Ministern och makten : hur fungerar ministerstyre i praktiken? : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

u RAPPORT

TILL l

M

JDM,

OC:

HL.

/rhx

H

Statens offentliga utredningar

WW 1997:54

Eg Finansdepartementet

Ministern och makten

Hur fungerar ministerstyre i praktiken

Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

Stockholm 1997

SOU och Dskan köpas från Fritzes kundtj änst. För remissutsändningar SOU och Ds Fritzes,

av svarar Offentliga Publikationer, påuppdrag avRegeringskanslietsförvalmingsavdehüng.

Bestallningsadress: Fxitzeskundtjänst

106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara påremiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr somunderlättar arbetet för den somskall svara på remiss. - Broschyren kan beställas hos: Regeringskanslietsförvalmingsavdehüng Distributionsoenualen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 1025

Omslag: SusanNilsson, Jupiter Reklam AB ISBN 913g20553_7 Tryck: Gotab, Stockholm 1997 ISSN 0375-250X

Ministern och makten

Anders Lindbom

Författaren är fil.dr. i statsvetenskap vid Uppsala universitet och har även tidigare forskat om förvaltningen i de skandinaviska länderna.

Förord

Förvaltningspolitiska kommissionen har i uppgift att analy-

nuvarande former för organisation och styrning av sera om

statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga och

lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med struk-

turförändringar i förvaltningen bör bedrivas. Dir: 1995:93

Som ett led i arbetet har kommissionen lämnat ut uppdrag att utarbeta underlag för ställningstaganden i ett antal del-

frågor.

Uppdragen redovisas i rapporter i vissa fall publiceras

som separat innan kommissionens betänkande lämnas i månadsskiftet mars/ april. Avsikten härmed tillfälle till de-

är att ge batt kan tjäna till ledning för kommissionens arbete.

som

Denna rapport diskuterar ministerstyrets innebörd i prakti-

ken utifrån intervjuundersökningar med politiker och tjäns-

temän i Danmark och Norge. Författaren själv för

ansvarar innehållet.

Stockholm i mars 1997

Sten Wickbom

Innehållsförteckning

Del 1

Problem och undersökningsdesign

Hypotes och prövning

Material

Undersökningsdesign 10

Generaliserbarhet 13 Del 2 15

Ministerstyre i teorin

Danmark 15

Norge 18

Något verksamheten i ministerstyrda

om

departement 21 Del 3 23 Fallstudierna

Slutsats: Ministerstyre

Slutsats

Bilaga

Intervjupersoner fallstudien Referenser 66

Del 1

Problem och undersökningsdesign

De svenska ämbetsverkens självständighet brukar utpekas som ett av den svenska förvaltningens utmärkande kännetecken, det är också ett ofta omdiskuterat särdrag. Frå-

men

gan har Varit på den förvaltningspolitiska dagordningen vid

ett flertal tillfällen under detta århundrade. Den är en återkommande del varje större utredning statsförvalt-

av om ningens organisationà Den har under modern tid tacklats

målkonflikt mellan å sidan folkviljans primat som en ena och å andra sidan rättssäkerhetens krav på oberoende

en

prövning Frågeställningen har varit principiell och ab-

strakt: hur bör förhållandet mellan minister och ämbetsverk

regleras förvaltningsrättsligt

Nyare förvaltningsforskning har emellertid kommit att

uppmärksamma att förvaltningsrätten inte ger någon god

beskrivning av vad som sker i praktiken i en organisation. Denna uppsats tar detta som sin utgångspunkt och kommer i stället för lagtolkning att inrikta sig på vad faktiskt

som sker i organisationerna. De undersökningar som gjorts om hur det svenska systemet med självständiga ämbetsverk

fungerar i praktiken visar samstämmigt på att det inte finns

några vattentäta skott mellan regeringskansliet och ämbets-

1 Se t.ex. Departementalkommittérades betänkande, Allmän del, Stockholm, 1913; Förvaltningsutredningen SOU 1983:39, Verksledningskomnüttén SOU 1985:40.

2 Denna problematisering är något annorlunda än den

som gjorts i våra grannländer. I Norge har förhållandet

t.ex. snarare mellan politisk styrning och professionell autonomi problematiserats. Se Jacobsen K.D. 1994, Christensen T. 1995. I Danmark har problematiseringen gjorts i termer folkstyre och effektivitet, det

av vill säga att diskussionen om kompetensfördelningen mellan politiker och ämbetsverk har förts i termer att skapa rationell

av en arbetsfördelning. Se Grønnegård Christensen och M. Ibsen 1991.

verken. Kontakter mellan regeringskansliet och ämbetsverken är tvärtom Vanliga Men ämnet för den här uppsatsen är smalare än frågan om ämbetsverkens självständighet i allmänhet. Mer specifikt står nämligen ämbetsverkens självständighet avseende deras myndighetsutövning i fokus. Det är här debatten om huruvida förvaltningen primärt bör vara folkstyrd eller lagstyrd ställts på sin spets. Enligt den svenska regeringsformen RF 11:7 är det nämligen förbjudet för ett statsråd eller regeringen kollektiv att bestämma hur förvalt-

som en ningsmyndighet skall i besluta i ett enstaka fall av myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller vid tilllämpning lag. I de flesta andra länder har däremot de

av enskilda ministrarna sådana befogenheter. I uppsatsen be-

tecknar begreppet ministerstyre därför sådan direkt påverkan statsförvaltningens myndighetsutövning som är för-

av bjuden i Sverige är tillåten i många andra länder. Det

men vill säga att intresset inte primärt inriktas på svenska myndigheters lydnadsplikt mot regeringen som kollektivt organ i stället för mot departementet eller ett enskilt statsråd RF

1126.

Forskningen har givit något oklara resultat angående hur självständiga de svenska ämbetsverken i praktiken är i sin

myndighetsutövning. Det finns del tyder på att cent-

en som

ralförvaltningens tudelning är tydligare på detta område. I

"Maktens nätverk" gjorde statsvetaren Olof Petersson ingen distinktion mellan olika typer av kontakter mellan Rege-

ringskansliet och ämbetsverken typen policy-frågor kon-

av

tra myndighetsutövning. Undersökningen Visade dock att

politikernas kontakter med myndigheter med rent administrativa uppgifter sällsynta än kontakterna med

var mer

myndigheter med betydelse för till exempel regionalpolitik

och arbetsmarknad, vilket är ett svagt indicium på att in-

3 Se t.ex. Petersson O. 1989, Jacobsson B. 1984.

4 Utövning befogenhet att för enskild bestämma förmån,

av om rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. Petersson O. och D. Söderlind 1992 s. 237. i

formella kontakter är ovanligare när det gäller myndighets-

utövning.5

I en intervjuundersökning som nyligen genomfördes av

Riksrevisionsverket framhöll dock departementsföreträdare att det ibland kan svårt att avgöra om kontakterna en-

vara dast är att betrakta förtydliganden eller om de också

som påverkar myndigheternas beslutsfattande och ytterst handläggningen enskilda ärenden Detta visar att det förtyd-

av ligande som gjordes i propositionen om ledningen av statsförvaltningen att påverkan inte bör så utformad att

- vara myndigheten känner sig bunden att avgöra ett ärende på visst sätt är lättare i teorin än i praktiken.

-

Sammanfattningsvis kan sägas att forskningen givit ett visst stöd för att centralförvaltningens tudelning är relativt tydlig när det gäller lagtillämpning och myndighetsutövning i en-

skilda fall, att det också finns en betydande gråzon. I

men uppsatsen kommer jag dock inte att vidare försöka belysa denna gråzon. Den fråga står i centrum är inte vilken

som grad ministerstyre vi har i Sverige, även om också den

av har en viss relevans. Frågan är i stället vi bör införa ministerstyre förvalt-

om som ningsrättslig princip i Sverige. Men som statsvetare vill jag hävda att vi innan vi ger oss i kast med denna frågeställning på ett principiellt och teoretiskt plan bör ställa oss frågan

hur ministerstyre fungerar. Och då menar jag hur det om fungerar i den dagliga verksamheten i den centrala statsför-

valtningen, inte hur det är förvaltningsrättsligt definierat.

Syftet med denna uppsats är att ge ett sådant empiriskt underlag för den normativa frågan, det vill säga att undersöka

hur ministerstyre och ministeransvar fungerar i praktiken.

En studie Våra nordiska grannländer kan här intres-

av ge santa resultat, eftersom de stora likheterna mellan våra länder gör att ministerstyre med stor sannolikhet skulle få liknande effekter här.7 Länderna ingår i kulturell

en gemen-

5 Petersson O. 1989. 6 RRV 1996 s. 270.

7 Av denna orsak är studie t.ex. Storbritannien och

en av Frankrike mindre intressant. Varierande partisystem, rättssystem, involvering intresseorganisationer i förvaltningens arbete och

av

på vad är/ bör statens åtagande är några exempel på syn som vara

skap och stora delar de dominerande samhälleliga värde-

av ringarna den politiska kulturen är gemensamma för länderna. Likheterna beträffande välfärdspolitiken och det faktiska styrelseskicket brukar sammanfattas med begreppet "den nordiska mode1len".3 I både Danmark och Norge har ministerstyre tillämpats sedan lång tid. Detta gäller också Island, men här är skillnaderna i många andra avseenden framför allt storleken så stora att jag bedömer det som mindre intressant att undersöka erfarenheterna från detta land. På grund av det historiska arvet har Finland liksom Sverige självständiga ämbetsverk, varför inte heller detta land blir aktuellt för studien hur ministerstyre fungerar i

av

praktiken.

Hypotes och prövning

En svensk statsvetare och debattör har hävdat att tid, energi och uppmärksamhet för regering och statsråd är den knappaste av alla resurser, till och med knappare än pengar i underskottstider Detta skrevs före den senaste svenska

ekonomiska krisen, men spetsformuleringen fångar något väsentligt. Organiserad arbetsdelning bygger i hög grad på

att ledningen delegerar ärenden av rutinkaraktär och kon-

centrerar sig på mer övergripande frågor sådana som på

skorrande svengelska kallas för policy-frågor. Därför måste

i praktiken stora delar av ärendeberedningen delegeras till underlydande tjänstemän oavsett den förvaltnings-

- om

rättsliga organisationsformen är av typen ministerförvaltning eller självständigt ämbetsverk. Min hypotes är

därför att, de formella skillnaderna till trots, de reella skillnaderna mellan ministerstyrelse av dansk eller norsk art och de

svenska ämbetsverkens självständighet vid myndighetsutövning i

praktiken är liten. Frågan är nämligen i vad mån ministern

faktorer som gör att erfarenheter från dessa länder är svåra att överföra till Sverige. Jag vill här ta avstånd från uttalandet av en prominent svensk förvaltningsforskare att val av fall är en fråga om "tycke och smak". Vetenskaplighet bygger på en vilja att acceptera argumentets primat, vilket sådan hållning omöjliggör.

en 8 Se t.ex. Petersson O. 1991 kapitel 2 och 11. 9 Bergström H. 1987 s. 422.

verkligen utövar ett reellt inflytande över ärendebehand-

lingen. Hypotesen implicerar sålunda att ministern trots stort formellt inflytande över förvaltningsärendena reellt sett

har små möjligheter att utöva ett avgörande inflytande över

dem. Trots att ministerstyre ger en stark formell makt över underordnade den inte makt att förmåga att göra allt

ger

själv.

En sådan undersökning måste såväl ta hänsyn till minis-

terns inflytande över "vanliga" ärenden som dennes infly-

tande över sådana ärenden som befinns vara särskilt viktiga. Uppsatsen belyser därför dels den Vanliga ärendeberedningen i Danmark och Norge och dels de former genom vilka ministern informeras och kan kontrollera tjänstemän-

agerande. Denna genomgång kommer, det kan jag nens

avslöja redan att påvisa ministerns små möjligheter att

nu, ha sin hand med i hela den myndighetsutövning sker i

som dennes namn. Ministrarna avgör kvantitativt sett en försvinnande liten del av de ärenden som i princip ankommer på dem. På stora områden, inte tilldrar sig ministerns in-

som tresse och uppmärksamhet, är det tjänstemännens eget omdöme som fäller utslaget. Det finns dock två mekanismer som kan ge ministern ett betydande inflytande och som jag därför också kommer att försöka undersöka: 1 Subordinationsförhållandet innebär att tjänstemännen är underkastade ministerns och andra överordnades tjänsteföreskrifter och vidare att makten utövas "på ministerns vägnar". Ministern kan i allmänhet när som helst överta

ärendebehandlingen eller på något annat sätt direkt ge di-

rektiv vilket beslut bör fattas. Även ministern

om som om alltså saknar praktiska möjligheter att styra hela ärendebehandlingen kan denne göra det i vissa utvalda fall, Vilka eventuellt har en prejudicerande verkan. Frågan är vilka typer ärenden ministern ägnar sådan

av uppmärksamhet. Av vilka skäl kommer de upp på dennes dagordning Är dessa ärendens betydelse bedömd efter sakliga eller opinionsmässiga kriterier Vilken roll spelar

10 Detta är inget kontroversiellt påstående, t.ex. de grund-

se läggande läroböckema i förvaltning: Grønnegård Christensen och M. Ibsen 1994 s. 24 respektive Svardal G. 1994 s. 48. Det uppmärksammades för övrigt redan Herlitz N. 1963 248.

av s.

och intresseorganisationer för att få upp en fråga

massmedia

på dagordningen Vilka för- och nackdelar har det från politisk synpunkt att ministern har möjlighet att lägga sig i enskilda fall Vad händer när ministern inte vill ingripa, men när massmedia och stark opinion kräver detta

en 2 Tjänstemännen kan av olika skäl försöka föreställa sig hur ministern skulle önska att de beslutade i ett visst fall,

snarare än att utan "politiska" hänsyn tolka lagen. Det talas om

plikt för tjänstemännen att handla i ministerns anda, en om att besluta i enlighet med vad de vet är eller kan anta vara

ministerns uppfattning.

Den sistnämnda mekanismen är synnerligen svår att undersöka. Eftersom antecipationsprocessen pågår i tjänstemän-

huvuden avsätter den knappast några spår i det skriftnens liga materialet. Möjligen kan det i vissa fall finnas starka indicier på sådan antecipation, men jag har saknat praktiska

möjligheter läs tid att genomföra någon sådan delunder-

sökning. Jag har helt enkelt fått fråga tjänstemännen. Delvis har frågan ställts indirekt. Tjänstemännen har tillfrågats hur de tänker när de skall bedöma fall där regelverket lämnar utrymme för skönsutövning, samt hur de agerar om de vet eller anar att deras förslag inte kommer att uppskat-

överordnad. Men jag har också explicit ställt frågan tas av

huruvida tjänstemännen tar hänsyn till ett statsråds om

ståndpunkter vid bedömningen förvaltningsärenden. Om

av de svarat jakande har jag vidare bett dem om konkreta ex-

empel.

Problemet är här vad svaren visar. Svarar tjänstemännen på det sätt de känner att de borde än på hur de

som snarare faktiskt agerar Genom att de ställs inför dubbla legitima lojaliteter gentemot ministern och gentemot lagen är det

- dock ganska oklart hur skulle diktera att de borde

normerna svara, Varför jag ändå tror att svaren kan belysa min fråga.

Material

Projektet skulle slutföras på sex månader och detta har satt klara begränsningar för vilken typ studie varit möj-

av som

lig att genomföra. Huvudsakligen har jag därför använt mig

11 Herlitz N. 1963 s. 252

av sekundärmaterial och intervjuer. Det skall sägas direkt att forskningen på området inte är särskilt imponerande till sitt omfång. Det förefaller ligga en del i påståendet att detta är ett tabuämne. Varken ministrar eller ämbetsmän har

något intresse av att analysera "myten" om det absoluta

ministerstyret. För att beskriva hur ministerstyret i praktiken fungerar, det

vill säga hur beredningsprocessen utformats, genomförde

jag intervjuer på olika nivåer inom tre ministerier i vardera landet. Genom intervjuerna försöker jag att belysa den all-

dagliga beredningsprocessen vid myndighetsutövning i

ministeriema. Ett reellt problem har varit att få ansvariga ministrar att ställa upp för intervjuer. I Norge ställde regeringsombildningen under hösten till vissa problem genom att inbokade intervjuer inställdes. I Danmark har den så kallade Tamilsaken, tillsammans med stor mängd and-

en

skandaler med anknytning till ministrars styrning och ra

satt djupa spår i Danmarks politiska liv och gjort ansvar, frågor om ministerstyre känsliga. Eftersom en undersök-

12 Nielsen P. 1987. 13 Det norska utbildningsdepartementet kom efter tre måna-

ders handläggningstid och mängder av påstötningar och varierande besked slutligen fram till att den politiska ledningen inte kunde/ önskade bli intervjuad.

14 Frågan familjesammanföring några tamilska flykting-

om av

och deras närstående kom att leda till justitieministers avar en gång Erik Ninn Hansen, Konservative och att denne senare blev dömd i Riksrätten för lagbrott i rollen minister. l sin förläng-

som ning ledde affären också till att den borgerliga regeringen 1993 tvingades att avgå, eftersom statsministern Poul Schlüter, likaledes de Konservative ansågs ha lämnat vilseledande upplysningar angående regeringens kännedom om hanteringen av ärendena i Folketinget.

15 En liten anekdot kan säga något tillståndet i Danmark

om jfr Hamlet: När jag med hänvisning till mitt brev daterat si och så anhöll om ett besked från departementschefen på justitieministeriet angående min begäran intervju hur ministerstyre

om en om fungerar i praktiken blev jag snabbt av ministersekretariatet kopplad till en stackars ämbetsman som visade sig arbeta med nordiskt samarbete angående den organiserade brottsligheten Historien är faktiskt sann.

ning ministerstyre i praktiken blir ganska andefattig utan

av ministrar har jag då kontaktat respektive ministers före-

gångare och ev. föregångares föregångare.

