Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen bemyndigade den 1 juli 2004 statsrådet Nuder att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att göra en samlad översyn av regeringsformen.

Som ordförande förordnades den 1 november 2004 landshövdingen Lars Engqvist. Samma dag förordnades som ledamöter f.d. statsministern, numera utrikesministern Carl Bildt (m), dåvarande riksdagsledamoten Mats Einarsson (v), språkröret Peter Eriksson (mp), dåvarande hovrättspresidenten Johan Hirschfeldt, f.d. statsrådet Lena Hjelm-Wallén (s), riksdagsledamoten Kerstin Lundgren (c), dåvarande riksdagsledamoten Göran Magnusson (s), riksdagsledamoten Ingvar Svensson (kd), riksdagsledamoten Henrik von Sydow (m), professor Daniel Tarschys (fp), partisekreteraren Marita Ulvskog (s) och europaparlamentarikern Åsa Westlund (s). Den 7 december 2006 entledigades Lars Engqvist och Carl Bildt. Samma dag förordnades som ordförande landshövdingen Per Unckel samt som ledamöter dåvarande generaldirektören Gun Hellsvik (m) och dåvarande politiske sekreteraren Henrik Sjöholm (c). Den 15 december 2006 förordnades som ledamot advokaten Lena Isaksson (fp). Den 29 januari 2007 entledigades Åsa Westlund och förordnades som ledamot riksdagsledamoten Morgan Johansson (s).

Kommittén har antagit namnet Grundlagsutredningen. Som sakkunniga förordnades den 22 november 2004 numera regeringsrådet Henrik Jermsten och den 17 januari 2007 departementsrådet Kristina Svahn Starrsjö.

Som experter förordnades den 1 maj 2006 justitierådet Göran Regner, den 1 juni 2006 justitierådet Johan Munck, den 1 oktober 2006 regeringsrådet Marianne Eliason, den 1 april 2007 f.d. justitiekanslern Hans Regner, den 15 juni 2007 f.d. regeringsrådet Bengt-Åke Nilsson och f.d. justitierådet Staffan Vängby

samt den 1 januari 2008 kanslirådet Stina Malmberg. Johan Munck entledigades den 1 december 2006, Göran Regner den 1 april 2007, Marianne Eliason den 1 maj 2007, Hans Regner den 1 januari 2008 och Bengt-Åke Nilsson den 1 juni 2008.

Som kanslichef och huvudsekreterare anställdes den 1 november 2004 numera hovrättslagmannen Anders Eka. Som sekreterare anställdes samma dag dåvarande pressekreteraren Refik Sener samt den 1 december 2004 numera kammarrättsrådet Lars-Åke Ström, den 7 februari 2005 hovrättsassessorn Jenny Jonasson, den 1 maj 2005 pol. mag. Anna Kessling, den 16 januari 2006 hovrättsassessorn Daniel Gustavsson, den 1 juni 2006 hovrättsassessorn Linda Stromberg, den 1 april 2007 hovrättsassessorn Frida Göranson, den 22 november 2007 hovrättsassessorn David Törngren och den 6 december 2007 hovrättsassessorn Thomas Lindstam. Refik Sener entledigades den 19 oktober 2005, Linda Stromberg den 31 december 2006 och Anna Kessling den 3 september 2007. Som biträdande sekreterare anställdes den 24 oktober 2005 Sofia Risvall och den 22 oktober 2007 Sara Freeman. Sofia Risvall entledigades den 1 oktober 2007.

Härmed överlämnas utredningens betänkande En reformerad grundlag (SOU 2008:125). Betänkandet utgör resultatet av en överenskommelse som träffats mellan företrädarna för samtliga riksdagspartier. Vi har mot denna bakgrund enats om att inte avge några reservationer eller särskilda yttranden. Inte heller de sakkunniga avger några särskilda yttranden.

Den reformerade regeringsformen ska träda i kraft den 1 januari 2011. Vi har utgått från att de övriga föreslagna förändringarna i lag träder i kraft samtidigt. Skulle en annan ordning under beredningen av våra förslag framstå som angelägen förutsätter vi att frågan avgörs av partierna i enighet.

Utöver de förslag till ändringar i regeringsformen som vi nu lämnar har förslag till sådana ändringar också lämnats i andra betänkanden, bl.a. av Integritetsskyddskommittén i Skyddet för den personliga integriteten – Bedömningar och förslag (SOU 2008:3). Vi förutsätter att dessa förslag samordnas med beredningen av våra förslag och att det i denna beredning ingår parlamentariska inslag.

Vårt uppdrag är härigenom avslutat.

Stockholm den 17 december 2008

Per Unckel

Mats Einarsson Peter Eriksson

Gun Hellsvik Johan Hirschfeldt

Lena Hjelm-Wallén Lena Isaksson

Morgan Johansson Kerstin Lundgren

Göran Magnusson Henrik Sjöholm

Ingvar Svensson Henrik von Sydow

Daniel Tarschys Marita Ulvskog

/Anders Eka

Daniel Gustavsson

Frida Göranson

Jenny Jonasson

Thomas Lindstam

Lars-Åke Ström

David Törngren

Sara Freeman

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Sverige har liksom de flesta andra länder en skriven författning. I många länder kallas författningen konstitution, i Sverige grundlag. I flertalet länder finns reglerna i ett sammanhållet dokument men i Sverige har vi fyra grundlagar: regeringsformen, successionsordningen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. De centrala bestämmelserna om vårt statsskick finns i regeringsformen, som närmast motsvarar konstitutionen i andra länder.

Den i dag gällande regeringsformen är resultatet av ett omfattande reformarbete. Den trädde i kraft 1975. Ett antal ändringar har skett i regeringsformen under de år som den varit i kraft. Någon större samlad översyn har dock inte gjorts. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de förändringar som samhället genomgått sedan mitten av 1970-talet tillsattes Grundlagsutredningen under 2004.

Grundlagsutredningen är en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att göra en samlad översyn av regeringsformen. Vårt arbete har getts vida ramar. Vi har i princip varit oförhindrade att ta upp alla frågor som kan anses falla inom ramen för de frågeställningar som uppdraget omfattar.

I uppdraget har också ingått frågor som rör den kommunala demokratin.

Någon total författningsreform har det däremot inte varit fråga om. Grunderna för Sveriges statsskick liksom det förhållandet att Sverige är en monarki har inte ingått i uppdraget.

Vårt uppdrag har omfattat ett mycket stort antal frågor. Behovet av probleminventering och faktainhämtning har också varit stort. I vårt arbete har vi haft stöd av ett flertal expertgrupper och forskare inom framför allt de juridiska och statsvetenskapliga

områdena. Vi har också gjort studieresor bl.a. till de övriga nordiska länderna samt till Tyskland, Ungern och Österrike.

Vi har även haft i uppgift att skapa debatt och stimulera det offentliga samtalet om författningspolitiska frågor och om det svenska folkstyret. Vi har därför hållit ett antal konferenser och seminarier om konstitutionella frågor. Vi har också haft en hemsida där rapporter, promemorior och konferensdokumentation har publicerats, liksom gästkrönikor av ett relativt stort antal debattörer och experter. Genom att medverka vid olika seminarier och andra sammankomster med organisationer, universitet och liknande har vi deltagit i pågående diskussioner om konstitutionella frågor.

Efter en samlad översyn av regeringsformen föreslår vi en rad förändringar av den mest centrala grundlagen. Syftet är att ge Sverige en god grund för en utveckling och fördjupning av folkstyret.

Regeringsformens struktur och språk

Regeringsformen är i dag uppdelad på 13 kapitel. Någon förändring av regeringsformens övergripande form har inte skett under de drygt 30 år som den har varit gällande. De ändringar som har gjorts under dessa år har inte påverkat antalet kapitel och i huvudsak inte heller hur bestämmelserna varit disponerade inom kapitlen.

Inom ramen för vår samlade översyn har vi förutom det sakliga innehållet i regeringsformen även behandlat regeringsformens struktur och språkliga utformning. Vi föreslår två nya kapitel, ett om förvaltningen och ett om kommunerna, vilket medför vissa förändringar.

Vi föreslår vidare att vissa omflyttningar och uppdelningar av bestämmelserna görs i syfte att göra regeringsformen tydligare och mer överskådlig. Av samma skäl införs rubriker i flertalet av kapitlen. Lagtexten anpassas också i huvudsak till det lagspråk som används i dag. Vissa uttryck som har ansetts otidsenliga har ersatts av enklare och tydligare begrepp. Vi har också använt ett könsneutralt språk vid utformningen av bestämmelserna.

Valsystemet

I regeringsformens inledande paragraf slås det fast att all offentlig makt i Sverige utgår från folket. Folkstyrelsen är indirekt och representativ. Medborgarna väljer med allmän och lika rösträtt den beslutande församlingen. Den representativa formen för folkstyrelsen betonas särskilt i regeringsformens inledande kapitel där det framhålls att riksdagen är folkets främsta företrädare och att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar.

Den svenska formen av representativ demokrati innebär på riksplanet att det finns en riksdag bestående av en kammare med 349 ledamöter. Dessa väljs genom fria, hemliga och direkta val. Rösträttsåldern liksom valbarhetsåldern är 18 år. Röstning sker på parti med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst. Ordinarie val till riksdagen hålls vart fjärde år.

Valsystemet är proportionellt. Av de 349 riksdagsmandaten är 310 fasta valkretsmandat som tilldelas valkretsarna i förhållande till antalet röstberättigade i varje krets. De resterande 39 utjämningsmandaten används för att korrigera de avvikelser från en riksproportionell fördelning som kan uppkomma vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten. Det finns en spärr i systemet som innebär att endast ett parti som fått minst fyra procent av rösterna i hela riket deltar i mandatfördelningen. Ett parti som har fått minst tolv procent av rösterna i en valkrets deltar dock i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i valkretsen.

Varje väljare kan lämna en särskild personröst. Syftet med personvalsinslaget i valsystemet är dels att väljarna ska ges bättre möjlighet att påverka vilka som ska representera dem, dels att förstärka kontakterna mellan väljare och valda. För att göra en avvägning mellan partiernas och väljarnas inflytande över vilka kandidater som ska bli valda finns en spärr för personrösterna. I riksdagsvalet krävs att personrösterna för en kandidat ska motsvara minst åtta procent av partiets röster i valkretsen. Vid övriga val krävs minst fem procent.

Vi föreslår att spärren för personrösterna i riksdagsvalet sänks till fem procent. En enhetlig spärrnivå för personvalet kommer därmed att gälla för samtliga val. I samband härmed har vi också föreslagit ett förstärkt krav på information till väljarna om personvalets innebörd.

Enligt den nuvarande ordningen hålls val till riksdagen den tredje söndagen i september. Dagens regler innebär att

förutsättningarna för att en ny regering ska hinna med att sätta sin prägel på sitt första budgetförslag är begränsade. Som ett led i att skapa bättre förutsättningar föreslår vi att valdagen flyttas från den tredje till den andra söndagen i september.

