finnas offentliga ingripanden positiva eller

gan om negativa mot marknaderna för jordbruksprodukter eller produktionsmedel och i så fall hur starka dessa bör vara.

Skälet till att det inte är möjligt att med säkerhet påstå hur starka olika jordbrukspolitiska medel bör är i hög

vara. grad att det inte är möjligt att värdera hur starka olika s.k. marknadsmisslyckanden bedöms Ett marknadsmiss-

vara. lyckande kan definieras att marknaden inte utan stöd

som förmår att allokera rätt mängd till verksamhet sett

resurser en

samhälleligt perspektiv. I den "perfekta marknadseko-

i ett nomin" klarar prismekanismen att allokera resurser så

ensam att de används ett optimalt sätt. om målet enbart är att

ska ske så effektivt möjligt med hänsyn

produktionen som endast till produktionsperspektivet. I de fall prismekanismen

inte klarar uppnå optimal fördelning kan

att en av resurserna

offentliga ingripanden motiverade för att korrigera

vara

marknadsmisslyckanden och därigenom uppnå bättre för-

en delning av resurserna.

En svårighet vid bedömning de jordbrukspolitiska

av medlens "relevans" är att viss utformning av politiken

en mycket väl kan ett förhandlingsresultat där andra fakto-

vara

också spelat roll och att utformningen av politiken

rer en därför inte behöver helt logiska, eller möjliga att för-

vara

klara, sett i det snäva jordbrukspolitiksperspektivet.

SOL l07:5 Po/iILs/cz inggrzjxz/zc/cii 29

4.1.1 Viktiga allmänna svenska utgångspunkter

Den allmänna svenska utgångspunkten inom handelspolitiken

har under lång tid varit att frihandel är befrämjande för välståndsutvecklingen i världen. Ju bättre marknadstillträdet är till olika marknader desto bättre kan räkna med att för-

man delningen till olika verksamheter i olika länder

av resurser blir. De regler verkar begränsande handeln bör därför

som vara så som möjligt och de regler som ändå finns måste kunna motiveras väl.

l proposition. l994/95zl9, anges den svenska synen

handelspolitiken: Sverige har goda möjligheter att i samver-

kan med andra frihandelsinriktade EU-länder verka för en

fortsatt liberalisering och avreglering inom för

ramen samarbetet."

4.1.2¶Målen för jordbrukspolitiken

Såväl den tidigare svenska jordbrukspolitiken som EU:s jord-

brukspolitik innehåller målformuleringar produktionens

om storlek. jordbrukarnas inkomster jämfört med andra grupper samt priser och kvalitet på livsmedel. De olika delarna i

om dessa målformuleringar kan skifta i inbördes tyngd beroende på vad upplevs särskilt prioriterat. Till dessa mål-

som som

formuleringar kommer även mål om regional balans, miljö-

och resursmål samt produktivitetsmål i varierande ut-

som

sträckning är konkretiserade i målformuleringarna.

Målsättningen om produktionens storlek kan ha sin

grund i att eftersträva en säkerhet mot variationer i produktion och priser världsmarknaden eftersom det kan bedömas som särskilt angeläget att säkra tillförseln av livsmedel jämfört med flera andra varor. Produktionsmålet kan därför

ingå i en vidare ansats om säkerhetspolitikens utformning.

30 Politiska ingripanden

Inkomstmålet kan vara ett medel för att uppnå produktionsmålet. Inkomstinålet kan också vara ett medel för att påverka strukturutvecklingen, kanske särskilt i ett regionalpoli-

tiskt perspektiv. Utgångspunkten kan då vara att det finns

regioner har svårt att hävda sig såväl på jordbruksområ-

som det som andra områden i näringslivet. En viss inkomstnivå

priser jordbruksprodukter eller andra ersättningar kan

därför vara ett sätt att säkra möjligheterna att upprätthålla verksamhet inom ett område.

Mål priser och kvalitet på livsmedel är konsumentin-

om

riktade. Vid givna formuleringar för produktionsmål och in-

komstmål är påverkan genom produktivitetsförbättringar ett

sätt att kunna erbjuda låga priser till konsumenterna. En del

ett kvalitetsmål kan att kunna erbjuda ett väl diffeav vara rentierat sortiment livsmedel som kan uppnås genom ökad

av handel.

I det äldre svenska systemet före 1990 utformades

regler for hur gränsskyddet skulle ändras, givet att

jordbrukarnas kostnader ändrades på ett visst sätt. I och

m.m. med 1990 års beslut togs dessa regler bort. Eftersom 1990 års

politik inte kom att tillämpas i Sverige under någon längre

tid, samtidigt inflationstakten låg i jämförelse med

som var tiden dessförinnan, kom inte inkomstfrågan att sättas på sin spets i Sverige efter 1990 års beslut. Dessutom hade Sve-

rige gjort åtaganden inom för GATT-forhandlingarna

ramen

innebar att gränsskyddet inte kunde justeras. Inom EU som har inte tillämpats regler varit så automatiskt verkande

som som de tidigare beskrivna svenska reglerna.

I det svenska övergripande politiska beslutet jord-

om brukspolitikens inriktning från 1990 värderades konsumentmålet i relation till produktions- och inkomstmålen. Om

upp det görs en jämförelse med den nuvarande inriktningen av

CAP är denna betydligt producentorienterad än den ti-

mera

digare politiken i Sverige enligt 1990 års beslut.

SOLI I997:5 Politiska: ingripa/Idel 31

4.2¶Exempel på marknadsmisslyckanden

Syftet med olika jordbrukspolitiska medel kan anges som att nyttan av de resursinsatser som görs ska maximeras i ett samhälleligt perspektiv. Om marknaden klarar att utan stöd av regleringar allokera rätt mängd resurser till jordbruket finns

inga s.k. marknadsmisslyckanden och inga regleringar skulle

således behöva ske.

l detta avsnitt redovisas något om olika tänkbara mark-

nadsmisslyckanden inom jordbrukssektorn. Därefter tas frå-

gan om mål och medel i jordbrukspolitiken upp. Någon

rangordning av de olika exemplen på marknadsmisslyckan-

den har inte gjorts.

Stabila priser

På marknader som är prisoelastiska i synnerhet om både ut-

budet och efterfrågan är oelastisk uppstår lätt stora prisva-

riationer. En stor prisvariation kan medföra att den producerade kvantiteten på marknad blir lägre än vid låg variation

en eftersom de företag som har låg soliditet inte klarar finan-

sieringen sin verksamhet under perioder med låga priser.

av

Är det så att produktionen skulle bli högre i en situation med liten prisvariation än i situation med stor prisvaria-

en

tion, vid samma genomsnittspris, är det möjligt att påstå att

den stora prisvariationen ett marknadsmisslyckande.

ger Därför kan det diskuteras att ha instrument för Stabilisering

av priserna.

Stabil tillräcklig produktion

Närbesläktat med effekter av stark prisvariation är att exceptionella förhållanden inträffar påverkar handeln, t.ex.

som förorsakade av krig i omvärlden eller i värsta fall inom EU.

32 Politiska i/1gripandcn7 SOLJ 1997:50

De förändrade förhållandena kan förändra relativpriser och producerade kvantiteter snabbt. Om det är så att riskvärde-

ringen skiljer sig mellan staten EU och producenterna, kan

tala ett marknadsmisslyckande. Det kan då finnas en man om risk för att det i ett samhällsekonomiskt perspektiv finns för lite i sektorn under "normala förhållanden" och att

resurser det därför finns behov av reglering.

Teknikförändringar i omvärlden upphov till lägre

som ger

priser

Teknikförändringar upphov till strukturförändringar

som ger

försteg för omvärlden genom lägre priser och att teksom ger

nikförändringar antas spridas sakta till oss. Ett exempel

detta är att ett område i omvärlden kan ha genomfört en plöts-

lig teknikförändring eller ändrat sin politik men att själva

inte har hunnit med i denna process.

Det marknadsmisslyckande som uppstår i detta fall är att

produktionen kan slås ut eller minska ett oacceptabelt sätt under anpassningstiden, att verksamheten är lönsam sett

men

i ett längre perspektiv.

Teknik eller teknikförändringar i omvärlden som inte är önskvärda hos oss

Plötsliga teknikförändringar i omvärlden utanför EU som är

kostnadssänkande kan tvinga fram strukturförändring i Eu-

en

Det kan finnas olika skäl för att inte förändropa. anamma ringar, t.ex. beroende på etiska skäl exempelvis användande

könshormoner vid uppfödning köttdjur eller av mediav av cinska skäl exempelvis användande antibiotika i foder.

av

Om teknikförändringar det här slaget kostnadssänk-

av ger ningar någon anledning inte bör tas tillvara, kommer

som av

strukturförändring att tvingas fram.

en

SOU l997t5l l-olilisJttr ingripanden 33

Till denna kategori kan också föras över huvud

att man taget inte accepterar viss produktionsform eller att produk-

en terna ska uppfylla vissa miniminormer. t.ex. vad avser frihet från smittrisk, men också att produkterna ska ha vissa mät-

bara egenskaper.

Den form marknadsmisslyckande kan aktualise-

av som

i detta fall är i vilken utsträckning enskilda ras summan av individers beteende sammanfaller med samhällets statens, EU:s konsumenterna har en tillräckligt hög

värderingar.Oin

betalningsvilja för produkter som är producerade enligt

"hemortens kollektiva normer" kommer prismekanismen att fördela tillräckligt med resurser till produktionen. Problem

Lippkommer däremot om en sådan högre betalningsvilja inte

visas upp av konsumenterna. En oönskad strukturutveckling kan då komma att inträffa.

Kollektiva nyttigheter

Ett problem på marknader med kollektiva nyttigheter är att konsumenterna nyttigheten har svårigheter att upprätta

av

avtal med producenterna eftersom konsumenterna är många

och dåligt organiserade. Dessutom är det svårt att uppskatta

hur stor betalningsviljan är för varje individ.

Nyttigheterna kan t.ex. bestå av öppet odlingslandskap,

biologisk mångfald och bevarande kulturhistoriskt värde-

av

fulla miljöer.

Marknadsmisslyckandet består i att en oreglerad mark-

nad har svårt att allokera tillräckligt med resurser för att tillhandahålla tillräckligt stor kvantitet. Lösningen kan därför bli

att producenterna får ersättas med offentliga medel.

34 Politiska ingripanden SOU l 99750

Miljöeffekter

Miljöeffekter kan såväl positivt som negativt slag. De

vara av positiva miljöeffekter kan uppnås är främst att föra till

som kategorin kollektiva nyttigheter och behandlas där. Negativa

miljöeffekter kan bestå verkningarna utsläpp i vatten av

av av

näringsämnen och bekämpningsmedel. För att uppnå en ur

samhällets synpunkt acceptabel nivå utsläpp i förhållande till nyttan produktionen och andra kostnader kan t.ex. en

av särskild avgift korrigerar marknaden.

tas ut som

Marknadsmisslyckandet består i att för mycket resurser

allokeras till jordbruket om det inte sker något ingripande.

Regional fördelning

I bl.a. Sverige finns stark ambition att det ska förekomma

en verksamhet i hela landet. Ett sätt att uppnå denna ambition är att göra det möjligt att bedriva jordbruk även i områden där den normala intäktsnivån inte är tillräcklig för att tillräckligt resurser ska söka sig dit.

Marknadsmisslyckandet består i att kollektivets statens ambition är högre än enskilda individers vilja att bedriva jordbruk utan ett riktat stöd till vissa områden.

4.3 Skälen

I detta avsnitt behandlas olika tänkbara skäl för jordbruket.

Producera livsmedel

Är syftet med jordbruket enbart att producera näringsämnen

bör denna ske där produktionen kan ske till den lägsta resursâtgången. Sidoblickar mot t.ex. kollektiva nyttigheter ska

SOLJ 1997:50 Politiska: ingripanden 35

då inte göras. I marknadsekonomi kan marknaden utan of-

en fentliga ingripanden, åtminstone sett isolerat till ett kort tids-

perspektiv, allokera tillräckligt med till näringen.

resurser

Motiv för offentliga ingripanden skulle emellertid kunna

att marknaden utan stöd inte förmår att producera en tillvara räcklig kvantitet vid exceptionella förhållanden. Ett stöd skulle under normala förhållanden ge överkapacitet behandlas nedan under säkerhet.

Producera livsmedel med speciella egenskaper

Livsmedel som innehåller speciella egenskaper kan ha ett

högre värde jämfört med dessa egenskaper saknas,

om antingen kan det vara så att detta högre värde också medför att

konsumenternas betalningsvilja är så mycket högre att den

kan täcka de högre kostnaderna eller att konsumenternas och

samhällets statens, EU:s betalningsvilja är så annorlunda att

det kan motiverat att stödja den produktion syftar

vara som till att ge livsmedel med speciella egenskaper. Det kan också

möjligen så att produktion livsmedel med speciella

vara av egenskaper kräver större resursinsatser under en införandeperiod, men att resursåtgången senare väntas minska. Sådana speciella egenskaper kan vara såväl mätbara

som mätbara t.ex. känslomässiga aspekter på att konsu-

mera produkter som är producerade lokalt.

Hämta hem exportvaluta

Exportens grundläggande funktion är att utnyttjas bytes-

som medel för att kunna skaffa varor från utlandet som kan framställa dessa med en lägre resursinsats åtminstone relativt

sett. En politik som syftar till att uppmuntra exportnäring-

med hjälp stimulansinsatser kan totalt sett framstå arna av

dyr och är därför inte realistisk sett i ett längre perspeksom

36 Politiska ingrijiurzc/en SOU l997z50

tiv. I ett kort perspektiv skulle det däremot kunna moti-

vara verat att stödja verksamheter på sikt kan växa sig starka

som och därmed på sikt klara sig utan stöd.

Säkerhet

Säkerhetsaspekten är ett skäl uppenbart har med tidsas-

som pekten att göra. Det traditionella beredskapsmotivet enligt den tidigare svenska politiken syftade till att säkerställa att det fanns tillräckligt med till hands för att kunna

resurser förse konsumenterna med livsmedel även det plötsligt

om skulle bli ökad knapphet på någon resurs, t.ex. vissa insatsvaror.

En dimension Säkerhetsaspekten kraf-

annan av är att en tig variation i priserna risk för sådan variation kan

eller

medföra att det allokeras mindre resurser till näringsgrenen än vad det skulle göra priserna konstanta även vid

om var

samma genomsnittliga pris.

Om utgångspunkten är att den naturliga skördevariatio-

i världen är så stor att det krävs lagring för att utjämna nen mellan åren, kan denna lagring ha svårt att komma till stånd utan offentligt stöd eftersom den ränta tidsvärdering som

privata aktörer har att tillämpa marknadsränta kan skilja sig

från samhällets tidsvärdering.

Sysselsättning

De argument som förts fram är bl.a.:

Ett argument är att så många möjligt alla bör ha sysa. som

selsättning eftersom varje ytterligare sysselsättningstillfálle förväntas ge ett positivt bidrag till nationalprodukten.

SUlä l97:5 l-lrz/i/Ilv/tczmg/Ipczliø/ø/I 37

Ett annat argument har förts fram är att i situationer

som med hög arbetslöshet bör strukturförändringar, som kan ge upphov till ytterligare arbetslöshet, undvikas. En kraftig

minskning antalet sysselsatta i jordbruket kan då inte su-

av

i andra verksamheter landsbygden och det kan gas upp uppstå befolkningsomflyttning till tätorter. Arbetslösheten

en i tätorter kan då öka på bekostnad av låg sysselsättning landsbygd. Det är då möjligt att de sociala problemen blir

större än vad de behövt bli strukturförändringarna

skulle om

skulle kunnat undvikas.

Ett tredje argument är att kostnader, såväl materiella som c. sociala, uppstår i tiden koncentrerad omflyttning av

genom en individer. Denna omflyttning kan ge upphov till en onödig

kapitalförstöring.

Regionala motivet

En viss regional Fördelning sysselsättning och användning

av

andra kan motiveras med att befolkningen bör av resurser

spridd inom hela landet eller EU. Frågan är då vilken vara verksamhet kan denna sysselsättning till lägsta

som generera resursinsats, jordbruk eller andra verksamheter.

Landskapsvärden

Svårigheter för konsumenterna av landskapsvärden att upprätta avtal med producenterna eftersom dessa konsumenter är många och dåligt organiserade. Det är tänkbart att det också finns den aspekten i detta motiv att det inte bara behöver vara

fråga att bevara vissa miljöer så som de formades hisen om toriskt, utan även att för framtiden den miljö bevara som

skapas idag.

38 Palins/m ingripanden SOU |907:5

Relationen mellan arbete och realkapital

I den utsträckning strukturstöd t.ex. startstöd och investeringsstöd utgörs subventioner till realkapital blir effekt

av en

stöden att de påverkar fördelningen mellan arbete och realav kapital. Genom subventioner till räntor eller till investeringsutgiften direkt eller indirekt rabatt till realkapitalet

ges en

uppmuntrar större andel realkapital. Emellertid skulle som en det kunna hävdas att insatsen arbete inom jordbruket abso-

av lut sett kan större med stödet till realkapitalet än utan

vara eftersom kostnaderna för produktionen. sett ur jordbrukarnas

perspektiv, blir lägre.

Negativa externa effekter

Innebörden negativa externa effekter är att producenterna i

av sina kalkyler vid beslut produktion inte behöver ta med

om vissa effekter "kostnader". Sådana effekter kan vara att produktionen belastar miljön negativt. Eftersom konsumenterna

är många och dåligt organiserade har de inte möjlighet att

upprätta avtal med producenterna syftar till att begränsa

som

miljöbelastningen. Det finns därför en risk för att produktio-

blir för hög i förhållande till konsumenternas betalnen

ningsvilja, inkl. effekterna av miljöbelastningen.

l tabell l redovisas ett exempel hur sambanden kan

mellan de skäl redovisats ovan och tillämpade jordvara som brukspolitiska medel. Om ett medel kan inverka positivt ett skäl har detta utmärkts med "71" och motsatt om det inverkar negativt med "bl". l den utsträckning medlet kan vara i stort sett neutralt gentemot ett skäl har detta utmärkts med "O".

I tabell l görs ett försök att värdera de olika medlens verkningar i förhållande till olika skäl för jordbruk. Det bör

understrykas att pilarnas riktning i viss utsträckning är bero-

SOU l997:5 I0/iIi.s/a i1g1ipu1d2›7 39

ende ytterligare förutsättningar. Ett försök görs att nedan

av

igenom vissa sådana förutsättningar.

Vissa medel är i stort sett neutrala i förhållande till ett skäl, medan de kan ha positiva eller negativa verkningar i förhållande till andra skäl. Verkningarna i mycket in-

ses en skränkt perspektiv och då helt isolerat till respektive skäl. I den politik förs används flera medel samtidigt. I prakti-

som ken blir det därför mycket svårt att dela effekt i vad

upp en

beror på ett medel och vad beror ett annat medel. som som

Det är därför inte möjligt att göra sammanfattande be-

en dömning enbart att räkna "7|" och "N". Kompletteran-

genom de information krävs samhällets prioriteringar

om

preferenser. En viktig fråga är den grundläggande värdet

synen av

offentliga ingripanden och på avvägningen av resursalloke-

ringen mellan jordbruk och andra verksamheter i samhället.

Ett synsätt är att ingripanden mot resursallokeringen mellan

jordbruk och andra verksamheter bör vara sparsamma. I de fall ingripanden sker kan de i första hand motiverade

vara med landskapsvärden och externa effekter. Om i stället utgångspunkten t.ex. är den att intern prisstabilitet och stabilt

internt utbud är mycket viktigt, kan offentliga ingripanden

motiverade i första hand i form av generellt verkande vara medel i form gränsskydd och intern marknadsreglering.

av Om för det tredje är viktigt att vidmakthålla en viss struktur kan medel starkt riktar sig mot inkomsterna vara

som motiverade.

40 Pu/iI/Ãs/scting/i/Mzlu/eiv

Tabell l Medel medverkar respektive motverkar till uppfyllelsen av

som olika skäl förjordbruk.

Medel

Gräns- Intern Kvot Gen. di- Sel. Sel. Inga

skydd regl. erl rektstöd di- skatt- off.

rekt- er/av ingri-

stöd gifter pan-

den Skäl Erhålla livsmedel 71 N 7l/0 N 0 Erhålla livsmedel med 71 7l/0 0 speciella egenskaper Hämta hem exportva- 71 N 71/0 71 N O luta Säkerhet

prisstabilitet 71 71 0 O 0 N -

stabilt utbud 71 71 0 O 0 N - Sysselsättning

Bidrag till national- 71 N 7l/0 71 N 71 produkten

Sociala effekter av 71 71 71 N N strukturomvandling

Mindre koncentrerad 71 71 0 N omflyttning Regionala motivet 71 71 71/0 71 0 N Landskapsvärden 71 71 71 0 N Relationen mellan ar- O 0 O 0 71 71 0 bete och realkapital Negativa externa N N 7l/O 71 0 effekter

Kvoter syftar här till att undvika att produktionen blir "för stor" och kostsam totalt eller i vissa områden.

SOU I9Q7:5 Palins/tuing/f/zaizdøiz 41

I fallet med inga offentliga ingripanden har slutsatsen i

flera fall blivit att "medlet" är helt neutralt i förhållande till de olika skälen. l dessa fall görs inga närmare kommentarer nedan. Resurser fördelas då, styrt med prismekanismen, mellan å sidan och å andra sidan andra verksamhet-

ena jordbruk

er.

Om utgångspunkten för politiken endast är att erhålla

livsmedel kan gränsskydd och intern marknadsreglering bidra till att uppfylla mål att de är prishöjande. Gene-

detta genom

rella direktstöd kan inverka positivt i detta hänseende, beroende på hur stark kopplingen är mellan möjligheten att få stöd och krav på produktion. Dock torde generella direktstöd

mindre verkningsfulla än medel som direkt stödjer privara set. Selektiva direktstöd bör också totalt sett uppmuntra en större produktion, medan selektiva skatter/avgifter bör verka

återhållande på produktionen.

Ett indirekt ställningstagande har här gjorts i fråga om

produktionen bör ske, nämligen att den bör ske inom lanvar det/EU. Släpper detta indirekta ställningstagande och

man litar till att marknaden själv förmår att allokera tillräckligt

med till produktionen, så läget är på de flesta

resurser som andra områden t.ex. försörjning med olja samt produktion av

bilar och kläder blir offentliga ingripanden onödiga. Om

inga offentliga ingripanden görs allokeras helt med

resurser

ledning av prisinstrumentet.