Undersökningsdesign

Inledningsvis hade jag att välja mellan en mer extensiv studie att begränsa mig till att till exempel intervjua ministern

-

och möjligen departementschefen på ett stort antal depar-

tement och en mer intensiv med fler intervjuer inom varje

sektor. Eftersom jag ville undersöka beredningsprocessen

och ministerns plats i den valde jag att utöver ministern

intervjua tjänstemän på flera nivåer och har därför således fått begränsa antalet undersökta departement. Jag har såväl eftersträvat information hur den politiska

om

ledningen värderar förvaltningsärendens politiska betydelse

och sina praktiska möjligheter att överpröva ämbetsmän-

förslag till beslut hur kontorschefernatänker nens som som

handläggare av ett förvaltningsärende när lagstiftningen lämnar ett utrymme för skönsmässiga bedömningar. De

mellanliggande nivåerna är inte mindre viktiga då de till en betydande del avgör vilka ärenden ministern kommer i kontakt med. Denna uppläggning vidare sannolikt den enda möjliga

var med rådande tidsram. Jag har börjat intervjua underst i beslutshierarkin på varje sektorsområde och sedan "arbetat mig uppåt". Jag har inte haft möjlighet att på förhand läsa in exakt hur tre sektorsornråden i två länder är organiserade,

genom denna uppläggning har jag kunnat lära mig men efterhand och kunnat ställa nya frågor till de hierarkiskt överordnade personerna. Intervjuerna har haft formen av lösligt strukturerade djupintervjuer. Vid varje intervju eftersträvades i alla fall delvis relativt specifik information jfr ovan, varför det har varit opraktiskt att standardisera frågor och svarsalternativ. Intervjuerna varade i samtliga fall utom ett i ca en timme och

spelades in på band. Den preliminära fallbeskrivningen har

Detta hindrar inte att min intervju med departementschefen

både informativ och "hyggelig". Däremot har inte ministern, var så som utlovats, skriftligen besvarat de frågor han tillsändes.

delgivits de intervjupersoner vars sakuppgifter refereras med uppmaning att kommentarer i form kritik och

en ge av kompletteringar. En bieffekt av att intervjupersonerna fått rätt att granska manus har tror jag varit att de har slapp-

- nat av och att samtalsklimatet förbättrats. Relationen mellan

politisk ledning och ämbetsverk är nämligen känslig också i

länder med ministerstyre. Den begränsade tiden har sagt gjort att totalunder-

som en sökning av de norska och danska ministerierna varit omöjlig. Alltså måste ett antal sektorer väljas ut. Utgångspunkten har då varit att myndighetsutövning måste aktualiseras jfr

vad som är förbjuden ministerförvaltning enligt RF 11:7.

För att ge en någorlunda representativ bild centralförvalt-

av ningen har jag sedan valt ministerier med skiftande verk-

samheter. Den danske förvaltningsforskaren Jørgen Grøn-

negård Christensen talar fyra olika typer ministerier:

om av

koordinerande, generellt reglerande, specifikt reglerande och serviceproducerande sektorsorgan. De koordinerande

t.ex. stats- och finansministeriema mindre intresse

är av

för denna undersökning, eftersom myndighetsutövning där

inte är någon framträdande arbetsuppgift. I övrigt har jag valt ett departement på varje område:

Danmark Norge generellt reglerande justitieministeriet justitieministeriet specifikt reglerande arbetsministeriet kommun- och

ar-

betsministeriet serviceproducerande undervisningsministeriet kyrko- och undervis-

ningsministeriet

Justitieministeriet är alltså ett generellt reglerande ministerium inom nattväktarstatens hårda kärna, Arbetsministeriet är ett specifikt reglerande ministerium inom ett område med starka intresseorganisationer och Undervisningsministeriets

område är mer produktionsinriktat och lyfter också fram

statens relationer till kommunerna."

16 Grønnegárd Christensen 1989.

17 Jfr Bogason P. 1992 s. 52 där de av mig undersökta danska ministerierna klassificerats som ovan.

Jag hade kunnat välja andra sektorer inom respektive kategori, jag har valt undervisningssektorn dels för att jag på

men förhand kände till intressanta ärenden angående statsbidrag till privata skolor, dels för att till exempel sjukvårdssektom

dominerad den stark sakkunnig profession

som är av en skulle göra det alltför lätt att bekräfta min tes om att ministerns reella makt i betydelsen förmåga att påverka är starkt

dennes formellt sett starka maktinnehav.

begränsad trots

ustitieministeriet med dess juristdominans borde vara det departement är starkast präglat den formella rätten,

som av varför det således är särskilt ägnat att falsifiera min tes. Det är också ett departement än andra ägnar sig åt

som mer myndighetsutövning. Arbetsmarknadsområdet kännetecknas av de starkaste intresseorganisationema fackföreningama och arbetsgivarna och valdes för att jag skulle kunna belysa frågan eller vilka som sätter konkreta fall av myn-

om vem

dighetsutövning på ministerns dagordning.

Inom varje sektor har jag sedan valt ut ett eller ett par delområden och intervjuat tjänstemän inom detta. Närmare

bestämt är det kriminalvård, arbetsmarknadsåtgärderzl

18 Angående detta t.ex. Christensen T. 1995. Läkarkåren

se brukar det typiska exemplet profession. Den har

anses vara på en

vetenskaplig kunskapsgrund har hög acceptans hos en som en allmänheten. Lärarkåren brukar däremot anses vara en semiprofession och den pedagogiska sakkunskapen är i betydligt högre grad ifrågasatt. Jfr Rothstein 1991 s. 54

19 Också juristerna är stark profession, men en jämförelse

en med läkarkåren påvisar skillnader: i domstolarna arbetar t.ex. jurister och lekmän sida vid sida, medan något liknande vore uteslutet i en operationssal.

20 Ett alternativ hade förstås varit att inrikta sig på utlänningsärendena, vilka utan tvekan väckt störst massmedia uppmärksamhet. Men just därför valde jag att inte göra detta, vilket jag med anledning hur svårt det ändå har varit att få intervju-

av

till stånd inte ångrar. Vidare tillhör dessa ärenden idag Inrierna kesdepartementet i Danmark och Justitiedepartementet i Norge, vilket också skulle givit upphov till vissa svårigheter när departementen skulle jämföras.

21 Frågor angående arbetslöshetsersättningen behandlas be-

av svärsnämnder i båda länderna, varför ministern saknar instruktionsrätt. I arbetsmiljöfrågor aktualiseras åter problemet med en

och försäkring samt grundskolan. Sammanfattningsvis har

jag således valt att gå in i statsförvaltningens delar, snarare

den som en monolit. Bakgrunden till detta samän att se manfattas väl av den norske juristen Eivind Smith:

De mulige grenser for Kongens og/ eller departementets myndighet til á instruere má i prinsippet trekkes i relasjon til hvert enkelt regler og institusjoner.

sett av Indirekte gjelder det samme for omfanget av statsrådenes ansvar.

Generaliserbarhet

Förutom att urvalet av ministerier kan upphov till pro-

ge blem att generalisera till central statsförvaltning i allmänhet, som jag resonerade om ovan, finns ett annat och större pro-

blem. Organiseringen departementens interna verksam-

av het är knappast alls reglerad i Norge och Danmark, varför ministerstyrningens former varierar över tid förutom alltså mellan sektorer. Men framför allt varierar ministrarnas grad

vilja att uppmärksamhet åt enskilda ärenden. Vissa av ge har en betydligt starkare önskan än andra att blanda sig i handläggningen av sådana. Jag har i detta avseende två ambitioner: 1 att beskriva hur det ser ut på ovan valda områden vid en viss tidpunkt och med viss minister och 2 att

en analysera de reella möjligheter en minister, som så önskar,

har att sätta sin prägel också på myndighetsutövningen.

Min hypotes ges en hårdare prövning i det senare fallet än i det förra.

profession kemister, vars sakkunskap är svår för en minister att ifrågasätta jfr sjukvården ovan.

22 Jag ville dels gärna i detalj hur ministerstyre i prakti-

se mer ken fungerar i en primärt kommunal verksamhet, dels därför att ärendet angáende den muslimska privatskolan se nedan redan pá förhand hade fångat mitt intresse.

23 Smith E. 1994 s. 103.

Del 2

i teorin

Ministerstyre

Innan jag övergår till att diskutera hur ministerstyret faktiskt utövas vill jag presentera rättsläget. Jag väljer att göra

utförlig presentation de danska förhållandena för en mer av att därefter endast gå igenom hur norsk lagstiftning skiljer sig från den danska.

Danmark

Inledningsvis måste sägas att mer än en dansk jurist har uttryckt att det är mycket otillfredsställande att det "hersker

så stor usikkerhed gaeldende ret" när det gäller rättsen om förhållandet mellan politiker och ämbetsmän. Jag kommer inte här försöka något eget bidrag till denna diskussion,

ge utan nöjer mig med att referera till några andras analyser. Den generella regeln är att ministern kan träffa avgörandet i alla ärenden inom sitt ansvarsområde. Alla beslut fattas på ministerns vägnar PMV och denne kan när som helst in-

struera underlydande eller själv överta behandlingen av ett

ärende.

Danmark och Norge saknar förvaltningsdomstolan25 Hu-

vudregeln är i stället att alla förvaltningsbeslut kan överkla-

till den ansvarige ministern, som principiellt har rätt att gas gå in i vilket enskilt ärende som helst inom sitt ansvarsområde. Detta betyder att ministerns betydelse för förvaltningsärenden är större än i andra länder med ministeransvar. Enskilda medborgare kan vända sig till ministern i s.k. ministerbrev, något är mycket vanligt vidare

som se fallstudiema. Fram till 1980 var den s.k. torsdagsmottagningen då medborgare kunde träffa ministern utan att ha

24 Nissen C.S. 1984 196, Christensen B. och P. Espersen 1983

s. s. 53.

25 Knudsen T. 1995 s. 234.

1 6

avtalat tid mellan kl. 10 och 11 fast institutionaliserad. Ännu lever mottagningen kvar på vissa ministerier under något förändrade betingelser Men det skall genast sägas att också ministern är bunden av lag och kan ställas till rättsligt ansvar för felaktig ämbetsutövning vilket också skedde i Tamilsaken.27 Och ämbetsmännens lydnadsplikt är inte total. Enligt Bent Christensen, professor i offentlig rätt, skall tjänstemännen vägra lyda om den handling ministern direktiv är uppen-

ger om bart olaglig. Om beslutets legalitet är tveksam skall tjänstemännen protestera, åtlyda direktivet kvarstår.

men om

Även när lagstiftningen utrymme för betydande

ger en skönsmässighet gäller vissa allmänna rättsprinciper, som till exempel att likadana fall skall behandlas lika. Slutligen

finns alltid möjligheten att föra förvaltningsrättsliga besvär

till allmän domstol.

Ministerstyre innebär således inte total godtycklighet, utan

"bara" att ministern har formella möjligheter att bestämma praxis genom att "själv" fatta beslut angående enskilda fall. Den huvudsakliga poängen är alltså att principen om den folkstyrda förvaltningen också i Danmark och för den delen även i Norge får stå tillbaka för rättsstaten. Så länge ministerierna funnits har "det stått klart, att de be-

fogenheter, som på grund av lagar eller kungliga beslut eller

på grund tillkomma dem eller ministrarna / /

annan endast delvis kunna utövas av ministrarna personligen".31 Hur funktionerna fördelas är inte en lagstiftningsfråga, utan beror på vederbörande minister. Principen är att ministern kan delegera beslutanderätten till underordnade och att ytterligare subdelegation därefter kan förekomma. Överordnad har sedan befogenhet att återta delegationen. Trots att formella regler således saknas har emellertid fasta traditio-

tillkommit, dessa växlar dock från ministerium till ner men ministerium.

26 Knudsen T. 1995 s. 266. 27 Christensen LP. 1995, Jfr Svardal G, 1994, 24.

s. 28 Christensen B. 1993 s. 398.

29 Intervju Bent Christensen 23/9 1996; Jfr Svardal, 1994, 17.

s.

30 Christensen B. 1994 kapitel

31 Herlitz N. 1963 248.

s.

En annan viktig formell begränsning av ministerstyrets räckvidd är att "stadig større dele af statsförvaltningen

en

helt eller delvis unddraget ministerens styring".32 Klara er

exempel på begränsningar i ministerstyrelsen är de besvärs-

nämnder ankenavvn upprättats på central nivå för att

som befria ministern från hanteringen enskilda ärenden. Hu-

av vudregeln att "allt" kan överklagas till ministern har fått

om allt fler undantag. Det har till och med sagts att

"udviklingen har forladt det historiske udgangspunkt

uden at saette noget sammenhäengende og overskueligt i

stedet".33 Exempel på sådana nämnder är Landsskatterät-

ten, Den Sociala Ankestyrelsen och Miljöankenämnden.34

En relativt stor nämnder och råd beslutar om utbetal-

grupp ningar bidrag. Exempel är administrationen av företags-

av stöd och exportstöd och fördelningen av medel till kultur och forskning. Om det inte finns särskilt angivet i lag kan ministern inte instruera sådana nämnder och råd om vilka beslut de skall fatta eller ompröva deras beslut.35 Vidare finns det "endnu uafklarede, men umiskendelige

tegn på, at centraladministrationens direktorater ämbets-

verk/ min anmärkning i et vist ornfang unddrages ministe-

styring".36 Sådana direktorat har sedan 1960-talets rens början inrättats inom de flesta sektorer för att avgöra enskilda ärenden "på eget ansvar". Direktoraten har klara likheter med de svenska ämbetsverken. Men den avgörande skillna-

den är att de inte är självständiga, utan att ministerstyrelse

är tillåten.37 Under tid denna organisationsmodell

en var med departement och direktorat den helt dominerande tan-

kefiguren för centralförvaltningens organisation både i

Danmark och Norge. Departementet skulle vara ministerns sekretariat och hantera de mer politiska frågorna som

planläggning, koordination, besvärsfrågor medan direktoraten skulle handha den löpande ärendebehandlingen.

Därigenom skulle rationell arbetsdehiing åstadkommas

en

32 Christensen B. 1993 s. 397. 33 Christensen B. 1994 s. 233. 34 Busck L. 1988 s. 23. 35 Busck l... 1988 s. 23. 36 Christensen B. 1993 397 min kursivering.

s. 37 Jfr Bjerregaard R. m.fl. 1994 39.

s.

och ministern befrias från den löpande ärendehanteringen. Observera likheterna med hur den tudelade svenska cent-

ralförvaltningen beskrivs.

Som framgår finns något paradoxalt över direktoratens ovan verksamhet. De har tillkommit för att avlasta ministeriet och alltså att fatta beslut utan dess direkta inblandning, men ändå är ministern ansvarig för deras beslut och agerande. Till mycket stor del är det uteslutande ofta obestämd - en och vacklande praxis avgör huruvida direktoraten - som skall hänskjuta ett ärende till ministeriet eller inte.

Den kanske allra viktigaste begränsningen är slutligen den

grundlagsfästa kommunala självständigheten. Kommunala

beslut kan inte överklagas till ministern inte rätt till detta om

fastslagits i lagstiftningen I Danmark, liksom i Sverige,

har allt fler uppgifter decentraliserats till kommunerna. En

kvalificerad gissning, utan systematiskt insamlat empiriskt

underlag, är vidare att den danska kommunala tjänsteproduktionen generellt sett är mindre statligt styrd än den svenska. Danska och norska ämbetsmän är med internationell en måttstock påfallande tillbakadragna i förhållande till offentligheten. Uttalanden till media ges av de tjänstemän som givits sådant uppdrag statsrådet. Eftersom statsråden av utåt bär det fulla ansvaret för departementens agerande och inte kan skylla på tjänstemännen när beslut möter kritik bör inte tjänstemännen desavouera sitt statsråd.

Norge

Norge skiljer sig från Danmark i vissa avseenden. Men huvudsakligen är lagstiftning och praxis väldigt lika, vilket väl bland annat har historiska orsaker. Liksom i Danmark har

38 Jfr Herlitz N. 1963 276-80. s. 39 Busck L. 1988 s. 22. 40 Min tidigare undersökning grundskoleområdet Skandiav i navien visar också att decentraliseringen i Danmark sedan länge är betydligt längre gången än i Sverige.. Se Lindbom A. 1995. 41 Busck L. 1988 s. 21; Eriksen S. 1988 s. 18-20, 29-34.

