SOU 2008:125

En reformerad grundlag

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen bemyndigade den 1 juli 2004 statsrådet Nuder att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att göra en samlad översyn av regeringsformen.

Som ordförande förordnades den 1 november 2004 landshövdingen Lars Engqvist. Samma dag förordnades som ledamöter f.d. statsministern, numera utrikesministern Carl Bildt (m), dåvarande riksdagsledamoten Mats Einarsson (v), språkröret Peter Eriksson (mp), dåvarande hovrättspresidenten Johan Hirschfeldt, f.d. statsrådet Lena Hjelm-Wallén (s), riksdagsledamoten Kerstin Lundgren (c), dåvarande riksdagsledamoten Göran Magnusson (s), riksdagsledamoten Ingvar Svensson (kd), riksdagsledamoten Henrik von Sydow (m), professor Daniel Tarschys (fp), partisekreteraren Marita Ulvskog (s) och europaparlamentarikern Åsa Westlund (s). Den 7 december 2006 entledigades Lars Engqvist och Carl Bildt. Samma dag förordnades som ordförande landshövdingen Per Unckel samt som ledamöter dåvarande generaldirektören Gun Hellsvik (m) och dåvarande politiske sekreteraren Henrik Sjöholm (c). Den 15 december 2006 förordnades som ledamot advokaten Lena Isaksson (fp). Den 29 januari 2007 entledigades Åsa Westlund och förordnades som ledamot riksdagsledamoten Morgan Johansson (s).

Kommittén har antagit namnet Grundlagsutredningen. Som sakkunniga förordnades den 22 november 2004 numera regeringsrådet Henrik Jermsten och den 17 januari 2007 departementsrådet Kristina Svahn Starrsjö.

Som experter förordnades den 1 maj 2006 justitierådet Göran Regner, den 1 juni 2006 justitierådet Johan Munck, den 1 oktober 2006 regeringsrådet Marianne Eliason, den 1 april 2007 f.d. justitiekanslern Hans Regner, den 15 juni 2007 f.d. regeringsrådet Bengt-Åke Nilsson och f.d. justitierådet Staffan Vängby

samt den 1 januari 2008 kanslirådet Stina Malmberg. Johan Munck entledigades den 1 december 2006, Göran Regner den 1 april 2007, Marianne Eliason den 1 maj 2007, Hans Regner den 1 januari 2008 och Bengt-Åke Nilsson den 1 juni 2008.

Som kanslichef och huvudsekreterare anställdes den 1 november 2004 numera hovrättslagmannen Anders Eka. Som sekreterare anställdes samma dag dåvarande pressekreteraren Refik Sener samt den 1 december 2004 numera kammarrättsrådet Lars-Åke Ström, den 7 februari 2005 hovrättsassessorn Jenny Jonasson, den 1 maj 2005 pol. mag. Anna Kessling, den 16 januari 2006 hovrättsassessorn Daniel Gustavsson, den 1 juni 2006 hovrättsassessorn Linda Stromberg, den 1 april 2007 hovrättsassessorn Frida Göranson, den 22 november 2007 hovrättsassessorn David Törngren och den 6 december 2007 hovrättsassessorn Thomas Lindstam. Refik Sener entledigades den 19 oktober 2005, Linda Stromberg den 31 december 2006 och Anna Kessling den 3 september 2007. Som biträdande sekreterare anställdes den 24 oktober 2005 Sofia Risvall och den 22 oktober 2007 Sara Freeman. Sofia Risvall entledigades den 1 oktober 2007.

Härmed överlämnas utredningens betänkande En reformerad grundlag (SOU 2008:125). Betänkandet utgör resultatet av en överenskommelse som träffats mellan företrädarna för samtliga riksdagspartier. Vi har mot denna bakgrund enats om att inte avge några reservationer eller särskilda yttranden. Inte heller de sakkunniga avger några särskilda yttranden.

Den reformerade regeringsformen ska träda i kraft den 1 januari 2011. Vi har utgått från att de övriga föreslagna förändringarna i lag träder i kraft samtidigt. Skulle en annan ordning under beredningen av våra förslag framstå som angelägen förutsätter vi att frågan avgörs av partierna i enighet.

Utöver de förslag till ändringar i regeringsformen som vi nu lämnar har förslag till sådana ändringar också lämnats i andra betänkanden, bl.a. av Integritetsskyddskommittén i Skyddet för den personliga integriteten – Bedömningar och förslag (SOU 2008:3). Vi förutsätter att dessa förslag samordnas med beredningen av våra förslag och att det i denna beredning ingår parlamentariska inslag.

Vårt uppdrag är härigenom avslutat.

Stockholm den 17 december 2008

Per Unckel

Mats Einarsson Peter Eriksson

Gun Hellsvik Johan Hirschfeldt

Lena Hjelm-Wallén Lena Isaksson

Morgan Johansson Kerstin Lundgren

Göran Magnusson Henrik Sjöholm

Ingvar Svensson Henrik von Sydow

Daniel Tarschys Marita Ulvskog

/Anders Eka

Daniel Gustavsson

Frida Göranson

Jenny Jonasson

Thomas Lindstam

Lars-Åke Ström

David Törngren

Sara Freeman

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Sverige har liksom de flesta andra länder en skriven författning. I många länder kallas författningen konstitution, i Sverige grundlag. I flertalet länder finns reglerna i ett sammanhållet dokument men i Sverige har vi fyra grundlagar: regeringsformen, successionsordningen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. De centrala bestämmelserna om vårt statsskick finns i regeringsformen, som närmast motsvarar konstitutionen i andra länder.

Den i dag gällande regeringsformen är resultatet av ett omfattande reformarbete. Den trädde i kraft 1975. Ett antal ändringar har skett i regeringsformen under de år som den varit i kraft. Någon större samlad översyn har dock inte gjorts. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de förändringar som samhället genomgått sedan mitten av 1970-talet tillsattes Grundlagsutredningen under 2004.

Grundlagsutredningen är en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att göra en samlad översyn av regeringsformen. Vårt arbete har getts vida ramar. Vi har i princip varit oförhindrade att ta upp alla frågor som kan anses falla inom ramen för de frågeställningar som uppdraget omfattar.

I uppdraget har också ingått frågor som rör den kommunala demokratin.

Någon total författningsreform har det däremot inte varit fråga om. Grunderna för Sveriges statsskick liksom det förhållandet att Sverige är en monarki har inte ingått i uppdraget.

Vårt uppdrag har omfattat ett mycket stort antal frågor. Behovet av probleminventering och faktainhämtning har också varit stort. I vårt arbete har vi haft stöd av ett flertal expertgrupper och forskare inom framför allt de juridiska och statsvetenskapliga

områdena. Vi har också gjort studieresor bl.a. till de övriga nordiska länderna samt till Tyskland, Ungern och Österrike.

