SOU 1997:56

Folket som rådgivare och beslutsfattare betänkande

Typ: SOU
Källa: urn.kb.se

Förord

Folkomröstningsutredningen har i uppdrag att sammanställa och utvärdera erfarenheter av folkomröstningar i Sverige och i andra länder. De bedömningar som denna utvärdering- ger upphov till skall ligga till grund för ett övervägande av huruvida författningsändringar behövs dir. 1996:6. Dessa överväganden finns redovisade i utredningens huvudbetänkande Folket som rådgivare och beslutsfattare SOU 1997:56.

Som ett led i arbetet har utredningen givit ett antal forskare i

uppdrag att utarbeta expertuppsatser. Dessa uppsatser redovisas i två bilagor till utredningens huvudbetänkande: föreliggande bilaga F olkomröstningar och parlamentarism Bilaga l samt Folkomröstningar och demokrati Bilaga 2.

I denna bilaga jämförande analys EU-folkomröstningar-

görs en av na i Finland, Norge och Sverige hösten 1994 i syfte att illustrera olika problem som kan uppstå i sammanlänkningen mellan folkomröstningar och ett representativt parlamentariskt system. Stockholm i mars 1997

Olof Ruin

/Tommy Möller

Innehåll

1 Inledande reflexioner 9

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Bakgrunden 15

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Konstiutionell reglering 16

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 De politiska partiernas pricipiella inställning till

folkomröstningar 20

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 De politiska partiernas inställning till europeisk

integration 24

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Varför folkomröstning 27

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Det svenska beslutet 28

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Det finländska beslutet 32

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Det norska beslutet 35

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 Förutsatt beslutskraft 37

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Möjligheten till fonnellt veslutande folkomröstning

i Sverige 37

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Den rådgivande folkomröstningen i Sverige 42

. . . . . . . . . . . 4.3 Den rådgivande folkomröstningen i Finland 47

. . . . . . . . . . . 4.4 Den rådgivande folkomröstningen i Norge 51

. . . . . . . . . . . . 4.5 Varför olika synsätt på den rådgivande folkomröstningen 56

5 Tidpunkten 58

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Tidpunkten i förhållande till förhandlingarna 58

. . . . . . . . . . 5.2 Tidpunkten i förhållande till näraliggande val 62

. . . . . . . . . 5.3 Tidsordningen mellan de tre folkomröstningama 67

. . . . . . .

6 Tre splittrade partier 74

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Sveriges socialdemokrati 75

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Finlands centerparti 81

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Norges arbeiderparti 85

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 Regering och riksdag 89

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Regeringen 89

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Riksdagen 93

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Konsekvenser 101

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Förstärkt legitimitet eller 101

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Säkerhetsventil eller 106

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Olof Ruin:

Folkomröstningar och

parlamentarism

En jämförande analys av EU-folkomröstningarna i Norden hösten 1994

Folkomröstningar och parlamentarism 9

Kap. I Inledande reflexioner

I den under decennier intensifierade diskussionen kring folkom-

senare röstningar har många olika perspektiv utvecklats och många olika problem behandlats. En viktig dimension i alla dessa diskussioner har gällt relationerna, sammanlänkningen, mellan ett folkomröstningsinstitut och andra institutionella drag i det omgivande politiska systemet. Det är också denna speciella problematik kommer att stå i

som förgrunden i denna rapport kring de tre folkomröstningarna om EU

i Norden hösten 1994. som ägde rum

Det är märkligt att Finland, Norge och Sverige så nära i tiden kom att bestämma sig i utomordentligt viktiga fråga. Aldrig tidigare

samma har det väl hänt i Nordens historia regionens länder i fredstid

att tre av med så kort inbördes tidsskillnad kommit att fatta beslut denna

av avgörande karaktär. Att de därtill alla tre också kom att låta sina beslut föregås folkomröstning bidrog ytterligare till en gemensam

av en dramatik. Aldrig tidigare hade det heller inträffat i Nordens historia att tre nationella folkomröstningar, gällde en och samma fråga,

som anordnats så nära varandra: inom loppet av endast sex veckor.

Det märkliga i det skedde har i sin tur bidragit till att de tre

som folkomröstningarna tilldragit sig stor uppmärksamhet i samhällsvetenskaplig forskning. Ett stort antal projekt har igångsatts i Norden vilka från olika utgångspunkter analyserar de händelseförlopp som ledde fram till besluten hösten 1994. Flera uppsatser och monografier har också redan publicerats. Centrala i det som hitintills föreligger är tre undersökningar, koncentrerade på sin folkomröstning, som i

var huvudsak inte enbart syftar till att kartlägga mönster och

- men förklara variationer i medborgarnas valhandling. Undersökningarna är, kan säga, valsociologiskt upplagda. I Finland utkom bara någon

man månad efter landets folkomröstning rapport utgiven av valforskaren

en Pertti Pesonen; skriften hette Suomen EU-kansanäänestys 1994. I Norge utkom 1996 boken Brussel midt imot. Folkeavstemningen om EU, i sin tur redigerad Anders Todal Jenssen och Henry Valen,

av av

under lång följd år studerat de norska allmänna valen. I som en av Sverige slutligen ukom några månader senare Ett knappt ja till EU. Väljarna och folkomröstningen 1994 redigerad Mikael Gilljam och

av Sören Holmberg. Nu pågår ett arbete att grundval av dessa tre nationellt inriktade undersökningar också göra jämförande studie av

en de tre folkomröstningarnas utfall.

Mitt perspektiv i denna rapport skall däremot enbart vara institutio-

10 Folkomröstningar och parlamentarism

nellt inriktat. Avsikten är alltså hur folkomröstningsinstitutet i de att se beslutsprocesser kring EU, i början 1990-talet ägde i de som av rum tre länderna, kom att förhålla sig till andra delar i det politiska systemet. Ett institutionellt perspektiv innebär i mycket också ett elit-

perspektiv i så måtto som uppmärksamheten koncentreras på mer överväganden gjorda av systemets centrala aktörer än medborgarna av 1gemen.

En folkomröstning är ett exempel på direkt demokrati. Den erbjuder medborgarna möjlighet att själva delta i beslutsfattandet kring en konkret fråga. Samtidigt förblir de politiska system folkomröstsom ningar kan del och det gäller självfallet också Finlands, vara en av - Norges och Sveriges politiska system ändå i huvudsak representativt uppbyggda. Alltså: även möjligheten att utlysa folkomröstningar om finns kommer de flesta beslut med nödvändighet att fattas valda av representanter för medborgarna. Det går inte att föreställa sig politiska

system, ännu mindre finns det några exempel härpå i samtiden, som helt och hållet skulle styrda kontinuerlig direkt medverkan vara genom av medborgarna, som skulle kunna sägas utgöra modern version en av det klassiska Atens torgmöten där fullvärdiga manliga medborgare

samlades på central plats i staden for att tillsammans fatta beslut. en Direkt demokrati utgör i dag inte något alternativ till representativ demokrati.

Inställning till och värdering folkomröstningar komplement

av som till representativa politiska system brukar ofta färgas bedömarens av egen allmänna demokratisyn. De är benägna att framhålla aktivt som medborgardeltagande som någonting både utmärkande och nödvändigt for ett väl fungerande demokratiskt styrelseskick tenderar att prin-

cipiellt uppskatta folkomröstningar. De å andra sidan i detta som sammanhang är mer benägna att framhålla vikten att det finns av en uppsättning förtroendemän politiker för medborgarna att fritt välja - mellan, de tenderar att skeptiskt inställda eller direkt avvisanvara mer de till detta institut. Naturligtvis finns dessa olika synsätt också representerade i den nordiska kulturkretsen och de kom även till uttryck i

anknytning till de folkomröstningar ägde hösten 1994.

som rum

1 Det senaste arbetet i lång räcka understryker detta självfallna fören som hållande är ett utgivet Gallagher, M. och Uleri, V. The Referendum av Experience in Europe.

Folkomröstningar och parlamentarism ll

Representativa politiska system kan i sin tur ha olika utformning. Finland, Norge och Sverige kan alla sägas ha systern av parlamentarisk typ även Finland i någon mån avviker att också ha en

om genom direktvald president med betydande maktbefogenheter. Ett parlamentariskt system karakteriseras av två huvudrag: 1 att regeringar, sammansatta ett eller ett flera partier, åtnjuter det egna parlamentets förtro-

av ende antingen så att de uttryckligen stöds av en majoritet av parlamentets ledamöter eller åtminstone passivt tolereras ett flertal samt 2

av att parlamenten i sin tur är utsedda av medborgarna i regelbundet återkommande val med garantier för både åsiktsfrihet, yttrandefrihet och rösthemlighet.

I diskussioner folkomröstningar och parlamentarism brukar olika

om perspektiv anläggas. konkret och begränsat. Hur låter sig

Ett är mer folkomröstningar sammanlänkas med olika för det parlamentariskta systemet karakteristiska drag Ett annat är mer generellt. Vilka konsekvenser kan folkomröstningar få för ett parlamentariskt systems fortsatta auktoritet överhuvudtaget

Tre för ett parlamentariskt system karakteristiska drag skall stå i förgrunden i denna jämförande studie tar sin utgångspunkt i de tre

som nordiska folkomröstningama hösten 1994. Dessa tre drag är: l regelbundet återkommade val, 2 partier systemens centrala aktörer

som samt 3 rätt för de i allmänna val utsedda och i partier förankrade förtroendemännen att fatta för samhället bindande beslut.

1 Regelbundet återkommande val uppfattas i Norden, liksom i parlamentariska sytem överlag, utgöra den normala formen för direkt medborgardeltagande i politiken. Folkomröstningar, som en annan form direkt medborgardeltagande, har i sina relationer till allmänna

av val visat sig kunna erbjuda olika problem. Ett gäller tidsordningen mellan ett allmänt val och eventuell folkomröstning: dessa olika

en typer aktiviteter kan tänkas äga med långt avstånd från varand-

av rum

nära intill eller till och med samtidigt. Ett annat problem gäller ra, innehållet i de kampanjer föregår allmänna val respektive en

som folkomröstning. En vedertagen föreställning är att medborgarna i allmänna val förutsättes ta ställning till i princip heltäckande politiska

medan de i folkomröstningar ombeds ha åsikt endast om program begränsade problemkomplex. De två olika kampanjemas ämnesområden har emellertid erfarenhetsmässigt också visat sig i hög grad kunna sammanfalla. Ett tredje problem anknyter till den direkta betydelse den formen direkt medborgardeltagande i politiken

som ena av

12 Folkomröstningar och parlamentarism

kan få för den andra: resultat i folkomröstningar har sålunda visat sig kunna påverka utfallen i allmänna val och vice versa. I början av 1990-talet, då EG/EU-frågan blev högaktuell i både Finland, Norge och Sverige, kom allmänna val att tidsmässigt placera sig på olika sätt i respektive lands beslutsprocess. I Finland kom överhuvud inga riksdagsval att äga från det denna fråga aktualiserum rats hösten 1991 till dess att den kom att avgöras hösten 1994; ett val till presidentämbetet ägde dock rum ett halvår före folkomröstningen. I Norge inträffade val till Stortinget mitt i denna i september process, 1993 ett drygt år bara före folkomröstningen. I Sverige slutligen hann två riksdagsval hållas i september 1991 och i september 1994 - medan Europafrågan var högaktuell och folkomröstningen ännu inte hunnit äga rum. 2 Ett annat självfallet drag hos parlamentariska system är alltså existensen av ett antal politiska partier. Dessa måste, systemens som centrala aktörer, med nödvändighet bli eller mindre berörda att mer av det anordnas folkomröstning. En sådan har i sin tur visat sig kunna en verka både förlösande och upplösande på politiska partier. Förlösande kan folkomröstningar verka i situationer när partier är inbördes starkt splittrade i en fråga; de kan således bidra till både pacificering och desamiering av dessa motsättningar genom att medborgarna själva träder och ombeds att direkt avgöra frågan. Upplösande kan folkomröstningar däremot verka latenta motsättningar inom ett parti, om som tidigare hållits tillbaka, riskerar att bli blottlagda och exponerade att folkomröstning anordnas. Överhuvud ställer folkomgenom en röstningar partier inför svåra avvägningsproblem. Skall man som organisation, med olika konsekvenser för sitt fortsatta inre liv, välja att engagera sig i en folkomröstningskampanj eller hålla sig vid sidan om Avvägningar av denna typ har ofta visat sig bli bestämda den typ av av fråga som en folkomröstning gäller: om ett parti uppfattar sig vara väl samlat i frågan eller om det har en ensartad åsikt eller är splittrat. I EG/EU-frågan uppvisade de finländska, norska och svenska partierna olika mönster i detta avseende. I alla de tre länderna fanns det både partier som var inbördes klart splittade och partier som var väl sammanhållna kring eller nej till ett medlemskap. De folkomröstningar som kom att hållas och alldeles särskilt de tidpunkter vid vilka de skulle äga kom därmed också att bedömas och värderum sättas olika de olika partierna. sätt av 3 Ett tredje och särskilt karakteristiskt drag för alla parlamentariska system, nordiska liksom icke-nordiska, är naturligtvis den avgörande roll för politikens utformning de i allmänna val utsedda parlasom

Folkomröstningar och parlamentarism 13

mentsledamötema förutsättes spela. I fördelningen av kompetens mellan parlament och ett folkomröstningsresultat ställs relationerna ett på sin spets mellan representativ demokrati i form av beslut fattade av i allmänna val utsedda förtroendemän och direkt demokrati i form av medborgarvota i folkomröstning. Detta möte mellan två principiellt en olika beslutsfattande har visat sig kunna få mycket olika typer av utfall: det har kunnat ske friktionsfritt kan också leda till kommen petenstvister, det har kunnat stärka auktoriteten i det politiska systebeslutsmaskineri kan också allvarligt försvaga det. Också i mets men samband med EU-folkomröstningama i Finland, Norge och Sverige kom detta klassiska problem att aktualiseras. Variationer uppstod både i den intensitet med vilken problemet upplevdes liksom i tillämpningen principer, ägnade att lösa det. av som var i dagens situation lättare att uttala sig hur de tre nordiska Det är om folkomröstningama hösten 1994 lät sig sammanlänkas med olika konkreta drag i dessa länders politiska system än att med utgångspunkt i dessa sammanlänkningar tala effekter för systemen i stort. Kan om dessa parlamentariska systems auktoritet sägas ha förstärkts eller försvagats följd dessa omröstningar Tidsperspektivet är ännu som av för kort för några säkra omdömen i detta avsende. Svar frågor av denna hämtade från andra erfarenheter än de knutna till de norart, diska folkomröstningama hösten 1994, har varierat. Gynnsamma liksom konsekvenser har framhållits. ogynnsamma konsekvens har legat i den speciella legitimitet som En gynnsam beslut förankrade i medborgarnas direkta medverkan visat sig ha förutsättningar få och bidragit till att öka legitimiteten hos att som politiska system överlag, alldeles oavsett om de råkat vara av parlamentarisk eller En konsekvens, med särskild typ annan gynnsam relevans just för ett parlamentariskt system, har legat i att folkomröstningar visat sig kunna verka förlösande i parlamentariskt fastlåsta lägen, uppkomna antingen att partier är oense inom sig eller genom mellan sig i fråga. De konsekvenser folkomrösten ogynnsamma som ningar å andra sidan kan få för det parlamentariska systemet i dess helhet har framförallt uppfattats ligga i själva sammanjämkningen mellan representativ och direkt demokrati. Ståndpunkter intagna av företräder väljarna i riksdag och regering har kunnat komma dem som i klar motsättning till de ståndpunkter medborgarna själva anslutit som sig till i folkomröstning. Konflikt har därigenom hotat uppstå en mellan två olika majoriteter: mellan ett medborgartlertal och ett flertal förtroendemän medborgarna själva i ordning valt. Vidare av som annan kan valda förtroendemäns auktoritet komma att undergrävas om de utnyttja folkomröstningar ett medel varigenom de själva

uppfattas som

14 Folkomröstningar och parlamentarism

undgår att behöva ta för beslut och i stället lämpar över detta

ansvar ansvar direkt medborgarna.

Det uppstod, såsom redan antytts, skillnader i det sätt på vilket EU-folkomröstningama i Finland, Norge och Sverige hösten 1994 kom att integreras i respektive lands politiska system. En förklaring till dessa skillnader är systemorienterad. Den konstitutionella traditionen mellan länderna skiljde sig liksom också själva utformningen

av folkomröstningsinstitutet och partiernas på det. En förkla-

syn annan ring är ämnesorienterad. Uppfattningen det EG och små-

om som var ningom blev EU skiftade i sin tur mellan länderna både i fråga den

om tid som detta ämne diskuterats och den intensitet med vilket det behandlats.

Folkomröstningar och parlamentarism 15

Kap. II Bakgrunden

Finland, Norge och Sverige hade haft olika antal folkomröstningar i

sin historia innan de alla anordnade medlemskap i EU hösten en om 1994. Finland det land haft endast tidigare; Norge hade var som en haft det största antalet ändå inte än fem; Sverige slutligen men mer hade haft fyra folkomröstningar före sin EU-omröstning. De frågor

dessa tidigare nordiska omröstningar handlat anknyter i någon som om mån, inte helt, till den typ ämnesområden visat sig vara men av som vanliga just för folkomröstningar. Det brukar frågor av etisk, vara konstitutionell eller territoriell art. Finlands enda förutvarande omröstning den hade inträffat 1931 hade avsett förbud eller mot rus- - drycker. Den får ha gällt etisk/moralisk fråga dessföranses en som innan också hänskjutits till folkets direkta avgörande i Norge och Sverige, i Norge till och med två gånger i oktober 1919 respektive

oktober 1926. I Norge hade de återstående tre folkomröstningama före den EU hösten 1994 alla gällt frågor territoriell/konstitutionell om av 1905 dels frigörelse från Sverige, dels införande monarki samt art: av 1972 medlemskap i den tidens Europeiska gemenskap. Sverige slut-

ligen skiljer sig från de två andra länderna i så måtto vi haft som folkomröstningar också andra frågor än just etisk/moraliska, terriom toriella och konstitutionella: 1955 röstade landet om höger-vänstertrafik, 1957 utforming tilläggspensioner och 1980 om kämom av

kraft

De beslut togs i Finland, Norge och Sverige att hänskjuta som frågan medlemskap i EU till medborgarnas direkta avgörande skall om mot bakgrund tre faktorer. En gäller den form av reglering av ses av själva folkomröstningsinstitutet gjorts i respektive lands författsom ning. En faktor gäller den tradition av principiell åsikt om annan värdet folkomröstningar de olika partierna i de tre länderna bar av som på. En tredje faktor betydelse i detta sammanhang den inställav var ning de olika partierna hade till själva den fråga medlemskap som eller i EU den beslutade folkomröstningen var avsedd att - som handla om.

1 Om nordisk politik i ett komparativt perspektiv se b1.a. Petersson, O., Nordisk politik.

16 Folkomröstningar och parlamentarism

2:1 Konstitutionell reglering

Den konstitutionella regleringen institutet med folkomröstningar har av varit olika i de tre länderna. Sverige har den älsta traditionen på området med en bestämmelse detta institut införd i vår regeringsfonn om redan 1922. Norge å andra sidan har aldrig haft och har fortfarande inte någon paragraf härom i Grunnloven. Finland slutligen fick först så sent som 1987 bestämmelse införd i landets Valtiosääntö/ en Regeringsform och hade alltså dessförinnan, alldeles Norge, som saknat all hänvisning i sin grundlag till folkomröstningar. Beslutet i Sverige att redan i början av 1920-talet grundlagsmässigt reglera möjlighten att anordna folkomröstningar bottnade i två omständigheter. Den den våg entusiasm för fördjupad folkstyrelse ena var av som gick över Europa efter första världskriget och också omfattade Sverige; ett i dessa sammanhang ofta framfört krav gällde just mer direkt demokrati i form folkomröstningar. Den andra omständigav heten var den då aktuella rusdrycksfrågan. Både förespråkare för och motståndare till ett eventuellt rusdrrycksförbud bedömde det som rimligt att medborgarna själva skulle få ta ställning till ett förbud som starkt skulle påverka deras liv samtidigt också partier, inbörsom som des var delade, hade intresse att den kontroversiella frågan i någon av mån lyftes bort från deras hantering och i stället hänsköts till egen folkets direkta avgörande i Den bestämmelse om folkomröstningar, mot bakgrund både som av demokratikrav och rusdrycksproblem, infördes i den svenska regeringsformen, anknöts till den paragraf i RF uttryckligen stadgade som att riksdagen representerar svenska folket. Det 1922 beslutade tillägget fick formuleringenz Skulle med hänsyn till något ärendes särskilda vikt och beskaffenhet prövas nödigt, att före dess avgörande folkets mening inhämtas, må Konungen och riksdagen samfällt stiftad genom lag förordna, att allmän folkomröstning skall anställas.3 I denna speciella lagstiftning skulle ämnesområde och tidpunkt för konkret en folkomröstning sedan anges. Det väsentliga i denna tidiga svenska som konstitutionella reglering slogs fast att folkomröstning dels inte var en skulle kunna avgörande utan endast rådgivande, dels inte skulle vara kunna utlösas någon minoritet i folket i dess helhet eller i riksav dagen. Att folkomröstning, för att den överhuvud skulle kunna en komma till stånd, förutsatte majoritetsbeslut riksdagen sågs ett av som

2 Jfr Wallin, G., Folkomröstningsinstitutet, Samhälle och riksdag II.

3 Se Malmgren, R., Sveriges grundlagar och tillhörande författningar, sjunde upplagan,s. 56 ff.

Folkomröstningar och parlamentarism 17

sätt att motverka att parlamentets ställning försvagades som följd av denna möjlighet till direkt medborgardeltagande.

nya

Drygt sextio år 1974, fick Sverige en ny regeringsform

år senare, som ersatte 1809 års RF, ändrad och lappad i det oändliga. Det var en tämligen knapphändig bestämmelse om folkomröstningar som återkom i den nya grundlagens åttonde kapitel om lagstiftning: Föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela riket meddelas genom lag.4 Egentligen ansågs det inte längre föreligga något behov att i grundlag reglera möjligheten att anordna en rådgivande folkomröstning. Men i och med att det ändå bedömdes som viktigt att få garantier för att det också framdeles skulle vara en majoritet i riksdagen som bestämde om en folkomröstning överhuvud skulle äga rum, liksom hur den skulle utformas, togs denna korta bestämmelse med i Regeringsformen.

Den väsentliga konstitutionella skillnaden i folkomröstningssammanhang mellan Sverige å ena sidan, Finland och Norge å den andra, är dock inte längre att vi hade en tidig grundlagsmässig reglering av rådgivande folkomröstningar utan att vi därtill sedan knappt två decennier grundlagsbestämmelse som möjliggör också en helt

har en

typ folkomröstning. År 1980 infördes sålunda i Regeringsannan av formen en bestämmelse kap. § 15 om beslutande folkomröst-

- ningar i grundlagsfrågor. Bestämmelsen avser inte endast grundlagsfrågor i strikt mening utan också godkännande av internationellt fördrag om det i sig förutsätter grundlagsändring, som inte hunnit bli beslutad, samt numera också överlåtelse av beslutanderätt till mellanfolklig organisation. Att en regel av denna typ kom att införas i den svenska grundlagen var resultatet av en offentlig debatt som länge

hade pågått i Sverige om utvidgning av folkomröstningsinstitutet.

Denna regel om beslutande folkomröstningar kompletterar alltså den ordning som tidigare gällt vid ändring av grundlag, dvs att en sådan ändring förutsätter två riksdagsbeslut fattade var sin sida av ett allmänt val. Regeln fick en ganska komplicerad utformning. Det stadgas att ett förslag till grundlagsändring, som antagits som vilande av riksdagen, skall underställas folkomröstning om minst tiondel

en av riksdagens ledamöter yrkar detta och minst en tredjedel av riksdagens ledamöter stöder yrkandet; ett förslag till grundlagsändring skall ha lagts på riksdagens bord senast nio månader före det riksdagsval efter vilket det andra och avgörande beslutet skall tas. Vidare stadgas det att en folkomröstning av denna typ måste äga rum samtidigt med det

4 SOU 1972:15, s. 78 och Sveriges riksdag 1972/73, Proposition 90, ss. 187 och 303.

18 Folkomröstningar och parlamentarism

riksdagsval efter vilket det avgörande grundlagsbeslutet skall fattas. Förslaget blir förkastat om de flesta av dem som deltar i omröstningen

röstat emot förslaget och de till antalet är fler än hälften av dem som avgivit godkända röster vid det samtidiga riksdagsvalet. Om det inte förkastas skall förslaget behandlas på vanligt sätt av den nyvalda riksdagen.

Det är flera drag i denna komplicerade bestämmelse som framstår som speciella och beaktansvärda. Ett är att det är en minoritet i riksdagen som kan utlösa denna typ av omröstning medan folkomröstningar av rådgivande karaktär förutsätter beslut av en riksdagsmajoritet. Ett annat drag är att denna nya typ av omröstning måste äga ruin i anslutning till ett riksdagval; denna samtidighet har förväntats garantera högt valdeltagande och därmed också god representativitet. Ett tredje speciellt drag, med den utformning som bestämmelsen fått, är att utslaget blir definitivt bara om det går i negativ riktning, dvs om inte en absolut majoritet av de röstande sagt nej kommer riksdagen ändå att ha det slutgiltiga avgörandet i sin hand. På grund av denna sistnämnda omständighet har denna nya typ av folkomröstning i Sverige ibland också kommit att karakteriseras som blott och bart halvt beslutande.

Finland fick alltså en bestämmelse om folkomröstningar införd i sin regeringsfoim först mer än sextio år senare än Sverige. Man hade där burit på en större principiell misstro inför detta institut än i sitt västra grannland alltsedan man en tid efter sin självständighetsförklaring haft att utarbeta och anta en ny författning. Under det inbördeskrig 1918 mellan röda och vita som föregått detta arbete hade det på den förlorande röda sidan hunnits utarbeta ett utkast till grundlag för Finland där bl.a. just folkomröstningar getts stort utrymme som uttryck för folkets suveräna makt. Det var i mycket denna uppmärksamhet som hade bidragit till att diskreditera institutet på den segrande vita sidan. I den regeringsfonn som antogs i juli 1919 kom därmed inte heller någon referens att göras till folkomröstningar. I stället underströks med stor tydlighet den nya statens helt representativa statsskick redan i Regeringsforrnens andra paragraf som lydde och fortfarande

lyder Statsmakten i Finland tillkommer folket, företräds

- som av dess till riksdag församlade representation

Den omständigheten att någon hänvisning överhuvud inte gjordes i

den finländska regeringsforrnen till rådgivande folkomröstningar ansågs

dock inte utgöra något hinder för att man redan ett drygt decennium

5 Suksi,M., Bringing in the People. A Comparison Constitutional Forms and Practices of the Referendum, s. 220

F olkomröstningar och parlamentarism 19

senare, år 1931, faktiskt anordnade en sådan omröstning. Den gällde alltså frågan huruvida en tidigare beslutad förbudslag skulle förbli i kraft eller ej; i och med att folket med en majoritet uppgående till drygt 70 % uttalade sig för ett upphävande kom riksdagen sedermera också att besluta detta. I den tolkning som då gjordes av grundlagen

och som sedermera ofta kom att upprepas betonades det att folkom-

röstningar som är beslutande står i strid med grundlagen men inte om de är rådgivande och därtill gäller frågor där medborgarna har speciella kunskaper och erfarenheter.

Att Finland i alla fall nästan sjuttio år efter det att Regeringsfor-

antagits kom att införa en uttrycklig bestämmelse i sin grundlag men om rådgivande folkomröstningar bottande i ett påtagligt ökat inresse under 1970- och 1980-talen för institutet som sådant. Flera förslag väcktes om att anordna folkomröstningar inom konkreta ämnesområden; flera partier markerade också ett principiellt intresse för denna form av direkt demokrati. Den bestämmelse om folkomröstningar som infördes i Finlands RF fick en något längre utformning än den som intagits i 1974 års svenska motsvarighet. Så här lyder den finländska versionen: Om anordnande av folkomröstning beslutas genom lag. I lagen skall stadgas om tidpunkten för omröstningen och om de altemativ skall föreläggas de röstande. Staten skall informera om altema-

som tiven och stödja informationen om dem på det sätt som därom stadgas i lagen. Rätt att rösta vid en rådgivande folkomröstning har var och en som enligt riksdagsordningen är valberättigad vid riksdagsmannaval. Man uppfattade denna nya bestämmelse svara mot det rättsläge som sedan länge de facto gällt i Finland. Därtill ansågs den äga ett informativt syfte förutom att den också skulle ses som uttryck för ett större intresse för folkomröstningar generellt sett i landet

Norge har inte följt Sveriges och numera inte heller Finlands

- exempel att ha referens till folkomröstningsinstitutet i sin grundlag

en trots att Norge är det av de tre länderna som först överhuvudtaget anordnade en folkomröstning och som därtill haft det största antalet hitintills. Konstitutionell praxis i fråga om utlysning av rådgivande folkomröstningar har ändå uppfattats vara helt klar: Stortinget är i sin fulla rätt, om det så önskar, att fatta beslut om att anordna en sådan omröstning.7 Klarheten i denna tolkning har väl också bidragit till att det inte heller förts någon egentlig diskussion om att grundlagsreglera

6 Ibid, s. 224 7 Se Lex. Stordrange, B., Folkeavsteminger. Utredning avgitt til Stortingets kontor 15. oktober 1991, s. 11.

20 Folkomröstningar och parlamentarism

denna typ folkomröstning. Många diskussioner har däremot förts

av och många förslag väckts i Stortinget om att införa regler i Grunnloven som skulle innebära en klar utvidgning av själva folkomröstningsinstitutet. Framstötar har sålunda gjorts dels om att möjliggöra för minoriteter i Stortinget att utlösa rådgivande folkomröstningar, dels om att införa regler formellt beslutande folkomröstningar och då inte

om endast kring konstitutionella frågor utan också kring andra politiska problemkomplex. Dessa framstötar har i mycket varit koncentrerade till vissa perioder -till början av självständighetstiden, till åren efter andra världskriget liksom till det allra senaste decenniet men de har aldrig

fått stöd av det kvalificerade flertal i Stortinget som krävs för grundlagsändrings Stortingsmajoritetema har prägltas av fortsatt ovilja eller skepsis mot en utbyggnad av denna form av direkt demokrati.

2:2 De politiska partiernas principiella inställning till folkomröstningar De politiska partierna i Finland, Norge respektive Sverige har över åren haft anledning att både utveckla principiella synpunkter på värdet

folkomröstningar inslag i statslivet liksom att ta ställning till av som konkreta förslag om folkomröstning i en speciell fråga. Principiell hållning har inte alltid behövt stämma överens med ställningstaganden till sådana konkreta förslag.

Ett ganska klart mönster tycks enligt den komparativt upplagda litteraturen kring folkomröstningar avteckna sig när det gäller partiers principiella hållning till folkomröstningar. Den verkar mindre vara betingad, såsom för övrigt ofta är fallet när det gäller konstitutionella frågor, av ideologiska överväganden och mer av det egna partiets placering i det politiska kraftfältet. Partier som har en central ställning i det politiska systemet, som själva har stora möjligheter att verksamt påverka politikens faktiska utfonning, brukar sålunda ofta inta en avvaktande eller direkt skeptisk hållning till folkomröstningar medan en motsatt attityd brukar intas av partier som befinner sig i politikens utkant, oftare är i opposition än i regeringsställning. Överhuvud

som brukar det vara minoriteter snarare än majoriteter som talar sig varma för folkomröstningar, som ser detta institut som både vapen och kon-

8 Se Lex. Björklund, T., The Demand for Referendum: When Does Arise and when Does Succeed, Scandinavian Political Studies, 1982:3.

Folkomröstningar och parlamentarism 21

trollinstrument i sin hand.°

Detta generella mönster har sagt inte alltid behövt spegla sig i

som beslut att hänskjuta en speciell fråga till folkomröstning. Där kan andra faktorer placering i det politiska kraftfältet spela in. Partier

än egen

samverkar i en koalitionsregering, men visar sig ha klart olika som åsikter i fråga, kan sålunda folkomröstning som ett sätt att

en se en lösa sina samverkansproblem; ett i och för sig centralt placerat parti kan vidare drabbas inre splittring och därför önska att den fråga

splittrar avgörs av medborgarna direkt; partier kan slutligen också, som utan att inbördes oense eller splittrade, uppfatta en folkomröstning

vara i speciell fråga som en värdefull avledare för hela det politiska

en systemet eller förstärkare av ett besluts politiska legitimitet.

som en

Det som generellt tenderat att gälla i fråga om partiers principiella hållning till folkomröstningsinstitutet har i stort sett också gällt Finlands, Norges och Sveriges partier. Förändringar och förskjutningar i dessa partiers princiella värdering av institutet har skett parallellt med att dessa partiers position förändrats i respektive lands politiska liv.

sagda kan illustreras med utvecklingen inom de två huvudblock Det nu

politiska partier i olika grad präglat det parlamentariska livet i av som dessa länder under 1900-talet, dvs. inom de s.k. socialistiska respektive borgerliga blocken.

Inom det socialistiska blocket har det socialdemokratiska partiet varit det dominerande i alla de tre länderna. Överhuvudtaget har detta parti under huvuddelen detta sekel intagit en särskilt stark ställning

av i norsk och svensk politik i någon mån även i finländsk. Under

men denna sin storhetstid har socialdemokratin också i alla de tre länderna principiellt sett uppvisat en tämligen kallsinnig hållning till folkomröstningsinstitutet. Detta har ofta setts som ett konserverande element i politiken samtidigt det också uppfattats kunna komplicera det

som parlamentariska systemets normala funktionssätt. I Finland, där många riksdagspartier under efterkrigstiden motionerat om en uttrycklig reglering institutet, förblev sålunda landets socialdemokrati tyst och

av närmast negativ i Norge strök arbeiderpartiet från sitt program en

; tidigare införd punkt folkomröstningar redan under 1930-talet i

om ; Sverige hade visserligen socialdemokratin ännu kvar sådan pro-

9 Se t.ex. Anckar, D. och Berglund, S. utg. Planerad Demokrati, ss. 26-62; Butler, D. och Rarmey, A., utg. Referendums around the World; Gallagher och Uleri, a.a. ° Se Suksi, a.a., s. 224.

" Björklund, a.a., s. 245.