42 Om förvaltningshistoriens betydelse för dagens beslut

se Lindbom 1995.

ministern och på dennes vägnar departementet rätt att

kontrollera och instruera underliggande förvaltningsorgan

och att ompröva beslut också i enskilda förvaltningsären-

-

den dessa har träffat. Förvaltningsdomstolar saknas,

- som

dels finns många domstolsliknande förvaltningsorgan men

till exempel Trygderätten, dels har missnöjda medbor-

som

möjligheten att ta sin sak till allmän domstol. gare Också i Norge har dock kommunerna en grundlagsfäst

självständighet, varför principen ministerstyre inte gäl-

om ler dem. Vidare finns också här exempel på besvärsnärrmder ankeutvalg, vars beslut inte kan omprövas av ministeriet och vars raison dêtre i själva verket är att avlasta ministeriet besvärsärenden. Beträffande ämbetsverken de så kallade

direktoraten finns dock viktig skillnad mellan Danmark

- en och Norge. I Norge träffar direktoraten beslut i eget namn

inte på ministerns vägnar varför inget hindrar att statsrå-

det hänvisar till att ett beslut är fattat ett direktorat44

av Nu betyder detta dock inte att det enskilda statsrådet inför Stortinget eller för den delen det danska Folketinget inte är ansvarigt för att ett direktorat utför sina uppgifter i linje med parlamentets och regeringens intentioner. Detta gäller också den myndighetsutövning ett direktorat utövar. Statsrådet kan göras ansvarigt för att inte ha omprövat ett beslut där detta Varit möjligt, kanske framför allt för bristande

men instruktioner. Att ett beslut fattats på direktoratsnivå är alltså inte tillräckligt för att ministern skall fri från

vara ansvar. Men det anses i Norge vara ett legitimt argument att hänvisa till ett sådant förhållande, Vilket det såvitt jag kunnat förstå inte är i Danmark. En trolig anledning till denna skillnad är att det danska Folketinget inte blandar sig i arbetsfördelningen inom ett ministerium, medan sådana ärenden ofta behandlas i norska Stortinget, vilket också har stoppat ett antal förslag att upprätta direktorat. Det förefaller rim-

om

43 Eckhoff T. 1994 623 ff.

s. 44 Brofoss K. 1993 s. 52-58. 45 Stortingets entusiasm är idag ganska begränsad, dels finns

en rädsla för att direktorat blir svåra att styra, dels eftersträvas i stället att decentralisera stora delar de administrativa ärende-

av na. Svardal G. 1994 s. 62.

ligt att statsrådets ansvar för ministeriets organisation blir större i det danska systemet än i det norska. En skillnad mellan Danmark och Norge är att politis-

annan ka tjänster är betydligt vanligare i Norge. Medan ministern i Danmark är den ende formellt politiskt rekryterade perso-

finns i Norge samtliga de kategorier av politiska tjänster

nen vi känner från Sverige: statssekreterare, sakkunniga och

informationsansvariga. Det är tänkbart att denna politiska

assistans underlättar för ministern att styra hanteringen av

förvaltningsärenden. Enligt regelverket är statssekreteraren

den ende ur den politiska staben som ministern kan delege-

beslutsmyndighet till. Ibland har statssekreteraren så ra vittgående befogenheter i arbetet med sitt sakornråde att statsråd och statssekreterare de facto kan dela depar-

anses tementet.46

Arbetsdelningen mellan statssekreterare och departements-

råd den högste ämbetsmannen är något oklar, även om statssekreteraren sedan 1981 är formellt överordnad departementsrådet. Huvudregeln är att alla viktiga ärenden skall

föreläggas statsråden departementsrådet, i prakti-

av men ken förekommer avvikelser från detta i många departement så att t.ex. statssekreteraren och departementsrådet delar

departementets uppgifter mellan sig. Statsrådens personliga

sekreterare deltar också i många fall i departementens vanliga ärendeberedning, ofta som en andra statssekreterare.

Detsamma gäller också ibland politiskt sakkunniga. 47

Enligt norsk författning är vidare regeringen Kongen i stats-

-

råd det högsta förvaltningsorganet. Regeringen är fortfa-

rande sista besvärsinstans i vissa frågor. Många beslut ca 2650 årligen fattas således regeringen kollegium.

av som Ärendena föredras den ansvarige ministern, dennes

av men

kollegor har bara undantagsvis anmärkningar. På detta sätt

fattas beslut såväl angående förvaltningsärenden som ut-

nämningar och benådningar som beträffande propositioner

och s.k. meldinger ung. regeringsskrivelser.48 Vidare be-

46 Eriksen 1988 s. 46

47 Eriksen S. 1988 s. 49-57.

48 Regeringskollegiet träffas varje måndag och torsdag kl. 12 för de mer informella s.k. regeringskonferensema. På fredagarna kl.11 fattas de formella besluten av Kongen i statsråd på slottet.

handlas på de två regeringskonferensema varje vecka s.k. Rnotat ca 600 om året, som har sänts ut till andra berörda

departement på förhand. På regeringskonferensema kan

dock inga formella beslut fattas.

Något om verksamheten i ministerstyrda departement

Innan jag övergår till att redovisa mina fallstudier kommer

jag att kort redogöra för hur behandlingen av förvaltningsärenden generellt är organiserad i danska och norska depar-

tement. Till skillnad från i föregående avsnitt är det inte frå-

den formella regleringen, utan de informella ga om om

standardprocedurer som är återkommande inom depar-

tementen. Genom att beskriva dem här ger jag dels läsaren en bakgrund till det som komma skall, dels slipper jag upprepa redogörelsen i de följande presentationema av fallstudiema.

Traditionellt är ärendebehandlingen i departementen skriftlig. Vanligtvis utarbetar handläggare först ett förslag till

en beslut i ärendet. Dennes utkast koncept går därefter till

vidare behandling uppåt i hierarkin. Handläggarna påför

konceptet sin signatur och eventuella anmärkningar innan det vandrar vidare. Är ärendet särskilt viktigt kommer det slutligen att avgöras av statsrådet. Mindre viktiga ärenden kan avgöras av en chef på mellannivå i Norge av en byrå-

-

chef Dk. kontorschef eller expeditionschef Dk. avdel-

ningschef/ direktör. Idag avgörs dock också många ärenden

av handläggare på lägsta nivå enskilt eller ibland i grupp.

Alla dessa beslut tas givetvis på statsrådets vägnar och på dennes fullmakt. För att undgå att statsrådet överbelastas, måste departemen-

värdera de ärenden dennes bord, tet noga som passerar samt hur ärendena presenteras. Norska ämbetsmän bör

enligt en "kokbok" eftersträva att:

den skriftliga redogörelsen notatet statsrådet skall ta

- som ställning till inte överstiger två-tre sidor

alla redogörelser har klar konklusion förslag till beslut. - en

49 Eriksen 1988 s. 11 Svardal G. 1994 s. 53

.

ytterligare dokumentation bara framläggs om statsrådet finner det nödvändigt och att denna då också komprirne-

ras.5°

Motsvarande gäller också huvudsakligen i Danmark. För ministrarna presenteras nästan uteslutande ett helt samstämmigt beslutsförslag efter en kort och koncis skriftlig sakframställning samt de relevanta argumenten för och emot. Bakgrunden till detta förhållande fångas väl av en departementschef, poängterar vikten att de ärenden

som av som läggs fram för ministern innehåller konklusion: "Ministe-

en ren kan ikke leve med, at der blot åbnes ting op for ham. Der må løsninger på bordet, ellers drukner han".51 De flesta ministrarna önskar också få ärenden presenterade för sig på detta sätt. Vad ministern har möjlighet att göra är alltså inte primärt självständig prövning, utan han eller hon har att

en välja att acceptera eller ifrågasätta sina underordnades konklusioner på basis av det frarnlagda materialet. Denna huvudregel modifieras dock i många fall när det föreligger oenighet internt i departementet, då statsrådet ofta får ta del

de divergerande uppfattningama.

av Nu har förstås statsrådet möjlighet att ställa frågor till ämbetsmännen eller begära in ytterligare material. Men då

återkommer tidsproblemet:

Selvfølgelig kan statsråden gripe inn, be fornyet

om

behandling, vektlegging andre hensyn. Men dette

av

tidskrevende affaere, både for statsråden selv og

er en

for administrasjonenü

Under tiden detta pågår växer ärendehögen på statsrådets bord. När det gäller vad ämbetsmännen uppfattas vara

- som av viktigare ärenden tar ofta departementschefen tidigt kontakt med statsrådet för att förhöra sig om dennes uppfattning. Ofta deltar då också lägre ämbetsmän i diskussionen.53

50 Administrasjonsdepartementet 1994 s. 45.

51 Citatet från Vahr 19915. 140. Detta också ett återkom-

var mande besked i mina intervjuer.

52 Mathisen G. 1988 s. 86.

53 Vahr 1991 141

s.

Del 3

Fallstudierna

I detta avsnitt redovisar jag resultaten fallstudiema sek-

av tor för sektor: först arbetsmarknadsområdet, sedan under-

visningssektom och slutligen justitieområdet. Till sist görs

jämförelse mellan de olika sektorerna. en

Arbetsmarknadssektorn

Danmark

Den danska arbetsmarknadspolitikens myndighetsutövning

är i hög grad delegerad från ministeriet. Arbetsmarknads-

myndigheternas kontakter med medborgarna sker förstås

normalt på lokal nivå. Enskilda ärenden belastar därför endast i ringa grad ministeriet. Detta förhållande accentueras

att besvärsnämnd ankenaevn har inrättats för ärenden av

angående såväl arbetslöshetsförsäkringen dagpenger. Arbetsförmedlingens hantering av arbetsmarknadsåtgärdema

överklagas till Arbetsmarknadsstyrelsen.54 Endast på arbets-

miljöområdet är ministern fortsatt sista instans, men också här övervägs inrättandet av en besvärsnämnd.

Arbetsmarknadspolitikens organisering präglas vidare

av

den så kallade departements-direktoratsmodellen se ovan.

För att avlasta departementet har rutinärenden delegerats till serie direktorat, bland dem Arbetsmarknadsstyrelsen.

en Emellertid finns två andra vägar på vilka ett förvaltningsärende kan nå ministern: 1 underordnade myndigheter kan förelägga det för ministeriet och 2 enskilda medbor-

54 Lov aktiv arbetsmarkedspolitik. Arbejdsministeriets

om en lovbekendtgørelse nr. 1199 af. 27. december 1993, avsnitt VII Klageadgang m.v.. Besväret överlämnas till den regionala arbetsmarknadsnämnden, men om beslutet fasthålles vidaresändes besväret till Arbetsmarknadsstyrelsen.

kan skriva brev till ministern ca 5000 sådana brev ingare kommer per år. Att underordnade myndigheter förelägger ministeriet ett

ärende är dock tämligen ovanligt. Från Arbetsmarknadssty-

relsen, verksamhet ändå präglas betydande

vars av en

skönsmässighet, uppskattas det till exempel att högst 5-6

ärenden och talar vi samtliga typer ärenden

nu om av om året föreläggs ministeriet. När det görs beror det på att ärendet anses kunna få politiska implikationer. Enskilda fall

av myndighetsutövning når sällan ens toppämbetsmännen i

direktoratet, utan avgörs på lägre nivå. Undantaget är återigen politiskt brännbara ärenden, antalet är begränsat

men till ett tiotal året. Detta skall jämföras med de 600-700

om ca ärenden som behandlas på styrelsens juridiska kontor varje ar. Ministerbreven föranleder normalt ministern att be om kommentarer från vederbörande direktorat. Faktum är emellertid att ministern ofta saknar möjlighet att ändra beslutet om han eller hon skulle vilja göra det och endast

nu kan be myndigheten att ompröva beslutet. En ämbetsman uttrycker också att "de upplever att ministern är mycket lojal med de beslut fattats". Svaren på dessa minister-

som brev är därför nästan alltid pedagogisk, förklaring

en, mer

varför beslutet träffats. av Att ministern departementet har åsikter om direktoratets

praxis är mycket ovanligt. Intervjupersonerna kan minnas

två tillfällen under de senaste åren när detta skett och när

departementet "på mâde" har påpekat att det tyckt

en paen tillämpningen varit alltför sträng ärendena gällde de orlovsbestämmelser som kommit att alltmer uppmärksammas i Sverige på senare tid.

Sammanfattningsvis arbetar danska AMS med en betydan-

de självständighet visavi ministeriet. Däremot är verket inte lika synligt i debatten som svenska AMS eller norska Arbetsmarknadsdirektoratet. Med en viss undran ser man på Göte Bernhardssons kritik av att regeringen i hans tycke

- ger otillräckliga resurser till verket. Att agera på ett sådant sätt vore otänkbart för hans danska kollega eftersom det skulle anses vara illojalt gentemot ministern och möta starka reaktioner.

Norge

Den norske arbetsmarknadsministern är formellt

sett ansvarig för nästan allt sker inom sektorn, och han har alltså

som formella möjligheter att blanda sig i handläggningen av en-

skilda förvaltningsärenden. Men som han uttrycker det:

"realitetema och vad är fömuftigt är något helt annat".

som Den norska arbetsmarknadspolitiken är, liksom den danska, idag starkt decentraliserad. De operativa besluten tas på lägre nivåer. Ministeriet tillämpar idag55 en slags resultat-

styming där valet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder

överlåts till lägre nivåer. Samma typ av förändring har enligt ministern skett på del hans ansvarsområde:

en annan av

regionalpolitiken.56 Delegeringen är än mer påtaglig ifråga myndighetsutövningen. Inte med att det är den

om nog lokala arbetsförmedlingen bestämmer Vem som får ta

som

del av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, det finns dessutom en betydande möjlighet till skönsmässighet i hanteringen. När det gäller arbetslöshetsersättningen dagpenningen i

praktiken avgörandet om huruvida en person är aktivt arbetssökande och står till förfogande för arbetsmarknaden

kan inte besluten överklagas till ministeriet. Beslutet tas i första instans på den lokala arbetsförmedlingen och överklagas i andra instans till länsarbetsnämnden fylkesarbetskontoret. Nästa instans är ett särskilt partssammansatt besvärsorgan ankeutvalg, vartill Arbetsdirektoratet fungerar sekretariat. Detta avgör ärendet slutgiltigt

som

55 Den föregående ministern blandade sig dock i betydligt större grad i enskilda beslut. Som tidigare sagts varierar detta något med ministerns personlighet. Men samtidigt uttryckte en ämbetsman förhoppning om att det nuvarande systemet med

en stor delegering nu har "satt sig" i sådan grad att det är svårt för en ny minister att återta de delegerade befogenheterna.

56 Tidigare gjordes där politiskt bestämda satsningar i enskilda företag med en regionalt stor betydelse för sysselsättning och ekonomi, men resultaten var inte goda. Ministeriet saknade kompetens för att göra den typen bedömningar. Nu har Statens

av Närings- och Distriktsutvecklingsfond etablerats som arbetar efter generella riktlinjer, men efter eget skön när den t.ex. ger riskfyllda län.

materiellt sett.57 Poängen är att avseende denna ärendetyp,

är den helt dominerande typen förvaltningsärende som av

inom arbetsmarknadspolitiken, blandar sig departementet

överhuvudtaget inte direkt in i myndighetsutövningen, utan

är juridiskt sett avskuren från inflytande över de enskilda fallen. Allmänt sett så såväl generaldirektören som minister

ser stora likheter mellan Arbetsdirektoratets ställning och den

svenska Arbetsmarknadsstyrelsen. Deras synpunkter kan

här tillmätas viss vikt eftersom det finns ett utbyggt

nordiskt samarbete på arbetsmarknadsornrådet, vilket bland annat visar sig i de årliga konferenser ordnas och där

som de båda har deltagit ett flertal gånger. De båda vidare

menar att det norska Arbetsdirektoratet är mer likt svenska AMS än danska AMS. Helt klart är det dock inte om detta omdöme avser stymings- och/ eller policyfrågor.

Undervisningsområdet

Danmark

Undervisningsministeriet är särskilt intressant eftersom det under perioden 1982-93 enligt uppgift hade en minister som var särskilt aktiv i förvaltningsärenden Bertel Haarder Venstre. Haarder lär ha haft som ambition "att sätta sin

prägel på undervisningsministeriets hela verksamhet", alltså också ifråga om förvaltningsärenden. Därigenom blir

hans erfarenheter extra intresse eftersom de särskilt tyd-

av

ligt kan säga något ministerstyrets praktiska möjligheter

om

och begränsningar. Därtill kan läggas det praktiskt sett vik-

tiga förhållandet att Haarder till skillnad från den nuva-

rande ministern varit villig att låta sig intervjuas.

- På det danska undervisningområdet har ministeriet alltmer kommit att stå utanför myndighetsutövningen. Till skillnad från Sverige beror detta dock inte på självständiga ämbetsverk direktorat, utan på en ambition att decentralisera ansvar till institutionerna. På många områden har lokala sty-

57 Procedurfel kan dock föras vidare försäkringsdomstol

till en

Trygdereten.

relser övertagit ansvaret för verksamheten. Folkskolan har länge varit kommunal institution i större utsträckning än

en den svenska grundskolan och lagen från 1990 innebär att de lokala besluten inte kan överklagas till statligt organ med

undantag för den långtgående specialundervisningen, ca

200 fall året. Det kan tilläggas att hanteringen av dessa

om idag är helt och fullt delegerad till det juridiska kontoret på

folkskoleavdelningen.

Bertel Haarder tog som sagt del i handläggningen av en-

skilda förvaltningsärenden på ett ovanligt aktivt sätt. Till

skillnad från den nuvarande ministern tog han t.ex. person-

ligen del de överklaganden angående den långtgående

av

specialundervisningen som diskuterades ovan. Han begärde

också ofta in svarsutkast på ministerbreven, som han sedan relativt ofta arbetade om främst språkligt dock snarare än

den nuvarande ministern helt överlåta formuleringatt som

svarsbrevet till ämbetsmännen. Den stora flertalet en av brev föranledde visserligen ingen omprövning beslutet,

av

de kunde föranleda att regler och instruktioner togs till men

övervägande.

Ministerns aktivitet yttrade sig tydligast i att han uppmanade missnöjda medborgare att besvära sig till ministeriet över vissa typer av avslag från lägre nivåer. Detta gällde t.ex.

dem fått sina lärlingsplatser underkända på grund av

som att arbetsgivaren inte ansluten till den danska arbets-

var

givarföreningen. Det rådde brist på lärlingsplatser och att utmana de korporativa dragen i dansk politik ideolo-

var en

giskt passande fråga också ministern möjlighet till

som gav profilering. Haarder tillfogar att detta var en typ av styrning som inte gick att åstadkomma genom generella regler, utan förutsatte "en sammanfattande mänsklig värdering i det enskilda fallet" och alltså skulle vara omöjlig i det svenska systemet. l många ärenden saknade dock ministern möjlighet att agera, t.ex. avseende utbildningsstödet och antagningsspärrama adgangsreguleringen. Här sätter principen om lika behandling starka restriktioner för möjligheten att ompröva beslut.