Om skälet för jordbruk istället är att erhålla livsmedel

med speciella egenskaper kan gränsskydd och intern mark-

nadsreglering också bidra till att uppfylla målet att de

genom är prishöjande. Kvoter kan utformas så att de just den

gynnar produktion syftar till att få fram produkter med de spe-

som

ciella egenskaperna. För generella direktstöd gäller samma

argumentering Selektiva direktstöd och skatter

som ovan. förutsätts här utformade så att de livsmedel med

vara gynnar

de efterfrågade egenskaperna.

42 Politiska ingripanc/erz SOU l997z50

Skälet att hämta hem exportvaluta utgår isolerat från

möjligheten att genom produktion av jordbruksprodukter få

exportvaluta. Någon vidare bedömning av om export av

jordbruksprodukter är den bästa lösningen för att generellt

finansiera importen har inte gjorts.

Prisstabilitet och stabilt utbud den interna marknaden

gränsskydd. intern marknadsreglering och kvoter.

gynnas av "Medlet" inga offentliga ingripanden har en negativ inverkan på dessa skäl. Utgångspunkten är även här isolerad i den meningen att bedömningen endast gjorts om stabiliteten på den interna marknaden. Många bedömare å andra sidan att

menar

friare marknad för jordbruksprodukter skulle få positiva en verkningar for stabiliteten på världsmarknaden. Den ökade stabiliteten hos priserna på en friare marknad skulle uppstå genom att antalet aktörer på marknaden ökar samtidigt som de omsatta kvantiteterna på ökar. Det kan också pekas att

det finns en risk för att prisstabiliserande ingripanden på

marknaden kan komma vid fel tidpunkt beroende på att det saknas tillräcklig information och att därmed instabiliteten

kan öka med regleringar.

Sett i ett isolerat perspektiv har gränsskydd och intern

marknadsreglering positiva verkningar för bidrag till natio-

nalprodukten, reducerade sociala effekter av strukturomvand-

ling och mindre omflyttning Ser frågan i ett

av personer. man vidare perspektiv kan det emellertid så att andra näringar

vara kan lyckas den arbetskraft inte längre kan finna

suga upp som

sin utkomst priserna på jordbruksprodukter faller. Kvoter

om verkar hämmande resursomflyttning inom den kvoterade sektorn, därför bör effekten på bidraget till nationalprodukten bli negativ. Direktstöd kan ha positiva effekter i relation till dessa sysselsättningsargument eftersom de bidrar till att hålla inkomstnivån En förutsättning härför är att det finns en

uppe.

koppling mellan stöd och produktion.

Si.li 1997:50 /üø//I/.v/tc/ingri/Jundcn 43

Vad gäller det regionala motivet och motivet landskaps-

värden kan gränsskydd och intern marknadsreglering ha posi-

tiva effekter sett i perspektivet att de är prishöjande. Kvo-

av ter förutsätts här utformade på ett sådant sätt att de bi-

vara

drar till att uppfylla målsättningar om regional fördelning

en och landskapsvärden. För att generella direktstöd ska bidra

till att uppfylla målsättningar regional fördelning och

om

landskapsvärden måste det finnas koppling mellan möjlig-

en heterna att erhålla stödet och verksamhet eller boende. Selektiva direktstöd och skatter förutsätts här vara så utformade att

de bidrar till att uppfylla målsättningarna.

Ett syftena med den tidigare förda rationaliserings-

av politiken att sänka kostnaderna för produktionen. De me-

var

del användes hade bl.a. syftet att öka kapitalintensiteten.

som Av de medel används är de flesta neutrala till relatio-

som nu

mellan användning av arbete och användning av realkapi-

nen tal. Selektiva direktstöd och skatter kan givetvis utformas så

att de är speciellt inriktade mot att påverka denna fördelning.

Gränsskydd och intern marknadsreglering kan öka nega-

tiva externa effekter de t.ex. bidrar till en ökad urlakning

om av närsalter. Kvoter kan å andra sidan ha positiva verkningar

de är så utformade att villkoren för att kvot är utformaom de så att åtgärder ska vidtas för att reducera negativa externa effekter s.k. cross-compliance. Generella direktstöd förutsätts så utformade att de sänker intensiteten i produktio-

vara Selektiva direktstöd och skatter förutsätts utforma-

nen. vara de så att de uppmuntrar reducering av negativa externa ef-

en fekter.

Som nämndes tidigare kan den grundläggande synen an-

tingen att med offentliga ingripanden eller

vara vara sparsam att generös. Den slutsats man kommer till torde i

vara mera

hög grad bero på vilken avvägning görs i frågan ef-

som om fektivitet i produktionen livsmedel kontra frågan om korri-

av

gering olika tänkbara marknadsmisslyckanden. Det försök

av

44 Politiska imgripanclcü: SOU l997:5O

gjorts här syftar till att rent kvalitativ. Det har inte som vara

gjorts något försök till sammanvägning i ett samhillsperspek-

tiv.

SOU l9S7:5 45

5 CAP

Behov av reformer av

1992 års reform av CAP innebar en förskjutning av tyngdpunkten mellan de olika medel EU använder i sin jord-

som brukspolitik. Fram till dess hade EU nästan uteslutande använt prisstödet medel. Vid sidan av prisstödet infördes

som då direktstöd kopplat till areal eller djur som en viktig stöd-

form. Dessa kompensation för sänkt prisstöd. Syftet

ges som med åtgärden skapa bättre balans marknaden och på så

var

sätt bringa ned kostnaderna för överskottsproduktionen. Det

fanns även miljöskäl för att genomföra förändringen.

Det viktigaste skälet till att EU reformerade CAP just vid denna tidpunkt torde dock ha varit de då pågående förhandlingarna i GATT även detta inte framgick av motiven för

om beslutet. Dessutom innehöll reformen vissa kompletterande

åtgärder, såsom möjlighet att upprätta program för stödgiv-

ning till miljöinriktade åtgärder.

Inom inte alltför avlägsen framtid kan följande fakto-

en rer driva fram behov av ytterligare förändringar av CAP:

Nya krav på stödbegränsningar i nästa

o

förhandlingsrunda i WTO

En eventuell utvidgning EU mot Central- och

o av

Östeuropa

Intern förändringsvilja

o

Den inneboende viljan inom EU att förändra marknadsregle-

ringarna kan uppkomma p.g.a. budgetläget, ändrad fördelning

stödet mellan olika jordbrukargrupper, etc. Trögheten

av inom EU har dock varit stor när det har gällt att komma fram till konkreta förändringar både i övergripande frågor och på

detaljnivå.

46 ie/mr av rçhör/ø/cl m CAP SOU l997i5ll

Såväl EU-kommissionen som enskilda medlemsländer har utarbetat förslag till förändringar. EU-kommissionen lämnade den s.k. vitboken under hösten 1995. Bland de enskilda medlemsländerna kan nämnas att Danmark har t.ex.

lämnat ett förslag till förändring av mjölkregleringen. Det bör

också påpekas att det finns länder som med stor sannolikhet

är obenägna att vidta åtgärder.

Även i Sverige förs det diskussion hur CAP kan

en om förändras. Bl.a. LRF har i sina EU-positioner som antogs av stämman 1996, lagt fram förslag till hur CAP kan utvecklas.

5.1¶Möjliga effekter kommande WTO-

av en

runda

Nuvarande UR-avtal påjordbrukets område gäller fram till år 2000/2001. Innan detta avtal har löpt ut ska nya överläggningar starta. Liksom vid de förra förhandlingarna är det

mycket troligt att de frihandelsvänliga länderna kommer att

sätta ytterligare EU att genomföra förändringar. En

press mycket viktig utgångspunkt för de fortsatta handelsförhandlingarna i WTO kommer att bli USA:s reform av jordbruks-

politiken. I de följande avsnitten beskrivning av refor-

ges en

samt hur motsvarande reform kan överföras på förhålmen landena i EU.

5.1.1¶USA:s reform av jordbrukspolitiken

USA har under våren 1996 genomfört förändring sin

en av

jordbrukspolitik. Förändringarna syftar till öka USA:s kon-

kurrenskraft världsmarknaden.

För att skapa förutsättningar för en bättre position på

marknaden har USA trappat ned det interna stödet. Det är dock inte fråga någon total avreglering. Produktionsbe-

om

SOU 1997:51 Behov av reformer av TAP 47

gränsningar i form betald träda tas bort liksom bidrag

av kopplade direkt till produktionen, s.k. deñciency payments. Jordbrukarna får i fortsättningen stöd i större utsträck-

som

ning är frikopplat från produktionen och successivt trap-

som

ned. Genom att frikoppla stödet från enskilda produkter pas är avsikten att öka det amerikanska jordbrukets förmåga att snabbt ändra sin produktion efter marknadens efterfrågan. Beslutet gäller för perioden fram till år 2002. Det krävs däref-

beslut för fortsatt reformering, i annat fall återgår läter nya get till den situation rådde före reformen.

som

Exportbidragssystemet bibehålls men budgetramen skärs

ned. För 1994 uppgick exportstöden totalt till 1,1 mdr

ca USD medan de För 1996 har budgeterats till 0,35 mdr

ca USD. USA beräknar för 1996 att använda endast ca 30 procent av den ram som UR-avtalet medger. Enligt beslutet har USA fr.o.m. år 2000 budgeterat kostnader för exportstödet som motsvarar WTO-taket.

Lånesystemet kommer också att finnas kvar villkor-

men en förändras något. Lånesystemet innebär praktiken att staten

garanterar jordbrukarna en viss lägsta prisnivå, dvs. ett pris-

stöd. Låneprisnivån är för perioden 1996-2002 65 kr/ 100

ca kg för vete och ca 50 kr/ 100 kg för majs. Dessa priser är förhållandevis låga jämfört med de prisnivåer som rått på världsmarknaden de senaste åren. Staten kommer även att minska

sitt ansvar för lagerhållningen.

Budgetmässigt betyder dessa åtgärder förhållandevis lite

satt i relation till hela jordbruksbudgeten. Den övervägande

delen jordbruksbudgeten utgörs nationell livsmedels-

av av

hjälp. Den totala jordbruksbudgeten i USA för 1995 uppgick

till ca 63 mdr USD, därav gick ca 41 mdr USD till livsme-

delshjälp. De marknadsreglerande åtgärderna kan uppskattas

till drygt 10 mdr USD.

48 Behov reformer m . P SOU l997:5

av

Spannmål, m.m.

Det frikopplade stödet omfattar följande produkter:

Vete o

Fodersäd o

Ris 0

Bomull o

För att få ta del stödprogrammet krävs att jordbrukarna

av tagit del stödprogram under något år den senaste femårs-

av perioden, 1991-1995. Programmet perioden 1996-2002

avser och för att få ta del måste jordbrukarna anmäla den areal som ska ingå. Stödet beräknas på såväl historisk arealfordelning

historisk avkastning. För gröda finns det en budsom resp.

för år i procent totalbeloppet. Stögetram resp. som anges av det det enskilda året beräknas med ledning hur stor areal

av

anmäls. För den areal är anmäld är jordbrukaren fri i som som fråga hur arealen utnyttjas. Stödet det enskilda året påver-

om

ändrad grödfördelning eller ändrade marknadspri-

kasinte av

ser.

Tabell 2 Totalt frikopplat stöd inom reformen i USA under perioden 1996-2002, mdr USD

År

Behov av FQfÖHIIGIav 7.41 49 Stödet fördelas enligt följande resp. produkt:

Källa: USDA

Under 1996 uppgick odlingen reformgrödoma i USA till

av

80 milj. hektar. Det är ungefär dubbet så stor areal som är ca

stödberättigad i EU.

EU:s stöd till dessa produkter har för 1996 beräknats till drygt 14 mdr det är än tre gånger det stöd som USA

ecu, mer ger.

En jordbrukare får inte lyfta än 40 000 USD per år i

mer form frikopplat stöd. Vid kombination med lånesyste-

av en met är beloppet begränsat till maximalt 75 000 USD. I de fall

jordbrukare driver flera företag är stödet begränsat till 210 en 000 USD. Utöver marknadsstöden kan jordbrukaren även få

miljö- och regionalstöd.

För 1996 har 98,2 procent möjlig areal anmälts som

av mottagare stöd. Av tabell 3 framgår de stödbelopp gäller

av för 1996 i USA och i EU.

50 Behov av rç/Jr/11c/tzir C41 SOL 1997:50 Tabell 3 Frikopplade stöd till spannmålsodlingen i USA 1996, samt EU:s arealstöd, kr/kg

Källa: USDA

Redovisade belopp för EU i tabell 3 baseras den historiska

avkastning som arealbidraget grundas på. Pga. tiendmässiga

skördeökningar har värdet arealstödet omräknat till kr/kg

av

spannmål minskat något.

Vid avkastning 2,5 ton vete hektar det ett

en per ger stöd på 500 kr/ha, vilket kan jämföras med genomsnittligt

ca arealstöd i EU uppgår till 2 500 kr/ha. l Sverige upp-

som ca går stödet i genomsnitt till ca 2 100 kr/ha.

Socker och jordnötter

Stödet till sockersektorn i form lån till sockertillverkarna

ges

industrin. De år som importen överstiger 1.5 milj. ton

socker får producenterna möjlighet att betala tillbaka lånet

att lämna socker som betalning. år som importen är genom mindre än 1,5 milj. ton måste lånet betalas med pengar. En

avgift tas ut allt socker produceras. ca 10-15 öre/kg

som raffinerat socker. Denna avgift höjs med 25 procent enligt 1996 års beslut.

Inom programmet för stöd till jordnötter har möjligheten till lån minskat från 678 USD/ton till 610 USD/ton. i

Behov av rcr/rzranerav 7.41 Sl

Mjölk

För mjölk har USA ett statligt stöd syftar till hålla pro-

som ducentpriset för mjölk över viss lägsta nivå. Stödet är ut-

en format så att staten köper smör, ost och skummjölkspulver.

För mjölk trappas stödsystemet ned under period på

en fyra år, 1996-1999. enligt nedanstående tabell.

Tabell 4 Stödpris till mjölkproduktionen i USA under perioden 1996-20-02

cwt US hundredweight 453592 kg

Källa: USDA

Under perioden 2000-2002 omvandlas stödpriser till ett lånesystem. Exportbidragen efter de tak beslutats

anpassas som

enligt UR-avtalet på jordbrukets område.

Stödpriset för mjölk i USA motsvarar ca 1,50 kr/kg.

Produkter nötkött, griskött, ägg och fjäderfákött är i

som princip oreglerade och påverkas således inte av den genomförda reformen.

52 ie/zur m rc/hr/ner m C41 SOU l997:5

5.1.2¶Frikopplade stöd

Frikopplade stöd kan definieras stöd oberoende

som som ges

produktionen eller prisnivåer. Stödet kan sigas utgöra en av motpol till prisstödet ges i förhållande till den mängd

som

produceras och kopplas till marknacspriset för

som som varan.

Ett frikopplat stöd innebär en i grurden förändrad

mera

utformning jordbruksstödet. Det traditionella prisstödet

av har varit direkt knutet till produktionens storle. Arealstöden har delvis haft karaktären frikopplat stöd eftersom stödet

av har betalats ut i förhållande till historisk wkastningsnivå.

en Stödet har dock betalats ut efter aktuell odlingsareal för enskilda grödor år. I Sverige har företrädare för jordbruket

resp. betonat vikten att koppla direktstöden så nära den verkliga

av

produktionen som möjligt. En frikoppling jordbruksstöden kan medföra flera po-

av sitiva effekter som t.ex.:

Mindre risk för kapitalisering

i Tydligare marknadsorientering för producenterna i

o

valet mellan olika produktionsgrenar

Tydliggörande stödets storlek

o av

Såväl prisstöd direktstöd kopplade till produktionen ten-

som

derar att kapitaliseras in i produktionsledet i form av dyrare

åkermark, byggnader, maskiner och andra insatsvaror. Kapitaliseringseffekten riskerar i första hand att skr: hos den produktionsresurs har den sämsta flexibiliteten. Nyetable-

som ringar och omstruktureringar försvåras som arnars skulle ha varit positiva för näringens konkurrenskraft.

Ingripanden från statens sida i form av intervention, ex-

portbidrag, produktionskvoter, gränsskydd, mm. påverkar

mycket kraftigt hur marknadens aktörer handlar. Inte sällan är

Behov 53

EU den starkaste aktören på marknaden. Det innebär staten självklart sin verksamhet efter det

att producenterna anpassar

regelverk utformats. Ett sådant exempel är hur spann-

som

målsodlingen och mjölkproduktionen i Sverige har utvecklats

de tio åren med den skiftande politik förts

senaste som

Spannmål

I Sverige infördes 1987 aktivt syftade till minska

system som

Stöd till jordbrukare tog areal ur produktionen. gavs som

Omfattningen dessa ökade successivt

produktion. av program

under slutet 1980-talet och början 1990-talet. I 1990 års

av reform det s.k. omställningsprogrammet central del.

var en Jordbrukarna då engångsersättning för att varaktigt ta

gavs en mark livsmedelsproduktion. 1993 fanns det 380 000

ur ca

hektar som tagits ur produktion.

Sveriges ansökan EU-medlemskap ändrade dock vill-

om koren för spannmålsodlingen och tidigare beslut om att helt ta

bort nedre prisgarantin inlösensystemet för spannmålen

verkställdes inte. Istället påbörjades anpassning mot den

en politik gällde i EU, bl.a. fattades beslut om att ge jord-

som

brukarna möjligheter att omställningsprogrammet i för-

ur väg, under 1995 och 1996 mot återbetalning av en del av stödet. Detta ledde till att spannmålsarealen åter har ökat samtidigt den trädade arealen har minskat.

som

I följande tabell redovisas utvecklingen olika politiska

av

åtgärder och utvecklingen av arealanvändningen.

54 Behov av reformer av 7,4 I

Tabell 5 Utvecklingen av olika politiska åtgärder och arealanvändningen

å Åtgärd Areal 1000 ha

Spannmål Träda

1986 Enbart prisstöd l 580 0 1987 Träda 87 införs 1 429 140

1991 Avreglering,

omställnings-

1 196 340 program

1993 EU-anpassning påbörjas 1 153 380

1996 EU-medlemskap, omställ-

ningsprogrammet avslutas 1 200 310

Med träda avses mark för vilken ersättning getts för att Produktion inte ska förekomma

Avser EU-träda

Mjölk

Utvecklingen på mjölkområdet följer samma utveckling som

på spannmålsområdet. I mitten 1980-talet infördes ett fri-

av

villigt tvåprissystem med syftet att minska mjölkproduktio-

1990 års beslut innebar att nya produktionsminskande nen.

åtgärder sattes in. bl.a. avvecklingsersättning. När frågan om

EU-medlemskap blev aktuell ökade produktionen eftersom

jordbrukarna strävade efter att skapa god position inför

en tilldelningen EU:s mjölkkvoter. Under det första året inom

av EU, 1995/96, uppnådde emellertid Sverige inte sin landskvot. Under kvotåret 1996/97 beräknas produktionen öka jämfört med 1995/96. Vid tidpunkten för färdigställandet av rappor-

pekar mycket att produktionen inte blir större än ten landskvoten.

lie/var m rcj/éuvnei av 7.41 55

l följande tabell redovisas utvecklingen av olika politiska

åtgärder och utvecklingen av mjölkproduktionen.

Tabell 7 Utvecklingen olika politiska åtgärder och

av

mjölkproduktionen

Q Åtgärd Q, Mjölk,

1 000 st mil. kg

1985 Två-prissystemet införs 646 3,58 1989 Två-prissystemet tas bort 569 3,42 1991 Särskilda ersättningar till 528 3,13

producenter slutar

som 1993 EU anpassning påbörjas 524 3,29

1995 EU:s kvotsystem tillämpas 487 3,24

fr.o.m. 1 april

1996 Mjölkkvoten uppfylls inte ca 3,3

1995/96

Diskussion effekterna frikopplade stöd

om av

En frikoppling stödet innebär att jordbrukarna får en be-

av tydligt större frihet att välja mellan olika produktionsgrenar

utan påverkan olika marknadsregleringar. Detta bör ge

av upphov till effektivare användning i samhäl-

en av resurserna let.

Av olika skäl kan det dock lämpligt att viss produk-

vara tion inte förekommer eller begränsas i bestämda områden.

Det kan t.ex. olämpligt miljöskäl att viss produktion

vara av lokaliseras till viss region. Det bör då finnas en lagstift-

en ning just tar sikte på att justera marknaden för denna fel-

som

aktiga resursfördelning.

56 Behov FCf/Ö/Illdl C11 SOU I997:5

m m

Kritik har ofta riktats. speciellt mot prisstödet och högprislinjen, mot att de finansiella konsekvenserna inte framträder tydligt. Det har därför varit svårt att ifrågasätta sys-

nog temen. Ett frikopplat stöd skulle mycket tydligt ge information vilket stöd För jordbrukets del skulle det

om som ges. naturligtvis innebära större risk för att stödet skulle angri-

en

från olika håll. Prisstöd dock ett betydligt enklare pas ger

färre detaljregler och överskådligt system som emel-

mera lertid inte konkreta sätt visar samhällets kostnad.

samma

En förändring nuvarande stödformer mot ett fri-

av mera

kopplat stöd innebär ett i grunden förändrat stödsystem.

Hårddrar systemet med frikopplade stöd innebär det att

man

jordbruket ersättning för att inte producera något. I prin-

ges

cip kan stödet som en ersättning för förmögcnhetsförlus-

ses ter. En sådan förändring kan svår att acceptera. Det

vara

svenska omställningsstödet hade i sin utformning vissa drag

ett frikopplat stöd och det har många varit kraftigt ifråav av gasatt.

Den praktiska utformningen frikopplat stöd

av ett mera

är svår fråga lösa. Regler krävs bidragsnivå, bi-

en att om

dragsmottagare, tidsperiod för när bidrag ska krav på

ges, mottagaren, osv.

För att fastställa bidragsnivån krävs ställningstagande om

vad bidraget ska kompensera, t.ex. prisfall eller förmögen-

hetsförluster. En speciellt viktig fråga är vilka regler ska

som

gälla vid försäljningar jordbruksfastigheter eller vid över-

av

låtelser brukningsrätten. Det är möjligt att knyta bidraget

av

till såväl fastighet. Regler måste även skapas för

person som

de krav ställs på bidragsmottagaren. Huvudregeln bör vara att

markens användning får förändras utan att bidraget påverkas. Enligt de regler tillämpas i USA får dock iitte vissa pro-

som dukter odlas, frukt och grönsaker, och det är inte tillåtet att använda marken till annat än jordbruksproduktion. Enligt

SOU l907:5 Behrn rcj/záruzcrav PH 57

av

reglerna i USA är det t.ex. tillåtet med skogsplantering och

träda men inte anläggning av golfbanor.