22 F olkomröstningar och parlamentarism

grampunkt under efterkrigstiden men markerade samtidigt skepsis inför många av de krav om utvidgning av folkomröstningsinstitutet

som framfördes i den tidvis ganska intensiva debatten. Det skedde just

som inom svensk socialdemokrati var att man i början av 1950-talet visserligen gick med på minoritet i riksdagen skulle kunna utlysa

att en rådgivande folkomröstningar men att man senare kom att frångå detta medgivande; det som vidare hände var att man länge i huvudsak motarbetade förslag om beslutande folkomröstningar i grundlagsfrågor men ändå i slutet av 1970-talet nu befann sig i opposition

- man kom att acceptera den ordning alltjämt gäller.

som

I början av 1900-talet, när socialdemokratin ännu inte så stark

var som den senare skulle bli, hade inställningen därmot varit en annan. Både inom norsk och svensk socialdemokrati hade det sålunda uttalats klara sympatier just för folkomröstningar och krav härom

hade som sagts även införts i respektive partis program; det svenska partiet hade också aktivt arbetat för att få bestämmelsen om rådgivande folkomröstningar införd i Regeringsformen. Till vänster om socialdemokratin hade entusiasmen för folkomröstningar varit ännu starkare. I Finland hade man, i de författningsdiskussioner under inbördeskriget

som fördes på den röda sidan, tillmätt folkomröstningar en central roll och i Sverige hade de också ägnats stor uppmärksamhet vid det vänstersocialistiska partiets konstituerande kongress 1917 liksom i partiets valkampanj senare samma år.

Det som nu sagts om principiell socialdemokratisk skepsis visavi folkomröstningar under efterkrigstiden hindrade dock varken det norska partiet att aktivt arbeta för en Europa-omröstning 1972 eller det svenska från att aktivt medverka till att de folkomröstningar kom till stånd som inträffade i Sverige 1955, 1957 respektive 1980. I Sverige bestämde sig sålunda socialdemokratin inom för sin koalitions-

ramen regering med centerpartiet både att högertraflkfrågan och pensionsfrågan skulle föras ut i folkomröstning; det beslutet blev för

en senare övrigt sammankopplat med att man drog tillbaka det vilande grundlagsförslaget rätt för riksdagsminoriteter att initiera rådgivande

om folkomröstningar. Man tog vidare som parti också det avgörande initiativet till den folkomröstning i kämkraftsfrågan som ägde

rum våren 1980. Motiven för dessa olika socialdemokratiska framstötar skiftade.

En utveckling i mycket spegelvänd till socialdemokraternas kan de borgerliga partierna i Finland, Norge och Sverige sägas ha beskrivit i sin principiella inställning till folkomröstningar. I Sverige hade högern ursprungligen varit klart emot att en bestämmelse rådgivande

om folkomröstning infördes i Regeringsformen i början av 1920-talet;

Folkomröstningar och parlamentarism 23

liberalerna hade dock arbetat för ett sådant införande. I Finland hade de borgerliga partierna i det författningsarbete som ägde rum den närmaste tiden efter inbördeskriget varit noga med att betona det nya statsskickets representativa karaktär. I Norge hade det dominerande liberala partiet i landet, venstre, i motsats inte bara till socialdemokratin utan även till de konservativa, åtminstone vid tiden kring första världskriget motsatt sig förslag till folkomröstningar i specifika

frågor.

Under efterkrigstiden blev det så de borgerliga partiernas igen

tur med vissa variationer mellan dem och mellan de tre länderna att

framstå som principiellt mer intresserade av folkomröstningar än socialdemokratin parallellt med att deras egen position i politiken försvagats; det fanns dock självfallet undantag från denna tendens såsom bl.a. Centerpartiets fortsatta starka ställning i Finland är exempel på. Just i Finland kom f.ö. landets konservativa parti, samlingspartiet, att sedermera bli det mest aktiva i att få en bestämmelse om folkomröstningar införd i landets grundlag.

I och med att själva frågan om en förstärkning av folkomröstningsinstitutet kom att diskuteras mer i Sverige än i de två andra länderna kom också Sveriges borgerliga partier att få fler tillfällen än sina nordiska systerpartier att under efterkrigstiden markera en folkomröstningspositiv hållning. Högerpartiet, som i början av 1920-talet uttryckligen hade arbetat mot en grundlagsbestämmelse om rådgivande folkomröstningar, blev i detta avseende särskilt aktiv; i sitt programrevisionsarbete efter andra världskriget bestämde man sig också för att införa punkt i sitt nya program om att ett utvidgat folkomröstnings-

en institut borde övervägas såsom ett medel att stärka folkets kontroll över regering och riksdag Centerpartiet och folkpartiet, vars föregångare liberalema i och för sig redan hyst sympatier för detta institut flera decennier tidigare, slog under efterkrigstiden följe med högern/ moderaterna i denna plädering för folkomröstningar. Denna plädering korn för övrigt att upprepas i borgerliga riksdagsmotioner väckta så sent som i januari 1990, bara ett år innan en folkomröstning i Europafrågan kom att bli högaktuell. I moderaternas författningsmotion det året betonades sålunda att folkomröstningar används i alltför liten utsträckning i Sverige; krav ställdes snar utredning av möjligheter att förändra och förstärka detta institut. I folkpartiets partimotion

2 Björklund, a.a., s. 245. 3 Se Wallin, a.a., s. 300. 4 Sveriges Riksdag 1989/90, KU:m0tion 206.

24 Folkomröstningar och parlamentarism

efterlystes likaledes både en förstärkning av institutet och en utredningls; i centerpartiets författningsmotion, också den med krav utredning, fördes slutligen både de mest utförliga och de mest positiva resonemangen om värdet av folkomröstningar.

Det skall tilläggas att i överensstämmelse med mönstret att perifera partier tenderar att vara principiellt mer intresserade av folkomröstningar än centrala är det naturligt att förvänta sig att partier som befinner sig långt ut på en politisk flank skall markera ett alldeles särskilt sådant intresse. Belägg för att detta är fallet kan hämtas från alla de tre länderna. I Finland fanns Finlands landsbygsparti, en gång grundat av Veikko Vennamo, som med särskild tydlighet pläderade för folkomröstningar. I Sverige kom ny demokrati under sin korta tid i riksdagen också att göra detta. I Norge slutligen kom fremskrittspartiet, med sina rötter i tidigare högerpopulistiska stämningar, att ett flertal gånger motionera i Stortinget långtgående utvidgningar av folkom-

om röstningsinstitutet; man har inte bara efterlyst att stortingsminoriter skulle kunna utlösa folkomröstningar utan också föreslagit att dessa omröstningar skulle få beslutande karaktär och kunna gälla frågor även utanför grundlagsområdet. En upprepning av tidigare framstötar av denna karaktär kom för övrigt att göras så sent som i skuggan av den under 1990-talet annalkande rådgivande folkomröstningen i EG/EU-

frågan.

2:3 De politiska partiernas inställning till europeisk integration

De politiska partiernas hantering i Finland, Norge och Sverige av tanken att anordna en folkomröstning i Europafrågan kom naturligtvis också att påverkas av deras egen inställning till själva sakfrågan: medlemskap eller i EG/EU. Det fanns härvidlag både likheter och olikheter inom respektive lands partiväsen; de visade sig såväl i början av 1990-talet när denna fråga på nytt aktualiserades liksom under åren därefter fram till själva folkomröstningama.

5 Ibid., KUzmotion 215. 15Ibid., KU:motion 230. 7 Anckar och Berglund, a.a., s. 44. 8 Stortinget 1992, Instilling S:133 och Forhandlingarz2l5. 19En överblick de olika partiernas hållning kan för Fin lands del hämtas i

av Pesonen, P. Utg. Suomen EU-kansanäänestys 1994. Raportti äänestájien kannanotoista, för Norges del i Todal Jenssen, A.. och Valen, H. Utg., Brussel midt imot. Folkeavstemningen om EU och för Sveriges del i Giljam,

Folkomröstningar och parlamentarism 25

En påtaglig likhet att samtliga länders konservativa parti var samlingspartiet i Finland, höyre i Norge och moderata samlingspartiet

i Sverige tämligen enhälliga i sitt förord för anslutning till de var en - Europeiska Gemenskapema. Dessa partier bar också på lång en tradition mindre tydlig dock i Finland än i

Europa-integrationsvänlig

Norge och Sverige. De markerade från början, när frågan nytt aktualiserades, sin anslutning till tanken ett sådant medlemskap och

de lyckades också upprätthålla denna tämligen stora interna ja-enighet fram till de slutliga avgörandena hösten 1994. I Sverige delades denna

starkt EG/EU-positiva hållning i huvudsak också av folkpartiet/libera-

lerna medan partiets motsvarighet i Norge, det starkt reducerade venstfarit mycket illa Europaomröstningen i början av 1970re som av talet, småningom kom att utveckla direkt negativ hållning. Det parti en i Finland närmast kan jämföras med liberalerna i Sverige är väl som svenska folkpartiet och även det kom att inrymma mer av ett om än folkpartiet i Sverige förblev det dock i huvudsak positivt

nej-förord

till ett medlemskap. påtaglig likhet mellan de tre ländernas partiväsen var att En annan ledningen för respektive lands socialdemokratiska parti starkt för var anslutning till EG/EU; i Finland befann sig socialdemokraterna i en Europafrågan aktualiserades medan de däremot satt i

opposition när

i Norge och Sverige och också utifrån denna

regeringsställning

position korn initiativet till att frågan fördes på den politiska att ta upp De två partiledarna, Gro Harlem Brundtland och Ingvar

dagordningen.

kom bli särskilt aktiva i detta hänseende. De social- Carlsson, att demokratiska partierna bar dock, i motsats till de konservativa partieråterigen framförallt iNorge och Sverige skepna, även på ett arv av sis eller direkt motstånd till ett samarbete inom EG/EU:s ram. Denna avvisande kom också, från och med det att frågan aktualisera-

opinion

des i början 1990-talet, att nytt återuppväckas. Det utvecklades av sålunda inre opposition inom de socialdemokratiska partierna mot en

partiledningens positiva hållning; den blev minst påtaglig i

den egna Finland och särskilt stark i Sverige. En tredje likhet slutligen i hållningen till ett eventuellt medlemskap

inom de ländernas partiväsen är att samtliga partier till vänster om tre socialdemokratin visade sig negativt inställda. Denna negativism vara särskilt klart markerad vänsterpartiet i Sverige och socialisvar av av

M. och Holmberg, S. Utg. Ett knappt ja till EU. Väljarna och folkomröstningen 1994. Jfr också Kite,C., Scandinavia Faces EU. Debates and decisions on membership 1961-1994.

26 Folkomröstningar och parlamentarism

tisk venstreparti i Norge medan vänsterförbundet i Finland mindre var enigt i sitt avståndstagande. Den stora skillnaden mellan de tre länderna låg i att Norge inrymde ett i det politiska kraftfältet strategiskt placerat parti från första som början visade sig vara mot ett medlemskap medan detta partis motsvarighet i de två andra länderna förblev splittrade. Detta starkt nejengagerade parti var alltså senterpartiet, befann sig i opposition som sedan slutet 1980-talet och leddes Anne Enger Lahnstein. av nu Centerpartiema i de två andra länderna inrymde däremot både ja- och nej-sägare med en partiledning i respektive land hörde hemma på som ja-sidan. I Finland innehade centerpartisten Esko Aho statsministerposten från det att frågan aktualiserades hösten 1991 till dess att den avgjordes tre år i Sverige landets centerparti foreträtt i den senare; var borgerliga regering som verkade från september 1991 till september 1994 och som alltså hade huvudansvaret för de medlemskapsforhandlingar som avslutades i 1994. mars En annan skillnad mellan de tre ländernas partiväsen gäller ett antal mindre partiers hållning. I Norge och Finland framstod de två ländernas kristna partier från början klara motståndare till ett medlemsom skap medan deras motsvarighet i Sverige, KDS, blev företrätt i som riksdagen första gången efter valen 1991, till början i huvudsak en framstod positivt till ett medlemskap småningom också som men visade sig inrymma nej-förespråkare. Miljöpartiet i Sverige å andra sidan, som tidigt visat sig enigt i ett klart motstånd till medvara ett lemskap i EG, hade ett systerparti i Finland däremot delat i som var frågan. heller de partier i respektive lands parlament får sägas som bära på populistiska drag hamnade på linje. Fremskrittspartiet i samma Norge verkade från början ha varit delat i Europafrågan stannade men till slut for ett ja; demokrati, kommit i den svenska riksny som dagen hösten 1991, höll sig hela tiden i huvudsak kring ett ja; Finlands landsbygdsparti slutligen, med sina rötter i Veikko Vennamos proteströrelse från tidigare decennier, framstod å andra sidan detta lands som kanske mest EG/EU-negativa parti. Man kan sammanfattningsvis säga att likheterna mellan finländska, norska och svenska partier dock övervägde när det gällde inställning till EG/EU. I alla de tre länderna existerade det stark ja-koalition i en form av de konservativa och socialdemokratiska partierna, ock med om betydande splittring inom de Vidare hade alla länder också senare. partier utanför socialdemokratin internt splittrade i frågan. som var Den stora skillnaden låg på nej-sidan. Bara i Norge hade motståndarna till ett medlemskap ett centralt placerat parti helt och hållet på sin sida medan de i Finland och Sverige fick motsvarande totala stöd endast från partier i perifer ställning.

Folkomröstningar och parlamentarism 27

Kap. III Varför folkomröstning

I länder har representativt uppbyggda politiska system men sam-

som tidigt lämnat möjligheten öppen för folkomröstningar icke-obliga-

av torisk karaktär har det erfarenhetsmässigt visat sig finnas flera olika faktorer bidragit till att sådana kommit att utlösas. Dessa faktorer

som kan sammanfattas i fyra punkterzl

l En faktor utgörs krav från en minoritet; det kan vara fråga

minoritet i landets parlament eller inom befolkningen i dess om en helhet. Grupper vet att de i speciell fråga saknar majoritetsstöd

som en för sin åsikt kan folkomröstning sin chans att vinna, alldeles

se en som särskilt de har anledning förmoda att deras ståndpunkter har ett

om brett stöd bland medborgarna i Att utifrån en minoritetssitua-

gemen. tion i konkret fråga uppträda på detta sätt svarar mot det förord som

en politiska partier i perifer position ofta markerat för folkomröstninginstitutet som sådant.

2 En faktor är att det uppstått förlamande oenighet kring en

annan fråga i det politiska systemet. Förlamningen kan bero åsiktssplittring inom ett och parti eller mellan samverkande partier, t.ex. i

samma regeringsställning. Att anordna folkomröstning kring en sådan

en konfliktladdad fråga kan, såsom inledningsvis framhållits, bidra till lösa läsningar och därmed också lätta på spänningar inom hela

upp systemet.

3 En tredje faktor är att fråga har speciell karaktär, alldeles

en en oavsett den också väckt starka känslor eller hos minoritet

om en eller skapat svårhanterliga spänningar eller i det politiska systemet. Det speciella i sådan fråga kan ligga i att den har stor vikt, att den

en länge varit aktuell eller att den extra legitimitet känns angelägen som ett beslut grundat på folkomröstning har förutsättningar att ge.

4 En fjärde faktor slutligen är närvaron av ett yttre tryck. Det kan

olika slag. Dels kan trycket ligga i att det råder ett generellt vara av folkomröstningsvänligt klimat i ett land vid viss tidpunkt. Dels och

en viktigare kan det bestämmas fråga tidigare varit föremål

av att samma för folkomröstning i det landet eller i andra. Den europeiska

en egna integrationsprocessen hade, innan den genom den svenska regeringens utspel hösten 1990 fick förnyad aktualitet i Norden, t.ex. redan varit föremål för åtta folkomröstningar i Europa, dvs i Danmark, England, Frankrike, Grönland, Irland, Italien och Norge.

Se t.ex. Björklund, a.a.

28 Folkomröstningar och parlamentarism

Den typ av faktorer som här har nämnts kom också att i olika grad påverka de beslut som i början 1990-talet togs i Finland, Norge

av respektive Sverige att anordna en folkomröstning medlemskap eller

i EG/EU.

3:l Det svenska beslutet

Sverige blev det första av de tre länderna som fick diskussion

en om en folkomröstning i Europafrågan. Det enkla skälet härför att det

var var den svenska regeringen först hela frågan aktualitet

som gav ny genom att tämligen oväntat i oktober 1990 meddela att inriktade

man sig på att söka inträde i EG. Under den allra första tiden efter detta utspel rådde emellertid ännu ingen allmän enighet att verk-

om man ligen skulle hänskjuta denna fråga till medborgarnas direkta avgöranden. Två partier hade visserligen omgående ställt krav härpâ, tre hade anslutit sig till detta krav några månader senare men ett och det

- var landets regeringsparti hade till början gett uttryck direkt tvekan.

- en Först ungefär ett halvår efter oktober 1990 tycks det ha uppstått allmänt samförstånd om att en folkomröstning verkligen skulle anordnas i denna fråga.

De två partier i den svenska riksdagen som omedelbart yrkade på en folkomröstning var miljöpartiet och vänsterpartiet. Redan i den allmänpolitiska riksdagsdebatt, som följde strax efter regeringens utspel, krävde sålunda miljöpartiets ledande talesman på området, Per Gahrton, gång gång besked från de andra partierna om de var beredda att låta denna fråga bli föremål för folkomröstning: Jag tycker att det är en mycket central fråga i detta läge av EG-debatten att få ett klart besked, så att folket kan få veta att i alla fall inte kommer att smygas i EG. Blir det en folkomröstning, innan Sverige ansöker om medlemskap Jag begär klart besked av de andra fyra partierna detta.2 Tonen i miljöpartiets krav på folkomröstning

om skärptes mot senhösten bl.a. hade en broschyr av detta innehåll

spritts och när riksdagen nästa gång hade anledning diskutera den

ut västeuropeiska integrationen ansåg sig Gahrton kunna hävda att partiets krav på folkomröstning i denna fråga visat sig ha ett starkt folkligt stöd

De tre partier som några månader senare anslöt sig till detta krav på

2 Sveriges Riksdag 1990/91, Prot. s. 31. Jfr DN 13/11 1990 samt SvD 13/11 1990. 3 Sveriges Riksdag 1990/91, Prot. 43, s. 21.

Folkomröstningar och parlamentarism 29

folkomröstning centerpartiet, folkpartiet och moderata samlings-

var partiet. Den förste framträdande borgerliga politiker som uttryckligen pläderade härför Carl Bildt Olof Johansson dessförinnan

var även om för centerparties räkning inte heller uteslutit sådan beslutsforrn.

en Bildt publicerade sitt första debattinlägg i frågan i Sysvenska Dagbladet strax före jul 1990 i vilket han skrev att han inte ville att Sverige skulle eller manipuleras i det europeiska samarbetet:

smygas En folkomröstning möjligheten att visa att vi alla är europeer

ger oss och inte bara de våra politiker haft förmånen att med och

av som var fatta besluten. Jag vill att vi alla går Europasamarbetet under fanor och klingande spel Hans förord för folkomröstning gavs seder-

ytterligare tyngd i och med att alla de tre borgerliga partierna tog mera

frågan i sina respektive riksdagsmotioner kring Europaproblemaupp tiken, inlämnade i januari 1991. I alla tre sades det vara naturligt och rimligt att ett ärende denna vikt underställdes folkets direkta av-

görande

Socialdemokraterna alltså det parti i Sverige till en början

var som markerade skepsis inför tanken på en folkomröstning i Europafrågan. Ett både officiellt och samtidigt klart negativt svar de framförda kraven lämnades sålunda i den andra debatt som hösten 1990 fördes i riksdagen kring de europeiska integrationsfrågoma. Partiets främsta talesman på detta område, statsrådet Anita Gradin, flera gånger pressad på besked från talesmän för miljöpartiet, formulerade sig slutligen så här:

Jag tycker inte att vi skall ha en folkomröstning. Vi står inför en valrörel-

I denna valrörelse finns det skäl för oss alla att tala om var står i

se.

Europafrågan. Då sätts denna fråga in i sitt allmänpolitiska sammanhang.

På det sättet får våra väljare möjlighet att rösta oss eller avstå från att

rösta på även med anledning hur de tycker att vi står när det gäller

oss, av

Europafrågoma. Det jag vara ett bra sätt att för väljarkåren presen-

anser

sådan allvarlig och bred fråga denna.°

tera en som

Allteftersom vintern 1991 fortskred började dock denna avvisande hållning överges. Flera socialdemokratiska röster kom att argumentera för folkomröstning; fonnella beslut att en sådan skulle komma

en om att anordnas togs tydligen partiets verkställande utskott, dess parti-

SDS 22/12 1990. Jfr DN 20/12 1990. 5 Sveriges Riksdag 1990/91 Uzmotion 504, 505 och 507.

6Ibid., Prot. 43, s. 80.

30 Folkomröstningar och parlamentarism

styrelse och riksdagsgrupp i månadsskiftet februari/mars7; den grundlagsutredning som på våren tillsattes av regeringen med uppdrag att

utreda de författningsmässiga konsekvenserna ett EG-medlemskap

av fick också till uppgift att diskutera förutsättningarna för folkomen röstning i frågan; Ingvar Carlsson började också i olika anföranden markera att en sådan skulle komma att äga rum.8 Detta förord upprepades också efter det att socialdemokratin efter sitt valnederlag 1991 gått i opposition. I den partimotion inlämnades i januari 1992 slogs som det offentligt ännu gång fast att partiet verkar för att svenska en folket skall ta ställning till frågan medlemskap i EG i folkomom en

röstning.9

Det förord för en folkomröstning de svenska partierna småsom ningom samlades kring förefaller ha bestämts något olika faktore av för olika partier. Den faktor som ligger i förhoppningar hos minoritet i underen läge i det traditionella parlamentariska arbetet folkom- - att genom en röstning vinna stöd för sin åsikt präglade naturligtvis det krav som miljöpartiet och vänsterpartiet omgående ställde på att få sådan en omröstning till stånd. Ett överväldigande flertal riksdagens ledaav möter tycktes hösten 1990 för svensk anslutning till EG; detta vara en stöd verkade så gott totalt inte bara borgerligt håll utan vara som också på socialdemokratiskt. Miljöpartiet och vänsterpartiet de var enda i riksdagen företrädda partierna som var motståndare till denna

anslutning.

Den faktor däremot som ligger i interna partimotsättningar och som sedermera i stigande utsträckning sig till känna närmare gav man korn själva datum för folkomröstningen, den tycks inte ha spelat någon större roll bakom de ursprungliga önskemålen att hålla folkomom en röstning i Europafrågan. Tämligen stor inre enighet tycktes ännu hösten 1990 och våren 1991 existera i flera de partier av som senare fick vidkännas stora spänningar. Socialdemokratin och centerpartiet, som härvidlag blev särskilt hårt drabbade, fick därför också anledning att småningom välsigna att frågan medlemskap i EG/EU lyfts bort om från den traditionella formerna för beslutsfattande och hänskjutits direkt till medborgarnas avgörande. Det ironiska är emellertid att denna tidiga avsaknad av inre splittring till och med på sina håll inom

7 Andersson, L., BeslutSfattama.Socialdemokratiska riksdagsgruppen 100

år, 5.482. 8t.ex. DN 4/3 1991.

9 Riksdagen 1991/92, U: motion 504, s. 38.

Folkomröstningar och parlamentarism 31

socialdemokratin hade utnyttjats som ett av flera argument mot att

folkomröstning i Europafrågan. Tidningen Arbetet hade sålunhålla en da hösten 1990 påmint att folkomröstningar ofta anordnas när det

om gällt att lösa besvärliga situationer med oenighet inom partier; nu sades sådan oenighet inte råda. Tidningen Folket utropade: Folkomröstningar bör tillgripas i speciella situationer där det råder starka motsättningar. Var finns det tunga motståndet mot att Sverige går med i EG

möjligheter öppnas så att vi kan behålla vårt självstyre på avgöranom

de punkter.

De för beslutet att ha folkomröstning i Europafrågan avgörande

en initiativen togs de borgerliga partierna och alldeles särskilt då av

av moderaterna. Att de i detta hänseende så snabbt kom att slå följe med miljöpartiet och vänsterpartiet kan naturligtvis te sig förvånande utifrån det stämningsläge vid denna tidpunkt rådde i den svenska riks-

som dagen. Där fanns klar majoritet for den hållningen i

en egna Europafrågan. En omständighet på borgerligt håll vilken bidrog till att

ändå ville skicka ut denna fråga till medborgarnas direkta avman görande förmodligen förutom kanske en frestelse att plädera för

var -

beslutsfonn socialdemokraterna tycktes motsätta sig den en som speciella karaktär denna fråga hade samtidigt folkopinionen i

som som dess helhet väl tycktes stämma överens med riksdagsopinionen. En folkomröstning föreföll helt enkelt vara riskfri utifrån de borgerliga partiernas synpunkt. Man skulle kunna säga att denna folkomröstning,

framförallt moderatledaren Carl Bildt tidigt och starkt engagerade som sig för, förväntades få karaktär bekräftande handling, av en folklig

av legitimering ståndpunkt den politiska eliten enig om.

av en som var Det är dock, med tanke på hur opinionen i Europafrågan kom att utvecklas i Sverige under de kommande åren, intressant att kunna konstatera att varning utfärdades i samma tidning där Bildts starka

en plädering för folkomröstning första gången publicerades. Sydsvens-

en ka Dagbladet påminde sålunda i ett redaktionellt inlägg om att man aldrig kan helt säker på vilket utslag folkomröstning kan

vara en komma att få. Opinioner har benägenhet att snabbt skifta.

Känslan att det fanns ett yttre tryck påverkade väl också de

av borgerliga partiernas förord för en folkomröstning. Dels hade grann-

° Arbetet 12/12 1990.

Folket 15/11 1990.

Z Detta folkomröstningsengagemang förefaller dock, av intervjuer att döma, ha väckt förvåning blandad med skepsis inom vissa moderata kretsar,

- men framförallt inom näringslivet.

32 Folkomröstningar och parlamentarism

länderna Danmark och Norge tidigare hañ folkomröstningar i denna fråga, dels bar dessa borgerliga partier, alla tre, ett arv av principiell uppskattning av folkomröstningar som beslutsinstrument. Denna uppskattning hade för övrigt också, såsom tidigare framhållits, upprepats i motioner avgivna i riksdagen en kort tid innan hela Europafrågan blev högaktuell.

Socialdemokratin å sin sida bar på sitt motsatta arv av principiell skepsis inför folkomröstningar. Ett eko av denna skepsis hade för övrigt också hörts i några av de första pressreaktionema hösten 1990 inför kraven på en sådan omröstning. Norrländska Socialdemokraten hade t.ex. polemiserat mot dessa krav med hänsyn just till vad

som kunde anses vara förenligt med ett väl fungerande parlamentariskt system: "Att som till exempel miljöpatiet kräva en folkomröstning, det är i själva verket att underkänna den parlamentariska demokratin

Ett huvudskäl till att den svenska socialdemokratins ledning ändå, trots denna initiella skepsis, vintern 1991 visade sig vara beredd att acceptera en folkomröstning låg förmodligen i att alla de andra riksdagspartiema förordat en sådan. Man hade helt enkelt majoritet i

en parlamentet mot sig; man befann sig i en minoritetsposition. Vidare hade det också börjat höras röster inom den egna rörelsen som visade sig hysa sympatier för att låta denna centrala fråga ut till medborgarnas direkta avgörande; några av dessa röster kom för övrigt sedermera att återfinnas på nej-sidan. socialdemokratins tillvänjning vid tanken på en folkomröstning åtföljdes inte heller av några inre konvulsioner utan tvärtom föreföll man ha varit nöjd inom rörelsen över att man kom fram till denna beslutsordning. Det framstod ett värde

som att allmän politisk enighet uppnåtts om hur den viktiga Europafrågan skulle hanteras i Sverige.

3:2 Det finländska beslutet

Finland, som överhuvud bestämde sig för att ansöka om medlemskap i EG ett år senare än Sverige, bestämde sig ungefär ett år senare än svenskarna för att också hålla en folkomröstning i frågan. I den skrivelse i medlemskapsfrågan som den finländska regeringen inlämnade

13NSD 23/11 1990.

Se t.ex. Dala-Demokraten 20/12 1990. 15Se t.ex. AB 5/3 1991, Arbetarbladet 4/3 1991, NSD 5/3 1991 och Värmlands Folkblad 13/4 1991.

Folkomröstningar och parlamentarism 33

till riksdagen i mars 1992 föreslogs uttryckligen att sådan omröst-

en ning skulle hållas när väl förhandlingarna i Bryssel slutförts. Riksdagen gav sedermera sitt stöd för denna hänvändelse direkt till folket. Det finländska beslutet att i Finland anordna folkomröstning i Europa-

en frågan hade inte föregåtts sig omfattande diskussioner eller

av vare omfattande inre motsättningar. Det verkar ha mognat fram under

en kort tidsperiod och ha bestämts framförallt två faktorer.

En faktor var den som inte hade spelat någon större roll för beslutet på den svenska sidan, alltså inre partioenighet. Centerpartiet, intog

som en central ställning i Finlands borgerliga koalitionsregering och också innehade statsministerposten, visade sig från första början klart

vara splittrat i Europafrågan. I perspektiv av denna oenighet inom det

egna partiet framstod det som angeläget för statsminister Esko Aho,

som själv var för ett medlemskap, att medborgarna i gemen skulle få tillfälle att ta ställning i denna fråga. Följdriktigt tycks han från och med det att Europafrågan hösten 1991 fick toppaktualitet i finländsk politik ha talat för en folkomröstning också i Finland och fått stöd härför av flera andra centerpolitiker. I det interna rådslag kring Europaproblematiken partiet anordnade i början 1992 skickades det också

som av med en fråga om man i de egna leden såg det önskvärt eller att

som det anordnades en folkomröstning efter det att förhandlingarna slutförts. Hela 89 % av de tillfrågade centerpartistema svarade kyllä ia mot endast 8,5 % som svarade ei nej.

En annan faktor av vikt för beredvilligheten i Finland att låta Europafrågan också där gå till folkomröstning var upplevelsen ett

av tryck utifrån. Redan i Sverige, när man där ett år tidigare bestämt sig för en folkomröstning, hade ett sådant tryck gjort sig kännbart i så måtto som Norge och Danmark tidigare hållit folkomröstningar i samma fråga. För Finlands del kom detta externa tryck att ytterligare intensifieras just genom att också Sverige bestämt sig för denna beslutsordning; detta land delade Finlands situation för första

att nu gången, efter egen ansökan, ta ställning till ett medlemskap eller Om Sveriges medborgare tillfälle att direkt delta i ett för det

gavs egna landet avgörande beslutsfattande varför skulle då inte också Finlands medborgare, kunde man fråga sig, på motsvarande sätt denna

ges möjlighet Att stå emot ett sådant tryck uppfattades inte som lätt,

5 Se t.ex. Konsekvenserna av ett EG-medlernskap för Finland, Riksdagens utrikesutskotts betänkande om statsrådets redogörelse, 1992 rd UtUB

- 17Se t.ex. Hufvudstadsbladet 15/1 1992.

a Keskustapuolueen Vuosikirja 1992

34 Folkomröstningar och parlamentarism

alldeles särskilt i Finland under 1980-talet fört en allmän

som man debatt värdet folkomröstningar och även där bestämt sig för att

om av uttryckligen införa bestämmelse härom i landets regeringsform.

Det fanns samtidigt centrala politiker i Finland som fortfarande ställde sig tveksamma till folkomröstning i Europafrågan även om

en de inte öppet och aktivt engagerade sig mot sådan. Flera av dessa

en skeptiker fanns inom socialdemokratin i likhet med sitt systerparti

som i Sverige bevarat principiell misstro till folkomröstningar. En av

en dessa skeptiker ingen mindre än landets president, Mauno

var egen Koivisto. Han skriver i sina 1995 utgivna minnen att han uttryckligt sagt sig ogilla folkomröstning i Europafrågan när han i början av

en januari 1992 fick höra att regeringen bestämt sig härför. Folkomröstningar framstod för honom svårförenliga med en representativ

som demokrati och de sades också inrymma risker för beklagligt lågt valdeltagande. Hans skepsis inför folkomröstning i Europafrågan kom

en även indirekt att framgå när han öppnade Finlands riksdag i början av februari 1992. I detta öppningsanförande berörde han således inte alls, i samband med att han pläderade för ett EG-medlemskap, möjligheten

folkomröstning i frågan utan betonade i stället i sibyllinskt av en formade meningar det i hanteringen frågan just måste

ansvar som av vila på den representativa demokratins centrala företrädare: När stora politiska avgöranden träffas bör detta ske efter bästa kunskaper och bästa förstånd. Det är att hoppas att riksdagen, regeringen och jag själv besitter den omdömesfråga behövs, så att vi vad som är viktigt

som ser och vad är mindre viktigt och framförallt så att vi så väl som

som möjligt kan bedöma vad interaktionen mellan de olika krafter som inverkar på utvecklingen kommer att föra med sig i framtiden

Finlands beslut att anordna folkomröstnig i Europafrågan tedde

en sig dock, trots enstaka uttryck för skepsis, ännu givet än det

som mer i Sverige. Det bestämdes både splittring i den största regerings-

av partiet och ett omvärldstryck. Centersplittringen var de andra rege-

av ringspartierna angelägna att neutralisera att ansluta sig till

om genom kravet folkomröstning; trycket från omvärlden förstärktes av att

en det i stort sett rådde ett folkomröstningsvänligt klimat i det egna

landet.

19Koivisto, M., Historian tekijät. Kaksi kautta II, ss.537 och 539.

20Hufvudstadsbladet 8/2 1992. Det fanns också flera andra socialdemokrater

under våren upprepade viss skepsis inför folkomröstningen ett som senare eko denna skepsis kunde ännu höras i ett inlägg partiledaren Paasio i

av av Finlands Riksdag 16/6 1992, s. 2595.

Folkomröstningar och parlamentarism 35

3:3 Det norska beslutet

I Norge av de tre länderna framstod själva beslutet att hålla en

- folkomröstning i Europafrågan, när frågan på nytt blev aktull i början av l990-talet, som den minst diskuterade och mest självklara. Det tedde sig som givet, både bland dem som hoppades ett medlemskap och bland dem som motsatte sig ett sådant, att en sådan folkomröstning måste ordnas. I och med att landet en gång tidigare sagt nej efter direkt hänvändelse till folket var det uppenbart att en eventuell omröving av detta nej måste föregås av en ny sådan hänvändelse. I många länder som har ett folkomröstningsinstitut är det en vanlig föreställning att en fråga som blivit föremål för en folkomröstning måste, om ett nytt och annorlunda beslut skall tas, bli föremål för en ny folkomröstning. Visserligen hade en sådan sedvana inte tillämpats i Sverige i början av 1960-talet när riksdagen beslöt att införa högertrafik trots att en överväldigande majoritet i folkomröstningen 1955 röstat för ett bibehållande av vänstertrafik. Däremot hade den tillämpats långt tidigare just i Norge. Ett förbud mot rusdrycker, grundat i en folkomröstning 1919, hade inte ansetts kunna bli upphävt annat sätt än genom att en ny folkomröstnig anordnades och den, vilket också skedde, mynnade ut i ett motsatt resultat.