Under Haarders tid omorganiserades Undervisningsministeriet. Från den tidigare departements-direktoratsmodellen

jfr Arbetsministeriet övergick man till en enhetsmodell med likställda avdelningar. Vidare skapades ett utbild-

ningspolitiskt sekretariat med ett 20-tal anställda, som fungerade ministerns stab. Genom denna omorganisation

som fick han enligt uppfattning ett sådant stöd att han

- egen kunde också i enskilda förvaltningsärenden, utan att

agera det kom att sluka alltför mycket tid och kraft. Trots att Haarder stora fördelar med ett system med mi-

ser nisterstyre han också klara risker. För det första kan

ser "den svenska modellen" fungera bäst på andra sektorsområden och eventuellt också för andra politiker. För det andra kan ministerstyre leda till visst godtycke och ge upphov till alltför många överklaganden till ministeriet och således överbelastning. För det tredje kan ministeransvaret ge upp-

hov till orimliga effekter. Han exemplifierar med den gång

när han fick "stor naese" i Folketinget därför att Dan-

en marks Tekniska Högskola i sin resultaträkning posterat utgifterna för cafeterian på ett felaktigt sätt.

Norge

Undervisningsdepartementet bedriver i hög grad mål- och resultatstyming och antalet förvaltningsärenden som be-

handlas på departementet är ringa och upptar en ytterst

liten del den politiska ledningens arbetstid. Departe-

av mentet arbetar mycket med rådgivning till kommuner, fylkeskontor o.s.v. som vill ha "en generell tolkning av den existerande lagstiftningen", utan att ministeriet går in och avgör ärendet de känner inte den enskilda situationen närmare.

Grundskoleavdelningen behandlar godkännanden av privata skolor både på grundskolenivå och på högre nivåer, godkärmanden av lärarkompetens utländska utbildningar

och den s.k. billighetserstattningen, är ersättning till

som en

enskilda medborgare för att de fått en bristfällig utbildning t.ex. under ockupationen.53 Andra förvaltningsärenden i

-

praktiken besvärsärenden är delegerade till de regionala

-

58 Till exempel sökte fyra-femhundra för tid sedan

samer en ersättning. Ärendet behandlades Stortinget, avslag

av som gav

hänvisade kärandena till individuell ansökan och behandling. men Ärendena bereds grundskoleavdelningen rekom-

av som ger en mendation, formellt sett färdigbehandlas de av Justitiedepar-

men tementet och beslutet tas av en stortingskommitté.

kontoren och kan inte överklagas vidare till ministeriet.

Denna decentralisering är fastslagen i lag, men ministeriet

har fortfarande sin instruktionsmöjlighet i behåll. Billighetserstattningen har ökat starkt på sistone och de sista halvåret hundra ärenden inkommit. Ärendena

har ett par angående lärarkompetens är förhållandevis få och lättbehandlade. Privatskoleärendena tar mest tid och kontinuerligt är cirka 40-50 stycken under ganska omfattande

- en utredning vidare nedan. Ärenden avseende godkän-

se

nande av privata skolor behandlas alltid av departementets politiska ledning, medan de andra typerna av ärenden i princip aldrig gör det. Dessa går i själva verket inte heller

till avdelningschefen, utan färdigställs på kontorsnivå.

Privatskoleärendena befinner sig i brytningsfältet mellan föräldrarnas rätt att sätta sina barn i en alternativ skola och de generella kvalitetskrav ställs för att garantera alla

som barn en god skola och har, liksom i Sverige, en betydande politisk sprängkraft. Lagstiftningen är vidare förhållandevis oklar, vilket också bidrar till att ärendena alltid behandlas av

den politiska ledningen.

Privatskoleärendena har en rättslig sida, men till syvende og sidst är det stort utrymme för skön. Det är sällan de rent

juridiska övervägandena har en helt avgörande betydelse

kontorschefen uppskattar att de har det i ca 10% av ärendena. När ärendet börjar behandlas tas enligt ämbets-

männen inga politiska hänsyn vid avgörandena. Kontoret

försöker bedöma ärendena på rent sakliga grunder, även när de slutsatser drar kan förväntas väcka visst rnissnö-

man

hos den politiska ledningen. Man till förarbeten och i

ser övrigt till lagstiftarens avsikt när de enskilda reglerna behöver tolkas,och inte till den nuvarande ledningens stånd-

punkter.

När ansökan godkännande privat skola in-

en om av en kommer till departementet går den först ut till kommunen,

gör ett uttalande eventuell etablerings effekter som om en på den offentliga skolan. Ansökan går också till de statliga

regionala utbildningskontoren, som granskar skolans läro-

plan. När dessa uttalanden inkommit tar regelverkssek-

tionen på grundskoleavdelningen hand om ärendet. Så

småningom resulterar dess beredning i ett utkast till ett svarsbrev och detta åtföljs åtminstone vid oklara fall av

- -

ett notat där sektionens förslag motiveras. Utkastet gås se-

dan igenom också expeditionschefen.

av Privatskoleärendena går därefter alltid vidare till departe-

mentets politiska ledning, som vanligen inte har något att

invända. Ibland händer dock att statsrådet frågar om regelverket och praxis medger ett annat utslag än det tjänste-

männen föreslagit. Då måste avdelningen begrunda vilka

möjligheter man skulle ha att vinna eventuell rättslig

en behandling ärendet. Ärendena kan överklagas till

av "Kongen i statsråd", till vanlig domstol och eventuellt till Europadomstolen föräldrars rätt att välja skola för sina barn

ingår i de mänskliga rättigheterna.

Ett ärende som väckt viss uppmärksamhet också i Sverige rör den enskilda muslimska skola som fick avslag på sin ansökan. Ansökan den första sitt slag. Det gör

var av som ärendet politiskt känsligt är att kristna privata skolor är rela-

tivt vanliga. I privatskolelagstiftningen anges det faktum att

en skola har en konfessionell grund som giltigt skäl för att den ska få statsbidrag. Avslaget i det här fallet motiverades med att skolor den muslimska motverkar grundskolans

som integrationstanke, vilket å andra sidan inte nämns i lagstiftningen. Emellertid möjliggör lagstiftningen att andra hän-

än de nämns läggs till grund för avslag.. Ärendet syn som avslogs först av ministeriet och överklagades sedan till regeringen, också avslog ansökan. Beslutet kritiserades

som starkt av delar av oppositionen, främst Kristelig Folkeparti. Jag återkommer nedan till detta ärende.

Justitieministerierna

Danmark

Vid skiftet mellan 80- och 90-talen utlänningsärenden,

var beviljandet av prövning i högsta domstolen tredjeinstansprøvelser och kriminalvårdsärenden de typer av

förvaltningsärenden med viss regelbundenhet kom på

som

den danske justitieministerns bord.59 Framför allt utlänningsärendena, väckte stort politiskt intresse i allmän-

som het och där ministern dessutom hade att hantera Tamilsakens efterdyningar, upptog den dåvarande justitieministems HP Clausens tid. Sedan dess har emellertid ansvaret för utlänningsärendena kommit att övertas av lndenrigsministeriet. För denna uppsats är det dock intressantare att besvärsnämnd upprät-

en tats för att behandla överklaganden och omprövningar nya

upplysningar av avslag på ansökningar om asyl på flyktingliknande grunder Flyktningenavvnet. Nämnden har en

självständig ställning och fungerar ett domstolsliknan-

som de Uppehållstillstånd humanitära skäl bereds

organ. av dock fortfarande ministeriet och beviljas ytterst sällan,

av det rör sig 3-5% ansökningama.6° Också beviljan-

om ca av det prövning i högsta domstolen har överlåtits till en be-

av

svärsnämnd Processbevillingsnavvnet.

Ministern håller vidare traditionellt låg profil i förhållan-

en de till stora delar av verksamhetens myndighetsutövning, främst i förhållande till åklagarmyndigheten, men också när det gäller kriminalomsorgen. Denna bild bekräftas inter-

av

vjuerna på Kriminalomsorgsdirektoratet. Att ärenden före-

läggs den politiska ledningen är till en betydande del formellt betingat alla benådningsärenden måste således före-

läggas ministern. Det politiska intresset för att överpröva

hanteringen är emellertid mycket begränsat och har normalt

direkt anknytning till massmedias intresse för saken. l en praktiken gäller det således ett antal "kändisar" bland fång-

arna. Formellt sett kommer alltså ministern att alla be-

- genom nådningsärenden måste undertecknas av denne och Kungl.

Majestät i kontakt med många förvaltningsärenden. Men

alla jag talat med understryker att ministerns reella grad av involvering i ärendena inte kan mätas på detta sätt. Det juridiska kontoret behandlar årligen totalt 10 000 ärenden.

ca Av dessa ärenden kommer kontorschefen i kontakt med ca

59 Enstaka ärenden familjerättslig och civilrättslig

av annan natur kunde också förekomma, men ytterst sällan. De färdigbehandlades vanligen av Civilretsdirektoratet.

60 Jfr Ot 38 1995-96, s. e.

prp nr

1000, främst muntlig föredragning handläggarna.

genom av I-lon tar i sin tur kontakt med direktören avseende 100 ca ärenden, varav ett tiotal slutligen når ministem. Att minis-

tern omprövar direktoratets förslag är synnerligen ovanligt.

På direktoratet uppfattar stora likheter mellan domarman rollen och den egna rollen. Vid oklarheter först och ser man främst till lag och praxis. Och även när vet att ett förman slag till beslut kommer att möta motstånd från överordnade

litar man till sin juridiska sakkunskap.

I praktiken använder sig inte ministern sin rätt att besluta av i förvaltningsärenden för att förändra praxis. När en skärp-

ning av permissionsreglema genomfördes, så hade visserli-

gen ministern formellt kunnat göra det att fatta begenom slut i ett prejudicerande fall, i stället togs frågan i men upp

folketinget.

Det danska justitieministeriet har under lång period fått en en mycket stor massmedial uppmärksamhet. Den ett flertal gånger nämnda Tamilsaken kan väl delvis vara orsaken. Men ministeriet blir kanske särskilt exponerat, eftersom det

bereder exceptionellt många förvaltningsärenden. Enligt

Vahrs undersökning fick justitieministem betydligt fler fråi Folketinget än alla andra ministrar Sådana frågor gor gäller ofta enskilda förvaltningsärenden kommit att som uppmärksammas av massmedia. Under hösten har bland annat Rushdie-ärendet väckt uppmärksamhet, också internationellt

Norge

Det norska Polis- och Justitiedepartementet är direkt ansva-

rigt för polisverksamheten. En motsvarighet till den svenska

eller danska Rikspolisstyrelsen saknas således. Detta ökar

61 Vahr 1991. 62 Salman Rushdie fick först beskedet att det arrangemang som skulle hållas i samband med att han skulle motta ett pris från EU inte kunde genomföras planlagt. Den angivna orsaken att som var resurser för att garantera hans säkerhet saknades. Han är alltsedan hans bok Satansverserna kom ut utsatt för ett dödshot, eftersom boken hädande för många muslimer och framför anses vara allt Irans mullor. Rushdie fick dock så småningom ta emot priset på plats i Köpenhamn.

drastiskt antalet förvaltningsärenden och andra detaljären-

den som behandlas inom departementet. "Vilken typ av polisbil bör införskaffas". Dessa når emellertid ytterst sällan den politiska ledningen. En proposition om att inrätta ett Polisdirektorat lades drogs tillbaka på grund av brismen tande politiskt stöd.

Bland förvaltningsärenden är det främst ärenden angående kriminalvården och asylärenden som den politiska ledning-

i departementet i praktiken kommer i kontakt med. Den en

politiska behandlingen den förra kategorin är emellertid

av ofta mest formell sak liksom i Danmark skall benåden ningsärenden beredas ministem.63 Den före detta minisav tern hade enligt utsago varje vecka 30-70 ärenden av egen

denna typ att behandla på regeringssammanträdet, men

antalet har sedermera reducerats kraftigt Det politiska intresset för kriminalvårdens förvaltningsärenden är dock

högst begränsat, varför Fengselsstyret arbetar med en bety-

dande självständighet reellt sett. Detta är för övrigt en intressant konstruktion.

Fengselsstyret har särskilda, självständiga uppgifter som

angivits i fängelselagen. När det behandlar sådana ärenden

är det alltså självständig myndighet styre, i övriga ären-

en

den är det avdelning inom departementet. Det är också

en

Kriminalforsorgsavdelning hittar det i den norska

som man statskalendem. Tidigare fanns flera sådana "delvis självständiga direktorat", idag är det bara det nämnda men Fengselsstyret kan sägas "direktoratsliknande" som vara en

enhet inom ett departementés l en proposition Ot.prp. nr.

72 1988/89 föreslogs att detta skulle ändras, men föränd-

63 Därefter skall beslutet enligt grundlagen fattas av "Kongen i statsråd", d.v.s. vid regeringens sammanträde pá slottet. 64 Behandlingen förstås väldigt summarisk. De andra statsvar råden hade lista över ärendena, endast mycket speciella en men ärenden blev diskuterade. Idag behandlas i stort sett endast besvärsärendena regeringen kollektiv, vilket gör att antalet av som är 3-8 ärenden regeringssammanträde enligt statssekreteraca per rens uppskattning. 65 Det gäller t.ex. Hälsodirektoratet och Norska Statsbaneme, Televerket och Postverket.

ringen behandlades aldrig av Stortinget bland annat på grund av att regeringen avgick.66

Ärendena gäller kriminalomsorgen benådning,

som - per-

mission och angående fångarnas rättigheter i olika avseen-

den under strafftiden bereds i första instans av fängelsedi-

rektören. De kan sedan överklagas till Fengselsstyret. Vissa för fångarna positiva typer åtgärder, vissa permis-

av som

sioner, måste vidare godkännas Fengselsstyret.

av

Många ärenden överklagas dock till departementet, men

under den nuvarande kontorschefens tid på styret fem år

- -

har det aldrig förekommit att den politiska ledningen i

praktiken en av statssekreterama har gått emot styrets rekommendation, trots 150 ärenden överklagas till de-

att ca partementet årligen. Som en orsak till att den politiska ledningen undviker att direkt blanda sig i beslut i enskilda ärenden nämns att den vill slippa få ett direkt för

ansvar besluten.

Enligt underdirektörens uppfattning lämnar lagstiftningen

ett relativt stort utrymme för skön67, men med tiden har dock praxis utvecklats. Han betonar starkt att den juri-

en

diska sakkunskapen bör ha och har stor självständighet

en i förhållande till politiken. Besluten skall fattas på sakligt

grundlag, utan ovidkommande politiska hänsyn. Styret

sänder emellertid rutinmässigt notat till departementet när beslut får massmedia uppmärksamhet.

l en utredning NOU 1992:28 finns förslag om att upphäva

direktoratsfunktionen och låta Fengselsstyrets uppgifter övergå till en besvärsnämnd. Enligt underdirektören skulle detta inte medföra någon större praktisk skillnad, men det

vore ändå en ytterligare markering den juridiska pröv-

av

ningens självständighet.

Departementet behandlar Vidare cirka 7-8000 utlänningsärenden året. Enligt såväl före detta minister den

om en som nuvarande statssekreteraren är utlänningspolitiken det politikområde ägnas och ägnats absolut mest tid. Med viss

som

65 Administrasjonsdepartementet 1994 13

s.

67 Underdirektören har också arbetat med Trygdespørsmål och byggnadsärenden och att lagens klarhet är jämförbar med

anser Trygdespørsmålen, att den är betydligt mindre klar än bygg-

men nadslagstiftningen.

sannolikhet har belastningen på departementets politiska

ledning dock avtagit, när antalet asylsökande ökade

men kraftigt i slutet på 80-talet och frågan kom upp på den poli-

tiska dagordningen var belastningen mycket stor. Stats-

sekreteraren har idag ett femtiotal enskilda ärenden på sitt bord året. Han sig inte någon "överdomare" och

om ser som

griper väldigt sällan in och omprövar utlänningsavdelning-

förslag. Om han anser att ett ärende ter sig problemaens tiskt så blir hans fråga till ämbetsmännen om inte regelverket eller praxis måste förändras, snarare än huruvida man bör ompröva det enskilda fallet.

Det är självklart alltid väldigt frestande för alla politiker att veta att de kan gripa ini det ena eller andra ärendet och det kan i vissa fall vara en fördel, men i linje med det jag har sagt hittills så är det en fördel

alltid är förbunden med ett ganska högt pris. Det som är orsaken till att vi har varit mycket försiktiga med att ingripa.

Statssekreterarens tid upptas i stället av att utarbeta generella regler och att förberedd på de frågor som

av vara massmedia och storting plötsligt kan komma att ställa. Den före detta ministern förefaller ha Varit mer inriktad på att ompröva ärendena, men detta kan som tidigare sagts bero på att situationen då än på att de

mer var en annan bägge politikerna uppfattade sina roller olika. Under sin tid

2 år förändrade hon beslutet i högst ett tiotal ärenden.

ca

Intressant är att hon inte kan se någon gemensam nämnare för dessa ärenden, utom möjligen att också departementet

sina rekommendationer med rätt stor osäkerhet. Sågav en väl i intervjun med det före detta statsrådet som med statssekreteraren framkommer att sannolikheten för omprövning är störst beträffande ärenden är så speciella till sin ka-

som raktär att praxis begränsad vägledning. Men just på

ger en grund att dessa ärenden har närmast unika särdrag sak-

av

omprövningarna dem prejudicerande verkan. nar av en För närvarande föreligger ett förslag att upprätta kla-

om en

gonämnd för utlänningsärenden Ot prp nr 38, 1995-96.

Syftet är dels att upprätta förtroendet för rättssäkerheten i

asylärendenfs också att avlasta departementet. Eller

men som det uttrycks i propositionen: "Det i utakt med den

er

generelle forvaltningspolitiske utvikling at et så stort antall

vedtak i enkeltsaker det her tale treffes av et de-

som er om partement".69 Det är dock långt ifrån säkert att förslaget går igenom Stortinget, som gärna vill ha möjlighet att utkräva ett politiskt ansvar. Vid skilda tillfällen har således föreslagits att upprätta ett polisdirektorat och att upprätta besvärsnämnder för nådeä-

renden och utlänningsärenden. Sammantaget ger detta ett

intryck av att behovet av att avlasta departementsledningen

framstått stort för flera de ansvariga statsråden

som av under det senaste decenniet, samt att viljan att styra genom

beslut i enskilda förvaltningsärenden är starkt begränsad.

