SOU 1997:54

Ministern och makten : hur fungerar ministerstyre i praktiken? : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

Ministern och makten

Hnrjnngemr ministemtyre i praktiken?

& t'- 9 $" ('019

National Library of Sweden

Andens Lindbom

RAPPORT TILL FÖRVALTNINGSPOLITISKA KOMMISSIONEN

Ministern och makten

Hurfnngerar minivtewe i praktiken?

RAPPORT TILL FÖRVALTNINGSPOLITISKA KOMMISSIONEN

m

” kx Statens offentliga utredningar

ww 1997:54 & Finansdepartementet

Ministern och makten

Hur fungerar ministerstyre i praktiken?

Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, påuppdrag av Regenngskanslietsförvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 10647 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91

Ordertel: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. — En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Broschyren kan beställas hos: Regeringskanslietsförvaltningsavdelning Disuibutionsoentmlen 103 33 Stockholm Fax: 08—405 10 10 Telefon: 08—405 10 25

Omslag: Susan Nilsson, Jupiter Reklam AB ISBN 91-38-20563-7 Tryck: Gotab, Stockholm 1997 ISSN 0375-250X

Ministern och makten

Anders Lindbom

Författaren är fil.dr. i statsvetenskap vid Uppsala universitet och har även tidigare forskat om förvaltningen i de skandi- naviska länderna.

Förord

Förvaltningspolitiska kommissionen har i uppgift att analy- sera om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga och lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med struk- turförändringar i förvaltningen bör bedrivas. (Dir: 1995193)

Som ett led i arbetet har kommissionen lämnat ut uppdrag att utarbeta underlag för ställningstaganden i ett antal del- frågor.

Uppdragen redovisas i rapporter som i vissa fall publiceras separat innan kommissionens betänkande lämnas i månads- skiftet mars/april. Avsikten härmed är att ge tillfälle till de- batt som kan tjäna till ledning för kommissionens arbete.

Denna rapport diskuterar ministerstyrets innebörd i prakti- ken utifrån intervjuundersökningar med politiker och tjäns- temän i Danmark och Norge. Författaren ansvarar själv för innehållet.

Stockholm i mars 1997

Sten Wickbom

Referenser

1986 / 87:KU29. 1995/962KU30 (Granskningsbetänkandet), Del 2. Administrasjonsdepartementet, Departementsboka: En orientering om arbeidet i departementene og om depar- tementets forhold til Regierring og Starting. 1994, tredje reviderade upplagan. Bergström Hans, Rivstart. 1987, Stockholm, Tiden. Bjerregaard Ritt m.fl., Ministeren, 1994, Kobenhavn, Spektrum. Bogason Peter, Forvaltning og stat. 1992, Kobenhavn, Systime. Brofoss Knut, "Statsrådens ansvar for direktoraters

virksomhet”. Nordisk Administrativt Tidskrift 1/1993.

Busck Lars, Folketingets kontrol med forvaltningen. 1988, Kobenhavn. Christensen Bent Forvaltningsret - provelse. 1994, Koben- havn, Jurist- og Okonomforbundets forlag. Christensen Bent, ”Lydighedspligt, loyalitets ligt o centraladministrationens embedsmaend", geskrijigt for retsvesen 1993. Christensen Bent och Preben Espersen, Retsforholdet mellem politikere og embedsmaend, 1983, Kobenhavn, Jurist- og Okonomforbundets forlag. Christensen Jens Peter, "Ministeransvar' '. Politica 1995:4 Christensen Jens Peter,”Skandalesager og em- bedsmandsansvar' ', Politica 19963.

Christensen Tom, Politisk sti/ring og fa lig uavhengighet. Omorganisering i den sentrale e seforvaltningen. 1995, Oslo, Tano.

Christensen Tom, "Bureaucratic Roles: Political Loyalty and Professional Autonomy”. Scandinavian Politi- cal Studies, 1991:4.

Dagens Nyheter 17/ 12 1996. Departementalkommittérades betänkande, I, Allmän del, Stockholm, 1913.