5.1.3 Reformer i andra länder

Åtgärder för att mot WTO-åtagandena har gjorts

svara upp även i andra länder. I följande avsnitt bild vilka för-

ges en av

ändringar har gjorts i några EU:s viktigaste konkur-

som av

rentländer på världsmarknaden.

Kanada

Kanada genomförde reform jordbrukspolitiken 1991.

en av

Grundläggande för denna reform var en helhetssyn på jord-

bruksföretaget framför ett produktorienterat stöd. Företagen

erbjuds ett försäkringsskydd kan utnyttjas under perioder

som med vikande lönsamhet. Jordbrukare deltar i systemet

som betalar årligen premie uppgår till tre procent av netto-

en som försäljningen, staten bidrar med motsvarande belopp. Jordbrukarna får förmånlig ränta på avsatta medel och det är

en fritt att avbryta deltagandet när som helst.

Vid sidan om detta stöd finns det även mera produktinriktade stöd. På spannmålsområdet har subventioner lämnats för att transportera från prärien till exporthamnar. 1995

varan beslutades att generellt sett minska produktsubventio-

om

Transportsubventionerna för spannmål togs bort helt

nerna.

och producenterna kompenserades genom en

"engångsbetaliting". Kompensation har också lämnats i form

investeringsbidrag och exportgarantier.

av

På mjölkområdet har beslut fattats att under en fem-

om årsperiod avveckla direktstöden till producenterna.

58 Behov m IC/UJI1IUI'm lll

Australien

Australiens stöd till det inhemska jordbruket är relativt sett lägre än stödet för inhemsk industri. För vissa varuom-

annan

råden, mjölk och socker, tillämpas dock regleringsåtgär-

som

der. Exportbidrag tillämpas för mjölkprodukter. Bidragen fi-

nansieras avgifter betalas via konsumentpriserna.

genom som Stöden har kritiserats Nya Zeeland och 1995 beslutades att

av stöden ska avvecklas under perioden fram till år 2000.

Nya Zeeland

Nya Zeeland genomförde redan 1985 omfattande liberali-

en sering sin jordbrukspolitik. Det viktigaste skälet till avreg-

av

leringen de svårigheter uppstod när Storbritannien

var som blev EU-medlem. För att åter bli konkurrenskraftiga världsmarknaden avvecklades de flesta stödformer till jord-

bruket. De problem som uppstod som en följd av avreglering-

har delvis övervunnits bl.a. genom produktdiffcrentiering en och utveckling marknader. Latinamerika, speciellt

av nya Brasilien, har blivit Nya Zeelands viktigaste marknad för me-

jeriprodukter.

5.1.4 Alternativa vägar i WTO

Inför WTO-runda står EU med all säkerhet inför att

en ny

vidta förändringar CAP. Inför en ny förhardlingsoin-

nya av gång det finnas två vägar att fram, antingen inväntar

synes EU de krav med all säkerhet kommer att ställas, eller går

som

EU i förväg och eget initiativ vidtar lämpliga förändringar

jordbrukspolitiken. Det kan t.ex. fortsatt neddrag-

av vara en

ning prisstödet enligt den modell tillämpades i 1992

av som års reform CAP. Fördelen med den förstnämnda metoden

av

är att inte spelat ut sin position innan förhandlingarna

man

SUU l997:5 Behov refbr/ner av C41 59

av börjas det kan också finnas risk i att låta USA ställa

men en kraven. Går EU före med reform av sin politik är manö-

en verutrymmet troligen större, dock till priset att USA i en förhandling kan komma med ytterligare krav.

EU genomförde 1992, redovisades tidigare, en ge-

som

nomgripande reform av sin gemensamma jordbrukspolitik.

Reformen innebar sänkt prisstöd och ett ökat inslag av direktstöd. Direktstödet är dock förhållandevis hårt kopplat till produktionsnivån. En möjlig väg att förändra stödet till jordbruket är att fördjupa CAP-reformen ytterligare genom att utvidga den till flera produkter och sänka stödnivån. Genom att EU:s stödprisnivåer då närmar sig prisnivån på världsmarknaden minskar behovet exportbidrags- och interven-

av tionssystem. Motsvarande gäller för olika utbudsbegränsande kvoter.

Dessa åtgärder skulle kunna innebära att EU fullgör de

GATT-åtagandena utan ytterligare förändringar. Genom

nya att fortsätta enligt modellen för 1992 års reform kan det vara lättare att finna acceptans för ytterligare neddragningar av stödet. Det finns risk för att vissa produkter åter kommer att

undgå reformering stora praktiska svårigheter. Av

en p.g.a. denna anledning kan det eventuellt att föredra en helt ny

vara inriktning för stödet till jordbruket.

En fortsatt övergång till direktstöd innebär också att bud-

getbelastningen ökar. Med den traditionella utformningen av

stödet till jordbruket har konsumenterna stått för finansiering-

höga livsmedelspriser, högprislinje, jämfört med

en genom

världsmarknadspriserna regelmässigt har varit lägre. Di-

som rekta kostnader har enbart uppstått för omhändertagande av överskottskvantitetema. Nedtrappning prisstödet och

av kompensation via direktstöd innebär en övergång mot en lågprislinje. Stödet till jordbruket kommer då att tas från bud-

Beloppen finansieras över EU-budgeten komgetmedel. som

att öka kraftigt eftersom stödet omfattar hela den produmer

60 Behov av reformer av fl-l P

cerade kvantiteten, istället för tidigare att bidrag utgick

som endast for överskottet.

5.2¶Östeuropautvidgningen

Ett flertal studier har gjorts de effekter kan uppstå

av som

att EU-15 utvidgas med ytterligare tio stater i Centralp.g.a. och Östeuropa, de s.k. CÖE-länderxia. Dessutom kan med-

lemskap komma ifråga för Cypern. Samtliga studier kommer

fram till det finns produktionspotential i CÖE-län-

att en stor derna. Genom de bidrag finns att hämta inom den nuva-

som rande CAP finns det således möjligheter till en kraftig pro-

duktionsökning i de östeuropeiska länderna.

Vid studie över situationen i CÖE-länderna, sedan den

en politiska och ekonomiska omvälvningen, för de olika jordbruksprodukterna kan vissa gemensamma drag urskiljas:

c Kraftig produktionsminskning

Ändrat konsumtionsmönster o

Kraftig minskning av exporten

o

Prisnivåer är lägre än i EU o som

Reglerade marknader utan finansiell styrka o men

GATT-bindningar utan innehåll

o

Utan undantag har produktionen jordbruksprodukter mins-

av

kat kraftigt i CÖE-länderna följd den ekonomiska

som en av och politiska omvälvning skett under 1990-talet. Pro-

som duktionsminskningen beror på flera faktorer. De främsta orsakerna är:

SOU 1997:51 Behov av refor/ner av CA P 61

lnstabilitet i samhället o

Kraftigt ökad inflation o

Brist kapital

o

Osäkerhet markpolitiken

o om

Ändrade förutsättningar för utrikeshandel o

Konsumtionen livsmedel har tradition subventionerats i

av av CÖE-länderna. Jämfört med t.ex. EU-15 har konsumtionen i dessa länder därför varit förhållandevis hög. Den nya ekonomiska politiken har inneburit att dessa subventioner har tagits bort, vilket har varit orsak till att livsmedelskonsumtionen

en har minskat kraftigt. Den allmänna nedgången i ekonomin i

dessa länder har också bidragit till konsumtionsminskningen.

Tabell 8 Konsumtion av livsmedel i Östeuropa och i EU,

kg/person

Avser 1995 Källa: EU-kommissionen, Eurostat och Jordbruksverket

62 Behov TAP

av ref/owner av

CÖE-länderna har tradition exporterat stora mängder med

av livsmedel till f.d. Sovjetunionen. Det är tveksamt denna

om handel kan ha skett till marknadsmässiga villkor, t.ex.

anses

kan handelspolitiska skäl ha varit viktiga. Efter den politiska

omvälvning ägde under början 1990-talet har

som rum av handeln minskat kraftigt, vilket är viktig orsak till att pro-

en duktionen gått ned i CÖE-länderna.

Fram till i början 1990-talet var det mesta av jordbru-

av ket i CÖE-länderna i det närmaste helt kollektivt ägt, med undantag för Polen och Slovenien, där småjordbruk är vanliga. Priserna på jordbruksprodukter hölls i en strävan att

nere förse konsumenterna med billiga livsmedel. Efter den politiska och ekonomiska reform genomfördes i början av

som

1990-talet släpptes stor del av detalj styrningen av priserna.

en Detta fick till följd att priserna steg kraftigt men producentpriserna i CÖE-länderna ligger fortfarande på nivåer som är

i EU-15 och i vissa fall t.o.m. lägre än på världs-

lägre än

till detta CÖE-ländernas marknaden. En förklaring är att

gränsskydd är lägre än EU:s. andra förklaringar kan vara att

sämre kvalitet, att det råder instabilitet i

produkterna är av en

leveranser, m.m.

I de flesta CÖE-länder genomfördes eller mindre

en mer total avreglering på jordbruksområdet i samband med den

skedde i dessa länder i början 1990-talet.

förändring som av Detta framgår bl.a. PSE-beräkningar OECD gjort för

av som några länderna. Utvecklingen under de senaste åren har

av

har införts. l flera fall har CÖE-

gått mot att regleringar åter

länderna infört regleringar i sin tekniska utformning pâ-

som minner EU:s regleringar. I de flesta fall saknar dock sys-

om temen större betydelse eftersom de finansiella resurserna är begränsade. Som exempel kan vidare nämnas att Ungern under 1996 har infört mjölkkvoter och att Polen har kvoter på sockerområdet.

Behov av c{/'›17erc1v.'.4P63

Vissa CÖE-länderna omfattas UR-avtalet jord-

av av brukets område Baltikum och Bulgarien är inte medlemmar

av GATT. lmportskyddet ligger genomgående en lägre

nivå än för EU-15. Möjligheterna till subventionerad export är också mycket små. Den subventionerade export som dessa länder har fått godkänd i UR-avtalet har beräknats i nationell valuta. med undantag för Polen har gjort sina bindningar

som i USD. En snabb inflation under de senaste åren till stor del urgröpt värdet dessa bindningar. Kvantiteterna är också

av

regel små, t.ex. har Ungern inte tagit med sin export till som

forna Sovjetunionen i sina exportkvoter.

Prisnivån i CÖE-länderna ligger betydligt lägre än i EU- 15. Det innebär CÖE-länderna är i position inför ett

att en eventuellt EU-inträde skiljer sig betydligt från det läge

som

Sverige, Finland och Österrike befann sig i inför sitt EUsom inträde. l Finland och Österrike situationen den

speciellt var

jämfört med CÖE-länderna att stödnivåerna motsatta genom

högre än EU:s stöd. var

Blir CÖE-länderna medlemmar i EU med CAP i dess

nuvarande form det kunna upphov till en rad olika

synes ge

problem, såsom:

Ökat från CÖE-länderna

o produktionstryck

Risk för konsumtionsminskningar i CÖE-länderna

o

Ökad budgetbelastning för EU totalt

o

Snedvridningar i samhällsekonomin i CÖE-länderna o

Om priserna i CÖE-länderna stiger till motsvarande nivåer

i EU skulle de problem redovisas ovan snarast öka. som som

Kostnadsläget, lägre markpriser etc., motiverar med hög sä-

kerhet huvuddelen rådande prisskillnad. Andra viktiga

av faktorer de skillnader finns mellan CÖE-län-

utgörs av som derna och EU-länderna i sammansättning foder och utfod-

av

64 Behov reform/cr TA P SOU l997:50

m" av

ringsteknik kan väntas medföra relativt sett högre priser

som

svinkött med foderpriserna i C ÖE-länderna.

på t.ex. jämfört

Av följande tabell framgår några exempel prisskillna-

den mellan EU och Östeuropa. Prisjämförelserna är svåra att

eftersom från CÖE-länderna är bristfälligt

göra prismaterialet

Allmän ekonomisk i CÖE-länderoch variationen är stor. oro

vilket sig bl.a. i hög inflationstakt, gör också jämföna, yttrat relsen svår.

Tabell 9 Prisjämförelse EU vissa länder i Östeuropa,

procent av EU-pris

Avser prisförhållandena 1994-995

Källa: Jordbruksverket

Om priserna skulle öka kraftigt leder det till att produktionen stimuleras i CÖE-länderna. Det finns produktionspotentialer

olika skäl inte har utnyttjats under de senaste åren. som av

Brist på kapital och kunskap om såväl produktionsteknik som

marknadsföring är dock faktorer håller tillbaka utveck-

som

lingen. Prisökningar skulle kunna leda till en onödig kapitali-

i mark och andra produktionsresurser samt till risk

sering en

för efterfrågan. Det finns således risk för mark-

dämpad en

nadsobalans i dessa länder. För EU innebär det risk för ökad

Behov av reformer av .14 P 65

för CAP. Expertgrupp 1 har redovisat olika

budgetbelastning

kostnadsberäkningar gjorts för utvidgningen. Utfallet

som va-

rierar kraftigt beroende de förutsättningar lagts in. Det

som finns också risk för WTO-åtagandena blir svårare att klara att för EU vid utvidgning. Det finns därför all anledning att en

att CÖE-länderna kommer att få övergångsarrangemang

anta inte politiken förändras generellt. Exempel sådana om

övergångsarrangemang kan att EU stöd till jordbruk

vara ger och livsmedelsindustri i dessa länder för att utvecklas. Det

kan också innebäraövergångsarrangemang inte dessa

som ger länder tillträde till den marknaden fullt ut. gemensamma Förhållandena inom förädlingsindustrin och handeln karaktäriseras ofta brister i såväl produktionsteknik och av åtminstone sett i jämförelse med de större

marknadsföring,

inom EU. Dessa brister kan väntas medföra svårig-

företagen

heter avsätta produkterna till andra EU-länder. att Under 1996 har CÖE-länderna fått besvara sommaren en mängd frågor från EU-kommissionen och utifrån dessa svar ska EU sammanställa s.k. avi. I avin ger EU ett omdöme en

länderna utgångspunkt inför förhandlingarna.

om som en Dessa beräknas komma under våren 1997. svar I 1995 års strategidokumentet från EU togs det upp en anslutningen CÖE-länderna.

del av problematiken kring av

skulle CÖE-länderna berät-

Enligt nu gällande regelverk vara till exportbidrag, arealbidrag etc. EU-kommissionen tigade påpekade bl.a. att syftet med priskompensationen, enligt 1992

års reform, att ersätta jordbrukarna för gjorda stödprisvar För CÖE-ländernas del EU-kommissionen

sänlçningar. anser

det inte kommer bli fråga några prissänkningar i att att om samband med eventuellt EU-medlemskap. Det finns inte ett

någon ekonomisk anledning till priskompensation. Kompen-

sation skulle dessutom kunna skapa omotiverade inkomstskillnader, vilket i sin tur kan skapa social i dessa länder. oro

66 Behov reformer av CA I

av

Bland enskilda EU-länder har åsikter framförts t.ex.

som

direktstöd inte bör medges för C ÖE-länderna att det att p.g.a. inte har varit fråga något prisfall i dessa länder. Det har

om även diskuterats att det skulle behöva införas kvoter i

om dessa länder håller tillbaka produktionsutvecklingen.

som

Det är viktigt att CAP inte försvårar eller i värsta fall

förhindrar anslutning CÖE-länderna. CAP bör sålunda

en av förändras på ett sådant sätt att anslutning underlättas och

en att jordbruket i dessa länder ges en verklig möjlighet att utvecklas. Detta torde innebära att betydelsen av produktions-

kvoter och andra marknadsreglerande åtgärder måste tonas

ned. Tidsperspektivet för denna är svår att bedöma.

process Det ekonomiska läget i dessa länder talar för en lång övergångsperiod medan instabiliteten i det politiska skeendet kan tala för snabbare anslutning. Vissa åtgärder kan behöva

en påbörjas även innan det beslutas om medlemskap.

5.2.1 Förhållandet mellan de nytillkommande län-

derna

Även förhållandena mellan de länder kan komma med

som vid utökning EU måste beaktas. En fråga är vilka regler

en av

ska gälla vid handel mellan de nya länderna om inte som EU:s regler börjar tillämpas för de medlemsländerna från

nya

första början.

För närvarande håller två frihandelsområden inom Central- och Östeuropa på att växa fram. Ett område gäller de s.k. CEFTA-länderna och där är det i första skedet Ungern, Polen, Tjeckien och Slovakien bildar ett område. Också i Balti-

som kum har för ett frihandelsområde, där Estland,

grunden lagts

Lettland och Litauen ingår.

Behovavrcf/brmeruv 7.41 67

5.3¶Intern förändringsvilja

Diskussioner pågår nära ständigt inom EU om inriktning-

nog och utformningen CAP. Oftast har dessa diskussioner en av

haft sin grund i budgetsituationen. Regler har införts i syfte

minska kostnaderna. vanlig metod vid dessa tillfällen att en har varit begränsa produktionen olika typer av kvoter. genom Under den tiden har olika kvotarrangemang kommit senaste alltmer och det ske förändring i det

att ifrågasättas synes en

synsätt bör gälla i fråga hur utbudsproblemen bör lösom om Kompensationsnivån i 1992 års beslut har också kritisesas. Bidragsbeloppen lästes fast i samband med beslutet och rats. för de flesta möjlighet till förändringar vid ändrade varor utan

marknaden. Höga marknadspriser i kombiförutsättningar på

nation med kompensationsbetalningar har lett till kritik mot har överkompenserats. Under 1995/96 har

att jordbrukarna

exportskatter, beroende de höga världsmarknadspriserna,

tillämpats spannmålsområdet för att dämpa prishöjningar-

na inom EU.

1995 års strategidokument och 1996 års konferens om lands-

bygdsutveckling

Under 1995 presenterade EU-kommissionen en rapport "Studier över alternativa strategier för utveckling relatioav på jordbruksområdet mellan EU och de associerade staner för framtida anslutning dessa stater". Rapporten terna en av

presenterade tre möjliga handlingsalternativ:

Status quo o Radikal reform o

Vidareutveckling 1992 års reform

o av

68 Behov av rcffürnzcl av C41 SOU 1997:51

EU-kommissionen kom fram till att det inte är lämpligt att försöka upprätthålla oförändrad situation. En Östeuropa-

en

utvidgning samt åtaganden som följer av Uruguayrundan

kommer förr eller att driva fram reform. Sker detta

senare en efter utvidgningen kommer detta att bli särskilt svårt och kostsamt.

I rapporten finner EU-kommissionen flera fördelar med

att genomföra radikal reform. Utgifterna för jordbrukspoli-

en

tiken blir betydligt lägre och regleringsmekanismen blir be-

tydligt enklare. I detta alternativ ligger också att det görs åt-

skillnad mellan frågor berör miljön och landsbygdsut-

som vecklingen. EU-kommissionen dock att sociala och

anser

miljömässiga risker kan bli följden, speciellt i vissa regioner.

Det påpekas även att budgetbelastningen blir stor de första åren efter genomförd reform. För socker och mjölk har en fullständig priskompensation beräknats kosta 10-15 mdr ecu

år. En risk är de rika länderna kan fortsätta att per annan stödja sitt jordbruk, till skillnad från de fattigare länderna.

EU-kommissionen finner att det tillvägagångssätt som

1992 års reform bör tillämpas även i fort-

startades genom

sättningen. Detta kan ske såväl genom en fördjupning som

utvidgning till andra produkter.

genom en

EU-kommissionen har på olika sätt och i olika samman-

hang fortsatt på den linje som dragits upp i strategidokumen-

tet. Reformförslag har diskuterats för bl.a. mjölk och nötkött.

Frågan om landsbygdsutveckling togs speciellt upp på en

konferens i november 1996 i Cork på Irland. I den deklaration antogs vid konferensen betonades att den gemen-

som

jordbrukspolitiken måste efter ny verk-

samma anpassas en lighet där jordbruket spelar förhållandevis liten roll men där landsbygden måste utvecklas även på andra områden. Det konstaterades att befolkningen i Europa lägger allt större

nu vikt vid livskvalitet i allmänhet och vid frågor om kvalitet, hälsa, säkerhet, personlig utveckling och fritid i synnerhet. I

SOU W975i Behov av reformer av C4 P 69

deklarationen gjordes uttalanden om att den gemensamma

måste till verkligheter och

jordbrukspolitiken anpassas nya

utmaningar:

Konsumenternas krav och önskemål o

Utvecklingen inom internationell handel o

EUzs kommande utvidgning o

Som följd detta att omläggningen från pris-

en av anser man stöd till direktstöd ska fortsätta. Jordbrukssektorn ska anpas-

till de förhållandena att jordbrukarna stöd sas nya men ges

under anpassningsperioden samt får tydliga signaler om den

framtida utvecklingen.

I deklarationen förväntas att den priskompensation som

i samband med 1992 års reform CAP ifrågasätts i allt gavs av

högre grad.

Det är i dagsläget svårt att dra några slutsatser vilka

om effekter denna konferens kan komma att få politikens ut-

veckling.

5.3.1 Åtgärder från svensk sida

När behovet förändringar CAP har diskuterats, har Sve-

av av rige framfört det föreligger behov reform. Reform-

att av en behovet har förespråkats flera skäl, bl.a. höga kostnader,

av risk för konkurrenskraft i näringen samt krånglig admi-

svag nistration. Som exempel kan nämnas att Sverige har drivit linjen att det är effektivare att sänka stödprisnivåerna för spannmål jämfört med att förändra utbudet genom att justera

trädesprocenten.

70 Behov reformer m A P

av

5.4¶Alternativa utvecklingsvägar för CAP

5.4.1¶Grundalternativ

Mot bakgrund till den utveckling kan förväntas såväl

som inom EU i omvärlden framstår två huvudalternativ för

som

förändring av CAP:

Reform CAP i syfte att stärka den internationella kon-

av kurrenskraften i princip avreglerad marknad

en

Anpassning CAP till de restriktioner sannolikt

av nya som

blir följden kommande WTO-förhandlingar, Östeuropaut-

av

vidgning, budgetrestriktioner m.m.