Jämförelse

De formella skillnaderna i regelverket mellan Norge och Danmark verkar inte ha någon större betydelse. Att den

politiska ledningen är större i Norge möjliggör visserligen

viss arbetsdelning inom ledningen, förefaller inte inne-

men

bära i högre grad blandar sig i behandlingen för-

att man av

valtningsärenden. Organiseringen inom respektive sektor

visar tydliga likheter vid en jämförelse mellan länderna. Inom arbetsmarknadssektom har i båda länderna etablerats

direktorat,7° liksom inom Justitiedepartementet för att han-

tera krirninalomsorgen. Norge har dock ingen polisstyrelse. Undervisningsdepartementens organisering har blivit

likadan sedan de danska direktoraten gjordes om till avdelningar inom departementet. I båda länderna har arbetsmarknadens myndigheter fått en relativt stor frihet att hantera de operativa besluten och mål- och resultatstyrningsidé-

68 Justitieministern hävdar visserligen att rättssäkerheten har varit tillfredsställande hittills, att förslaget kan bidra till att

men öka människors tillit till att reglerna verkligen följs genom att besvären behandlas ett domstolsliknande och inte för

av organ som närvarande inom departementet. Ot 38 1995-96, 3.

prp nr s.

69 Ot prp nr 38 1995-96, s.

70 Medan man i Norge har upprättat ett direktorat har man dock i Danmark splittrat uppgifterna på flera stycken direktorat.

påverkat kompetensfördelningen. Grundskolan har i stor

er utsträckning kommunaliserats och den statliga styrningen minskat kraftigt. Besvärsnämnder har i stor utsträckning upprättats i båda länderna. På utlänningsområdet har Danmark ett sådant och det föreligger ett förslag om att

organ, inrätta utlänningsnämnd i Norge. Också på arbetsmark-

en nadssidan har både Norge och Danmark upprättat besvärsorgan, som bland annat till exempel avgör överklaganden

angående arbetslöshetsersättningen.

Däremot finns ganska tydliga skillnader mellan olika sektorer. Justitieministeriet är ett exceptionellt ministerium ge-

att det behandlar ett så stort antal förvaltningsärenden. nom Detta understryks också de båda före detta justitie-

av ministrar jag intervjuat, vilka också varit statsråd i andra

departement. Justitiedepartementet uppvisade också i den

norska maktutredningens undersökning 1978 en särpräg-

lad profil bärare den klassiska byråkratikulturen."

som av I båda länderna är eller har utlänningsärenden och benåd-

ningsärenden varit de dominerande ärendetyperna där mi-

nistern i praktiken deltagit i beslutsfattandet. Båda dessa

ärendetyper förekommer i stor mängd, och ett betydande

antal dem föreläggs den politiska ledningen.

av Här kan det konstateras ärendetyper alltså be-

att samma -

nådningssaker och utlänningsärenden i Sverige i stor ut-

sträckning avgörs regeringen. Också här har alltså besluts-

av fattandet i sista hand formellt varit hos politiker. Den svenska regeringen avgjorde 1995 1332 stycken nådeärenden.73

71 Kari Gjesteby och H.P. Clausen understryker båda att de på dessa andra departement inte kommit i kontakt med i närheten av så många förvaltningsärenden på Justitieministeriet. Gjesteby

som har förutom norsk justitieminister också varit minister i Handelsoch skeppsfartsdepartementet, statssekreterare på Kyrko-, Undervisnings- och forskningsdepartementet KUF, på Finansdepartementet och Utrikesdepartementet, konsult på Kommun- och Arbetsdepartementet samt slutligen politisk sekreterare ung. sakkunnig på Administrationsdepartementet puhl. Clausen är f.d. dansk justitie, trafik- och kommunikationsminister och kulturminister.

72 Largreid P. och .P. Olsen 1978 s. 277.

73 1995/96:KU3O Granskningsbetänkandet, Del

s.

Före utlänningsnärrmdens tillkomst 1992 behandlade rege-

ringen också ett betydande antal utlänningsärenden 1989 var antalet utlännings- och medborgarskapsärenden 3714

stycken.74 Det förekommer fortfarande att regeringen beslutar i enskilda sådana ärenden, eftersom lnvandrarverket och Utlänningsnämnden kan överlåta ärendet till regeringen. Det är för övrigt värt att uppmärksamma att det norska

förslaget om utlänningsnämnd avser att i högre grad göra

nämnden till ett domstolsliknande organ, eftersom denna

formella möjlighet till politisk inblandning inte kommer att

finnas. När ett ärende behandlas i regeringssammanträde är det dock helt klart för beslut och det är snarast att helt

se som en formell registrering. Flera hundra "beslut" fattas på

en mycket kort tid. Den reella beredningen i regeringen sker inte vid dessa möten, utan i andra sammanhang de s.k.

-

allmänna beredningarna och lunchberedningama. Enligt

Torbjörn Larssons undersökning var det dock bara omkring

1 % av regeringsärendena inklusive propositioner med mera, som diskuterades under allmän beredning. Vid lunch-

beredningama, som är mycket informella tillställningar, dras ärendena muntligt, protokoll förs vanligen inte och

omröstningar är sällsynta bland annat därför att alla stats-

råd sällan är där.75 Det är dessa procedurer som gör regeringen ansvarig som kollektiv, snarare än att en enskild minister är ansvarig. l Norge bereds för övrigt benådningsärenden också på detta

sätt i regeringen, och utlänningsärenden kunde tidigare

överklagas till den, I praktiken förefaller skillnaden inte vara

Nådeärenden är i en viss mening inte fråga om rättstillämpning, eftersom en intagen aldrig har rätt till nåd, vilket inte hindrar att det med tiden har framvuxit en ganska klar praxis för denna typ av avgöranden.

74 SOU 1990:79, Utlänningsnämnd. Betänkande av asylprövningskommittén.

Antalet ärenden fortsatte att stiga under de följande åren. När utlänningsnämnden inrättades 1992 övertog den 6385 överklagade avvisningsärenden från Kulturdepartementet. 1992/ 93zKU30 Granskningsbetänkandet, 97.

s.

75 Larsson T. 1986 s. 230-237.

särskilt stor.76 Utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv är det

en grad- än artskillnad mellan beslut som tas av

snarare en regeringen kollektiv och dem som tas av en enskild

som minister. Anledningen till att regeringen fattar beslut i för-

valtningsärenden 8000 199577 är i många fall just att de

ca

är så politiskt kontroversiella att inte kunnat överlåta

man dem åt andra organ. Det kan t.ex. gälla dispenser för vapenexport och vissa asylärenden.

Sammanfattningsvis vi tydliga skillnader mellan de olika

ser

sektorerna, främst då att belastningen av förvaltningsären-

den är så mycket större ijustitieministeriet än i de andra

departementen. Samtidigt stora likheter inom en

ser man sektor mellan länderna, som i exemplet med behandlingen

benådnings- och asylärenden Det intryck får

av ovan. man är att skillnaderna mellan länderna förefaller närmast vara mindre än skillnaderna mellan respektive sektor inom ett land. Detta illustrerar ett centralt problem med många allmänna

beskrivningar av offentlig förvaltning. Den gamla juristdo-

minerade byråkratin har förändrats i ganska hög grad ge-

att många nya verksamheter tillkommit och genom att nom mycket har decentraliserats, dess ande svävar fortfar-

men ande över våra läroböcker i förvaltningspolitik. Beskrivningarna säger väldigt lite den verksamhet som bedrivs

om inom t.ex. de centrala arbetsmarknads- och skolrnyndigheterna.

76 Min poäng inte att vi i Sverige har ministerstyre

är nu snarare än regeringsstyre, utan att beredningsprocessen borgar för att vi i praktiken åtminstone vad avser dessa ärendetyper

- har det i ungefär lika stor utsträckning i Norge och sannolikt

som också Danmark.

7/ 1995/ 96:KU30 Granskningsbetänkandet, Del 1.

s. 78 Det är inte ovanligt att erkänner att förvaltningens

man organisation varierar starkt inom olika sektorer, men detta hindrar oftast inte att strax när skall gå igenom förvalt-

man senare man ningens uppbyggnad presenterar den gamla juristdominerade ärendebehandlande förvaltningens organisation. Ett undantag är Grønnegárd Christensen och Ibsen M. 1991. Den väljer att i ett kapitel presentera hur förvaltningen är organiserad inom ett antal olika sektorsomráden. Se också Rothstein B 1991.

På arbetsmarknadsområdet är, som sagts i samband med fallstudierna, likheterna stora mellan de skandinaviska länderna. Den "stora" skillnaden ifråga om ministerstyre före-

faller finnas på utbildningsområdet där till exempel ärenden angående godkännande privata skolor i Sverige hanteras

av

Skolverket, medan de i såväl Norge Danmark handav som has departementet. Jag återkommer strax till detta.

av

Del 4

Slutsats:

Ministerstyre

I detta avsnitt är det nu dags att explicit behandla frågan om huruvida ministern styr genom ministerstyre i enskilda

förvaltningsärenden. Inledningsvis resonerades kort kring

hur detta i sådana fall kunde gå till: l genom att ministern själv bestämmer, 2 att han eller hon själv bestämmer

genom i särskilt viktiga ärenden och 3 att ämbetsmännen

genom när de agerar gör det med ministerns politiska ståndpunkter i åtanke. Jag kommer nu att gå igenom dessa möjligheter i

tur och ordning.

Ministerns inblandning i förvaltningsärenden

Den första möjligheten föranleder frågan var hur Vanligt det är att ministern tar del av respektive omprövar ämbetsmännens förslag till beslut. Det skall omedelbart sägas att det saknas statistik över detta, varför alla sifferuppgifter nedan

är uppskattningar och det således föreligger en betydande

osäkerhet. Men lägre andel ärenden som enligt intervjuerna omprövas av ministern, desto större stöd för min hypotes. Ett problem är här att ministerns inblandning i förvalt-

ningsärenden till en del är mycket avhängig av den enskilde ministerns personlighet, intressen och arbetskapacitet. Hur

det är och hur det kan vara är således inte nödvändigtvis detsamma. Men bland de ministrar jag intervjuat finns åtminstone en som enligt många källor både ville och hade förmågan att ta del av förhållandevis många ärenden. Vi har dock sett att ministerns rätt att såsom överordnad ompröva underliggande instansers beslut har blivit alltmer urholkad

på det formella planet. Bakgrunden har i hög grad Varit

en vilja att avlasta ministern och ministeriet. Ministrar har, som den danske f.d. social- och finansministern Palle Simonsen har formulerat det, "et kolossalt tids-

problem II.79 En dansk minister arbetar i genomsnitt 65

ca timmar i veckan. Av dessa används ca 25 timmar för rollen

förvaltningschef, medan den övriga tiden ägnas åt resom geringsarbete, kontakter med Folketinget, partiet, intresseorganisationerna och offentligheten Enligt liknande

en norsk undersökning använder ett norskt statsråd en större del sin arbetstid för sin roll som departementschef 64%,

av

men om detta beror på att undersökningen är upplagd på

ett annat sätt eller på att ordningen med statssekreterare frigör viss tid från "utåtriktat" arbete är oklart Det centrala minister har många andra uppgifter än att leda

är att en

departementets arbete och att de uppgifterna slukar en be-

tydande del ministerns tid.

av Tidsproblemet skapar ett starkt tryck på ministern att prioritera vad denne viktigt och välja bort annat. Mi-

anser vara nistrama i mina intervjuer vanligen inte heller uttryck

ger

för någon större vilja att behandla förvaltningsärenden, utan

att det är rationellt att delegera dessa beslut till unmenar derlydande ämbetsmän och myndigheter. Det föranleder också danska toppämbetsmän att i stor utsträckning förvänta sig att ministern i största möjliga omfattning prioriterar

bort detaljer och förvaltningsärenden. Enligt en dansk un-

dersökning är det bara två ministrar av tjugo, som ut-

79 Simonsen P. 1988, 10.

s.

80Vahr 1991 159. Jfr Politiske ledelsesforholdi centraladminist-

s. rationen. 1979 i tidigare undersökning fått ungefär samma

som en resultat.

Variationen avseende total arbetstid är 50-87 timmar och tidsanvändningen förvaltningschef varierade från 35 till 62%.

som ca Liksom den tidigare undersökningen jfr ovan finner författaren inga rimliga förklaringar till variationen annat än ministrarnas personliga uppfattning ministerrollen.

om

81 Eriksen S. 1988.

82 Eller det är önskan att behålla dessa ärenden inom

om nu en sin maktsfär. I vilket fall som helst nämns detta av 14

egen toppämbetsmän departementschefer och minister-sekreterare de

har för övrigt ansvaret att hjälpa ministern med tidspriorisenare teringen av de "knappt 40", som i Vahrs intervjuer uttalade sig om hur de ság pá "den gode ministern".

tryckligen tillkännager att förvaltningsärenden har en hög

prioritet.33

Om detta är en riktig redogörelse för vad ministrarna verkligen gör vet vi förstås inte, men såväl deras närmaste

om medarbetare som de själva anser att förvaltningsärenden bör prioriteras lågt finns det anledning försöker

att tro att man undvika att ministern involveras i behandlingen dessa

av

ärenden i den utsträckning det är möjligt.

Denna slutsats motsägs i alla fall inte av Eriksens undersökning. Av den framgår att två norska statsråd av 23 blivit negativt överraskade över hur mycket tid och arbete som lades ned på förvaltningsärenden och hur lite som blev över

för politik. Tre statsråd anser att den politiska ledningens

arbetsbörda särskilt avseende förvaltningsärenden bör

- reduceras.

Eller som det uttrycktes av en administrativ departe-

mentschef i en av mina intervjuer:

Både ministrarna och deras närmaste ämbetsmän har ofta upplevt det ett problem att ministern är så

som pressad många konkreta ärenden och därför har

av

valt rättssäkerhetshänsyn och arbetsmässiga man - av hänsyn att delegera det. Och detta fungerar i stort

sett mycket väl I jämförelse med för bara tjugo år

sedan är det väldigt få ärenden avgörs minis-

som av tern och kan överklagas till ministern.

En minister som angav en förhållandevis hög prioritering av

förvaltningsärenden är den före detta danske utbildnings-

ministern Bertel Haarder. Hans erfarenheter är extra intressanta eftersom de säger något om ministerstyrets praktiska

möjligheter och begränsningar.

Haarders aktivitet yttrade sig tydligast i att han uppmanade

missnöjda medborgare att överklaga beslut om att lärlingsplatser underkänts på grund av att arbetsgivaren inte var

ansluten till den danska. Han omprövade också ofta det tidigare beslutet. I-laarder tog personligen del till

av exem-

pel de överklaganden angående den långtgående special-

undervisningen som idag är den enda typ av folkskoleären-

83 Vahr 1991 203

s.

84 Eriksen 1988 s. 132, 102.

den som behandlas av ministeriet. Han begärde vidare ofta in svarsutkast på ministerbreven, han sedan relativt

som ofta arbetade dock främst språkligt. Det stora flertalet

om brev föranledde dock ingen omprövning det enskilda

av beslutet. l många ärenden saknade han möjlighet att agera, eftersom principen om lika behandling satte starka restriktioner för möjligheten att ompröva beslut. Vad som avtecknar sig är således inte en minister som tog del av alla förvaltningsärenden i ministeriet. På vissa utvalda områden kunde han dock agera, som i fallet med lärlingsplatserna. l följande avsnitt behandlas först frågan om vilka ärenden

tas till behandling hos den politiska ledningen och

som upp

sedan vilka möjligheter ledningen har beslut i

att genom enskilda förvaltningsärenden bestämma ministeriets praxis.

Vilka ärenden

Om ministern kan välja vilka ärenden som skall tas upp till behandling och genom beslut i dessa förändra praxis i enlighet med sina politiska preferenser kan ministerstyret innebära ett viktigt styrmedel, trots att det som vi såg ovan

- utövas i ett begränsat antal ärenden. Kännetecknande för de

ärenden behandlas departementets politiska ledning

som av är att de tas antingen saklig grund och/ eller på

upp av grund att massmedia uppmärksammar dem. l vissa fall

av rör det sig som tidigare sagts mest om en formell grund,

eftersom ledningens behandling dessa ärenden i men av praktiken är just formell än reell utelämnar jag i

snarare

fortsättningen dessa.

När ärenden har hamnat hos ministern av saklig grund öpp-

nas möjligheter att styra förvaltningens agerande i framtiden genom prejudicerande beslut. Möjligheterna att styra

genom beslut i enskilda förvaltningsärenden är dock varierande. Extrempunkterna kan illustreras av två fall inom utbildningssektorn: TVlND-skoloma35 i Danmark och den

muslimska privatskolan i Norge.