Omvärldens och den egna traditionens tryck, vilket redan känts av i Sverige och som sedermera intensfierades i Finland, blev för Norges del helt avgörande for beslutet att anordna en folkomröstning i Europafrågan. Det bör dock understrykas att det vid denna tid i början

av 1990-talet ännu inte även om det hunnit hållas åtta folkomröstningar

i Europa med anknytning till denna fråga kan sägas ha förelegat ett

klart mönster i vad gäller den europeiska integrationsprocessen och direkt demokrati. Ett flertal av de sex kämländema i det europeiska samarbetet alltså Belgien, Luxemburg, Nederländerna och Tyskland

hade överhuvud aldrig haft en folkomröstning i frågan och tre av de länder som därefter och före 1990-talet anslutit sig till organisationen

nämligen Grekland, Portugal och Spanien hade inte heller låtit sitt

beslut att inträda som medlem bli avhängigt av något direkt mandat från folket. I början detta decennium kom däremot inte bara

av nya Sverge, Finland och Norge att koppla ihop sitt eventuella medlemskap med en folkomröstning utan också det fjärde ansökarlandet, alltså Österrike. Därtill hann Danmark i början detta decennium organi-

av sera ytterligare två omröstningar med direkt aknytning till den europe-

36 F olkomröstningar och parlamentarism

iska integrationsprocessen. Man kan, mot bakgrund av vad som

hänt under 1990-talet, faktiskt börja tala om uppkomsten av ett senare nytt konstitutionellt mönster: den europeiska integrationsprocessen är nära sammanlänkad med anordnande av folkomröstningar.

Det för Finland, Norge och Sverige beslutet att låta sitt

gemensamma ställningstagande till ett medlemskap i EG/EU föregås av en folkomröstning utlöste, visats, varken någon större partipolitisk oenighet

som eller omfattande diskussioner. Mest uppmärksamhet ägna-

några mera des frågan i Sverige, minst i Norge. Bakom dessa beslut skymtade dock inslag alla de olika typer faktorer som erfarenhetsmässigt

av av brukar bidra till att utlösa folkomröstningar. Att befinna sig i en minoritetsposition och hoppas få gehör för sina egna åsikter genom en folkomröstning erbjöd miljöpartiets och vänsterpartiets handlande i Sverige exempel på; att inom sin egen organisation vara oenig i en fråga och hoppas få den i någon mån desarmerad genom hänvändelse direkt till folket återigen Finlands centerparti exempel på. Gemen-

var samt för de tre länderna upplevelsen ett tryck, skapat både av

var av tradition och impulser utifrån, att låta frågan om ett EU-medlemskap föras ut i folkomröstning. Det slutgiltiga avgörandet i frågan upp-

en levdes därmed också kunna den särskilda legitimitet som följer av att den dessförinnan blivit diskuterad och behandlad direkt av medborgarna.

2 Jfr Premfors, R., Folkomröstningar och europeisk integration, Förankring och rättigheter, SOU1996:16.

Folkomröstningar och parlamentarism 37

Kap. IV Förutsatt beslutskraft

De tre folkomröstningama kring EU fick alla konstitutionellt sett samma karaktär. De blev formellt rådgivande. Sverige var det enda av de tre länderna som skulle ha haft rättsliga möjligheter att anordna

en folkomröstning av en annan typ, alltså att utlösa en formellt beslutande folkomröstning med tillämpning av den hittills aldrig utnyttjade bestämmelsen i Regeringsformen RF 8:15 om folkomröstningar i grundlagsfrågor. Den möjligheten utnyttjades inte. Trots den likhet i typ av folkomröstning som kom till användning i de tre länderna förelåg dock från början olikhet mellan dem i fråga dessa

en om omröstningars förväntade beslutskraft. Tidigt, innan de alltså ännu ägt rum, märktes sålunda skillnader i fråga om grad av bundenhet som det egna parlamentet uppfattades böra känna inför folkomröstningsresultatet. I Sverige rådde i stort sett enighet om att riksdagen i sitt slutgiltiga ställningstagande hade att rätta sig efter den kommande folkomröstningens resultat alldelels oavsett enskilda ledamöters inställning till EG/EU-frågan. En motsvarande enighet uppstod inte vare sig i Finland eller i Norge. Hur skall dessa skillnader visade sig tidigt i respek-

som tive lands beslutsprocess förklaras Frågan är central utifrån perspektivet att länka samman folkomröstningar med ett parlamentariskt system.

4:1 Möjligheten till formellt beslutande folkomröstning i Sverige

Det fanns alltså i Sverige, när det uppstod allmän enighet om att anordna en folkomröstning i Europafrågan, möjlighet att för första gången i landets parlamentariska historia anordna en omröstning som var formellt beslutande. Alla de fyra tidigare svenska folkomröstningama hade formellt sett varit rådgivande. Alla hade därtill, med möjligt undantag för den första rusdrycksfrågan 1922, lämnat kvar

om en bismak av att inte ha blivit helt korrekt genomförda och tillämpade. Den om höger/vänstertrafik hösten 1955 har i särskilt hög grad blivit kritiserad. Omröstningen hade visserligen lett till en överväldigande majoritet för fortsatt vänstertrafik men riksdagen hade åtta år senare, tvärtemot detta flertal, ändå beslutat införa högertrafik. Folkomröstningen i pensionsfrågan 1957 hade tillåtits omfatta tre olika konkreta förslag av vilka inget fick egen majoritet med konsekvens att det uppstått svårigheter att rätt tolka resultatet. Anklagelser hade utslungats om partitaktik i fonnuleringen av de olika alternativen. En liknande

38 F olkomröstningar och parlamentarism

situation hade slutligen också skapats kring folkomröstningen i kärnkraftsfrågan 1980 där också tre olika konkreta förslag ställts mot

varandra.

Den beslutande form av folkomröstning i grundlagsfrågor som

är möjlig att anordna i Sverige inrymmer inte samma möjlignumera heter de hitttills tillämpade omröstningama till vad som kan

som uppfattas manipulation. Tvärtom kan den både till sin uppläggning

som och verkan sägas befordra större klarhet. Någon allmän önskan

en uppstod dock inte att försöka utnyttja denna form av folkomröstning i samband med Europafrågan. Moderata samlingspartiet var sålunda det enda centrala parti i Sverige tidigt, efter det att landets regering i

som oktober 1990 uttalat sitt intresse för att ansöka om medlemskap i den tidens EG, uttryckligen markerade sympati för detta alternativ. I en partimotion i riksdagen, inlämnad i januari 1991, föreslog man att det svenska folket skulle beredas möjlighet att i samband med valet 1994 och i enlighet med RF 8:15 helt enkelt antaga eller förkasta det framlagda avtalet medlemskap i EG.l Vidare visade sig

om man vara väl medveten att regeringen, enligt gällande bestämmelser i grund-

om lagen, hade att lägga fram de förslag, skulle bli föremål för denna

som typ folkomröstning, senast nio månader före nästa valdag, vilken

av inföll i september 1994. Senast i början december 1993 måste alltså

av regeringen för att denna typ folkomröstning ett medlemskap

- av om överhuvud skulle kunna anordnas förelägga riksdagen en proposition

det medborgarna hade att ta ställning till. om som

Visst gehör tanken på en folkomröstning enligt dessa nya

vann regler också hos miljöpartiet för första gången kommit i den

som svenska riksdagen 1988. I sin partimotion från januari 1991 förde man

diskussion för- och nackdelar med de två olika typer av folkomen om röstning möjliga i Sverige och kom till slutsatsen att den ena

som var formen helt enkelt inte behövde utesluta den andra. En rådgivande folkomröstning kring olika europeiska samarbetsinitiativ borde omgående anordnas och därefter det skulle bli aktuellt med en

- om samarbetsform innebar överföring beslutanderätt till överstatlig

som av organisation borde ytterligare folkomröstning hållas och då i sam-

- en band med de allmänna valen 1994 enligt de regler gäller för

som ändring grundlag Socialdemokratin tog däremot klart avstånd från

Sveriges Riksdag 1990/91, U: motion 504.

Ibid., Uzmotion 510. Per Gahrton hade under riksdagsdebatten i oktober 1990 förutsatt att en folkomröstning i EG-frågan skulle ske enligt RF 8:15, Ibid,. Prot. s.23.

Folkomröstningar och parlamentarism 39

möjligheten att i EG/EU-frågan anordna folkomröstning enligt de

en nya reglerna när man väl övergivit den tvekan som man till en början känt över en folkomröstning överhuvudtaget. Beskedet ledande partihåll blev mycket klart: en omröstning måste äga rum enligt de regler som tidigare tillämpats. Denna inställning upprepades sedermera uttryckligen i den socialdemokratiska partimotion som inlämnades i riksdagen i januari 1992.3 Man band sig alltså för folkomröstning

en som formellt skulle vara rådgivande uttalade samtidigt redan

men nu att omröstningens resultat skall vara förpliktande. heller ansågs några sakskäl föreligga för att hålla den just valdagen, vilket skulle ha varit en nödvändighet om de nya reglerna hade tillämpats. En folkomröstning borde anordnas när förhandlingarna i Bryssel väl var avslutade. Denna ståndpunkt en rådgivande folkomröstning enligt de

gamla reglerna men uppfattad som de facto beslutande blev härefter

den svenska socialdemokratins officiella och ständigt upprepade hållning i frågan. Samma ståndpunkt hade vänsterpartiet tidigare intagit/l

I både förordet för och motståndet mot en folkomröstning enligt reglerna för ändring av grundlag spelade förmodligen den omständigheten en viktig roll att denna omröstning måste äga rum samtidigt med de allmänna valen. Principiella argument kunde i och för sig utvecklas både för samtidighet liksom mot en sådan. För talade att man då kunde räkna med maximalt stort deltagande i själva omröstningen liksom att man också undvek alla risker för att landet skulle hamna i två omröstningar i Europafrågan. Mot talade å andra sidan att denna fråga i sig var så viktig att den borde bli föremål för allmän

en debatt som helt koncentrerades på den och inte sammanblandades med alla andra frågor hör till valrörelse Det dock inte principi-

som en var ella argument denna typ bestämde de politiska partiernas

av som

3 Sveriges Riksdag 1991/92, U:motion 504. 4 Sveriges Riksdag 1990/91, U:motion 534. Man förordade i denna partimotion att de gamla reglerna skulle komma till anvädning i så måtto som man tog klart avstånd från tankar på en folkomröstning den ordinarie valdagen vilket en tillämpning av de nya reglerna förutsatte. De två återstående partierna i riksdagen centerpartiet och folkpartiet verkade till en början ha

- hållit frågan om typ av omröstning öppen. Det förra partiet begränsade sig i sin i januari 1991 väckta partimotion till att endast säga att det var naturligt att ha en folkomröstning vid den tidpunkt då det farms ett färdigförhandlat förslag att ta ställning till; det senare förordade visserligen en folkomröstning i anslutning till valet 1994 men band sig för den skull inte för att den skulle vara av den typ som regleras i RF 8:15. 5 Jfr EG och våra grundlagar. Betänkande av grundlagsutredningen inför EG, SOU 1993:14, s. 276 f f.

40 Folkomröstningar och parlamentarism

inställning till folkomröstning samtidig med de allmänna valen.

en Partistrategiskt tänkande vägde i dessa sammanhang säkerligen betydligt tyngre.

Den allmänna uppfattningen förefaller ha varit att partier som hade

entydig uppfattning i Europafrågan gynnades av samtidighet med

en allmänna val medan det motsatta kunde förväntas gälla för partier som

kluvna. Härvidlag resonerade partikansliema förmodligen samvar

sätt Grundlagsutredningen inför EG, sammansatt av företräma som dare för alla de politiska partierna, gjort. Den förutsatte i sitt betänkande att partier med entydig och klar hållning i Europafrågan kunde,

folkomröstningen i anknytning till de allmänna valen, om ägde rum vid detta tillfälle locka över väljare till sig med samma klara och entydiga hållning de normalt röstade annat sätt. En över-

även om strömning kunde alltså ske. Ett parti som var kluvet i frågan kunde däremot, utifrån resonemang, gynnas av en folkomröstning som

samma

fristående från de allmänna valen. Att ett motsatt partistrategiskt var

också skulle kunna föras det utvecklades i Grundlagsutresonemang redningens betänkande verkar inte ha vunnit gehör, nämligen att om

väljarna får möjlighet att vid ett och tillfälle både rösta på parti

samma och i folkomröstning ta ställning i Europafrågan så behöver de inte

en låta sin åsikt i denna fråga påverka sitt partival. Man kan helt enkelt ägna sig s.k. split vote: rösta på sitt traditionella parti i de all-

en männa valen gå sin speciella och kanske från partiets majoritet

men avvikande väg i den samtidiga folkomröstningen

Moderaters och socialdemokraters tidigt visade motsatta inställning till folkomröstning, förutsatte samtidighet med de allmänna

en som valen, hade med all sannolikhet präglats de olika opinionslägen

av visavi europeiskt samarbete som fanns inom respektive parti och som

påfallande allteftersom tiden gick. blev än mer

För moderata samlingspartiet fanns det emellertid också andra skäl än partistrategiska att länge hålla fast vid tanken på en beslutande folkomröstning. Ett att endast svenska medborgare skulle vara

var berättigade att delta i den typ folkomröstning knuten till

av som var ändring grundlag; vid folkomröstningar enligt den gamla modellen

av kunde också, såsom skett i kämkraftsomröstningen, utländska medbor-

vistats viss tid i landet rösta. Ett annat skäl var att själva gare som en den tidtabell, beslutande folkomröstning förutsatte, kunde sätta

som en

på medlemskapsförhandlingama i Bryssel. Moderata samlingpress partiet, efter valet 1991 kommit att utgöra det dominerande partiet

som

6 Ibid., s. 279.

Folkomröstningar och parlamentarism 41

i den då bildade borgerliga koalitionsregeringen, kände ett särskilt

för att på olika sätt påskynda dessa förhandlingar. Ett argument ansvar

utnyttja i sammanhanget då att antyda att i anslutning till att var man de allmänna valen 1994 ville underställa fördraget väljarnas direkta ställningstagande och för att kunna göra detta måste ett fördragsförslag

färdigförhandlat senast hösten 1993. En föreställning tilläts också vara länge och envist leva kvar, både i förhandlingskretsar i Bryssel och bland utländska observatörer i Stockholm, att svenska grundlagsskäl uttryckligen krävde ett sådant Slutdatum. Men denna föreställning ägde sin riktighet bara önskade, vilket alltså inte var konstitutionellt

om man nödvändigt, att själva fördraget skulle bli föremål för en folkomröstning enligt de regler som fanns intagna i RF 8:15.

nya

Den fart i vilken medlemskapsförhandlingama korn att slutföras satte småningom definitivt stopp på fortsatta spekulationer om en folkomröstning enligt dessa regler. Förhandlingarna blev sålunda

nya inte slutförda under hösten 1993 utan korn i stället att pågå ännu en bit

1994. Möjligheten fanns dock fortfarande kvar att utlysa en folkomröstning enligt dessa nya regler men då om de grundlagsändringar uppfattades nödvändiga för att Sverige eventuellt

som vara skulle kunna bli medlem EG/EU. I laga tid hösten 1993 avlämnade

av regeringen proposition sådana ändringar och den skulle ha

en om kunnat utlösa folkomröstning tredjedel av riksdagens leda-

en om en möter så beslutat.

Någon omfattande diskussion fördes inte om att låta en folk-

mera omröstning svenskt medlemskap i EG/EU ta sig den indirekta

om formen eller nej till ett antal grundlagsändringar. Det kan dock

av påpekas statsminister Carl Bildt så sent i oktober 1993 inte helt

att som förefaller ha uteslutit folkomröstning med denna inriktning. Han

en skall sålunda gång, på fråga moderaterna envisades med att

en en om vilja hålla folkomröstning samtidigt med de kommande valen bara för

splittra socialdemokraterna, ha sagt: "Nej, jag att folkomatt menar röstningen ska beslutande och det kan bara ske om den hålls

vara samtidigt med valet.7 I och med att Carl Bildt vid denna tidpunkt måste ha förstått att det inte längre existerade någon möjlighet att låta fördraget sådant till folkomröstning enligt reglerna för

som en grundlagstiftning kan hans uttalande bara tolkas förord för den

som enda typ beslutande folkomröstning som längre återstod, alltså om

av förslagen till grundlagsändringar. Något större engagemang för denna möjlighet visade dock varken Bildt eller någon annan moderat politiker

7 Västerbottens Kuriren 14/10 1993.

42 Folkomröstningar och parlamentarism

utan hans uttalande skall väl ytterligare ett eko den mera ses som av tidigt markerade moderata sympatin för denna typ folkomröstnya av ning. En omröstning om EU, hängts på förslag ett antal som upp om nya grundlagsregler, skulle med all sannolikhet ha fått en besynnerlig inriktning: mer ha kretsat kring juridiska spetsfundigheter än kring innebörden ett eventuellt svenskt EU-medlemskap. av Att det i Sverige, i motsats till Finland och Norge, hade funnits möjlighet att anordna en folkomröstning i Europafrågan hade som en formellt beslutande karaktär och att denna möjlighet också diskuterats påverkade dock synen på den formellt rådgivande omröstning som man också här stannade för att hålla. Man kan säga att existensen denna av alternativa möjlighet gav extra kraft argumentationen att riksdagen skulle känna sig direkt bunden resultatet den kommande folkomav av röstningen.

4:2 Den rådgivande folkomröstningen i Sverige

Den misstro som funnits i Sverige inför det sätt på vilket det politiska systemet hanterat resultatet av flera tidigare folkomröstningar präglade också inställningen till den formellt rådgivande folkomröstning som man stannade for att hålla i Europafrågan. Man var sålunda angelägen understryka att denna gång skulle det bli annorlunda. Det votum som medborgarna skulle komma att avge skulle inte kunna nonchaleras av riksdagen, såsom skett i höger-vänstertrañkfrågan, och inte tillåtas bli uppsplittrat på ett flertal alternativ, såsom skett i både pensions- och kärkraftsfrågoma, med efterföljande tolkningssvårigheter Denna grundinställning markerades tämligen klart av Grundlagsutredningen inför EG som enligt sina direktiv också hade att behandla problemen kring folkomröstning i Europafrågan. Det skedde både i en en diskussionspromemoria som utredningen lät skicka ut i sin ordförandes namn våren 1992 liksom i det ett år framlagda huvudsenare betänkandet. Vid denna tidpunkt framstod det ännu inte alldeles som klart vilken typ av folkomröstning skulle komma till användning som en beslutande enligt de reglerna eller rådgivande enligt de - nya en gamla men utredningen betonade for sin del att denna kommande omröstning, oavsett typ, borde få avgörande vikt. Om skulle man komma att bestämma sig for formellt rådgivande omröstning sågs en det därför som angeläget att endast två sakaltemativ ställdes mot varandra: eller nej till viss handlingslinje. Att begränsa sig till två en i stället for flera uppfattades alltså väsentlig åtgärd i strävan att som en verkligen ge denna folkomröstning avgörande vikt.

Folkomröstningar och parlamentarism 43

Grundlagsutredningen gick i sitt slutbetänkande ytterligare ett steg längre i denna sin strävan. Man föreslog nämligen, utan några som helst inre meningsskiljaktigheter, att en övergångsbestämmelse skulle antas stadgade att den samtidigt föreslagna ändringen av RF:s

som regel 10:5 kvalificerad majoritet vid överlåtelse av beslutanderätt

om till de Europeiska gemenskapema inte skulle behöva tillämpas om en folkomröstning dessförinnan ägt Det ansågs stå i strid med

rum. tanken på i realiteten beslutande folkomröstning att ställa upp krav

en på kvalificerade beslutsfonner för att realisera utslaget i folkomröstningen. Om folkomröstning resulterar i ett till medlemskap bör

en det, med andra 0rd, inte någon möjlighet för riksdagsminoritet

ges en

hindra de för ett medlemskap nödvändiga besluten Detta förslag att till övergångsbestämmelse antogs sedermera riksdagen utan någon

av debatt eller tvekan. Och med några få undantag hade det inte heller dessförinnan avhörts några protester sig i de remissvar eller i den

vare allmänna debatt Grundlagsutredningens betänkande framkallat. En

som

de få kritiska rösterna hade Uppsala Universitets samhällsvetenskapav liga fakultetsnämnd utgjort. I ett remissyttrande, utarbetat av statsvetardocenten Sverker Gustavsson, ansågs förslaget strida mot den anda av respekt för minoriteter bör prägla grundlagen: l ett land som

som både gör anspråk på att rättsstat och en demokrati har det

vara en principiellt suveräna folket bundit sig självt i syfte att förhindra enkla majoritetsbeslut i vissa frågor. Folksuveräniteten får inte

grupper av tillåtas betyda, att den för tillfället rådande majoriteten skall ha rätt att med enkel majoritet eller med stöd folkomröstning otyglat kunna

av besluta vad den finner bäst för landet. Utredningens oro för att

vara folkviljan kunde äventyras gällande bestämmelse tillämpades sades

om leda tankarna till det slags krav, som den s.k. statsnyttan brukar anses ställa. Statsnyttan står historiskt i stark motsättning till rättstatssidén. Att vilja tillgodose denna tanke sades slutligen inte bara plikt-

vara moraliskt bjudande utan också nyttigt med avseende på sina sociala konsekvenser. Medlemskapet behöver snarast efter omröstningen framstå legitimt på den förlorande sidan.9

som även

Den fråga legitimitetssynpunkt den uppsaliensiske remissför-

ur som fattaren inte fördjupade sig i hur vinnande sida i en folkomröst-

var en

8 Grundlagsutredningen inför EG, a.a, s.148. Jfr Ruin, O.,Folk0mröstning

medlemskap i EG. Ett diskussionsunderlag, Ds 1992:31. om 9Samhällsvetenskapliga Fakultetens vid Uppsala Universitet remissyttrande Grundlagsutredningens inför EG betänkande. Jfr EG och grundlagarnasammanställning remissyttranden över betänkande SOU 1993:14 och

av departementspromemorian Ds 1993:36, Ds 1993:71, s. 117.

44 Folkomröstningar och parlamentarism

ning skulle komma att uppfatta ett riksdagbeslut med tillämpning

som av riksdagens regler om kvalificerad majoritet gått emot denna vinnande sidas ståndpunkt. Ett sådant eventuellt fömekande skulle ha blivit speciellt känsligt i Sverige i och med att man tidigt och allmänt just förutsatt att parlamentet skulle komma att följa folkomröstningens votum. Och om det, trots ett formellt bibehållande gällande regler

av om kvalificerad majoritet, ändå skulle ha varit meningen att alla riksdagens ledamöter hade att rösta i enlighet med folkomröstningens resultat, ja, då kan man naturligtvis fråga sig varför det rättsstats-

ur synpunkt skulle uppfattas som stötande att införa den övergångsregel som riksdagen bestämde sig för att anta.

Det i sammanhanget intressanta är dock varför den typ av konstitutionellt problem, som detta Uppsalayttrande berörde, väckte så

pass begränsad uppmärksamhet i Sverige som var fallet. Situationen var, såsom senare skall visas, en helt annan i den samtidiga finländska och framförallt norska debatten. Där kom i motsats till Sverige att

man med stor intensitet just diskutera hur en folkvilja uttryckt i ett folkomröstningsresultat borde vägas mot regler som är en del av det konstitutionella systemet. En förklaring, tämligen vag, till denna olikhet kan ligga i att den skrivna grundlagen inte riktigt i grad hålles i

samma helgd i Sverige som i de två grannländema. En annan och mer konkret förklaring ligger helt enkelt i att alla de svenska partierna tidigt förbundit sig att följa det direkta votum som medborgarna skulle komma att avge. De partier som från början var emot en svensk EG/EU-anslutning vänsterpartiet och miljöpartiet hade just i folkomröstning

- - en sett den enda möjligheten att markera motstånd mot det överväldigande EG/EU-vänliga flertal som fanns i riksdagen och därför hade det också legat i deras intresse att folkomröstningens resultat blev utslagsgivande. De starkt integrationspositiva partierna, såsom folkpartiet och moderata samlingspartiet, kunde i och för sig ha haft intresse att inta motsatt ståndpunkt att hävda riksdagens rätt att fatta de slutgltiga besluten

oavsett det råd som avgivits medborgarna samtidigt just

av - men var dessa partier bundna av att de själva tidigt förordat folkomröstning

en i Europafrågan och att de därtill, särskilt moderaterna, även markerat sympati för en formellt beslutande omröstning.

Partiemas löfte att följa folkomröstningens resultat tycktes tillta i styrka i samma mån som en misstro på sina håll ändå tycktes dröja sig kvar inför uppriktigheten och allvaret i dessa förhand avgivna löften. Misstron fanns framförallt bland nej-sägare kände att de

som hade en folklig opinion bakom sitt nej samtidigt visste att de

men flesta av riksdagens ledamöter var för ett ja. socialdemokratin,

som allteftersom tidpunkten för folkomröstning närmade sig, upplevde

Folkomröstningar och parlamentarism 45

sig alltmera splittrad i Europafrågan blev särskilt ihärdig i sin betoning att parti skulle komma att känna sig bundet av omröstnings-

man som resultatet. Sålunda beslöt den ordinarie partikongressen, som samlades i Göteborg i september 1993, uttryckligen uttala att riksdagsgruppen ska följa folkomröstningen Och när partikongressen, som ajoume-

just i Europafrågan, återsamlades försommaren 1994 yrkade ett rats ombud att det tidigare fattade kongressbeslutet att riksdagen

om hade att följa folkomröstningsresultatet skulle upprepas ännu en gång: Det pågår diskussioner ute i landet att man inte litar det. Låt

skäl, fatta det beslutet gång till." Den ajoume-

oss, av pedagogiska en

rade kongressen upprepade visserligen inte detta beslut men Mona Sahlin i sin egenskap partistyrelsens föredragande dock tillfället

tog av i akt ännu gång starkt betona den formellt rådgivande folkom-

att en röstningens reellt beslutande kraft och därmed i realiteten också dess primat över riksdagen:

Den socialdemokratiska riksdagsgruppen ska enhälligt följa folkomröstingsresultatet. Det förväntar både jag och alla här att alla riksdagsledamöter i Sveriges riksdag gör. Demokrati är till för att respekteras

Även vi inte behöver beslutet hoppas jag att kongressen här

om upprepa

med applåd kan understryka att ingen väljare ska behöva tvivla på att

den socialdemokratiska riksdagsgruppen till punkt och pricka, till siste man

respekterar resultatet i folkomröstningen. Det är demokrati.

och kvinna,

Den reella beslutskraft EG/EU-folkomröstningen förutsattes få

som underlättades att det denna gång, i motsats till situationen

som sagt av vid de två närmast föregående svenska folkomröstningama, endast förelåg två konkreta handlingslinjer att välja mellan. En föga uppmärksammad komplikation låg dock fortfarande i det faktum att medborgar-

enligt gällande folkomröstningslag också kunde avge en blank na röstsedel; de de hade alltså rätt att markera att de inte ville eller inte kunde ställning i den fråga underställts dem för deras direkta

ta som avgörande. Blankröstning kom därigenom att sitt sätt ändå utgöra ett tredje alternativ. Den kunde t.o.m. komma att som en tunga på

ses vågen i situation där vaken eller nej fick stöd av ett uttryckligt

en flertal dem avgivit röster. Den fråga då kunde ställas var

av som som hur partier, förbundit sig att följa vad majoritet uttalat i folk-

som en omröstningen, i denna situation skulle komma att uppträda i riksdagen.

l° Kongressprotokoll Göteborgskøngressen, s. 131.

Kongressprotokoll, Europakongressen, s. 119.

12Ibid., s. 141

46 Folkomröstningar och parlamentarism

I en debattartikel i Dagens Nyheter ett år innan folkomröstningen ägde rum antydde jag att i ett sådant inte särskilt sannolikt läge kunde det te sig förståeligt om parlamentet låter sin egen majoritet fälla utslaget. Väljarna sådana har inte varit beredda att samla sig till som en

majoritetsuppfattning. 3

Denna antydan om att riksdagen i ett läge, där varken eller nej fått ett flertal av de avgivna rösterna, skulle kunna uppfatta sig som fritaget från skyldigheten att följa rådgivande folkomröstnings resulen tat fick dock inget stöd vare sig i den allmänna debatten eller i själva riksdagen. Tvärtom väckte antydan omgående kritik och sågs ett som inlägg till förmån för ja-sidan i medvetande att ett klart flertal om av riksdagens ledamöter var för en svensk anslutning till unionen. Vänsterpaitiet, som vid denna tipunkt det enda i riksdagen representeravar de helt negativa EU-partiet, polemiserade också i ett antal motioner uttryckligen mot tanken att blankröster skulle kunna motivera att det reella beslutet i Europafrågan i alla fall överflyttades till riksdagen. I en i januari 1994 avgiven partimotion betonades sålunda att blankröster inte borde få spela någon helst roll utan att den ståndpunkt som som fått flest röster i folkomröstningen fortfarande måste förväntas binda parlamentet: Riksdagen har ansvar för att människor skall inse att deras deltagande i själva folkomröstningen blir utslagsgivande. Oavsett folkomröstningens resultat bör därför riksdagens partier deklarera att majoritetens vilja kommer att respekteras I den motion partiet som sedermera avlämnade i anslutning till regeringens proposition om själva folkomröstningen betonades ännu gång att folkets vilja en måste definieras som det alternativ som samlat mest röster: De som inte deltar i omröstningen eller de väljer att rösta blankt har valt som att avstå och ingendera ja- eller nej-sidan kan tillgodoräkna sig de frånvarande eller blankröster Enighet tycktes alltså råda i Sverige, innan folkomröstningen i Europafrågan i november 1994 ännu hade ägt att den konkreta rum, ståndpunkt eller nej till medlemskap skulle komma att få - - som flest röster i omröstningen, den skulle sedermera också komma att bli hela riksdagens alldeles oavsett av att folkomröstningen formellt sett bara hade haft karaktär råd och att enskilda riksdagsledamöter av av och deras väljare kanske inte alls uppskattat det råd givits. som

3 29/10 1993 O. Ruin.

Sveriges Riksdag 1993/94, KU:motion 206. 5 Ibid., KU:motion 76.

Folkomröstningar och parlamentarism 47

4:3 Den rådgivande folkomröstningen i Finland

I Finland såg från början annorlunda än i Sverige sin folkom-

man röstning i EU-frågan. Man sålunda inte beredd att generellt sett

var

den med grad bindande beslutskraft svenskarna. utrusta samma av som Denna annorlunda förhandsinställning speglade sig både i vidtagna legala dispositioner och i den allmänna debatt fördes för-

som om hållandet mellan folkomröstnings utslag och ett parlaments kompe-

en tens.

I själva den proposition Finlands regering lämnade till riks-

som dagen med förslag att hålla rådgivande folkomröstning i

om en Europafrågan underströks mycket tydligt att det var Finlands riksdag

hade fatta de slutgiltiga besluten i denna fråga även medsom att om borgarna getts möjlighet att ett råd. Det utifrån svensk erfarenhet

folkomröstningar intressanta att denna proposition, samtidigt av var

den betonade riksdagens beslutskompetens, också betonade vikten som

endast två alternativ uppställdes för medborgarna att välja melav att lan: eller nej till EU-medlemskap. Det skulle alltså inte bli tillåtet, såsom i Sverige, att erbjuda också det alternativ innebär vet ej,

som dvs. rösta blankt. Riksdagen sades underlag för sitt kommande

som beslut behöva så klar kunskap möjligt om de röstandes stånd-

en som punkt i ärendet: Denna kunskap kan bäst vinna att lämna

man genom de röstande endast två alternativ när det gäller att ta ställning till medlemskapsfrågan. De förväntas antingen understödja en anslutning eller motsätta sig den

I Sverige hade, i motsats till andan i denna finländska proposition, betoningen bara två alternativ i den kommande folkomröstningen uppfattats stärka omröstningens beslutskraft visavi riksdagen medan en eventuell förekomst flera än två alternativ i motsvarande grad

av bedömts kunna försvaga verkningarna av sådan omröstning.

Det fanns för övrigt också röster i den finländska debatten som just befarade att riksdagen skulle komma att bli bunden än förutsatt av

mer

omröstningsresultatet denna uttryckliga begränsning till bara två

genom alternativ. En dem uttryckte sådan forskaren Markku

av som oro var Suksi, våren 1993 disputerade på folkomröstningar. Utifrån en

som önskan att riksdagen inte skulle bli alltför bunden av en folkomröstnings utslag ville han det direkt värdefullt om medborgarna

se som skulle kunna bli presenterade med fler alternativ än två i den kommande omröstningen. Ett tredje sådant altemativ, han hänvisade till i

som

6 Finlands regerings proposition till Riksdagen med föslag till en rådgivande folkomröstning, s. 6.

48 F olkomröstningar och parlamentarism

olika artiklar, var just blankröstning. Att få rösta vet ej borde enligt hans mening uppfattas likvärdigt med att rösta respektive nej. som En sådan ordning skulle också, han gång uttryckte sig, åtsom en minstone i viss utsträckning kasta bollen tillbaka till riksdagen och tvinga politikerna att axla det ansvar som de val har påtagit genom

sig.