Syftet med alternativ l är att EU möjlighet att ta del av en

ge växande världsmarknad utan att olika handels- och budgetrestriktioner hindrar detta. Detta kan ske konkurrens-

genom kraften förbättras genom en effektivisering av jordbruket.

Enligt alternativ 1 kommer prisskillnaden mellan EU och världsmarknaden att minskas/utjämnas. För att komma dit måste EU:s stödpriser successivt sänkas och därefter helt

bort. Genom att priserna sänks, minskas kraften i den intas

marknadsregleringen och systemen för exportbidrag,

terna intervention och avsättningsbefrämjande åtgärder blir mindre

När EU:s priser har jämnats ut mot världs-

betydelsefulla.

marknadspriserna kan den interna marknadsregleringen av-

vecklas.

En reform bör omfatta samtliga produkter inom CAP. Det effektivare att ta ett samlat på hela nä-

synes vara grepp

framför fram produktvis. Det kan på kort sikt

ringen att

enklare reformer områden där skillnad-

vara att genomföra

mellan EU:s priser världsmarknadspriserna är små. En så-

en

SOLJ 1907:3 Behov av rcfornver av 7.41 71

dan strategi kan dock sikt innebära stora obalanser mellan

olika produktområden. Under övergångsperiod kan jordbruket få kompensa-

en tion för hela eller delar de prissänkningar som neddrag-

av ningen stödpriserna innebär det är motiverat för att un-

av om derlätta till den situationen. Detta kan bl.a.

en anpassning nya

motiveras med inte slå ut produktionsresurser på sikt

att som kan vara lönsamma.

Fördelen med reform enligt denna modell är att EUzs

en

jordbrukssektor möjlighet att ta del av en växande

ges en världsmarknad utan att begränsas handelsrestriktioner och

av

modell torde också jordbruket i Östeu-

budgetkrav. Denna ge

möjlighet att utvecklas även när dessa har blivit EUropa en medlemmar.

En nackdel med denna typ lösning kan att vissa

av vara delar jordbruket får igenom snabb strukturrationali-

av en sering. Kraftiga och oönskade effekter kan mildras genom att åtgärderna sätts in successivt och att priskompensation med-

i form direktstöd under en övergångsperiod. ges av

Alternativ 2 innebär att EU anpassar sin produktion p.g.a. krympande GATT-kvoter och ökat importtryck. För att an-

produktionen efter de förutsättningarna torde det

passa nya innebära såväl minskat prisstöd minskade produktions-

som kvoter. I praktiken innebär det att produktionsresurser, såsom åkermark och stallbyggnader, aktivt måste tas ur produktion. På sikt kan även priserna i EU komma att eftersom

pressas

WTO-åtagandena innebär ökat importtillträde.

Fördelen med denna modell är att EU kan kontrollera de

förändringar jordbruket krävs för att uppfylla de krav

av som

kommer att ställas i framtiden, t.ex. till följd av ett nytt som WTO-avtal. Minskningarna kan göras successivt och eventuellt styras på ett sådant sätt EU finner lämpligt.

som

Nackdelen med denna lösning är att EU redan i utgångs-

minskat tillträde till världsmarknaden. Ökat läget accepterar

72 Behov ref/Omid 7141 SOU l997:5 av m

kvoter och andra regleringsinstrument torde ytterliinslag av komma skada utvecklingen jordbruket inom EU.

gare att av Det kan leda till situation där det blir ännu svårare för EU en försvara sina Denna lösning torde även inne-

att positioner.

bära svårigheter för jordbruket i Östeuropa. Kvoter som har utifrån mycket låg historisk bas leder till beräknats en problem att utveckla ett livskraftigt jordbruk. två alternativen utgår från olika strategier. Enligt det De första alternativet är strategin avreglering och enligt det andra alternativet strategin till olika restriktioner eller

är anpassning

begränsningar sannolikt kommer att ställas upp. l ett som är det svårt att uttala sig i vilken

långsiktigt perspektiv om

effekterna, vad gäller lönsamhetsnivån i

utsträckning t.ex.

kommer bli olika. Båda alternativen torde få

jordbruket, att

till effekt att prisnivån inom EU kommer att anpassas mot

världsmarknadspriserna. Möjligen skulle tillämpning av pro-

duktionskvoter, åtminstone i det korta perspektivet, kunna

bromsa prissänkningar.

Det kan förutsättas att särskilda stöd även i fortsättningen kommer i områden där det regionalpolitiska skäl är att ges av sysselsättningen. Jordbruket är en pro-

viktigt att upprätthålla

ducent kollektiva nyttigheter, t.ex. i form öppet landav av och kulturhistoriskt värdefulla miljöer. Dessa nyttigheter

skap

kan stödjas ekonomiskt med medel särskilda stödprogram ur åtgärder enligt 1992 års reform av CAP. En

kompletterande

i vilken utsträckning tillräcklig inkomstnivå komfråga är en

erhållas resultat alternativ 1 eller 2 kompmer att som ett av med stöd, miljöstöd samt andra

letterat regionalpolitiska

stödformer kan finnas, t.ex. strukturstöd såsom investesom och startstöd och landsbygdsstöd. I vilken ut-

ringsstöd

inkomstnivån är tillräcklig får avvägas utifrån de

sträckning

mål för sektorn.

övergripande som sätts upp

har varit i stort sett oförändrad allt-

EU:s jordbrukspolitik

dess tillkomst för nära 40 år sedan. Jordbrukarna har sedan

lie/voi av ref/brunn m .11 H

styrt sin produktion utifrån de Villkor ställts i CAP.

som upp

Det har bl.a. tagits sig i uttryck i form investeringar i form

av

markanläggningar, byggnader maskiner, djur och kun-

av skap. Jordbruket kännetecknas förhållandevis långa

av av-

skrivningstider, såsom för markanläggningar och byggnader,

samt liten alternativ användning för gjorda investeringar.

Den förändring i inriktningen av EU:s jordbrukspolitik

diskuterats i det föregående innebär förändringar i förutsom

sättningarna för näringen. En sänkning av marknadsstödens

nivå torde komma att sänka intäktsnivån i jordbruket. Det är inte troligt att minskning stödnivån kommer att med-

en av

föra så stor höjning världsmarknadspriserna som skulle

en av krävas för att uppnå oförändrad intäktsxiivå. För att kunna

en

bedöma utvecklingen av jordbrukarnas inkomster av en

minskning stödnivån krävs också bedömning av hur

av en kostnaderna, kanske främst för mark, utvecklas.

5.4.2¶Komplettering av grundalternativen

För att skapa rimliga förutsättningar för anpassningar, i vissa

fall för utveckling företaget och i andra fall för avveckling,

av bör det under kunna medges kompensation till jordbrukarna. Av dessa skäl har kompensationsbetalning lämnats såväl

enligt 1990 års svenska reform vid 1992 års reform av

som CAP. Enligt 1990 års reform dels ett arealstöd, dels ett

gavs

djurbidrag trappades under en övergångsperiod. Det

som av

dessutom ett omställningsbidrag till de jordbrukare som

gavs valde att varaktigt ställa om till annat än livsmedelsproduktion. I samband med ett beslut i GATT frysning av stödet

om

till jordbruket infördes djurbidrag kompensation för re-

som dan beslutade prishöjningar. Dessa upphörde i samband med EU-inträdet.

I EU har gett kompensation för sänkt prisstöd i form

man

arealstöd och djurbidrag. Det finns i nuläget inte något beav

74 Su/mv rcj/Jr/ncl C41 SOL 1997:50

m m

slut avtrappning. Kompensation har getts med motsva-

om rande belopp prisstödet har sänkts.

som

Gruppen tar inte ställning till hur länge kompensation

eller med vilka belopp stöden ska utgå. Gruppen tar ska ges sålunda inte heller ställning till hur eventuell avtrappning

en

stödet kan Litformas. av

Det bör också observeras att kommande WTO-förhandlingar kan innebära restriktioner i möjligheterna att fritt utfor-

ma sådana stödforiner.

SÅU 1997:50 75

6¶De medlen

jordbrukspolitiska

För att uppnå målen för den gemensammajordbrukspolitiken

inom EU har i huvudsak marknadsreglerande medel använts. Dessa är:

Gränsskydd

o

Intern marknadsreglering

o

Direktstöd o

CAP-reformen 1992 innebar att prisstödets betydelse tonades ned till förmån för stöd direkt knutna till produktionsmedlet, arealstöd och djurbidrag. EU har dock inte någon form av helt frikopplade stöd. Vid sidan de marknadsrelate-

av mera rade stöden finns det också struktur- och regionalstöd.

Mot bakgrund de krav på förändringar målstruktur-

av av

för CAP ställs bör översyn göras hur tillgängen som en av liga medel i den situationen. Dessa krav kan bero

passar nya pa:

Ny förhandlingsrunda i WTO

o

Östeuropautvidgning

Intern förändringsvilja

o

Inom för det enligt direktiven vilar oss

ramen ansvar som

tas endast de marknadsreglerande åtgärderna Föränd-

upp.

ringar berör regional- och miljöpolitik behandlas av ex-

som pertgrupp Effekter uppkommer såväl miljön som

som

på strukturen ändringar i marknadsregleringen behand-

p.g.a. las givetvis i denna rapport.

76 Dq/urc//v/zrks/iu/ilisñu Inatt/len SOU l997:50

6.1¶Gränsskydd

Nivån EU gränsskydd begränsas i nuläget av gällande

:s UR-avtal jordbrukets område. Inom ramen för gällande

avtal ska nedtrappningar ske enligt plan fram till år

2000/2001. F ör de flesta produkter har rörliga importavgifter

med fasta tullar. Avtalets tekniska konstruktion ledde ersatts inte till några dramatiska sänkningar av gränsskyddsnivån, för vissa produkter t.o.m. gränsskyddet när avtalet trädde

steg i kraft.

För prisnivån på EU-marknaden har gränsskyddet störst betydelse för de produkter där det råder underskott eller för

vilka exportsubventioner. Prisnivån dessa produk-

det ges

direkt gränsskyddsnivån. Priserna EU-

ter påverkas av

marknaden för produkter har överskott inte kan av-

som som sättas med hjälp exportbidrag kommer att tryckas ned mot

av den prisnivå råder världsmarknaden. För dessa pro-

som dukter spelar således gränsskyddet inte någon roll. Priserna inom EU kommer ned tills dess att jämvikt råder

att pressas på hemmamarknaden eller att det blir lönsamt att exportera.

För de flesta produkter tillämpas tullar ligger fast

som under helt år. För spannmål, ris och melass har dock EU

ett

fått tillämpa ett rörligt tulluttag, förutsatt att man ligger

mera under den fasta tullen. För spannmål ändras tullen normalt två månad, vid stora prisvariationer kan änd-

gånger per men ringar ske dagligen. Import olika specialprodukter, som

av t.ex. maltkorn och högproteinvete ges extra nedsättning av tullen.

En övergång till fast gränsskydd innebär att im-

ett mera

får större möjligheter att konkurrera på marknadportörerna

Oförändrade gränsskyddsnivåer under en längre tidspeen. riod större möjligheter att finna tidpunkter då importen är

ger

konkurrenskraftig, jämfört de rörliga importavgifterna som

för vissa kunde ändras Varje dag. För de flesta har

varor varor

SOU l997z50 Du rm177/u/rs-/an/itislcczmed/cr: 77

EU dock fortfarande ett överskydd som i praktiken omöjlig-

gör import. Ökat marknadstillträde olika importkvotei

genom har dock ökat EU:s import.

UR-avtalet liksom olika bilaterala avtal har inneburit att det har öppnats rad olika förmånskvoter. Kvoterna

upp en innebär att import får ske till villkor. I vilken

gynnsammare

omfattning importkvoter utnyttjas. vilket naturligtvis är

som

avgörande för att några effekter ska Lippkomma till följd av

importkvoterna, beror huvudsakligen på:

Skillnaden mellan EU-pris och världsmarknadspris

o

samt efterfrågeelasticiteten inom EU och

utbudselasticiteten i exportländerna

Tullnedsättning

o

Tillgängligheten kraven för att ansöka

o

Kvaliteten produkterna från de möjliga eller dio

rekt angivna exportländerna

o Transportkostnader

Jordbruksverket har i studie effekterna av import- och

en av exportkvoter i handelsledet visat att mottagarna av import-

kvoterna inom EU årligen kommer i åtnjutande av miljardbe-

lopp utan någon egentlig motprestation.

1 Jordbruksverkets 1996:13 Effekter import- och

rapport av exportkvoter i handelsledet.

78 Dujord/wru/xpu/iILw/m Inet/len

6.2¶Intern marknadsreglering

I begreppet intern marknadsreglering inryms här:

Intervention o

Privat lagring

o

c Exportbidrag

o Pristillägg

Konsumtionsstitnulerande åtgärder

o

Produktionskvoter o

Samtliga åtgärder inom denna medel syftar till att

grupp av stödja och stabilisera priserna på den interna marknaden. Vissa medlen omfattar i princip hela den saluförda kvanti-

av teten medan andra medel omfattar endast mindre delar.

Intervention

Syftet med intervention är att utjämna variationer på marknaden produkter kan undanföras och eller mindre

genom att mer

tillfälligt läggas i lager. Utformningen reglerna är olika för

av olika produkter vilket gör att betydelsen intervention va-

av

rierar. interventionssystemet för t.ex. spannmål är ett mycket

kraftfullt medel utgör ett prisgolv för hela spannmåls-

som marknaden. På sockeromrâdet finns det också möjlighet till intervention den utnyttjas inte i praktiken. För nötkött

men

och mjölkprodukter går interventionssystemet in när mark-

nadspriserna faller under vissa nivåer. Som regel omfattar in-

terventionsuppköpen endast begränsade kvantiteter.

331 l997:5 DGjnlYj/lIl/{.//li.S'/Llmur/lan 79

Privat lagring

Privat lagring är förenklad form intervention så sätt

en av

att myndigheten inte köper Privat lagring före-

upp varan. kommer enbart för animaliska produkter.

Exportbidrag

Exportbidrag syftar till att stödja den inhemska marknadens prisnivå i situationer med överskott. För flera produkter är exportbidrag och intervention att parallella system. Ex-

se som portstödens nivå fastställs ofta genom anbudssystem. Exportbidragen kan generellt sägas flexibla än interven-

vara mera tion eftersom villkoren är enklare att ändras när förhållandena förändras.

Pristillägg

För produkter där EU helt eller delvis saknar gränsskydd till-

lämpar EU system där tillägg ges till marknadspriserna. Syf-

tet med stödet är att tillförsäkra odlarna en viss prisnivå, utöver vad marknaden kan betala. Pristillägg tillämpas inte för

någon de betydande produkterna. Exempel pro-

av mera dukter där systemet tillämpas är vallfrö, tobak och bomull. Prisstödet kan i såväl odlarledet som förädlingsledet.

ges

Konsumtionsstimulerande åtgärder

Konsumtionsstimulerande åtgärder ges för att öka efterfrågan

på EUzs interna marknad. Syftet är att hålla prisnivån uppe

att öka efterfrågan. Denna typ av åtgärder tillämpas på

genom flera områden. Mest vanlig är sådana insatser mjölkområdet. Stöd karaktär ges vid användning av jord-

av samma bruksråvaror inom den tekniska industrin. Dessa åtgärder är

80 Du jryl/v/uks/nø/i//Ãskr1 Il71//(;I7

förhållandevis liten betydelse eftersom de omfattar beav gränsade kvantiteter.

Produktionsbegrränsningar

Produktionsbegränsningar syftar till att hålla tillbaka utbudet

varigenom prisnivån kan lyftas. l praktiken har produktions-

begränsningarna ofta formen utbudskvoter.

av

Kvoter har blivit ett alltmera utnyttjat medel och under de senaste åren har sådana införts för bl.a. potatisstärkelse

och ris kvotering stödberättigad areal. Syftet är att det

av inte ska finnas någon ekonomisk bärighet i att producera större kvantitet än vad kvoten medger. För vissa produkter

för mjölk är reglerna utformade så att produktionen som mycket effektivt hålls tillbaka genom kvoterna. För andra produkter. för t.ex. socker. är reglerna mildare eftersom

som det är möjligt att exportera till tredje land, dock utan

varan

exportbidrag. Även det system tillämpas för spannmål

som

kan betraktas kvotering eftersom den bidragsberätti-

som en

gande arealen är begränsad och att jordbrukarna måste lägga

viss del marken i träda för att få arealstöd. en av

Kvoterna, syftar till att styra produktionen, såle-

som ger des möjlighet att vidmakthålla prisnivå inom EU. En vik-

en tig nackdel med produktionskvoterna är att konkurrensen mellan olika producenter minskar såväl inom ett medlemsland mellan de olika medlemsländerna. Det värde som

som

rättighet att producera inom produktionskvot har,

en en

medför konkurrensbetingad strukturrationalisering hålls

att en tillbaka. Det medför också att produktionen inom EU riskerar att inte utvecklas i takt med den förändring sker i kon-

som kurrentländerna på världsmarknaden. För att produk-tionskvoterna ska effektiva för de inhemska producenterna

vara torde det på sikt dessutom krävas ett högt gränsskydd som

håller undan importkonkurrens.

SOU l997t5l Du /rørd/I1IÄ.//iIi./zz ungt/lux: 8 I

6.2.1 Behov förändringar inom den interna

av

marknadsregleringen till följd av

kommande förhandlingar inom WTO

Möjligheterna att stödja jordbruksproduktionen genom intern

marknadsreglering. såsom intervention. exportstöd och kvo-

ter. har begränsats genom UR-avtalet. Det mest påtagliga har hittills varit de begränsningar finns för att lämna export-

som bidrag. EU:s reform bl.a. spannmålsområdet har inneburit att EU inte har behövt vidta några ytterligare åtgärder vad

gäller den interna ntarknadsregleringen.

EU:s interna marknadsregleringar torde åter komma att

ifrågasättas de frihandelsvänliga länderna i nästa WTO-

av runda. l praktiken torde det innebära att stödpriserna kan komma att sänkas ytterligare och så sätt minskas betydelsen av intervention och exportstöd. Om slutmålet för EU blir

att helt avskaffa de marknadsreglerande åtgärderna kommer

jordbruket i egenskap producent livsmedel att styras av

av av konsumenternas val, inom och utom EU. För producenterna kan ett Ökat inslag av marknadsekonomi innebära att priserna blir mera instabila. Borttagande t.ex. exportbidragen bör

av

leda till att världsmarknadspriserna stiger och att det finns

en möjlighet till att marknaden själv kan utjämna skillnaderna

mellan EU-priserna och VM-priserna. Ett exempel som tyd-

ligt belyser detta är att spannmålspriserna Chicago-börsen

reagerar på de exportbidrag EU-kommissionen beslutar

som

.lordbrukarna har också möjligheter bl.a. utökad om. genom kontraktsodling att skapa stabilare förhållanden. Detta framfördes möjlighet i samband med 1990 års reform i

som en

Sverige.

Alternativet för EU till att reducera betydelsen av den interna marknadsregleringen är att införa allt hårdare produk-

tionsbegränsningar i syfte att uppfylla såväl nuvarande som

kommande WTO-åtaganden. Det skulle t.ex. innebära att en

82 /.cuurl/vrukspol/Iixku mad/un

större andel marken måste läggas i träda och att mjölkkvo-

av

måste reduceras. EU ställning exportör livsterna :s som av medel på världsmarknaden skulle samtidigt bli allt svagare. Ett sådant ställningstagande skulle också innebära en stor risk för allt sämre effektivitet och produktionsstruktur i jord-

en bruket.

I framtiden kan det bli Omöjligt för EU att lösa över-

skottsproblematiken subventioner vid export av jord-

genom bruksprodukter. WffO-åtagandena kan komma att sätta stopp för subventionerad export. Dessutom kan östutvidgningen ge upphov till stor budgetbelastning. EU måste därför angripa

en

problemet undanföra produktionsmedel inte

genom att om exporten blir tillräckligt lönsam. Det kan t.ex. ske genom att åkermark överförs till skogsmark och avelsdjur slaktas. I

1990 års livsmedelspolitiska reform i Sverige var en viktig

utgångspunkt att mark varaktigt skulle tas produktion. l

ur EU:s reform 1992 såg däremot marken som en pro-

man duktionsresurs väl värd att bevara på sikt.

6.3 Direktstöd

De direktstöd EU inom för marknads-

som nu ges av ramen

regleringarna är avsedda att kompensera för neddragningar av

stödpriser. Dessa bidrag eller mindre kopplade till den

är mer

aktuella produktionen. Hittills har kompensationsbidragens

nivå motsvarat de sänkningar har gjorts av stödpriserna.

som För de flesta produkterna har det inte gjorts någon nivå-

av

justering direktstöden vid ändrade världsmarknadspriser.

av

EU arealstöd betraktades godkända stöd i UR-av-

:s som talet. USA:s förändring sin politik torde dock sätta press

av

EU:s stöd och det torde med största säkerhet komma att ställas krav på att stöden görs produktionsneutrala. I en

mera situation där stöden inom marknadsregleringen allt

ges

kajord/Nv//i.xymli/ixfrtzmad/en 83

mindre utrymme kan det ifrågasättas EU ska göra en stor

om omläggning de direktstöd används. l framtiden

av som nu

direktstöden behövas regional- och miljöskäl och då synes av

kopplade till speciella åtgärder jordbruket vidtar.

vara som För att inte påverka marknadsbalansen får inte produktionen i de områden får miljö- och regionalstöd konkurrera ut

som områden där jordbruket inte får något stöd.

I vissa sammanhang har det framförts att de direktstöd

inom för prisstödet ska kopplas till

som ges ramen att produktionen ska bedrivas ett visst sätt. t.ex. uppfylla vissa miljökrav". Som skäl för att göra sådan koppling har

en angetts att det är svårt att få den nuvarande miljölagstiftningen att fungera effektivt. Det går dock inte att utesluta att

det verkliga skälet bakom förslaget är att en miljökoppling

kan motivera att stöden kan leva vidare även efter nästa WTO-runda. Det därför tveksamt att införa en så-

synes vara

dan koppling mot bakgrund att stöden inom marknadsreg-

av leringen inte skulle kunna gå att ta bort miljöskäl. Mil-

pga. jömål eftersträvas bör således uppfyllas med medel

som som

har direkt anknytning till dessa mål. Miljö- och regionalstöd

bör direkt för att uppnå de mål utformats för denna

ges som

politik.