85 De flesta TVIND-skolorna är s.k. resande folkhögskolor. En del av utbildningstiden tillbringar studenterna i Danmark varefter de reser till Afrika för att delta i något av TVINDS biståndsprojekt. Skolorna har fått mycket kritik för kvaliten på undervisning-

I det norska fallet förefaller det som om den norske utbildningsministern och regeringen genom att hålla fast

senare vid det negativa utslaget vid överklagandet har lagt fast en praxis. Det ter sig inte meningsfullt för andra etniskt och

religiöst utmejslade grupper att ansöka om godkännande. Beslutet har prejudicerande betydelse. Spelrummet för en

en

"politisk" bedömning var också osedvanligt stort eftersom

ansökan den första i sitt slag, eller åtminstone var den

var första gällde muslimsk grundskolagö Beslutet har

som en dock fått stark kritik delar oppositionen, främst Kris-

av av

telig Folkeparti, hävdar att lagstiftning och praxis läs

som

godkännandet kristna livsåskådningsskolor inte det-

av ger ta spelrum, utan att skolan borde ha godkänts i likhet med andra sådana skolor. Man kan ana en viss oro för att beslutet avseende den muslimska skolan i framtiden kommer att innebära ett hot också för de kristna skolorna. I det danska fallet har utbildningsministem inte ansett sig kunna frånta de så kallade TVIND-skoloma de bidrag som beviljats dem sedan 70-talet att ta beslutet i form av

genom ett förvaltningsbeslut. l stället har beslutet tagits i form av

lag, fråntar 32 namngivna skolor bidraget från och en som med 1997. I propositionen sägs visserligen att undervis-

och framför allt för att alltför mycket tid ägnas åt andra aktivien teter än undervisning, t.ex. att eleverna säljer vykort och blommor för att indirekt betala sin Afrikaresa. Avhoppare från organisatio-

använder vidare ofta ord "hjärntvätt" och "sekt" när de nen som beskriver verksamheten. Det har också hävdats att TVIND använt statsbidragen till helt andra saker än undervisning. TVINDS projekt i Afrika har vidare fått kritik för att inte bistånd i vanlig

vara mening och SIDA har dragit in sina bidrag. TVIND bedriver också affärsverksamhet, bl.a. ingår UFF:s försäljning av begagnade kläder i "imperiet". TVIND äger vidare plantager i Västindien och har enligt uppgift ett bankkonto med ca 50 miljoner dollar på i skatteparadiset Cayman Islands. Jfr DN 940102

86 Uppmärksamheten fallet fått både i media och forsk-

som ning har i stor utsträckning att göra med huruvida beslutet innebär diskriminering trosutövare i andra samfund än de krist-

en av

De kristna livsáskádningsskolorna utgör nämligen en stor del na.

de privata grundskolorna, och att en skola har konfessionell av karaktär är de fyra grunder räknas i privatskolela-

en av som upp

för att skola skall godkännas. Beslutet motiveras emellertid gen en med att den muslimska skolan skulle ge upphov till segregation.

ningsministem enligt den gällande lagstiftningen har rätt att

administrativt fatta ett beslut, som betyder stopp för framtida bidrag. Men därefter hävdas att:

En avgørelse lukning af et så stort antal skoler er

om

imidlertid så usaedvanlig i det danske skolesystem og

derfor af så principiel raekevidde, at det finnes nød-

vendigt at sikre stillingtagen hertil fra Folketingets

en

side. Hertil kommer, at en administrativ løsning mere

sandsynligt end lovgivningsmaessig løsnjng vil re-

en

sultere i antal retssager / / .87

et stort

I den förändrade lagstiftningen har man också förtydligat att ministern har rätt att återta tidigare gjorda godkännanden att uttryckligen i särlagen ange att ministern har

genom denna rätt viss skola "efter ministerens skøn" inte

om en med tillräcklig säkerhet uppfyller vissa krav.

en I lagen räknas fyra kriterier uppenbart har aktuali-

upp som serats TVIND-skoloma: 1 att den enskilda skolan ingår i

av

gemenskap riskerar att innebära att den styrs av en som utomstående, 2 att skolans medel används för annat än skolans verksamhet, 3 att skolans rektor och lärare är beroende sådana utomstående gemenskaper som de som

av räknas under punkt ett och 4 att skolans elever som

upp

del skolans verksamhet utför insamlings- och agitaen av tionsarbete. Lovforslag L 268 1995-95 §7 stk. 6-7. l praktiken alltså att praxis inte "kan" ändras av ministern

anses

ett förvaltningsbeslut i ett ärende som detta. Också

genom när Justitieministeriet ville skärpa kriminalvårdens permissionsregler hade ministern formellt kunnat göra det genom att fatta beslut i ett prejudicerande fall, men denne valde i

stället att ta upp frågan i folketinget.

De två fallen hör visserligen hemma i olika länder, men

nu enligt min uppfattning är detta ingen avgörande orsak till de varierande besluten. Skillnaden är i stället att i det norska fallet godkännandet av en muslimsk privatskola ansågs

om

åtminstone av en Stortingsmajoritet inte praxis angående kristna livsåskådningsskolor vara av avgörande betydelse

för huruvida muslimska skolor skulle godkännas. Det är dock inte alldeles säkert att departementet skulle vinna

87 Lovforslag nr. L 268 Folketinget 1995-96, s.

ärendet om det prövas i domstol. Genom att ärendet var eller ansågs vara det första i sitt slag farms emellertid, enligt ministeriets uppfattning, utrymme för en politisk bedömning. I det danska fallet fanns däremot en väl etablerad praxis, som ansågs vara en avgörande restriktion för vad

som var ett möjligt rationellt tillvägagångssätt. Det ligger

utanför min kompetens att avgöra om ministeriet hade riskerat att förlora rättssak i ärendet, det kan i alla fall

en men inte uteslutas. Rimligen är det också för att eliminera denna risk i framtiden som ministerns rätt till omprövning explicit har redovisats i den aktuella särlagstiftningen som antogs

av Folketinget i våras.

Ministems rätt att använda sin fullmakt att fatta beslut i enskilda förvaltningsärenden förefaller alltså vara ett användbart styrmedel i vad nya typer av ären-

som anses vara den, medan en existerande och etablerad praxis sätter starka restriktioner för ministerns reella möjligheter att fatta beslut med prejudicerande verkan.38 Därav följer då att utrymmet för ministern att styra genom förvaltningsbeslut är litet i den stora majoriteten av ärenden. I ärenden som inte har någon

prejudicerande verkan är dock handlingsfriheten förhållan-

devis stor.

När massmedias intresse lyfter förvaltningsärenden till

upp

den politiska ledningen kan det helt sakligt ogrundat.

vara Inte desto mindre kan sådana "skandaler" ta departementsledningens fulla tid och uppmärksamhet, i vissa fall under flera veckors tid. Allt annat arbete blir liggande och den politiska ledningens förmåga att ta framåtsiktande initiativ reduceras således. Ministerstyret har således ibland ett högt pris ansvaret. Ministem och hans närmaste får ägna mer-

88 En skillnad mellan det danska fallet och det norska är

annan att det konkreta ärendet gällde 32 skolor i det förra fallet och en enskild skola i det andra. Men detta kan rimligen inte vara den avgörande skillnaden. Prejudicerande beslut har definitionsmässigt betydelse för fler ärenden än det konkreta ärende för vilket beslutet tas, det vill säga att det norska prejudikatet gäller

en viss kategori skolor, nämligen sådana kan antas leda till ökad

som etnisk segregation. Det danska beslutet angående TVINDskolorna siktar däremot just på just dessa 32 skolor jfr föregående fotnot och har således mindre prejudicerande intention.

en

parten sin tid åt att ambassadör för departementet,

av agera

än åt att leda det. snarare Ett annat problem när massmedia "belägrar ministeriet" kan

att det får politikerna att ta felaktiga hänsyn vid pröv-

vara

ningen enskilda förvaltningsärenden. Enligt Eriksens

av norska undersökning hävdar således tre topptjänstemän av 19 spontant att det kan ett problem att politikerna töjer

vara

regelverket längre än det finns täckning för vid behand-

lingen av förvaltnmgsärenden. Fyra tjänstemän nämner

problem att den politiska ledningen fäster sig vid

som enskilda förvaltningsärenden efter yttre tryck.9° En samlad

tolkning är att politikerna vid opinionsstormar, vanligen

efter att massmedia riktat uppmärksamheten på ett visst

beslut i ett förvaltningsärende, kan vilja agera "populistiskt"

för att lösa den politiskt besvärande situationen och att de därför ämbetsmännen politiskt rationellt,

pressar att agera

än efter regelboken. Den tolkningen får visst stöd snarare

att flera danska ämbetsmän i Vahrs undersökning hävdar av att många ministrar tar aktiv del i förvaltningsärenden efter-

det skapar goda möjligheter för politisk profilering.

som

Antecipation

Även det är ovanligt att ministern/ ministeriet

om faktiskt

ingriper i underliggande myndigheters arbete med enskilda

ärenden är det dock möjligt att den potentiella möjligheten

rätten att göra detta påverkar underlydande myndighe-

ters/ tjänstemäns tankesätt. Om de tar hänsyn till ministerns kända eller fömodade preferenser när de fattar beslut i förvaltningsärenden blir styrningen mycket effektiv, trots att ingen direkt styrning förekommer. Resultaten här är något blandade. I två mina danska in-

av tervjuer med tjänstemän hävdas att de, när de har att göra skönsmässiga bedömningar, försöker handla i ministerns

89 Det är värt att notera att de nämnde detta spontant fanns

förtryckt alternativ i enkäten, vilket tyder på att det uppfatsom tas ett stort problem dessa

som av personer.

90 Eriksen s. 1988 s. 116-18.

91fr Largreid P. och LP. Olsen 1978 156

s.

92 Vahr 1991 s. 121

anda och alltså tar hänsyn vid sidan av regelverket. Men de är också noga med att påpeka att detta förstås sker inom lagens Besluten kan i vissa fall överklagas till en

ramar. besvärsnämnd och Vidare finns alltid möjligheten att gå till allmän domstol. Betydelsen av den antecipation som uppgivits är svår att uppskatta. Några konkreta exempel har jag inte kunnat få på att detta haft betydelse för enskilda beslut eller typer ärenden.

av Samtliga norska intervjupersoner och tjänstemännen på danska Justitieministeriet har förnekat att sådana hänsyn tas. Dessa ämbetsmän går till lagen och dess förarbeten när oklarhet vid regeltillämpningen råder inte till statsrådens

politiska uttalanden. De tar heller inga hänsyn till överordnads kända ståndpunkt när deras sakkunskap talar för

egen

ett visst beslut i ett förvaltningsärende.

Jag har inte sett någon dansk undersökning om detta, men den norska maktutredningen gjorde flera intressanta iaktta-

gelser, i och för sig hunnit bli något åldersstigna. Det

som stora flertalet tjänstemän skulle i regel skicka ett beslutsförslag uppåt i hierarkin trots att de förväntar sig motstånd från sina överordnade. 3% skulle inte göra det, 29% skulle

göra det bara vid speciella omständigheter. Normen om

professionell auktoritet och oavhängighet är stark bland de

norska tjänstemännen. Bland dem som huvudsakligen

arbetar med handläggning av enskilda förvaltningärenden

93 Många konkreta avgöranden bygger dock på bedömningar av huruvida någon uppfyller vissa villkor, och en prövning av detta kan eller mindre restriktiv. Här kan man kanske

vara mer tänka sig att ministerns allmänna ståndpunkt finns i tjänstemannens bakhuvud.

94 Laegreid P. och .P. Olsen 1978 145. Det är värt att påpeka

s.

att undersökning byråkrater som i hög grad ägnar sig

en senare av åt skönsutövning i stor utsträckning lyssnar till politiska signaler. Av dessa tjänstemän 73% att dessa är "mycket viktiga",

anger vilket faktiskt är högre än andelen som anger att professionella överväganden är mycket viktiga 58%. Till någon del kan "samma" tjänstemän ingå i bägge undersökningarna, men huvudresultatet är ändå att norska tjänstemän vid lagtillämpning främst tillämpar juridiska kriterier, medan de tjänstemän har andra

som uppgifter förutsätter skönsmässiga bedömningar fäster

som mer stor vikt vid statsrådens politiska intentioner. Christensen T. 1991 s. 307.

överhuvudtaget uppfattar 65% att deras arbete har stora likheter med en domares. Skillnaden mellan politik och administration framhävs.95 Resultatet får visst stöd i Eriksens nyare studie. Statsråden sigi den studien inte

anser alltför sällan få råd professionellt sett är sunda,

som men politiskt oanvändbara. Detta anses vara särskilt vanligt i

gamla, traditionstyngda avdelningar befolkade av jurister

som i huvudsak är sysselsatta med beredningen av förvaltningsärendengö Jfr också med att flera topptjänstemän såg

problem med att politikerna töjer på regelverket.

Det är inte osannolikt att dessa tecken på nationell variation fångar en verklig skillnad. Det förekommer ganska ofta i danska förvaltningsböcker normativa omdömen om att tjänstemän bör ta "politiska" hänsyn, medan jag aldrig sett detta förekomma i norska. Men enligt mina begränsade data råder i sådana fall också en viss variation mellan danska ministerier, eftersom ämbetsmännen på Justitieministeriet så kategoriskt avvisade allt sådant agerande. Bristen på konkreta exempel från övriga tjänstemän samt att det också

inom dessa departement ibland fanns Varierande ståndpunkter gör dock att denna tolkning inte skall dras alltför

långt. De anteciperande tjänstemännen var som sagt också noga med att poängtera att de höll sig inom lagens ramar och att de endast tog "politiska" hänsyn när praxis var oklar. Resultaten angående huruvida tjänstemännen tar hänsyn till ministerns kända uppfattning när de avgör ett ärende är visserligen inte alldeles entydiga. Men även om vi för argumentationens skull bestämmer oss för att ta de lite tveksamma data tyder på antecipation för riktiga, så kvar-

som står att sådant agerande inte automatik följer med ett

per ministerstyre. Inget tyder på att norska tjänstemän agerar på detta sätt. De svenska ämbetsverkens tradition skulle

95 Laegreid P. och .P. Olsen, 1978, s. 115, 139, 267, 271

Det är värt att lägga märke till att 75% jurister ser stora likheter mellan sin roll som statstjänsteman och domarrollen.

96 Eriksen S. 1988 s. 105. 97 Se t.ex. Nielsen P. 1987. Boken förefaller användas/ha

använts som lärobok på förvaltningshögskolan, också givit ut

som den.

därför med stor sannolikhet leda till att svenska tjänstemän vid myndighetsutövning inte skulle ta hänsyn till statsrådens kända eller förmodade ståndpunkt i någon större

utsträckning.

Hypotesen har inte "bevisats" fallstudiemas resultat

av ovan, men de ger ändå visst stöd åt den. Men framför allt finns inget som tyder på att den strikt hierarkiska förvalt-

ningsrättsliga doktrinen har någon motsvarighet i verklig-

heten. På det hela taget förefaller skillnaderna mellan hur ett system med självständiga ämbetsverk och ett system med ministerstyre fungerar i praktiken ganska små. Men

att vara vad som är en "stor" skillnad och vad som är en "liten" är inte givet. Det har inte heller varit möjligt att kvantifiera detta. Jag har valt att försöka hantera detta på följande sätt:

Hela problemställningen ministerstyre eller självständi-

om

ämbetsverk är, jag sade inledningsvis i uppsatsen, ga som

ett uttryck för två ibland motstridiga krav som förvaltningen

ställs inför. Dels skall den lojal mot sin politiska led-

vara ning den folkstyrda förvaltningen, dels skall den i sin verksamhet så att rättssäkerheten aldrig kan ifrågasättas

agera

den lagstyrda förvaltningen.

Jag har ovan således undersökt vilken betydelse ministerns rätt att ingripa i enskilda förvaltningsärenden har för ministerns förmåga att styra förvaltningen. Resultatet var att detta endast undantagsvis läs: i"nya" fall, den muslimska

som privatskolan ett användbart styrmedel. I allmänhet in-

var nebar praxis en kraftig inskränkning av ministerns hand-

lingsfrihet jfr också TVIND-fallet. Det kan dock hävdas att

även om sådana fall är ovanliga är de ett allvarligt hot mot rättssäkerheten som är ett absolut värde. Men i flera av de känsligaste typerna av ärenden där en dansk eller norsk minister är involverad, t.ex. asyl- och benâdningsärenden, fattas i Sverige beslut regeringen inte självständiga

av - av ämbetsverk. Också i Sverige behandlar politiker alltså

många känsliga förvaltningsärenden och andra hänsyn än

rättsliga tas. Dessa ärenden får således långt ifrån någon domstolsliknande behandling.

"

Skillnaden mellan ministerstyrelse dansk eller norsk art

av och de svenska ämbetsverkens självständighet vid myndighetsutövning är således ganska liten vare sig vi ser frågan ur

styrningssynpunkt eller ur rättssäkerhetssynpunkt.

Likheten blir inte mindre det ligger någonting 1de an-

om klagelser ministerstyre i Sverige återkommer med

om som jämna mellanrum.

Del 5

Ministeransvar

Ansvarsutkrävande

Ministern är i både Danmark och Norge dels politiskt ansvarig för sina handlingar, dels rättsligt ansvarig. Ofta hävdas det att denne är ansvarig för allt som sker i ministeriet. Detta är delvis riktigt, ministern är skyldig att "redogöra för ministeriets handlande" i parlamentet. En minister har en plikt att på frågor om sin administration, också om

svara frågorna berör förhållanden som ministern inte personligen har haft något med att göra eller har haft kännedom om.

ens Men detta är sak. Något annat är vad det kan utkrävas

en ett rättsligt ansvar för, och hur det parlamentariska an-

svarsutkrävandet fungerar i praktiken.