Med den inställning rådde i Finland till kompetensfördelningen

som mellan den kommande EG/EU-folkomröstningen och riksdagen fanns det självfallet ingen anledning att genom någon speciallagstiftning, såsom skett i Sverige, ändra de beslutsregler gällde i riksdagen. som Man räknade med att riksdagen, efter det att medborgarna tagit ställning till denna Europa-fråga i en folkomröstning, skulle fatta sitt beslut om ett eventuellt medlemskap enligt vad som brukar kallas inskränkt grundlagstiftningsordning. Denna ordning innebar att parlamentet enligt Riksdagsordningens § 69 har att godkänna ett internationellt fördrag, som berör grundlag, genom beslut som omfattas två tredjeav delar av de avgivna rösterna; fördraget anslutning till EG/EU om var av denna typ. En annan möjlig ordning som Finland kunde ha tillämpat vid sitt beslut om medlemskap i EG/EU hade förutsatt kvalificerad majorien tet av större omfattning. Man kunde sålunda ha fattat själva beslutet om anslutning enligt de regler som gäller för ändring av grundlag. I Finland hade det, i motsats till situationen i Sverige, inte ansetts som nödvändigt att företa uttryckliga ändringar i den grundlagen egna som förutsättning för medlemskap. Ändring av grundlag skall enligt den finländska riksdagsordningens § 67 antingen företas två beslut genom med mellanliggande val eller, om förslaget förklarats brådskande, genom beslut som omfattas av minst fem sjättedelar de avgivna av röstema Det alternativ tidsmässigt skulle ha tett sig naturligt att som tillämpa om ett beslut om anslutning till EG/EU överhuvud hade tagits enligt denna ordning hade varit det En så stor - senare. pass majoritet som 5/6 av riksdagens ledamöter hade alltså då behövts för ett beslut mot de 2/3 krävdes enligt den ordning kom att som som tillämpas. Det fanns deltagare i den allmänna debatten ansåg att som beslutet om finländsk anslutning till den europeiska organisationen just borde ha tagits enligt de regler gäller för ändring grundlag som av eftersom medlemskapet skulle få långtgående konsekvenser för statsskicket. En dem tyckte så statsvetarprofessom Jan-Magnus av som var Jansson. Denne, som för övrigt aktiv motståndare till ett finländskt var

7 Hufvudstadsbladet 28/6 1993 M. Suksi.

Folkomröstningar och parlamentarism 49

EG/EU-medlemskap, uppfattade att den handlingslinje som valts var avsedd att medvetet dölja anslutningens långtgående karaktär. Att fatta detta avgörande beslut enligt den regel som endast förutsätter 2/3 majoritet tolkades honom manöver att över ett gärde

av som en där det är som lägst

I den finländska debatten berördes i och för sig också den problematik som kan ligga i att en minoritet i parlamentet, genom existensen

regler kvalificerad majoritet, skulle kunna förhindra att en av om majoritetsåsikt, uttryckt direkt av medborgarna i en folkomröstning, realiserades. Denna problematik fick dock inte samma intensiva uppmärksamhet i Finland i Norge. Man dock medveten de

som var om inneboende möjligheter till konflikt som låg i att två beslutsfora var nära sammanlänkade samtidigt som de var utrustade med olika kompetens och tillämpade olika beslutsregler.

En dem i den finländska debatten just argumenterade för

av som större parallellitet mellan en folkomröstnings respektive ett parlaments beslutsregler statsvetaren Göran Djupsund. I en artikel i Hufvud-

var stadsbladet några månader bara före själva folkomröstningen spekulerade han kring ett omröstningsresultat om 48 % respektive 52 % ; det var för övrigt det utslag som sedermera blev, inte Finlands, men väl Sveriges. Hur borde, frågade han sig, de finländska riksdagsledamöterna handla i en sådan tänkt situation I fall de skulle rösta i enlighet med folkomröstningens knappa majoritet skulle enskilda riksdagsledamöter inte bara bli tvungna att rösta mot egen övertygelse utan även kanske mot deras övertygelse som de representerar. Djupsund var beredd beteckna ett sådant förfarande ytterst besvärligt bland

som annat med tanke på dessa väljargruppers framtida relationer till politik i allmänhet och sina egna representanter i synnerhet. I fall riksdagsledamöterna å andra sidan skulle låta sitt ställningstagande bestämmas

sammanvägning av olika synpunkter egna värderingar, genom en sina väljares uppfattning och folkomröstningsresultatet skulle kanske

inte den i grundlagen förutsatta kvalificerade majoriteten kunna uppnås. Och då skulle kritik från många håll kunna riktas mot att folkomröstningsresultatet inte fått avgöra utgången. Den slutsats som Djupsund för sin del drog var att den finländska statsförfattningen framdeles borde ändras: antingen så att enkel majoritet skulle räcka också i riksdagen för beslut typ EG/EU-medlemskap eller tvärtom att 2/3

av majoritet också skulle uppställas som krav för att någon sida skulle

18Ibid.,13/4 1994 J-M. Jansson.

50 Folkomröstningar och parlamentarism

anses ha vunnit i en folkomröstning.

Det väsentliga att understryka är att det inte i Finland på förhand fanns någon allmän enighet om att att den folkomröstning i EG/EUfrågan som småningom skulle äga rum borde bli något annat än vad den formellt alltså rådgivande. Experter uppehöll sig vid svårig-

var, heter av olika slag som kunde komma att vidlåda tolkningen av det kommande folkomröstningsresultatat. Företrädare för de politiska partierna framförallt inte beredda att sina respektive partiers

var vägnar sig de tidigare visat sig var principiella förespråkare för

- vare folkomröstningar eller uttryckligen lova att den kommande folk-

omröstningen skulle binda deras representanter i riksdagen. De EUpositiva partierna var visserligen, mot bakgrund av opinionsundersökningar tydde på ett folkflertal i Finland för medlemskap, naturligt-

som vis benägna än EU-motståndare att tala för att riksdagen skulle

mer följa folkomröstningens resultatet. Landets politiskt främste ja-sägare, den nyvalde presidenten Matti Ahtisaari, var en av dem som efter sitt tillträde då och då betonade att olika statliga organ politiskt och moraliskt borde känna sig bundna resultatet. De EU-negativa politikerna,

av mot bakgrud av detta opinionsläge, var mer benägna att låta riksdagen fatta beslut utifrån sina värderingar. Men det fanns också nej-sägare som på förhand uttryckligen förklarade sig i riksdagen komma att rösta i enlighet med folkets majoritetsvilja alldeles oavsett egen åsikt i medlemskapsfrågan. En av dem var vänsterförbundets ordförande Claes Andersson."

Flera omständigheter bidrar till att förklara att på politiskt håll

man i Finland generellt sett inte beredd, såsom skett i Sverige, att på

var förhand garantera att den kommande EG/EU-folkomröstningen skulle komma att binda riksdagen. En omständighet låg helt enkelt i historiskt

9 Ibid. 15/8 1994 G. Djupsund. Den problematik som Finland riskerade att hamna i undvek alltså Sverige att ställas inför med sin lösning: en överenskommelse mellan partierna att följa den formellt rådgivande folkomröstningens resultat parad dels med en grundlagsändring som skulle klubbas en andra och definitiv gång först efter både nytt val och folkomröstning, dels med ett samtidigt frångående av kravet på kvalificerad majoritet vid överlåtelse av beslutanderätt. Denna svenska lösning väckte i Finland både kritik och uppskattning. Ett exempel på uppskattning var ett inlägg av Markku Suksi just med anledning av Djupsunds artikel i vilket han tyckte att Sverige hade skött den gemensamma konstitutionella problematiken "elegantare" än finländarna, Ibid. 3/9 1994 M. Suksi. 2° Se t.ex. Helsingin Sanomat 4/5 1994 M. Wiberg och Hufvudstadsbladet 8/9 1994 H. Nurmi. 2 Se t.ex. Ibid. 10/9 1994.

Folkomröstningar och parlamentarism 51

olika värdet folkomröstningar som inslag i statsskicket. Vid

syn av utformningen Finlands Regeringsfonn en kort tid efter det att landet

av vunnit sin självständighet hade det, såsom redan framhållits, funnits en uttrycklig skepsis bland grundlagstiftama inför den form direkt

av demokrati folkomröstningar är uttryck för. Det dröjde också till

som slutet 1980-talet innan man i Finland överhuvud införde en bestäm-

av melse i Regeringsformen möjligheten att anordna folkomröstningar.

om Och i samband med den diskussion som föregått denna grundlagsmässiga reglering hade det aldrig varit tal annat än just rådgivande

om folkomröstningar. Det talades för övrigt i den utformning som själva bestämmelsen fick Finlands Regeringsform § 22 a hela tre gånger just rådgivande folkomröstning. En annan omständighet som

om bidrar till att förklara Finlands från Sverige annorlunda förhandsinställning till den kommande folkomröstningen var att man inte heller haft någon större praktisk erfarenhet sådana omröstningar före den

av förväntade EG/EU; den enda tidigare finländska folkomröstningen

den kring rusdrycksfrågan i början 1930-talet. Man hade med var av denna begränsade erfarenhet inte heller, såsom i Sverige, behövt ham-

i några diskussioner misskötsel tidigare omröstningar med na om av löfte annorlunda hantering framdeles. I Finland fanns det därför

om större benägenhet att betrakta den kommande rådgivande som just rådgivande. Form och realitet sammanföll.

4:4 Den rådgivande folkomröstningen i Norge

Av de tre länder i Norden som hösten 1994 anordnade en folkomröstning i EU-frågan fick Norge utan all jämförelse den intensivaste debatten förhållandet mellan en folkomröstnings resultat och parlamen-

om tets slutgiltiga ställningstagande. Intensiteten i denna debatt fick sin glöd de starka känslor som Europaproblematiken sedan länge hade

av väckt i norsk politik.

Denna intensiva diskussion nära sammankopplad med en

var diskussion det lagrum i Grunnloven borde tillämpas vid

om som stortingets slutgiltiga beslut i fråga om eventuell anslutning till EG/EG. Man hade alltså, vilket det gång på gång påmindes i den norska

om debatten, konstitutionellt sett två olika vägar att välja mellan. En var för Stortinget att handla i enlighet med Grunnlovens § 93 om överlåtelse beslutanderätt till internationell organisation. Denna bestäm-

av melse hade införts i den norska grundlagen i början av 1960-talet; den stadgade sådan överlåtelse kunde ske på ett sakligt begränsat

att en område och att den krävde stöd tre fjärdedelar Stortingets

av av

52 Folkomröstningar och parlamentarism

ledamöter. En annan möjlighet var att företa någon form av ändring av grundlagen med innebörd att det blev möjligt att ansluta landet till EG/EU. Detta senare tillvägagångssätt var i så måtto mer tidsödande som förslag om ändring av grundlag enligt Grunnlovens § 112 skall offentligöras viss tid före nästkommande stortingsval och det slutgiltiga beslutet skall fattas först efter valet och då med stöd av minst två tredjedelar av ledamöterna. Före de allmänna valen till Stortinget, som ägde i september 1993, kom också flera olika förslag till ändring

rum av Grunnloven att presenteras, alla med innebörd att den vägen föra Norge i EU."

Den skillnad mellan dessa två tillvägagångssätt som framstod som central och ständigt uppmärksammades i debatten var de olika

som regler om kvalificerad majoritet som de inrymde. När det gällde överlåtelse beslutanderätt enligt § 93 krävdes alltså en så stor majoritet

av som 3/4 medan det däremot räckte med 2/3 majoritet när det var fråga

ändring grundlag. I och med att resultatet av folkomröstningen om av inte uppfattades kunna binda Stortinget vid en viss ståndpunkt blev naturligtvis de majoritetskrav som Stortinget hade att fatta sitt beslut efter av avgörande vikt. I klartext var situationen denna: om en majortet i folkomröstningen skulle komma att uttala sig för anslutning till EG/EU berodde möjligheterna för de medlemskapsnegativai Stortinget att förhindra detta på storleken av den minoritet som hade veto-rätt.

Det för Norge speciella är att hela denna fråga kompetensför-

om delning mellan folkomröstning och parlament hann bli del av en regelrätt valrörelse innan själva folkomröstningen EG/EU ägde rum.

om Vid valen till Stortinget i september 1993 inriktade sig sålunda de två till medlemskap klart negativa partierna senterpartiet och Socialistisk

venstreparti mycket medvetet att föra in Europafrågan och de

konstitutionella problem den aktualiserade i valrörelsen medan de andra partierna, några dem inbördes oeniga i frågan, försökte und-

av vika hela denna problematik med hänvisning till den folkomröstning

skulle äga ett drygt år senare. som rum

Av de två nej-partiema var det alldeles särskilt senterpartiet som i valrörelsen lät sitt starkt uttalade motstånd till medlemskap sammankopplas med försäkringar om att beslutet om en eventuell EG/EU-anslutning helt och hållet skulle komma att ligga hos Stortinget och där, alldeles oavsett folkomröstningens resultat, tas enligt gällande regler. Partiets ordförande, Anne Enger Lahnstein, hade redan en tid före

22Se Eckhoff, T. "EF og grunnloven", Lov og Rett 1993, ss 235-248. 23Aardal, B. och Valen, H., Konflikt og opinion.

Folkomröstningar och parlamentarism 53

valrörelsen klart deklarerat att hennes parti inte skulle böja sig för något knappt ja-flertal i folkomröstningen eftersom det endast var ett råd skulle komma att inges." Inför själv valet gav hon till

som och med ut liten skrift titeln EF Grunnloven och där

en som gavs hon presenterade sitt partis vägran att följa folkomröstningens eventuella ja-votum ett försvar också för Grunnloven med all dess starka

som folkliga stöd i landet. Den sades uttryckligen vara baserad på principen

indirekt demokrati; den skulle skyddas mot de manipulationer som om anhängama till ett medlemskap försökte ägna sig åt. Senterpartiets centrala målsättning förklarades att få in så många motståndare i

vara Stortinget att den EG/EU-vänliga majoriteten där inte skulle kunna fatta beslut att ansluta Norge till organisationen den be-

om ens om stämde sig för att anlita vägen genom gmndlagsändring som bara

krävde 2/3 majoritet.

Det andra helt medlemskapsnegativa partiet, socialistisk venstreparti, hade besvärligare sits än senterpartiet i diskussioner om

en förhållandet mellan folkomröstningens resultat och parlamentets kompetens. Man sålunda inte beredd att lika kategoriskt utlova att bara

var Stortingets regler skulle följas och ingen hänsyn tas till folkomröstningens resultat. Ursprungligen hade det funnits kretsar inom partiet,

i likhet med de EG/EU-vänliga partierna, ansett att Stortinget, som mer oavsett sina beslutsregler, moraliskt och politiskt skyldigt att

egna var rösta för ett det skulle visa sig att ett folkflertal förordade ett

om sådant i den kommande folkomröstningen. Socialistisk venstreparti hade dock tid innan 1993 års valrörelse börjat placerat sig i vad

kunde kallas mellanposition: sade sig berett att i som en man vara Stortinget rösta för medlemskap om det visade sig att ja-sidan uppnådde ett flertal inte bara i landet i dess helhet utan därtill också i en majoritet fylkena. Positionen utsattes för hård kritik från senter-

av partiet.

De starka känslor som väcktes på politiskt håll kring vad som kunde rimlig kompetensfördelning mellan folkomröstning

anses vara och parlamentsbeslut gav genklang också hos dem som uppfattade sig

experter på området. Det var framförallt jurister och statsvetare som

företrädare för andra universitetsämnen. Överhuvud deltog men även norska professorer olika typ i en helt annan omfattning än kolleger-

i Sverige och Finland i den konstitutionella diskussion som framna

Se Lex. Bjannes, A. och SkartveiLH., Brussel tur-retur, s.113. 25Enger Lahnstein, A., EF Grunnloven.

54 Folkomröstningar och parlamentarism

kallats av att en folkomröstning skulle hållas i Europafrågan. Man var i regel ense om det formella rättsläget. Någon rättslig skyldighet förelåg lika litet för stortingets ledamöter, som för grannländernas riksdagsledamöter, att följa en formellt rådgivande folkomröstnings votum. Men man visade sig däremot vara oense om de andra typer av förpliktelser som följde av detta votum.

Experter som visade sig vara motståndare till ett norskt EG/EUmedlemskap tenderade ofta, alldeles som de till medlemskap negativa politikerna, att underkänna resonemangen om att Stortingets ledamöter, oavsett egna synpunkter, borde känna sig moraliskt och politiskt skyldiga att följa ett eventuellt ja-flertal i folkomröstningen. I stället sades dessa vara i sin fulla rätt att göra egna bedömningar och att i dem väga inte bara en folkomröstningens totala resultat utan också annat. Omständigheter som sålunda kunde vara rimliga för en stortingsledamot att ta hänsyn till var sådana som valdeltagandets omfattning, fördelningen av röster över landet liksom självfallet de egna väljarnas syn ett medlemskap. I sista hand sades en stortingsledamots främsta förpliktelse ligga i att handla i överenstämmelse med den skrivna grundlagens regler. Att visa trohet mot en författning i detta fall mot

regler som förutsatte kvalificerad majoritet vid vissa typer av beslut

var sinnebilden för en rättstat. Framförallt sågs det som obefogat att spekulera i risker för en konstitutionell kris om man valde att följa Norges grundlag. Det som däremot skulle kunna framkalla en sådan kris vore om EU-folkomröstningen på förhand skulle uppfattas som beslutande och Stortingets ledamöter skulle tvingas att handla däreñer.

Experter, positiva till ett medlemskap, tenderade å andra sidan, alldeles som EG/EU vänliga politiker, att i stället just uppfatta stortingsledamötema som moraliskt och politiskt förpliktade att följa det votum som medborgarna skulle komma att avge. Medan deras EG/EU -skeptiska kolleger i sin argumentation ofta tagit sin tillflykt till explicita grundlagsregler sökte de själva i stället ofta stöd i allmändemokratiska resonemang. Den norska grundlagen sades vara grundad i tankar om folksuveränitet; folket utövar sin lagstiftande makt

genom

25 Se t.ex. Asbjomson, N. och Vogt, G. red, EF, Norge og 1990-årene. Seks artikler om EF-sakens betydning i norsk politikk, Rasch, B.E. och Midgaard, K. red, Representativt demokrati. Spilleregler under debatt samt Rommetvedt, H. red, Folkeavstemningen, folket og de folkevalgte. Atte innlegg i debatten om EU-avstemningen. Till dessa skrifter skall läggas en mängd artiklar i dagspressen skrivna av olika experter. 27Asbjomsen och Vogt, a.a., ss.81-93 T. Wyller.

Folkomröstningar och parlamentarism 55

valda representanter; dessa baserar alltså sin legitimitet ett direkt mandat från folket. Det skulle då te sig egendomligt om Stortinget, i en situation när det beslutat sig för att tillbaka till sin uppdragsgivare och i form folkomröstning be om råd, ändå inte skulle

av en vara berett att följa det råd som avgetts. En av många experter som resonerade så juridikprofessom Björn Stordrange, som för övrigt

var tidigare haft statsmakternas uppdrag att utreda folkomröstningsinstitutet. I motsats till sina nej-kolleger som fäste vikt vid grundlagens exakta ordalydelse betonade han i stället den auktoritet som måste

ligga i en folkvilja även när den är uttryckt endast i form av en anses rådgivande folkomröstning: Av denne grunn er det i dårlig samsvar med folkestyrets grunnprinsipp Stortinget skulle sette folkets vilje

om til side, selv om det formelt har en slik mulighet.28

I mån norska politiker och experter mycket starkt kom

samma som att betona Stortingets skyldighet att följa folkomröstningens resultat riskerade de hamna i motsägelsefull position. Det motsägelsefulla

en låg i att det just i Norge flera gånger väckts förslag senast i Stor-

tinget 1992 att införa ett institut med folkomröstningar som

- om uttryckligen är beslutande men att förslagen hade alltid röstats ner. Samtidigt detta skett var man ändå nu beredd att starkt framhålla

som en formellt rådgivande folkomröstnings bindande verkan. Denna motsägelse framhölls också i ett gemensamt upprop formulerat av två nej-sägande och två ja-sägande professorer, ett upprop som i sig är en illustration till att det också fanns experter som kunde samsas kring en enhetlig konstitutionell trots oenighet i själva Europafrågan. De

syn enades i uppfattningen att om Stortinget skall känna sig bundet av rådgivande folkomröstnings resultat, oavsett flertalets storlek och grad av väljardeltagande, så har de facto en ändring företagits av själva den norska grundlagen utan att de regler tillämpats som gäller för ändring

av grundlag.

Den norska debatten kring EG/EU-folkomröstningens status uppvisade med lågt större tydlighet än både den svenska och finländska en brytning mellan två olika principer: åtlydnad av konstitutionella regler respektive följsamhet inför flertalets vilja. Denna större brytning parades också med paradoxer av en typ som inte hade sin motsvarighet i Sverige och Finland.

En paradox var att de som med ihärdighet betonade gällande reglers

2 Jus t 1994:3 BStordrange. 29 Rommetvedt 7 O. Hellevik, A. Hylland, F. Sejersted och E.

a.a., s. Smith.

56 Folkomröstningar och parlamentarism

överhöghet framom en majoritetstvilja, uttalad direkt av folket, samtidigt tenderade att framställa sig själva som starkt folkligt förankrade. I sitt motstånd inför EG/EU såg de sig som en historiskt förankrad rörelse representerade både gräsrötter gentemot eliter, periferi

som gentemot centrum och bygdekultur gentemot stadskultur. Lösningen deras speciella dilemma att både presentera sig som talesmän för en folklig rörelse och ändå inte vara beredda att acceptera en folkvilja, uttryckt i folkomröstning, låg i att söka skydd bakom en grundlag

hade starkt folkligt stöd. En paradox, om ock mindre som annan påtaglig, låg i den omständighet att de som pläderade för denna folkviljas primat framom grundlagens bestämmelser samtidigt ofta förbigick det faktum att Norge ett år före sin folkomröstning om EU ändå hade haft allmänna val där just det parti, senterpartiet, haft påtaglig framgång uttryckligen sagt sig inte vara villigt följa ett eventuellt

som

i folkomröstningen. Partiet hade nästan tredubblat sitt procenttal. Naturligtvis var man med sina drygt 16 % av rösterna långt ifrån någon majoritet i valmanskåren men hade dock visat att den

egen minoritet i Stortinget, tidigare talat för strikt trohet inför gällande

som regler, också Ökande minoritet i befolkningen i dess

hade stöd av en helhet. Medborgarna hade, kan man säga, i begränsad omfattning gett direkt legitimitet strikt åtlydnad av grundlagsregler

4:5 Varför olika synsätt på den rådgivande folkomröstningen

Det är, såsom framgått det föregående, flera olika faktorer som

av bidrar till att förklara att Sverige, Finland och Norge, som alla bestämde sig för folkomröstning av konstitutionellt sett samma typ, på

en förhand ändå beredda att utrusta dessa omröstningar med olika

var beslutskraft visavi det egna parlamentet. Sverige var alltså tidigt berett att uppfatta den kommande folkomröstningens resultat som bindande för sin riksdag medan någon motsvarande uppfattning inte vann gehör i de två andra länderna.

En förklaring till denna skillnad visar sig ligga i olika tradition och erfarenheter när det gäller själva institutet med folkomröstningar. I Sverige hade möjligheten att anordna rådgivande folkomröstningar varit grundlagsreglerad i över sjuttio år medan en motsvarande reglering funnits i endast ett decennium i Finland och överhuvudtaget inte alls i Norge. I Sverige fanns vidare sedan ett drygt decennium tillbaka också möjlighet att anordna en formellt beslutande folkomröstning i den typ fråga EG/EU-medlemskapet var exempel medan

av som alla förslag att införa beslutande folkomröstningar också i Finland

Folkomröstningar och parlamentarism 57

och Norge tidigare uttryckligen avvisats. I Sverige slutligen fanns en önskan att motverka den kvardröjande misstro visavi folkomröstningar

hanteringen tidigare omröstningar kvarlämnat medan något som av motsvarande upprättelsebehov inte existerade i Finland eller Norge.

En förklaring till att i Sverige var beredd att inte bara

annan man uppfatta folkomröstningens resultat bindande utan därtill också att

som fatta beslut att temporärt upphäva grundlagsregel som kunde ha

om en försvårat riksdagens anpassning till detta resultat, denna förklaring låg

i mindre grad vördnadsfull respekt inför den skrivna grundlagen än

fallet i de två andra länderna. Framförallt i Norge, där Grunnsom var loven från 1814 helt enkelt blivit intensiv del landets nationella

en av identitet, är denna respekt ansenlig. I Finland har väl Regeringsformen från 1919 inte riktigt emotionella laddning den utgör dock

samma men

fortsättning den starka bundenhet till lagen, till den skrivna en av lagtexten, historiskt sett varit ett viktigt stöd för det finländska

som samhällsbygget.

Slutligen och viktigast, när det gäller de tre ländernas olika syn på den kommande folkomröstningen, den olika politiska situation som

var rådde. I Sverige fanns det inte, liksom heller i Finland, någon motsvarighet till nej-rörelse med den långa tradition och omfattning

fanns i Norge. I Sverige kom vidare ingen valrörelse, lika litet som

i Finland, att uttryckligen ägnas frågor om kompetensfördelningen som mellan folkomröstning och parlament såsom skedde i Norge inför de

allmänna valen 1993. I Sverige slutligen och där skilde man sig både

från Norge och Finland kom nej-anhängare, med tanke hur den

svenska opinionen utvecklade sig, att sina bästa möjligheter att

se förhindra svensk anslutning till EG/EU just ligga i att folkets votum i

folkomröstningen verkligen kom att binda riksdagen.

58 Folkomröstningar och parlamentarism

Kap. V Tidpunkten

Den exakta tidpunkt vid vilken en folkomröstning skall äga brukar rum ofta ge upphov till så långa diskussioner. Många skiftande hänsyn nog måste tas. De dagar man slutligen fastnade för när det gällde EU-folkomröstningama i Finland, Norge och Sverige hade också föregåtts av långa sådana diskussioner. De blev inte bara ivriga utan delvis även konfliktfyllda. I dessa diskussioner hade tre olika typer avvägning av stått i förgrunden. l En gällde tidpunkten i förhållande till själva förhandlingarna i Bryssel om ett eventuellt medlemskap. Man skulle ha kunnat tänka sig en folkomröstning innan förhandlingarna överhuvud ännu upptagits, medan de pågick eller när de väl slutförda. var 2 En annan avvägning anknöt uttryckligen till ett av de inledningsvis omnämnda problem som ofta uppstår i sammanlänkningen mellan folkomröstningar och parlamentarism: relationen till de regelbundet återkommande valen. Olika alternativ anmälde sig när det gällde tidsordningen mellan EG/EU-folkomröstning och allmänna en val som låg i närheten till den period inom vilken denna omröstning rimligtvis måste hållas. Man kunde tänka sig samtidighet eller åtskillnad och, om åtskillnad, en folkomröstning före eller efter valet. 3 En tredje avvägning slutligen, sammanhängande med att det kom att bli tre länder som bestämde sig för en folkomröstning i samma fråga, gällde tidsordningen mellan dem. Man hade kunnat tänka sig att hålla alla tre omröstningar på en och samma dag eller, såsom sedermera blev fallet, på från varandra skilda dagar. Och när hamnade man på skilda dagar fanns det inte mindre möjliga alternativ i vad än sex gäller ordningen mellan de tre länderna. Den ordning för hösten 1994 som man till sist stannade för blev med Finland första land den som 16 oktober, Sverige som andra den 13 november och Norge slutligen som tredje den 28 november.

5:1 Tidpunkten i förhållande till förhandingarna

Norge var det enda av de tre länderna i vilket det kom att föras en egentlig diskussion om att anordna folkomröstning redan innan en en ansökan om förhandlingar om medlemskap i EG inlämnades. Någon motsvarande diskussion hade inte hunnit uppstå sig i Sverige eller vare Finland efter det att respektive lands regering föreslagit att förhandlingar denna art skulle upptas. Det hade framstått självfallet, av som

Folkomröstningar och parlamentarism 59

efter dessa tämligen plötsligt påkomna initiativ och den likaledes tämligen snabbt uppkomna enighet att folkomröstning skulle

om en anordnas i frågan, att omröstningen skulle äga rum först efter det att förhandlingarna avslutats i Bryssel och gälla det resultat förelåg.

som Längre fram under efter det att förhandlingarna redan

processen, kommit i gång, hördes dock enstaka röster beklagade inte

som att man kommit sig för att direkt efterfråga medborgarnas åsikt innan förhandlingama påbörjats.

I Sverige uppstod det också, ett knappt år efter det att landets medlemsansökan inlämnats, minidebatt om att man kanske ändå

en skulle påskynda den aviserade folkomröstningen och hålla den redan innan förhandlingarna hunnit avslutas. Dagens Nyheter här för-

var

slagsställare:

Svenska folket bör få rösta i EG-frågan så snart som möjligt, lämpligen i

september. De länder vi förhandlar med om inträde i EG bör få ett klart

besked att Sverige verkligen vill bli medlem och inte drar i gång en

stor procedur bara för att sedan tacka nej. Finland och Norge har rätt att få

Sverige håller fast vid sin ansökan eller inte. Samtalen med EG

veta om

övergångsarrangemangen tycks inte kunna komma i gång förrän 1993.

Vi kan vinna tid i slutändan genom att använda 1992 till att avgöra vår

egen huvudlinje, i stället för att vänta med det till 1994.

Det förefaller ha bestämt Dagens Nyheters överraskade utspel var

som både för att den ursprungligen positiva Europastämingen i landet

oro höll på att svänga över till sin motsats och att såväl den socialdemokratiska oppositionen den borgerliga fyrpartiregeringen

som hotades förlamning i sitt Europa-engagemang genom denna utveck-

av ling. En folkomröstning skulle, verkade kunna tvinga

snar man mena, fram glöd. Förslaget dock föga gensvar. Det ansågs inte

en ny vann minst många medlemskapsanhängare ha karaktär av direkt självmål

av i det opinionsläge då rådde. Man uppfattade att en folkomröst-

som ning, hållen innan förhandlingarnas slutresultat ännu förelåg, hade alla förutsättningar att leda till ett nej.

Det är naturligt att det just i Norge, i motsats till i Sverige och Finland, skulle uppstå debatt att ha folkomröstning redan innan

en om

ansökan förhandlingar medlemskap inlämnats eftersom en om om medborgarna där två decennier tidigare uttryckligen sagt nej. En diskussion i frågan fördes bl.a. i Stortinget. Initiativet till den hade tagits

kristelig folkeparti. Två partiets stortingsledamöter, av vilka av av partiledaren Kjell Magne Bondevik den hade sålunda våren

var ene, 1992, innan det ännu klart regeringen verkligen var beredd att

var om lämna medlemsansökan eller väckt en motion om en sådan

en ny

60 Folkomröstningar och parlamentarism

tidig folkomröstning: Det kan ha uheldige virkningar for Norges intemasjonale renommé dersom det igjen skulle vise seg at Regjeringen har sökt og forhandlet om medlemskap uten å ha ryggdekning i folkeflertallet

En kort tid därefter, hösten 1992, visade sig så den norska regeringen redo att lämna in en ansökan om medlemskap i EG. I den omfattande debatt kring hela Europaproblematiken som följde i Stortinget i november kom också kristelig folkepartis förslag om en tidig folkomröstning att beröras även om det något hamnade i skymundan. Ja-sidan argumenterade i huvudsak mot och nej-sidan för; fremskrittspartiet var det enda av partierna som både pläderade för folk-

en snar omröstning och för ett medlemskap. Som så ofta blandades också i denna debatt principiella argument med intressebundna.

mer

Talesmännen för de två stora ja-partiema, arbeiderpartiet och höyre, ställde sig alltså avvisande till förslaget om en folkomröstning redan innan en medlemsansökan inlämnats. I den mån en sådan tidig folkomröstning skulle leda till ett förväntades den ändå följas ytterligare

av en folkomröstning när väl förhandlingarna slutförts. Ett så flitigt användande av detta institut sades försvaga det representativa systemet. I den mån denna tidiga omröstning däremot skulle leda till ett nej och en ansökan om medlemskap därmed överhuvud inte inlämnades skulle medborgarna uttryckligen berövas möjlighet att ta ställning till ett framförhandlat resultat. Det sades inte rätt att på detta sätt in-

vara skränka medborgarna i deras rätt att delta i viktiga avgöranden. Överhuvud uppfattades det på ja-sidan innebära något nytt i norskt statsskick om en regering, efter rådfrågning av Stortinget, inte skulle kunna uppta förhandlingar med en internationell organisation utan att dessförinnan ha fått ett godkännande av folket. Man förenades inom arbeiderpartiet och höyre i att hålla fast vid procedur förra gången:

samma som först förs det förhandlingar om ett eventuellt medlemskap, därefter får medborgarna möjlighet att i en folkomröstning ta ställning till förhandlingsresultatet.

Talesmännen för Stortingets två andra nej-partier vid sidan

om kristelig folkeparti alltså sosialistisk venstreparti och senterparti

- stödde detta krav på en tidig folkomröstning. Det var uppenbart att de flesta på nej-sidan räknade med att denna skulle leda till ett nej även om några höll möjligheten öppen för ett som i sin tur då förutsattes bli följt av en ny folkomröstning när väl förhandlingarna avslutats. Detta troliga tidiga nej presenterades som ett direkt värde för Norge i

St0rtinget199I-92, Dokument nr. 8:41.

Folkomröstningar och parlamentarism 61

så måtto landet därigenom skulle kunna befrias från den långa

som uppslitande konflikt som ett eventuellt förslag om EG/EU-medlemskap med nödvändighet ansågs komma att medföra. Varför, menade man, en sådan pina den i slutändan ändå kunde förväntas leda till ett nej

om Erik Solheim, ordförande för sosialistisk venstreparti som vid denna tidpunkt Stortingets största nej-parti, uttryckte sig t.ex. så här:

ännu var

SV önsker i dag at det norske folk skal få ta stilling til om vi önsker å gå

inn i den nasjonale splittelse som det å sende en söknad om EF medlem-

skap nödvändigvis betyr. Med andre ord: La oss holde en folkeavstemning

vi skal söke. Det er tross alt en debatt som vil taere ganske töft på det

norske samfunnet i kanskje tre år framover. Folket selv burde få lov til å

ta stillig til vi skal sende slik söknadz

om en

I ett nej-perspektiv kom kravet på en tidig folkomröstning att bli nära sammankopplat med de allmänna valen. I och med att det i samband med de senaste valen till Stortinget, alltså de i september 1989, hävdats att frågan ett eventuellt norskt medlemskap i EG inte kunde

om förväntas bli aktuell under den kommande mandatperioden ansågs inte heller regeringen berättigad att uppta sådana förhandlingar utan att

vara folket först blivit tillfrågad i folkomröstning. I och med att det nu å

en andra sidan visade sig att stortingsmajoriteten inte var beredd att utlysa en sådan tidig omröstning måste blickarna i stället riktas mot nästa stortingsval. Det skulle komma att äga rum ett knappt år senare, i september 1993. Man försäkrade på nej-sidan med alldeles särskild

kraft senterpartiet och dess ordförande Anne Enger Lahnstein att

av detta kommande val i hög grad skulle förvandlas till, som man sade, et EF-valg.