Det har också diskuterats att differentiera direktstöden ett sådant sätt att de småjordbruken framför de större.

gynnas

Inför 1992 års reform, MacSharry-planen. fanns långtgående

planer på att begränsa arealstöden till viss maximal areal. l

en det slutliga reformbeslutet blev det inte lika långtgående åt-

gärder, jordbrukare med liten produktion slipper dock att

lägga mark i träda odlingen är mindre än motsvarande 92

om ton spannmål. Det kan emellertid diskuteras det är riktigt

om att framför Stöd till små jordbruk

gynna en grupp en annan. kan leda till att förtagsstruktur bevaras inte är konkur-

som renskraftig. Stöd för andra värden, t.ex. för öppet odlings-

landskap. bör ersättas på annat sätt än genom marknadsregle-

ringen.

6.4¶Beslutsordning

En minskning de kollektivt finansierade åtgärderna inom

av

marknadsregleringen. såsom exportbidrag och intervention,

kommer att förändra relationen mellan de åtgärder som är

helt gemensammajämfört med de åtgärder som endast delvis

eller inte alls är finansierade med gemensamma medel. Miljö-

och regionalpolitiken styrs idag betydligt genom beslut

mer

på nationell nivå jämfört med marknadsregleringarna.

En fråga hur stort behovet i framtiden blir av att strama

reglerna för att få större likformighet i regeltillämp-

upp en ningen. EU-kommissionens uppgift kan i framtiden få

mera karaktären att ha tillsyn över medlemsländernas åtgärder i

av den meningen att de stödprogram upprättas inte får störa

som konkurrensen mellan medlemsländerna. l den utsträckning

finansiering kommer att ske med gemensamma medel som kommer givetvis också EU att ha ett intresse att medlen

av används effektivt.

SOU l997:50 85

7¶Effekter for intressenterna av

CAP

alternativa utvecklingar av

I kapitel 7 och 8 görs en närmare genomgång av effekterna av de båda alternativa strategier som ställts upp för utvecklingen av CAP. se avsnitt 5.4.

Reform CAP i syfte att stärka konkurrenskraften o av

på en i princip avreglerad marknad

Anpassning av CAP till de nya restriktioner som

o

sannolikt blir följden av kommande WTO-

förhandlingar, Östeuropautvidgning, budget-

restriktioner m.m.

Effekterna för olika intressenter studeras i detta kapitel och effekterna för olika produktionsgrenar studeras i kapitel Effekterna beskrivs här för konsumenterna, skattebetalarna och producenterna. En analys av effekterna på samhällsnivå måste omfatta dessa intressenter. Skall analysen bli fullständig bör också effekter för regional balans, miljö m.m. läggas till. Effekter detta slag ligger utanför området för

av senare denna rapport.

De effekter som konstaterats utgår från de grundalternativ redovisas Av avgörande betydelse för styrkan i

som ovan. dessa effekter är givetvis i vilken utsträckning det kommer att

förekomma kompensationsbetalningar. Vidare är det givetvis

också betydelsefullt i vilken utsträckning det kommer att be-

slutas betalningar för kollektiva nyttigheter och avgifter

om för att korrigera för negativa externa effekter.

8b lzjf/Cklcøj/iär iulrcstxclzlclutl SOU W975i

l Effekter för konsumenterna

En reformering CAP där konsumentmålet sätts i fokus

av mer är rent principiellt till nytta för konsumenterna. I praktiken bör den leda till fallande priser på livsmedel. Prisfallet bör bli störst i inledningsskedet innan marknaderna har kommit i balans. Erfarenheterna från den svenska avregleringen visade att

prisfallen ägde när åtgärderna blev kända och när refor-

rum

trädde i kraft hade anpassningarna redan ägt Gemen rum.

att stödet till jordbruket renodlas kommer kostnader som nom

tas ut via livsmedelspriserna flyttas över till skattebetanu larna vilket är positivt för livsmedelskonsumenterna.

De priser konsumenterna betalar för olika livsmedel

som är beroende de marginaler livsmedelsindustri och

av som handel tar ut. Om konsumenterna skall kunna dra nytta de

av prissänkningar kan komma att uppstå i råvaruledet krävs

som

fungerande konkurrens i de efterföljande leden så att omoen

tiverade marginalförstärkningar inte kan uppstå.

Ökat utbud beroende ökad konkurrens såväl

av varor inom EU världsmarknaden bör också vara till nytta

som för konsumenterna.

Bibehålls nuvarande reglering finns det därför en risk för

att konsumentpriserna blir högre än med en avreglering.

7.2¶Effekter för skattebetalarna

Initialt kommer belastningen skattebetalarna att öka p.g.a. reformeringen CAP. Kostnaderna för stödet flyttas över

av från livsmedelskonsumenterna till skattebetalarna. För skattebetalarna ökar inledningsvis kostnaderna jämfört med nuvarande situation direktstöden kommer att öka. Skattebeta-

om larna slipper finansiera överskottsproduktionen genom kostnader för exportbidrag, intervention, detta torde

mm., men

SOU l 997 50: I-.fc2/Ic1/ér int/z:xzscnter°lza 87

än väl tas ut ökade direktstöd. Denna utveckling blev mer av också följden 1992 års reform. En fördel är dock att kost-

av

naderna för stödet till jordbruket tydliggörs mycket mera

jämfört med nuvarande situation.

Finansiella utgifter för stöden finansieras dels helt över EU:s budget. dels delvis över EU:s budget. Utgifter för exportbidrag och intervention bekostas helt över EU:s budget. På sätt finansieras de generella areal- och djurbidra-

samma

Miljö- och regionalstöd finansieras däremot delvis över gen. EU:s budget och delvis respektive medlemsländer.

av

Finansieringen ökade utgifter dels över de nationella

av statsbudgetarna, dels över EU:s budget kan medföra ökade

snedvridningar, varigenom kostnaden sett i ett samhälleligt

perspektiv blir högre än själva utbetalningen.

7.3¶Effekter för producenterna

Jordbruket i EU står infor ett vägval. Nu gällande UR-avtal

och tillämpningen av CAP innebär att EU:s möjligheter att

producera minskar. Dels tvingas EU att tillåta en viss import,

dels blir möjligheterna att exportera allt begränsade.

mer Även EU låter CAP oförändrad tvingas EU att redu-

om vara cera sin jordbruksproduktion. Det andra alternativet är att ett offensivt sätt möta förhandlingar inom WTO och ta

nya

kampen med de övriga exportörerna världsmarknaden. upp Ett sådant handlande kan naturligtvis också leda till att EU tvingas att marknader såväl på världsmarknaden som

ge upp på hemmamarknaden. Detta sätt att agera ger dock möjligheter för jordbruket att överleva och t.o.m. utvecklas. Den andra vägen leder endast till att sektorn måste krympa.

I ett kortsiktigt perspektiv skulle det kunna vara fördelaktigt med politik är så oförändrad möjligt. Sett i

en som som ett längre perspektiv kan emellertid utfallet bli annorlunda ef-

88 gi/fc/lcøj/ür i;zlrcaszsclzulrnr

tersom ett nytt WTO-avtal kan framtvinga nya neddragningar

produktionen. Även medlemsländer i Central- och av nya

Osteuropa kan medföra likartad utveckling.

en

RU

8¶Effekter för olika

produktions-

av olika alternativa

grenar

CAP

utvecklingar av

Varje produktavsnitt börjar med genomgång hur resp.

en av alternativ tekniskt kan utformas. Därefter görs en konsekvensanalys effekterna dels för EU i sin helhet. dels för

av

Sverige. Analysen tar bl.a. sikte att belysa prisföränd-

ringar, produktionsförändringar, regionala effekter, m.m.

Särskilda stöd syftar till att uppnå regionala mål och

som miljömål tas inte i denna genomgång. De två alternativen

upp kan kompletteras med generella direktstöd. Det bör emellertid observeras att kommande WTO-förhandlingar kan innebära restriktioner i möjligheterna att fritt utforma sådana stödformer.

Följande produkter tas upp:

Avsnitt

90 lzfférlrlcrøfur u/i/rcrprodukt/VJvgrcziiz/r SOU l997t50

8.1¶Spannmål

Spannmål inkl. oljeväxter, proteingrödor och träda är det

enskilt tyngsta varuområdet i EU:s budget. Reformen av CAP

år 1992 betydde att utgifterna över EU budget ökade for

:s

spannmål. Den prissänkning på spannmål blev resultatet

som

reformen har kommit animalieproduktionen till nytta geav

nom lägre foderpriser.

Ett viktigt skäl att fortsätta reformeringsarbetet på

spannmålsområdet är de höga budgetkostnaderna och pro-

blem med att klara WTO-åtagandena. Problematiken oljeväxtområdet tas upp separat i avsnitt 8.2.

Alternativ 1 Reform

Enligt alternativ 1 antas att målsättningen på spannmålsomrâ-

det blir att det sker utjämning mellan prisnivån i EU och

en

världsmarknaden. Det kan uppnås att interventions-

genom

priset successivt sänks ned mot världsmarknadsprisnivå for

att sedan helt tas bort. Genom att interventionspriset når

världsmarknadsprisnivå faller behovet exportbidrag bort

av

liksom övriga åtgärder inom den interna marknadsregle-

ringen. För att undvika dramatiska förmögenhetseffekter kan kompensation i form av direktstöd ske. Denna kompensation

bör trappas av under en anpassningsperiod. l syfte att skapa

klara villkor för jordbrukarna bör kompensationsbeloppen

beslutas för hela perioden. Rent tekniskt bör kompensationen

till jordbrukarna på ett sätt som liknar det nuvarande ges systemet.

Alternativ l b Reform med frikopplade stöd

Som variant på alternativ 1 kan kompensationen till jord-

en bruket ges i form av ett frikopplat stöd.

Ejüêktcvg/âärolika pmcluklimisgrwlul 91

Den tekniska lösning valts för de frikopplade stöden som

i USA har vissa likheter med EU:s arealbidragssystem.

I EU tillämpas sedan 1993/94 ett system med arealstöd

till spannmål, oljeväxter, proteingrödor och träda. Bidraget

baseras på historisk avkastningsnivå och aktuell areal det år för vilket bidrag söks. För spannmål görs det inte någon

justering bidraget med hänsyn till prisutvecklingen. EU:s

av metod att bidrag är således till del frikopplad eftersom

ge en

inte inte justerar för pris- och avkastningsföränd-

man man ringar. Rent tekniskt det inte speciellt svårt att byta

synes vara till ett system motsvarande det i USA. Jordbrukarna skulle

t.ex. få det frikopplade arealstödet enligt grödfördelningen

företaget ett medeltal för viss tidsperiod. Jordbrukarna

som en kan därefter använda arealen helt fritt utan att stödet påverkas. Såväl EU USA har lagt in regler som gör det möjligt att

som

begränsa stödutbetalningarna. I EU har valt att begränsa

man stödet i form högsta bidragsberättigande areal, basarea-

av en len, medan man i USA har satt upp budgetbegränsningar.

Exempel:

För Sverige skulle ett frikopplat stöd kunna konstrueras enligt

följande:

Genomsnittlig avkastningsnivå l 986-1 990:

spannmål 4,02 t/ha

-

oljeväxter 2,25 t/ha 18 % vattenhalt

- Areal: Maximalt 1,737 milj. ha

Grödfördelning: Genomsnittlig fördelning på de enskilda fö-

retagen 1995-1996

I det följande visas hur ett frikopplat system fungerar på företagsnivâ och att systemet antas tillämpas fr.o.m. 1997. Företagets har satts till genomsnittet för hela

avkastningsnivå

92 /ff/c/Icr får ulf/m p/nduk/imI.s;gre/1ur landet. Bidragsnivån är i exemplet oförändrad mellan 1996 och 1997.

Grund för frikopplat stöd Bidrag enligt nuvarande modell, kr

Utfall 1997 med frikopplat stöd:

F aktisk odling, F rikopplat stöd

grund, ha bidrag, kr

m

Av exemplet framgår att jordbrukarens arealstöd ökar med

15 000 kronor vid den grödfördelning som valts för 1997. Om jordbrukaren väljer att odla spannmål hela arealen eller att odla vall på hela arealen blir bidraget trots det olika grödvalet det samma.

lffféklcljfäloli/rupmuluk/in/Lrjg/v/Iur 93

Alternativ 2 Anpassning utan reform

I alternativ 2 antas att EU bibehåller systemet med stödpriser

och därav följande interventions- och exportbidragssystem.

För att klara de begränsningar som avser möjligheterna att

exportera med stöd subventioner det nödvändigt att

av synes

skärpa kraven på produktionsbegränsningar, dvs. högre trä-

desprocent. Motsvarande utveckling torde bli följden av en utvidgning EU österut eftersom dessa länder har mycket

av små GATT-kvoter.

8.1.1 Effekter

Effekter av alternativ 1

EU tillhör de fem stora exportörerna av spannmål på

en av världsmarknaden. EU och Kanada är de näst största exportö-

vete efter USA och EU är den näst största exportören rerna av av fodersäd efter USA avser förhållandena 1995/96. Av dessa exportörer är det EU har de högsta priserna på

som spannmål och således måste man ge de största exportsubventionema. EU:s spannmålspriser ligger naturligtvis även över prisnivån i Central- och Östeuropa.

Det är svårt att jämföra stödpriser för spannmål i olika

länder eftersom regleringsled, kvalitet, kan olika.

m.m. vara International Grains Council publicerar varje år en sammanställning nationella regleringar i de dominerande spann-

av målsproducerande länderna. Med ledning av dessa uppgifter

har sammanställning gjorts. De priser redovisas ska så

en som

långt möjligt likvärdiga kvaliteter och samma han-

som avse delsled.

94 IJfUkICIjfÖI oli/m prnduklir:nsgrwu/r SOU l997t50 Tabell 10 Stödpriser för spannmål i olika länder 1995/96, kr/100 kg

Källa: International Grains Council

Höga Stödpriser för spannmålsproduktionen i EU har lett till

produktion baseras stor insats av procuktionsme-

en som

del. Generellt sett är spannmålsproduktionen i EU betydligt

intensiv än produktionen i t.ex. USA och Kanada. Det mera

återspeglas även i att avkastningen i EU är betydligt högre än

i de övriga spannmålsexporterande länderna. Avkastnings-

skillnaderna beror till del även att väderleksförhållan-

en dena är i stora delar av EU än i t.ex. Australien

gynnsammare och Kanada.

SOL 1997:50 /Ljj/"éklcrføiroli/tuprudzzktio/zsgrcnui 95 Tabell 11 Veteavkastningen i olika delar av världen, ton/ha

Land Genomsnitt 1990-1994 EU 5,26

Frankrike 6,54 -

Danmark 6,82 -

Källa: International Grains Council

För EUzs del blir det ofrånkomligt att påbörja en neddragning

stödnivåerna så att anpassning görs till världsmarkav en nadsprisnivån inte accepterar allt mindre mark-

om man en nadsandel på exportmarknaden. På kort sikt innebär detta sänkta exportbidrag och att EU:s konkurrenskraft på marknaden försämras. Hur EU kommer att klara denna situation be-

i huvudsak på två faktorer, nämligen världsmarknadspris-

ror

utvecklingen och kostnadsanpassningen.

Det senaste året, 1995/96, har världsmarknadspriset som regel legat över EU:s prisnivå och EU har t.o.m. tillämpat ex-

portskatter. I ett längre perspektiv är det troligt att världs-

marknadspriserna kommer att ligga under EU:s nuvarande

prisnivå. Prognoser har gjorts tyder dock på att priserna

som kommer stabiliseras på något högre nivå än under början

en

1990-talet. På sikt finns det dock inget som talar mot att av spannmålspriset ska fortsätta att falla uttryckt i reala termer.

90 l3{./.7c/Ierféjr U//ÅII/J/HL/ukIirUI.SL{I'Ul7II"

Som jämförelse kan nämnas att spannmålspriserna i början av

1970-talet var mer än dubbelt så höga som under 1995/96 uttryckt i reala termer.

För att EU ska kunna hävda sin position marknaden krävs således en kostnadseffektiv produktion. I de domine-

rande spannmålsområdena i EU är de yttre förutsättningarna

för produktion mycket goda. Klimatet är som regel gynnsamt

och odlingsstrukturen är god. Hög kompetens i branschen är

också fördel vad gäller bl.a. produktionsmedelsstyrning

en och odlingssäkerhet. Det finns möjligheter till strukturrationa-

liseringar eftersom spannmålsproduktionen som regel finns i

de områden där detta är möjligt till skillnad från många andra

produktionsgrenar.

Enligt en rapport från en grupp i EU-parlamentet Land

use and Food Policy Intergroup sommaren 1996 pekades

spannmål ut som en produkt där EU kan vara konkurrens-

kraftigt på en avreglerad marknad.

Kompensation för prissänkningar bör begränsas till

en övergångsperiod och trappas av successivt. Det är viktigt att villkoren för övergångsperioden slås fast för hela perioden så att villkoren blir helt klara för producenterna. Det finns skäl

talar för att ändra utformningen kompensationsbidra-

som av get men eftersom stödet ska fasas ut bör det ett tungt skäl

vara att inte ändra nuvarande metod.

Effekter av alternativ 1 b

Förutsättningen för att ett frikopplat stöd ska fungera och

vara meningsfullt är att det finns flera konkurrenskraftiga alternativ att välja mellan. Jordbrukarna kan vid ändrade marknadsförutsättningar på ett smidigare sätt än nu ställa om sin

produktion för möta efterfrågan.

Konkurrenskraften är varierande mellan olika delar inom EU. I vissa områden och för vissa produkter kan jordbruket

E/jékter/in nliku produktionsgrclzur 97

konkurrera väl med övriga aktörer på världsmarknaden, me-

dan ett högt stöd är förutsättningen för produktion i andra

områden. Spannmålsodlingen i bl.a. Frankrike, Storbritannien, Tyskland, Danmark och södra Sverige torde kunna bli konkurrenskraftig gentemot de flesta konkurrentländer. I dessa områden skulle ett frikopplat stöd kunna vara till fördel jämfört med nuvarande stödformer.

I områden med sämre förutsättningar kan ett frikopplat stöd leda till att jordbruksproduktionen eller mindre

mer upphör eftersom det då inte ställs något krav att produktionen ska Är stödet däremot kopplat till produktionen

upprätthållas.

blir givetvis utfallet annorlunda. I områden med sämre förut-

sättningar måste det frikopplade stödet kompletteras med re-

gionalstöd jordbruket ska kunna bibehållas. Regionalstö-

om den bör ha stark koppling till de mål som eftersträvas.

en

Ett annat alternativ är att begränsa stödutbetalningarna

till de mindre jordbruksföretagen. Enligt den s.k. MacSharryplanen sattes trädeskravet till 15 procent. Trädesersättning skulle dock endast till 7,5 hektar företag, areal

ges per som trädades därutöver ingen ersättning. Företag med en od-

gavs ling på än 50 hektar skulle sålunda inte få kompensation

mer fullt ut.

Fördelen med ett sådant alternativ är att stödet förbättras till de minsta jordbruksföretagen relativt sett. Faran med att rikta stödet på ett sådant sätt är att det motverkar en effekti-

visering och strukturanpassning kan nödvändig för

som vara att EU ska behålla sin konkurrenskraft marknaden.

Skulle stöden trappas torde det för en kortare period

av

mindre intressant att införa frikopplade stöd eller moduvara lerade stöd.

98 Qf/C/r/tr/j/or oli/ru produkt/UILsgrencn SOU l997iS0

Effekter alternativ 2

av

Väljer EU att bibehålla prisnivå ligger över världs-

en som marknadspriset och innebär krav exportbidrag kom-

som mer det att innebära krav på ytterligare produktionsminsk-

ningar administrativa regler jämfört med nuläget. Öst-

genom

europautvidgningen innebär ytterligare problem för EU. En-

ligt uppgifter redovisade expertgrupp l uppgår EU-15:s

av WTO-tak till 25 milj. ton och de 6 CÖE-länder har

ca som WTO-avtal har tillsammans en kvantitet ca 2 milj. ton.

I följande tablå redovisas ett räkneexempel över vilken träda kan komma krävas år 2000/2001 vid ett utvidgat

som EU. Beräkningen är osäker många olika skäl. Produktions-

av

och konsumtionsutvecklingen i speciellt CÖE-länderna är

svår att förutse med exakthet. Det har antagits att den genomsnittliga avkastningen på den trådade arealen är lika med den genomsnittsskörd. 4,6 ton/ha, EU använti olika

som sammanhang. Används istället hektaravkastning 3,5 ton/ha blir

en trädesbehovet nästan 20 procent.

Tabell 12 Konsekvenser för EU:s spannmålsodling av utbudsbegränsning genom trädessystem

EU- l 5 C ÖE-länderna Summa Areal tillgänglig för spannmålsodling. 45 30 75

milj. ha

Exportbehov utöver

WTO-tak, milj. ton 51

Trädesbehov, %

-avkastning 4,6 15

ton/ha

-avkastning 3 19

ton/ha

-avkastning 3,0 23

ton/ha

Källa: Egna beräkningar

100 l-gffe/tle/f/áüzuliku prr.dzI/Ii07.v grenar SO U 1997:50

8.1.2 Effekter för Sverige

De områden i Sverige med betydande spannmålsodling som

torde få svårast att klara en hårdare konkurrens från övriga EU-länder och från tredje land är överskottsområdena i Svea-

lands slättbygder.

De flesta kostnaderna i växtodlingen är oberoende

av

skördenivån, t.ex. utsäde, grundgödsling fosfor och kalium,

ogräsbekämpning, maskiner och arbete. Kostnader för kväve och växtskadegörare har ett närmare samband med avkast-

ningsnivån. Det innebär att produktionskostnaderna kg

per

blir lägre i områden med hög avkastning jämfört med områ-

den med låg avkastning. Av följande figur framgår den areal-

vägda 1995 års arealer normavkastningen länsvis. Av figur-

en framgår att Götalands södra och slättbygder har

norra

högre avkastning än Svealands slättbygder. Skillnaden mellan

dessa regioner uppgår till l 000 kg/ha. Vid nuvarande

ca prisnivåer uppgår intäktsskillnaden till ca 1 000 kr/ha.