Vi har även haft i uppgift att skapa debatt och stimulera det offentliga samtalet om författningspolitiska frågor och om det svenska folkstyret. Vi har därför hållit ett antal konferenser och seminarier om konstitutionella frågor. Vi har också haft en hemsida där rapporter, promemorior och konferensdokumentation har publicerats, liksom gästkrönikor av ett relativt stort antal debattörer och experter. Genom att medverka vid olika seminarier och andra sammankomster med organisationer, universitet och liknande har vi deltagit i pågående diskussioner om konstitutionella frågor.

Efter en samlad översyn av regeringsformen föreslår vi en rad förändringar av den mest centrala grundlagen. Syftet är att ge Sverige en god grund för en utveckling och fördjupning av folkstyret.

Regeringsformens struktur och språk

Regeringsformen är i dag uppdelad på 13 kapitel. Någon förändring av regeringsformens övergripande form har inte skett under de drygt 30 år som den har varit gällande. De ändringar som har gjorts under dessa år har inte påverkat antalet kapitel och i huvudsak inte heller hur bestämmelserna varit disponerade inom kapitlen.

Inom ramen för vår samlade översyn har vi förutom det sakliga innehållet i regeringsformen även behandlat regeringsformens struktur och språkliga utformning. Vi föreslår två nya kapitel, ett om förvaltningen och ett om kommunerna, vilket medför vissa förändringar.

Vi föreslår vidare att vissa omflyttningar och uppdelningar av bestämmelserna görs i syfte att göra regeringsformen tydligare och mer överskådlig. Av samma skäl införs rubriker i flertalet av kapitlen. Lagtexten anpassas också i huvudsak till det lagspråk som används i dag. Vissa uttryck som har ansetts otidsenliga har ersatts av enklare och tydligare begrepp. Vi har också använt ett könsneutralt språk vid utformningen av bestämmelserna.

Valsystemet

I regeringsformens inledande paragraf slås det fast att all offentlig makt i Sverige utgår från folket. Folkstyrelsen är indirekt och representativ. Medborgarna väljer med allmän och lika rösträtt den beslutande församlingen. Den representativa formen för folkstyrelsen betonas särskilt i regeringsformens inledande kapitel där det framhålls att riksdagen är folkets främsta företrädare och att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar.

Den svenska formen av representativ demokrati innebär på riksplanet att det finns en riksdag bestående av en kammare med 349 ledamöter. Dessa väljs genom fria, hemliga och direkta val. Rösträttsåldern liksom valbarhetsåldern är 18 år. Röstning sker på parti med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst. Ordinarie val till riksdagen hålls vart fjärde år.

Valsystemet är proportionellt. Av de 349 riksdagsmandaten är 310 fasta valkretsmandat som tilldelas valkretsarna i förhållande till antalet röstberättigade i varje krets. De resterande 39 utjämningsmandaten används för att korrigera de avvikelser från en riksproportionell fördelning som kan uppkomma vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten. Det finns en spärr i systemet som innebär att endast ett parti som fått minst fyra procent av rösterna i hela riket deltar i mandatfördelningen. Ett parti som har fått minst tolv procent av rösterna i en valkrets deltar dock i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i valkretsen.

Varje väljare kan lämna en särskild personröst. Syftet med personvalsinslaget i valsystemet är dels att väljarna ska ges bättre möjlighet att påverka vilka som ska representera dem, dels att förstärka kontakterna mellan väljare och valda. För att göra en avvägning mellan partiernas och väljarnas inflytande över vilka kandidater som ska bli valda finns en spärr för personrösterna. I riksdagsvalet krävs att personrösterna för en kandidat ska motsvara minst åtta procent av partiets röster i valkretsen. Vid övriga val krävs minst fem procent.

Vi föreslår att spärren för personrösterna i riksdagsvalet sänks till fem procent. En enhetlig spärrnivå för personvalet kommer därmed att gälla för samtliga val. I samband härmed har vi också föreslagit ett förstärkt krav på information till väljarna om personvalets innebörd.

Enligt den nuvarande ordningen hålls val till riksdagen den tredje söndagen i september. Dagens regler innebär att

förutsättningarna för att en ny regering ska hinna med att sätta sin prägel på sitt första budgetförslag är begränsade. Som ett led i att skapa bättre förutsättningar föreslår vi att valdagen flyttas från den tredje till den andra söndagen i september.

Även på det kommunala området föreslås vissa ändringar av valsystemet. Vi föreslår bl.a. att en möjlighet införs för kommunfullmäktige att besluta om extra val till fullmäktige mellan ordinarie val. Extra val ska hållas om minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar för det.

Vi har dessutom enats om att föreslå att frågan om proportionaliteten i kommunala val tillsammans med frågan om offentliga valförberedelser utreds vidare.

Folkomröstningar och folkinitiativ

Möjligheten att hålla rådgivande nationella folkomröstningar är ett komplement till den representativa demokratin. Sådana omröstningar kan bl.a. bidra till att öka medborgarnas politiska engagemang och till att vitalisera demokratin. De har även en folkbildande effekt. Enligt dagens regler kan rådgivande nationella folkomröstningar anordnas efter beslut av riksdagen. Dessa regler ger goda möjligheter att hålla rådgivande nationella folkomröstningar.

Enligt regeringsformen finns även möjlighet att hålla beslutande folkomröstningar om vilande grundlagsförslag. Vi föreslår en mindre förändring av dessa bestämmelser i syfte att uppnå en ordning som är rimligare och mer rättvisande utan att samtidigt försvåra genomförandet av förändringar av grundlagen.

I kommunallagstiftningen finns bestämmelser som gör det möjligt för kommuner och landsting att ordna kommunala folkomröstningar. Sådana folkomröstningar beslutas av fullmäktige. En möjlighet att få till stånd en folkomröstning genom s.k. folkinitiativ finns också. Folkinitiativet innebär i dag att ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får väckas i fullmäktige av minst fem procent av de röstberättigade i kommunen eller landstinget. Det är sedan fullmäktige som beslutar om en folkomröstning ska genomföras.

Dagens bestämmelser om kommunalt folkinitiativ fungerar enligt vår mening inte tillfredsställande. De har inte bidragit till att stärka den lokala demokratin på det sätt som var tanken när de

infördes. Vi föreslår därför att bestämmelserna om folkinitiativet ändras. En kommunal rådgivande folkomröstning ska enligt förslaget hållas i en fråga om minst tio procent av de röstberättigade begär det. Som huvudregel ska fullmäktige inte kunna avslå en sådan begäran. För att förhindra att en folkomröstning hålls i frågor som helt saknar förankring i fullmäktige ska det dock finnas en möjlighet för fullmäktige att avslå ett folkinitiativ. En förutsättning för detta är att två tredjedelar av ledamöterna motsätter sig initiativet.