Genom de många skandalärendena de senaste 15 åren har dessa frågor varit högt på den danska politiska agen-

uppe dan. Medan debattens vågor har gått höga i Danmark har det, så vitt jag har kunnat finna, varit stiltje i Norge. Det norska ministeransvarets gränser har inte aktualiserats på

sätt i Danmark och praxis är således något samma som oklar. Inte sedan 1963 har ett norskt statsråd avgått på grund ett rnisstroendevotum. Nedan kommer jag därför,

av närmast uteslutande, att diskutera de danska erfarenheter-

na. Beskrivningen gör inga som helst anspråk på originali-

tet, utan bygger nästan helt på Jens Peter Christensens artiklar i ämnet. Christensen polerniserar starkt mot en florerande föreställ-

ning i Danmark tidigare parlamentarisk guldålder,

om en "hvor det politiske effektivt, ministre rask

ansvar var og

98 Christensen .P. 1995 och 1996. I dagarna trycks hans avhandling angáende miiristeransvar kommer att utges av

som DJøF i København i början av 1997.

vaek blev fjemet af Folketinget fra deres poster, når der dukkede tvivlsomme op...".99 Sedan parlamenta-

sager rismen infördes i Danmark 1901 har Folketinget inte genom misstroendevotum tvingat någon enda enskild minister att

avgå. Anteciperade avgångar, när statsråd "frivilligt" avgått

och föregått parlamentets agerande, är svårare att räkna,

men inte heller de har varit vanliga enligt Christensen. Justitieminister Ninn Hansens och så småningom statsminister Schlüters avgångar i kölvattnet på Tamilaffären är

dock synnerligen spektakulära exempel på sådan anteci-

- perad avgång. En borgerlig skatte- och ekonomiministers avgång 1992 är ett annat. Men i övrigt Christensen att

anser det är tveksamt om Folketinget hade kunnat samlas omkring ett misstroendevotum. Vanligare är att ministem avgår på grund den belastning han eller hon kommit att

av utgöra för Jfr Sahlin, Rainer, Hedborg och

regeringenÃOO

möjligen Wickbom. Uppfattningen om att det parlamentariska ansvarsutkrä-

vandet fungerar Väl i system med ministerstyrning och ministeransvar förefaller vara vanlig också i Sverige. De danska erfarenheterna ger alltså inget stöd för denna uppfattning. Det gör knappast heller de norska erfarenheterna, eftersom ingen norsk minister tvingats avgå på grund av misstroendevotum sedan 1963 då hela regeringen Gerhard-

avgick. Jag kan dock inte bedöma hur vanligt det varit sen att norska statsråd avgått på grund att de anteciperat ett

av misstroendevotum i Stortinget.

Planeringsminister Terje Rød Larsens avgång i höstas på

nu

grund av en tio år gammal optionsaffär är dock ännu en i

raden av avgångar på grund av att ministern belastar regeringen. Grete Faremo lämnade strax därefter den norska regeringen på grund av hon i sin tidigare roll som justitieminister hade det formella ansvaret för Säkerhetspolisen

och därmed också för den skandal föranletts av säker-

som

hetspolisens försök att granska sina granskare. Faremo förnekar all kännedom säkerhetspolisens agerande,

om men har alltså ändå valt att begära avskedÃm Huruvida hon

99 Christensen .P. 1995 s. 452. 10° Christensen .P. 1995 s. 452. 101Dagens Nyheter 17/12 1996 s.8.

;mg

kunnat fällas ett misstroendevotum eller står inte

genom klart för mig, men det är inte helt omöjligt. Då hade det uttalande som gavs i en av mina intervjuer att norsk

om en regering i sådana fall avgår i sin helhet testats empiriskt. Men så långt lät man det alltså inte gå. Hittills har vår diskussion handlat ministeravgångar i

om allmänhet, de danska erfarenheterna bjuder på intres-

men santare fall än kontokort och Toblerone, eller för den delen EU-kommissionärers avgångar på grund "et noget rige-

av

ligt forbrug af offentlige midler under et ophold i Paris".1°2

Under perioden 1980-93 har vid sexton tillfällen juridiska

undersökningskommissioner1°3 tillsatts för att utreda olika

affärer, tretton direkt berör förhållanden inom cent-

varav raladministrationen. Mycket talar för att dessa undersök-

ningskommissioner i hög grad har tillsatts för att lösa politiska problem.

I princip kan dock Folketinget misstroendevotum

genom avsätta en minister utan någon som helst motivering, men i praxis har det rättsliga ansvaret också kommit att få be-

en tydelse för det politiska ansvarsutkrävandet. Orsaken är förmodligen att politiska beslut inte bara förutsätter en majoritet, utan att det också skall kunna argumenteras för dem. De juridiska normerna är objektiva till sin karaktär och är därför användbara som argument i den politiska debatten.1°4 Det är därför viktigt att det rättsliga ministeransvaret inte är absolut. Ministern är juridiskt ansvarig för sina ämbetsmäns handlingar om han eller hon har känt till att viss åtgärd skulle

en vidtas och inte försökt att hindra den. Ministem är också ansvarig om en ämbetsman har utfört nödvändig eller

en

Skandalen som föranledde Faremos avgång att säkerhets-

var polisen sökt uppgifter i Stasis arkiv angáende en ledamot i Lundkommissionen. Den så kallade Lundkommissionen arbetade med att granska säkerhetspolisens olagliga verksamhet, vilken bl.a. handlat om att den i nära arbete med Arbeiderpartiet

- samma ägnat sig åt åsiktsregistrering. Säkerhetspolisens agerande

ses därför som ett försök att svärta ned Lundkommissionen.

102 Christensen 1.13.1995 452.

s. 103 Mer precist benämnda kommissionsdomstolar, undersök-

ningsrätter eller domarundersökningar.

104 Christensen LP 1995 455.

s.

naturlig handling för att genomföra ett beslut fattat av ministem. Slutligen kan ministern också göras ansvarig om

denne har bidragit till att främja en olaglig handling genom

underlåtenhet att i rimlig utsträckning kontrollera eller fastställa instruktioner för ämbetsmännens myndig-

hetsutövning. Ministern är vidare straffrättsligt ansvarig om

han elelr hon medvetet eller oaktsamhet åsidosätter

av grov

sina plikter eller Folketinget felaktiga eller vilseledande

ger

uppgifter eller förtiger uppgifter.1°5

Två faktiska fall stöder tesen att ministeransvaret i praktiken inte är absolut. Det så kallade Stavadfallet visade att om ministern bevisligen har blivit vilseledd av sina ämbetsmän så övergår det rättsliga ansvaret till tjänstemännenwé Den så kallade Postskandalen visade att fem trafikministrar inte ansågs ansvariga för vissa missförhållanden, eftersom de

vara ansågs ha suttit på ministertaburetten för kort tid för att kunna uppmärksamma missförhållandena och åtgärda dem. De satt med ett undantag vardera 11/2-2 år.1°7

- - ca Således tas i Danmark åtminstone i vissa fall hänsyn till en ministers faktiskt begränsade möjligheter att styra sitt ansvarsområde vid utkrävandet av ministeransvar. Dessa ex-

empel har fått dansk förvaltningsforskare att fråga "om

en det så ikke på tide helt at opgive et ministeransvarlig-

var

hedsprincip, der i grunden bygger på fiktion at mi-

en om, nistern selv klarer alle ekspeditioner".1°8 Christensens slutsats är i stället att det politiska ansvaret i högre grad borde utkrävas ett objektivt ansvar, alltså oavsett om minis-

som tern har känt till eller genom oaktsamhet befrämjat en

ens

felaktig handling.1°9 Det fromma förhoppning

är samma som ibland anförs för att införa ministerstyre i Sverige. I detta sammanhang finns anledning att återkomma till Grete Faremos avgång den norska regeringen. Som svensk

ur iakttagare kan jag inte låta bli att undra vilka effekterna av

105 Lov ministres ansvarlighed Folketingstidende 1963/64,

om

225. C. sp.

106 Stavad fick i och för sig avgå beroende på att han i ett fall medvetet lämnat felaktiga upplysningar i Folketinget.

107 Christensen .P. 1995. 103 Knudsen T. 1995 s. 271. 109 Christensen .P. 1995 s. 462.

i

denna avgång blir. Kommer någonsin Faremos faktiska roll i skandalen att klaras ut eller kommer man att nöja sig med hon tagit sitt formella ansvar Om det senare är fallet, riskerar man inte då antingen att ha offrat en "oskyldig" minister eller att ha låtit en "skyldig" minister slippa undan med att ta sitt formella ansvar, men utan att erkänna sitt och kan-

ske regeringens eventuella faktiska ansvar Jag alltså

- ser sammanfattningsvis risk att ministeransvaret när det

en utkrävs på det sätt det är tänkt att ministern snabbt och

med ett "enkelt snitt" avlägsnas ur regeringen skyddar de

ansvariga mot utkrävande av det faktiska ansvaret. Att utkräva ansvar är svårt. Det har varit min enkla tes i ovanstående avsnitt. Det from, men grundlös, för-

är en hoppning att detta kan göras lätt formella regler.

genom Varken ministeransvaret eller ett system med självständiga ämbetsverk är idealiskt. System med ministeransvar ger en minister ansvar för sådant denne inte känner till eller ens

rimligen kunnat påverka. l system med självständiga äm-

betsverk, saknar ett statsråd formellt ansvar trots att han eller hon eventuellt informella kontakter faktiskt

- genom har påverkat ett ärendes hantering. Men den intressanta jämförelsen är mellan olika systems realia, hur ansvaret utkrävs i praktiken, inte mellan ett systems realia och ett annat systems formalia, vilket ofta förefaller vara fallet när det i debatten hävdas att vi bör införa ministeransvar i Sverige. De praktiska erfarenheterna från Danmark stöder inte påståendet att ministeransvaret löser problemet med att utkräva ansvar. Vidare avgår inte heller i parlamentarismens

moderland Storbritannien ministrar strid strömÅw Frå-

- - i en gan är sedan om inte den beskrivning givits ovan av

som

ministerns reella möjligheter att styra myndighetsutöv-

ningen bör ha följder för ansvarsfrågan. Bör inte makt och ansvar åtföljas Och medför inte detta i så fall att frånvaro

11° Woodhouse D 1994. Jfr Larsson T. 1996 323.

s.

Det är märkligt hur föreställningen om att t.ex. brittiska ministrar tar sitt pick och pack och lämnar kabinettet när misstag begåtts har frodats i svensk debatt. Majoritetsvalsystem det

som brittiska brukar ge upphov till majoritetsregeringar varför misstroendeomröstningar sällan har möjlighet att tvinga minister

en att avgá.

makt/ påverkan bör medföra frånvaro av ansvar Det av förefaller också som om de danska undervisningskommissionerna idag ofta resonerar på det sättet. Jag har i hög grad byggt på Christensens diskussion,

ovan

min konklusion är den omvända. Medan han med vismen

reservationer hävdar att ansvaret bör göras objektivt och sa alltså utkrävas oavsett ministern faktiskt har begått någ-

om

felaktigheter eller inte och oavsett denne visste eller ra om borde ha varit medveten felaktighetema hävdar jag

om tvärtom att detta subjektiva är det centrala och att

ansvar det faktiska ansvaret måste utredas när något går fel.

Legitimitet

Under min undersökning har jag i olika sammanhang stött

på tesen att befolkningens förtroende för förvaltningen är

större i ett system med ministerstyre, eftersom ansvaret när något går fel då har ett "ansikte". Data som är jämförbara

mellan länder finns i de europeiska attitydundersökningar genomfördes 1981 och 1990 European Values Surveys.

som Stöder dessa data ovannämnda tes Data i tabellen på följande sida baseras på frågan om hur stort förtroende intervjupersonen har för de nämnda institutionerna och de i tabellen angivna värdena är procentandelen svarade a great deal eller quite lot.1

som a

111 Ytterligare två svarsalternativ fanns: not very much och

at all. N varierar mellan 675 Island 1990 och 1221 Norge none 1990 vid de olika undersökningstillfällena.

Tabell 1 Befolkningens förtroende för några politiska institutio-

ner

Förvaltningen Rättsväsendet Parlamentet

Danmark

1981 47 80

-

1990 51 79 42

Norge

1982 58 84 78

1990 44 75 59

Island

1984 48 69 56

1990 46 67 53

Sverige

1981 46 73 47

1990 44 56 47

Finland

1981 53 84 65

Källa: Listhaug Ola och Matti Wiberg, "Confidence in Political and Private Institutions". I Klingeman Hans-Dieter och Dieter Fuchs red., Citizens and the State. 1995, Oxford, Oxford Universi-

Press, s. 304. I tabellen ovan anges bara ett urval av undersökningens länder och institutioner.

Data är insamlade i 14 länder, jag har Valt att närmare

men studera hur förtroendet är för några politiska institutioner i Norden, eftersom dessa länder tidigare sagts på många

som sätt påminner om varandra. Jag återkommer nedan kort till övriga länder. I första hand är det förstås aktuellt på de värden

att se som direkt avser förtroendet för förvaltningen. Skillnaderna mellan länderna är inte särskilt stora, särskilt inte eftersom vi bör ha i åtanke att den statistiska felmarginalen för parvi-

sa jämförelser är cirka i2 procentenheter

Värdena varierar mellan 58% Norge 1982 till 44% Sverige och Norge 1990. Denna skillnad kan dock knappast tas till

112 Vid jämförelse mellan land A och land B måste skillna-

en den mellan värdena i tabellen större än två procent för att vi

vara med 95% sannolikhet skall kunna dra slutsatsen att förtroendet hos det landets befolkning är större än förtroendet i det andra.

ena

intäkt för att det föreligger systematisk skillnad mellan

en

de skilda förvaltningssystemen, eftersom Norge således

finns såväl i topp i botten. Förvaltningssystemet är

som det i Norge vid bägge mättillfällena. Vidare följer

samma Finland 1981 med självständiga ämbetsverk med 53%

- -

näst högsta värde. som Genomsnittligt skiljer sig inte värdena heller i särskilt hög

utsträckning mellan förvaltningssystemen: 49% för de mi-

nisterstyrda systemen och 47% för systemen med självständiga ämbetsverk Och eftersom bara ett mättillfälle föreligger för Finland, där förtroendet är större än i Sverige, är det vidare långt ifrån osannolikt att genomsnittet för syste-

med självständiga ämbetsverk hade varit högre om men undersökningen också i Finland hade upprepats 1990. Vidare talar det emot hypotesen att förtroendet för för-

om

valtningen är starkare i ministerstyrda system att samtliga

mätningar i samtliga länder påvisar ett större förtroende för rättssystemet än för parlamentet, det vill säga att förtroendet förefaller större för domstolsliknande organisation

vara en än för politisk organisation. Detta kan därför tvärtom ses

en

ett indicium på att de domstolsliknande självstänsom mer diga ämbetsverken borde ha ett större förtroende än en mi-

nisterstyrd förvaltningl

Nu finns visserligen några som hävdar att sådana här un-

dersökningar är "numerologiskt nonsens",5 och visst finns

anledning till viss försiktighet när slutsatser dras. Frågan är

data tyder på att det föreligger någon systematisk varia-

om tion mellan förvaltningssystem, eller de inte gör det.

om

113 Grovt beräknat, mättillfälle och förvaltningssystem.

per

114 Det här kan erinras det norska förslaget att inrätta

om en flykting-nämnd. Motivet är att detta kunna bidra till att öka

anses människors tillit till att reglerna verkligen följs genom att besvären behandlas ett domstolsliknande organ besvärsnämnd i stället

av för inom ett politiskt organ departementet. Se Ot prp nr 38 1995-96, s.

115 De ifrågasätter mäter sak i olika länder

om man samma även när såväl frågor har givits identisk utformning.

som svar en Problemet att dansk och svensk kan olika

anses vara en en mena saker med t.ex. ett begrepp förtroende och att de kan ha olika

som kriterier för vad de med stort förtroende.

menar

Svaret på denna fråga är sedan ett argument för viss

en ståndpunkt, det är däremot inget "bevis". Men enligt min tolkning av ovanstående tabell kan de refe-

rerade undersökningarna inte anses stödja en hypotes om

att befolkningens förtroende är större för en ministerstyrd förvaltning än för ett system med självständiga ämbetsverk. Det kan tilläggas att värdet för förtroende för förvaltningen varierar kraftigt mellan övriga länder, men inte heller en

jämförelse med dessa ministerstyrda förvaltningssystem

stöder hypotesen.116 Det förefaller i stället helt andra

vara faktorer förklarar variationen mellan länder, vilket

som också får stöd av att variationen inom länder över tid är betydlig. Jag vill här åter nämna att Norges förvaltning hade såväl det största förtroendet bland de skandinaviska länderna 1982 som det lägsta förtroendet 1990. Att analysera vilka dessa andra faktorer kan ligger dock utanför denna

vara uppsats syfte.

Sammanfattningsvis vill jag därför hävda att de praktiska

erfarenheterna från Danmark inte stöder påståendet att ministeransvaret underlättar ansvarsutkrävandet. Snarast till-

kommer svårigheter eftersom tjänstemännens lojaliteter

nya blir dubbla: mot ministern och mot lagen. Tamjlsaken då

-

höga jurister på justitiedepartementet följde ministerns in-

struktioner trots att detta agerande visade sig vara olagligt

visar att problemet inte bara är teoretiskt. De data

som presenterats angående befolkningens förtroende för olika institutioner i de nordiska länderna stöder heller inte hypotesen att förtroendet för förvaltningen är större i system med mi-

nisterstyre.

116 Högsta värdet avseende förtroendet för förvaltningen

redovisas för Irland 1990 59%. Det lägsta värdet redovisas för Italien 1981 och 1990 27%. Ett brutalt beräknat genomsnitt för de undersökta västeuropeiska länder jag exkluderar är 42,5%.

Del 6

Slutsats

Mot bakgrund av ovanstående förefaller det som om ett

byte av förvaltningsrättslig princip i Sverige genom införan-

det ministerstyre i det stora hela skulle ge ganska små

av

effekter på den stora mängden förvaltningsärenden. I ett

fåtal ärenden skulle statsråden dock få större möjligheter att

sina politiska prioriteringar ett genomslag, på gott och ge

ont. Angående förmågan att utkräva kan knappast

ansvar heller några positiva effekter förutspås. Kostnaderna för

åtgärden i form av grundlagsförändring och i form av över-

gången från ett system till ett annat är dock uppenbara. Dessutom är dagens svenska system ganska flexibelt. Närhelst riksdagen vill kan den besluta att regeringen skall besluta i en viss typ av förvaltningsärendenÃV Min slutsats är därför att det saknas anledning att förändra det svenska systemet. Skillnaderna mellan det svenska systemet med "självständiga" ämbetsverk och system med ministerstyre har blivit allt mindre. Dels ger den svenska riksdagens nu-

varande tolkning av RF 11:7 politikerna betydande styr-

ningsmöjligheter, bland annat genom informella kontak ter.8 Dels går utvecklingen i många länder med minister-

styre i riktning mot "självständiga" ämbetsverk. I

mer Danmark och Norge har direktoraten vi sett stora likhe-

som ter med våra ämbetsverk. Vidare har man i Storbritannien

117En centralisering detta slag skulle visserligen strida emot

av de allmänna decentraliseringssträvandena liksom ambitionen att avlasta regeringen genom att minska dess inblandning i förvaltningsärenden, den helt möjlig om än inte nödvändigt-

men vore vis önskvärd.