Eckhoff Torstein, Forvaltningsrett. 1994 (femte uppl. utgiven av Eivind Smith), Oslo, Tano. Eriksen Svein, Herskap og tjenere. Om samarbeidet mellom politikere og tjenestemenn i departementene. 1988, Oslo, Tano.

Förvaltningsutredningen (SOU 1983:39) Gronnegård Christensen Jorgen, 1989 ([1980], 3:e uppl.) Centraladministrationen: organisation og po itisk placering. Kobenhavn, Jurist- og Ekonom orbun- dets forlag.

Gronnegård Christensen Jorgen och Marius Ibsen, Bu- reaukrati og bureaukrater. 1991, Herning, Systime. Herlitz Nils, Nordisk ojfentlig rätt del 3 band 1, 1963, Stockholm, Norstedts. Jacobsson Bengt, Hur styrs förvaltningen? 1984, Lund, Studentlitteratur. Jacobsen Knut Dahl, ”Lojalitet, noytralitet og faglig uavhen ighet i sentraladministrasjonen", i Chris- tensen om och Morten Egeberg, Forvaltning- skunnskap, 1994 (2.a utg.), Oslo, Tano. Knudsen Tim, Dansk statsbygning. 1995, Kobenhavn, Jurist- og Gkonomforbundets forlag. Kommittébetänkande 1992:28 Mot centralförvaltning i en nivå (svensk sammanfattning.). Larsson Torbjörn, Regeringen och dess kansli: samordning och byrakrati i maktens centrum. 1986, Lund, Stu- dentlitteratur. Larsson Torbjörn, "Förvaltningsteori och förvaltning- spraktik i Sverige", Politica 1996:3. Lindbom Anders, Medborgarskapet i välfärdsstaten. 1995, Stockholm, Almqvist & Wiksell International. Listhau Ola och Matti Wiberg, "Confidence in Politi- ca and Private Institutions". I Klingeman Hans- Dieter och Dieter Fuchs (red.), Citizens and the State. 1995, Oxford, Oxford University Press.

Lov om en aktiv arbetsmarkedspolitik. Arbejdsminis- teriets lovbekendt orelse nr. 1199 af. 27. december 1993, avsnitt VII ( ageadgang m.v.). (I AOF, Ar— bejdsmarkedets Håndbog '95). Lov om ministres ansvarlighed (Folketingstidende 1963/ 64, C. sp. 225).

Lovforslag nr. L 268 1995-96. (Danskt offentligt tryck, Folketinget) Laegreid Per och Johan P. Olsen, Byråkrati og beslut- ninger. 1978, Bergen, Universitetsforlaget. Mathisen Gunnar, Stat, kjaere stat. 1988, Oslo, Tano. Nielsen Poul, Politikere og Embedsmaend. En belysnin af udviklingstendenser og problemstillinger i forho det mellem politikere og embedsmaend. 1987, Frederiks- berg, Danmarks Forvaltningshojskole. Nissen, Christian S. "Retsforholdet mellem politikere og embedsmaend". Nordisk Administrativt Tidskrift 1984:2 Ot prp nr 38 1995-96. (Norskt offentligt tryck, Odelstinget) Petersson Olof, Maktens nätverk. 1989, Stockholm, Carlssons. Petersson Olof, Nordisk Politik. 1991, Stockholm, Norstedts. Petersson Olof och Donald Söderlind, Förvaltnings— politik. 1992, Stockholm, Liber. Politiske ledelsesforhold i centraladministrationen. 1979, Kobenhavn, Samfundsvidenskabeligt Forlag. Rothstein Bo, "Demokrati, förvaltning och legitimitet", i Rothstein Bo (red.) Politik som organisation. 1991, Stockholm, SNS. RRV, Förvaltningspolitik i förändring. 1996, Stockholm. Simonsen Palle, "Ministeren og hans administration", i Den ojfentli e sektor. Politisk og administrativ styring, Rapport fran Rolighedskonferencen 14 / 1 1988. Smith Eivind, "Statsrådenes politiske og konstitus— jonelle ansvar for statlige virksomheter med styre". Nordisk Administrativt Tidskrift 19942. SOU 1983:39 (Förvaltningsutredningen) SOU 1985:40 (V erksledningskommittén) SOU 1990:79, Utlänningsnämnd. Betänkande av asyl— prövningskommitte'n. Svardal Gunnar, "Stortinget, regjeringen og statsadmi— nistras'onen", i Christensen Tom och Morten Ege- berg, orvaltningskunnskap, 1994 (2.a utg.), Oslo, Tano

Vahr Jesper, Samspillet og rollefordelingen mellem minis— trene og den administrative ledelse i danske departe— menter. 1991, Arhus, Institut for Statskundskab (otryckt Speciale)

Verksledningskommittén (SOU 1985:40).