Riksdag och regering

Parlamentarism innebär att makten ligger hos folkrepresentationens, parlamentets, majoritet. Regeringen ska ha parlamentets förtroende eller i varje fall tolereras av parlamentet. Den svenska parlamentarismen bygger på s.k. negativ parlamentarism. Regeringen kan utses enligt reglerna i regeringsformen och därefter sitta kvar så länge inte riksdagens majoritet har uttalat att regeringen inte har dess förtroende. Den andra grundformen av parlamentarism, s.k. positiv parlamentarism, innebär ett krav på att regeringen i stället måste ha ett uttryckligt stöd av en riksdagsmajoritet.

Tillämpningen av de gällande bestämmelserna visar enligt vår mening att dagens reglering i allt väsentligt fungerar väl.

Vi föreslår emellertid att det införs en bestämmelse som innebär att riksdagen efter val genom omröstning ska pröva frågan om statsministerns stöd. Detta innebär att en omröstning ska hållas i riksdagen efter varje val för att pröva frågan om den sittande regeringens parlamentariska bas i den nyvalda riksdagen. Enligt bestämmelsen ska regeringen kunna sitta kvar så länge inte en majoritet av riksdagens ledamöter, dvs. minst 175 ledamöter, röstar mot regeringen. Omröstningen ska endast hållas om inte statsministern dessförinnan har entledigats som ett resultat av en misstroendeförklaring eller avgått på egen begäran.

Riksdagens kontrollmakt

Riksdagen granskar enligt regeringsformen rikets styrelse och förvaltning. Att regeringen utövar sin makt under ansvar inför riksdagen framgår också av reglerna i 12 kap. regeringsformen om riksdagens kontrollmakt. Kontrollmakten består enligt dessa bestämmelser av den granskning som utförs av konstitutionsutskottet, riksdagsledamöters interpellationer och frågor, den granskning som utförs av riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen samt möjligheten till misstroendeförklaring.

I fråga om kontrollmakten föreslås vissa förtydliganden. Det gäller i första hand konstitutionsutskottets granskning. Utskottet granskar statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har enligt dagens reglering rätt att för granskningen få ut protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa ärenden. I vårt förslag utvidgas konstitutionsutskottets uttryckliga rätt till handlingar. Utöver protokollen i regeringsärenden och de övriga handlingar som hör till dessa ärenden ska konstitutionsutskottet enligt förslaget även få ut de handlingar hos regeringen som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Syftet med tillägget är att rätten att få tillgång till handlingar bättre ska korrespondera med utskottets granskningsområde.

Vidare införs en bestämmelse i regeringsformen om att varje riksdagsutskott ska följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. Därmed betonas ytterligare riksdagens ansvar för uppföljning och utvärdering av tidigare riksdagsbeslut.

Domstolsfrågor

Domstolarna är genom sina rättskipande uppgifter viktiga organ i vårt samhälle. Domstolarnas roll innefattar betydligt mer än att lösa tvister och pröva brottmål. Domstolarna ska värna rättsstaten och den enskilde medborgarens rättigheter bl.a. genom uppgiften att se till att de i demokratisk ordning beslutade författningarna tillämpas på ett korrekt sätt. Domstolarna har också rättsskapande uppgifter exempelvis genom de högsta domstolarnas roll som prejudikatinstanser. Sveriges medlemskap i EU och de förpliktelser som följer av bl.a. Europakonventionen har ytterligare tydliggjort

domstolarnas roll i samhället och deras betydelse som en garanti för medborgarnas rättigheter.

Vi föreslår att en bestämmelse införs som innebär att varje domstol själv bestämmer hur dömande uppgifter ska fördelas inom domstolen. Vidare avskaffas rätten för JO och JK att närvara vid domstolars och förvaltningsmyndigheters överläggningar.

Även frågor rörande utnämningen av ordinarie domare och domares rättsliga ställning i olika avseenden har betydelse för domstolarnas och domarnas oberoende. Vi anser att förfarandet vid utnämningen av ordinarie domare ska vara utformat på ett sådant sätt att domstolarnas och domarnas självständiga ställning inte kan ifrågasättas. Utnämningsförfarandet måste också säkerställa en bred rekrytering av hög kvalitet.

Vi föreslår därför att det i regeringsformen slås fast att grunderna för utnämningsförfarandet när det gäller ordinarie domare ska regleras i lag. Vi föreslår också en lag om utnämningen av ordinarie domare. Enligt den ordning som vi föreslår ska regeringen även fortsättningsvis utnämna ordinarie domare men dagens kallelseförfarande för högre domartjänster avskaffas. Det innebär att alla domarbefattningar ska ledigförklaras. Ärenden om utnämning av ordinarie domare ska beredas i en förslagsnämnd som ska bestå av sex domare, en advokat och två representanter för allmänheten.

Reglerna om åtal mot justitieråd för brott i utövningen av tjänsten bör också ändras. Sådana åtal ska enligt vårt förslag prövas av Regeringsrätten i stället för som i dag av Högsta domstolen. På detta sätt undviker man att någon av de högsta domstolarna prövar mål som rör någon av den egna domstolens ledamöter. Samma ordning ska gälla även bl.a. frågan om ett justitieråd ska skiljas från sin anställning. Vi föreslår också vissa förändringar när det gäller förfarandet vid prövningen av avskedande och disciplinansvar för andra ordinarie domare.

Regeringsformens bestämmelser om rättskipning och förvaltning

I regeringsformen finns i dag de bestämmelser som rör rättskipningen och förvaltningen i ett gemensamt kapitel. Där finns också gemensamma bestämmelser som rör all offentlig verksamhet.

Vi föreslår att bestämmelserna om rättskipningen och förvaltningen delas upp i två olika kapitel. Det nya kapitlet om rättskipningen ska innehålla de bestämmelser som i dag finns i 11 kap. och som rör domstolarna och domarna. Det nya kapitlet om förvaltningen ska innehålla de bestämmelser som i dag finns i 11 kap. och som rör förvaltningen. Utformningen av bestämmelserna om den grundläggande statliga förvaltningsorganisationen under regeringen och om överlåtelse av förvaltningsuppgifter förenklas dessutom.