Även på det kommunala området föreslås vissa ändringar av valsystemet. Vi föreslår bl.a. att en möjlighet införs för kommunfullmäktige att besluta om extra val till fullmäktige mellan ordinarie val. Extra val ska hållas om minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar för det.

Vi har dessutom enats om att föreslå att frågan om proportionaliteten i kommunala val tillsammans med frågan om offentliga valförberedelser utreds vidare.

Folkomröstningar och folkinitiativ

Möjligheten att hålla rådgivande nationella folkomröstningar är ett komplement till den representativa demokratin. Sådana omröstningar kan bl.a. bidra till att öka medborgarnas politiska engagemang och till att vitalisera demokratin. De har även en folkbildande effekt. Enligt dagens regler kan rådgivande nationella folkomröstningar anordnas efter beslut av riksdagen. Dessa regler ger goda möjligheter att hålla rådgivande nationella folkomröstningar.

Enligt regeringsformen finns även möjlighet att hålla beslutande folkomröstningar om vilande grundlagsförslag. Vi föreslår en mindre förändring av dessa bestämmelser i syfte att uppnå en ordning som är rimligare och mer rättvisande utan att samtidigt försvåra genomförandet av förändringar av grundlagen.

I kommunallagstiftningen finns bestämmelser som gör det möjligt för kommuner och landsting att ordna kommunala folkomröstningar. Sådana folkomröstningar beslutas av fullmäktige. En möjlighet att få till stånd en folkomröstning genom s.k. folkinitiativ finns också. Folkinitiativet innebär i dag att ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får väckas i fullmäktige av minst fem procent av de röstberättigade i kommunen eller landstinget. Det är sedan fullmäktige som beslutar om en folkomröstning ska genomföras.

Dagens bestämmelser om kommunalt folkinitiativ fungerar enligt vår mening inte tillfredsställande. De har inte bidragit till att stärka den lokala demokratin på det sätt som var tanken när de

infördes. Vi föreslår därför att bestämmelserna om folkinitiativet ändras. En kommunal rådgivande folkomröstning ska enligt förslaget hållas i en fråga om minst tio procent av de röstberättigade begär det. Som huvudregel ska fullmäktige inte kunna avslå en sådan begäran. För att förhindra att en folkomröstning hålls i frågor som helt saknar förankring i fullmäktige ska det dock finnas en möjlighet för fullmäktige att avslå ett folkinitiativ. En förutsättning för detta är att två tredjedelar av ledamöterna motsätter sig initiativet.

Riksdag och regering

Parlamentarism innebär att makten ligger hos folkrepresentationens, parlamentets, majoritet. Regeringen ska ha parlamentets förtroende eller i varje fall tolereras av parlamentet. Den svenska parlamentarismen bygger på s.k. negativ parlamentarism. Regeringen kan utses enligt reglerna i regeringsformen och därefter sitta kvar så länge inte riksdagens majoritet har uttalat att regeringen inte har dess förtroende. Den andra grundformen av parlamentarism, s.k. positiv parlamentarism, innebär ett krav på att regeringen i stället måste ha ett uttryckligt stöd av en riksdagsmajoritet.

Tillämpningen av de gällande bestämmelserna visar enligt vår mening att dagens reglering i allt väsentligt fungerar väl.

Vi föreslår emellertid att det införs en bestämmelse som innebär att riksdagen efter val genom omröstning ska pröva frågan om statsministerns stöd. Detta innebär att en omröstning ska hållas i riksdagen efter varje val för att pröva frågan om den sittande regeringens parlamentariska bas i den nyvalda riksdagen. Enligt bestämmelsen ska regeringen kunna sitta kvar så länge inte en majoritet av riksdagens ledamöter, dvs. minst 175 ledamöter, röstar mot regeringen. Omröstningen ska endast hållas om inte statsministern dessförinnan har entledigats som ett resultat av en misstroendeförklaring eller avgått på egen begäran.

Riksdagens kontrollmakt

Riksdagen granskar enligt regeringsformen rikets styrelse och förvaltning. Att regeringen utövar sin makt under ansvar inför riksdagen framgår också av reglerna i 12 kap. regeringsformen om riksdagens kontrollmakt. Kontrollmakten består enligt dessa bestämmelser av den granskning som utförs av konstitutionsutskottet, riksdagsledamöters interpellationer och frågor, den granskning som utförs av riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen samt möjligheten till misstroendeförklaring.

I fråga om kontrollmakten föreslås vissa förtydliganden. Det gäller i första hand konstitutionsutskottets granskning. Utskottet granskar statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har enligt dagens reglering rätt att för granskningen få ut protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa ärenden. I vårt förslag utvidgas konstitutionsutskottets uttryckliga rätt till handlingar. Utöver protokollen i regeringsärenden och de övriga handlingar som hör till dessa ärenden ska konstitutionsutskottet enligt förslaget även få ut de handlingar hos regeringen som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Syftet med tillägget är att rätten att få tillgång till handlingar bättre ska korrespondera med utskottets granskningsområde.

Vidare införs en bestämmelse i regeringsformen om att varje riksdagsutskott ska följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. Därmed betonas ytterligare riksdagens ansvar för uppföljning och utvärdering av tidigare riksdagsbeslut.

Domstolsfrågor

Domstolarna är genom sina rättskipande uppgifter viktiga organ i vårt samhälle. Domstolarnas roll innefattar betydligt mer än att lösa tvister och pröva brottmål. Domstolarna ska värna rättsstaten och den enskilde medborgarens rättigheter bl.a. genom uppgiften att se till att de i demokratisk ordning beslutade författningarna tillämpas på ett korrekt sätt. Domstolarna har också rättsskapande uppgifter exempelvis genom de högsta domstolarnas roll som prejudikatinstanser. Sveriges medlemskap i EU och de förpliktelser som följer av bl.a. Europakonventionen har ytterligare tydliggjort

domstolarnas roll i samhället och deras betydelse som en garanti för medborgarnas rättigheter.

Vi föreslår att en bestämmelse införs som innebär att varje domstol själv bestämmer hur dömande uppgifter ska fördelas inom domstolen. Vidare avskaffas rätten för JO och JK att närvara vid domstolars och förvaltningsmyndigheters överläggningar.

Även frågor rörande utnämningen av ordinarie domare och domares rättsliga ställning i olika avseenden har betydelse för domstolarnas och domarnas oberoende. Vi anser att förfarandet vid utnämningen av ordinarie domare ska vara utformat på ett sådant sätt att domstolarnas och domarnas självständiga ställning inte kan ifrågasättas. Utnämningsförfarandet måste också säkerställa en bred rekrytering av hög kvalitet.

Vi föreslår därför att det i regeringsformen slås fast att grunderna för utnämningsförfarandet när det gäller ordinarie domare ska regleras i lag. Vi föreslår också en lag om utnämningen av ordinarie domare. Enligt den ordning som vi föreslår ska regeringen även fortsättningsvis utnämna ordinarie domare men dagens kallelseförfarande för högre domartjänster avskaffas. Det innebär att alla domarbefattningar ska ledigförklaras. Ärenden om utnämning av ordinarie domare ska beredas i en förslagsnämnd som ska bestå av sex domare, en advokat och två representanter för allmänheten.

Reglerna om åtal mot justitieråd för brott i utövningen av tjänsten bör också ändras. Sådana åtal ska enligt vårt förslag prövas av Regeringsrätten i stället för som i dag av Högsta domstolen. På detta sätt undviker man att någon av de högsta domstolarna prövar mål som rör någon av den egna domstolens ledamöter. Samma ordning ska gälla även bl.a. frågan om ett justitieråd ska skiljas från sin anställning. Vi föreslår också vissa förändringar när det gäller förfarandet vid prövningen av avskedande och disciplinansvar för andra ordinarie domare.

Regeringsformens bestämmelser om rättskipning och förvaltning

I regeringsformen finns i dag de bestämmelser som rör rättskipningen och förvaltningen i ett gemensamt kapitel. Där finns också gemensamma bestämmelser som rör all offentlig verksamhet.

Vi föreslår att bestämmelserna om rättskipningen och förvaltningen delas upp i två olika kapitel. Det nya kapitlet om rättskipningen ska innehålla de bestämmelser som i dag finns i 11 kap. och som rör domstolarna och domarna. Det nya kapitlet om förvaltningen ska innehålla de bestämmelser som i dag finns i 11 kap. och som rör förvaltningen. Utformningen av bestämmelserna om den grundläggande statliga förvaltningsorganisationen under regeringen och om överlåtelse av förvaltningsuppgifter förenklas dessutom.

Normkontrollen i framtiden

Normprövning bygger på synsättet att föreskrifter, dvs. bindande generella rättsregler, ingår i ett hierarkiskt system där det finns olika nivåer. För svensk del avses här grundlag, vanlig lag, förordning (regeringsföreskrifter) samt myndighetsföreskrifter och kommunala föreskrifter. Normprövningen går ut på att en föreskrift på lägre nivå prövas mot en föreskrift på högre nivå och att föreskriften på den högre nivån ”tar över” om en konflikt skulle föreligga. Det är ofta prövningen av förhållandet mellan grundlag och lag som står i centrum i diskussionen om normprövningen.

Normprövning utförs av Lagrådet genom en förhandskontroll av lagförslag som görs under lagstiftningsprocessen. Normprövning utförs också av domstolar och andra offentliga organ i deras verksamhet. Det är då fråga om prövning av lagar eller andra föreskrifter i konkreta fall. När det gäller lagar har det svenska normkontrollsystemet således inslag av både förhandskontroll och efterhandsgranskning.

Vår utgångspunkt har varit att normkontrollsystemet även fortsättningsvis ska innehålla både förhandskontroll och en möjlighet till prövning i efterhand. När det gäller förhandskontrollen görs vissa förändringar i regeringsformen i syfte att ytterligare markera betydelsen av Lagrådets granskning. I den nuvarande regleringen anges att ett yttrande från Lagrådet bör inhämtas i vissa angivna fall. Vi föreslår att sådana yttranden i stället ska inhämtas. På så vis görs Lagrådets granskning obligatorisk i de lagstiftningsärenden som omfattas av granskningen. Vidare föreslår vi att det s.k. viktighetskriteriet tas bort. Regeringen eller ett riksdagsutskott ska således inte längre kunna avstå från att höra Lagrådet med hänvisning till att en lag

inte bedöms som viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Vi föreslår dessutom att Lagrådets kansli förstärks med juridisk kompetens, t.ex. genom att en eller flera föredragande knyts dit.

När det gäller prövningen i efterhand innebär den nuvarande regleringen att en domstol eller annat offentligt organ bara ska underlåta att tillämpa en lag eller förordning om felet är uppenbart. Vi har kommit fram till att detta s.k. uppenbarhetskrav bör avskaffas. Det bör i lagtexten i stället införas en erinran om att vid lagprövning ska grundsatserna om folksuveränitet och lagbundenhet, med dess princip om normhierarki, särskilt beaktas.