SOU l997:5O l;/ektc'I'fz"'/'oli/tu /J/YJCh/k//fl/lXlgllf/ILH IUI

Figur 2 Normskörd för spannmål länsvis för 1995, kg/ha

uOOO kglha

NOOO

O0O

o

MELRCDUABTKNPIHOSWGFXZBDACY

Län Källa: Statistiska centra/løyrcin och egen bearbetning

Balanssituationen inom landet varierar mellan olika regioner. Södra Sverige har normalt sett inte något överskott foder-

av säd medan det under år med höga skördar förekommer överskott brödsäd. De största Överskotten i Sverige finns i

av Mälardalen. Animalieproduktionen är förhållandevis liten i detta område och kvarnindustrin har gått tillbaka. Möjligheten till konkurrenskraftig export från dessa områden är också relativt begränsad. Under 1980-talet efterfrågade främst Sovjetunionen, Polen och Östtyskland stora kvantiteter. Det

var då möjligt att exportera spannmål direkt från Mälarhamnar i små fartyg, 2-5 000 ton. Denna exportmöjlighet är nu i stort sett borta. Det innebär att spannmålen från dessa områden

ll: Igf/c/rlc/j/ÖI olika produkIiun.sg/c7cu'

först måste dras fram till någon storhamn och lastas om till större båtar. Kostnaden att transportera spannmål från inlandet till exporthamn uppgår till 5-10 kr/100 kg. VLd en av-

ca kastning 4 t/ha uppgår denna fraktfaktor till 300 kr/ha.

ca

Möjligheterna att producera spannmål hög och säker kvali-

av

minskar också längre norrut odlingen är belägen. Sena tet skördar innebär ökad risk för höga vattenhalter och dåliga

baknings-egenskaper för brödspannmålen. Svensk spannmål

har dock normalt funnits världsmarknaden och iet finns

upparbetade affärskontakter. Havre har kunnat säljas till USA

under lång tid till förhållandevis goda priser, dock normalt

med exportbidrag.

En fördel för slättbygderna i Svealand är att företagen är förhållandevis och att 1990 års avreglering imebar att

stora

det genomfördes rationaliseringar i såväl jordbrukarledet som

i handelsledet.

I Götalands södra och slättbygder är kon-kurrens-

norra förmågan bättre bl.a. beroende på följande faktorer:

Högre hektaravkastning säkrare odlingsbetingelser

o

Större lokal efterfrågan

o

o Gynnsammare exportmöjligheter

De spannmålsproducerande områdena i södra Sverige

ha goda möjligheter att konkurrera även efter en avsynes

reglering. Jämfört med andra viktiga spannmålsproducerande

områden det inte finnas några betydande nackde-

synes mer

lar. Hektaravkastningen i södra Sverige ligger väl i nivå med

andra spannmålsexporterande områden i EU. Den förhållandevis låga genomsnittsavkastningen i Sverge beror

till del förhållanden för höstsåcd spann-

stor ogynnsamma mål i mellersta Sverige. Den spannmålsbaserade animalieproduktionen är koncentrerad till de södra delarna av Sverige. Nästan hälften svinproduktionen i Sverige finns i de tre

av

SOU l997:5 /Qfiéklc/jfâiz oli/utproduktinnxg/u/zul 103

sydligaste länen Malmöhus, Kristianstad och Halland.

Merparten kvarnindustrin finns också i dessa områden.

av Sveriges största kvarn finns i Malmö, andra betydande

kvarnorter är Göteborg, Mjölby och Lidköping. l Mellan-

sverige finns det endast större kvarn är belä-

numera en som

gen i Uppsala.

-

Kristianstad 6,75 4.65 -

Östergötland 6,20 3,84

-

Skaraborg 6,16 3,82

-

Västmanland 6,08 4,27

-

EU-totalt 5,99 5,04

Källa: Eurostat och Statistiska centralbyrån

Den spannmålsareal ligger i farozonen uppgår till 100

som - 200 000 hektar, vilket motsvarar en skörd på O,5-1,0 milj. ton

exkl. omställningsareal. Skulle motsvarande exportbidrag

regionalstöd ges som bidrag inom spann-

ges som som nu

målsregleringen det kostnad på 300 500 milj. kr

ger en ca per år.

Spannmålsodlingen har förhållandevis liten betydelse av

regionalpolitiska skäl eftersom odlingen till största delen är

104 lj/kz/tIeIj/éär olika PFOL/ll/IilI7.YgI(I7Cl/' SOLJ 1997:50

lokaliserad till de bättre jordbruksbygderna. I de sämre bygderna sker spannmålsodlingen nästan uteslutande för fo-

egen

deranvändning omväxlingsgröda till vallodlingen.

och som

Effekter för iordbruket i Sverige frikoonlat stöd

av

I ett land Sverige med kraftigt varierande förutsättningar

som för jordbruk skulle ett införande frikopplade stöd leda till

av olika utfall i olika landsdelar. I de bättre områdena, där det

finns flera konkurrenskraftiga alternativ för jordbrukarna,

skulle övergång till frikopplade stöd kunna vara positiv ge-

en

att jordbrukarna får större frihet att själva styra sin pronom duktion.

I de sämre bygderna där lönsamheten är svag och där den fortsatta produktionen bygger på att stöd skulle ett fri-

ges, kopplat stöd enligt den tillämpning som valts i USA leda till att produktionen minskar eller försvinner. Ställs det inte några krav på mottagarna stödet finns det risk för att jordbruket

av till stor del försvinner i dessa områden.

En modulering av stödet till spannmålsodlingen enligt

MacSharryplanen, stödet maximeras till 50 hektar per företag, får konsekvenser även i Sverige. En beräkning utifrån 1995 års förhållanden visar att stödberättigad spannmålsareal minskar från 1,1 milj. hektar till 0,9 milj. hektar. Vid

ca ca nuvarande nivå arealstödet minskar belastningen EU:s budget med 400 milj. kronor.

SOU l997:5 l.7,Å.//A../ItI'v/i'77'u///itzpruziuk/izn:xgrtznt/r 105 Tabell 14 Effekter modulering arealstödct För

av av

spannmål i Sverige, hektar

Nuvarande regler SO-ha regel Odlare under 50 ha 677 600 677 600

spannmål

Odlare över 50 ha 415 200 227 800

spannmål

Summa areal 1 092 800 905 400

Skillnad 187 400

Källa: Egen beräkning

8.2 Olj eväxter

Oljeväxter ingick som en del i 1992 års reform. Odlingen

ges enbart stöd i form arealbidrag, för övrigt finns det inte

av

några marknadsreglerande åtgärder.

Alternativ Reform

Enligt alternativ 1 antas målsättningen vara att successivt trappa ned arealstödet så att odlingen helt sker på marknadsmässiga villkor.

IUÖ /./á:/Ic/°_/i"'/'olika produktfartyg/menar SOU l997:50

Alternativ 2 Anpassning utan reform

l alternativ 2 antas att EU bibehåller nuvarande konstruktion

med arealstöd och att ytterligare krav på stödbegränsningar

att minska den bidragsberättigande arealen.

uppfylls genom

8.2.1 Effekter

fett framställas mängd olika råvaror. l

Vegetabiliskt kan av en

EU odlas främst och solrosor för oljeutvinning. I andra

raps delar världen används Sojabönor, bomullsfrö, jordnötter

av

och oljepalm råvaror vid fettframställning. Produktionen

som är spridd till ett stort antal länder runt i världen. Sojabönor

om odlas främst i USA, Brasilien och Argentina har också

men

Förutom i EU odlas omfattande i

stor produktion. raps mer

Kanada, Indien och Kina.

Tabell 15 fetthaltiga fröer och fruk-

Världsproduktion av

ter 1995/96, milj. ton

Råvara

Källa: USDA Vid normala prisförhållanden är det endast EU som subven-

tionerar oljeväxtodlingen bland världens ledande producenter.

SOU l997:50 Efie/lc/jfâär Uli/ru produktinnsprc/zur 107

USA har ett låneprissystem för sojabönor, men detta spelar

mycket liten roll vid normala prisnivåer. Låneprisnivån i USA

är 1,20-l,30 kr/kg. Det kan därför bli svårt för EU att mo-

ca tivera ett stöd i fortsättningen. EUzs stöd till oljeväxtodlingen har ifrågasatts USA, vilket i början på 1990-talet ledde

av fram till det s.k. Blair House-avtalet.

Mot bakgrund att EU är den enda av de mera le-

av nu

dande oljeväxtproducenterna i nuläget stöd till od-

som ger lingen vid normala prisförhållanden. kan EU problem med

att behålla sin ställning oljeväxtproducent. EU:s areal-

som stöd uppgår f.n. till drygt 4 000 kr/ha gäller vid genom-

ca

snittlig avkastning, 2.36 ton/ha. Vid rådande prisförhållanden

i Sverige utgör arealstödet ungefär lika stor andel av jordbrukarnas intäkter som produktintäkten.

CÖE-läitdernas odling oljeväxter är omfattande. Enligt

av EU-kommissionens kommer dessa länder år 2000

prognoser att ha areal nästan 50 procent arealen i EU-IS. Med

en som av antagande CÖE-länderna blir medlemmar i EU och

om att

med nuvarande stödsystem skulle budgetkostnaderna öka

kraftigt inom EU. Underskott på marknaden i EU-15 kan suga

överskottsproduktionen i CÖE-länderna och det väntas

upp

därför inte bli några problem med WTO-taket.

8.2.2 Effekter för Sverige

Odlingen oljeväxter i Sverige har minskat sedan EU-inträ-

av det. En viktig orsak till detta är att stödnivån inom EU är lägre än den stödnivå gällde i Sverige innan medlemska-

som

pet. 1994 tillämpade Sverige priskvot på l:2,5 mellan

en spannmål och oljeväxter och denna kvot ännu högre under

var åren dessförinnan. EU tillämpar i nuläget kvot på l:2,l.

en

Ytterligare stödneddragningar torde leda till att oljeväxtod-

lingen får ännu svårare att försvara sin ställning i den svenska

växtodlingen.

108 l:fe/I://z u/iku prat/ukf0nsgrc7ur SOU l997i5O

l stora delar landet är det klimatskäl inte möjligt att

av av höstså oljeväxter. Med någorlunda säkerhet kan höstsådda

oljeväxter enbart odlas i Skåne. Avkastningsskillnaden mellan

höstraps och vårraps är avsevärd. Normskörden for höstraps är drygt 3 000 kg/ha i Skåne medan normskörden för vårraps inte är än 1 800 kg/ha i Mälardalsområdct. I övriga

mer ca Europa dominerar höstsådd vilket innebär att stora delar

raps

av Sverige har en avkastningsnackdel.

Källa: Oil World

8.3¶Socker

Sockerregleringen är budgetmässigt betydligt mindre

av om-

fattning än spannmålsregleringen. Sockerproduktionen är

dock betydligt mer detaljreglerad än spannmålsproduktionen

och sockerområdet omfattades inte 1992 års reform.

av

Genom sin tekniska konstruktion brukar sockerregleringen betraktas självfinansierande genom att interna

som

avgifter produktionen bekostar exportkostnaderna. Pro-

duktionsavgifterna har dock med stor sannolikhet vältrats

Effekter/ör oli/taproduktionxjgrcrlur 109

över på konsumenterna och har lett till mycket höga socker-

priser inom EU, vilket avspeglas i en hög gränsskyddsnivå.

Sockerproduktionen är kvoterad både vad gäller produktion-

ens storlek och mellan olika sockertyper, vilket också torde ha

bidragit till den höga prisnivån.

Alternativ l Reform

Målsättningen för en reform på sockerområdet kan vara att ta

bort de marknadsregleringar finns i nuläget i form

som av ex-

portbidrag och produktionskvoter. Det kan ske genom att

successivt sänka de administrativa priserna till den nivå som råder på världsmarknaden.

Genom att EU stödpriser sänks kommer det värde

:s som nu ünns i produktionskvoterna att falla vilket gör det lättare att avveckla kvotsystemet. Det bör också ske en avveckling av kvotsystemet för de alternativa sötningsmedlen. Genom att

sockerpriset anpassas till världsmarknadsprisnivå blir det

även möjligt att ta bort systemet med produktionsrestitutioner

till den tekniska industrin.

Med hänsyn till den gynnsamma lönsamhet som råder i

sockerproduktionen jämfört med andra produktionsgrenar kan

det diskuteras om det är befogat att ge någon kompensation

för de prissänkningar kommer att ske. Om kompensation

som medges bör denna enbart under tidsbegränsad över-

ges en

gångsperiod.

Alternativ 2 Anpassning utan reform

Enligt alternativ 2 bör målsättningen att hålla fast vid

vara nu-

varande marknadsordning och att med kvotsystemet styra

produktionen så att WTO-taket inte överskrids.

l ll §/c:/Ic//Ö'olika prat/ukimzrgrcenal

8.3.1 Effekter

Alternativl Reform

Sockerproduktionen i EU baseras i stort sett sockerbetor

råvara. Produktionsmetoderna bygger på modern teknik i som såväl odlings- industriledet. Nackdelen för EU är att kli-

som matet i vissa delar är olämpligt och att odling och industri är småskalig samt sockerrör inte kan odlas. Höga stödnivåer

att

har medfört att kostnadsläget i EU generellt sett är högt. De

svåraste konkurrenterna till EU på världsmarknaden, Brasilien och länder i Mellanamerika, grundar sin produktion på sockerrör. Produktionen där av ett lämpligt klimat och

gynnas

låga produktionskostnader. Sett till den totala världsproduk-

tionen av socker har sockerrör blivit en allt viktigare råvara. Mellan 1986 och 1996 har sockerrör ökat sin andel från 63 procent till 70 procent.

Totalt sett för hela EU torde avreglering innebära en

en kraftigt ökad konkurrens. De nackdelar som diskuterats i det

föregående kan leda till att sockerproduktionen i EU måste

minska. Minskningen kommer att ske i områden med de sämsta naturliga förutsättningarna, den sämsta industristrukturen och med de sämsta förutsättningarna för export. Variationen i avkastningen inom EU är stor. Den lägsta avkastningen har de sydligaste och de nordligaste medlemsländerna. Frankrike, Belgien och Holland har normalt högst avkastning.

Sverige ligger under EUzs genomsnittliga avkastning.

SOU l997:50 Efiêklcirfär olika produktimzsgrunur l l l Tabell 17 Hektarskörd av socker i EU 1996/97 , ton/ha

Prognos

Källa: EU-kommissionen

Avregleringen bör också omfatta den reglering idag till-

som lämpas för råvarorna för att tillverka sötmedel. Det innebär att konkurrensen mellan socker- och spannmålsbaserade produkter ökar vilket också bör leda till fallande priser för konsumenterna.

I USA är konkurrensen fri mellan socker och sötnings-

medel. Detta avspeglas i användningen de olika produkter-

av

För 1996/97 beräknas att ca 52 procent av konsumtionen na. utgörs socker och 48 procent sötningsmedel. Sedan

av ca av 1990/91 har andelen socker minskat från 57 procent. Andelen för andra sötningsmedel än socker i EU är låg.

Lönsamheten i sockersektorn är god jämfört med många andra produktionsgrenar. Det kan därför diskuteras det av

om lönsamhetsskäl är motiverat att kompensera sockerbetsodlarna för minskningen stödpriserna. Det är dock svårt att

av fullt ut ta hänsyn till kostnader för specialmaskiner i socker-

l IZ I-.ffcr/ilc/j/øüi olika /irodzrklionsgrcrnal

betsodlingen och att det krävs större kapital- och arbetsinsats

än i t.ex. spannmålsodlingen.

Alternativ 2 Anpassning utan reform

På sockerområdet förutses ett betydande produktionsöverskott

inom EU år 2000 enligt de bedömningar gjorts i expert-

som

Utvidgningen EU innebär dock att Överskottsgrupp av problemet kan bli något mindre eftersom Östeuropa beräknas få underskott av socker. Enligt expertgrupp l finns det dock

också marknadsbedömningar som tyder på exportöverskott i

Östeuropa.

Tabell 18 Prognos exportbehovet socker år 2000,

av av

milj. ton

8.3.2 Effekter för Sverige

I nuläget odlas sockerbetor i Skåne, Halland, Blekinge och södra Kalmar län samt Öland och Gotland. Sett till hektaravkastningen, sockerskörden hektar, och till andra skillna-

per der, t.ex. frakter, synes det vara de södra och västra delarna av

Skåne är mest konkurrenskraftiga. Arealmässigt är det

som Gotland Öland och Kalmar län kan komma att för-

samt som

lora mest. Odlingen i Blekinge och Halland är av begränsad

omfattning.

liéklc.1/êr oli/rup;0clz/ktirz.sg1'c/m:'l IF

Jämfört med övriga EU är avkastningen i Sverige lägre

än i viktiga producentländer som Frankrike, Tyskland och

Danmark. Den svenska avkastningsnivån är dock högre än i Sydeuropa och i Finland.

På industrisidan har det gjorts omfattande strukturrationaliseringar i Sverige. Under 20 år bruksstrukturen i

ca var Sverige låst genom. politiska beslut. Sedan dessa beslut

upphävdes har flera bruk rationaliserats bort och ytterligare förändringar har aviserats. Inom en inte alltför avlägsen framtid är det möjligt att det bara kommer att finnas två sockerbruk i Sverige. Kapaciteten hos de kvarvarande bruken är då väl i klass med bruken i de ledande sockerproducerande länderna i EU.

Av regionalpolitiska skäl är sockerbetsodlingen av

mindre betydelse jämfört med de flesta andra produktions-

eftersom det är liten gröda. För de regioner där odgrenar en ling förekommer har den dock stor betydelse.

8.4¶Mjölk

Mjölk var de tunga produkter som var undantagen i

en av 1992 års reform. Mjölkregleringen är omfattande och det

finns såväl system med produktionskvoter som exportbidrag

och intervention.

På mjölkområdet EU-kommissionen att under vå-

avser

ren I997 lämna förslag till reformering gällande

en av nu

marknadsreglering. Det finns sålunda inte ännu några färdiga

förslag såväl kommissionen enskilda länder har gått

men som ut och med olika alternativ. De olika alternativ som har diskuterats har varit mer eller mindre långtgående. I följande uppställning har alternativen delats upp i två grupper. Den första gruppen avser de alternativ som innebär en mer omfattande

I 14 Effékter för olika produktiunsgrcenrzr

reformering medan den andra mera innebär föränd-

gruppen ringar i den nuvarande regleringen:

Långtgående reformalternativ

Prisstödsneddragning i kombination med:

o

-direktstöd i olika former

-ökad mjölkkvoter

Prisstödsneddragning utan kompensation

o

Modifiering i nuvarande regleringar

Generell kvotneddragning

o

Inlösen av kvoter o

Omläggning finansiering exporten, interna

o av av

avgifter

Tvåprissystem A- och B-mjölk

o

En allmän reservation med hänsyn till WTO bör dock göras vad gäller möjligheten att genomföra de olika reformaltemati-

ven.

Alternativ l Reform

Enligt alternativ l antas att målsättningen för mjölkregleringen är att anpassning görs EU:s stödpriser ned mot

en av den nivå råder på världsmarknaden. Sänkningen av

som

innebär att kraften i interventions- och export-

stödprisnivån

bidragssystemen minskar och kan avskaffas när priserna i EU överensstämmer med på världsmarknaden. Eventuellt

priserna

kan med privat lagring bibehållas under en

systemen

Stödprissänkningen innebär dessutom att övergångsperiod.

det kan bli möjligt att avveckla kvotsystemet. Det finns inte

något skäl till att begränsa mjölkmängden admini-

längre

lijfékterféil olika l 15

strativ väg eftersom eventuellt överskott avsätts till världs-

marknadspris. För att möjliggöra en smidigare avtrappning av

kvotsystemet kan kvotkvantiteten inledningsvis tillåtas att

stiga samtidigt som stödprisnivån sänks.

Stödprissänkningen kan förenas med att jordbruket ges

kompensation. Kompensationen kan utformas på rad olika

en sätt:

Stöd per kg mjölk

o

Stöd ko o per

Arealbundet stöd o

Kompensationen kan ges som ett pristillägg som läggs direkt

på mjölkpriset. Motsvarande system tillämpas för potatisstär-

kelse.

Kompensationen kan även räknas om per mjölkko. Det är med detta alternativ möjligt att differentiera bidraget efter avkastningen i olika områden eller att ge samma bidrag i hela EU.

Ytterligare en möjlighet är att ge kompensationen per

hektar vall används för mjölkproduktionen. I detta alter-

som nativ finns det ett stort antal metoder för att fördela ut stödet. Det kan t.ex. kopplas till mjölkavkastningen eller avkast-

ningen på vallen.

Det finns också olika alternativ för att fastställa vilken

kvantitet mjölk som är bidragsberättigad. Kompensationen

kan kopplas till storleken på mjölkkvoten eller på faktisk

mjölkproduktion under en viss tidsperiod.

Olika krav kan ställas för att erhålla bidraget. Det kan ställas krav på att viss del den bidragsberättigade

en av kvantiteten faktiskt levereras till mejeri eller så kan stöd helt

frikopplas från produktionskrav.

Stödet kan utformas så att det trappas av successivt under

en övergångsperiod.

l 16 lij/frz/Ic/j/Sii olika pradz/ÅIiunxgrcrnur

Alternativ 2 Anpassning utan reform

Enligt alternativ 2 antas att mjölkregleringen bibehålls enligt nuvarande modell och att kvoterna används som medel för att hålla EU:s produktion inom WTO-taket. Det innebär också att

CÖE-länderna kommer få tillämpa produktionskvoter. För

att

att uppfylla WTO-åtagandena måste det troligen göras

kvotneddragningar. Dessa kan utformas på olika sätt:

Generell neddragning för alla producenter

o

Uppköp kvoter, t.ex. enligt ett anbudsförfarande o av

Som ytterligare alternativ kan ett två-prissystem vara möjligt.

Jordbrukarna ett tullskyddat pris för den kvantitet som

ges kan säljas på den inhemska marknaden, A-mjölk. medan resten avsätts på världsmarknaden utan stöd, B-mjölk. Olika alternativ är tänkbara även för ett två-prissystem. Enskilda företag kan både producera A- och B-mjölk eller så kan företag i

sin helhet välja att antingen producera A- eller B-mjölk.

8.4.1 Effekter

Alternativl Reform

EU:s exportandel på världsmarknaden är hög, har mins-

men kat under de senaste åren. Vid gällande priser på världs-

nu marknaden skulle EU-länderna få svårt att konkurrera med de mest kostnadseffektiva länderna, bl.a. Nya Zeeland och Australien. Det har också kommit signaler om att mjölkproduktionen kan komma att öka i Sydamerika. Dessa länder skulle också kunna komma att bli svåra konkurrenter på världsmarknaden. EU har nackdelar gentemot dessa länder genom att klimatet Produktionen i dessa länder kan

är ogynnsammare. bedrivas med enklare byggnader och djuren kan gå ute på

Ljfléklcvj/Fil oli/tu produktiunsgrcnul 117

bete under större del året. I vissa EU-länder är dessutom

en av strukturen dålig.