Normkontrollen i framtiden

Normprövning bygger på synsättet att föreskrifter, dvs. bindande generella rättsregler, ingår i ett hierarkiskt system där det finns olika nivåer. För svensk del avses här grundlag, vanlig lag, förordning (regeringsföreskrifter) samt myndighetsföreskrifter och kommunala föreskrifter. Normprövningen går ut på att en föreskrift på lägre nivå prövas mot en föreskrift på högre nivå och att föreskriften på den högre nivån ”tar över” om en konflikt skulle föreligga. Det är ofta prövningen av förhållandet mellan grundlag och lag som står i centrum i diskussionen om normprövningen.

Normprövning utförs av Lagrådet genom en förhandskontroll av lagförslag som görs under lagstiftningsprocessen. Normprövning utförs också av domstolar och andra offentliga organ i deras verksamhet. Det är då fråga om prövning av lagar eller andra föreskrifter i konkreta fall. När det gäller lagar har det svenska normkontrollsystemet således inslag av både förhandskontroll och efterhandsgranskning.

Vår utgångspunkt har varit att normkontrollsystemet även fortsättningsvis ska innehålla både förhandskontroll och en möjlighet till prövning i efterhand. När det gäller förhandskontrollen görs vissa förändringar i regeringsformen i syfte att ytterligare markera betydelsen av Lagrådets granskning. I den nuvarande regleringen anges att ett yttrande från Lagrådet bör inhämtas i vissa angivna fall. Vi föreslår att sådana yttranden i stället ska inhämtas. På så vis görs Lagrådets granskning obligatorisk i de lagstiftningsärenden som omfattas av granskningen. Vidare föreslår vi att det s.k. viktighetskriteriet tas bort. Regeringen eller ett riksdagsutskott ska således inte längre kunna avstå från att höra Lagrådet med hänvisning till att en lag

inte bedöms som viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Vi föreslår dessutom att Lagrådets kansli förstärks med juridisk kompetens, t.ex. genom att en eller flera föredragande knyts dit.

När det gäller prövningen i efterhand innebär den nuvarande regleringen att en domstol eller annat offentligt organ bara ska underlåta att tillämpa en lag eller förordning om felet är uppenbart. Vi har kommit fram till att detta s.k. uppenbarhetskrav bör avskaffas. Det bör i lagtexten i stället införas en erinran om att vid lagprövning ska grundsatserna om folksuveränitet och lagbundenhet, med dess princip om normhierarki, särskilt beaktas.

Den prövning av lagar och andra föreskrifter som behandlas i bestämmelsen är begränsad till situationer då frågan om t.ex. en lags förenlighet med grundlag uppkommer i ett specifikt tillämpningsfall som ska avgöras av t.ex. domstol (s.k. konkret prövning). Liksom i dag ska prövningen utföras av alla domstolar och andra offentliga organ där normkonfliktfrågor uppkommer i rättstillämpningen.

Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter

De svenska fri- och rättighetsreglerna återfinns främst i 2 kap. regeringsformen. Den allmänna och lika rösträtten kommer till uttryck i 1 kap. regeringsformen. Genom tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ges vissa aspekter av yttrandefriheten och informationsfriheten ett förstärkt och detaljerat grundlagsskydd. En viktig beståndsdel i det svenska skyddet för fri- och rättigheter är också bestämmelserna i Europakonventionen. Konventionen gäller sedan 1995 som svensk lag och har dessutom getts en särskild konstitutionell ställning genom förbudet i 2 kap. 23 § regeringsformen mot normgivning i strid med den konventionen.

I betänkandet föreslås vissa ändringar av bestämmelserna om det grundläggande skyddet för fri- och rättigheter i regeringsformen.

När det gäller diskrimineringsskyddet lämnar vi två förslag. Enligt den i dag gällande lydelsen av regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte innebära att någon medborgare missgynnas därför att han eller hon med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. Vi föreslår att begreppet ras tas bort i syfte att uttrycka diskrimineringsskyddet på ett bättre sätt. I stället anges diskrimineringsgrunderna som etniskt ursprung, hudfärg eller

annat liknande förhållande. Någon innehållsmässig ändring av diskrimineringsskyddet är inte avsedd med den nya formuleringen.

Vi föreslår också att diskrimineringsskyddet utvidgas så att det även omfattar ett förbud mot normgivning som innebär att någon missgynnas med hänsyn till sexuell läggning.

Vi föreslår också att det införs en bestämmelse om att en rättegång ska vara rättvis och ske inom skälig tid. Den svenska rättsordningen innehåller i dag ingen sådan bestämmelse på grundlagsnivå. Den överordnade bestämmelsen på området är artikel 6 i Europakonventionen. Syftet är att i regeringsformen införa en bestämmelse som till vissa delar motsvarar artikel 6. Den föreslagna bestämmelsen sträcker sig i ett avseende något längre än Europakonventionen. Det skydd som Europakonventionen ger omfattar endast mål om civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse om brott. Någon sådan begränsning införs inte i bestämmelsen i regeringsformen.

Vi föreslår vidare att regleringen av egendomsskyddet ändras så att huvudprincipen om full ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande tydliggörs. Det ska således anges i bestämmelsen att full ersättning ska utgå för förlusten i sådana fall. Vidare föreslår vi ett tillägg i bestämmelsen som innebär att, i fråga om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar rörande fast egendom som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl, gäller vad som följer av lag. Ersättningsrätten vid sådana rådighetsinskränkningar bör behandlas av en särskild utredning. I betänkandet anger vi utgångspunkterna för en sådan utredning.

Vi föreslår vidare en bestämmelse till skydd för forskningens frihet.

Vi lägger också ett förslag som innebär att det i regeringsformen förtydligas att det allmänna även ska verka för att barns rätt tas till vara. En sådan markering ligger i linje med Sveriges förpliktelser med anledning av FN:s konvention om barns rättigheter.

Slutligen lämnar vi ett förslag som rör samernas ställning. Bland de nationella minoriteterna intar samerna en särställning, särskilt som de också erkänns som ett urfolk. Detta förhållande motiverar enligt vår mening att samerna särskilt omnämns i regeringsformens inledande kapitel. I anslutning härtill bör vidare en justering av den befintliga regleringen göras så att det framgår att de etniska, språkliga och religiösa minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas, i stället för bör främjas som i dag anges.

I detta sammanhang har också uppmärksammats de förslag till förstärkt skydd för den personliga integriteten som Integritetsskyddskommittén lämnat i sitt betänkande Skyddet för den personliga integriteten – Bedömningar och förslag (SOU 2008:3). Vi menar att ett skydd i linje med Integritetsskyddskommitténs förslag bör införas.