Den prövning av lagar och andra föreskrifter som behandlas i bestämmelsen är begränsad till situationer då frågan om t.ex. en lags förenlighet med grundlag uppkommer i ett specifikt tillämpningsfall som ska avgöras av t.ex. domstol (s.k. konkret prövning). Liksom i dag ska prövningen utföras av alla domstolar och andra offentliga organ där normkonfliktfrågor uppkommer i rättstillämpningen.

Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter

De svenska fri- och rättighetsreglerna återfinns främst i 2 kap. regeringsformen. Den allmänna och lika rösträtten kommer till uttryck i 1 kap. regeringsformen. Genom tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ges vissa aspekter av yttrandefriheten och informationsfriheten ett förstärkt och detaljerat grundlagsskydd. En viktig beståndsdel i det svenska skyddet för fri- och rättigheter är också bestämmelserna i Europakonventionen. Konventionen gäller sedan 1995 som svensk lag och har dessutom getts en särskild konstitutionell ställning genom förbudet i 2 kap. 23 § regeringsformen mot normgivning i strid med den konventionen.

I betänkandet föreslås vissa ändringar av bestämmelserna om det grundläggande skyddet för fri- och rättigheter i regeringsformen.

När det gäller diskrimineringsskyddet lämnar vi två förslag. Enligt den i dag gällande lydelsen av regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte innebära att någon medborgare missgynnas därför att han eller hon med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. Vi föreslår att begreppet ras tas bort i syfte att uttrycka diskrimineringsskyddet på ett bättre sätt. I stället anges diskrimineringsgrunderna som etniskt ursprung, hudfärg eller

annat liknande förhållande. Någon innehållsmässig ändring av diskrimineringsskyddet är inte avsedd med den nya formuleringen.

Vi föreslår också att diskrimineringsskyddet utvidgas så att det även omfattar ett förbud mot normgivning som innebär att någon missgynnas med hänsyn till sexuell läggning.

Vi föreslår också att det införs en bestämmelse om att en rättegång ska vara rättvis och ske inom skälig tid. Den svenska rättsordningen innehåller i dag ingen sådan bestämmelse på grundlagsnivå. Den överordnade bestämmelsen på området är artikel 6 i Europakonventionen. Syftet är att i regeringsformen införa en bestämmelse som till vissa delar motsvarar artikel 6. Den föreslagna bestämmelsen sträcker sig i ett avseende något längre än Europakonventionen. Det skydd som Europakonventionen ger omfattar endast mål om civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse om brott. Någon sådan begränsning införs inte i bestämmelsen i regeringsformen.

Vi föreslår vidare att regleringen av egendomsskyddet ändras så att huvudprincipen om full ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande tydliggörs. Det ska således anges i bestämmelsen att full ersättning ska utgå för förlusten i sådana fall. Vidare föreslår vi ett tillägg i bestämmelsen som innebär att, i fråga om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar rörande fast egendom som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl, gäller vad som följer av lag. Ersättningsrätten vid sådana rådighetsinskränkningar bör behandlas av en särskild utredning. I betänkandet anger vi utgångspunkterna för en sådan utredning.

Vi föreslår vidare en bestämmelse till skydd för forskningens frihet.

Vi lägger också ett förslag som innebär att det i regeringsformen förtydligas att det allmänna även ska verka för att barns rätt tas till vara. En sådan markering ligger i linje med Sveriges förpliktelser med anledning av FN:s konvention om barns rättigheter.

Slutligen lämnar vi ett förslag som rör samernas ställning. Bland de nationella minoriteterna intar samerna en särställning, särskilt som de också erkänns som ett urfolk. Detta förhållande motiverar enligt vår mening att samerna särskilt omnämns i regeringsformens inledande kapitel. I anslutning härtill bör vidare en justering av den befintliga regleringen göras så att det framgår att de etniska, språkliga och religiösa minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas, i stället för bör främjas som i dag anges.

I detta sammanhang har också uppmärksammats de förslag till förstärkt skydd för den personliga integriteten som Integritetsskyddskommittén lämnat i sitt betänkande Skyddet för den personliga integriteten – Bedömningar och förslag (SOU 2008:3). Vi menar att ett skydd i linje med Integritetsskyddskommitténs förslag bör införas.

Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet

Sverige deltar aktivt i ett vidsträckt internationellt samarbete som har stor inverkan på det svenska samhället. Vårt medlemskap i EU är det samarbete som är av störst betydelse. Vi menar att EUmedlemskapet tydligt bör framgå för den som tar del av regeringsformen. Att Sverige är medlem i EU bör därför anges redan i det inledande kapitlet om statsskickets grunder. Regeringsformen innehåller inte heller någon allmän bestämmelse som berör vårt övriga internationella samarbete direkt med andra länder och inom ramen för olika internationella organisationer. Mot bakgrund av det samarbetets betydelse för det svenska samhället framstår detta som en brist i regeringsformen. Det bör enligt vår uppfattning uttryckligen framgå att Sverige deltar i internationellt samarbete. Det finns anledning att i en sådan bestämmelse särskilt framhålla det samarbete som sker inom ramen för FN och Europarådet.

Vi föreslår också vissa förändringar av bestämmelserna när det gäller överlåtelse av beslutanderätt med anledning av samarbetet inom EU. Syftet är att säkerställa att en betryggande majoritet av riksdagens ledamöter står bakom beslutet.

Kommunerna

Den svenska folkstyrelsen förverkligas enligt regeringsformen bl.a. genom kommunal självstyrelse. Den kommunala självstyrelsen har en central ställning i Sverige och utgör en viktig del av vårt demokratiska system. Redan i dag markeras kommunernas särskilda ställning genom de bestämmelser som finns i regeringsformens inledande kapitel. Vi anser att det finns anledning att ytterligare markera kommunernas betydelse för det svenska samhällsskicket. Vi föreslår att så bör ske genom att kommunerna ges ett nytt särskilt kapitel i regeringsformen. I kapitlet regleras

sådana förhållanden som rör kommunerna och som kan anses specifika för den kommunala sektorn.

Vi föreslår också vissa ändringar av de bestämmelser som reglerar kommunerna i regeringsformen. Här kan särskilt nämnas att den kommunala självstyrelsen ges en tydligare markering i regeringsformen, bl.a. genom att det av regleringen uttryckligen framgår att principen gäller för all kommunal verksamhet.

Vidare bör det införas en bestämmelse som medför att de kommunala självstyrelseintressena beaktas vid lagstiftning. I bestämmelsen anges att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen aldrig bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Lagrådets granskning sträcks samtidigt ut till att omfatta all lagstiftning som kan få betydelse för den kommunala självstyrelsen. Vi anser dock inte att det finns skäl att låta riksdagens bedömning i dessa frågor bli föremål för lagprövning i efterhand.

I regeringsformen införs vidare en bestämmelse som förtydligar att skatteutjämning mellan kommuner kan ske.

Normgivningsmakten

Med normgivningsmakten avses rätten att besluta om rättsregler, dvs. sådana regler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt. I regeringsformen benämns sådana regler föreskrifter. Normgivningsmakten regleras i huvudsak i 8 kap. regeringsformen men bestämmelser om normgivning finns även i andra kapitel i regeringsformen samt i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Vår översyn har gett upphov till ett antal förslag som syftar till att undanröja tillämpningsproblem samt skapa en reglering med mindre detaljrikedom och ökad överskådlighet. Dessutom har bestämmelserna i vissa avseenden anpassats till gällande praxis.

Förutom ändringar som är motiverade av dessa skäl föreslås vissa ytterligare justeringar av bestämmelserna. En ny inledande bestämmelse föreslås i 8 kap. för att förse kapitlet med en bättre upptakt och att göra det möjligt att förenkla de följande bestämmelserna i kapitlet. De bestämmelser som anger det s.k. primära lagområdet läggs samman i en bestämmelse. Den centrala bestämmelsen om delegation av normgivningsmakt till regeringen ändras så att den anger de områden där delegation inte är möjlig,

i stället för att som i dag räkna upp de områden inom vilka delegation får ske.

En bestämmelse som ger riksdagen möjlighet att bemyndiga kommuner att meddela föreskrifter om skatt som syftar till att reglera trafikförhållandena i kommunen införs. Syftet med bestämmelsen är att undanröja det konstitutionella hinder som i dag finns mot en sådan ordning när det gäller parkeringsavgifter och trängselskatt.

Finansmakten

Med finansmakten avses rätten att bestämma om inkomster till staten och att förfoga över statens tillgångar, främst genom beslut om utgifter. Inkomsterna utgörs framför allt av skatter och avgifter men också av intäkter av privaträttslig karaktär, t.ex. utdelning på de aktier som staten äger. Den nuvarande regleringen beskriver på ett övergripande sätt riksdagens och regeringens befogenheter på budgetområdet. Regleringen kompletteras av bestämmelser i riksdagsordningen och i lagen (1996:1059) om statsbudgeten.

Vi anser att utgångspunkten för bestämmelserna om finansmakten i regeringsformen även i fortsättningen bör vara att på ett övergripande sätt reglera riksdagens och regeringens befogenheter på budgetområdet. Endast bestämmelser som är av sådan vikt och har erhållit en sådan politisk acceptans att de inte kan antas bli föremål för ändring inom överskådlig tid bör finnas i regeringsformen. Inom denna ram bör bestämmelserna så tydligt som möjligt återspegla den faktiska budgetprocessen. I vår översyn av kapitlet föreslår vi att vissa bestämmelser utgår och att viss konstitutionell praxis lagfästs. Vissa andra förslag till ändringar ges också i betänkandet.

Den nuvarande regleringen av situationen då någon budget inte har beslutats före budgetperiodens början kompletteras med en bestämmelse. Den innebär att om riksdagen inte ens provisoriskt har beslutat om anslag för ett visst ändamål så ska den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av riksdagen, gälla till dess annat beslutats.

En bestämmelse i regeringsformen om att regeringen ska överlämna en årsredovisning för staten till riksdagen föreslås också.

Regeringsformens krav på medborgarskap för vissa anställningar

I regeringsformen finns krav på svenskt medborgarskap för flera olika fall. Riksdagsledamöterna måste vara svenska medborgare liksom statschefen. Ett statsråd måste vara svensk medborgare sedan minst tio år. Slutligen finns det i 11 kap. ett generellt krav på svenskt medborgarskap för vissa befattningar och uppdrag.

Vi föreslår att regeringsformens krav på att statsråd ska vara svenska medborgare sedan minst tio år tas bort. I fortsättningen ska således endast krav på svenskt medborgarskap gälla.

Vidare föreslår vi att kravet på svenskt medborgarskap beträffande vissa statliga anställningar och andra uppdrag tas bort ur regeringsformen för andra än justitiekanslern, riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna samt ordinarie domare. I den utsträckning som det finns skäl för sådana krav i övrigt, ska dessa tas in i lag eller i andra föreskrifter enligt grunder som anges i lag. I riksdagsordningen tas vidare in en bestämmelse om att endast den som är svensk medborgare får inneha uppdrag som tillsätts genom val av riksdagen.