OECD har i studie jämfört mjölkproduktionen i de

en olika medlemsländerna. Av studien framgår att antalet mjölk-

kor besättning regel är högre i de viktiga injölkpro-

per som ducerande länderna utanför EU jämfört med EU-länderna. Det är speciellt Australien som har stora mjölkbesättningar.

Strukturutvecklingen har varit ungefär densamma i EU och i

de övriga länderna. Vissa länder i EU. t.ex. Holland slä-

som

dock efter. par

Tabell 19 Strukturdata för mjölkproduktion i några OECD-länder

Källa: OECD

l 18 I;fe/Icr/i'ru/i/u /nv/dukMottag/renar

Det talar för att EU ska kunna konkurrera på världs-

som marknaden är att produktionsmetoderna är väl utvecklade och den tekniska utrustningen är hög klass. l vissa länder, t.ex.

av Irland, medger klimatet att korna kan på bete större delen

vara

året och att det inte behövs dyra stallbyggnader. Enligt av OECD:s studie har avkastningen ko ökat snabbare i län-

per derna utanför EU jämfört med de flesta EU-länderna. I Kanada har avkastningen ökat med 57 procent under perioden

ca 1976-1991 medan avkastningsökningen varit mindre än 30 procent i flertalet EU-länderna, dock med undantag för Frankrike.

Tabell 20 Avkastningsutveckling i mjölkproduktionen

under perioden 1976-1991, l976100

Källa: OECD

Eftersom EU:s andel världsmarknaden är hög, ca 45- 50 %, skulle avreglering med största sannolikhet leda till

en

att prisnivån stiger. Stigande världsmarknadspriser underlättar

avreglering. Prisutvecklingen för mjölk är dock svårbe-

en

Effêkteljfov olika poduklionsgrenczl l l9

dömd eftersom det är flera olika produkter tillverkas av

som mjölkråvaran. Dessutom kan avreglering i EU innebära att

en produktionen i andra delar världen ökar, vilket kommer att

av

verka pressande världsmarknadspriserna.

Det är troligt att EU kan hålla högre prisnivå den

en interna marknaden jämfört med världsmarknaden för varor

är mindre konkurrensutsatta, t.ex. dryckesmjölk. Det kan som också möjligt att exportera nischprodukter till ett förhål-

vara landevis högt pris.

Kritik har riktats mot nuvarande kvotsystem genom att

det leder till stel produktionsstruktur. Höga avgifter på

en

över kvotkvantiteten har effektivt förhindrat ex-

produktion pansion. För att kunna expandera har producenterna tvingats

att köpa upp kvoträttigheter.

Sänkt stödpris mot världsmarknadsprisnivå innebär att de marknadsreglerande åtgärderna successivt minskar i bety-

delse. När EU:s pris når världsmarknadspriset bortfaller behovet helt stöd till överskottsproduktionen liksom av pro-

av duktionskvoter. EU på så sätt möjlighet att utveckla sin

ges en

och inte stängas in på hemmamarknaden.

mejeriproduktion

Det bör också leda till effektivare produktion eftersom

en

kvotsystem tenderar till bromsa utvecklingen i näringen.

Att ta bort kvoterna helt torde leda till en kraftig prispress eftersom det åtminstone inledningsvis finns begränsade möjligheter att avsätta överskottet på exportmarknaden. Effekter-

sänkt prisstöd kan kompenseras på olika sätt.

na av

Det viktigaste vid utformningen av kompensationssystem

är väljer ett så flexibelt system möjligt. Hårda

att man som krav på kombinerat med få möjligheter till överlå-

produktion

telser bidragsrätter riskerar fastlåsning i strukturen. En.

av en

fri handel med bidragsrätter över region- och landgränser kan

dock leda till att produktionen slås ut i områden där det av olika skäl är viktigt att produktionen bevaras.

120 Åhekte/j/Or olika prao/ukiomgg/wnal SOU l997i50

Stora avkastningsskillnader mellan olika medlemsländer motiverar att det görs differentieringar i varje fall mellan

olika länder. Görs inte någon differentiering kommer produ-

center med hög avkastning att missgynnas medan producenter

med låg avkastning gynnas. För Sveriges del skulle det vara

en nackdel att ge kompensationsbetalningen med samma

belopp i hela EU eftersom avkastningen är hög i Sverige.

Tabell 21 Avkastning mjölkko under 1994 i olika EU-

per länder, kg/ko

Källa: EU-kommissionen

En koppling av stödet till vallen är positiv eftersom den kan få positiva miljö- och struktureffekter. Det är dock tvek-

samt priskompensationen ska kopplas samman med så-

om dana mål. Variationen inom EU är stor vad beträffar kopp-

lingen mellan vall och mjölkproduktion. Om kompensationen

E/jékterfbr olika podukliunsgrcnal 121

ska trappas ned det onödig omväg att införa

synes vara en

stöd kopplat till vallodlingen.

Ett annat alternativ till kompensation för sänkt prisstöd är att öka ut mjölkkvoterna. Jordbrukarna får möjlighet att möta

lägre producentpriser med ett utrymme för ökad produktion.

Jordbrukarna kan på så sätt hämta in ökade intäkter från marknaden. Detta är möjligt genom att sänkt stödpris ger

minskat behov exportstöd och trycket på WTO-åtagandena

av minskar.

Vid sidan kvotsystemet finns det ett mycket stort antal

av marknadsregleringar på den interna marknaden. Det finns

bl.a. interventionsuppköp, exportbidrag och avsättningsbe-

främjande åtgärder för den interna marknaden. Genom att närma EU:s pris till det pris råder på världsmarknaden

som skulle det bli möjligt att avveckla dessa åtgärder.

Alternativ 2 Anpassning utan reform

Bedömningen mjölksektorn blir komplicerad vid en

av mera

bedömning WTO-effekterna eftersom exportbidragsbe-

av gränsningarna är fördelade på olika produkter. Enligt expert-

1 kan det komma att uppstå problem för EU att hålla grupp sig inom kvantiteterna för främst ost och skummjölkspulver. CÖE-länderna bedöms inte påverka överskottet i speciellt stor omfattning eftersom det väntas bli svårt att öka produktionen.

Minskade möjligheter till export innebär att EU måste vidta åtgärder. Hittills har undvikit att skära ned mjölk-

man kvoterna. Istället har valt att ta bort exportbidragen för

man vissa destinationer liksom för vissa På sikt synes det

varor. dock omöjligt att inte börja skära i kvoterna. Det innebär ett ännu fastlåst system riskerar att ytterligare perma-

mera som

Även mejeriindustrin får nenta produktionsstrukturen. pro-

blem eftersom anläggningarna får allt mindre mängd

en

122 l§//:/r/:I/á'rolikapruduÅ/h:nxgrcrvzzr

mjölkråvara att bearbeta. et innebär också att EU:s möjligheter att konkurrera exportmarknaden minskar.

En metod är att lösa kvoter i takt med att över-

annan skottsproblemet ökar. Det kan t.ex. ske genom ett anbudssys-

tem. EU erbjuder mjölkproducenterna att mot ersättning av-

yttra sina kvoter. Jämfört med en generell kvotneddragning har denna metod den fördelen att jordbrukarna utifrån sina

förutsättningar kan välja om man vill fortsätta eller sluta egna

med produktionen. Det är dock inte någon långsiktig lösning

och det innebär belastning för EUzs budget. u

en

-.um

Ett två-prissystem har diskuterats alternativ till

som en

förändring nuvarande kvotsystem. A-mjölken avsätts inom

av

nuvarande stödsystem medan B-mjölken säljs på världsmark-

naden utan stöd. Fördelen med ett två-prissystem är att bon- .

den direkt får signaler marginalvärdet för sin produktion.

om Riskerna med systemet är dock flera. Produktion utöver vad som konsumeras inom EU skulle kunna exporteras till tredje land, det får inte ske med stöd av de priser som kan tas ut

men

för den mjölk produceras hemmamarknaden jämför

som

problematiken sockerområdet. Mjölk som produceras ut-

över kvoten får inte exporteras med stöd av bidrag, det innebär att mjölk och produkter därav som producerats inom resp. utanför kvoten måste hållas åtskilda. Det krävs också att det

sker en fördelning, troligen ner på gårdsnivå, av hur mycket

mjölk får produceras till fullt pris. Det har också lagts

som fram förslag att företaget i sin helhet måste välja om man

om

ska producera A- eller B-mjölk.

Det kan dessutom komma invändningar mot ett tvåprissystem p.g.a. att det strider mot UR-avtalet.

Eøêkteljfrfil olika produktiorzsgrel:ar 123

8.4.2 Effekter för Sverige

Mjölkproduktionen i Sverige har kostnadsnackdelar gentemot

de viktigare producentländerna inom EU. Avkastningsnivån

för olika fodermedel är låg i Sverige jämfört med andra EUländer. Fodermajs är ett mycket vanligt förekommande fodermedel i t.ex. Frankrike och Holland. Hektaravkastningen uppgår till 10 ton/ha, vilket kan jämföras med 4 ton/ha

ca ca för foderkorn i Sverige. Klimatet i Sverige utgör en kraftig begränsning för kunna kostnaderna. Djuren kan vara på

pressa bete endast under begränsad del året och betet svarar

en av bara för liten del foderbehovet. Det krävs därför avan-

en av

cerade byggnader för djuren samt stora lagringsutrymmen för

foder. Sverige har dessutom transportnackdelar vid inleveran-

mjölken i vissa delar landet eftersom produktionen ser av av är spridd över stora områden. Motsvarande nackdel gäller för utleveransema eftersom produktionen inte finns i anslutning till de stora konsumtionsområdena. Till Sveriges fördel verkar

däremot mycket hög avkastning ko, enligt tabell 21 har

en per

högst avkastning ko bland medlemsländerna i

Sverige per

EU.

I vissa delar landet är strukturen I Norrland

av ogynnsam. samt i delar västra Sverige är medelkoantalet i besättning-

av

lågt vilket innebär konkurrensnackdel. Jämfört med arna en de svåraste konkurrentländerna inom EU har Sverige ett något

medelkoantal. Danmark, Holland och Storbritannien har

lägre

större besättningar medan Tyskland och speciellt Finland har

betydligt lägre antal kor i genomsnitt per företag.

l24 Iié/Ie1'/örolika prat/UAtimzrgrenclr SOU l997z50

Tabell 22 Antal mjölkkor i genomsnitt per besättning

länsvis 1995 i Sverige

Å Södermanland w

Östergötland u

Kalmar Malmöhus w

Skaraborg

Kristianstad w Västmanland Norrbotten

Källa: Statistiska centralbyrån

Ljüêktcr/áäl oli/ru produklionsglenar l25 Tabell 23 Medelkoantal besättning i några EU-länder

per 1993 Land

Källa: EU-kommissionen

Den mest betydande kostnadsposten i mjölkproduktionen, i

det korta tidsperspektivet, är foder. Södra Sverige har flera fördelar jämfört de norra delarna av landet, såsom:

Högre hektaravkastning

o

Större utbud av fodersäd i närområdet o

Kortare fraktavstånd o

Längre betesperiod

o

Av bl.a. klimatskäl är hektaravkastningen För såväl vall som

fodersäd högre i södra Sverige jämfört med norra Sverige.

Hektaravkastningen för slåttervall, enligt Statistiska centralbyråns normskördar är 75 procent högre i Hallands län

ca jämfört med de fyra nordligaste länen. Motsvarande förhållande gäller även för fodersäden. I södra Sverige finns det

dessutom möjlighet att odla speciella foderspannmålsslag,

126 §fe/I.I"/i/ olika prm/li/tlirznsgrenar SOU l997t50 rågvete ytterligare förstärker konkurrensförmå-

och vete, som gan. Tabell 24 Normskörd för slåttervall och korn i olika delar av landet 1995, kg/ha

Källa: Statistiska centralbyrån

I de södra delarna av landet med mycket animalieproduktion är efterfrågan förhållandevis väl balanserad mot utbudet. I

Sverige råder det underskott på fodersäd vilket leder till norra att den måste transporteras till dessa områden. Fraktkostnaden från Mälardalsområdet till Sverige kan uppskattas till

norra ca 10 öre/kg. Även importerade fodermedel blir dyrare i

norra

Sverige jämfört med i södra Sverige.

Enligt kalkyler upprättats Livsmedelsekonomiska

som av Samarbetsnämnden är produktionskostnaden ca 0,25 kr/kg

lägre för besättning med 50 kor jämfört med besättning

en en med 30 kor.

Redovisade produktionskostnader i tabell 25 avser kalkylerade kostnader exklusive ersättning till eget arbete.

50h l997:5 l;/Lklc'Ijf'I'uli/tu p;urluktin/isgrenuz I27 Tabell 25 Produktionskostnad, exkl. arbete och mark-

kostnad, för mjölk i olika besättningsstorlekar samt i

olika delar av landet, kr/kg mjölk

Riksområdesindelningen framgår av kartbilaga.

Källa: LES

Av regionalpolitiska skäl spelar mjölkproduktionen en förhål-

landevis stor roll eftersom produktionen är spridd över stora delar landet samt är arbetsintensiv. Av tabell 25 framgår

av att det är avsevärd kostnadsskillnad mellan södra och norra

en

Sverige. För besättning på 30 mjölkkor i södra Sverige är

en

produktionskostnaden 0,75 kr/kg mjölk lägre än för en be-

ca sättning med storlek i Sverige. Medelkoantalet

samma norra

besättning är dock betydligt lägre i Sverige jämfört

per norra med de södra delarna, skillnaden 10 kor. Kostnadsskill-

är ca naden är således större än 0,75 kr/kg. Enligt LES kalkyl ges

företaget i Sverige 1,30 kr/kg mer i olika regional-

norra ca

och miljöstöd än företaget i södra Sverige.

Hög andel k-mjölksproduktion vid mejerierna i Sverige, i

synnerhet i Sverige, är innebär konkurrensfördel ef-

norra en tersom dessa är svåra att transportera. Det är nackdel

varor en att svenska mejeriprodukter är förhållandevis anonyma världsmarknaden. Det beror dels på att Sverige p.g.a. jordbruksregleringarna har haft blygsam export, dels på att vår

en traditionella export varit inriktad mot bulkvaror.

mer

l28 ljjfçlrlezjfiir u/i/u /7/UL/ll/IiOHSg/GHCII' SOU l997i50

8.5 Nötkött

Nötkött de viktiga produkter omfattades

var en av som av CAP-reformen 1992. En del prisstödet växlades mot

av av direktstöd kopplades till djurantalet. Som del i refor-

som en men infördes även regler gynnade extensiv uppföd-

som en ning av nötkreatur. På nötköttsområdet har BSE-krisen inneburit en tilltagande obalans på marknaden. Vikande konsumtion har lett till kraftigt sänkta priser. På sikt är det möjligt att nötköttskonsumtionen åter kommer att stiga.

Alternativ l Reform

Enligt alternativ 1 antas att målet för en reformering av nöt-

köttssektorn är att göra ytterligare marknadsanpassningar.

Detta bör uppnås genom att fördjupa 1992 års reform ytterligare. Det innebär att stödprisnivån sänks ned mot världsmarknadsprisnivå, vilket leder till att behovet intervention och

av exportbidrag minskar och helt kan tas bort. I linje med 1992

års reform bör kompensation övergångsvis för de prisfall

ges

som troligen kommer att uppstå på marknaden. Kompensatio-

bör i första hand djurbidrag, dvs. utnyttnen ges som genom

jande av befintliga stödformer.

Ett alternativ till stöd i förhållande till djurantalet skulle kunna vara att ge stödet i förhållande till areal slåttervall och bete.

Effekter/ör olika produktinnsgranar 129

Alternativ 2 Anpassning utan reform

alternativ 2 antas att nuvarande marknadsreglering för

Enligt

nötköttssektorn bibehålls. För att minska produktionsutrymmet utnyttjas åtgärder minskat antal bidragsrätter, stöd

som för att slakta kalvar, etc.

8.5.1 Effekter

Alternativl Reform

Minskat inslag regleringar innebär att konkurrensen

av marknaden ökar. EU:s konkurrensförmåga på nötköttsmarknaden är förhållandevis jämfört med många av de vikti-

svag

på världsmarknaden. Klimatet i EU

gaste producentländema

innebär djuren måste ha tillgång till extra foder, förutom

att bete, under stora delar året och det måste finnas stallbygg-

av nader samt utrymmen för att lagra foder. Storleksstrukturen

på nötköttsbesättningarna i EU är också nackdel. Dessa

en faktorer innebär EU har kostnadsnackdel. Styrkan i

att en

EU:s nötköttsproduktion är att produktionen är på en hög

teknisk nivå och med ett bra djurmaterial.

EU torde få svårt att på att hävda den nuvarande produk-

tionen på avreglerad nötköttsmarknad. Enligt bedömningar

en

har gjorts FAO väntas nötköttsproduktionen öka i

som av Nordamerika och Oceanien. I USA har nötköttsproduktionen ökat med nästan 15 procent mellan 1991 och 1996. Detta innebär från dessa områden kommer att öka, medan

att exporten EU minskar sin marknadsandel.

Nötköttsproduktionen är troligen den produktionsgren

har störst betydelse för att hålla landskapet öppet. De som stöd diskuteras i detta sammanhang som kompensation

som för bör inte blandas med olika typer

prissänkningar samman

regional- och miljöstöd. Stöd av dessa skäl bör av som ges

I 30 lyffeklcer/ör Uli/CUpr0duklirn.sgrcnar

avvägas enbart utifrån miljö- och regionalmål. Av konkurrensskäl är det dock viktigt att nötköttproduktion som får stöd

av miljö- och regionalskäl inte slår ut övrig produktion.

Ett alternativ till att ge stöd per djur att ge stödet per hektar vall och bete utnyttjas i produktionen. En fördel

som med sådan konstruktion skulle kunna att stödet blir

en vara

produktionsneutralt. Det skulle även kunna göras miljömer kopplingar och att producenter med mycket areal i förhållande till djurantalet skulle kunna ett relativt högt stöd. De

miljömässiga aspekterna bör enligt vad som sagts tidigare

hanteras separat och ersättning för prissänkningar bör

som andra medel än generella arealstöd välj

Alternativ 2 Anpassning utan reform

Expertgrupp 1 bedömer EU:s nötköttsmarknad som mycket känslig för såväl prisförändringar på världsmarknaden som

för konsumtionsforändringar på hemmamarknaden BSE-kri-

sen det senaste halvåret har gjort situationen alltmera ansträngd. Det finns således stor risk för att EU kommer att få problem med att klara det WTO-tak som finns på nötköttsområdet. Östeuropautvidgningen leder till att överskottet blir ännu större.

Genom att möjligheterna till export nötkött med hjälp

av

subventioner är starkt begränsade måste andra åtgärder av vidtas för produktionen. Under oktober 1996 har

att anpassa EU fattat beslut produktionsanpassningar, dock utan att

om sänka stödprisnivåerna. Dessa utgörs av:

Minskat antal bidragsrätter

o

Stöd till spädkalvsslakt

o

Stöd till slakt av yngre kalvar o

I§/fiJkteIf"I'olika produktiv:Iiygrenczl l3l

Samtliga dessa åtgärder syftar till tillbaka utbudet

att pressa och så sätt öka lönsamhetsnivån för EU:s köttproducenter. Ur effektivitetssynpunkt är det dock tveksamt att införa stöd till undanförsel produktionsresurser. Det finns dessutom

av risk för sådana stöd måste permanentas eftersom produk-

att tionsresurser i form moderdjur och stallbyggnader fortfa-

av rande finns kvar.

8.5.2 Effekter för Sverige

Nötköttsproduktionen i Sverige har klimatet flera nack-

p.g.a. delar med flera de stora producentländerna i EU

jämfört av

och på världsmarknaden. Kostnaderna för foder och byggnader är högre i Sverige. Av dessa skäl kan Sverige få svårt att konkurrera. Genomsnittligt antal och dikor per företag är

am-

i Sverige vilket ytterligare konkur-

lägst norra ger en en rensnackdel för denna del landet.

av

Av de kalkyler LES har upprättat framgår att pro-

som duktionskostnaden i Sverige är betydligt högre än i

norra södra Sverige. För produktion ungtjur är kostnadsskillna-

av

den enligt kalkylerna drygt 20 procent eller 6,50 kr/kg kött.

ca

Regional- och miljöstöd i Ro lII med 5,43 kr/kg kött.

ges ca

Av tabell 26 framgår produktionskostnaden för ungtjur,

där samtliga kostnader, exkl. arbete, har beaktats.

132 I;/C/Icr/å7 olika produktianxrgrcenar Tabell 26 Produktionskostnad för nötköttsproduktion, exkl. arbete och markkostnad, kr/kg kött

Källa: LES

Av miljö- och regionalskäl finns det dock mycket talar

som

för att speciellt nötköttsproduktionen bör ges möjligheter att

finns kvar i vissa områden. Stöd till nötköttssektorn av dessa skäl bör dock hanteras separat.

Stöd till nötköttssektorn via arealstöd för vall och betesmark har vissa positiva effekter men innebär en fördelning av stödet som ligger långt från den faktiska produktionen. Are-

alutnyttjandet varierar mycket mellan de olika besättningama.

På basis uppgifter från lantbruksregistret har genomsnittlig

av vall- och betesareal beräknats till 1,8 hektar för företag med am- och dikor. Företag i gruppen 1-10 kor har en areal på 2,78 hektar vall och bete medan gruppen 101-200 kor har en genomsnittlig areal på 0,83 hektar.

8.6¶Griskött, fjäderfä och ägg

Marknadsregleringarna för griskött, fjäderfä och ägg omfatta-

des inte av 1992 års reform. Till skillnad från övriga animali-

eprodukter är dessa marknadsregleringar tämligen enkla i sin

uppbyggnad och omfattar i praktiken endast exportstöd.

Effêkte/jf/ir Uli/irl produktionsgrclzal 133

Alternativ 1 Reform

alternativ 1 antas målsättningen för griskötts- och tjä-

Enligt att göra inarknadsanpassning så att

derfáregleringarna vara en närmar sig världsmarknadspris. Det bör ske ge-

stödpriserna

successivt sänks och att dessa efter en

nom att exportbidragen övergångsperiod kan tas bort.

Till del kompenseras prissänkningen med att foderen

spannmålen blir billigare.