Grundlagsregleringen av det internationella samarbetet

Sverige deltar aktivt i ett vidsträckt internationellt samarbete som har stor inverkan på det svenska samhället. Vårt medlemskap i EU är det samarbete som är av störst betydelse. Vi menar att EUmedlemskapet tydligt bör framgå för den som tar del av regeringsformen. Att Sverige är medlem i EU bör därför anges redan i det inledande kapitlet om statsskickets grunder. Regeringsformen innehåller inte heller någon allmän bestämmelse som berör vårt övriga internationella samarbete direkt med andra länder och inom ramen för olika internationella organisationer. Mot bakgrund av det samarbetets betydelse för det svenska samhället framstår detta som en brist i regeringsformen. Det bör enligt vår uppfattning uttryckligen framgå att Sverige deltar i internationellt samarbete. Det finns anledning att i en sådan bestämmelse särskilt framhålla det samarbete som sker inom ramen för FN och Europarådet.

Vi föreslår också vissa förändringar av bestämmelserna när det gäller överlåtelse av beslutanderätt med anledning av samarbetet inom EU. Syftet är att säkerställa att en betryggande majoritet av riksdagens ledamöter står bakom beslutet.

Kommunerna

Den svenska folkstyrelsen förverkligas enligt regeringsformen bl.a. genom kommunal självstyrelse. Den kommunala självstyrelsen har en central ställning i Sverige och utgör en viktig del av vårt demokratiska system. Redan i dag markeras kommunernas särskilda ställning genom de bestämmelser som finns i regeringsformens inledande kapitel. Vi anser att det finns anledning att ytterligare markera kommunernas betydelse för det svenska samhällsskicket. Vi föreslår att så bör ske genom att kommunerna ges ett nytt särskilt kapitel i regeringsformen. I kapitlet regleras

sådana förhållanden som rör kommunerna och som kan anses specifika för den kommunala sektorn.

Vi föreslår också vissa ändringar av de bestämmelser som reglerar kommunerna i regeringsformen. Här kan särskilt nämnas att den kommunala självstyrelsen ges en tydligare markering i regeringsformen, bl.a. genom att det av regleringen uttryckligen framgår att principen gäller för all kommunal verksamhet.

Vidare bör det införas en bestämmelse som medför att de kommunala självstyrelseintressena beaktas vid lagstiftning. I bestämmelsen anges att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen aldrig bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Lagrådets granskning sträcks samtidigt ut till att omfatta all lagstiftning som kan få betydelse för den kommunala självstyrelsen. Vi anser dock inte att det finns skäl att låta riksdagens bedömning i dessa frågor bli föremål för lagprövning i efterhand.

I regeringsformen införs vidare en bestämmelse som förtydligar att skatteutjämning mellan kommuner kan ske.

Normgivningsmakten

Med normgivningsmakten avses rätten att besluta om rättsregler, dvs. sådana regler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt. I regeringsformen benämns sådana regler föreskrifter. Normgivningsmakten regleras i huvudsak i 8 kap. regeringsformen men bestämmelser om normgivning finns även i andra kapitel i regeringsformen samt i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Vår översyn har gett upphov till ett antal förslag som syftar till att undanröja tillämpningsproblem samt skapa en reglering med mindre detaljrikedom och ökad överskådlighet. Dessutom har bestämmelserna i vissa avseenden anpassats till gällande praxis.

Förutom ändringar som är motiverade av dessa skäl föreslås vissa ytterligare justeringar av bestämmelserna. En ny inledande bestämmelse föreslås i 8 kap. för att förse kapitlet med en bättre upptakt och att göra det möjligt att förenkla de följande bestämmelserna i kapitlet. De bestämmelser som anger det s.k. primära lagområdet läggs samman i en bestämmelse. Den centrala bestämmelsen om delegation av normgivningsmakt till regeringen ändras så att den anger de områden där delegation inte är möjlig,

i stället för att som i dag räkna upp de områden inom vilka delegation får ske.

En bestämmelse som ger riksdagen möjlighet att bemyndiga kommuner att meddela föreskrifter om skatt som syftar till att reglera trafikförhållandena i kommunen införs. Syftet med bestämmelsen är att undanröja det konstitutionella hinder som i dag finns mot en sådan ordning när det gäller parkeringsavgifter och trängselskatt.

Finansmakten

Med finansmakten avses rätten att bestämma om inkomster till staten och att förfoga över statens tillgångar, främst genom beslut om utgifter. Inkomsterna utgörs framför allt av skatter och avgifter men också av intäkter av privaträttslig karaktär, t.ex. utdelning på de aktier som staten äger. Den nuvarande regleringen beskriver på ett övergripande sätt riksdagens och regeringens befogenheter på budgetområdet. Regleringen kompletteras av bestämmelser i riksdagsordningen och i lagen (1996:1059) om statsbudgeten.

Vi anser att utgångspunkten för bestämmelserna om finansmakten i regeringsformen även i fortsättningen bör vara att på ett övergripande sätt reglera riksdagens och regeringens befogenheter på budgetområdet. Endast bestämmelser som är av sådan vikt och har erhållit en sådan politisk acceptans att de inte kan antas bli föremål för ändring inom överskådlig tid bör finnas i regeringsformen. Inom denna ram bör bestämmelserna så tydligt som möjligt återspegla den faktiska budgetprocessen. I vår översyn av kapitlet föreslår vi att vissa bestämmelser utgår och att viss konstitutionell praxis lagfästs. Vissa andra förslag till ändringar ges också i betänkandet.

Den nuvarande regleringen av situationen då någon budget inte har beslutats före budgetperiodens början kompletteras med en bestämmelse. Den innebär att om riksdagen inte ens provisoriskt har beslutat om anslag för ett visst ändamål så ska den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av riksdagen, gälla till dess annat beslutats.

En bestämmelse i regeringsformen om att regeringen ska överlämna en årsredovisning för staten till riksdagen föreslås också.

Regeringsformens krav på medborgarskap för vissa anställningar

I regeringsformen finns krav på svenskt medborgarskap för flera olika fall. Riksdagsledamöterna måste vara svenska medborgare liksom statschefen. Ett statsråd måste vara svensk medborgare sedan minst tio år. Slutligen finns det i 11 kap. ett generellt krav på svenskt medborgarskap för vissa befattningar och uppdrag.

Vi föreslår att regeringsformens krav på att statsråd ska vara svenska medborgare sedan minst tio år tas bort. I fortsättningen ska således endast krav på svenskt medborgarskap gälla.

Vidare föreslår vi att kravet på svenskt medborgarskap beträffande vissa statliga anställningar och andra uppdrag tas bort ur regeringsformen för andra än justitiekanslern, riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna samt ordinarie domare. I den utsträckning som det finns skäl för sådana krav i övrigt, ska dessa tas in i lag eller i andra föreskrifter enligt grunder som anges i lag. I riksdagsordningen tas vidare in en bestämmelse om att endast den som är svensk medborgare får inneha uppdrag som tillsätts genom val av riksdagen.