Åtal och rättslig immunitet

Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen har varit bindande för Sverige sedan 2001. Regeringsformen bör mot denna bakgrund nu anpassas till de krav som följer av Sveriges åtaganden enligt Romstadgan. Vi föreslår därför att en ny bestämmelse införs som markerar att regeringsformens regler om åtal och immunitet för riksdagsledamöter, statschefen, statsråd och ledamöter i Högsta domstolen eller Regeringsrätten inte utgör hinder mot att Sveriges åtaganden med anledning av Romstadgan uppfylls. Den nya bestämmelsen tar också sikte på åtaganden i förhållande till andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar.

I syfte att kunna uppfylla våra internationella åtaganden på det här området införs vidare en möjlighet att överlåta rättskipnings- och förvaltningsuppgifter som grundar sig direkt på regeringsformen till mellanfolkliga organisationer eller domstolar.

Krig, krigsfara och nödsituationer

Vi har i Sverige valt att redan i fredstid införa regler som så långt det är möjligt skapar en grund för legalt handlande även i krigstid. Den nuvarande regleringen om krig och krigsfara syftar till att minska riskerna för tvister som rör frågor om statsmakterna har handlat rättsenligt och att försvåra för oansvariga grupper att ta makten.

Vi anser att regeringsformen även fortsättningsvis bör innehålla regler om krig och krigsfara. Vi föreslår dock vissa justeringar av regleringen. Tillämpningsområdet för ett antal bestämmelser i regleringen avgränsas så att de endast blir tillämpliga vid sådant krig eller sådan krigsfara som innebär att rikets territorium eller bestånd är hotat. Begränsningen syftar till att reglerna inte ska kunna användas annat än i de fall där det verkligen är motiverat.

En särskild reglering föreslås också införas som innebär att regeringen i nödsituationer under vissa förutsättningar får meddela föreskrifter som annars enligt grundlag ska meddelas av riksdagen. Denna utvidgning av regeringens normgivningsmakt kan aktualiseras vid nödsituationer som innebär omfattande skador eller en överhängande risk för omfattande skador på människor, egendom eller miljö eller en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning i centrala samhällsfunktioner.

Summary

Remit of the Inquiry

Like most other states, Sweden has a written Constitution. In many countries the statute is called the constitution, in Sweden fundamental law. In most countries the rules are collected in a one single document but in Sweden we have four fundamental laws: the Instrument of Government, the Act of Succession, the Freedom of the Press Act and the Fundamental Law on Freedom of Expression. The central provisions on our form of government are found in the Instrument of Government, which in this summary is called the Constitution.

The current Constitution is the result of extensive reforms. It came into force in 1975. A number of changes have been made in the Constitution in the years it has been in force. However, no major overhaul has been made. In the light of this, and considering the changes in society since the mid-1970s, the Working Committee on Constitutional Reform was appointed in 2004.

The Working Committee is a cross-party parliamentary committee that has been instructed to conduct a concerted review of the Constitution. Our work has been given a wide remit. In principle we have been free to address all issues that may be considered as falling within the framework of the questions covered by the remit.

We have also dealt with questions concerning municipal democracy.

However, it has not been a question of a total constitutional reform. The fundamentals of Sweden’s form of government, as well as the fact that Sweden is a monarchy, were not included in the remit.

Our remit covered a very large number of questions. The need to identify problems and gather facts was also great. In our work we had the support of several groups of experts and researchers, mainly in the fields of law and political science. We have also made study visits to the other Nordic countries and to Germany, Hungary and Austria.

Apart from the more traditional inquiry remit, we have also been instructed to stimulate debate and encourage public discussion on constitutional issues and on Swedish democracy. Consequently, we have also held a number of conferences and seminars about constitutional questions. Furthermore, we have provided a website where we published reports, memoranda and conference documentation as well as guest commentaries by a relatively large number of debaters and experts. By taking part in various seminars and other meetings with organisations, universities and the like, we have participated in ongoing discussions on constitutional matters.

After an overall review of the Constitution we propose a number of amendments. The purpose is to give Sweden a good foundation for development and consolidation of democracy.

The structure and language of the Constitution

The Constitution currently consists of 13 Chapters. No change has been made in its overall structure in the 30 years or more that it has been in force. The changes made during these years have neither affected the number of chapters nor, by and large, the arrangement of the provisions within the chapters.

Within the framework of our overall review we have examined the structure and linguistic presentation, as well as the substance. We propose two new chapters, one on the administration and one on the municipalities, which entails certain amendments.

Further, we propose that certain rearrangements and divisions of the provisions be made, in order to make the Constitution clearer and easier to understand. For the same reason, headings have been added to most of the chapters. The wording has also been adapted in the main to current legal language. Certain expressions considered to be old-fashioned have been replaced by simpler and clearer terms. We have also employed gender-neutral language when formulating the provisions.

The electoral system

The opening article of the Constitution establishes that all public power in Sweden proceeds from the people. Democracy is indirect and representative. Citizens elect the decision-making assembly by universal and equal suffrage. The representative form of democracy is particularly emphasised in the opening chapter of the Constitution, in which it is stated that the Riksdag is the foremost representative of the people and that the decision-making power in municipalities and county councils is exercised by elected assemblies.

The Swedish form of representative democracy means at national level that there is a Riksdag consisting of one chamber with 349 members. They are elected in free, secret and direct elections. The voting age and age of elegibility for election is 18 years. Voting is for a party, with the option for the voter of specifying a particular candidate. Ordinary elections to the Riksdag are held every four years.

The electoral system is proportional. Of the 349 seats in the Riksdag, 310 are fixed constituency seats allocated to constituencies in relation to the number of people entitled to vote in each constituency. The remaining 39 adjustment seats are used to correct the deviations from proportional national distribution that may arise when allocating the fixed constituency seats. There is a constraint in the system that means that only a party that has received at least four per cent of the votes in the whole country participates in the distribution of seats. However, a party that has received at least twelve per cent of the votes in a constituency participates in the distribution of the fixed constituency seats in that constituency.

Each voter can cast a vote for a preferred candidate. The purpose of including this right to vote for a preferred candidate in the voting system is to give voters more scope for influencing who should represent them, and to strengthen contacts between voters and their representatives. To create a balance between the parties’ and voters’ influence on the candidates to be elected there is a quota on the right to preferential voting. In elections to the Riksdag the votes for preferred candidates must correspond to at least eight per cent of the party's votes in the constituency. For other elections at least five per cent is required. We propose that the quota for preferential voting in elections to the Riksdag be

reduced to five per cent. A uniform quota level for preferential voting will thereby apply to all elections. In connection with this, we have also strengthened the information requirement to voters concerning the implications of voting for individual candidates.

Under the present system elections to the Riksdag are held on the third Sunday in September. Current rules mean that the framework limits the abilities of a new Government to make its mark on its first budget proposal. As a step towards creating better conditions in this field we propose that the election date be moved from the third to the second Sunday in September.

Certain changes in the election system are also proposed in the area of local government. Our proposals include introducing the possibility for municipal councils to decide on extraordinary elections between ordinary elections. Extraordinary elections shall be held if at least two thirds of the members present vote in favour.

We are also agreed on proposing that the question of proportionality in local elections as well as the question of public election preparation should be considered further by a special inquiry.

Referendums and popular initiatives

The possibility of holding advisory national referendums is a complement to representative democracy. These referendums can contribute to increasing citizens’ political commitment and to vitalising democracy. They also have an effect in terms of popular education. Under current rules advisory national referendums can be arranged after decision by the Riksdag. These rules provide good opportunities to hold advisory national referendums.

In accordance with the Constitution it is also possible to hold referendums on dormant constitutional proposals. We propose a minor change in these provisions in order to achieve a more reasonable and fair system, without at the same time making it more difficult to amend the Constitution.

There are provisions in local government legislation that make it possible for municipalities and county councils to arrange local referendums. These referendums are decided by the assembly. It is also possible for citizens to bring about a local referendum through a popular initiative. The popular initiative of today means that a motion may be put to the assembly to hold a referendum on a

given question by at least five per cent of those entitled to vote in the municipality or county council. It is then the assembly that decides if a referendum is to be held.

In our opinion, current provisions on municipal popular initiatives do not function satisfactorily. They have not contributed to stronger local democracy in the way intended when they were introduced. We therefore propose that the provisions concerning popular initiatives be amended. According to our proposal, a municipal advisory referendum shall be held on a matter if at least ten per cent of those entitled to vote so request. In other words, the principal rule shall be that an assembly may not refuse such a request. To prevent referendums on matters without any foundation in the assembly it must, however, be possible for the assembly to refuse a popular initiative. One condition for this is that two thirds of the members are against the initiative.

The Riksdag and the Government

In a parliamentary system the parliament shall have confidence in the Government or at least tolerate it. The Swedish parliamentary system is based on negative parliamentarism, which means that the Government can be appointed under the rules of the Constitution and continue to sit thereafter as long as a majority in the Riksdag do not express that they have no confidence in the Government. The second basic form of parliamentarism, positive parliamentarism, requires instead that the Government has the express support of a Riksdag majority.

The application of the provisions shows in our opinion that the current arrangement functions well in all essentials.

However, we propose the introduction of a provision stipulating that after an election the Riksdag shall vote on the question of support for the Prime Minister. This means that a vote shall be held in the Riksdag after each election to consider the question of the sitting Government’s parliamentary base in the newly elected Riksdag. Under the provision the Government shall be able to remain in office as long as a majority of the members of the Riksdag, i.e. at least 175, does not vote against the Government. The vote shall only be held if the Prime Minister has not previously been dismissed as a result of a declaration of no confidence or has resigned at his own request.

Parliamentary control

Under the Constitution, the Riksdag examines the government and administration of the realm. That the Government exercises its power under responsibility to the Riksdag is also apparent from the rules in Chapter 12 of the Constitution on parliamentary control. According to these provisions, this power of control consists of the supervision undertaken by the parliamentary Committee on the Constitution, the motions and interpellations of members of the Riksdag, the supervision exercised by the Parliamentary Ombudsmen and the Swedish National Audit Office and the possibility of declarations of no confidence.

With regard to the issue of the power of control, we propose certain clarifications. This primarily applies to the examinations undertaken by the parliamentary Committee on the Constitution. The Committee examines ministers’ performance of their official duties and the handling of Government business. Under today’s regulations, the Committee has the right to receive records of decisions on Government matters and the documents involved in these matters for the purposes of these examinations. In our proposal, the Committee on the Constitution’s explicit right to documents will be extended. Under this proposal, in addition to records of Government matters and the other documents involved in these matters, the Committee on the Constitution will also receive all Government documents that the Committee finds necessary for its examination. The purpose of this addition is that the right of access to documents needs to correspond more closely with the actual area of the Committee’s examination.