Den motsättning i hanteringen av Europafrågan som ständigt kom att upprepas i Norge kompetensfördelningen mellan medborgarröster

avgivna i folkomröstning respektive i allmänna val kom också att

en skymta i denna stortingsdebatt kring tidig folkomröstning. De som

en på nej-sidan argumenterade för en snar folkomröstning förutsatte, om den ledde till ett nej, att detta nej i så fall skulle sätta stopp för vidare förhandlingar med Bryssel. De räknade alltså med en sådan omedelbar konsekvens alldeles oavsett majoritet i Stortinget kunde önska att

att en sådana förhandlingar verkligen kom till stånd. Samtidigt räknade en del dessa nej-sägare inte med, majoritet folket i en kom-

av om en av mande folkomröstning kring ett förhandlingresultat skulle komma att säga ja, att Stortinget motsvarande sätt skulle komma att säga ja. I

2 Stortinget 1992-93, Forhandlinger nr. 85 s. 1295.

62 Folkomröstningar och parlamentarism

stället förväntades de bestämmelser om kvalificerad majoritet som gäller för beslut i Stortinget tvärtom kunna sätta stopp för en sådan följsamhet. Alltså: om ett folkomröstningsvotum blev negativt tilldelades det avgörande vikt men inte om det blev positivt.

5:2 Tidpunkten i förhållande till näraliggande val

Sverige var det enda av de tre länderna där själva datumet för EG/EU -folkomröstningen med nödvändighet kom att ligga nära i tiden till ett ordinarie allmänt val. Landet, som under denna period ännu hade sina ordinarie val vart tredje år, hade alltså val till riksdag, landsting och kommuner i september 1991 respektive 1994. Det förra valet hölls endast några månader efter det att Sverige inlämnat sin ansökan om medlemskap medan det senare det kunde man förhand räkna ut

- skulle komma att äga rum inte långt ifrån den tidpunkt när förhandlingarna i Bryssel avslutats. I ett folkomröstningsperspektiv kom för Sveriges del därför valdagen den 18 september 1994 att få en annan vikt än motsvarande valdagar fick för Finland och Norge med den parlamentsvalsrytm som råkade gälla där.

I Finland hade det redan hållits val till landets riksdag vårvintern 1991, bara ett halvår innan Europafrågan plötsligen korn att bli högaktuell. Nästa ordinarie riksdagsval kom att äga först fyra år

rum senare, ett drygt år efter det att Finland redan inträtt som medlem i EU. En tanke hade visserligen kastats fram i Europafrågans initialskede om att försöka uppnå samtidighet mellan den förväntade folkomröstningen och ett riksdagsval. Förslagsställare var svenska folkpartiets ordförande Ole Norrback. En sådan samtidighet skulle betona riksdagens och politikernas ansvar för frågan mer än om de två hänvändel-

till folket hölls skilda från varandra Förslaget väckte dock inte serna något gehör; det verkar också vara oklart om Norrback hade tänkt sig utlysning av extra riksdagsval eller ett uppskjutande av folkomröstningen till nästa ordinarie valtillfálle. Ett allmänt val kom dock Finland att ha medan Europafrågan intensivt debatterades i och med att presidentvalen vintern 1994 kom att hållas innan förhandlingarna om ett medlemskap ännu hunnit bli slutförda. Själva det datum som folkomröstningen borde på blev dock aldrig sammankopplat eller

äga rum påverkat av dessa val även om Europafrågan som sådan kom att beröras under presidentvalskampanjen.

I Norge hölls det som sagt stortingsval i september 1993 medan

3 Se Hufvudstadsbladet 2/2 1992.

Folkomröstningar och parlamentarism 63

förhandlingar om medlemskap pågick i Bryssel. I och med att man bestämt sig för att anordna en folkomröstning först när ett förhandlingsresultat förelåg kom inte heller tidpunkten för dessa val att få någon påverkan på det datum småningom stannade för i fråga om

man själva folkomröstningen. En sak är att dessa stortingsval i sep-

annan tember 1993 väntat i hög grad också kom att kretsa kring samma

som problematik den folkomröstning handlade skulle

som om som senare äga rum.

I Sverige däremot kom vetskapen om att allmänna val skulle äga

i september 1994 tidigt att påverka diskussionen om datum för rum den kommande folkomröstningen i Europafrågan. Diskussionen pågick i ganska lång tid, i två tre år, fram till dess att företrädare för de politiska partierna den 18 1994, efter det att förhandlingarna i

mars Bryssel avslutats, enade sig den 13 november som detta datum. I

om början denna diskussion hade alternativen främst kretsat kring en

av folkomröstning före de allmänna valen i september 1994 eller samtidigt med dem. Längre fram, när det började visa sig att förhandlingar-

i Bryssel skulle ta längre tid än ursprungligen beräknats, korn också na alternativet med en folkomröstning efter valen att uppfattas som centralt, alltså det alternativ slutligen också blev det beslutade.

som

Diskussionen samtidighet med de allmänna valen hade, såsom

om framhölls i föregående kapitel, tidigt kopplats samman med möjligheten att anordna folkomröstning i Europafrågan enligt de dittills

en inte utnyttjade reglerna för ändring grundlag vilka förutsatte

av sådan samtidighet. Själva tanken på folkomröstning i anknytning till

en de allmänna valen kom emellertid inte att avskrivas när det visade sig att möjligheten att anordna formellt beslutande folkomröstning inte

allmän anslutning och att en iscensättning av denna typ därtill vann försvårats förhandlingsituationen i Bryssel. En samtidighet kunde

av också uppnås att låta folkomröstning av den andra typen,

genom en alltså formellt rådgivande enligt RF 8:4, äga rum valdagen. Det

en blev också denna möjlighet kom att hänga med i diskussionen

som fram till avgörandet i mars 1994.

Den inställning landets två största partier socialdemokraterna

som och moderaterna intog till denna annorlunda form av samtidighet

blev särskilt intresse. Samma mönster upprepades nu som redan

av visats inför folkomröstning hållen på valdagen enligt RF 8:15.

en Socialdemokraterna markerade misstro, moderaterna visade intresse. Denna inställning, där på bägge håll partistrategiska motiv var sammanvävda med principiella, vidhölls, även om den då och kunde ifrågasättas internt, fram till mars 1994.

socialdemokratin, alltså tidigt önskade sig en folkomröstning

som

64 Folkomröstningar och parlamentarism

fristående från valdagen den 18 september 1994, tänkte sig

ursprungligen att denna skulle äga rum i god tid före dessa val. Tanken på en sådan tidig folkomröstning hade bidragit till en som skymtade i

oro den promemoria kring folkomröstningsproblematiken som Grundlagsutredningen inför EG beslöt publicera i sin ordförandes namn vårvintern 1992. Oron gällde att en folkomröstning, anordnad före de allmänna valen, därefter skulle kunna följas av ytterligare en folkomröstning i anknytning just till dessa val, nu av beslutande art och gällande de grundlagsändringar som var en förutsättning för svenskt EG-medlemskap. En sådan andra omgång, även om den inte framstod som särskilt sannolik, skulle kunna framlockas av ett knappt i en första rådgivande omröstning. Två folkomröstningar om en och samma fråga inom en begränsad tidsrymd var inte önskvärt och borde undvikas. Det framstod inte heller som givet, antyddes det i denna promemoria, att de partistrategiska synpunker som lagts på värdet av en från valen fristående folkomröstning alltid var så välgrundadef

Socialdemokratin kom småningom att överge uppfattningen att den av partiet önskade fristående folkomröstningen borde äga rum före de allmänna valen. I stället började man uttryckligen plädera för en omröstning först efter valet samtidigt man fortsatte att argumentera

som mot samtidighet. Denna hållning formulerades sedermera som ett absolut krav när Ingvar Carlsson i 1994 träffade sina partiledar-

mars kolleger för att äntligen komma överens ett definitivt datum De

om andra alternativ som diskuterades under dessa förhandlingar var en omröstning redan i juni eller samtidig med valen i september. Socialdemokratin ville för sin del ha en folkomröstning i slutet av november. Flera skäl bestämde denna önskan. Tiden fram till juni upplevdes som för kort för att medborgarna skulle kunna tillgodogöra sig all nödvändig EU-information till medborgarna; partiet skulle först i juni ha den bordlagda kongress vid vilken hållningen till Europafrågan skulle formuleras; socialdemokratin var slutligen angelägen om att fullt ut kunna utnyttja månaderna före valet i september till en debatt kring de

4 I rekommenderade jag vid denna tidpunkt närmast att skulle

eget namn man anordna folkomröstningen på samma dag som de allmänna valen, DN 20/1 1992 O.Ruin. Sedermera, i insikt om att samtidighet inte verkade vara en politiskt framkornlig väg, övergick jag för egen del att argumentera för en folkomröstning efter de allmärma valen men klart inte före. Inte minst ur ett EG-värtligt perspektiv framstod en sådan tidsplacering som önskvärd i och med att det kunde förväntas bli lättare att uppbringa ett socialdemokratiskt stöd för medlemskap efter valen än före, DN 28/10 1993 O. Ruin. 5 Se Ingvar Carlsson intervju i Sv.D 17/3 1994.

Folkomröstningar och parlamentarism 65

inrikespolitiska frågor som de hade förhoppningar att kunna vinna valet på. Man var enig inom inrikespolitiken, men oenig i Europapolitiken.

I den socialdemokratiska partiledningens starka argumentering för en folkomröstning först efter de allmänna valen fanns naturligtvis också föreställningen att det just skulle bli lättare att vid denna

om tidpunkt, alldeles särskilt om partiet dessförinnan hade vunnit höstens val, vinna gehör för den ja-linje man trodde på. Det är också betecknande att flera aktiva socialdemokrater nej-sidan i motsats till partiledningen förordade en tidig folkomröstning. De sade sig

vara rädda för att all den energi inför valrörelsen borde uppbringas

som kring brännande inrikespolitiska frågor skulle uttunnas att Europa-

av frågan ännu inte var löst liksom för att trovärdigheten i socialdemokratins attacker mot den borgerliga regeringen skulle ta skada

av att man i denna viktiga men olösta fråga tycktes hamna på samma linje

huvudmotståndaren, moderatema.° som

Moderaterna å andra sidan, som fortsättningsvis helst hade velat ha en folkomröstning på själva valdagen, uppställde folkomröstning

en före valen, i juni, som sitt andra alternativ. Det gällde, sade att

man, smida medan järnet var varmt. All den uppmärksamhet kring EU som det färdigförhandlade fördraget framkallade kunde förväntas hela

ge medlemskapsfrågan en skjuts framåt. Ett uppskjutande däremot till hösten av denna Europadebatt, som redan pågått så länge, skulle skapa trötthet och modstulenhet, alldeles särskilt som man befarade att socialdemokratin skulle komma att ligga lågt i Europfrågan inför valet. Det uppfattades också vara av värde för den egna regeringens fortlevnad om omröstningen skedde tidigt. En tidig folkomröstning som ledde till ett bedömdes stärka de borgerliga partiernas ställning i det kommande valet medan däremot en folkomröstning efter valet i motsvarande grad riskerade stärka socialdemokratins ställning; skulle de borgerliga i denna situation ändå förmå vinna valet skulle risken bli stor att dock förlora den kommande folkomröstningen eftersom socialdemokratin, bitter över en ny valförlust, kanske inte fullt ut skulle komma att engagera sig i kampanjen.7 I den livliga tidningsdebatt vår-

som vintern 1994 fördes om lämpligt folkomröstningsdatum var det också

6 Se t.ex. uttalande av Sten Johansson, DN 19/3 1994 liksom artikel av Lotta Gröning i NSD 16/3 1994. 7 Se t.ex. Ruin, O., "Notes on the preliminaries of a Swedish EU-referendum", European Consortium for Political Research, Madrid joint sessions of workshops 1994.

66 F olkomröstningar och parlamentarism

många moderata tidningar som uppmanade det egna partiet att inte ge efter för det socialdemokratiska kravet på en folkomröstning först under hösten, ett krav som helt och hållet uppfattads vara förestavat av partitaktiska skäl.

Carl Bildt och hans parti fick stöd för sin önskan om en snar folkomröstning framförallt centern och KDS. Centern vände sig med

av särskild hetta mot ett sent höstaltemativ. Man ansåg det inte vara lämpligt att riksdagen började bereda EU-ärenden innan en folkomröstning ägt och fördröjning av omröstningen till senhösten skulle

rum en därför som konsekvens få en fördröjning av hela den eventuella anslutningsprocessen. Dagen före den andra partildaröverläggningen i datumfrågan i mars 1994 publicerade centerpartiets andre vice ordförande en artikel i Expressen som getts rubriken Kör över sossarna. För honom framstod ordningen självfallen: Först ska svenska folket be-

som stämma Sverige ska bli medlem i EU eller inte. Sedan ska folket

om utse den riksdag ska verkställa beslutet. Därför bör EU-omröst-

som ningen hållas före riksdagsvalet demokratiska skäl.8

- av

Bengt Westerberg och hans folkparti blev medlande i denna tvist mellan koalitionsbrödema och den socialdemokratiska oppositionen. Dessförinnan, innan dessa datumförhandlingar ännu hade kommit i sitt slutskede, hade han flera gånger betonat vikten av att särskilt lyssna på och ta hänsyn till de socialdemokratiska synpunktema allt

för att dänned underlätta en ja-seger. Flera liberala tidningar stödde honom i detta synsätt. En av dessa tidningar, Falu-Kuriren, formulerade väl det strategiska dilemma som den borgerliga sidan stod inför: att antingen vinna valet eller att uppnå en ja-seger i folkomröstningen. En tidig folkomröstning skulle gynna de borgerliga i valet genom att försvåra tillvaron för socialdemokratin men samtidigt riskera ett i folkomröstningen. En senarelagd folkomröstning skulle däremot gynna ja-sidan men sannolikt leda till en socialdemokratisk framgång i valen: Så är rävsaxen gillrad för de nuvarande regeringspartierna. Falu- Kurirens rekommendation var att låta Ingvar Carlsson få sin folkomröstning i november, dvs. att därmed låta önskan om en ja-seger i Europafrågan få väga tyngre än önskan om en borgerlig framgång i valet.°

Den kompromiss som Bengt Westerberg aktivt arbetade för och som alla partier småningom kom att acceptera var att man skulle stanna för en folkomröstning efter valet, men att den skulle hållas

8 Expressen 17 /3 1994 A. Carlgren. 9 Falu-Kuriren 8/3 1994.

F olkomröstningar och parlamentarism 67

något tidigare än vad Ingvar Carlsson och socialdemokratin ursprungligen tänkt sig, alltså redan under förra delen av november. En tidigareläggning från sen november till mitten november skulle fortfaran-

av de ge nästan två månaders tid mellan valet och folkomröstningen samtidigt som möjligheterna skulle öka, det blev ett i folkom-

om röstningen, att hinna med alla beslut och förberedelser som krävdes för att Sverige skulle kunna inträda som full medlem EU den första

av januari 1995.

Sverige blev med sitt beslut i mars 1994 att förlägga sin folkomröstning till den 13 november samma år det första av de tre länderna som definitivt spikade sitt datum. Nu återstod motsvarande beslut för Finland och Norge.

5:3 Tidsordningen mellan de tre folkomröstningarna Långt innan Sverige som det första av de tre länderna bestämde sitt datum för en folkomröstning hade det förts en offentlig debatt om lämplig tidsordning mellan de tre folkomröstningama. Olika förslag hade i och för sig framförts. Ett mönster var, oavsett land, särskilt tydligt. De som talade för ett medlemskap önskade att det mest EUpositiva landet skulle rösta först och det mest negativa sist, allt i en förhoppning att därmed stärka den EU-vänliga opinonen i Norden. I detta perspektiv förordades ordningen Finland-Sverige-Norge. De å andra sidan som motsatte sig ett medlemskap önskade att folkomröstningarna skulle äga rum på en och samma dag. Resultatet i ett land skulle därmed inte kunna påverka utgången i ett annat. I Norge, med dess starka nej-opinion, hade nej-sidan t.o.m. lyckats få stortinget att ålägga den egna regeringen att just undersöka möjligheterna att samlas kring en gemensam dag för de nordiska omröstningama.

Några dagar innan man på den svenska sidan bestämde sig för sitt datum i november hade Dagens Nyheter på sin debattsida publicerat en artikel av den norske statsvetaren Thomas Chr. Wyller som uttryckligen uppehöll sig vid alla de taktiska överväganden som kunde förväntas bestämma ordningen mellan de tre folkomröstningama. Wyller, som något år innan gett ut en liten skrift med principiella synpunkter

° Det förslaget från senterpartiet, sosialistisk venstreparti,

gemensamma kristelig folkeparti och venstre löd: "stortinget ber Regjeringen ta kontakt med Regjeringene i Sverige och Finland med sikte på felles dato for eventuelle folkeavstemninger om EF-medlemsskap, dersom fremdriften og resultatet av forhandlingene gjör dette mulig". Förslaget bifölls med 49 röster mot 46, Stortinget 1993, Forhandlinger :111, s. 1677.

68 Folkomröstningar och parlamentarism

folkomröstningsinstitutet," var själv känd som nej-sägare. I hans norska perspektiv framställdes en samtidig folkomröstning i de tre länderna som det bästa uttrycket för fair play. Den skulle s.a.s. utgöra en kompromiss mellan en ordning där Norge röstade först och som i hög grad skulle nej-sidan i hela Norden och en ordning där

gynna Norge röstade sist och som tedde sig mest gynnsam utifrån ett japerspektiv. Han trodde dock inte att den egna regeringen, trots att den

sitt eget Storting ålagts att undersöka förutsättningarna för samtidigav het, skulle gå med någon sådan ordning utan i stället låta sitt beslut bestämmas vad tycktes mest gynnsamt för ja-sidan: Sam-

av som vara mantaget kan man förvänta sig att de tre EU-vänliga regeringama väljer tidpunkter dikteras utifrån nationella intressen som de själva

som definier z

Det fanns för övrigt på nej-sidan i Norge också de som argumenterade mot en samtidig folkomröstning i de tre länderna. Två av dem

gjorde det statsvetarkolleger till Wyller, nämligen Ottar som var Hallevik och Jon Hovi. I ett kort inlägg, skrivet sommaren 1994, vände de sig mot denna tanke om samtidighet för att den varken skulle ge de norska väljarna information om hur de andra länderna ställt sig i medlemsfrågan eller dessa väljare möjlighet att själva påverka

ge utfallet i de två andra länderna. Om man uppfattade tillgång information viktig hur de andra länderna ställt sig i EU-frågan

som om sades det vara rimligt, såsom ja-sägama önskade, att den norska folkomröstningen kom sist. Men man med sitt eget votum ville på-

om verka finländare och svenskar, ja, då framstod ett rakt motsatt scenario

det naturliga. De två statsvetarna rekommenderade för sin del som denna motsatta ordning med hänvisning till att en majoritet av de norska väljarna tycktes allt sätt vilja ha en samfälld lösning i Norden. Och ett flertal av dem som ville en sådan samfälld lösning av relationerna till EU var i sin tur nej-sägare. Alltså uppfattades internnorska demokratiskäl tala för att det landet först borde ta ställ-

egna

ning.

I de partiledardiskussioner i mars 1994 som föregick Sveriges beslut att hålla sin folkomröstning den 13 november förefaller inte hänsyn till datumövervägandena i de två andra länderna ha spelat någon avgörande roll. Uppmärksamheten var i stället i hög grad riktad

Wyller, T. Chr., Skal folket bestemme. Folkeavstemning som politisk prosess. 12DN 16/3 1994 T. Chr. Wyller. 3 Rommetvedt, a.a., s. 27 ff.

Folkomröstningar och parlamentarism 69

på interna förhållanden. En av de partiledare som deltagit i dessa datumförhandlingar, Olof Johansson, uttryckte dock efteråt en svag förhoppning att det datum man bestämt sig för skulle kunna passa också de andra nordiska länderna och att man därmed kunde uppnå den samtidighet som flera talesmän för hans eget parti tidigare pläderat för. Själv hade han dock inte arbetat för sådan samtidighet under

en själva datumförhandlingama eftersom han varit särkilt angelägen om att få tidig svensk folkomröstning till stånd; den honom önskade

en av folkomröstningen i juni hade definitivt omöjliggjort samtidighet. Johanssons post-festum förord för samtidighet fick medhåll i center-

Skånska Dagbladets stöd försiktigt formulerat medan pressen. var Hudiksvalls Tidning, välkänd EU-motståndarröst, uttryckte sig

en betydligt fränare. Att stanna för ordning där det mest EU-positiva

en landet röstade först, det mest negativa sist, sågs av tidningens chefredaktör, Jörgen Bengtsson, manipulation som riskerade under-

som en

själva legitimiteten i de kommande folkomröstningarna. Ännu gräva

det kanske inte för sent: Eftersom bara Sverige har låst datum för var folkomröstningen, bör det fortfarande gå att samla Norden kring ett gemensamt datum. Den 13 november har fördelen att den varken kommer för nära det finländska riksdagsvalet i mars 1995 eller så nära årsskiftet att ratifikationsprocessen blir omöjlig i de tre ländernas parlament. Partier med respekt för folkstyret bör omedelbart kräva att att länderna går till folkomröstning i november

gemensam

Det svenska datumbeslutet gav självfallet ytterligare näring datumdiskussionema i Finland och Norge.

Finland blev nästa land i tur att bestämma sin dag även om beslutet kom att dröja till häften maj. Dröjsmålet betingades bl.a. av

senare av komplikationer uppstått i samband med en anknytning av Finlands

som jordbrukspolitik till EU:s. De mot ett medlemskap eller som

som var åtminstone företrädde partier som var delade i frågan markerade sympatier för datumsamtidighet med Sverige medan de ja-vänliga kretsarna i allmänhet höll fast vid den ordning först Finland, därefter Sverige,

sist Norge tidigt kommit att ses som mest gynnsam utifrån ett

- som ja-perspektiv. Bl.a. tycktes dragkamp inför offentligheten utspelas

en mellan regeringschefen Esko Aho och hans i Europafrågan splittrade centerparti och det för EU-frågor i regeringen direkt ansvarige statsrådet Pertti Salolainen och hans ja-vänliga konservativa parti. Den

fick eldunderstöd av landets nyvalde president Matti Ahtisaari senare

4 Sk.D 9/3 1994.

5 Hudiksvalls Tidning 21/3 1994 J. Bengtsson.

70 Folkomröstningar och parlamentarism

som redan under presidentvalkampanken markerat en starkt EU-vänlig

hållning.

En knapp vecka bara efter det svenska datumbeslutet uttryckte Esko Aho sympati för tanken att också Finland skulle välja 13 november som sin omröstningsdag och genom ett sådant beslut förmå Norge i sin tur att stanna för samma dag. En samtidighet av denna art sades markera att de tre länderna är beroende av varandra och befinner sig i

situation. Den nyvalde presidenten Ahtisaari å sin sida samma upprepade flera gånger, efter det att han tillträtt sitt ämbete, att han tyckte Finland skulle rösta före Sverige och då lämpligen i början av oktober. I intervjuer givna både före sitt statsbesök i Sverige i mitten av april och under själva besöket valde han formuleringar sådana som att Finland i Europafrågan gott kunde visa vägen Övertygelsen var stark hos honom, liksom inom ja-kretsar överlag, att en stor majoritet i Finland skulle komma att rösta för ett medlemskap och att denna stora majoritet, om den tidigt manifesterades, också kunde förväntas påverka de två andra länderna. Denna bedömning delades i och för sig av ja-vänliga kretsar i Norge och Sverige även om det inte förefaller som om man på ledande håll där uttryckligen försökt påverka Finland i dess datumfixering. Sveriges regering hade t.ex. under sina datumförhandlingar med den egna oppositionen tidigare under året pläderat för ett datum som skulle ha inneburit att Sverige, inte Finland, inlett räckan av EU-folkomröstningar i Norden.

Det samförstånd i Finland i datumfrågan som under våren uppstått mellan Europaministem Salolainen och presidenten Ahtisaari gav slutligen resultat när dessa två i ett samtal tre man hand med statsminister Aho den 20 maj 1994 slutligen lyckades övertala honom att uppge tankarna samtidighet med Sverige och gå med på att Finland röstade först. Detta medgivande kom några dagar att bakas

senare som en del av en förhandlingsuppgörelse mellan partierna vilken gällde ett stödpaket för lantbruket föranlett av medlemskapsförhandlingama. En journalist i Hufuvudstadsbladet redogjorde för uppgörelsen

som ansåg sig kunna skriva att Esko Aho accepterat en folkomröstning redan i oktober med tydligt långa tänder. Den samtidighet med Sverige som han hoppats på hade fått uppges för att få igenom ett för

16Sv.D 24/3 1994. 7 Se t.ex.Hujñudstadsbladet 14/4 1994. X Intervju med Pertti Salolainen 15/8 1994. Jfr intervju med densamme i Suomen Kuvalehti 1996:40.

Folkomröstningar och parlamentarism 71

centerpartiet angeläget lantbruksstöd. Själv hade Hufvudstadsbladet på ledarplats dagen innan gjort den riktiga reflexionen att ja-sidan med sin insistering på att Finland skulle rösta först inte vågade ta risken att inte få tillfälle att påverka svenskarna i positiv riktning medan nejsidan å andra sidan inte ville att ett sådant tillfälle skulle erbjudas.

Norge blev så sist i raden att bestämma dag för sin EU-folkomröstning. Där hade man hela tiden, såsom redan framhållits, varit mer upptagen än i Finland och Sverige med diskussioner om hur den egna folkomröstningsdagen tidsmässigt borde förhålla sig till grannländernas. Dessa länders folkomröstningsresultat hade både på ja- och nej-sidan förmodats kunna påverka det egna landets votum. Av de tre länderna blev också Norge det enda där det visade sig omöjligt att uppnå politisk enighet om datum för folkomröstningen. Den partipolitiska strid om detta, som pågått länge, kulminerade i Stortinget den 14 juni 1994 när en majoritet av ledamöter från arbeiderpartiet, höyre och fremskrittspartiet stannde för regeringens förslag om en omröstning den 23 november medan en minoritet, bestående av ledamöter från senterpartiet, socialistisk venstreparti och kristelig folkeparti, röstade för en folkomröstning två veckor tidigare. Det av flertalet stödda datumförslaget innebar, såsom ja-sidan hela tiden pläderat för, att den norska omröstningen skulle komma att äga rum efter Sveriges medan mindretalets förslag däremot, i överensstämmelse med nejsidans tidigare uttalade sympatier för samtidighet, skulle ha inneburit att Norge i val av folkomröstningsdag åtminstone skulle ha slagit följe med ett av de två grannländema, alltså med Sverige.

I den debatt som föregick Stortingets beslut att hålla sin EU-folkomröstning den 23 november anknöt talesmän för nej-partiema gång på gång till det beslut som tagits ett halvår tidigare där den norska regeringen ombetts undersöka förutsättningarna för en gemensam folkomröstningsdag i de tre länderna. Regeringen anklagades för att ha nonchalerat detta parlamentsuppdrag; det fanns överhuvud inte omnämnt i den proposition datum förelagts Stortinget. Åt-

om som minstone borde regeringen under den sistlidna våren, menade man, i överensstämmelse med detta tidigare beslut aktivt ha övervägt möjigheten att datummässigt samordna sig med Sverige. Talesmän för regeringssidan i Stortinget replikerade med att säga att man redan i februari skulle ha tagit kontakt i detta ärende med företrädare för de finländska och svenska regeringama och då fått besked om att grann-

19Hufvudstadsbladet 27/5 1994.

2° Ibid. 26/5 1994.

72 Folkomröstningar och parlamentarism

länderna önskade fatta sina datumbeslut på grunnlag av nasjonale politiske pr0sesser.2 Att ett sådant besked givits är säkerligen riktigt

de norska regeringsframstötama hade alldeles uppenbart inte men gjorts med något större engagemang och de hade inte heller lämnat några egentliga avtryck hos grannländema. Där visste man mycket väl att den norska regeringen för sin del just önskade få sin folkomröstning först efter det att Finland och Sverige hållit sina.

Denna datumstrid ackompanjerades, naturligt nog, med beskyllningar på respektive håll om olämpligt taktiskt betingat beteende. Nej-sidan såg i datumvalet ett försök att för norska syften så mycket som möjligt utnyttja verkningarna av ett eventuellt svenskt ja. Socialistisk venstrepartis ledare Erik Solheim yttrade sig så här drastiskt om denna strävan : Hadde det vaert julaften eller statsministerns födelsedag, hadde man valgt de dagene. Man har sett kalenderen og funnet akkurat det passende tidspunktet, akkurat så lenge etter den svenske folkeavstemningen at det gir maksimal effekt Ja-sidan å andra sidan såg i motståndet till föreslaget om den 23 november ett medvetet försök att undandra medborgarna för deras eget ställningstagande

en viktig infonnation, alltså hur Finland och Sverige bestämt att förhålla sig till EU. En partiledare på den sidan, fremskrittspartiets Carl Hagen, såg i nej-partiemas agerande bara uttryck för ren rädsla: De er redd for at dersom norske velgere får den kunnskapen som norske velgere interressert kan det hende de stemmer annerledes enn det

er nei-partiene synes de skal gjöre. Det er det som er det faktiske forhold.

det sannheten.23 Det er som er

Mönstret upprepade sig på nytt: den norska temperaturen i EU-frågan, som var högre än grannländemas, visade sig inte bara i hårdare motsättningar kring själva sakfrågan medlemskap eller eller utan

- också i motsättningar kring själva det sätt på vilket beslutsprocessen som sådan skulle hanteras.

Den ordning i vilken de tre folkomröstningama kom att hållas svarade alldeles uppenbart mot den som tidigt hade uppfattats som den mest fördelaktiga i många ja-kretsar och den mest ofördelaktiga i

som många nej-kretsar i respektive land Det är också en vanlig föreställ-

2 Stortinget 1994, Odelstingetz40, s.575. 22Ibid., s. 575. 23Ibid., 588.

Folkomröstningar och parlamentarism 73

ning att de ledande politiska kretsarna i respektive land aktivt arbetat just för denna ordning: att det synbarligen mest EU-positiva landet skulle rösta först, det mest EU-negativa sist. Ordningen har betecknats

som en dominostrategi."

Det kan dock inte sägas att denna ordning resultatet direkta

var av förhandlingar mellan företrädare för alla de tre ländernas ja-vänliga regeringar i en medveten strävan att anpassa det egna datumet till de andras. På norsk regeringsida var man visserligen från början inställd på att få den ordning som blev den beslutade och på finländsk sida visade man sig uppenbarligen mån om att hinna före Sverige. Men på svensk sida är bilden mindre klar. Inrikespolitiska överväganden, vilka inte hade direkt med den nordiska tidtabellen för folkomröstningar att göra, spelade uppenbarligen också en roll i de förhandlingar som föregick det datum man slutligen stannade for.

2 Se t.ex. Jahn, D. och Storsved A.-S., Legitimacy through Referendum The nearly Successful Domino-Strategy of the EU-Referendums in Austria, Finland, Sweden and Norway in West European Politics, 1995:4, ss.18-37.

74 Folkomröstningar och parlamentarism

Kap. VI Tre splittrade partier

Politiska partier har visat sig kunna uppträda på olika sätt när en folkomröstning anordnats inom de system där de verkar. Grovt taget kan tre olika förhållningssätt urskiljas. 1 Ett är att partiet, i överensstämmelse med sin position som central aktör i det politiska systemet, både aktivt sig som organisation i den fråga folkomröst-

engagerar som ningen handlar om och därtill även tar huvudansvar för opinionsbildning och kampanjorganisation. 2 Ett annat förhållningssätt är att partiet i någon mån ställer sig vid sidan om själva folkomröstningen även det ändå i varierande former kan komma att delta i både

om opinionsbildning och kampanjorganisation. 3 Ett tredje förhållningssätt slutligen är det första uppträdandets direkta motsats: att partiet som organisation varken tar någon som helst ställning till den fråga som det anordnas en folkomröstning kring och heller deltar i vare sig opinonsbildning eller kampanjorganisaton.

Den strategi som ett parti bestämmer sig för att inta visavi en fråga som förts ut i en folkomröstning blir beroende både av frågans karaktär och av den inställning till frågan som råkar råda inom det egna partiet. En fråga kan till sin karaktär framstå som så apolitisk och teknisk att det inte verkar rimligt för ett politiskt parti att överhuvud engagera sig. EG/EU-frågan var definitivt inte en sådan men väl den

att köra till vänster eller höger som Sveriges medborgare ombads om ha en åsikt om 1955. En fråga som är av mer politisk art kan däremot väcka olika interna reaktioner. Ett parti som har en väl sammanhållen gemensam ståndpunkt i den aktuella frågan har självfallet lättare att engagera sig i en folkomröstning kring densamma än ett parti som är splittrat. Ett vanligt motiv för att överhuvud anordna folkomröstningar har ju, såsom redan flera gånger framhållits, visat sig vara existensen av motsättningar kring en fråga inom ett parti eller mellan partier som i övrigt förmår samarbeta. Att hänskjuta problem av denna typ till medborgarnas direkta avgörande har inneburit en möjlighet att lösa upp motsättningar och den förlamning de hotat framkalla.

I synen på EG/EU fanns det alltså partier i Finland, Norge och Sverige som både var väl sammanhållna och som var klart splittrade. De som hade en gemensam uppfattning i frågan ställdes självfallet inte inför några svåra avvägningsproblem inför den kommande EG/EUfolkomröstningen: man kunde utan inre spänningar eller reservationer tala för den linje som var partiets. Det motsatta gällde de partier

som var splittrade. Partier med enhetlig hållning i frågan återfanns i samtliga tre länder på politikens högerhalva liksom dess yttersta vänster-

Folkomröstningar och parlamentarism 75

halva. Partier som var splittrade placerade sig mer i politikens mittfält

de inte alltid hade samma politiska färg i respektive land. även om

I vart och ett av de tre länderna kom ett parti att ha en speciellt viktig strategisk position i Europafrågan samtidigt som detta parti också visade sig vara splittrat, om och i varierande styrka. I Finland var det centerpartiet som hade en central ställning i den av sin ordförande Aho ledda regeringen. I Norge var det socialdemokratin som

ensam befann sig i regeringsställning. I Sverige slutligen var det också socialdemokratin även den under perioden 1991-94

som - om befann sig i opposition ändå sedan länge intagit en dominerande

ställning i landets politik. Det sätt på vilket just dessa partier, där ledningen inom alla var för ett EG/EU-medlemskap, hanterade sin

splittring har ett stort principiellt intresse samtidigt som den egen naturligtvis fick stor betydelse för hela Europafrågans fortsatta utveckling.