Åtal och rättslig immunitet

Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen har varit bindande för Sverige sedan 2001. Regeringsformen bör mot denna bakgrund nu anpassas till de krav som följer av Sveriges åtaganden enligt Romstadgan. Vi föreslår därför att en ny bestämmelse införs som markerar att regeringsformens regler om åtal och immunitet för riksdagsledamöter, statschefen, statsråd och ledamöter i Högsta domstolen eller Regeringsrätten inte utgör hinder mot att Sveriges åtaganden med anledning av Romstadgan uppfylls. Den nya bestämmelsen tar också sikte på åtaganden i förhållande till andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar.

I syfte att kunna uppfylla våra internationella åtaganden på det här området införs vidare en möjlighet att överlåta rättskipnings- och förvaltningsuppgifter som grundar sig direkt på regeringsformen till mellanfolkliga organisationer eller domstolar.

Krig, krigsfara och nödsituationer

Vi har i Sverige valt att redan i fredstid införa regler som så långt det är möjligt skapar en grund för legalt handlande även i krigstid. Den nuvarande regleringen om krig och krigsfara syftar till att minska riskerna för tvister som rör frågor om statsmakterna har handlat rättsenligt och att försvåra för oansvariga grupper att ta makten.

Vi anser att regeringsformen även fortsättningsvis bör innehålla regler om krig och krigsfara. Vi föreslår dock vissa justeringar av regleringen. Tillämpningsområdet för ett antal bestämmelser i regleringen avgränsas så att de endast blir tillämpliga vid sådant krig eller sådan krigsfara som innebär att rikets territorium eller bestånd är hotat. Begränsningen syftar till att reglerna inte ska kunna användas annat än i de fall där det verkligen är motiverat.

En särskild reglering föreslås också införas som innebär att regeringen i nödsituationer under vissa förutsättningar får meddela föreskrifter som annars enligt grundlag ska meddelas av riksdagen. Denna utvidgning av regeringens normgivningsmakt kan aktualiseras vid nödsituationer som innebär omfattande skador eller en överhängande risk för omfattande skador på människor, egendom eller miljö eller en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning i centrala samhällsfunktioner.

Summary

Remit of the Inquiry

Like most other states, Sweden has a written Constitution. In many countries the statute is called the constitution, in Sweden fundamental law. In most countries the rules are collected in a one single document but in Sweden we have four fundamental laws: the Instrument of Government, the Act of Succession, the Freedom of the Press Act and the Fundamental Law on Freedom of Expression. The central provisions on our form of government are found in the Instrument of Government, which in this summary is called the Constitution.

The current Constitution is the result of extensive reforms. It came into force in 1975. A number of changes have been made in the Constitution in the years it has been in force. However, no major overhaul has been made. In the light of this, and considering the changes in society since the mid-1970s, the Working Committee on Constitutional Reform was appointed in 2004.

The Working Committee is a cross-party parliamentary committee that has been instructed to conduct a concerted review of the Constitution. Our work has been given a wide remit. In principle we have been free to address all issues that may be considered as falling within the framework of the questions covered by the remit.

We have also dealt with questions concerning municipal democracy.

However, it has not been a question of a total constitutional reform. The fundamentals of Sweden’s form of government, as well as the fact that Sweden is a monarchy, were not included in the remit.

Our remit covered a very large number of questions. The need to identify problems and gather facts was also great. In our work we had the support of several groups of experts and researchers, mainly in the fields of law and political science. We have also made study visits to the other Nordic countries and to Germany, Hungary and Austria.

Apart from the more traditional inquiry remit, we have also been instructed to stimulate debate and encourage public discussion on constitutional issues and on Swedish democracy. Consequently, we have also held a number of conferences and seminars about constitutional questions. Furthermore, we have provided a website where we published reports, memoranda and conference documentation as well as guest commentaries by a relatively large number of debaters and experts. By taking part in various seminars and other meetings with organisations, universities and the like, we have participated in ongoing discussions on constitutional matters.

After an overall review of the Constitution we propose a number of amendments. The purpose is to give Sweden a good foundation for development and consolidation of democracy.

The structure and language of the Constitution

The Constitution currently consists of 13 Chapters. No change has been made in its overall structure in the 30 years or more that it has been in force. The changes made during these years have neither affected the number of chapters nor, by and large, the arrangement of the provisions within the chapters.

Within the framework of our overall review we have examined the structure and linguistic presentation, as well as the substance. We propose two new chapters, one on the administration and one on the municipalities, which entails certain amendments.

Further, we propose that certain rearrangements and divisions of the provisions be made, in order to make the Constitution clearer and easier to understand. For the same reason, headings have been added to most of the chapters. The wording has also been adapted in the main to current legal language. Certain expressions considered to be old-fashioned have been replaced by simpler and clearer terms. We have also employed gender-neutral language when formulating the provisions.

The electoral system

The opening article of the Constitution establishes that all public power in Sweden proceeds from the people. Democracy is indirect and representative. Citizens elect the decision-making assembly by universal and equal suffrage. The representative form of democracy is particularly emphasised in the opening chapter of the Constitution, in which it is stated that the Riksdag is the foremost representative of the people and that the decision-making power in municipalities and county councils is exercised by elected assemblies.

The Swedish form of representative democracy means at national level that there is a Riksdag consisting of one chamber with 349 members. They are elected in free, secret and direct elections. The voting age and age of elegibility for election is 18 years. Voting is for a party, with the option for the voter of specifying a particular candidate. Ordinary elections to the Riksdag are held every four years.

The electoral system is proportional. Of the 349 seats in the Riksdag, 310 are fixed constituency seats allocated to constituencies in relation to the number of people entitled to vote in each constituency. The remaining 39 adjustment seats are used to correct the deviations from proportional national distribution that may arise when allocating the fixed constituency seats. There is a constraint in the system that means that only a party that has received at least four per cent of the votes in the whole country participates in the distribution of seats. However, a party that has received at least twelve per cent of the votes in a constituency participates in the distribution of the fixed constituency seats in that constituency.

Each voter can cast a vote for a preferred candidate. The purpose of including this right to vote for a preferred candidate in the voting system is to give voters more scope for influencing who should represent them, and to strengthen contacts between voters and their representatives. To create a balance between the parties’ and voters’ influence on the candidates to be elected there is a quota on the right to preferential voting. In elections to the Riksdag the votes for preferred candidates must correspond to at least eight per cent of the party's votes in the constituency. For other elections at least five per cent is required. We propose that the quota for preferential voting in elections to the Riksdag be

reduced to five per cent. A uniform quota level for preferential voting will thereby apply to all elections. In connection with this, we have also strengthened the information requirement to voters concerning the implications of voting for individual candidates.