A provision will also be incorporated into the Constitution to the effect that every Parliamentary Committee is to follow up Riksdag decisions within the subject area of that Committee. In this way, the Riksdag’s responsibility for examination through follow up and evaluation of previous Riksdag decisions will be further emphasised.

The Judiciary

By virtue of their functions in the administration of justice, courts are important bodies in our society. The role of the courts comprises considerably more than resolving disputes and

examining criminal cases. The courts are to uphold the rule of law and the rights of the individual citizen through their task of ensuring that democratically determined enactments are applied correctly. The courts are also tasked with the creation of case law, through the role of the highest courts as authorities in which precedent is established. Sweden’s membership of the EU and the obligations resulting from the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and other agreements have further clarified the role of the courts in society and their importance in guaranteeing citizens’ rights.

We propose the incorporation of a provision that entails each court deciding itself how its tasks be divided within the court. The right of the Parliamentary Ombudsman and the Chancellor of Justice to attend the deliberations of courts and administrative agencies will also be abolished.

Issues concerning appointments of permanent judges and the legal status of judges in various respects are also important for the independence of the courts and of judges. We consider that the procedure when appointing permanent judges should be designed in such a manner that the independence of the courts and judges cannot be called into question. The appointment procedure must also guarantee broad recruitment of a high quality.

We therefore propose that the Constitution stipulates that the grounds for the appointment procedure with regard to permanent judges be regulated by law. We also propose an act on the appointment of permanent judges. Under the system that we propose, the Government will continue to appoint permanent judges, but the present procedure in which higher posts as judges are directly appointed will be abolished. This means that all posts as judges will be announced as vacant. Matters relating to the appointment of permanent judges will be prepared by a proposals board, which is to consist of six judges, a member of the Swedish Bar Association and two representatives of the general public.

The regulations concerning bringing charges against Justices of the Supreme Court for offences in the exercise of their duties should also be amended. Prosecutions of this type, under our proposal, are to be examined by the Supreme Administrative Court instead of the Supreme Court, as is the case at present. In this way, the situation is avoided in which one of the highest courts examines cases involving one of its own members. The same procedure shall also apply, for example, to the issue of whether a

Justice of the Supreme Court is to be relieved of his post. We also propose certain amendments with regard to issues related to summary dismissal and disciplinary liability for other permanent judges.

The provisions in the Constitution on the administration of justice and general administration

The provisions of the current Constitution concerning the administration of justice and the provisions concerning general administration are currently contained in a joint Chapter. There are also common provisions concerning all public activities.

We propose that provisions on the administration of justice and general administration be divided into two different chapters. The new chapter on the administration of justice is to contain the provisions currently found in Chapter 11 that concern the courts and judges. The new chapter on general administration is to contain the provisions currently found in Chapter 11 that concern general administration. Furthermore, the design of the provisions on the fundamental state administrative organisation under the Government and on the transfer of administrative tasks is simplified.

Judicial review in the future

Judicial review is based on the view that regulations, i.e., binding general rules of law, are part of a hierarchical system where there are different levels. For Sweden, this refers to fundamental laws, ordinary acts of law, ordinances (regulations issued by the Government) and agency and municipal regulations. In judicial review the point is to examine a regulation at a lower level in relation to a regulation at a higher level, with the regulation at the higher level taking precedence if there is a conflict. When judicial review is discussed, the key point is often the relationship between a law at constitutional level and an ordinary law.

Judicial review is undertaken by the Council on Legislation through its prior scrutiny of draft acts of law conducted during the legislative process. Judicial review is also undertaken by courts and other public bodies in their activities. Here it is a question of

examining acts of law and other regulations in specific cases. In the case of acts of law, therefore, the Swedish judicial review system thus contains elements both of prior scrutiny and subsequent review.

Our point of departure has been that the judicial review system shall continue to contain both prior scrutiny and a possibility of review at a later stage. When it comes to prior scrutiny, some amendments are being made to the Constitution in order to further emphasise the importance of the Council on Legislation’s review. The current regulation stipulates that a statement from the Council on Legislation should be obtained in certain specific cases. We propose instead that such a statement must be obtained. In this way, Council on Legislation review is made compulsory in the matters of legislation subject to review. We also propose that the ‘criterion of importance’ be removed. The Government or a Parliamentary Committee will thus no longer be able to desist from obtaining an opinion from the Council on Legislation on the grounds that an act of law is not considered important for individuals or from a public point of view. We also propose that the legal skills of the secretariat of the Council on Legislation is reinforced.

With regard to review at a later stage, the current regulations mean that a court or other public body is only to refrain from applying an act or ordinance if the error is manifest. We have concluded that this requirement should be abolished. Instead a note should be introduced in the text of the law recalling that in the event of judicial review, particular account should be taken of popular sovereignty and conformity to law, with its principle of a hierarchy of norms.

The review of acts of law and other regulations dealt with in the provision is limited to situations in which the issue of, for example, the compatibility of an act with the Constitution arises in a specific case of application which is to be determined by, for example, a court. As is the case at present, the review is to be performed by all courts and other public bodies in which issues relating to conflicts of norms arise in applying the law.

Protection of fundamental rights and freedoms

Swedish fundamental rights and freedoms are primarily contained in Chapter 2 of the Constitution. Universal and equal suffrage is expressed in Chapter 1 of the Constitution. Through the Freedom of the Press Act and the Fundamental Law on Freedom of Expression certain aspects of freedom of expression and information receive stronger and broader constitutional protection. An important component of Swedish protection of freedoms and rights is determined by the provisions of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. The Convention was incorporated into Swedish law in 1995 and has also been given special constitutional standing by the prohibition in Chapter 2 Article 23 of the Constitution that prohibits legislation that contravenes the Convention.

The report proposes certain changes to the provisions on the fundamental protection of rights and freedoms in the Constitution.

Two proposals relate to protection from discrimination. Under the current wording of the Constitution no act of law or other provision may imply the unfavourable treatment of a citizen because he or she belongs to a minority group of a particular race, colour or ethnic origin. We propose that the concept of “race” be removed from the Constitution so as to better express protection from discrimination. Instead, the grounds of discrimination should be given as “ethnic origin, skin colour or other similar circumstances”. This new wording does not imply any change in substance to the protection from discrimination. We also propose that protection from discrimination is expanded to include a prohibition against regulations that may imply unfavourable treatment of a citizen because of his or her sexual orientation.

Furthermore, we propose the introduction of a provision that would require court trials to be fair and take place within a reasonable period of time. The existing Swedish legal order does not contain any such provision at the constitutional level. The superior provision in this area is Article 6 of the Convention. The purpose is to introduce a provision into the constitution that to some extent corresponds to Article 6. In one respect the proposed provision goes further than the Convention. The protection afforded by the Convention only extends to proceedings concerning civil rights and obligations or a criminal charge. No

such limitation will be introduced in the provision in the Constitution.

We also propose that regulations pertaining to the protection of property are changed so that the main principle of full compensation for expropriation and other such disposition is made clearer. The provision must therefore specify that full compensation for losses will be payable in these cases. We also propose an amendment to the provision prescribing that, with regard to the right to compensation for restrictions on the right of disposition regarding real estate for health protection, environmental protection or security reasons, the provisions of the law apply. The right to compensation for such restrictions on the right of disposition should be dealt with by a special inquiry. The report outlines the basis for such an inquiry.

Moreover, we propose a provision on the protection of the freedom of research. We also propose that the constitution make clear that public authorities shall also work to ensure that the rights of children are safeguarded. Such a step is in line with Sweden’s obligations under the UN Convention on the Rights of the Child.

Finally, we present a proposal concerning the position of the Sami. The Sami occupy a special position among the national minorities, especially since they are also recognised as an indigenous people. This position, in our view, warrants that special mention be made of the Sami in the introductory chapter of the Constitution. Following this, the existing regulations should be amended to state that the opportunities for ethnic, linguistic and religious minorities to retain and develop their own cultural and social life must be promoted, instead of should be promoted, as is the case today.

In this context, the proposals for stronger protection of personal integrity presented by the Integrity Protection Committee in its report (SOU 2008:3) have also been highlighted. In our view, protection in line with the proposals of the Integrity Protection Committee should be introduced.

Constitutional regulation of international cooperation

Sweden plays an active role in extensive international cooperation that has a major impact on Swedish society. Our membership of the EU is our most significant area of cooperation. In our opinion,

the Constitution should include clear reference for its readers of our membership of the EU. Sweden’s membership of the EU should therefore be mentioned in the introductory chapter on the basic principles of the form of government. Neither does the Constitution contain any general provisions concerning our other areas of international cooperation with other countries and within the framework of various international organisations. In light of the importance of such cooperation for Swedish society, this stands out as a shortcoming of the Constitution. In our view, it should be explicitly stated that Sweden takes part in international cooperation. In such a provision, there is reason to draw particular attention to cooperation that takes place within the framework of the UN and the Council of Europe.

We also propose certain changes to the provisions concerning transfer of decision-making authority in relation to the EU. The purpose is to ensure that a safe majority of the members of the Riksdag supports the decision.

Municipalities

Under the Swedish constitution, democracy is achieved through a number of means including local self-government. Local selfgovernment occupies a central position in Sweden and is an important part of our democratic system. The provisions in the introductory chapter of the Constitution indicate the special position that municipalities already occupy. We believe that there is reason to further emphasise the important role that municipalities play in Swedish society. We propose that this be done by adding to the Constitution a new specific chapter on municipalities. This chapter would regulate the conditions concerning municipalities that can be regarded as specific to the local government sector.

We also propose certain changes to the provisions of the Constitution regulating municipalities. In this context, we can refer in particular to a clearer emphasis on local self-government in the Constitution through, for example, regulations stating explicitly that the principle applies to all local government activities.

Furthermore, a provision should be introduced that requires local government interests to be taken into consideration in the legislation. The provision specifies that a restriction in local selfgovernment should never be allowed to go beyond what is

necessary with regard to the purpose behind it. At the same time, review by the Council on Legislation is extended to include legislation that can be of importance to local self-government. However, we do not consider that there is reason to subject the Riksdag’s assessment of these issues to judicial review at a later stage.

Furthermore, the Constitution is also to include a provision that makes clear that tax equalisation between municipalities may occur.

Regulatory power

Regulatory power refers to the right to take decisions on rules of law, i.e. rules that are binding on individuals and authorities and that are generally applicable. These rules are referred to as provisions in the Constitution. Regulatory power is primarily regulated under Chapter 8 of the Constitution, but provisions on regulatory power are also found in other chapters of the Constitution and in the Freedom of the Press Act and the Fundamental Law on Freedom of Expression.

Our review has resulted in a number of proposals that aim at eliminating application problems and creating regulations with less detail and increased clarity. Further, to a certain extent the provisions have been adjusted to current practice.