VI:l Sveriges socialdemokrati Den splittring i Europafrågan kom att prägla svensk social-

som demokrati inför folkomröstningen i november 1994 hade ännu inte visat sig när den socialdemokratiska regeringen fyra år tidigare gjorde sitt överraskande utspel. Under de tre decennier dessförinnan, då Sveriges förhållande till den västeuropeiska integrationsprocessen diskuterats, hade det visserligen existerat olika stämningslägen inom partiet. Men själva den partikongress, som med en månad föregick regeringsutspelet hösten 1990, hade de Europavänliga formuleringar, som fanns medtagna i ett anförande av Ingvar Carlsson, inte väckt någon större uppmärksamhet och kongressen själv hade också utan någon egentlig diskussion antagit ett uttalande om att EG-medlemskap för Sveriges del inte borde uteslutas i en framtid om detta skulle visa sig möjligt och önskvärt. heller hade några avvikande meningar hörts på det gemensamma möte med socialdemokratins riksdagsgrupp och partistyrelse som avhållits efter kongressen och innan regeringen i oktober offentlighet åt sin strävan att ansluta Sverige till det

gav dåvarande EG. Den socialdemokratiska visade sig i sina första

pressen reaktioner också överlag positiv till denna strävan. All denna Europavänlighet markerades ytterligare när partistyrelsen vid ett sammanträde den 24 januari 1991 slog fast att partiet ville att Sverige senare under

Andersson, a.a., s 115.

76 Folkomröstningar och parlamentarism

året skulle ansöka om detta medlemskap samtidigt som partiet också underströk att ett slutgiltigt beslut om ett sådant medlemskap måste bli beroende de förhandlingresultat uppnåddes.

av som

Det motstånd inom svensk socialdemokrati mot detta medlemskap, som småningom kom att bli mycket uppenbart, började tydligt märkas hösten 1991 efter det att partiet gått i opposition. Motståndet accelererade under år 1992 och fick småningom också extra näring av de danska EU-skeptikemas folkomröstningsseger i juni det året. Den särskilda EG-grupp, som partiet tillsatt, kom också att medvetet breddas med personer som gjort sig kända som nej-sägare. Det problem som denna grupp, liksom partiet i stort, ställdes inför blev så hur man framdeles skulle hantera det förhållandet att det internt visat sig existera klart delade meningar om önskvärdheten av ett EG/EU-medlemskap. I första hand blev siktet inställt på den partikongress, som skulle samlas till ordinarie möte i Göteborg i september 1993, och som var partiets högsta beslutande organ. Hur borde kongressen uppträda i en fråga som av opinionssiffror att döma djupt splittrade de egna leden De möjligheter som presenterade sig var de redan nämnda som partier brukar tillgripa i situationer av detta slag: att trots inre oenighet ändå komma fram till en enda bestämd partiståndpunkt, att inte göra detta utan i stället i varierande former tillåta olika ståndpunkter att samexistera inom partiets ram eller slutligen att överhuvud undvika att ta någon som helst ställning som parti.

De som inför partikongressen argumenterade för en entydig och bestämd partiståndpunkt i Europafrågan återfanns framförallt på nejsidan även om det också fanns ja-sägare som efterlyste uttrycklig partibindning En av dem som fick stor publicitet för sitt krav på en entydig och bestämd partiståndpunkt var Sten Johansson som småningom kom att framstå som central talesman för partiets nej-sida. I en serie artiklar på DN:s debattsida i början av 1993, ett drygt halvår innan partikongressen skulle sammanträda, argumenterade han för att partiet borde bindas vid det nej till ett medlemskap som han uppfattade att majoritet partiets medlemmar omfattade. Beslutet om

en av medlemskap var enligt hans sätt att se nära sammankopplat med en serie andra för partiet centrala och brådskande programpunkter; en fortsatt oklarhet och spittring i Europafrågan kunde förväntas skada både det egna partiet och det parlamentariska systemet i dess helhet.

2 Se t.ex. Motion 465, Motioner om demokrati, Socialdemokraterna, Göteborgskongressen, i vilken det yrkades att partiet entydigt ställer sig bakom ett fullvärdigt medlemskap.

Folkomröstningar och parlamentarism 77

Man borde alltså omgående komma fram till en entydig socialdemokratisk ståndpunkt. Johansson diskuterade olika sätt att nå därhän och kom för sin del fram till att det bästa vore att omgående och före kongressen ordna en medlemsomröstning. Den omständigheten att frågan medlemskap samtidigt längre fram skulle bli föremål för en

om regelrätt folkomröstning berördes knappast alls honom utan han

av fann det naturligt att ett partibeslut, tillkommet efter en medlemsomröstning, skulle uppfattas oantastligt legitimt och bindande för alla

som

inklusive partiledning tidigt uttalat sig för ett medlemskap - en som

Ett liknande sätt att resonera som Sten Johnasson och ännu mer

bestämt uttryckt fördes Stockholms socialdemokratiska SSU-

- av distrikt motion inlämnad till partikongressen. Distriktet yrkade inte

i en bara på att partiet skulle säga nej till medlemskap utan också att det aktivt skulle verka för detta nej i den kommande folkomröstningen. Att

inom partiet kunde tycka olika i denna fråga ansågs lika litet man utgöra hinder för ett ställningstagande t.ex. oenighet i en skatte-

som fråga. Klarar inte att hantera en så viktig fråga som den om EG,

man så bör fråga sig vad egentligen vill med partipolitik och

man man demokrati. Ett parti inte kan ta ställning i stora frågor kan

som knappast hoppas på något större förtroende

Det fanns å andra sidan också röster inom socialdemokratin som före partikongressen argumenterade på ett sätt rakt motsatt Sten Johanssons och SSU:s Stockholmsdistrikts. Kongressen sades inte böra ta någon helst ställning i Europafrågan. Den borde i stället följa

som exemplen från sidoorganisationer sådana Socialdemokratiska

som kvinnoförbundet och Broderskapsförbundet vilka tidigt bestämt sig för att förbund inte förfäkta bestämd åsikt. Skälen för denna typ

som en

förhållningssätt utvecklades i några motioner inlämnade till partiav kongressen. Det räckte, skrev t.ex. Alingsås arbetarkommun, med all den information fönnedlades kring Europafrågan genom mängder

som

studiecirklar, informationsmöten, debattaftnar och massmedia: Det av socialdemokratiska folket bör få ta ställning i folkomröstningen utan pekpinnar, dirigering eller hänvisning till någon partiståndpunkt, för

3DN 9/1 1993 S. Johansson. Jfr Ibid. 7/1 och 8/1. För egen del polemiserade jag mot Johansson i Ibid. 16/1 1993 0.Ruin:"Det är angeläget, just för att undvika risk för parlamentariskt kaos, att välja rakt motsatt väg till den Sten Johansson föreslår: att inte uttryckligen före folkomröstningen försöka binda partier som är splittrade i EG-frågan utan i stället försöka bevara högsta möjliga interna takhöjd. 4Motion 466, Motioner om demokrati, Socialdemokraterna, Göteborgskongressen.

78 Folkomröstningar och parlamentarism

eller mot".5 Det förhållningssätt socialdemokratin bestämde sig för i hansom teringen av EG/EU-frågan f°ar betecknas strategi mellan dessa som en två ytterligheter. Strategin spikades vid ett möte med partistyrelsen i slutet januari 1993 och korn sedan i huvudsak att följas fram till av folkomröstningen. Man avvisade den av Sten Johansson framkastade tanken på en medlemsomröstning uttryckligen skulle binda partiet; som man betonade och kom att detta gång på gång under de nu - upprepa följande månaderna att alla lika goda socialdemokrater sig - var vare de avsåg att rösta eller nej till medlemskap. Det också grönt gavs ljus för bildande av både ja- och nej-kommittéer inom partiets ram med uppgift att tala för var sin motsatta ståndpunkt och att småningom också grundval av uppnådda förhandlingsresultat i Bryssel utarbeta

förslag för partikongressen att ta ställning till. Samtidigt

som man alltså i hög grad accepterade existensen oenighet i Europafrågan av förutsatte nämligen att kongressen sådan ändå skulle markera man som en åsikt. En rekommendation skulle uttryckligen den skulle avges men endast få karaktär av vägledning för de socialdemokratiska väljarna. Dessa väljare skulle alltså inte detta skulle också ständigt komma att betonas känna sig direkt bundna denna rekommendation när det - av väl blev dags att folkomrösta.° Detta förslag till mellanstrategi i hanteringen Europafrågan av föranledde inte i sig något större motstånd partikongressen även om det å ena sidan fanns de kunde tycka att också rekommendasom en tion hade karaktär av väl mycken styrning uppifrån7 och å andra sidan de som kunde tycka att alltför stor försiktighet iakttogs. Det besvärliga procedurproblem som partikongressen i stället hamnade i och - som också inrymde en demokratidimension hängde med att för- - samman handlingarna i Bryssel ännu inte avslutats när den ordinarie kongressen samlades i Göteborg hösten 1993. En diskussion uppstod dels om

5Motion 488, Ibid., s. 410. Jfr Motion 489 från Lunds Arbetarkommun, Ibid. där det uttrycks förhoppningar om att den kommande folkomröstningen skall äga rum utan inblandning av de politiska partierna och utan mobilisering av partilojaliteter. Se Partistyrelsens utlåtande över motioner om demokrati, Ibid. Jfr Andersson, a.a., s. 566 och Fällman, F., Socialdemokraternas behandling av EU-frâgan, Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet. 7 Se t.ex. inlägg Stig Åhs yrkade avslag rekommendation av som att en skulle avges, Kongressprotokoll, Europakongressen, 59f. Jfr Arbetet 18/6 s. 1994 där Bo Bjerre uttryckte en förhoppning att på kongressen skulle avstå från rekommenderande pekpinnar".

1997:56 Folkomröstningar och parlamentarism 79 SOU

denna kongress skulle ajoumeras eller helt sammankallas för att en ny slutlig ställning till svenskt EU-medlemskap, dels om kongressta ledamöterna skulle fatta beslut enbart utifrån värderingar eller om egna de också skulle känna sig bundna de opinioner som uttrycktes inom av

partiet.

Vad gäller val kongress eller ajoumering hade partistyrelsen av ny för föreslå det alternativet. Uppenbarligen hade man stannat att senare gjort bedömningen val till extra kongress, enbart skulle att en som komma syssla med Europa-frågan, riskerade leda till fördjupning att en klyftan mellan ja- och nej-sägare inom partiet. Val till en sådan ny av kongress skulle sätt och vis få karaktär den partiintema folkav omröstning i EU-frågan ville undvika. Förslaget om ajoumesom man ring kom dock inte accepteras kongressen utan votering. Stockatt av holms arbetarkommun de basorganisationer som i ett uttalanvar en av de uttryckligen förordat kongressombud skulle väljas för beatt nya handling EU-frågan. Denna annorlunda ordning framstod på den av ordinarie kongressen i september 1993 den självklara för kommusom taleskvinna, Inger Segelström: Våra partikamrater vill kunna nens välja sina representanter med utgångspunkt i dessa vill rösta om eller nej. De vill också kunna välja representanter har kunskaper som vad medlemskap kan innebära och kan åstadkomma en bra om ett som kompromiss för opinionen inom partiet lokalt.8 Förespråkama för val

helt kongress fick dock stöd av bara 25 kongressledamöter av en ny de 306 stödde partistyrelsens förslag om ajoumering. Det mot som skulle bli lättare, menade inom majoriteten, att se till partihelman hetens bästa inte dessförinnan kommit att markera ja- och om man det hållits ett val just med utgångspunkt från

nej-sidor genom att

existensen sådana motsatta sidor av Det andra och besvärligare procedurproblem som partikongressen ställdes inför, delvis sammanhängande med att den kom att ajoumeras

i trekvarts år, gällde kongressledamötemas åsiktsrepresentativitet. Inom

visade det sig visserligen finnas överväldigande stark

partistyrelsen en

majoritet för EU-medlemskap, dvs. alla dess medlemmar hade före-

slagit den rekommendation kongressen fömtsattes avge skulle att som förord för i den kommande folkomröstningen. Sammynna ut i ett tidigt pekade emellertid alla opinionsundersökningar närvaron av starka nej-stämningar inom partiet. Denna brist överenstämmelse

mellan partistyrelsens inställning och allmän partiopinion påtalades av

8 Kongressprotokoll Göteborgskongressen, 5.80.

9 Se t.ex. Ibid., s. 130 M. Sahlin.

80 Folkomröstningar och parlamentarism

många ombud när återsamlades i juni 1994 till vad kom man som att kallas Europakongressen. Ett dessa ombud, fann diskrepanav som sen märklig, frågade sig just han själv skulle uppfatta sig vem representera: Normalt när väljs i representativ demokrati framman en lägger man sina åsikter, sedan väljs medlemmarna och så går man av man till beslut. Medlemmarna har fått chansen, och har de valt fel

representant får de stå sitt kast. Men i EU-frågan vill jag påstå att våra medlemmar aldrig har fått chansen att välja rätt Detta representant... innebär att vi som sitter här har ett oerhört starkt tryck på vi ska att rösta som våra medlemmar tycker, oavsett vad vi tycker själva.° Han sade sig själv komma att rösta nej därför att en majoritet i hans egen arbetarkommun i ett informellt val skall ha sagt nej. Sten Johansson, som på kongressen uppträdde föredragande för partiets nej-komsom mitte, uppehöll sig också i sitt slutanförande vid ombudens uppgift att representera andra: de skulle inte bara ta ställning utifrån överegen tygelse utan också ge röst sina partikamraters uppfattningar, önskningar och behov. Man kan säga att kongressombudens situation i

någon mån liknade den som riksdagsledamöterna sedermera skulle komma att hamna i när de, oavsett åsikter i EU-frågan, förutsattes egna rösta på samma sätt som folkets majoritet gjort i folkomröstningen. Den rekommendation som den bordlagda kongressen inför avgav folkomröstningen kom väntat att ut i ett klart till medsom mynna lemskap. Stödet för denna rekommendation blev emellertid mindre

starkt än vad man kunde ha väntat sig på grundval tidigare av uppgifter om kongressombudens personliga inställning i Europa-frågan.

Den minoritet som röstade nej blev nämligen så stor nästintill pass som en tredjedel ombuden, 103 mot majoritet 231. Denna fördelav en av ning mellan nej och ja-sägare, alltså klart kom skilja sig från som att den inom partistyrelsen, närmade sig att döma olika opinions- - av undersökningar i stället den rådde inom partiet i stort. Förmod- - som ligen har många kongressombud låtit sitt votum bestämmas inte bara

av egna åsikter i Europafrågan utan också åsikter de bedömde av som att deras uppdragsgivare hade. På olika håll oavsett ja- eller nej-sym- patier kom det efter den ajoumerade kongressens slut också - att uttryckas tillfredsställelse över att gapet i på EU mellan meniga synen partimedlemmar och partiledning i någon mån överbyggts det genom sätt på vilket rösterna hade kommit att fördela sig i den slutliga voteringen. Lite sågs resultatet för intemdemokratin. grann som en seger Det sätt på vilket den svenska socialdemokratin kom att hantera en

° Kongressprotokoll, Europakongressen, 127 B. Karlsson. s.

Folkomröstningar och parlamentarism 81

fråga skulle ut i folkomröstning och som samtidigt splittrade

som en de leden blev partiets egen synpunkt, åtminstone temporärt,

egna ur framgångsrikt. Partiet kom inte att skakas i grunden och lyckades också, bara tre månader efter den avslutande kongressdebatten om Europa, vinna ett val och återta regeringsmakten. Den strategi som valts att öppet tillåta två grupper att argumentera for var sin motsatta

ståndpunkt och att också anta icke-förpliktande kongressre-

en kommendation någonting nytt i partiets historia.

- var

VI:2 Finlands centerparti

Finlands centerparti visade sig från allra första början, när EG/EUfrågan plötsligt blivit aktuell i landet, inrymma klart olika åsikter och stämningslägen. Man alltså, i motsats till svensk socialdemokrati,

var internt splittrad redan i början den process som småningom ledde

av fram till själva folkomröstningen. Denna tidigt visade splittring bidrog också, såsom tidigare framhållits, till att också Finland tidigt bestämde sig för folkomöstning: krav härom hade omgående rests center-

en håll och de andra regeringspartiema stödde denna tanke på en direkt hänvändelse till folket i medvetande om det största regeringspartiets interna svårigheter.

Finlands centerparti hade inte heller, när Europafrågan plötsligt blev högaktuell, några auktoritativa partiståndpunkter att falla tilbaka på. Också häri låg skillnad från svensk socialdemokrati som hade

en haft partikongress kort tid innan regeringen gjorde sitt Europa-

en en utspel hösten 1990. Centerpartiets senaste kongress hade ägt rum i Björneborg redan 1990, alltså halvtannat år innan frågan om

sommaren ett eventuellt medlemskap i EG tvingade fram sina första ställnings-

taganden."

Denna dubbla problematik tidigt visad splittring i frågan och

samtidig avsaknad ett kongressmandat framtvingade i EG/EU-

av frågans initilskede stor aktivitet från centerledningens sida i att både pejla stämningar inom partiet och finna stöd för medlemskapsvänlig

en hållning. Någon extra kongress var man inte beredd att kalla samman; nästa skulle äga rum instundande sommar. I stället bestämde man sig för andra vägar att dels skapa en intern dialog i Europafrågan, dels få mandat, trots den inre splittringen, att gå vidare mot ett medlemskap.

Ett sätt, avsett att skapa allmän debatt kring Europafrågan, var

Jfr Sundberg, J., Partier och partisystem i Finland.

82 Folkomröstningar och parlamentarism

att man omgående anordnade möten, s.k medborgarkvällar, i olika delar av landet öppna både för meniga centeranhängare och andra. Vid dessa möten uppträdde någon ledande centerpartist, ofta tydligen

en medlem av regeringen, och inledde en diskussion kring EG-frågor. Tidningarna rapporterade både om stor närvaro och ivriga diskussioner. En etapp i detta centerpartistiska pejlings- och förank-

annan ringsarbete kring den plötsligt aktuella EG-frågan var att ut med

en enkät till centermedlemmama. De ombads ett antal frågor

svara som kretsade kring ett eventuellt EG-medlemskap. Närmare 20 000 medlemmar tycks ha besvarat enkäten och majoritet 52,7 %

en - - angav som sin åsikt att centerpartiet inte borde stödja förslaget om att Finland skulle uppta förhandlingar med Bryssel ett medlemskap.

Det uttryckliga mandat som centerledningen måste ha för att kunna gå vidare i Europafrågan fick dels att flera gånger diskute-

man genom ra frågan i den egna riksdagsgruppen, dels och framförallt genom att kalla samman en över 150 personer stor församling bestod både

som av alla partiets riksdagsledamöter och av vad som kallas partiets stora delegation. Denna församling, som kunde ersättning för

ses som en en extra inkallad kongress, sammanträdde i slutet av februari 1992. Den beslöt att med 121 röster mot 54 tillstyrka att Finland fick ansöka

om medlemskap. Den tillstyrkande majoriteten i denna församling var dock större än den i själva riksdagsgruppen där det från början hade vägt och skulle fortsätta att väga mera jämt mellan dem som kunde

- tänka sig ett EG-medlemskap och dem som uttryckligen var emot.

Det principiellt intressanta är att ledningen för Finlands centerparti lade ner ett så pass stort arbete på att både informera om och vinna gehör för en försiktig EG-vänlig hållning i sitt splittrade parti under den korta tid som förlöpte mellan att EG-frågan plötsligt blivit aktuell och ett första finländskt avgörande måste träffas. Man var också uppenbart nöjd med de diskussioner och samtal lyckats få till

som man stånd inom de egna leden. En tillfredsställelse häröver uttrycktes också mycket tydligt i det slutanförande som partiledaren och statsministern Aho höll vid den storkonferens där han fått partiets mandat att gå vidare med en medlemsansökan: Efter detta kan ingen säga att inte ett på demokratiskt sätt fatta beslut har vuxit fram. Men också i en framtid skall vi till att beslut på sätt förs ut till diskussion inom

se samma

12Se t.ex. Hufvudstadsbladet 18/1 oc 3/2 1992. 3 Suomen Keskusta RP. Vuosikirja 1992, s. 70 ff. 14Ibid.,s.l2.

Folkomröstningar och parlamentarism 83

led och till avgörande i partiorganen.5

våra egna

Det kom att drygt två år mellan det att Finlands centerparti i denna form hade tillstyrkt att förhandlingar upptogs medlemskap i

om EG och slutligen parti måste ta ställning till de resultat som

man som uppnåtts i dessa medlemskapsförhandlingar. Under denna mellanliggande tid hade det på olika sätt visat sig i opinionsmätningar och

enskilda inlägg och uttalanden att den interna splittringen i EG/EU-

frågan bestod. Splittringen fick dramatisk stegring när det under

en våren 1994 visade sig att Paavo Väyrinen, centerns tidigare partiordförande under tio år och partiets presidentkandidat i de nyligen hållna presidentvalen, förklarade sig vara motståndare till ett finländskt EU-medlemskap de villkor som uppnåtts i Bryssel.

Centern parti hade att ta ställning till dessa förhandingsresultat

som vid sin ordinarie kongress i Jyväskylä i juni 1994. En centerkongress i Finland utgör tämligen stor församling; denna gång omfattade

en kongressen inte mindre än 2548 deltagare. Av egendomlig tillfällig-

en het ägde kongressen exakt vid tidpunkt den svenska

rum samma som socialdemokratin samlades till sin ajoumerade kongress i Stockholm och också norsk arbeiderparti hade sin kongress i Oslo.

som

Det beslut centerpartiet i Finland fattade fick en något annan

som inriktning än det svensk socialdemokrati samtidigt tog. I Stock-

som holm hade att ta ställning till rekommendation inför folkom-

man en röstningen: att i den rösta eller nej till ett medlemskap. I Jyväskylä däremot ombads kongressen avgöra ville eller inte ville ge sitt

om man uttryckliga stöd till den politik regering och riksdagens flertal fört

som och lett till det avtal som slutits i Bryssel; ett förslag om att

som kongressen överhuvud inte skulle ta någon som helst ställning i EUfrågan hade inledningsvis tillbavisats med stor majoritet. Att man inom finländsk center ombads ikläda sitt EU-ställningstagande denna form stöd eller icke-stöd hängde förmodligen samman med att man

största regeringsparti och att den partiordforanden samtidigt

var egna

landets statsminister. Esko Aho hade för övrigt, till EU-motstånvar darnas irritation, låtit antyda att han inte kunde fortsätta i dessa positio-

det skulle visa sig att det partiet inte berett att ge den ner om egna var förda politiken sitt stöd.

Centerkongressens beslut i EU-frågan inrymde två voteringar. Den

gällde forrnsak: skulle ta ställning genom sluten eller ena en man

15Esko Ahot tal 29/2 1992, Keskustan ja maaseudon arkisto.

3 Se "Ote Suomen Keskustan puoluekokouksen pöytäkirjasta 17-18/6 1994", Keskustan ja maaseudon arkisto.

84 Folkomröstningar och parlamentarism

öppen votering. Av de 2407 delegater som deltog i denna votering röstade 1389 för öppen votering och 1018 för sluten, minoritet en som alltså tämligen stor. Den andra voteringen gällde så själva substanvar sen: stöd eller inte stöd till det medlemskap framförhandlats. Där som deltog 2441 delegater; den majoritet som uppnåddes för den EU-vänliga hållningen blev 1607 röster mot 834. Man kan relatiosäga att nerna mellan och nej vid detta tillfälle proportionellt sett inte så var olika från dem som redan visat sig drygt två år tidigare när partiet i en

betydligt mindre församling sitt stöd till att förhandlingar fick

gav upptas. Den från svensk socialdemokrati annorlunda form det finländssom ka centerpartiet gav sitt beslut i EU-frågan skall dock inte tolkas som val av en annorlunda partistrategi visavi den kommande folkomröstningen. Man hyste lika litet inom detta splittrade parti, liksom inom den splittrade svenska socialdemokratin, ambition att uttryckligen en försöka binda de väljarnas valhandling i EU-vänlig riktning. egna en Paavo Väyrinen sade sig visserligen i sitt inlägg på kongressen befara att ett majoritetstöd för EU även i centerpartiet skulle få avgörande en betydelse för själva utfallet i omröstningen och att detta stora stöd i sin tur ytterligare skulle försvåra minoritets möjligheter att i riksdagen en kunna stå emot detta folkomröstningsresultat; han och många andra nej-sägarei riksdagen förband sig inte på förhand att följa detta resultat eftersom omröstningen endast uppfattades rådgivande. som Det principiellt viktiga i sammanhanget är att varken han eller andra uppfattade att majoriteten i det splittrade centerpartiet uttryckligen förväntade sig att meniga Centerpartister skulle känna sig direkt tvungna att i den kommande folkomröstningen rösta kongressflertalet. som Esko Aho hade för övrigt i pläderingen för sin EU-vänliga ståndpunkt varit noga med att betona att varje partimedlem liksom varje centersympatisör skulle känna sig vara i sin fulla rätt att i den kommande folkomröstningen rösta eller nej. Man var alltså i detta splittrade parti, alldeles som i den splittrade svenska socaldemokratin, med noga att förmedla intrycket att några partipiskor inte av ven.

17Ibid.

8 Paavo Väyrinen-tal 18/6 1994, Keskustan maaseudon arkisto.

9 Esko Aho-tal 18/6 1994, Ibid.

Folkomröstningar och parlamentarism 85

VI:2 Norges arbeiderparti

Norsk socialdemokrati bar på ett traumatiskt arv när det gäller europeisk integration och inre splittring. I början av 1970-talet, när hela detta frågekomplex förra gången hade varit högaktuellt i Norge och en folkomröstning anordnats, hade partiet skakats i grunden och också lidit ett svårt nederlag i de allmänna val följt därefter. Det som då

som skett ständigt medveten om när Europaproblematiken återupp-

var man stod i början 1990-talet och på nytt kom att dominera norsk politik.

av Misstag i det förgångna fick inte upprepas.

Två decennier tidigare hade de motsättningar, som tidigt visade sig existera kring dessa frågor i partiet, successivt tillåtits fördjupa och förskansa sig. Majoritet och minoritet förmådde inte komma överens

regler för samexistens. Å sidan hade partiledningen, i sin om en ena majoritetsposition och sitt förord för norskt medlemskap i den tidens EG, förväntat sig lojalitet från minoriteten i enlighet med traditionella arbetsprinciper inom partiet. Å andra sidan hade minoriteten, till

en början koncentrerad till partiets ungdomsförbund, inte dragit sig för att öppet argumentera för sin avvikande linje både inom och utanför partiet och inte heller undvikit att söka samarbete med andra medlemskapsfientliga i samhället. Det motstånd mobliserades

grupper som anknöt i sin tur till tidigare utrikespolitiskt präglade sprickor i partiet. Fraktionsbildningarna inom partiet förstärktes. Och kort tid före

en själva folkomröstningen hösten 1972 ställde så statsminister Bratteli kabinettsfråga; socialdemokratisk regering under hans ledning hade

en dessförinnan verkat i ett och ett halvt år. Regeringen lät alltså förstå att den skulle komma att avgå folket sade nej till det medlemskap som

om den och partiets majoritet starkt förordade. Detta avgångshot sågs av dem inom socialdemokratin arbetade mot ett medlemskap som

som ytterligare ett sätt majoriteten att tvinga dem själva att rätta sig i

av de officella partileden. Regering och partimajoritet förlorade; folket röstade nej och den socialdemokratiska regeringen kom följdriktigt att avgå. Nästan häften partiets traditionella väljare visade sig ha röstat

av nej; vid partiets sista landsmöte dvs. kongress före folkomröstningen hade ändå så många 227 delegater sammanlagt 300 stött för-

som av

slaget om medlemskap.

Arbeiderpartiet undvek till början mycket medvetet, efter det att

en Europafrågoma kring decennieskiftet 1989/90 återigen börjat tilldra sig stor uppmärksamhet, att hamna i diskussion för eller mot ett

en ny

2° G1editsch,N.P. och Hellevik, O., Kampen om EF.

86 Folkomröstningar och parlamentarism

medlemskap. Diskussionen hölls ett mera allmänt och informativt plan och kom först att koncentreras på de förhandlingar inletts som mellan EG och EFTA. Det EEC-avtal Norge kom att sluta i som var sig mindre konfliktalstrande än tanken på medlemskap i EG. Men detta andra och längre gående alternativ trängde sig obönhörligt på i och med att Sveriges regering hösten 1990 hade gjort sitt överraskande utspel och ett halvår senare också lämnat sin ansökan att bli om medlem; Finland följde efter ett år senare. Det dröjde dock till våren 1992, med den försiktighet präglade hanteringen denna eldsom av fängda fråga inom norsk socialdemokrati, innan Gro Harlem Brundtland som partiledare och statsminister för sin del för första gången kom att klart uttala sig för ett medlemskap. Ett halvår hösten senare, 1992, var så slutligen partiets högsta beslutande landsmötet, organ, redo att uttryckligen tillstyrka att också Norge inledde förhandlingar om ett medlemskap i EG; det var f.ö. vid landsmöte Gro samma som Harlem Brundtland avgick som partiordförande." Den avvaktande hålling som till en början visades arbeiderav partiets ledning, länge uppfattad som medlemskapsintresserad, motsvarades av en likaledes avvaktande hållning hos dem inom partiet som var mot ett EG/EU-medlemskap. De senares antal visade sig dock inte vara obetydligt när det väl släpptes loss en öppen debatt kring frågan inom partiet och ett första avgörande steg togs på landsmötet hösten 1992. Så många som 106 av mötets sammanlagt 300 delegater röstade sålunda vid detta tillfälle mot förslaget att uppta förhandlingar med om Bryssel. Det dröjde dock ytterligare ett år innan regelrätt organisaen tion uppstod inom partiet med uppgift att arbeta mot ett medlemskap. Dröjsmålet förklaras med att man inte utåt, inför det viktiga stortingsvalet 1993, ville demonstrera intern splittring. När dessa val väl vara över bildades en nej-organisation, Sosialdemokrater mot EF SME, under ledning av ett antal centrala och erfarna socialdemokratiska politiker. Själva kärnan i medlemskapsmotståndet fanns dock nu, såsom för två decennier sedan, i partiets ungdomsförbund. Dessa nej-sägare tycktes dock med, också de brända erfarenvara noga av heter från den förra kampanjen, att inte intryck att någon ge av vara fraktionsbildning med udd riktad också mot partiledningen. Man betonade uttryckligen att man som syfte endast hade att försöka övertyga andra inom patiet att rösta nej och man lovade att upplösa sig

2 Se t.ex. Skjeie, H., Langengen, L. och Rieber-Mohn, L., "Aldri mer 1972 Behandlingen av EU-saken i Arbeiderpartiet", Tidsskrift for samfimnsforskning 1995:1, ss.31-53.

Folkomröstningar och parlamentarism 87

själv dagen efter folkomröstningen.

Den strategi inför folkomröstningen 1994 som valdes inom det i Europafrågan alltjämtade splittrade norska arbeiderpartiet var i princip densamma samtidigt valdes av svensk socialdemokrati och fm-

som ländsk center: accepterade att det existerade inre oenighet och

man en

underströk, samtidigt som man polemiserade mot varandra och man också hade sina skärrnytslingar, att alla skulle uppfattas vara lika goda partimedlemmar oavsett olika åsikt i denna speciella fråga. Med särskild tydlighet kom denna strategi att markeras vid det landsmöte där partiet hade att ta ställning till det forhandlingsresultat som uppnåtts i Bryssel och alltså i tiden råkade sammanfalla både med den

som svenska socialdemokratins och den finländska centerns kongresser. En ton påtaglig tolerans anslogs mycket medvetet redan i det inled-

av ningsanförande partiledaren Thorbjörn Jagland höll. l och med att

som Norge bestämt sig för att ha folkomröstning var det också naturligt

en att alla människor infor denna omröstning fick rätt att arbeta for den åsikt de hade:

Jeg er overbevist om en sak, partifeller. Vi som er her, skal greie tre ting.

Vi skal klare å folket et klart råd. Vi skal mindretallet rett til kjempe

for sitt Vi skal holde partiet sammen. Og vi skal klare å före en

syn.

argumentasjon og en kampanje foran folkeavstemningen som er et demo-

krati verdig. Flertallet i sentralstyret har anbefalt medlemskapsavtalen med

EU...Mindretallet har sent ut et altemativt manifest. Landsmötets oppgave

å ta stilling til disse to altemativene."

Den typ beslut arbeiderpartiets landsmöte bestämde sig för att

av som fatta påminde det systerpartiet i Sverige också stannade for:

om som

rekommendation inför folkomröstningen. Medborgarna fick att avge en

uppmaning att rösta respektive nej och dessa två uppmaningar en beledsagades ett programuttalande från vardera sidan; ja-sidans

av uttalande kallades Et solidaritesalternativ for Europa och nej-sidans Solidaritet for alle. Den debatt foregick själva beslutet och där

som inlägg från ja-sägare varvades med sådana från nej-sägare intensiv;

var långt över hundra yttranden finns registrerade i protokollet. Den relation mellan och nej, visade sig i den slutliga voteringen skiljde

som sig inte mycket från den samtidigt inregistrerade inom svensk socialdemokrati. Ungefär två tredjedelar av landsmötets delegater stödde ja-linjen, tredjedel nej-linjen eller for att vara mer exakt 197

en - -

22 Protokoll fra Det norske Arbeiderpartis ekstraordinarie landsmöte 18-19 juni1994 i Folkets Hus, Oslo, Det norske Arbeiderpartis arkiv.

88 F olkomröstningar och parlamentarism

röstade för och 93 för nej.

Den speciella tradition av oro för Europafrågan som fanns inom norsk socialdemokrati bidrog väl också till på sin kongress

att man avslutningsvis gjorde markering gick längre än på den

en som samtidiga svenska partikongressen. I Stockholm hade den för de två partierna gemensamma strävan att markera inre gemenskap, trots en visad splittring i Europafrågan, begränsats till att partistyrelsens föredragande i denna fråga, Mona Sahlin, i ett avslutande inlägg, efter det att voteringen ägt rum, varmt talat om att alla var lika fina socialdemokrater vare sig de avsåg att arbeta för ett eller ett nej. I Oslo däremot beslöt landsmötet att enhälligt göra ett direkt uttalande i vilket det ännu en gång slogs fast at de vanlige spillereglene for behandling av politiske saker i Arbeiderpartiet ikke kan anvendes i forbidelse med EU-saken. Man underströk dels att det skulle stå varje partimedlem fritt att före folkomröstningen sig i Europafrågan i enlighet

engagera med egen övertygelse, dels att partiet sådant utan förbehåll skulle

som komma att rätta sig efter omröstningens resultat.