Under the present system elections to the Riksdag are held on the third Sunday in September. Current rules mean that the framework limits the abilities of a new Government to make its mark on its first budget proposal. As a step towards creating better conditions in this field we propose that the election date be moved from the third to the second Sunday in September.

Certain changes in the election system are also proposed in the area of local government. Our proposals include introducing the possibility for municipal councils to decide on extraordinary elections between ordinary elections. Extraordinary elections shall be held if at least two thirds of the members present vote in favour.

We are also agreed on proposing that the question of proportionality in local elections as well as the question of public election preparation should be considered further by a special inquiry.

Referendums and popular initiatives

The possibility of holding advisory national referendums is a complement to representative democracy. These referendums can contribute to increasing citizens’ political commitment and to vitalising democracy. They also have an effect in terms of popular education. Under current rules advisory national referendums can be arranged after decision by the Riksdag. These rules provide good opportunities to hold advisory national referendums.

In accordance with the Constitution it is also possible to hold referendums on dormant constitutional proposals. We propose a minor change in these provisions in order to achieve a more reasonable and fair system, without at the same time making it more difficult to amend the Constitution.

There are provisions in local government legislation that make it possible for municipalities and county councils to arrange local referendums. These referendums are decided by the assembly. It is also possible for citizens to bring about a local referendum through a popular initiative. The popular initiative of today means that a motion may be put to the assembly to hold a referendum on a

given question by at least five per cent of those entitled to vote in the municipality or county council. It is then the assembly that decides if a referendum is to be held.

In our opinion, current provisions on municipal popular initiatives do not function satisfactorily. They have not contributed to stronger local democracy in the way intended when they were introduced. We therefore propose that the provisions concerning popular initiatives be amended. According to our proposal, a municipal advisory referendum shall be held on a matter if at least ten per cent of those entitled to vote so request. In other words, the principal rule shall be that an assembly may not refuse such a request. To prevent referendums on matters without any foundation in the assembly it must, however, be possible for the assembly to refuse a popular initiative. One condition for this is that two thirds of the members are against the initiative.

The Riksdag and the Government

In a parliamentary system the parliament shall have confidence in the Government or at least tolerate it. The Swedish parliamentary system is based on negative parliamentarism, which means that the Government can be appointed under the rules of the Constitution and continue to sit thereafter as long as a majority in the Riksdag do not express that they have no confidence in the Government. The second basic form of parliamentarism, positive parliamentarism, requires instead that the Government has the express support of a Riksdag majority.

The application of the provisions shows in our opinion that the current arrangement functions well in all essentials.

However, we propose the introduction of a provision stipulating that after an election the Riksdag shall vote on the question of support for the Prime Minister. This means that a vote shall be held in the Riksdag after each election to consider the question of the sitting Government’s parliamentary base in the newly elected Riksdag. Under the provision the Government shall be able to remain in office as long as a majority of the members of the Riksdag, i.e. at least 175, does not vote against the Government. The vote shall only be held if the Prime Minister has not previously been dismissed as a result of a declaration of no confidence or has resigned at his own request.

Parliamentary control

Under the Constitution, the Riksdag examines the government and administration of the realm. That the Government exercises its power under responsibility to the Riksdag is also apparent from the rules in Chapter 12 of the Constitution on parliamentary control. According to these provisions, this power of control consists of the supervision undertaken by the parliamentary Committee on the Constitution, the motions and interpellations of members of the Riksdag, the supervision exercised by the Parliamentary Ombudsmen and the Swedish National Audit Office and the possibility of declarations of no confidence.

With regard to the issue of the power of control, we propose certain clarifications. This primarily applies to the examinations undertaken by the parliamentary Committee on the Constitution. The Committee examines ministers’ performance of their official duties and the handling of Government business. Under today’s regulations, the Committee has the right to receive records of decisions on Government matters and the documents involved in these matters for the purposes of these examinations. In our proposal, the Committee on the Constitution’s explicit right to documents will be extended. Under this proposal, in addition to records of Government matters and the other documents involved in these matters, the Committee on the Constitution will also receive all Government documents that the Committee finds necessary for its examination. The purpose of this addition is that the right of access to documents needs to correspond more closely with the actual area of the Committee’s examination.

A provision will also be incorporated into the Constitution to the effect that every Parliamentary Committee is to follow up Riksdag decisions within the subject area of that Committee. In this way, the Riksdag’s responsibility for examination through follow up and evaluation of previous Riksdag decisions will be further emphasised.

The Judiciary

By virtue of their functions in the administration of justice, courts are important bodies in our society. The role of the courts comprises considerably more than resolving disputes and

examining criminal cases. The courts are to uphold the rule of law and the rights of the individual citizen through their task of ensuring that democratically determined enactments are applied correctly. The courts are also tasked with the creation of case law, through the role of the highest courts as authorities in which precedent is established. Sweden’s membership of the EU and the obligations resulting from the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and other agreements have further clarified the role of the courts in society and their importance in guaranteeing citizens’ rights.

We propose the incorporation of a provision that entails each court deciding itself how its tasks be divided within the court. The right of the Parliamentary Ombudsman and the Chancellor of Justice to attend the deliberations of courts and administrative agencies will also be abolished.

Issues concerning appointments of permanent judges and the legal status of judges in various respects are also important for the independence of the courts and of judges. We consider that the procedure when appointing permanent judges should be designed in such a manner that the independence of the courts and judges cannot be called into question. The appointment procedure must also guarantee broad recruitment of a high quality.

We therefore propose that the Constitution stipulates that the grounds for the appointment procedure with regard to permanent judges be regulated by law. We also propose an act on the appointment of permanent judges. Under the system that we propose, the Government will continue to appoint permanent judges, but the present procedure in which higher posts as judges are directly appointed will be abolished. This means that all posts as judges will be announced as vacant. Matters relating to the appointment of permanent judges will be prepared by a proposals board, which is to consist of six judges, a member of the Swedish Bar Association and two representatives of the general public.

The regulations concerning bringing charges against Justices of the Supreme Court for offences in the exercise of their duties should also be amended. Prosecutions of this type, under our proposal, are to be examined by the Supreme Administrative Court instead of the Supreme Court, as is the case at present. In this way, the situation is avoided in which one of the highest courts examines cases involving one of its own members. The same procedure shall also apply, for example, to the issue of whether a

Justice of the Supreme Court is to be relieved of his post. We also propose certain amendments with regard to issues related to summary dismissal and disciplinary liability for other permanent judges.