Besides amendments that are warranted for these reasons, some further adjustments of the provisions are proposed. A new introductory provision is proposed in Chapter 8 to get the Chapter off to a better start and to allow simplification of the Chapter’s following provisions. The provisions that define the sphere of primary legislation are combined in a single provision. The main provision on the delegation of regulatory power to the Government will be amended so that it specifies areas in which delegation is not possible rather than list the areas in which delegation is allowed, as is the case at present.

A provision will be introduced that allows the Riksdag to authorise municipalities to issue regulations on taxes that aim at regulating municipal traffic conditions. The provision aims at removing the present constitutional obstruction against such an arrangement when it comes to parking fees and congestion charges.

Financial power

Financial power refers to the right to take decisions on revenue to the state and to control the state’s assets, primarily through decisions on expenditures. Revenue is primarily comprised of taxes and fees, but also of income of a civil law character, such as dividends from shares owned by the state. The current regulations describe in general terms the powers of the Riksdag and the Government with regard to the budget. The regulations are supplemented by the provisions of the Riksdag Act and the State Budget Act (1996:1059).

We consider that the basis of the provisions on financial power in the constitution should continue to be to regulate, in general terms, the powers of the Riksdag and the Government with regard to the budget. Only provisions of such importance and that have achieved such political acceptance that it cannot be expected that they will be subject to amendment in the foreseeable future should be contained in the Constitution. Within this framework, the provisions should reflect the actual budget process as clearly as possible. In our review of this chapter, we propose that certain provisions be excluded and that certain constitutional practices be established in law. The report also includes certain other proposed amendments.

The current regulation covering the situation in which no budget has been decided ahead of the start of the budget period will be supplemented by a provision. This means that if the Riksdag has not taken even a provisional decision on appropriations for a certain activity, then the most recent budget, including the changes resulting from other decisions taken by the Riksdag, is in force until otherwise decided.

A provision in the Constitution that the Government is to submit an annual financial report for the state to the Riksdag is also proposed.

Citizenship requirements for certain posts

The Constitution contains citizenship requirements in several different cases. Members of Parliament, as well as the head of state, must be Swedish citizens. A government minister must have been a

Swedish citizen for at least ten years. Finally, Chapter 11 contains a general requirement for holding certain offices and appointments.

We propose that the constitutional requirement that a government minister must have been a Swedish citizen for at least ten years be removed. Thus in the future, there will only be a requirement regarding Swedish citizenship.

Further, we propose that the citizenship requirement regarding certain government offices and other appointments be removed from the Constitution for posts other than that of the Chancellor of Justice, Parliamentary Ombudsmen, Auditors-General and permanent judges. Otherwise, where reasons for such requirements exist, they are to be entered into law or in other regulations according to grounds that are laid down in law. Further, a provision should be added to the Riksdag Act that only people who have Swedish citizenship may hold appointments that are filled by selection by the Riksdag.

Prosecution and immunity from legal process

The Rome Statute of the International Criminal Court has been binding on Sweden since 2001. In light of this, the Constitution should now be adjusted to the requirements that follow from Sweden's commitments under the Rome Statute. We therefore propose that a new provision be introduced pointing out that the Constitution’s rules on prosecution and immunity for Members of Parliament, the head of state, government ministers and members of the Supreme Court or the Supreme Administrative Court do not present impediments to the fulfilment of Sweden’s commitments under the Rome Statute. The new provision also addresses commitments in relation to other international criminal courts.

Also, to be able to fulfil our international commitments in this area, an opportunity will be introduced on transferring judicial and administrative functions that are directly based on the Constitution to international organisations or courts.

War, danger of war and emergency situations

In Sweden, we have chosen to introduce regulations that, even in time of peace, as far as possible create the foundation for legal actions also in time of war. The current regulations on war and danger of war aim to reduce the risk of disputes concerning issues on whether the Government and Riksdag have acted in accordance with the law and to make it difficult for irresponsible groups to take power.

We consider that the Constitution should continue to contain regulations on war and the danger of war. However, we propose some adjustments to the regulations. The scope of a number of provisions in the regulations should be limited so that they are only applicable in the event of such wars or such dangers of war that mean that the nation’s territory or existence are threatened. The aim of the limitation is to prevent the regulations from being used except in those cases where it is truly justified.

It is also proposed that a special regulation be introduced that entails that under certain conditions in emergency situations, the Government may issue regulations that otherwise under the Constitution are to be issued by the Riksdag. This extension of the Government’s regulatory power may become relevant in emergency situations that involve “extensive damage or the risk of extensive damage to people, property or the environment”, or “a serious disturbance or an imminent risk of a serious disturbance to essential public services”.

Förkortningar

bet. betänkande dir. direktiv dnr diarienummer Ds Departementsserien EG Europeiska gemenskapen/gemenskaperna EU Europeiska unionen EU-stadgan Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna Europadomstolen Den europeiska domstolen för de mänskliga

rättigheterna

Europakonventionen

Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

f. följande sida/sidor framst. framställning förs. förslag FN Förenta Nationerna JK Justitiekanslern JO Riksdagens ombudsmän KU konstitutionsutskottet NJA Nytt juridiskt arkiv, avdelning I prop. proposition rskr. riksdagsskrivelse RÅ Regeringsrättens årsbok SFS Svensk författningssamling SOU Statens offentliga utredningar yttr. yttrande

Regeringsformens nya lydelse enligt utredningens förslag

1 kap. Statsskickets grunder

1 § All offentlig makt i Sverige utgår från folket.

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Den offentliga makten utövas under lagarna.

2 § Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa

.

Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.

Det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv.

Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person.

Samernas och andra etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.

3 § Regeringsformen, successionsordningen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är rikets grundlagar.

4 § Riksdagen är folkets främsta företrädare.

Riksdagen stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning.

5 § Konungen eller drottning som enligt successionsordningen innehar Sveriges tron är rikets statschef.

6 § Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför riksdagen.

7 § I riket finns kommuner på lokal och regional nivå.

8 § För rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.

9 § Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

10 § Sverige är medlem i Europeiska unionen. Sverige deltar även inom ramen för Förenta nationerna och Europarådet samt i andra sammanhang i internationellt samarbete.

2 kap. Grundläggande fri- och rättigheter

Opinionsfriheter

1 § Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad

1. yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor,

2. informationsfrihet: frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden,

3. mötesfrihet: frihet att anordna och delta i sammankomster för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk,

4. demonstrationsfrihet: frihet att anordna och delta i demonstrationer på allmän plats,

5. föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften, och

6. religionsfrihet: frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion.

I fråga om tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och i vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar gäller tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

I tryckfrihetsförordningen finns också bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar.

2 § Ingen får av det allmänna tvingas att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Inte heller får någon av det allmänna tvingas att delta i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra politisk sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning som avses i första meningen.

3 § Ingen svensk medborgare får utan samtycke antecknas i ett allmänt register enbart på grund av sin politiska åskådning.

Var och en ska i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans eller hennes personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom eller henne registreras med hjälp av automatisk databehandling.

Kroppslig integritet och rörelsefrihet

4 § Dödsstraff får inte förekomma.

5 § Var och en är skyddad mot kroppsstraff. Ingen får heller utsättas för tortyr eller för medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden.

6 § Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp även i andra fall än som avses i 4 och 5 §§. Var och en är dessutom skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande.

7 § Ingen svensk medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket.

Ingen svensk medborgare som är eller har varit bosatt i riket får fråntas sitt medborgarskap. Det får dock föreskrivas att barn under arton år i fråga om sitt medborgarskap ska följa föräldrarna eller en av dem. Det får även föreskrivas att, i enlighet med överenskommelse med en annan stat, den som sedan födelsen är medborgare även i den andra staten och varaktigt bosatt där förlorar sitt svenska medborgarskap vid arton års ålder eller senare.

8 § Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövanden. Den som är svensk medborgare är även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det.

Rättssäkerhet

9 § Om en annan myndighet än en domstol har berövat någon friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, ska han eller hon kunna få frihetsberövandet prövat av domstol utan oskäligt dröjsmål. Detta gäller dock inte när det är fråga om att till Sverige flytta över verkställighet av en frihetsberövande påföljd enligt en dom i en annan stat.

Även den som av någon annan anledning än som anges i första stycket har blivit omhändertagen tvångsvis, ska kunna få omhändertagandet prövat av domstol utan oskäligt dröjsmål. Med

prövning av domstol likställs i sådant fall prövning av en nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden ska vara eller ha varit ordinarie domare.

Har prövningen inte uppdragits åt en myndighet som är behörig enligt första eller andra stycket, ska prövningen göras av allmän domstol.

10 § Ingen får dömas till straff eller annan brottspåföljd för en gärning som inte var belagd med brottspåföljd när den begicks. Inte heller får någon dömas till svårare brottspåföljd för gärningen än den som var föreskriven då. Med brottspåföljd avses här även förverkande och annan särskild rättsverkan av brott.

Skatt eller statlig avgift får inte tas ut i vidare mån än som följer av föreskrifter som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten. Finner riksdagen att det finns särskilda skäl för det, får en lag dock innebära att skatt eller statlig avgift tas ut trots att lagen inte hade trätt i kraft när omständigheten inträffade, om regeringen eller ett riksdagsutskott då hade lämnat ett förslag om det till riksdagen. Med förslag jämställs ett meddelande i skrivelse från regeringen till riksdagen om att ett sådant förslag är att vänta. Vidare får riksdagen föreskriva undantag från första meningen, om riksdagen finner att det av särskilda skäl krävs i samband med krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris.

11 § Domstol får inte inrättas för en redan begången gärning och inte heller för en viss tvist eller i övrigt för ett visst mål.

En rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid. Förhandling vid domstol ska vara offentlig.

Skydd mot diskriminering

12 § Lag eller annan föreskrift får inte innebära att någon missgynnas därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande eller med hänsyn till sexuell läggning.

TP PT

13 § Lag eller annan föreskrift får inte innebära att någon missgynnas på grund av sitt kön, om inte föreskriften utgör ett led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt.

Stridsåtgärder på arbetsmarknaden

14 § En förening av arbetstagare samt arbetsgivare och en förening av arbetsgivare har rätt att vidta stridsåtgärder på arbetsmarknaden, om inte annat följer av lag eller avtal.

Egendomsskydd och allemansrätt

15 § Vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag.

Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning.

Alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan.

Upphovsrätt

16 § Författare, konstnärer och fotografer äger rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag.

Näringsfrihet

17 § Begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.

Samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag.

Utbildning och forskning

18 § Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola. Det allmänna ska svara också för att högre utbildning finns.

Forskningens frihet är skyddad enligt bestämmelser som meddelas i lag.

Europakonventionen

19 § Lag eller annan föreskrift får inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Förutsättningar för begränsningar av fri- och rättigheter

20 § Följande fri- och rättigheter får, i den utsträckning som medges i 21–24 §§, begränsas genom lag:

1. yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten och föreningsfriheten (1 § första stycket 1–5),

2. skyddet mot annat kroppsligt ingrepp än som avses i 4 och 5 §§, mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot intrång i förtroliga försändelser och meddelanden (6 §),

3. rörelsefriheten (8 §), och

4. offentligheten vid domstolsförhandling (11 § andra stycket andra meningen).