Woodhouse Diana, Ministers and Parliament. Account-

abili in Theory and Practice. 1994, Oxford, Claren- don ress.

Statens offentliga utredningar 1997

Kronologisk förteckning

1. Den nya gymnasieskolan — steg för steg. U.

2. lnkomstskattelag, del I-III. Fi.

3. Fastighetsdataregister. Ju.

4. Förbättradmiljöinformation. M.

5. Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. A.

6. Länsstyrelsernas roll itraf'tk- och fordonsfrågor. K.

7. Byräkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvaltningsområden. Fi. & Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. S.

9. Flexibel förvaltning. Förändring och verksam- hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. Fi. 10. Ansvaret för valutapolitiken. Fi. 11. Skatter, miljö och sysselsättning. Fi. 12. IT-problem inför 2000-skiftet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av II"-kommissionen den 1 8 december. ['I-kommissionens rapport 1/97. K. 13 . Regionpolitik för hela Sverige. N. 14. IT i kulturens tjänst. Ku. 15. Det svåra samspelet. Resultatstymingens framväxt och problematik. Fi. 16. Att utveckla indusn'iforskningsinstituten. N. 17. Skatter, tjänster och sysselsättning. + Bilagor. Fi. 18. Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. Fi. 19. Bättre infomation om konsumentpriser. In. 20. Konkurrenslagen 1993- 1 996. N. 21. Växa i lärande. Förslag till läroplan för barn och unga 6- 16 år. U.

2. Aktiebolagets kapital. Ju. B. Digital demokr©ti. Ett seminarium om Teknik, demokrati och delaktighet den 8 november 1996 anordnat av Folkomröstningsutredningen, IT- kommissionen och Kommunikationsforsknings- beredningen. IT-kommissionens rapport 2/97. K.

Välfärd i verkligheten — Pengar räcker inte. S. Svensk mat — på EU-fat. Jo. EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedels-

försörjningen. Jo. Kontroll Reavinst Värdepapper. Fi. [ demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos. Fi.

Bampomograhfrågan.

Irmehavskriminaliseringmm. Ju. Europa och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. Fi.

31 . Kristallkulan — tretton röster om framtiden. IT—kommissionens rapport 3/97. K.

32. F öljdlagstiftning till miljöbalken. M. 33. Att lära över gränser. En studie av OECD:s förvaltningspolitiska samarbete. Fi. 34. Övervakning avmiljön. M. 35. Ny kurs i trafikpolitiken + bilagor. K. 36. Bekämpande av penningtvätt. Fi. 37. Ett tekniskt forskningsinstitut i Göteborg. U. 38. Myndighetellermarknad. Statsförvaltningens olika verksamhetsformer. Fi. 39. Integritet Offentlighet Informationsteknik. Ju. 40. Unga och arbete. In. 41. Staten och trossamfunden Rättslig reglering — Grundlag — Lag om trossamfund — Lag om Svenska kyrkan. Ku. 42. Staten och trossamfunden Begravningsverksamheten. Ku. 43. Staten och trossamfunden Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven. Ku. 44. Staten och trossamfunden Svenska kyrkans personal. Ku. 45. Staten och trossamfunden Stöd, skatter och finansiering. Ku. 46. Staten och trossamfunden Statlig medverkan vid avgiftsbetalning. Ku. 47. Staten och trossamfunden Den kyrkliga egendomen. Ku. 48. Arbetsgivarpolitik i staten. För kompetens och resultat. Fi. 49. Gnmdlagsskydd för nya medier. Ju. 50. Alternativa utvecklingsvägar för EU:s gemensamma jordbmkspolitik. Jo. 51. Brister i omsorg — en fråga om bemötande av äldre. S. 52. Omsorg med kunskap och inlevelse — en fråga om bemötande av äldre. S. 53. Avskaffareklamskatten! Fi. 54. Ministern och makten. Hur fungerarministerstyre i praktiken? Fi.