I princip hanterade alltså svensk socialdemokrati, finländsk center och norsk socialdemokratri sin interna splittring i Europafrågan på i stort sett samma sätt. Man accepterade existensen av olika meningar i de egna leden samtidigt som man som parti för den skull inte förhöll sig neutralt inför den kommande folkomröstningen. Man tog ställning,

om ock i något olika former, och redovisade därmed öppet att det fanns

en majoritets- och minoritetsståndpunkt. Det är svårt att uttala sig hur

om denna vilja till samexistens, en ambition att visa tolerans visavi sina meningsmotståndare, kom att påverka själva utfallet. Den omständigheten att partiledarna i samtliga tre partier återfanns på ja-sidan och också aktivt kom att delta i själva kampanjen inför folkomröstningen fick dock säkerligen betydelse för fördelningen mellan ja- och nejröster bland de egna. Deras engagemang i denna kampanj kom sedermera också att bli föremål för kritik inom respektive partis nej-sida och sågs som ett icke-önskvärt utnyttjande av den auktoritet låg i deras

som ledarskap. Denna auktoritet fick ytterligare tyngd att alla tre

genom - Esko Aho, Gro Harlem Brundtland och Ingvar Carlsson också kom

att verka som statsminister under själva kampanjen.

23Ibid., s. 25.

Folkomröstningar och parlamentarism 89

VII Regering och riksdag

När EU-folkomröstningama i Finland, Norge och Sverige väl

ägt rum hösten 1994 hade så de tre ländernas regering och riksdag att ta ställning till det votum medborgarna avgivit. Det är i ställningstagan-

som den denna typ relationerna mellan folkomröstningar och par-

av som lamentarism ställs på sin spets: medborgarnas åsikt i en fråga skall konfronteras med de åsikter i frågan i annan ordning valda för-

som troendemän kan tänkas hysa. Innan dessa folkomröstningar ännu ägt

hade det utvecklats, såsom visades i kapitel IV, olika synsätt i de run1 tre länderna i grad av bundenhet som dessa förtroendemän förväntades känna inför de kommande omröstningamas resultat. Nu skulle dessa tidigt intagna positioner testas. I och med att resultaten blev olika

i Finland och Sverige, nej i Norge kom också den situation att skilja

sig som regering och riksdag i de tre länderna ställdes inför.

7:1 Regeringen

Det gemensamma för de tre regeringama var att de alla en gång tagit initiativ till att deras respektive land inledde förhandlingar med Bryssel om medlemskap i EG/EU; i Finland och Norge hade en och samma regering verkat under hela förhandlingsprocessen fram till folkomröstningen medan i Sverige också en regering av annan politisk färg hunnit fungera under en del av denna process. Det gemensamma för dessa tre regeringar var vidare att ledande företrädare för dem, även

de råkade tillhöra partier som var splittrade i frågan, under själva om folkomröstningskampanjen aktivt engagerade sig på ja-sidan. Det gällde sagt i hög grad också de tre statsministrama.

som

Mot bakgrund detta gemensamma regeringsengagemang för ett

var det naturligt att fråga sig hur dessa regeringar skulle komma att uppträda folkomröstningsresultatet blev motsatt det som de önska-

om de och arbetade för. Kanske skulle det te sig svårt för dem att fortsätta att ta ansvar för landet om det medlemskap i EG/EU som de uppfattade väsentlig sitt regeringsprogram inte kom till stånd

som en del av Den situation som de hösten 1994 ställdes inför hade haft sin motsvarighet i Norge drygt två decennier tidigare när den dåvarande regeringen under ledning av Tryggve Bratteli inte bara klart argumenterat för norskt medlemskap utan också på förhand hotat med att avgå om medborgarna i den kommande folkomröstningen gick emot det som regeringen förordade. Folket röstade nej och regeringen Bratteli

90 Folkomröstningar och parlamentarism

hade sett sig nödsakad avgå. Det var denna utveckling som de tre regeringama i Norden var inställda på att undvika när de drygt två decennier hamnade i samma situation att före en folkomröstning aktivt engagera sig för den ena sidan. Varken i Finland, Norge eller Sverige kom respektive lands regering, vare sig öppet eller ens antydningsvis,

att ställa en kabinettsfråga av den art som skett i Norge i början av nu 1970-talet.

Detta minne av det förgångna var, såsom redan understrukits i föregående kapitel, särskilt tydligt i Norge. Där förblev även sannolikheten störst för ett ur regeringens synpunkt negativt resultat i folkomröstningen. Ständigt kom man också att på norskt regeringshåll upprepa att man avsåg att sitta kvar oavsett den kommande folkomröstningens resultat. En av de sista gånger som Gro Harlem Brundtland gjorde ett uttalande av denna innebörd var vid en presskonferens med utländska journalister bara några dagar före själva folkomröstningen. Hon ville vid detta tillfälle rentav beteckna det som något odemokratiskt regeringen vid ett nej skulle avgå: Jeg respekterer folkets

om rett til ikke å fölge mitt råd. Och hon fortsatte: Vi har valgt å overlate ansvaret til folket gjort det klart at vi vil godta utfallet. Med-

og borgarna skulle denna gång, i motsats till vad som skett i början av 1970-talet, vinnas för ett inte med hot om avgång utan med uppmaningar Gro Harlem Brundtlands bestämda löfte att stanna kvar, oavett av vad folket skulle komma att säga, lär dock sina håll inom regeringskretsen ha setts som en svaghet i själva ja-argumentationen: om den populära statsministern ansåg sig kunna leda landet också efter ett nej det kanske ändå inte så nödvändigt att rösta kunde

var utan man tillåta sig ett nej

I Sverige tedde det sig hösten 1994 om möjligt ännu mer osannolikt att den nyligen tillträdda regeringen under ledning av Ingvar Carlsson skulle komma att avgå folkomröstningen ledde till ett nej. Dels

om hade det parti regeringen baserad två månader tidigare

som var vunnit en valseger, dels hade företrädare för regeringen, liksom för socialdemokratin överlag, under de gångna åren konsekvent försäkrat att man skulle rätta sig efter folkomröstningens utslag, dels slutligen inrymde denna regering, även om statsministern och ett flertal av statsråden var för ett medlemskap, även nej-sägare. Oavsett folkomröstningsresultat var man inom svensk socialdemokrati inställd på att hålla fast vid den regeringsmakt som nyligen återerövrats även om det

1 Se Afrenposten 23/11 1994. 2 Bjartnes,A. och Skartveit, H., Brussel tur-retur, 246.

Folkomröstningar och parlamentarism 91

fanns enstaka ja-inriktade statsråd Margot Wallström var ett som

- lät undslippa sig antydingar att själv helst vilja avgå om det blev

om ett nej.

I Finland slutligen intog också ledande företrädare för regeringen Aho samma ståndpunkt som deras kolleger i Norge och Sverige. Man sade sig beredd att sitta kvar även medborgarna i den kom-

vara om mande folkomröstningen skulle komma att säga nej till ett medlemskap. Men där uppstod dock, mer än i de två andra länderna, en offentlig diskussion eventuella regeringsförändringar som följd av

om ett nej. Ett skälen till denna diskussion var att ordföranden för

av centerpartiets riksdagsgrupp, Kalevi Mattila, i intervju några veckor

en före omröstningen förutskickade att rådande majoritetsregering inte skulle kunna fortsätta i sin nuvarande sammansättning om EU-medlemskapet förkastades. I sådan situation måste man enligt honom räkna

en med regeringskris, kanske med bildande av en minoritetsregering. Detta utspel korn tydligen bland centerns EU-motståndare att tolkas

ett försök att övertala dem att trots allt rösta i folkomröstningen som med risk att sina egna lämna regeringen; centerns främste

annars se EU-motståndare Paavo Väyrinen tycks också ha varit snar att säga att regeringen måste sitta kvar alldeles oavsett folkomröstningens resultat.

heller uttryckte det största oppositionspartiet, socialdemokraterna, någon helst beredvillighet att ta över i händelse av ett nej

som

Den problematik denna finländska diskussion antydde är den

som

alltid kan inträffa i mötet mellan folkomröstningar och parlamensom tarism. Å sidan verkar regering, baserad på ett riksdagsflertal,

ena en

finner att den åsikt företräder i fråga körts över av medsom man en borgarna i folkomröstning. Å andra finns inte några parlamentariska

en förutsättningar att bilda alternativ regering. Slutsatsen blir att den

en sittande regeringen måste acceptera ett beslut som den egentligen inte tror på. En tidning Hufvudstadsbladet påminde också i sin kom-

som mentar till det utspel som centerpartisten Mattila gjort att man måste acceptera att normal parlamentarisk praxis kan behöva ruckas i samband med folkomröstningar. Den eventuella motsättning som skulle kunna uppstå i Finland mellan vad regering och medborgarmajoritet tycker i Europafrågan hade, betonade tidningen, både haft och kunde också i framtid komma att få sin motsvarighet i grannländema:

Det finns också ett nordiskt prejudikat att hänvisa till: den danska rege-

ringen avgick ingalunda efter det danska folkets nej till Maastrichtför-

draget, utan tog tvärtom ansvar för att börja reda upp situationen. Det är

3 Se Hufvudstadsbladet 21/9 1994.

vidare otänkbart att den vid det laget nytillträdda svenska regeringen skulle

avgå i händelse av ett nej till EU i november. Det samma gäller Norge.

Liksom hos oss saknas trovärdiga regeringsaltemativ

Norges regering blev den enda av de tre regeringama som fick se sin egen ståndpunkt förkastad av medborgarna. Man kom i denna nya situation att omgående uppträda det sätt som förhand utlovats. Regeringen avgick inte. I de allra första kommentarer som Gro Harlem Bruntland gav, efter att det kring midnatt mellan den 28 och 29 november framstått som klart att nej vunnit, markerade hon också att hon själv och hennes regering skulle komma att sitta kvar och fortsätta att leda landet om ock i ett annat läge än det man hoppats på och arbetat för Det självfallna i denna position underströks under de följande dagarna. På den segrande nej-sidan drogs däremot i den första glädjen över resultatet också konsekvenser för framtidens parlamentariska situation. Anne Enger Lahnstein lät sålunda klart antyda att hon och hennes centerparti efter denna folkomröstningsseger i nästa stortingsval skulle komma att uppfatta sig som huvudaltemativet till Gro Harlem Brundtland och hennes arbetarparti. Först då sades den avgörande kampen komma att stå om vem som skulle styra Norge efter det nej som medborgarna avgivit Dessa förhoppningar om att med en folkomröstningsvind i ryggen kunna uppnå framtida parlamentariska vinster tonades dock omgående ner. Centerpartiet visade sig till mångas överraskning i de första opinionsmätningar som publicerades efter folkomröstningen klart ha tappat stöd bland väljama. Socialdemokratin hade å andra sidan ha gått framåt på ett markant sätt.7

Regeringama i Finland och Sverige befann sig förvisso i en annorlunda situation än Gro Harlem Brundtland och hennes kolleger men inte heller den var helt enkel. Den ståndpunkt som dessa regeringar förfäktat i folkomröstningen hade visserligen vunnit men samtidigt fanns det inom de partier, som de var baserade på, ett missnöje med utfallet. Finlands borgerliga regeringskoalition omfattade partier som var delade i frågan och bland dem framförallt regeringschefens eget; Sveriges socialdemokratiska regering var förankrad i ett parti där i stort sett häften dess medlemmar i folkomröstningen tycktes ha

av röstat på annat sätt än de flesta av regeringens ledamöter. På finländskt

4 Ibid. 22/9 1994. 5 Se t.ex. Aftenposten 29/11 1994. 6 Ibid. 30/11 1994. 7 Se Ibid. 9/12 1994.

Folkomröstningar och parlamentarism 93

respektive svenskt regeringshåll såg sig därför föranledd att i sin

man segersituation uppträda med stor varsamhet.

7:2 Riksdagen

I de diskussioner förts EG/EU-folkomröstningamas bindande

som om kraft, innan dessa ännu hade ägt rum, hade uppmärksamheten koncentrerats, såsom framhölls i kapitel IV, parlamenten i de de tre länderna. Borde de valda parlamentarikema i sitt slutgiltiga ställningstagande känna sig förpliktigade eller att följa omröstningens resultat

I Norge hade denna diskussion varit ivrigast och mest konflktfylld. Nu när det över kom Stortingets ledamöter att klart rätta sig efter

var folkomröstningens resultat i så måtto ingen parlamentets ja-

som av sägare längre yrkade ett medlemskap och som regeringen för sin del inte heller lagt fram något förslag om. En annan fråga är hur Stortinget hade uppträtt folkomröstningens resultat, i stället för dess tämligen

om knappa nej, hade blivit ett knappt ja. Hade de nej-anhängare i parlamentet, tidigare sagt sig beredda att emot ett ja-votum i

som vara folkomröstningen, varit beredda att i denna situation vidhålla sitt nej med alla de risker för uppkomsten allvarlig konstitutionell kon-

av en flikt i landet härav kunde ha följt Den frågan får aldrig ett svar.

som

I Finland och Sverige däremot förelades riksdagens ledamöter det förslag medlemskap i EU, stod i överensstämmelse med

om som respektive lands folkomröstningsresultat. Därmed blev det också i dessa länder parlamentariker, med en ståndpunkt motsatt den som

som medborgarrnajoriteten intagit, hamnade i situationen att behöva väga

åsikter mot denna majoritets. Avvägningen utföll olika i de två egna länderna.

I Finland uppstod det läge kunde ha förväntat sig skulle

som man komma att inträffa mot bakgrund de diskussioner som förts före

av själva folkomröstningen dess kommande beslutskraft. Ett antal

om finländska riksdagsledamöter deklarerade sålunda omgående efter folkomröstningen den 16 oktober 1994 att de i sitt slutgiltiga ställningstagande inte alls skulle komma att känna sig bundna av det votum som avgivits trots att ja-majoriteten blivit så pass stor som 56, 9 % mot 43,1 %. En första formell bekräftelse detta fortsatta nej-motstånd visade sig redan veckoma därefter vid utskottsbehandlingen av regeringens förslag ett EU-medlemskap. Tre av utrikesutskottets sexton

om ledamöter stannade sålunda för att uttryckligen rösta nej till det före-

94 Folkomröstningar och parlamentarism

slagna medlemskapet. En av dessa nej-sägare Paavo Väyrinen.8

var Under de veckor som följde, fram till riksdagens slutgiltiga beslut den 18 november 1994 att ansluta Finland till EU, kom detta ihärdiga motstånd att ta sig två olika former.

En form blev spektakulär och väckte våldsam uppmärksamhet. Den gällde själva tidtabellen för riksdagens beslutsfattande. Talmanskonferensen hade ursprungligen tänkt sig att riksdagen skulle hinna färdigbehandla Finlands medlemskapsfråga under den första veckan

i november. Det skulle ha inneburit att riksdagen fattade sitt beslut innan grannlandet Sverige ännu hunnit ha sin folkomröstning. Riksdagens nej-sympatisörer underkände denna tidsplanering. Man fann det olyckligt att på sin sida om Bottenhavet behöva ta slutgiltig ställning till ett EU-medlemskap innan man visste vad Sverige skulle komma att göra. Den finländska riksdagens ja-majoritet, bestående framförallt av samlingspartister och socialdemokrater, ansåg däremot en sådan tidsordning rimlig och önskvärd. Nej-sidan närde uppenbarligen förhoppningar om att ett nej i Sverige skulle stärka deras position medan

egen ja-sidan i motsvarande grad fruktade att så just skulle kunna ske. Andra mer inrikespolitiskt betingade skäl påverkade väl också nejsidans uppträdande. Det spektakulära som skedde i detta sammanhang var att en grupp nej-sägare, genom att tala i ett sträck under flera dygn och med landets massmediala strålkastare påslagna, lyckades bromsa riksdagens behanding av frågan. En av dessa EU-motstånadre, Vesa Laukkonen, höll t.ex. gång på i hela fyra timmar och trettiofem

en minuter. Plenisalen gapade tom medan talandet pågick; gallerierna fylldes medborgare ville på spektaklet; EU-vännerna i

av som se riksdagen var upprörda och talade om politiska terrorister; krav framställdes på regler som för en framtid skulle kunna förhindra denna typ av maratondebatter osv. Nej-sidan utgick emellertid som segrare. Talmanskonferensen beslöt överge den ursprungligen uppgjorda tidtabellen. Det slutgiltiga beslutet i Finlands riksdag uppsköts till en tidpunkt efter det att Sverige haft sin folkomröstning.

De motsättningar som uppstod kring beslutsordningen i Finlands riksdag anknöt för övrigt nära till de spänningar som tidigare funnits kring själva tidsordningen mellan de tre nordiska folkomröstningama. De som nu förordade att Finlands riksdag skulle ta sitt beslut före den svenska folkomröstningen handlade i överensstämmelse med sin tidigare strategi Finland skall inte dra sig från att visa vägen i EU

- medan de som motsatte sig denna skyndsamhet nytt markerade sitt

3 Se Hufvudstadsbladet 11 1994.

Folkomröstningar och parlamentarism 95

missnöje med en sådan självpåtagen vägröjarhållning. Påpassligt nog ansåg sig t.ex. centerpartiets vice-ordförande Sirkka-Liisa Anttila kunna konstatera att denna tidtabellsstrid aldrig hade behövt inträffa

den regeringen, vilket centern hade förordat, kunnat komma om egna överens med Norge och Sverige att hålla alla tre folkomröstningar

om på en och samma dagg.

Den andra form Finlands nej-riksdagsledamöters motstånd tog

som sig att helt enkelt rösta nej när riksdagen, efter det att den svenska

var folkomröstningen ägt slutligen gick till beslut. Den omstän-

rum, digheten att svenskarna sagt och att Sverige dänned kunde förväntas ansluta sig till EU fick endast ett fåtal finländska riksdagsledamöter att svänga från tidigare antydd nej-röst till ett ja. För nej kom så

om en

många 45 ledamöter att rösta, för 152. Nej-gruppen visade pass som sig omfatta 24 ledamöter från centerpartiet, 7 från vänsterförbundet, 6 från de kristliga, 5 från landsbygdspartiet av vilka dock 3 numera uppfattades som avhoppade samt slutligen 1 från vardera de gröna, socialdemokraterna och svenska folkpartiet. Det enda parti som inte inrymde någon nej-röstande var samlingspartiet. Det parti som å andra sidan dominerade nej-sidan riksdagens största och samtidigt det

var

statsministern representerade och under de gångna åren som som visat starkt delat i EG/EU-frågan.

sig var

Uppenbarligen uppfattade sig de nej-röstade i den finländska riksdagen inte bundna folkomröstningens majoritets-ja. Det fanns dock

av ledamöter också i denna riksdag ehuru de själva talat för nej i

som, själva folkomröstningen, ansåg sig av demokratiska skäl förpliktigade att stödja ja-sidan. Framförallt återfanns de inom vänsterförbundet där flera företrädare, bland dem partiordföranden Claes Andersson, tidigt markerat att oavsett åsikter skulle komma att uppfatta folk-

man egna omröstningens resultat som förpliktigande.

Det väsentliga att framhålla i detta sammanhang är att nästan en ñärdedel Finlands riksdag ända till slutet vidhöll uppfattningen att

av den folkomröstning som formellt sett varit rådgivande också reellt sätt skulle behandlas sådan. De ansåg sig alltså inte tvungna att följa

som det votum en majoritet av medborgama avgivit. Olika skäl angavs

som för detta förhållningssätt. Några hänvisade till ett starkt nej-stämningsläge i den landsända eller bland de medborgare de företrädde.

som Andra bedömde den ja-majoritet uppnåtts i folkomröstningen inte

som som så överväldigande att den förpliktigade till absolut efterföljd; en folkomröstnings karaktär rådgivande uppfattades just över-

av att vara

9 Se Ibid. 8/11 1994.

96 Folkomröstningar och parlamentarism

lämna den enskilda riksdagsledamoten att som underlag för sitt eget ställningstagande bedöma styrkan i det råd som getts.

Den överraskande stora minoritet i Finlands riksdag som i slutändan bestämde sig för att inta en annan ståndpunkt än väljarmajoriteten i folkomröstningen var dock inte stor nog att hota själva medlemskapet. Beslutet att anta regeringens förslag om finländskt medlemskap i EU förutsatte stöd av 2/3 av riksdagens ledamöter, dvs. det hade behövts 67 nejröster för att förhindra ett sådant beslut. En uttrycktes dock

oro i den offentliga debatten över den allvarliga konstitutionella konflikt som ett riksdagsnej, mot bakgrund av folkomröstningens klara ja, kunde ha framkallat. Regeringens situation skulle ha undergrävts samtidigt som det inte hade funnits något regeringsaltemativ; medborgarnas förtroende för partier och politiker skulle ytterligare ha minskat efter att de först blivit ombedda att ta direkt ställning och därefter ändå fått se sitt ställningstagande nonchalerat; folkomröstningar som ett inslag i statslivet skulle ha blivit diskrediterade for lång framtid osv. Rådgivande folkomröstningar inbjuder till oklarhet och därmed också till risk for konflikter som kan bli allvarliga för en nation om omröstningen gällt en mycket central fråga.

#33

Det skett i Finland kom inte att inträffa i Sverige när riksdagen

som där några veckor senare hade att fatta sina beslut i Europafrågan. Den ståndpunkt som ett flertal av medborgarna intagit i folkomröstningens kom också, såsom tidigare lovats och förutskickats, att bli parlamentets utan något direkt motstånd från någon av dess nej-ledamöter. Att få rätta sig efter folkomröstningens resultat var självfallet enbart angenämt för dem som själva arbetat för ett ja; en EG/EU-entusiast som folkpartiets Hadar Cars kunde t.ex. under den slutgiltiga riksdagsdebatten om det svenska medlemskapet i högstämda ordalag

tala om att suveränen, det svenska folket nu bestämt färdriktningen och att denna riktning också överensstämde med vad han själv och hans parti ivrigt forordatm. Att däremot tidigare nej-sägare behöva

som anpassa sig till folkomröstningens resultat upplevdes naturligtvis som svårt; minoriteten av nej-sägare i riksdagen omfattade i princip alla vänsterpartister och miljöpartister samt också enstaka ledamöter inom i övrigt EU-vänliga partigrupper. Dessa svenska nej-sägare kom dock inte, i motsats till sina åsiktsfränder i den finländska riksdagen, att i sin

° Sveriges riksdag 1994/95, Protokoll 42, s. 7.

Folkomröstningar och parlamentarism 97

egenskap riksdagsledamöter uttryckligen motsätta sig ett medlemav skap. Det första tillfälle då den svenska riksdagen hade att ta ställning till

det folkets majoritet godkända medlemskapet var i samband med att av slutgiltigt hade att fastställa de grundlagsändringar som var en man förutsättning för Sverige överhuvud skulle kunna bli EU-medlem. att Även ingen de två nej-partiemas ledamöter ansåg sig kunna om av valde de två partierna dock olika strategi för sitt slutgiltiga rösta emot Vänsterpartisten Kenneth Kvist, varit sitt partis

ställningstagande. som

i den grundlagsutredning förberett de föreslagna representant som ändringarna, betonade talesman för sitt parti att han och hans som partivänner i riksdagen ansåg sig uttryckligen vara tvungna att nu godkänna dessa: Det finns inte någon möjlighet. Jag yrkar annan därför inget än att folkomröstningens resultat skall följas. Det annat bifall till det vilande grundlagsförslaget, även detta bifall blir ett om med hjärta och min egentliga övertygelse. Miljöyrkas tungt emot ledamöter valde i denna situation linje. I stället för

partiets en annan

godkänna de föreslagna grundlagsändringama stannade de för att att lägga sina röster, att överhuvud inte rösta det man tyckte illa ner om

om. Det andra och avgörande tillfälle när riksdagens ledamöter hade att

folkets votum i folkomröstningen till ett parlamentsbeslut översätta gällde medlemskapet. Det ironiska är att ingen, efter den mycket

själva

debatt föregick detta beslut, kom sig för att uttryckligen långa som begära votering. De tidigare betonat att de genom att avstå från att som skulle få tillfälle markera sitt ogillande det som riksdagen rösta att av förblev därmed oregistrerade. Per Gahrton hade ändå hade att göra talesman för miljöpartiet uttryckligen förutskickat att man också som alldeles skett vid omröstningen om grundlagsändringama, nu, som komma begära votering så att varje riksdagsledamots ställskulle att historiska omröstning skall finnas registrerad. Z

ningstagande i denna

gång hade det inte bara varit miljöpartister sagt sig vara Denna som beredda att uttryckligen lägga sina röster utan samma uppträdande ner hade också utlovats centerpartiets aktiva EU-motståndare i av en av riksdagen, nämligen Birgitta Hambraeus. I sitt debattinlägg påminde av hon visserligen att hon under folkomröstningskampanjen lovat att om riksdagsledamot försöka förhindra ett eventuellt i folkominte som röstningen. Hon sade sig emellertid samtidigt förstå att hennes egen

Protokoll 28, s. 9.

Z Ibid,, Protokoll 42, s. 18.

98 Folkomröstningar och parlamentarism

riksdagsröst, i och med att en överväldigande majoritet ledamöterna av i alla fall kunde förväntas rösta ja, inte behövdes för folkmajoriteatt tens vilja ändå skulle Jag kan inte förmå mig med segra. att vara om detta, enligt min mening, djupt olyckliga förslag och kommer inte att

delta i omröstningen

Den omständigheten att ingen EU-motståndare i Sveriges riksdag uttryckligen röstade emot uteslöt för den skull inte hårda 0rd det om medlemskap som man ansåg sig tvungen acceptera. Per Gahrton t.ex. inledde sitt första inlägg den dag riksdagen började sin diskussion om detta medlemskap på detta sätt: Den 14 december 1994 kommer utan tvivel att få framskjuten plats i våra historieböcker dagen då en som Sveriges riksdag beslutade att förvandla Sverige från självständigt land till ett sorts län i framväxande stonnaktsstat och riksdagen från en en lagstiftande församling till i huvudsak rådgivande remissinstans. 14 en Vänsterpartisten Kenneth Kvist spådde under debatten på i senare samma anda:

Vi närmar oss, herr talman, ett enligt min mening tragiskt ögonblick i svensk historia. Vi övergår nu från omkring SOO-årig period natio en av nell självständighet till att bli del union. Vi övergår från en av en en parlamentarisk demokrati till att bli underordnade ett blandsystem, där väsentliga delar av politiken och lagarna kommer att beslutas utan möjlighet for riksdagen och dess uppdragsgivare, de svenska väljarna, att påverka. Det elitistiska och abstrakta EU-projektet kommer att tränga nu undan stora delar av den folkförankrade demokratin.

EU-motståndamas kritik i riksdagen mot själva medlemskapet

ackompanjerades också kritik över själva den folkomröstningskam-

av panj som lett fram till det resultat ansåg sig som man nu tvungen att acceptera. Ja-sidan anklagades här, liksom i den allmänna debatten utanför riksdagen, för att ha förfogat över oskäligt ekonomiska stora resurser, för att inte ha gett tillräckligt klara besked, för ha utställt att löften som inte gick att realisera Anklagelser denna framosv. av typ kallade i sin tur genmälen från ja-sidan nej-sidan, om att trots att man inte motsatte sig folkomröstningsresultatet, ändå inte riktigt ville acceptera det. Så här skarpt formulerade sig t.ex. den socialdemokraten unge Widar Andersson när han vände sig mot Gahrton och beskyllde honom för att göra våld på folkviljan:

3 Ibid., Protokoll 42, 48.

Sveriges riksdag 1994/95, Protokoll 42, s. 15. 5 Ibid., s. 52.

1997:56 Folkomröstningar och parlamentarism 99 SOU

Han beskriver sig själv han på något sätt stod över folkviljan och som om folkmajoriteten är manipulerad, lurad eller hotad av den andra anser att sidan i folkomröstningskampanjen. Det tänkesätt som ledamoten Gahrton uttryck for är något kännetecknar sekten, som alltid anser ger som annars sig de utslag fallit vid val eller olika omröstningar. veta bättre än som

Hur helst: den typ kritik nej-sidan riktade mot själva som av som kampanjen alldeles oavsett anklagelserna var befogade eller - om ägnad att i någon mån undergräva legitimiteten i själva det resultat var folkomröstningen avsedd att och riksdagen i enlighet som var ge som med tidigare avgivna löften rättade sig efter. heller sågs den folkomröstning nyligen hållits av EU-motsom ståndare i riksdagen något sätt den slutgiltiga när det gälle som samarbetet i unionen. Tvärtom förutsågs i framtid nya sådana en komma äga allteftersom EU förändras. Den första etappen att rum kunde 1996 år regeringskonferens förväntas I inlägg efter inlägg vara. i riksdagsdebatten den 14 december efterlyste Per Gahrton löften om

folkomröstning skulle anordnas när väl resultaten från denna att en ny konferens förelåg. Några sådana löften inte under denna debatt avgavs kraven framställts så omgående efter en nyligen genommen att pass förd folkomröstning ytterligare vittnesbörd att EU-frågan i var om Sverige, det nyligen anordnats folkomröstning, ingalunda trots att en avförd från den politiska dagordningen. var

Finland och Sverige, förenades i att bägge hade att översätta ett som folkomröstningsresultat i ett riksdagsbeslut, kom samtidigt att visa

olika följsamhet i sina respektive riksdagar inför medborgarnas votum. Skillnaden i denna hantering i och för sig förutsägbar utifrån de var deklarationer tidigare avgivits de relationer som bör gälla som om mellan formellt rådgivande folkomröstningar och parlamentet. Sam-

tidigt inrymmer denna skillnad ändå paradoxala drag.

En paradox ligger redan i själva folkomröstningsresultatet. I det

land där denna folkomröstning mynnade ut i ett klart flertal för den

ståndpunkten 56,9 % mot 43,1 % ansåg sig ändå nästan en ena - fjärdedel riksdagens ledamöter kunna inta motsatt ståndpunkt. I det av andra landet där resultatet blev jämnt 52,3 % mot 46,8 % var mer - det alltså ingen uttryckligen gick emot folkomröstningens jämsom

6 Ibid,. S76.

100 .Folkomröstningaroch parlamentarism

förelsevis jämna utslag. En annan paradox låg i själva tonfallet hos dem i respektive riksdag som uppfattade sig som motståndare till det medlemskap i EU det som egna landet fattat beslut I Finland där dessa motståndare uttryckom. ligen röstade mot och också utvecklade alla sina för sitt argument motstånd tycktes det samtidigt finnas större acceptans för framtiden en inför det beslut riksdagsmajoriteten inriktad En kort som var att ta. tid efter riksdagens slutgiltiga avgörande beslöt f.ö. den inom grupp centerpartiet, Ansvar för Finland, lett motståndet inom partiet som mot detta medlemskap att upplösa sig. Striden anslutningen sågs om uppenbarligen över. I Sveriges riksdag däremot markerades nu som på nej-håll, samtidigt inte beredd att uttryckligen rösta som man var nej till ett medlemskap i unionen, både större bitterhet inför den folkomröstning som nyligen ägt och större kritikberedskap för framrum tiden.

7 Jfr Hufvudstadsbladet 27/11 1994.

Folkomröstningar och parlamentarism 101

Kap. VIII Konsekvenser

EU-fokomröstningama i Norden hösten 1994 fick alltså inte De tre

konsekvens någon allvarlig konflikt mellan direkt och representasom

majoritetsvilja uttrycktes medborgarna i

tiv demokrati. Den som av

omröstningar kom också att följas, ock med vissa variationer, dessa om

och dem baserade regeringar medborgarna

de parlament - som

av -

i ordning utsett. annan Folkomröstningar kan emellertid också ha andra konsekvenser,

inledningsvis underströks, för ett traditionellt representativt såsom

både och ogynnsamma. En gynnparlamentariskt system: gynnsamma

konsekvens har uppfattats ligga i den förstärkta legitimitet som ett sam kan få det är förankrat i medborgarnas direkta deltagade, en beslut när säkerhetsventil för splittrade partier folkomröstningar i den som annan konsekvenser har visat sig de kan utgöra. Möjliga ogynnsamma vara

i stället för förstärkt legitimit beslut kan gynnsammas motsats: att ge

folkomröstningar bidra till auktoritetsurgröpning och fördjupade sam-

i stället för att utgöra säkerhetsventil för hällsmotsättningar, att en

kan de tvärtom leda till splittring och försvagning av

splittrade partier partier.

med bestämdhet uttala sig verkningarna av Det är ännu svårt att om

EU-folkomröstningama i Norden hösten 1994. När detta skrives de tre drygt två år sedan de ägde Det krävs en något har det gått bara rum.

till fullo kunna bedöma deras påverkan på längre tidsperiod för att

i Finland, Norge och utveckligen de parlamentariska systemen av korta perspektiv skall dock avslutningsvis några Sverige. I dagens

både till den grad legitimitet dessa folkomreflexioner knytas av som

hanteringen EU-frågan i respektive land röstningar förefaller ha gett av

liksom till deras grad inverkan ländernas partiväsen. av

8:1 Förstärkt legitimitet eller ej

gång i Finland, Norge och Sverige att hålla en De beslut som en togs

EG/EU frågan präglades alla och med olika folkomröstning i - om

föreställning att ett avgörande i styrka i de tre länderna av en om nationen viktiga fråga inte skulle få tillräcklig denna för den egna

enbart parlamentsnivå. Ett direkt

acceptans om den kom att avgöras

i detta beslutsfattande förutsattes alltså öka deltagande av medborgarna

i det beslut småningom skulle komma känslan av legitimitet som man

fram till.

102 Folkomröstningar och parlamentarism

En bedömning i efterhand denna legitimitet om s.a.s. extra uppnåddes kan framförallt avläsas på två sätt: dels i den

värdering som

medborgarna gjorde själva folkomröstningen, dels i den respekt av som visats inför det utslag den ledde fram till. Viljan som att acceptera resultatet av en folkomröstning är naturligtvis nära beroende den av värdering som görs av själva omröstningen.