Efter bemyndigande i lag får de i första stycket angivna fri- och rättigheterna begränsas genom annan författning i de fall som anges i 8 kap. 5 §

TP PT

och i fråga om förbud att röja sådant som någon fått

kännedom om i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt. I samma ordning får mötesfriheten och demonstrationsfriheten begränsas även i de fall som anges i 24 § första stycket andra meningen.

21 § Begränsningar enligt 20 § får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

22 § Ett förslag till lag enligt 20 § ska, om det inte avslås av riksdagen, på yrkande av lägst tio av dess ledamöter vila i minst tolv månader från det att det första utskottsyttrandet över förslaget anmäldes i riksdagens kammare. Riksdagen får dock anta förslaget direkt, om minst fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet.

Första stycket gäller inte förslag till lag om fortsatt giltighet i högst två år av lag. Det gäller inte heller förslag till lag som enbart rör

1. förbud att röja sådant som någon har fått kännedom om i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt och vars hemlighållande är nödvändigt med hänsyn till något av de intressen som anges i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen,

2. husrannsakan eller liknande intrång, eller

3. frihetsstraff som påföljd för viss gärning. Konstitutionsutskottet prövar för riksdagens del om första stycket är tillämpligt i fråga om ett visst lagförslag.

23 § Yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten göras endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.

Vid bedömandet av vilka begränsningar som får göras med stöd av första stycket ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

Att meddela föreskrifter som utan avseende på yttrandens innehåll närmare reglerar ett visst sätt att sprida eller ta emot yttranden anses inte som en begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten.

24 § Mötesfriheten och demonstrationsfriheten får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa friheter begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot.

T

Föreningsfriheten får begränsas endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande.

25 §

TP PT

För andra än svenska medborgare här i riket får särskilda

begränsningar göras genom lag i fråga om följande fri- och rättigheter:

1. yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten, föreningsfriheten och religionsfriheten (1 § första stycket),

2. skyddet mot tvång att ge till känna åskådning (2 § första meningen),

3. skyddet mot kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 §§, mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot intrång i förtroliga försändelser och meddelanden (6 §),

4. skyddet mot frihetsberövande (8 § första meningen),

5. rätten till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott eller misstanke om brott (9 § andra och tredje styckena),

6. offentligheten vid domstolsförhandling (11 § andra stycket andra meningen),

7. författares, konstnärers och fotografers rätt till sina verk (16 §),

8. rätten att driva näring eller utöva yrke (17 §),

9. skyddet för forskningens frihet (18 § andra stycket), och 10. skyddet mot ingrepp på grund av åskådning (21 § tredje meningen).

På sådana föreskrifter om särskilda begränsningar som avses i första stycket ska 22 § första stycket, andra stycket första meningen samt tredje stycket tillämpas.

3 kap. Riksdagen

Riksdagens bildande och sammansättning

1 § Riksdagen utses genom fria, hemliga och direkta val.

Vid sådant val sker röstning på parti med möjlighet för väljarna att lämna särskild personröst.

Med parti avses varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning.

2 § Riksdagen består av en kammare med 349 ledamöter. För ledamöterna ska det finnas ersättare.

Ordinarie val

3 § Ordinarie val till riksdagen hålls vart fjärde år.

Rösträtt och valbarhet

4 § Rösträtt vid val till riksdagen har varje svensk medborgare som är eller någon gång har varit bosatt i riket och har fyllt arton år.

Endast den som uppfyller villkoren för rösträtt kan vara ledamot av riksdagen eller ersättare för ledamot.

Frågan om någon har rösträtt avgörs på grundval av en före valet upprättad röstlängd.

Valkretsar

5 § För val till riksdagen är riket indelat i valkretsar.

Mandatfördelningen mellan valkretsarna

6 § Av mandaten i riksdagen är 310 fasta valkretsmandat och 39 utjämningsmandat.

De fasta valkretsmandaten fördelas mellan valkretsarna på grundval av en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje valkrets och antalet röstberättigade i hela riket. Fördelningen fastställs för fyra år i sänder.

Mandatfördelningen mellan partierna

7 § Mandaten fördelas mellan partier.

Endast partier som har fått minst fyra procent av rösterna i hela riket får delta i fördelningen av mandaten. Ett parti som har fått färre röster får dock delta i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i en valkrets där partiet har fått minst tolv procent av rösterna.

8 § De fasta valkretsmandaten fördelas på varje valkrets proportionellt mellan partierna på grundval av valresultatet i valkretsen.

Utjämningsmandaten fördelas mellan partierna så, att fördelningen av alla mandat i riksdagen, med undantag av de fasta valkretsmandat som har tillfallit ett parti med mindre än fyra procent av rösterna, blir proportionell mot de i fördelningen deltagande partiernas röstetal i hela riket. Har ett parti vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten fått flera mandat än som motsvarar den proportionella representationen i riksdagen för partiet, bortses vid fördelningen av utjämningsmandaten från partiet och de fasta valkretsmandat som det har fått. Sedan utjämningsmandaten har fördelats mellan partierna, tillförs de valkretsar.

Vid mandatfördelningen mellan partierna används uddatalsmetoden med första divisorn jämkad till 1,4.

9 § För varje mandat som ett parti har fått utses en riksdagsledamot samt ersättare för honom eller henne.

Valperiod

10 § Varje val gäller för tiden från det att den nyvalda riksdagen har samlats till dess den närmast därefter valda riksdagen samlas.

Den nyvalda riksdagen samlas på den femtonde dagen efter valdagen, dock tidigast på den fjärde dagen efter det att valresultatet har kungjorts.

Extra val

11 § Regeringen får besluta om extra val till riksdagen mellan ordinarie val. Extra val ska hållas inom tre månader efter beslutet.

Efter val till riksdagen får regeringen inte besluta om extra val förrän tre månader har gått från den nyvalda riksdagens första sammanträde. Regeringen får inte heller besluta om extra val under den tid då dess ledamöter, efter det att samtliga har entledigats, uppehåller sina befattningar till dess en ny regering ska tillträda.

Bestämmelser om extra val i visst fall finns i 6 kap. 5 §.

Överklagande av val

12 § Val till riksdagen får överklagas hos en av riksdagen utsedd valprövningsnämnd. Nämndens beslut får inte överklagas.

Den som har valts till riksdagsledamot utövar sitt uppdrag även om valet har överklagats. Ändras valet, intar en ny ledamot sin plats så snart ändringen har kungjorts. Det gäller också för ersättare.

Valprövningsnämnden består av en ordförande, som ska vara eller ha varit ordinarie domare och som inte får tillhöra riksdagen, och sex andra ledamöter. Ledamöterna väljs efter varje ordinarie val, så snart valet har vunnit laga kraft, för tiden till dess nytt val till nämnden har ägt rum. Ordföranden väljs särskilt.

Ytterligare bestämmelser

13 § Ytterligare bestämmelser i de ämnen som anges i 1 § tredje stycket och 3–12 §§ samt om utseende av ersättare för riksdagsledamöterna meddelas i riksdagsordningen eller annan lag.

4 kap. Riksdagsarbetet

Riksmöte

1 § Riksdagen sammanträder till riksmöte varje år. Riksmötet hålls i Stockholm, om inte riksdagen eller talmannen bestämmer annat av hänsyn till riksdagens säkerhet eller frihet.

Talmannen

2 § Riksdagen väljer inom sig för varje valperiod en talman samt en förste, en andre och en tredje vice talman.

Utskotten

3 § Riksdagen väljer inom sig utskott, däribland ett konstitutionsutskott och ett finansutskott, enligt bestämmelser i riksdagsordningen.

T

Rätten att väcka förslag

T

4 § Regeringen och varje riksdagsledamot får, i enlighet med bestämmelser i riksdagsordningen, väcka förslag i fråga om allt som kan komma under riksdagens prövning, om inte annat anges i denna regeringsform.

Ärendenas beredning

5 § Ett ärende som har väckts av regeringen eller en riksdagsledamot bereds av ett utskott innan det avgörs, om inte annat anges i denna regeringsform.

Ärendenas avgörande

6 § När ett ärende ska avgöras i kammaren, får varje riksdagsledamot och varje statsråd yttra sig. Närmare bestämmelser om detta meddelas i riksdagsordningen.

I riksdagsordningen meddelas också bestämmelser om jäv.

7 § Vid omröstning i kammaren gäller som riksdagens beslut den mening som mer än hälften av de röstande enas om, om inte något annat anges i denna regeringsform eller, beträffande frågor som hör till förfarandet i riksdagen, i huvudbestämmelse i riksdagsordningen. Bestämmelser om förfarandet vid lika röstetal meddelas i riksdagsordningen.

Uppföljning och utvärdering

8 § Varje utskott följer upp och utvärderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde.

Offentlighet i kammaren

9 § Sammanträden i kammaren är offentliga.

Ett sammanträde får dock hållas inom stängda dörrar enligt bestämmelser i riksdagsordningen.

Ledamöternas ställning

10 § Riksdagsledamöter och ersättare får fullgöra uppdrag som ledamot utan att hindras av tjänsteuppgift eller annan sådan skyldighet.

11 § En riksdagsledamot eller en ersättare får inte lämna sitt uppdrag utan att riksdagen har medgett det.

När det finns anledning till det, ska Valprövningsnämnden självmant pröva om en ledamot eller en ersättare är behörig enligt 3 kap. 4 § andra stycket. Den som förklaras obehörig är därmed skild från sitt uppdrag.

En ledamot eller en ersättare får i annat fall skiljas från uppdraget endast om han eller hon genom brott har visat sig uppenbart olämplig för uppdraget. Beslut om detta fattas av domstol.

12 § Talan får inte väckas mot den som utövar eller har utövat uppdrag som riksdagsledamot på grund av hans eller hennes yttranden eller gärningar under utövandet av uppdraget, utan att riksdagen har medgett det genom ett beslut som minst fem

sjättedelar av de röstande har enats om. Detsamma gäller i fråga om frihetsberövande eller förbud att resa inom riket.

Misstänks en riksdagsledamot för brott i annat fall, ska bestämmelser i lag om gripande, anhållande eller häktning tillämpas endast om han eller hon erkänner brottet eller har tagits på bar gärning eller om det är fråga om ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år.

13 § Under den tid som en riksdagsledamot är riksdagens talman eller tillhör regeringen utövas hans eller hennes uppdrag som riksdagsledamot av en ersättare. Riksdagen kan i riksdagsordningen föreskriva att en ersättare ska träda i en riksdagsledamots ställe när han eller hon är ledig.

Bestämmelserna i 10 § och 12 § första stycket gäller även för talmannen och hans eller hennes uppdrag.

För en ersättare som utövar uppdrag som riksdagsledamot gäller bestämmelserna om ledamot.