Alternativ 2 Anpassning utan reform

alternativ 2 antas målsättningen för griskötts- och tjä- Enligt derfárregleringen att bibehålla den interna marknadsreg-

vara

leringen med exportbidrag. Vid behov av produktionsanpassningar antas att begränsningar görs av exportbidragssystemet.

8.6.1 Effekter

Alternativl Reform

för de spannmålsbaserade animali- EU:s marknadsregleringar

och ägg, har traditionellt

eprodukterna, griskött, fjäderfäkött

varit liten betydelse. Produktionen har i huvudsak styrts av av världsmarknaden. Över-

den cykliska prisutvecklingen

är därför betydligt mindre än för produkter

skottsproblemet

spannmål, socker och nötkött. De relativt begränsade som har satts in, har syftat till att utjämna

regleringsâtgärder som

de cykliska variationerna. Det därför inte krävas specisynes ellt i dessa produktionsgrenar för att göra de

stora ingripanden nödvändiga marknadsanpassningarna.

l34 I{/c/Ic//1 u/i/u /Module/funsgrcnal

Alternativ 2 Anpassning utan reform

EU:s produktion både griskött och fjäderfäkött väntas ligga

av runt de nivåer är möjliga enligt WTO-taket. Det innebär

som att det finns stor risk för att ytterligare nedskärningar måste göras produktionen. Hittills har EU hållit tillbaka exporten

av

att minska antalet produkter som är exportgenom

bidragsberättigande.

8.6.2 Effekter rar Sverige

Konkurrenskraften för produkter fläsk, fjäderfä och ägg

som

beror till största delen på god tillgång av foderspannmâl. Pro-

duktionen är betydligt mindre beroende av yttre förutsätt-

ningar jämfört med produkter spannmål och nötkött.

som

Sänkt pris for spannmål och ökad konkurrens på exportmark-

naden kan utrymme för ökad animalieproduktion i områ-

ge

den i Sverige där "ren" spannmålsproduktion inte längre är

lönsam. Det är i första hand områden i Mälardalen som då

kan intressant för expanderad produktion.

vara

Det finns även lagstiftning påverkar konkur-

annan som renssituationen. Det kan t.ex. regler som berör djurhåll-

vara

ningen och fodermedelsanvändning.

8.7¶Frukt och grönsaker

EU har under sommaren 1996 beslutat om en omfattande re-

form marknadsregleringen för frukt och grönsaker. Syftet

av med reformen har varit att minska betydelsen de direkta

marknadsingripandena och istället stödja näringen genom att

bl.a. förbättra förutsättningarna producentkooperativ och

samla utbudet. Ytterligare reformeringar krävs mark-

men

ljfiéklc-rjbl olika pmdztklimIsgreuul 135

är förhållandevis liten betydelse i ut-

nadsregleringerna av

gångsläget.

8.7.1 Effekter för EU

för frukt och är ett de områden som

Regleringen grönsaker av

förhållandevis roll för Sydeuropa jämfört med

spelar stor

inom detta varuområde kan därför bli

Nordeuropa. Åtgärder

svåra eftersom dessa länder ofta har varit mot-

att genomföra

ståndare till reformeringar.

8.7.2 Effekter för Sverige

Produktionen frukt och grönsaker i Sverige är av liten av

med andra produktionsgrenar inom jord-

omfattning jämfört

bruket. Den svenska har hittills inte varit fore-

produktionen

mål för några åtgärder inom den interna marknadsregleringen.

En hel del den svenska produktionen säljs på närav marknaden och denna anledning mindre priskänslig. är av

allmänna prisutvecklingen i Europa påverkar dock pris-

Den nivån även i Sverige. svensk livsmedelsindustri använder frukt och För som

i sin produktion skulle en avreglering vara positiv grönsaker

eftersom importen skulle förbilligas.

8.8¶Bearbetade livsmedel

Vid export bearbetade livsmedel ges bidrag. En utjämning av för råvarorna innebär att behovet av exportstöd

av prisnivån

försvinner för de bearbetade produkterna. Så länge som även det finns kvar måste det dock finns kvar möj-

ett gränsskydd

för för importerade livsmedelsråvaror.

ligheter prisutjämning

l36 Effeklerjoz u/iku /7r0du/;Ii0n.rgrenar

Övriga produkter

Värdemässigt omfattar de produkter som behandlats i avsnitt-

8.1-8.8 huvuddelen den jordbruksbudgeen av gemensamma ten. Övriga produkter som t.ex. olivolja, vin, tobak och spånadsväxter bör behandlas i princip på sätt de

samma som produkter som behandlats i det föregående. I de fall det finns skillnader mellan EU:s pris och världsmarknadspriset bör

en utjämning ske. Andra typer av intern marknadsreglering i form av intervention, prisstöd och kvoter kan avvecklas

som

en följd av prisutjämningen.

Som exempel kan nämnas att produktionsbidraget till to-

bak bör Följa den avtrappning görs för produkter

som som spannmål och mjölk. Eftersom stödet just för tobak är bland de högsta i utgångsläget, ca 50 000 kr/ha, borde nedtrappningen ske i förväg just för denna produkt. Mot detta ska to-

baksproduktionens betydelse för de grekiska landsbygden

ställas.

9¶Andra områden som påverkas av

förändringar av marknadsregle-

ringarna

Det finns andra områden påverkas vid föränd-

även som en

ring marknadsregleringarna. l detta kapitel tas följande

av områden upp:

valutaregleringen jordbrukets område

o

regional- och miljöstödet

o

9.1 område

Valutaregleringen på jordbrukets

EU står inför genomföra omfattande reform på valu-

att en taområdet. Avsikten är att den europeiska valutaunionen, EMU, ska införas fr.0.m. 1999. Avgörande för behovet av

valutaregler gäller exklusivt på jordbrukets område är

som

vilka regler gälla generellt för valutapolitiken i EU.

som att

Om EMU skulle komma att genomföras fullt ut i alla medlemsländer det inte längre finnas behov av speci-

synes ella regler för jordbruket. De särskilda regler som gäller på detta område skulle således kunna tas bort.

Skulle det däremot EMU inte komma att genomföras fullt att bl.a. Sverige väljer att stå utanför,

ut, exempelvis

skulle det kunna övervägas att reformera de valutareglerna

inom CAP. Exempel på åtgärder skulle

som tillämpas som

kunna skulle kunna tillämpningen vid reval-

genomföras vara vering resp. devalvering av jordbruksomräkningskursen.

l38 Andra run/riden som påverkas SOU l997z50

9.2¶Sambandet mellan marknadsregleringen samt regional- och miljöpolitiken

Av det föregående framgår att såväl alternativ 1 och 2 kan

innebära att produktionen i regionalpolitiskt betydelsefulla

områden kommer i farozonen.

Ökad konkurrens att marknadsregleringarnas

p.g.a. styrka minskar kan innebära att svagare områden som är viktiga regional- och miljöskäl får svårt att klara sig. Motsva-

av rande kan också inträffa om EU fortsättningsvis p.g.a. WTOåtaganden inte kan fortsätta att ge exportstöd.

Som framgått det föregående är det speciellt vissa gre-

av nar inom animalieproduktionen som spelar en stor roll för re-

gionalpolitiken, nämligen mjölk- och nötköttsproduktion.

Dessa produktionsgrenar finns företrädesvis i områden där det finns få alternativ till denna produktion. Det är också arbetsintensiva produktionsgrenar som kräver kontinuerliga arbetsinsatser jämfört med t.ex. spannmålsproduktion där arbetsinsatserna är koncentrerade till delar av året. Mjölk- och nötköttsproduktionen har ett starkt samband med pro-

som

duktionen av grovfoder skapar också förutsättningar för att

hålla landskapet öppet och upprätthålla den biologiska mång-

talden.

Om nivåerna för regional- och miljöinriktade åtgärder

blir höga kan lätt motsättning uppstå mellan de geogra-

en fiska områden är föremål för sådana åtgärder och andra

som geografiska områden får lita till de intäkter som genere-

som ras på marknaden. Det finns därför behov av att de regional-

och miljöinriktade åtgärderna kontinuerligt ses över.

SOU l997z5O Andra 0I11rådc1.xI›1päre/'kas'I39

9.3 Strukturstöden och stöd till landsbygdsut-

veckling

Av de s.k. strukturstöden tillämpas i dagsläget i Sverige en-

dast startstöd för jordbrukare samt stöd till förädling

yngre

och marknadsföring jordbruksprodukter. Dessutom har nu

av införts investeringsstöd till jordbrukare. Dessa stöd är delfi-

nansierade EU. Generellt sett har stöd det här slaget den

av av effekten företagets kapitalkostnader minskar, vilket kan

att

värdefullt för i synnerhet nystartade företag.

vara

Genom olika former strukturstöd kan bl.a. följande

av effekter uppnås:

Investering i teknik och kan medföra att nya o ny som

produkter introduceras snabbare än stöd inte

om

utnyttjas Investeringar i miljövänlig teknik och ökat djur-

o

skydd Framställning förädlade produkter

o av mera

Reducering kostnader samhället lagt på o av som

.

jordbruket i form miljöåtgärder och djurskydd

av

Geografisk styrning inflödet av resurser

o av

Lägre medelålder bland jordbrukarna o

Högre kapitalintensitet

o

Diversifiering av produktion, landsbygdsutveckling

o

Även stödet riktas mot realkapitalet är det fullt tänkbart

om

mängden arbete kommer att öka eftersom stödet kan att även

det möjligt bedriva eller starta produktionen. Behovet göra att

det här slaget torde inte skilja sig mellan de två alav stöd av ternativ för jordbrukspolitikens utveckling skisserades

som

ovan.

Stöd till landsbygdsutveckling annorlunda slag än

är av de stödformer behandlats tidigare. De tidigare behand-

som

140 Ana/ru annika/en .sompåverkas

lade stödformerna, marknadsreglering, regional- och miljö-

stöd samt strukturstöd, kan i första hand sägas syfta till att göra det lönsamt att bedriva jordbruk. Stöd till lands-

mera bygdsutveckling syftar å andra sidan till att minska beroendet av jordbruk genom att underlätta att andra verksamheter på landsbygd introduceras. Stöd till landsbygdsutveckling är därför ett inslag i regionalpolitiken vid sidan av de mera pro-

duktanknutna stödformer tillämpas på jordbruksområdet

som och regionalpolitiska stöd riktar sig mot Andra verksam-

som heter. Inte heller behovet av stöd till landsbygdsutveckling torde inte skilja sig mellan de två alternativ skisserades

som ovan.

SOU l997:50 lir/taga: / l-lll

Bilaga l

Kommitténs direktiv till expertgruppen

Svenska intressen rörande livsmedelsproduktionen

Sverige hör till de medlemsländer inom EU klarast utta-

som lat önskemål reformering av EU:s gemensamma jord-

om en brukspolitik CAP. Viktiga svenska intressen rörande ut-

vecklingen av CAP är en ökad marknadsorientering. avregle-

ring och miljöanpassning. De jordbrukspolitiska medlen tar

sikte på jordbrukets roll dels producent av livsmedel.

som dels producent kollektiva varor. I rollen som produ-

som av cent kollektiva ingår värdet av det öppna odlings-

av varor landskapet, bevarandet av kulturhistoriskt viktiga miljöer

samt att uppnå viss regional fördelning av produktionen.

en

De olika medlens syfte bör tydliga i den meningen

vara att det skall framgå vilket mål de siktar mot att uppfylla. Medlen inom den jordbrukspolitiken har suc-

gemensamma cessivt införts allteftersom det uppstått förhållanden som man

velat korrigera. Detta har bidragit till att överskådligheten har

minskat och att kanske rent att kopplingen mellan ett me-

av del och det mål medlet skulle bidra till att uppfylla nu är

som

mycket otydligt.

Genom åtagandena i WTO kan sänkning den totala

en av stödnivån för jordbruksprodukter komma att ske. Däremot sker inte minskning antalet medel utnyttjas inom

en av som den jordbrukspolitiken. Snarare har antalet me-

gemensamma del ökat de senaste åren, dels mot bakgrund CAP-refor-

av

dels mot bakgrund av WTO-åtagandena.

men,

Kommitténs arbete, i regeringens kommittédi-

som anges rektiv Dir.1995:109, ska leda fram till ett förslag till refor-

142 Bilaga l

CAP. Som ett led i detta arbete är det viktigt att syfmer av tena med de olika jordbrukspolitiska medlen blir klara.

Som ett första steg ska expertgruppen göra en analys av den hittills förda jordbrukspolitiken inom EU. 1992 års CAP-

reform central betydelse i analysen. Expertgruppen ska

är av

analysera hur jordbrukspolitiken påverkar effektivitet, struk-

tur och inkomster i produktionen. Konsumenternas och skattebetalarnas intressen skall också beaktas.

En delrapport enligt skall presenteras för kommit-

ovan tén den 29 maj 1996.

Som ett andra steg skall expertgruppen göra en genom-

gång de olika jordbrukspolitiska medlen mot bakgrund av

av i vilken utsträckning de bidrar till måluppfyllelsen, att marknadsorienteringen ska öka samt att antalet jordbrukspolitiska medel bör minska och att även dess styrka bör reduceras. De svenska intressena bör därvid inte i ett isolerat svenskt

ses

sammanhang utan i ett långsiktigt gemenskapsperspektiv. Frågan fortsatt reformering jordbrukspolitiken och

om av även andra områden inte berördes 1992 års reform

som av samt effekterna utvidgning med ytterligare medlems-

av en länder skall beaktas.

CAP har hittills huvudsakligen varit en gemenskapsange-

lägenhet. Med hänsyn till de förändringar som påbörjades

med 1992 års CAP-reform, kommande utvidgning österut och åtaganden i WTO är detta inte lika självklart längre.

Gruppen skall därför undersöka subsidaritetsprincipen

om

tillämplig delar den politik som nu tillämpas ge-

vore av mensamt.

Det har visat sig omöjligt att göra en strikt uppdelning av arbetsuppgifterna mellan de olika expertgrupperna. En del av expertgruppens arbetsuppgifter tangerar därför andra grup-

arbete. För att undvika onödigt dubbelarbete skall därför pers samråd ske mellan expertgrupperna. Expertgruppen för svenska intressen har främst för frågor som specifikt

ansvar

SfLJ 1997:50 ii/arga l 143

hör till livsmedelsproduktionen. Avgränsningsproblem före-

ligger i Förhållande till expertgrupp tre främst har ansvar

som

för frågorna produktion kollektiva nyttigheter och

om av ex-

för analys omvärldstaktorer. pertgrupp ett som ansvarar en av

En slutrapport ska presenteras för kommittén den 13

januari 1997.

Sverige

indelning i 3 riksområden

Riksområden

l Södra och mellersta Sveriges slättbygder E 2 Södra och mellersta Sveriges skogs- och dalbygder E 3 Norra Sverige

1997 Statens offentliga utredningar

i

Kronologisk förteckning

Den gymnasieskolanstegförsteg.U. 32.Följdlagstiftningtill miljöbalken.M.

nya -

. 33. lära gränser.Enstudie 0ECD:s

Inkomstskattelag,dell-llI. Fi. Att över av Fastighetsdataregister.Ju. förvaltningspolitiskasamarbete.Fi. . 34.Övervakning miljön.M. Förbättradmiljöinformation.M. av

. 35.Ny kursi trafikpolitiken+ bilagor.K.

Aktivtlönebidrag.Etteffektivarestödför . 36.Bekämpandepenningtvätt.Fi. arbetshandikappade.A. av

Länsstyrelsemasroll i traftk-ochfordonsfrågor.K. 37.Ettteknisktforskningsinstituti Göteborg.U.

Byråkratinibackspegeln.Femtioåravförändring 38.Myndighetellermarknad.

. olikaverksamhetsformer.Fi.

sexförvalmingsomráden.Fi. Statstörvaltningens ® Röster barnsochungdomarspsykiskahälsa.S. 39.IntegritetOffentlighetInformationsteknik.Ju.

. om Flexibelförvalming.Förändringochverksam- 40.Ungaocharbete.ln. hetsanpassningavstatsförvaltningens 41.Statenochtrossamftmden struktur.Fi. känsligreglering

10.Ansvaretför valutapolitiken.Fi. - Grtmdlag ll. Skatter,miljö ochsysselsätming.Fi. Lagomtrossamfund

- 12.IT-probleminfor2000-skiftet.Referatoch LagomSvenskakyrkan.Ku.

slutsatserfrånenhearinganordnadav 42.Statenochtrossamfunden IT-kommissionenden18december. Begravningsverksamheten.Ku. IT-kommissionensrapport1/97.K. 43.Statenochtrossamfunden

Regionpolitikför helaSverige.N. Denkulturhistorisktvärdefullakyrkligaegendomen

IT i kulturenstjänst.Ku. ochdekyrkligaarkiven.Ku. Detsvårasamspelet.Resultatstymingensframväxt 44.Statenochtrossamftmden ochproblematik.Fi. Svenskakyrkanspersonal.Ku.

16.Attutvecklaindustriforskningsinstituten.N. 45.Statenochtrossamfunden 17.Skatter,tjänsterochsysselsättning. Stöd,skatterochfinansiering.Ku.

+ Bilagor.Fi. 46.Statenochtrossamfunden 18.Granskningavgranskning. Statligmedverkanvidavgiftsbetalning.Ku.

Denstatligarevisioneni SverigeochDanmark.Fi. 47.Statenochtrossamfunden 19.Bättreinformationomkonsumentpriser.In. Denkyrkligaegendomen.Ku. 20.Konkurrenslagen1993-1996.N. 48.Arbetsgivarpolitiki staten. 21.Växai lärande.Förslag läroplanför barntill och Förkompetensochresultat.Fi.

6-16år. U. 49.Grundlagsskyddfornyamedier.Ju.

unga 22.Aktiebolagetskapital.Ju. 50.Alternativautvecklingsvågarför EU:s 23.Digitaldemokr@ti.EttseminariumomTeknik, gemensammajordbrukspolitik.Jo.

demokratiochdelaktighetden8november1996 anordnatavFolkomröstningsutredningen.lTkommissionenochKommunikationsforskningsberedningen.T-kommissionensrapport2/97.K.

24.Välfärdi verkligheten Pengarräckerinte.S.

- 25.Svensk EU-fat.Jo.

mat- 26.EU:sjordbrukspolitikochdenglobalalivsmedels-

försörjningen.Jo. 27.KontrollReavinstVärdepapper.Fi. 28.1demokratinstjänst.Statstjånstemannensroll och

vanoffentligaetos.Fi. 29.Bampomograñfragan.

lnnehavshiminaliseringm.m.Ju. 30.Europaochstaten.Europeiseringensbetydelseför

svenskstatsförvaltning.Fi. 31.Kristallkulan trettonrösteromframtiden.

-

lT-kommissionensrapport3/97 K.

.

1997 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Arbetsgivarpolitiki staten.

Förkompetensochresultat.48 Fastighetsdataregister.3

Aktiebolagetskapital.22 Utbildningsdepartementet

Bampornograñfrågan. Dennyagymnasieskolanstegförsteg.1 lnnehavskriminaliseringm.m.29 - Växai lärande.Förslagtill läroplanför barnoch integritetOffentlighetInfonnationsteknik.39 unga6-16at. 21 Grundlagsskydd nyaför medier.49 Etttelmisktforskningsinstituti Göteborg.37

Socialdepartementet Jordbruksdepartementet Rösterombarnsochungdomarspsykiskahälsa.8 Svenskmat EU-fat.25 Välfärdi verklighetenPengarräckerinte.24 - - EU:sjordbrukspolitikochdenglobalalivsmedels-

Kommunikationsdepartementet försörjningen.26

Alternativautvecklingsvägarför EU:s länsstyrelsemasroll i trafik-ochfordonsfrágor.6 gemensammajordbrukspolitik.50 IT-probleminför 2000-skiftet.Referatochslutsatser

frånenhearinganordnadavIT-kommissionenden Arbetsmarknadsdepartementet

18december.IT-kommissionensrapport1/97.12 Aktivtlönebidrag.Etteffektivarestödför Digitaldemokr@ti.EttseminariumomTeknik. 1996 arbetshandikappade.5 demokratiochdelaktighetden8november

anordnatavFolkomrösmingsutredningen,T- Kulturdepartementet kommissionenochKommunikationsforslcnings- 2/97.23 IT i kulturenstjänst.14 beredningen.lT-kommissionensrapport framtiden. Statenochtrossamfunden Kristallkulan tretton- rösterom 3/97.31 Rättsligreglering II-kommissionensrappon trañkpolitiken bilagor.35 Gnmdlag Ny kursi + - Lagomtrossamfund - Finansdepartementet LagomSvenskakyrkan.41 - Statenochtrossamfunden Inkomstskattelag,del I-Ill. 2 Begravningsverksamheten.42 Byrákratinibackspegeln.Femtioåravförändring Statenochtrossamfunden sexförvaltningsomráden.7 Denkulturhistorisktvärdefullakyrkligaegendomenoch Flexibelförvaltning.Förändringochverksamdekyrkligaarkiven.43 hetsanpassningavstatsförvaltningensstruktur.9 Statenochtrossamfunden Ansvaretfor valutapolitiken.10 Svenskakyrkanspersonal.44 Skatter.miljö ochsysselsättning.11 Statenochtrossamftmden Detsvarasamspelet.Resultatstymingensframväxt Stöd.skatterochfinansiering.45 ochproblematik.15 Statenochtrossamfunden Skatter,tjänsterochsysselsättning. Statligmedverkanvid avgiftsbetalning.46 + Bilagor.l7 Statenochtrossamfunden Granskningavgranskning. Denkyrkligaegendomen.47 DenstatligarevisioneniSverigeochDanmark.18

KontrollReavinstVärdepapper.27 handelsdepartementet Närings- och l demokratinstjänst.Statstjänstemannensroll och Regionpolitikför helaSverige.13 vårtoffentligaetos.28 Attutvecklaindustriforskningsinstiruten.16 Europaochstaten.Europeiseringensbetydelsefor Konkurrenslagen1993-1996.20 svenskstatsförvaltning.30

Attläraövergränser.EnstudieavoECDzs Inrikesdepartementet lörvalmingspolitiskasamarbete.33 Bekåmpandepenningtvätt.36 Bättreinformationomkonsumentpriser.19 av Myndighetellermarknad. Ungaocharbete.40

Statsförvaltningensolikaverksamhetsformer.38

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Miljödepartementet Förbättradmiljöinfonnation.4 Följdlagstiftningtill miljöbalken.32 Övervakning miljön.34av