Statens offentliga utredningar 1997

Systematisk förteckning

J ustitiedepartementet

Fastighetsdataregister. [3] Aktiebolagets kapital. [22] Bampomografifrågan. Innehavslo'iminaliseringmm. [29] Integritet Offentlighet Informationsteknik. [39] Grundlagsskydd för nya medier. [49]

Socialdepartementet

Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. [8] Välfärd i verkligheten— Pengar räcker inte. [24] Brister i omsorg — en fråga om bemötande av äldre. [51] Omsorg med kunskap och inlevelse — en fråga om bemötande av äldre. [52]

Kommunikationsdepartementet

Länsstyrelsemas roll i trafik- och fordonsfrågor. [6] lT-problem inför 2000-skihet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av IT-kommissionen den 18 december. IT-kommissionens rapport 1/97 . [12] Digital demokr©ti. Ett seminarium om Tekn ik, demokrati och delaktighet den 8 november 1996 anordnat av Folkomröstningsutredningen, IT- komm issionen och Kommunikationsforsknings- beredningen. IT—kommissionens rapport 2/97. [23] Kristallkulan —tretton röster om framtiden. lT-kommissionens rapport 3/97. [31] Ny kurs i trafrkpolitiken +bilagor. [35]

Finansdepartementet

lnkomstskattelag, del l-lll. [2] Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändng på sex förvaltningsområden. [7] Flexibel förvaltning. Förändring och verksam- hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. [9] Ansvaret för valutapolitiken. [10] Skatter, miljö och sysselsättning. [1 1] Det svåra samspelet. Resultatstymingens framväxt ochproblematik. [15] Skatter, tjänster och sysselsättning. + Bilagor. [17] Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. [18] Kontroll Reavinst Värdepapper. [27] [ demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos. [28] Europa och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. [30]

Att lära över gränser. En studie av OECD:s förvaltnings- politiska samarbete. [33] Bekämpande av penningtvätt. [36] Myndighet eller marknad. Statsförvaltningens olika verksamhetsfonner. [3 8] Arbetsgivarpolitik i staten. För kompetens och resultat. [48] Avskaffa reklamskatten! [53] Ministern och makten. Hur fungerar ministerstyre i praktiken? [54]

Utbildningsdepartementet

Den nya gymnasieskolan — steg för steg. [1] Växa i lärande. Förslag till läroplan för barn och unga6-16år. [21] Ett tekniskt forskningsinstitut i Göteborg. [37]

Jordbruksdepartementet

Svensk mat— på EU-fat. [25] EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedels- försörjningen. [26] Alternativa utvecklingsvägar för EU:s gemensammajordbrukspolitik. [50]

Arbetsmarknadsdepartementet

Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. [5]

Kultu rdepartementet

IT i kulturens tjänst. [14] Staten och trossamfunden Rättslig reglering

— Grundlag — Lag om trossamfund — Lag om Svenska kyrkan. [41]

Staten och trossamfunden Begravningsverksamheten. [42] Staten och trossarnfunden Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven. [43] Staten och trossamfunden Svenska kyrkans personal. [44] Staten och trossamfunden Stöd, skatter och finansiering. [45] Staten och trossamfunden Statlig medverkan vid avgihsbetalning. [46] Staten och trossamfunden

Den kyrkliga egendomen. [47]

Statens offentliga utredningar 1997

Systematisk förteckning

Närings- och handelsdepartementet

Regionpolitik för hela Sverige. [13] Att utveckla industriforskningsinstituten. [16] Konkurrenslagen 1993-1996. [20]

Inrikesdepartementet

Bättre information om konsumentpriser. [19] Unga och arbete. [40]

Miljödepartementet Förbättradmiljöinfonnation. [4] Fölidlagstihningtill miljöbalken . [32] Övervakning av miljön. [34]