Ytterligare bestämmelser

14 § Ytterligare bestämmelser om riksdagsarbetet meddelas i riksdagsordningen.

5 kap. Statschefen

1 § Av 1 kap. 5 § framgår att konungen eller drottning som enligt successionsordningen innehar Sveriges tron är rikets statschef.

2 § Som statschef får endast den tjänstgöra som är svensk medborgare och har fyllt arton år. Han eller hon får inte samtidigt vara statsråd eller utöva uppdrag som talman eller riksdagsledamot.

3 § Statschefen ska hållas underrättad om rikets angelägenheter av statsministern. När det behövs sammanträder regeringen i konselj under statschefens ordförandeskap.

Statschefen ska samråda med statsministern, innan han eller hon reser utomlands.

4 § Om konungen eller drottning som är statschef är förhindrad att fullgöra sina uppgifter, inträder enligt gällande tronföljd medlem av konungahuset, som inte är förhindrad, för att som tillfällig riksföreståndare fullgöra statschefens uppgifter.

5 § Om konungahuset utslocknar väljer riksdagen en riksföreståndare som ska fullgöra statschefens uppgifter tills vidare. Riksdagen väljer samtidigt en vice riksföreståndare.

Detsamma gäller om konungen eller drottning som är statschef dör eller avgår och tronföljaren ännu inte har fyllt arton år.

6 § Om konungen eller drottning som är statschef inte har fullgjort eller kunnat fullgöra sina uppgifter under sex månaders tid, ska regeringen anmäla det till riksdagen. Riksdagen beslutar om konungen eller drottningen ska anses ha avgått.

7 § Riksdagen kan välja någon att efter regeringens förordnande tjänstgöra som tillfällig riksföreståndare när ingen med behörighet enligt 4 eller 5 § kan tjänstgöra.

Talmannen eller, om han eller hon har förhinder, vice talman tjänstgör efter regeringens förordnande som tillfällig riksföreståndare, när ingen annan behörig kan tjänstgöra.

8 § Konungen eller drottning som är statschef kan inte åtalas för sina gärningar. En riksföreståndare kan inte åtalas för sina gärningar som statschef.

6 kap. Regeringen

Regeringens sammansättning

1 § Regeringen består av statsministern och övriga statsråd.

Statsministern utses enligt bestämmelserna i 4–6 §§. Statsministern tillsätter övriga statsråd.

2 § Statsråden ska vara svenska medborgare.

Ett statsråd får inte inneha någon anställning. Han eller hon får inte heller inneha något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för honom eller henne.

Statsministeromröstning efter val

3 § En nyvald riksdag ska senast två veckor efter det att den samlats genom omröstning pröva frågan om statsministern har tillräckligt stöd i riksdagen. Om mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar nej på denna fråga, ska statsministern entledigas.

Omröstningen ska inte hållas om statsministern redan har entledigats.

T

Regeringsbildningen

T

4 § När en statsminister ska utses, kallar talmannen företrädare för varje partigrupp inom riksdagen till samråd. Talmannen överlägger med vice talmännen och lämnar sedan förslag till riksdagen.

Riksdagen ska senast inom fyra dagar, utan beredning i utskott, pröva förslaget genom omröstning. Om mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar mot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt.

5 § Förkastar riksdagen talmannens förslag, ska förfarandet enligt 4 § upprepas. Har riksdagen fyra gånger förkastat talmannens förslag, ska förfarandet avbrytas och återupptas först sedan val till riksdagen har hållits. Om inte ordinarie val ändå ska hållas inom tre månader, ska extra val hållas inom samma tid.

6 § När riksdagen har godkänt ett förslag om ny statsminister, ska statsministern så snart det kan ske anmäla de övriga statsråden för riksdagen. Därefter äger regeringsskifte rum vid en särskild konselj inför statschefen eller, om statschefen har förhinder, inför talmannen. Talmannen ska alltid kallas till konseljen.

Talmannen utfärdar förordnande för statsministern på riksdagens vägnar.

Entledigande av statsministern eller annat statsråd

7 § Förklarar riksdagen att statsministern eller något annat statsråd inte har riksdagens förtroende, ska talmannen entlediga statsrådet. Om regeringen kan besluta om extra val till riksdagen och gör det inom en vecka från misstroendeförklaringen, ska något entledigande dock inte ske.

I 3 § finns bestämmelser om entledigande av statsministern med anledning av en statsministeromröstning efter val.

8 § Ett statsråd ska entledigas om han eller hon begär det, statsministern av talmannen och ett annat statsråd av statsministern. Statsministern får även i andra fall entlediga statsråd.

9 § Om statsministern entledigas eller dör, ska talmannen entlediga de övriga statsråden.

Ställföreträdare för statsministern

10 § Statsministern kan bland de övriga statsråden utse någon att i egenskap av ställföreträdare vid förhinder för statsministern fullgöra hans eller hennes uppgifter. Har någon ställföreträdare inte utsetts eller har också ställföreträdaren förhinder, fullgörs statsministerns uppgifter i stället av den av de tjänstgörande statsråden som har varit statsråd längst tid. Om två eller flera har varit statsråd lika länge, har den äldste av dem företräde.

Övergångsregering

11 § Har regeringens samtliga ledamöter entledigats, uppehåller de sina befattningar till dess en ny regering har tillträtt. Har ett annat

statsråd än statsministern entledigats på egen begäran, uppehåller han eller hon sin befattning till dess en efterträdare har tillträtt, om statsministern begär det.

Förhinder för talmannen

12 § Om talmannen har förhinder övertar en vice talman de uppgifter som talmannen har enligt detta kapitel.

7 kap. Regeringsarbetet

Regeringskansliet och dess uppgifter

1 § För att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet i övrigt ska det finnas ett regeringskansli. I detta ingår departement för olika verksamhetsgrenar. Regeringen fördelar ärendena mellan departementen. Statsministern utser bland statsråden chefer för departementen.

Ärendenas beredning

2 § Vid beredningen av regeringsärenden ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig.

Ärendenas avgörande

3 § Regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträde.

Regeringsärenden som gäller verkställighet inom försvarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut kan dock, i den omfattning som anges i lag, under statsministerns överinseende avgöras av chefen för det departement som ärendena hör till.

4 § Statsministern kallar övriga statsråd till regeringssammanträde och är ordförande vid sammanträdet. Minst fem statsråd ska delta i regeringssammanträdet.

5 § Vid ett regeringssammanträde är departementschefen föredragande i de ärenden som hör till hans eller hennes departement. Statsministern kan dock förordna att ett ärende eller en grupp av ärenden, som hör till ett visst departement, ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen.

Protokoll och skiljaktig mening

6 § Vid regeringssammanträden ska protokoll föras. Skiljaktiga meningar ska antecknas i protokollet.

7 § Författningar, förslag till riksdagen och andra beslut som ska expedieras ska för att bli gällande skrivas under av statministern eller ett annat statsråd på regeringens vägnar. Regeringen kan dock genom förordning föreskriva att en tjänsteman i särskilda fall ska få skriva under beslut som ska expedieras.

8 kap. Lagar och andra föreskrifter

1 § Föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner.

Ett bemyndigande att meddela föreskrifter ska alltid ges i lag eller förordning.

Föreskrifter som meddelas genom lag

2 § Föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser

1. enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes,

2. förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden,

3. grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden,

4. trossamfund och grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund,

5. rådgivande folkomröstning i hela riket och förfarandet vid folkomröstning i en grundlagsfråga, eller

6. val till Europaparlamentet. Även av andra bestämmelser i denna regeringsform och av annan grundlag följer att föreskrifter av visst innehåll ska meddelas genom lag.

Föreskrifter som meddelas av regeringen

3 § Riksdagen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2 och 3. Föreskrifterna får dock inte avse

1. annan rättsverkan av brott än böter,

2. skatt, utom tull på införsel av varor, eller

3. konkurs eller utsökning. Riksdagen kan i lag, som innehåller ett bemyndigande enligt första stycket, föreskriva även annan rättsverkan av brott än böter

för överträdelse av en föreskrift som meddelas av regeringen med stöd av bemyndigandet.

4 § Riksdagen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 1–3 om anstånd med att fullgöra förpliktelser.

5 § Riksdagen kan i en lag bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om

1. när lagen ska träda i kraft,

2. när delar av lagen ska börja eller upphöra att tillämpas, eller

3. tillämpning av lagen i förhållande till ett annat land eller en mellanfolklig organisation.

6 § Föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av ett bemyndigande enligt denna regeringsform ska underställas riksdagen för prövning om riksdagen bestämmer det.

7 § Regeringen får utöver vad som följer av 3–5 §§ meddela

1. föreskrifter om verkställighet av lag, och 2. föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen.

Regeringens föreskrifter enligt första stycket får inte avse riksdagen eller dess myndigheter. Regeringen får inte heller med stöd av bestämmelsen i första stycket 2 meddela föreskrifter som avser den kommunala beskattningen.

8 § Att regeringen får meddela föreskrifter i ett visst ämne hindrar inte att riksdagen meddelar föreskrifter i samma ämne.

Föreskrifter som meddelas av andra än riksdagen och regeringen

9 § Riksdagen kan bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2 om föreskrifterna avser

1. avgifter, eller

2. skatt som syftar till att reglera trafikförhållanden i kommunen.

10 § Om riksdagen enligt detta kapitel bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan riksdagen också medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet.

11 § Regeringen får bemyndiga en myndighet under regeringen eller någon av riksdagens myndigheter att meddela föreskrifter enligt 7 §. Ett bemyndigande till riksdagens myndigheter får dock inte avse förhållanden inom riksdagen eller dess myndigheter.

12 § Föreskrifter som en myndighet under regeringen meddelat med stöd av ett bemyndigande enligt 10 eller 11 § ska underställas regeringen för prövning om regeringen bestämmer det.

13 § Riksdagen kan genom lag uppdra åt Riksbanken att meddela föreskrifter inom dess ansvarsområde enligt 9 kap. och beträffande dess uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.

Riksdagen kan bemyndiga riksdagens myndigheter att meddela föreskrifter som avser förhållanden inom riksdagen eller dess myndigheter.

Stiftande av grundlag och riksdagsordningen

14 § Grundlag stiftas genom två likalydande beslut. Genom det första beslutet antas grundlagsförslaget som vilande. Det andra beslutet får inte fattas tidigare än att det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Det ska dessutom gå minst nio månader mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare och valet, om inte konstitutionsutskottet beslutar om undantag. Ett sådant beslut ska fattas senast vid ärendets beredning, och minst fem sjättedelar av ledamöterna måste rösta för beslutet.

15 § Riksdagen får inte såsom vilande anta ett förslag om stiftande av grundlag som är oförenligt med ett annat vilande grundlagsförslag, utan att samtidigt avslå det först antagna förslaget.

16 § Folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag ska hållas, om det yrkas av minst en tiondel av riksdagens ledamöter och minst en tredjedel av ledamöterna röstar för yrkande