Väljares inställning till konkret folkomröstning brukar med en nödvändighet färgas av hur det gick i omröstningen för den åsikt man själv omfattar. De som befinner sig på den segrande sidan tenderar att bli mer uppskattande än förlorarna. Denna generella regel i och för gav sig avtryck också i de finländska, norska och svenska väljarnas efter-

handsvärdering av respektive lands EU-omröstnig. Det viktiga

att framhålla i detta sammanhang är dock inte vinnarna generellt att var mer tillfreds än förlorarna utan i stället att skillnaderna i förloramas

reaktion visade sig så stora de mellan de olika länderna. vara som var Ytterlighetema härvidlag representeras Norge och Sverige. av I de undersökningar gjorts i anslutning till EU-folkomröstsom ningarna av finländska, norska och svenska väljares attityder och

beetende fanns också medtagna frågor hur upplevde om man själva omröstningen: uppfattade den kampanj föregick den man som som rättvis eller En majoritet både ja- och nej-sägare i Norge, alltså av både förlorare och vinnare, visade sig tillfreds med det skett vara som under kampanjen medan ett flertal på förlorarsidan i Finland missvar nöjt och detta flertal i sin tur visade sig påfallande stort i Sverige. vara Framförallt där uppfattades kampanjen, såsom redan hade markerats

när själva beslutet medlemskap i EU togs i riksdagen, på oskäom ett ligt sätt ha kommit att favorisera den sida sedermera som vann omröstningen. Vad detta missnöje bottnade i finns det inte här

anledning att

fördjupa sig Men att ett sådant starkt missnöje existerade, att man inte uppfattade sig ha haft lika chans den motsatta sidan att vinna som omröstningen, utgör självfallet försvagning den legitimitet en av extra som ett beslut, förankrat i folkomröstning, är en avsett att ge Det skall dock tilläggas att det inte verkar

som om folkomröstningsinsti-

tutet i sig skulle ha förlorat i anseende; folkomröstningen EU om bedömdes sålunda både i Norge och Sverige, med deras i motsats till Finland tämligen färska erfarenheter folkomröstningar, av som ur olika synunkter bättre än de två senaste folkomröstningar länderna haft, som dvs. i Norge den om EEC 1972, i Sverige den kärnkraft 1980. om

l Todal Jensen och Valen., a.a., 194 ff.

2 Gilljam och Holmberg, a.a., 52 ff och 277 ff. s.

Folkomröstningar och parlamentarism 103

aspekt legitimiteten hos EU-folkomröstningama hösten En annan av viljan i efterhand acceptera omröstningarnas resultat. 1994 gäller så att Skillnader föreligger härvidlag mellan Finland, Norge och Sverige. I har det på forlorarsidan i alla de tre länderna under de och for sig åren avhörts krav folkomröstningar med förhoppningsgångna om nya resultat. På den norska ja-sidan har dock dessa krav varit vis annat har varit något vanliga den finländska tämligen sällsynta. De mer

inför valen till EU-parlamentet i oktober 1996 presenterade nej-sidan;

Alternativ till EU, ställde kandidater t.ex. organisationen som upp egna på folkomröstning sina programi valen, kravet en ny som en av Sverige har kraven varit klarast och mest högljutt

punkter Men i

framförda. Förhoppningar svensk folkomröstning kring EU-probleom en ny vädrades redan i riksdagen Per Gahrton i samband med matiken av medlemskap senhösten 1994; då gälle det den själva beslutet om ett resultat. Dessa krav på nya folkom-

kommande regeringkonferensens

intensifierades sedan i samband med valen till Europa-parlaröstningar själva folkomröstningen. Företrädama for det mentet tio månader efter två nej-partiema, vänsterpartiet, aktualiserade dock ena av de tidigare folkomröstningskrav själva medlemskapet; man accepterade inte i sina nöjde sig med att kräva omröstning om EMU och det. I stället man en års regeringskonferens resultaten av denna eventuellt om 1996 om avsevärda förändringar i rådande systemf Miljövisade sig leda till längre, bundet ett kongressuttalande några partiet gick däremot av tidigare partiets sikte trots beslutet hösten 1994 månader om att - skulle inriktat ett direkt utträde EU. Man tycktes fortfarande vara ur med hela folkomröstningar i nära framtid: inte bara en där räkna tre en resultatet regeringskonferenen utan, vilket är det om EMU och av med gällde själva medlemskapet I den väsentliga, också en som valet partiet utgav refererades sålunda till konplattform infor som i riksdagen ska verka för grundlagsgressens beslut att Miljöpartiet 1998 utträde EU.° enligt beslutande folkomröstning om ur i detta hänseende kom för Sveriges del Ett ännu större klarspråk

3 Se t.ex. Hufvudstadsbladet 14/10 1996.

4 Vänsterpartiets ledare Gudrun Schyman antydde dock efter valet att ett folkomröstning 1996 års regeringskonferens resultat icke-godkärmande i en av liktydigt med utträde själva unionen, DN 18/9 måste uppfattas som ett ur 1995. 5 DN 31/8 1995 och Sv D 31/8 1995. Se t.ex. 6 plattform inför valet till E U-parlamentet 95-09-17. Miljöpartiet De Grönas

104 Folkomröstningar och parlamentarism

Folkrörelsen Nej till EU att visa. Organisationen, som inte avvecklats efter folkomröstningen hösten 1994, verkar inte alls beredd vara att acceptera detta beslut utan har i stället fortsatt att med hårda

ordalag

vända sig mot själva medlemskapet. I ett dokument, vid som antogs en kongress i Karlstad våren 1996 sades EU-förespråkama vid 1994 års

omröstning med en blanding hot, löften och manipulationer ha av lyckats vinna knapp majoritet, understödda samtliga tiden av stora ningar, närmast obegränsat med från näringslivet av pengar och av en statsapparat som spred direkt vilseledande information till allmänheten. Allt detta motiverade enligt organisationen

en ny folkomröstning som

kunde bana väg för ett annat och annorlunda beslut. Namnlistor med

krav härom spreds över landet och i ett strategidokument, antaget på kongressen, uttryckte man sig på detta klara sätt:

Folkrörelsen Nej till EU kräver att nästa folkomröstning gäller hela medlemskapet, alltså även de EU-fordrag Sverige redan skrivit under som samt valutaunionen och de förändringar stora eller små den pågående - - som regeringskonferensen leder fram till. Folkomröstningen ska hållas efter det att regeringskonferensen är avslutad.7

Olikhetema på förlorarsidan i Finland, Norge och Sverige att vilja acceptera de beslut i Europafrågan fattades hösten 1994 kan väl som till en del förklaras med olika värdering själva den

av folkomröstning

som föregick besluten. Kritiken svagast i Norge, starkast i

var Sverige.

Den viktigaste förklaringen till de olika reaktionsmönstren till dessa -

olika starkt framförda förhoppningar folkomröstning

att genom en ny kunna uppnå ett annat resultat måste dock ligga i själva opinionsut- vecklingen i respektive land efter hösten 1994. Skillnaderna

härvidlag

är påfallande stora.

Norge och Sverige står också i detta avseende längst ifrån varandra.

Den sida i Norge som knappt i folkomröstningen har under den vann tid som gått därefter ytterligare stärkt sin ställning. Nu skulle, enligt de

opinionsundersökningar som företagits, så många över 60 % rösta

som

nej till medlemskap i EU folkomröstning anordnades

om en ny Den sida däremot som i Sverige knappt folkomröstningen har vann successivt försvagats under motsvarande tid medan den sida återigen som förlorade kraftigt förstärkts. Nu tycks de svenskar för som är ett medlemskap i EU befinna sig i klar minoritet i nyligen vidtagen SOM - en

7 Strategidokument antaget vid Folkrörelsen Nej till EU:s 6:e kongress i Karlstad den 20-21/4 1996, Folkrörelsen Nej till EU arkiv.

8 Norsk Gallups meningsmâling desember 1996.

Folkomröstningar och parlamentarism 105

undersökning skulle de bara uppgå till en tredjedel medan de som är

klart utgör häften Finland befinner sig i mellanställning.

emot cza en Utvecklingen där har inte varit lika dramatisk som i grannländema: den ja-sida klart i folkomröstningen 1994 tycks ännu ha stöd

som vann

hälften befolkningen medan de som vill att landet skall av c:a av lämna unionen utgör endast 20 %.°

Den olika opinionsutveckling visavi medlemskap i EU som ägt rum i de tre länderna har naturligtvis, alldeles oavsett skälen till denna utveckling, fått konsekvenser för den extra legitimitet som ett beslut förankrat i folkomröstning var avsett att frammana. Den verkar ha

en urholkats något i Sverige än i Finland och Norge i så måtto som

mer

på förlorarsidan i det förra landet mindre än i de två andra är man beredd detta beslut särskild status och livslängd, Denna inställ-

att ge ning är i sin tur beroende både på kritiken inför de former i vilka folkomröstningen genomfördes och på upplevelsen av att den egna åsikten därefter vunnit i popularitet. Att grupper som tror sig vinna på

folkomröstning är beredda att förorda en sådan och därmed en ny desavouera tidigare omröstnings resultat är i sig inte särskilt för-

en vånansvärt.

Trots denna önskan på sina håll i Norden och alldeles särskilt i

- Sverige folkomröstningar kring EU-problematiken kan det

- om nya ändå inte sägas att den extra legitimitet inte alls skulle ha uppnåtts som omröstningama hösten 1994 avsedda att skapa. Detta påstående

var grundas i två omständigheter. Den ena är det som kunde ha hänt om dessa folkomröstningar överhuvudtaget inte alls hade kommit till stånd. Ett eventuellt beslut i Europafrågan, taget enbart på parlamentsnivå och utan någon folkomröstning, hade i sig skapat spänningar, som rentav i några dessa länder hade kunnat bli nästintill ohanterliga.

av Den andra omständigheten att framhäva är att de tre EU-folkomröstningama, i alla fall i dagens perspektiv, inte förefaller ha haft de

konsekvenser för det parlamentariska systemet som ogynnsamma tidigare presenterats förstärkt legitimitets motsats: att leda till

som en auktoritetsurgröpning av själva systemen och intensifiering av spän-

ningar.

9 1996 års nationella SOM-undersökning, Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet l° Finland in Europe. Finnish EU Opinion, Autumn 1996, EVA

106 Folkomröstningar och parlamentarism

8:2 Säkerhetsventil eller ej

Partiplittring i EG/EU-frågan hade i och och för sig inte med undan-

tag för Finland ursprungligen särskilt starkt bidragit till besluten att

låta anordna en folkomröstning i frågan. Men allteftersom tiden gick och tidpunkten för själva folkomröstningen närmade sig intensifierades ändå tillfredsställelsen i de partier, som var splittrade i frågan, över att man tidigare hade bestämt sig för att föra ut Europafrågan till medborgarnas direkta avgörande.

Den ogynnsamma konsekvens för ett lands partiväsen som folkomröstningar generellt har visat sig kunna ha att direkt frammana splitt-

ring och därmed försvaga detta partiväsen kan knappast sägas ha

följt i EU- folkomröstningamas spår. Oenighet hade säkerligen uppstått i en del partier oavsett om en folkomröstning hade kommit till stånd eller och denna oenighet hade med all sannolikhet också accelererat även en folkomröstning fömtan. Att man bestämt sig för att hålla en sådan får tvärtom sägas ha varit ägnad att lätta det interna tryck som själva splittringen alstrade; denna lättnad befordrades också av att ledningen inom de splittrade partierna medvetet ansträngde sig för att inte hårt binda den egna organisationen vid en enda ståndpunkt utan tvärtom låta motsatta åsikter existera sida vid sida.

Men samtidigt som det inte kan sägas att EU-folkomröstningama lett till fördjupade motsättningar inom partier och ännu mindre till att

partier direkt brutits sönder kan det å andra sidan inte heller sägas att

dessa omröstningar positivt skulle ha bidragit till att brygga över sprickor och skapa samförstånd. De motsatta ståndpunkter som medlemmar inom ett och samma parti s.a.s. tilläts inta inför folkomröstningen förefaller, generellt sett, inte i efterhand ha blivit utjämnade. De har i stället, under den tid som gått sedan folkomröstningarna ägde rum, ofta blivit framhävda och upprepade Det visade sig inte minst i

. samband med de val till Europaparlamentet som de två nya medlemskapsländema Sverige och Finland anordnade.

I Sverige fick valen till Europa-parlamentet, som anordnades redan hösten 1995, i mycket karaktär av en ny sådan omröstning. De kandidater som uppställts av de olika partierna var i regel också noga med att redogöra för hur de röstat ett knappt år tidgare: eller nej. De partier som hade varit splittrade då alltså kristdemokraterna, center-

partiet och socialdemokraterna lät också denna tidigare splittring

mycket medvetet påverka konstruktionen sina valsedlar. Konstruk-

av tionen skiftade något mellan de tre. Socialdemokraterna presenterade två listor hade ja- respektive nej-sägare som första namn och

som en ett andra namn med motsatt hållning i den tidigare folkomröstningen;

Folkomröstningar och parlamentarism 107

de övriga de två valsedlama var också varvade även om namnen respektive lista kunde iaktta viss koncentration eller man en nej. Kristdemokraterna och centerpartiet gick tydligt ut: de presenmer terade listor helt och hållet hade en ja- eller nej-karaktär. Den som oenighet tidigare visat sig existera i dessa partier blev härigenom som i någon mån institutionaliserad. De möjligheter till desarmering av motsättningar inom ett parti, folkomröstningar ibland uppfattats som kunna leda till, infriades därmed inte. Och när väl resultaten av valen till Europa-parlamentet presenterades koncentrerades också i hög grad uppmärksamheten just på fördelningen mellan ja- och nej-sägare i den 22 parlamentariker Sverige berättigat att välja. grupp om som var Resultatet blev jämt: 11 mot 11. I Finland fick valen till Europarlamentet, där anordnades först som två efter EU-folkomröstningen, inte på samma sätt som i Sverige karaktär upprepning denna omröstning. De ägde också rum av av parallellt med ett annat val, nämligen till kommunerna. Men påminnelser gjordes även i den finländska Europavalrörelsen till hur de olika kandidaterna röstat i den tidigare folkomröstningen. Där blev det inte aktuellt att inom partier, varit splittrade i EU-frågan, konstruera som olika listor med olika Europasamarbetet eftersom man i syn Finland har ett valsystem möjliggör direktval enskilda persosom Men alla splittrade partier visade sig inrymma kandidater som ner. nu just blivit kända uttryckliga ja- respektive nej-sägare. Och när som valet väl över uppmärksammades inte endast det självfallna hur var rösterna fördelade sig de olika partierna utan också hur fördel- ningen mellan tidigare ja- och nej-sägare blev i den sextonmannadelegation Finland skickade till parlamentet: 11 hade röstat för medsom lemskap i 1994 års folkomröstning medan 5 hade röstat mot." En förklaring till att de partier i Sverige och Finland, som visat sig splittrade i EU-frågan, eller mindre medvetet fortsättningsvis vara mer försökte härbärgera både nej-sägare och ja-ägare inom sina led var självfallet rädsla förlora väljare. En ofta påtalad negativ en att annars konsekvens folkomröstningar för ett lands partiväsen är försvagning av partilojaliteter: har i folkomröstning röstat emot åsikt av man en en med starkt stöd i det partiet, men som man själv ogillar, kan det egna kännas lättare att också framdeles i allmänna val rösta mot sitt gamla parti. Finland år, när detta skrives, ännu så länge det enda av de tre länder, hunnit ha val till sin riksdag efter EU-folkomröstsom egen ningen; kommunalval ägde där som sagt rum parallellt med Europa-

" Se t.ex. Hufvudstadsbladet 24/10 1996.

108 Folkomröstningar och parlamentarism

valet Vid valen till riksdagen i mars 1995 tycks EU-frågoma dock ha

. tilldragit sig tämligen liten uppmärksamhet och de förskjutningar i röstunderlag som skedde mellan partierna förefaller inte heller ha betingats av tidigare intagna ståndpunkter till frågan om medlemskap i EU. I de kommunalval som ägde rum i Norge under år 1995

senare tycks inte heller den i det landet speciellt hårda EU-kampen ett år tidigare ha satt några större spår. Z

Den dramatiska effekten av tidigare intagna EU-positioner visade sig däremot i själva det val där strävan varit särskilt stark att samtidigt och tydligt härbägera både ja- och nej-sägare inom ett och samma parti: alltså i de svenska valen till Europaparlamentet i september 1995. De två partier, miljöpartiet och vänsterpartiet, i folkomröst-

som ningen tio månader tidigare framstått som entydiga motståndare till ett svenskt EU-medlemskap, storseger medan däremot den

vann nu en kluvna socialdemokratin å andra sidan drabbades av en stor förlust. Miljöpartiet, som i valen till riksdagen ett år tidigare erhållit 5,0 %

av de avgivna rösterna, erhöll nu hela 17,2 % och vänsterpartiet å sin sida ökade från 6,2 % till 12,9 %. Socialdemokratin däremot gick från

ner 45,2 % till enbart 28 %. Naturligtvis är en jämförelse mellan procentandelar i de allmänna valen hösten 1994 och Europavalen ett år

senare missvisande i så måtto Valdeltagandet kom att sensationellt skilja

som sig mellan dem; i Europavalen deltog endast 41,6 % väljarkåren

av mot 86,8 % i valen till riksdagen. Obestridligt är ändå att den hållning som partier visat i den tidigare folkomröstningen kraftigt kom att påverka röstfördelningen mellan dem i detta val med dess speciella anknytning till den fråga som omröstningen handlat

om.

Det finns ytterligare en konsekvens som folkomröstningar visat sig kunna ha på ett lands partiväsen men som hittils inte gjort sig märkbar varken i Finland, Norge eller Sverige. Folkomröstningar

kan ge upphov till nya partier som tar start i och får inspiraton från den fråga som en folkomröstning handlat om. Det har i och för sig under de gångna åren gjorts spridda försök både i Finland och Sverige att skapa partier med utgångspunkt i en EU-frågan. I det frnlänska riksdagsvalet ställde ett parti som gick under namn av Förbundet för det fria Finland

upp kandidater; detsamma gjorde en organisation kallades Altemativ

som till EU i Europavalen hösten 1996. I de svenska Europavalen ett år innan hade också ett antal EU-skeptiska eller uttryckligen EU-negativa partier uppträtt. Alla dessa försök till partibildningar framstår

nya

Z Valen, H., Aardal, B. och Berglund,F., Velgervandringer og sviktende valgdeltakelse.

Folkomröstningar och parlamentarism 109

emellertid ett misslyckande. Få röstade dem.

som

De spänningar i varierande grad fortsätter att existera i EU-frå-

som

i alla de tre länder i Norden, hösten 1994 anordnade en folkgan som omröstning i frågan, fortsätter alltså att vara kanaliserade inom ramen för dessa länders traditionella partiväsende: antingen så att de existerar sida vid sida inom ett och parti eller att de i sin tur bidrar till

samma överströming röster från ett parti till ett annat. EU-frâgan utgör

av fortsättningsvis, ock olika starkt, konfliktdimension i både

om en Finlands, Norges och Sveriges politiska liv.

Folkomröstningar och parlamentarism lll

Litteraturförteckning

Aardal, Bernt och Valen, Henry 1995, Konflikt opinion, Oslo:

og NKS-Forlaget.

Andersson, Leif, 1996, BeslutSfattarna. Socialdemokratiska riksdagsgruppen 100 år, Stockholm: PM Bäckström förlag.

Anckar, Dag Berglund, Sten, red. 1980, Planerad demokrati, Meddelanden från Stiftelsen för Åbo Akademi Forskningsinstitut 55.

Asbjömson, Nils och Vogt, Gunnar, red. 1993, EF, Norge og 1990årene. Seks artikler EF-sakens betydning i norsk politik, Oslo:

om institutt for statsvitenskap, Uniersitetet i Oslo.

Bjartnes, Anders och Skartveit, Hanne 1995, Brussel tur-retur, Oslo:Tiden Norsk Forlag.

Björklund, Tor 1982, The Demand for Referendum: When Does Arise and when Does Succeed, Scandinavian Political Studies, 5 ss. 237-259.

Butler, David och Ranney, Austin, red. 1994, Referendums around the World. The growing Use of Direct Democracy, London: Macmillan.

Echhoff, Torstein 1993, EF og grunnloven, Lov og Rett 1993.

EG och grundlagama sammanställning av remissyttranden över

betänkandet SOU 1993:14 och departementspromemorian Ds 1993:36, 1993, Ds 1993:71, Stockholm: Allmänna förlaget.

EG och våra grundlagar 1993, Betänkande avgivet av Grundlagsutredningen infor EG, SOU 1993:14 Stockholm: Allmänna förlaget.

Enger Lahnstein, Anne 1993, EF Grunnloven, Oslo: Senterpartiets Hovedorganisasjon.

EY-jäsenyyden vaikutukset Suomelle. Eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan mietintö valtioneuvoston selonteosta 1992 Finland riksdag, 1992 vp-Ua VM

Finlands anslutning till Europeiska Unionen, Riksdagens utrikesutskotts betänkande, 1994 Finlands riksdag, rd-UtUB 9 RP 135.

, -

Fällman, Fredrik 1995 Socialdemokratemas behandling EU-

av frågan, Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet.

Gallagher, Michael och Uleri, Pier Vincenzo, red. 1996, The Referendum Experience in Europe, London: Macmillan.

Gilljam, Mikael och Holmberg, Sören, red. 1996, Ett knappt ja till EU, Stockholm: Norstedts juridik.

Gleditsch, Nils Petter och Hellevik, Ottar 1977, Kampen EF, Oslo:

Pax forlag.

Jahn, Detlef och Storsved, Ann-Sofie 1995, Legitimacy through Referendum The Nearly Successful Domino-Strategy of the EU-referendums Austria, Finland, Sweden and Norway, West European Politics 18, ss. 18-37.

Jenssen, Anders Todal och Valen, Henry, red. 1995, Brussel midt imot, Folkeavstemningen EU, Oslo: ad Notam Gyldendal.

Kite, Cynthia 1996, Scandinavia Faces EU Debates and decisions

on membership 1961-1994, Umeå: Umeå University, Department of Political Science.

Koivisto, Mauno, 1995, Historian tekijät, Kalcsi Kautta 11, HelsingforszKirjayhtimä.

Malmgren, Robert, red 1947, Sveriges grundlagar och tillhörande författningar, Stockholm: Norstedts.

Pesonen, Pertti, red., 1994, Suomen E U-kansanääneslys 1994, Raportti äänestajien kannanotoista, Helsingfors:Ulkoasiainministeriö, Europatiedotus

Petersson, Olof, 1992, Nordisk politik, Stockholm: Publica.

Premfors, Rune, 1996, Folkomröstningar och europeisk integration, Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU, SOU 1996:16.

Folkomröstningar och demokrati 113

Rasch, Björn Erik och Midgaard, Knut, red. 1994, Representativt Demokrati. under debatt, Oslo: Scandinavan University

Spilleregler

Press.

Rommetvedt, Hilmar red. 1994, Folkeavstemningen, folket og de folkevalgte. Åtte innlegg i debatten E U-avstemningen, Bergen: LOS om Sentret.

Ruin, Olof 1992, Folkomröstning medlemskap i EG: ett diskusom sionsunderlag, Ds 1992. 31, Stockholm: Allmänna förlaget.

Ruin, Olof 1994, Notes the Preliminaries of a Swedish on EU-referendum, European Consortium Political Research, Madrid

for

joint sessions of workshops 1994.

Langengen, Lars och Rieber-Mohn, Libe 1995, Aldri Skjeie,Hege, 1972. Behandlingen EU-saken i Arbeiderpartiet, Tidsskrift for mer av

samfimnsforskning 36, ss. 31-52.

Stordrange, Björn, 1991, Folkeavsteminger. Utredning avgitt til Stortingets kontor 15. oktober 1991.

Suksi, Markku, 1994, Bringing in the People: a comparison of constitutional and practices of the referendum, Dordrecht, Boston,

forms

London: Martinus Nijhoff Publishers.

1996, Partier och partisystem i Finland, Helsingfors: Sundberg, Jan Schildts.

Aardal, Bernt och Berglund, Frode 1996, Valen, Henry,

Velgervandringer sviktende valgdeltakelse. Kommune- og fylkes-

og tingsvalget i 1995, Oslo: Institutt for samfunnsforskning.

114 Folkomröstningar och demokrati

Wallin, Gunnar, °F01komröstningsinstituteti Thomson, A. red 1966,

Samhälle och riksdag, band Stockholm: Almquist Wiksell.

Wyller, Thomas Chr. 1992, Skal folket bestemme Folkeavstemning

som politisk prosess, Oslo: Universitetsforlaget.

Statens 1997

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Den gymnasieskolan stegforsteg.U. Följdlagstiftrtingtillmiljöbalken.M. . nya - . lnkomstskattelagdelI-III.Fi. 33. Att läraövergränser.EnstudieavOECDzs . Fastighetsdataregister.Ju. forvaltningspolitiskasamarbete.Fi. . Förbättradmiljöinfonnation.M. Övervakning miljön.M,av . . Aktivt lönebidrag.Etteffektivarestödför 35. Nykursitrafikpolitiken bilagor.K.+ . arbetshandikappade.A. 36.Bekämpandeavpenningtvätt.Fi.

Länsstyrelsemasroll itrafik- ochfordonsfrågor.K. 37. Ettteknisktforskningsinstituti Göteborg.U. . Byråkratinibackspegeln.Femtioåravförändring 38.Myndighetellermarknad. . förvaltningsområden.Fi. Statsförvaltningensolikaverksamhetsforrner.Fi. påsex barnsochungdomarspsykiskahälsa. 39.IntegritetOffentlighet Informationsteknik.Ju. Rösterom . Flexibelförvaltning.Förändringochverksam- Ungaocharbete.In. . . hetsanpassningav statsforvaltningens 4l. Statenochtrossamfunden

struktur.Fi. Rättsligreglering

10.Ansvaretför valutapolitiken.Fi. Grundlag ll. Skatter,miljö ochsysselsättning.Fi. Lagomtrossamfund - 12.IT-probleminförZOOO-skiñet.Referat LagomSvenskakyrkan.Ku. slutsatserfrån hearinganordnadav 42.Statenochtrossamfunden en IT-kommissionenden18december. Begravningsverksamheten.Ku.

IT-kommissionensrapport1/97.K. 43.Statenochtrossamfunden

13.Regionpolitikfor helaSverige.N. Denkulturhistorisktvärdefullakyrkliga egendomen

14.IT i kulturenstjänst.Ku. ochdekyrkliga arkiven.Ku.

15.Detsvårasamspelet.Resultatstymingensframväxt Statenochtrossamfunden

ochproblematik.Fi. Svenskakyrkanspersonal.Ku.

16.Att utvecklaindustriforskningsinstituten.N. 45.Statenochtrossamfunden

17.Skatter,tjänster ochsysselsättning. Stöd,skatterochfinansiering.Ku.

+Bilagor.Fi. 46.Statenochtrossamfunden

18.Granskning granskning.av Statligmedverkanvidavgiftsbetalning.Ku.

Denstatligarevisioneni SverigeochDanmark.Fi. 47.Statenoch trossamfunden

19.Bättreinformationomkonsumentpriser.ln. Denkyrkligaegendomen.Ku.

20.Konkurrenslagen1993-1996.N. 48.Arbetsgivarpolitiki staten.

21.Växai lärande.Förslagtill läroplanför barnoch Förkompetensochresultat.Fi.

6-16år.U. 49.Grundlagsskyddförnyamedier.Ju. unga Aktiebolagetskapital.Ju. 50.Alternativautvecklingsvägar EU:sfor . Digitaldemokr@ti.Ettseminarium Teknik,om gemensammajordbrukspolitik.Jo. . demokratiochdelaktighetden november8 1996 51.Bristeriomsorg

anordnatavFolkomröstningsutredningen,IT- enfrågaombemötandeaväldre.S. kommissionenochKommunikationsforsknings- 52.Omsorgmedkunskapochinlevelse

beredningen.IT-kommissionensrapport2/97.K. enfrågaombemötandeaväldre. - 24.Välfärdi verkligheten Pengarräckerinte. 53.AvskaffareklamskattenFi. - Svenskmat- EU-fat.Jo. Ministemochmakten. . 26. EUzsjordbrukspolitikochdenglobalalivsmedels- Hurfungerarministerstyrei praktiken Fi.

försörjningen.Jo. 55.Statenochtrossamfunden.Sammanfattningamaav

27.Kontroll ReavinstVärdepapper.Fi. förslagenfrån destatligautredningarna.Ku.

28. I demokratinstjänst.Statstjänstemannensroll och 56. Folketsområdgivareochbeslutsfattare.

vårtoffentligaetos.Fi. +Bilaga l och Ju.

29.Bampomograñfrågan.

lnnehavskriminaliseringm.m.Ju.

30. Europaochstaten.Europeiseringensbetydelsefor

svenskstatsforvalming.Fi.

31. Kristallkulan-tretton rösteromframtiden.

IT-kommissionensrapport3/97.K.

1997 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Att läraövergränser.EnstudieavOECD:sförvaltnings- Justitiedepartementet politiska 33 Fastighetsdataregister.3 Bekämpandeavpenningtvätt.36 Aktiebolagetskapital.22 Myndighetellermarknad. Bampomogxafifrågan. Statsförvaltningensolikaverksamhetsfonner.3 8 lnnehavskriminaliseringmm.29 Arbetsgivarpolitiki staten. IntegritetOffentlighet Informationsteknik.39 Förkompetensochresultat.48 Grundlagsskyddför nyamedier.49 Avskaffareklarnskatten53 Folketsområdgivareochbeslutsfattare. Ministemochmakten. +Bilaga och1 56 Hurfungerarministerstyrei praktiken 54

I medborgarnastjänst. Socialdepartementet

Röster barnsochungdomarspsykiskahälsa.8 Utbildningsdepartementet om Välfärdiverkligheten Pengarräckerinte.24 - Den gymnasieskolan stegför steg.1 nya - Bristeri omsorg i lärande.Förslagtill läroplanförbamoch Växa frågaombemötande äldre.av 51 - en unga6-l6år. 21 Omsorgmedkunskapochinlevelse Ettteknisktforskningsinstituti Göteborg.37 frågaombemötandeaväldre.52 - en

Jordbruksdepartementet Kommunikationsdepartementet Svenskmat- påEU-fat.25 Länsstyrelsemasroll itrafik- ochfordonsfrågor.6 EU:sjordbrukspolitikochdenglobalalivsmedels- IT-probleminför2000-skiñet.Referatochslutsatserfrån försörjningen.26 hearinganordnadavIT-kommissionenden en Alternativautvecklingsvägarför EU:s l 8december.IT-kommissionensrapportl/97. 12 gemensamma 50 Digitaldemokr@ti.EttseminariumomTeknik,

demokratiochdelaktighetden8november1996 Arbetsmarknadsdepartementet

anordnatavFolkomröstningsutredningen,IT- Aktivt lönebidrag.Etteffektivarestödför kommissionenochKommunikationsforskningsarbetshandikappade.5 beredningen.IT-kommissionensrapport2/97.23

Kristallkulan trettonrösteromframtiden. - Kulturdepartementet IT-kommissionensrapport3/97.31

35 ITi kulturenstjänst.14 Nykursitrafikpolitiken bilagor.+ Statenoch trossamfunden

Finansdepartementet Rättsligreglering

Grundlag Inkomstskattelag, I-III.del 2 - Lag omtrossamfund Byråkratinibackspegeln.Femtioåravförändring sex - LagomSvenskakyrkan.41 förvaltningsområden.7 - Statenochtrossamfunden Flexibelförvaltning.Förändringochverksam- Begravningsverksamheten.42 hetsanpassningav statsförvaltningensstruktur. 9 Statenochtrossamfunden Ansvaretförvalutapolitiken.10 Denkulturhistorisktvärdefullakyrkligaegendomenoch Skatter,miljö ochsysselsättning.1 1 dekyrkliga arkiven.43 Detsvårasamspelet.Resultatstymingensframväxt Statenoch trossamfunden ochproblematik.15 Svenskakyrkanspersonal.44 Skatter,tjänsteroch sysselsättning. Statenochtrossamfunden +Bilagor.17 Stöd,skatterochfinansiering.45 Granskningavgranskning. Statenochtrossamfunden DenstatligarevisioneniSverigeochDanmark.l 8 Statligmedverkanvid avgiftsbetalning.46 Kontroll ReavinstVärdepapper.27 Statenoch trossamfunden l demokratinstjänst.Statstjänstemannensroll och Denkyrkligaegendomen.47 vårtoffentligaetos.28 Statenochtrossamfunden.Sammanfattningamaav Europaochstaten.Europeiseringensbetydelseför förslagenfrån destatligautredningarna.55 svenskstatsförvaltning.30

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Närings- och handelsdepartementet RegionpolitikförhelaSverige.13 Att utvecklaindustriforskningsinstituten.16 Konkurrenslagen1993-1996.20 Inrikesdepartementet Bättreinformationomkonsumentpriser.19 Ungaocharbete.40 Miljödepartementet Förbättmdmiljöinformation.4 Följdlagstifmingtillmiljöbalken.32 Övervakningavmiljön.34

Bilaga 1 s. 6

Förord

Som ett led i arbetet har utredningen givit ett antal forskare i

I denna bilaga jämförande analys EU-folkomröstningar-

Olof Ruin

/Tommy Möller

Bilaga 1 s. 8

Innehåll

1 Inledande reflexioner 9

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Bakgrunden 15

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Konstiutionell reglering 16

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 De politiska partiernas pricipiella inställning till

folkomröstningar 20

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 De politiska partiernas inställning till europeisk

integration 24

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Varför folkomröstning 27

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Det svenska beslutet 28

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Det finländska beslutet 32

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Det norska beslutet 35

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 Förutsatt beslutskraft 37

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Möjligheten till fonnellt veslutande folkomröstning

i Sverige 37

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Den rådgivande folkomröstningen i Sverige 42

. . . . . . . . . . . 4.3 Den rådgivande folkomröstningen i Finland 47

. . . . . . . . . . . 4.4 Den rådgivande folkomröstningen i Norge 51

. . . . . . . . . . . . 4.5 Varför olika synsätt på den rådgivande folkomröstningen 56

5 Tidpunkten 58

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Tidpunkten i förhållande till förhandlingarna 58

. . . . . . . . . . 5.2 Tidpunkten i förhållande till näraliggande val 62

. . . . . . . . . 5.3 Tidsordningen mellan de tre folkomröstningama 67

. . . . . . .

6 Tre splittrade partier 74

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Sveriges socialdemokrati 75

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Finlands centerparti 81

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Norges arbeiderparti 85

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 Regering och riksdag 89

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Regeringen 89

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Riksdagen 93

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Konsekvenser 101

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Förstärkt legitimitet eller 101

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Säkerhetsventil eller 106

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 1 s. 10

Olof Ruin:

Folkomröstningar och

parlamentarism

En jämförande analys av EU-folkomröstningarna i Norden hösten 1994

Bilaga 1 s. 12