118 1986/87:KU29, s. 12

infört så kallade Executive Agencies, har en betydande

som självständighet i förhållande till ministem.9 I Finland pågår dock för närvarande en utveckling mot en "Centralförvaltning nivå". Reformen handlar dock

i en egentligen inte, enligt vad jag kan förstå, att införa mi-

om nisterstyre. Det är här viktigt att skilja på centrala ämbetsverk och ämbetsverkens självständighet. Vad pågår i

som Finland är att beslutanderätt och administrativa uppgifter

gäller enskilda medborgare och sammanslutningar

som skall överföras till den lokala och regionala förvaltningen.12° När de centrala ämbetsverken således befrias från ärenden

myndighetskaraktär finns det alltså inte längre samma

av

anledning att skilja ut ämbetsverken från departementen.

Men, och det är viktigt, reformema innebär inte att ministern övertar ansvaret för myndighetsutövningen. De finska reformema innebär således decentralisering och dekoncentrering inte att ministerstyre införs.

- Det är möjligt att det är kvar de svenska ämbetsver-

som av kens myndighetsutövning på sätt bör decentralise-

samma ras. Om detta sker förlorar de grunden för sin "självständighet", och då kan det övervägas om inte en

sammanslagning med departementen bör genomföras. Men

detta är fråga än den behandlats i denna upp-

en annan som sats.

119 Woodhouse D. 1994, särskilt kapitel 11 och 12.

12° Kommittébetänkande 1992:28 svensk sammanfattning, l

s. a.

Bilaga

Intervjupersoner fallstudien

Danmark

Justitieministeriet Undervisningsmin. Arbetsministeriet statsråd H.P. Clausen f.d. Bertel Haarder f.d. Jytte Andersen departementschef Michael Lunn Inge Thygesen Henning Olesen direktör Christian Trønning Lisbeth Lollike vice dir. kontorschef Marianne Secher Bo Kjems Birger Stein Christensen

Norge

Justitieministeriet Undervisningsmin. Arbetsministeriet statsråd Kari Gjesteby f.d. Einar Stensnaes f.d. Gunnar Berge statssekreterare øystein Maeland Gunnar Orskaug departementsråd Hans Vaalund f.d. Trond Fevolden expeditionschef/ Hanna Maarit Iahr Ted Hanish direktör byråchef/ under- Bjørn Askim Geir Helgeland Gunvor Strømsnzes direktör

Referenser

1986 / 87:KU29.

1995/96:KU30 Granskningsbetänkandet, Del

Administrasjonsdepartementet, Departementsboka: En orientering om arbeidet i departementene

og om ar-

tementets til Regjerring Starting. 1

farhold og

tredje reviderade upplagan. Bergström Hans, Rivstart. 1987, Stockholm, Tiden.

Bjerregaard Ritt m.fl., Ministeren, 1994, København,

Spektrum.

Bogason Peter, Forvaltning og stat. 1992, København,

Systime.

Brofoss Knut, "Statsrådens for direktoraters ansvar virksomhet". Nordisk Administrativt

Tidskrift

1/1993.

Busck Lars, kontrol med 1988,

Folketingets forvaltningen.

København.

Christensen Bent Forvaltningsret prøvelse. 1994, Køben-

havn, Iurist- og økonomforbundets forlag.

Christensen Bent, "Lydighedspligt, loyalitets ligt

o centraladminjstrationens embedsmaend", geskrijgt

for retsvesen 1993. Christensen Bent och Preben Espersen,

Retsforholdet

mellem politikere embedsmaend, 1983, København, og

Iurist- og økonomforbundets forlag. Christensen Jens Peter, "Ministeransvar/C Politica 1995:4

Christensen Jens Peter,"Skandalesager

og em-

bedsmandsansvar", Politica 1996:3.

Christensen Tom, Politisk styring 0 uavhengighet.

Omorganisering i den sentraåe

elåefarøaltningen.

1995, Oslo, Tano.

Christensen Tom, "Bureaucratic Roles: Political Lo alty

and Professional Autonomy". Scandinavian olitical Studies, 1991:4.

Dagens Nyheter 17/ 12 1996.

Departementalkommittérades betänkande, Allmän

del, Stockholm, 1913.

Eckhoff Torstein, Forvaltnin srett. 1994 femte uppl.

utgiven Eivind Smith Oslo, Tano.

av

, Eriksen Svein, Herskap tjenere. Om samarbeidet mellom

og

politikere og tjenestemenn i departementene. 1988,

Oslo, Tano.

Förvaltningsuüedningen SOU 1983:39

Grønnegård Christensen Jørgen, 1989 1980, 3:e u pl.

Centraladministrationen: organisation itisk

og 0

placering. København, Jurist- og økonom orbun-

dets forlag.

Grønnegård Christensen Jørgen och Marius Ibsen, Bu-

reaukrati bureaukrater. 1991, Herning, Systime.

og

Herlitz Nils, Nordisk offentlig rätt del 3 band 1963,

Stockholm, Norstedts.

Jacobsson Bengt, Hur styrs förvaltningen 1984, Lund,

Studentlitteratur.

Jacobsen Knut Dahl, "Lojalitet, nøytralitet faglig

og

uavhen ighet i sentraladministrasjonen", i Chris-

tensen och Morten Egeberg, Forvaltøiing-

om

skunnskap, 1994 2.a utg., Oslo, Tano. Knudsen Tim, Dansk statsbygning. 1995, København,

Jurist- økonomforbundets forlag.

og Kommittébetänkande 1992:28 Mot centralförvaltning i

en nivå svensk sammanfattning.

Larsson Regeringen och dess kansli: samordning

Torlzzjörn,

och byrakrati i maktens centrum. 1986, Lund, Stu-

dentlitteratur.

Larsson Torbjörn, "Förvaltningsteori och förvaltningspraktik i Sverige", Politica 1996:3.

Lindbom Anders, Medborgarskapet i välfärdsstaten. 1995,

Stockholm, Almqvist å: Wiksell International. Listhau Ola och Matti Wiberg, "Confidence in Politi-

ca and Private Institutions". I Klingeman Hans-

Dieter och Dieter Fuchs red., Citizens and the

State. 1995, Oxford, Oxford University Press.

Lov aktiv arbetsmarkedspolitik. Arbejdsminis-

om en teriets lovbekendt ørelse nr. 1199 af. 27. december 1993, avsnitt VII a eadgang m.v.. I AOF, Ar-

bejdsmarkedets Hånd og 95. Lov ministres ansvarlighed Folketingstidende

om

1963/64, C. 225.

sp.

Lovforslag L 268 1995-96. Danskt offentligt tryck,

nr.

Folketinget

Laegreid Per och Johan P. Olsen, Byråkrati beslut-

og

ninger. 1978, Bergen, Universitetsforlaget.

Mathisen Gunnar, Stat, kjazre stat. 1988, Oslo, Tano. Nielsen Poul, Politikere Embedsmaend. En belysnin

og

udviklingstendenser problemstillinger i det

og forho

mellem politikere embedsmaend. 1987, Frederiks-

og

berg, Danmarks Forvaltningshøjskole.

Nissen, Christian S. "Retsforholdet mellem politikere

embedsmaend". Nordisk Administrativt

og Tidskrift

1984:2

Ot 38 1995-96. Norskt offentligt tryck,

prp nr

Odelstinget

Petersson Olof, Maktens nätverk. 1989, Stockholm,

Carlssons. Petersson Olof, Nordisk Politik. 1991, Stockholm,

Norstedts. Petersson Olof och Donald Söderlind, Förvaltnings-

politik. 1992, Stockholm,

Liber.

Politiske i centraladministrationen. 1979,

ledelsesforhold

København, Samfundsvidenskabeligt Forlag.

Rothstein Bo, "Demokrati, förvaltning och legitimitet",

i Rothstein Bo red. Politik som organisation. 1991, Stockholm, SNS.

RRV, Förvaltningspolitik i förändring. 1996, Stockholm.

Simonsen Palle, "Ministeren hans administration", i

og

Den sektor. Politisk administrativ styring,

ojjfentliáge og

Rapport fran Rolighedskonferencen 14/ 1 1988.

Smith Eivind, "Statsrådenes politiske og konstitus-

jonelle for statlige virksomheter med

ansvar

styre". Nordisk Administrativt 1994:2.

Tidskrift

SOU 1983:39 Förvaltningsutredningen SOU 1985:40 V erksledningskommittén

SOU 1990:79, Utlänningsnümnd. Betänkande av asyl-

prövningskommittén.

Svardal Gunnar, "Stortinget, regjeringen statsadmi-

og

nistrasbnen", i Christensen Tom och Morten Ege-

berg, orvaltningskannskap, 1994 2.a utg., Oslo,

Tano

Vahr Jesper, Samspillet og rollefordelingen mellem minis-

trene den ledelse i danske departe-

og administrative

menter. 1991, Arhus, Institut for Statskundskab

otryckt speciale Verksledningskommittén SOU 1985:40.

Woodhouse Diana, Ministers and Parliament. Account-

abili in Theory and Practice. 1994, Oxford, Claren-

don ress.

Statens 1997

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Dennyagymnasieskolanstegför steg.U. 32.Följdlagstiñningtillmiljöbalken.M.

- 2 lnkomstskattelag, l-III.del Fi. 3 Att läraövergränser.EnstudieavOECD: Fastighetsdataregister.Ju. förvaltrringspolitiskasamarbete.Fi. Förbättradmiljöinformation.M. Övervakningavmiljön.M. Aktivt lönebidrag.Etteffektivarestödför Nykursi trafrkpolitiken+bilagor.K. arbetshandikappade.A. Bekämpande penningtvätt.Fi.av 6 Länsstyrelsernasroll itrafrk- ochfordonsfrågor.K. Ettteknisktforskningsinstituti Goteborg.U. Byråkratinibackspegeln.Femtioåravförändring Myndighet

sexförvaltningsområden.Fi. Statstorvaltningensolikaverksamhetsformer.Fi. Rösterombarnsochungdomarspsykiskahälsa.S. Integritet Offentlighet Informationsteknik.Ju. Flexibelförvaltning.Förändringochverksam- Ungaocharbete.In.

. hetsanpassningav statsförvaltningens Statenoch trossamfunden struktur.Fi. Rättsligreglering 10.Ansvaretför valutapolitiken.Fi. Grundlag

ll. Skatter,miljö ochsysselsättning.Fi. Lag omtrossamfund

- 12.IT-probleminförZOOO-skiñet.Referatoch LagomSvenskakyrkan.Ku.

slutsatserfrånenhearinganordnadav 42.Statenoch trossamfunden IT-kommissionenden december.l 8 Begravningsverksamheten.Ku. IT-kommissionensrapportl/97. K. 43.Statenoch trossamfunden Regionpolitikför helaSverige.N. Denkulturhistorisktvärdefullakyrkligaegendomen . IT i kulturenstjänst.Ku. ochdekyrkligaarkiven.Ku. Detsvårasamspelet.Resultatstymingensframväxt 44.Statenoch trossamfunden ochproblematik.Fi. Svenskakyrkanspersonal.Ku. Att utvecklaindustriforskningsinstituten.N. 45.Statenoch trossamfunden Skatter,tjänsteroch sysselsättning. Stöd,skatterochfinansiering.Ku. . +Bilagor.Fi. 46.Statenochtrossarnfunden F6 Granskning granskning.av Statligmedverkanvid avgiñsbetalning.Ku. Denstatligarevisioneni SverigeochDanmark.Fi. 47.Statenoch trossamfunden Bättreinformationomkonsumentpriser.In. Denkyrkligaegendomen.Ku. Konkurrenslagen1993-1996.N. 48. Arbetsgivarpolitiki staten. Växai lärande.Förslagtill läroplanför barnoch Förkompetensochresultat.Fi. unga6- 6år.U.l 49. Grundlagsskyddför nyamedier.Ju. Aktiebolagetskapital.Ju. 50. Alternativautvecklingsvägarför EU:s . Digitaldemokr@ti.Ettseminarium Teknik,om gemensammajordbrukspolitik.Jo. demokratiochdelaktighetden8november1996 51. Bristeri omsorg anordnatavFolkomröstningsutredningen,IT- enfrågaombemötande äldre.av

kommissionenochKommunikationsforsknings- 52.Omsorgmedkunskapochinlevelse beredningen.IT-kommissionensrapport2/97.K. enfrågaombemötande äldre.S.av

- Välfärdi verkligheten Pengarräckerinte. 53 Avskaffa Fi.

- . Svenskmat- påEU-fat.Jo. 54.Ministemochmakten. . EU:sjordbrukspolitikochdenglobalalivsmedels- Hurfungerarministerstyrei praktiken Fi. . försörjningen.Jo. Kontroll ReavinstVärdepapper.Fi. . l demokratinstjänst.Statstjänstemarmensroll och värt offentligaetos.Fi. E3 Barnpomograñfrågan. . Irmehavskrirninaliseringm.m.Ju. a Europaochstaten.Europeiseringensbetydelseför . svenskstatsförvaltning.Fi. L Kristallkulan trettonrösteromframtiden. . - IT-kommissionensrapport3/97.K.

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Att läraövergränser.EnstudieavOECD:sförvaltnings-

politiskasamarbete.33 Fastighetsdataregister.3

Bekämpande penningtvätt.36av Aktiebolagetskapital.22

Myndighetellermarknad. Bampomograñfrágan.

Statsförvaltningensolikaverksarnhetsfonner.3 8 Innehavslcrirninaliseringmm.29 IntegritetOffentlighet Informationsteknik.39 Arbetsgivarpolitiki staten.

Förkompetensochresultat.48 Grundlagsskyddförnyamedier.49

Avskaffareklamskatten53

Socialdepartementet Ministemochmakten.

Hurfungerarministerstyreipraktiken 54 Rösterombarnsochungdomarspsykiskahälsa.8

Välfärdi verkligheten Pengarräckerinte.24

- Utbildningsdepartementet

Brister omsorgi

bemötande äldre.51 Dennyagymnasieskolanstegförsteg.l

enfrågaom av - - Växai lärande.Förslagtill läroplanför barnoch Omsorgmedkunskapochinlevelse

unga6-l6år. 21

enfrågaombemötande äldre.52av - Ettteknisktforskningsinstituti Göteborg.37

Komm unikationsdepartementet

Jordbruksdepartementet

Länsstyrelsemasroll i trafik- ochfordonsfrágor.6

Svenskmat- påEU-fat.25 lT-probleminför ZOOO-skiñet.Referatochslutsatserfrån

EU:sjordbrukspolitikochdenglobalalivsmedelsenhearinganordnad IT-kommissionendenav

försörjningen.26 18december.IT-kommissionensrapportI/97.12 Digitaldemokr@ti.Ettseminarium Teknik, Alternativautvecklingsvägarför EU:s

om

gemensamma 50 demokratiochdelaktighetden8november1996

anordnatavFolkomrösmingsutredningen,IT-

Arbetsmarknadsdepartementet

kommissionenochKommunikationsforskningsberedningen.IT-kommissionensrapport2/97.23 Aktivt lönebidrag.Etteffektivarestödför

Kristallkulan framtiden. arbetshandikappade.5

-tretton rösterom IT-kommissionensrapport3/97.31

Kultu rdepa rtementet Ny kursitraftkpolitilcen+bilagor.35

lT kulturenstjänst.14i Finansdepartementet Statenoch trossamfunden

lnkomstskattelag,dell-Ill. 2 Rattsligreglering

Byråkratini backspegeln.Femtioår förändringpå Grundlag

av sex förvaltningsområden.7 - Lagomtrossamfund

Flexibelförvaltning.Förändringochverksam- LagomSvenskakyrkan.41

hetsanpassning statsförvaltningensstmktur. 9 Statenochtrossamfunden

av Ansvaretför valutapolitiken.10 Begravningsverksamheten.42

Skatter,miljö ochsysselsättning.1 l Statenoch trossamfunden

Detsvårasamspelet.Resultatstymingensframväxt Denkulturhistorisktvärdefullakyrkligaegendomenoch

ochproblematik.15 dekyrkligaarkiven.43

Skatter,tjänsteroch sysselsättning. Statenoch trossamfunden

Bilagor. 7l Svenskakyrkanspersonal.44 + Granskning granskning. Statenoch trossamfunden

av Denstatligarevisioneni SverigeochDanmark.18 Stöd,skatterochfinansiering.45

Kontroll ReavinstVärdepapper.27 Statenoch trossamfunden

l demokratinstjänst.Statstjänstemartnensroll och Statligmedverkanvid avgiñsbetalning.46

vårtoffentliga 28 Statenoch trossamfunden

etos. Europaoch Europeiseringensbetydelseför Denkyrkligaegendomen.47

staten. svenskstatsförvaltning.30

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Närings- och handelsdepartementet RegionpolitikförhelaSverige.l 3 Att utvecklaindustriforskningsinstituten.16 Konkunenslagen1993-1996.20 Inrikesdepa rtementet Baureinformationomkonsumentpriser. 9l Ungaocharbete.40 Miljödepartementet Förbättradmiliöinfonnation.4 Följdlagstiñrxingtillmiljöbalken.32 Övervakning miljön.34av