The provisions in the Constitution on the administration of justice and general administration

The provisions of the current Constitution concerning the administration of justice and the provisions concerning general administration are currently contained in a joint Chapter. There are also common provisions concerning all public activities.

We propose that provisions on the administration of justice and general administration be divided into two different chapters. The new chapter on the administration of justice is to contain the provisions currently found in Chapter 11 that concern the courts and judges. The new chapter on general administration is to contain the provisions currently found in Chapter 11 that concern general administration. Furthermore, the design of the provisions on the fundamental state administrative organisation under the Government and on the transfer of administrative tasks is simplified.

Judicial review in the future

Judicial review is based on the view that regulations, i.e., binding general rules of law, are part of a hierarchical system where there are different levels. For Sweden, this refers to fundamental laws, ordinary acts of law, ordinances (regulations issued by the Government) and agency and municipal regulations. In judicial review the point is to examine a regulation at a lower level in relation to a regulation at a higher level, with the regulation at the higher level taking precedence if there is a conflict. When judicial review is discussed, the key point is often the relationship between a law at constitutional level and an ordinary law.

Judicial review is undertaken by the Council on Legislation through its prior scrutiny of draft acts of law conducted during the legislative process. Judicial review is also undertaken by courts and other public bodies in their activities. Here it is a question of

examining acts of law and other regulations in specific cases. In the case of acts of law, therefore, the Swedish judicial review system thus contains elements both of prior scrutiny and subsequent review.

Our point of departure has been that the judicial review system shall continue to contain both prior scrutiny and a possibility of review at a later stage. When it comes to prior scrutiny, some amendments are being made to the Constitution in order to further emphasise the importance of the Council on Legislation’s review. The current regulation stipulates that a statement from the Council on Legislation should be obtained in certain specific cases. We propose instead that such a statement must be obtained. In this way, Council on Legislation review is made compulsory in the matters of legislation subject to review. We also propose that the ‘criterion of importance’ be removed. The Government or a Parliamentary Committee will thus no longer be able to desist from obtaining an opinion from the Council on Legislation on the grounds that an act of law is not considered important for individuals or from a public point of view. We also propose that the legal skills of the secretariat of the Council on Legislation is reinforced.

With regard to review at a later stage, the current regulations mean that a court or other public body is only to refrain from applying an act or ordinance if the error is manifest. We have concluded that this requirement should be abolished. Instead a note should be introduced in the text of the law recalling that in the event of judicial review, particular account should be taken of popular sovereignty and conformity to law, with its principle of a hierarchy of norms.

The review of acts of law and other regulations dealt with in the provision is limited to situations in which the issue of, for example, the compatibility of an act with the Constitution arises in a specific case of application which is to be determined by, for example, a court. As is the case at present, the review is to be performed by all courts and other public bodies in which issues relating to conflicts of norms arise in applying the law.

Protection of fundamental rights and freedoms

Swedish fundamental rights and freedoms are primarily contained in Chapter 2 of the Constitution. Universal and equal suffrage is expressed in Chapter 1 of the Constitution. Through the Freedom of the Press Act and the Fundamental Law on Freedom of Expression certain aspects of freedom of expression and information receive stronger and broader constitutional protection. An important component of Swedish protection of freedoms and rights is determined by the provisions of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. The Convention was incorporated into Swedish law in 1995 and has also been given special constitutional standing by the prohibition in Chapter 2 Article 23 of the Constitution that prohibits legislation that contravenes the Convention.

The report proposes certain changes to the provisions on the fundamental protection of rights and freedoms in the Constitution.

Two proposals relate to protection from discrimination. Under the current wording of the Constitution no act of law or other provision may imply the unfavourable treatment of a citizen because he or she belongs to a minority group of a particular race, colour or ethnic origin. We propose that the concept of “race” be removed from the Constitution so as to better express protection from discrimination. Instead, the grounds of discrimination should be given as “ethnic origin, skin colour or other similar circumstances”. This new wording does not imply any change in substance to the protection from discrimination. We also propose that protection from discrimination is expanded to include a prohibition against regulations that may imply unfavourable treatment of a citizen because of his or her sexual orientation.

Furthermore, we propose the introduction of a provision that would require court trials to be fair and take place within a reasonable period of time. The existing Swedish legal order does not contain any such provision at the constitutional level. The superior provision in this area is Article 6 of the Convention. The purpose is to introduce a provision into the constitution that to some extent corresponds to Article 6. In one respect the proposed provision goes further than the Convention. The protection afforded by the Convention only extends to proceedings concerning civil rights and obligations or a criminal charge. No

such limitation will be introduced in the provision in the Constitution.

We also propose that regulations pertaining to the protection of property are changed so that the main principle of full compensation for expropriation and other such disposition is made clearer. The provision must therefore specify that full compensation for losses will be payable in these cases. We also propose an amendment to the provision prescribing that, with regard to the right to compensation for restrictions on the right of disposition regarding real estate for health protection, environmental protection or security reasons, the provisions of the law apply. The right to compensation for such restrictions on the right of disposition should be dealt with by a special inquiry. The report outlines the basis for such an inquiry.

Moreover, we propose a provision on the protection of the freedom of research. We also propose that the constitution make clear that public authorities shall also work to ensure that the rights of children are safeguarded. Such a step is in line with Sweden’s obligations under the UN Convention on the Rights of the Child.

Finally, we present a proposal concerning the position of the Sami. The Sami occupy a special position among the national minorities, especially since they are also recognised as an indigenous people. This position, in our view, warrants that special mention be made of the Sami in the introductory chapter of the Constitution. Following this, the existing regulations should be amended to state that the opportunities for ethnic, linguistic and religious minorities to retain and develop their own cultural and social life must be promoted, instead of should be promoted, as is the case today.

In this context, the proposals for stronger protection of personal integrity presented by the Integrity Protection Committee in its report (SOU 2008:3) have also been highlighted. In our view, protection in line with the proposals of the Integrity Protection Committee should be introduced.

Constitutional regulation of international cooperation

Sweden plays an active role in extensive international cooperation that has a major impact on Swedish society. Our membership of the EU is our most significant area of cooperation. In our opinion,

the Constitution should include clear reference for its readers of our membership of the EU. Sweden’s membership of the EU should therefore be mentioned in the introductory chapter on the basic principles of the form of government. Neither does the Constitution contain any general provisions concerning our other areas of international cooperation with other countries and within the framework of various international organisations. In light of the importance of such cooperation for Swedish society, this stands out as a shortcoming of the Constitution. In our view, it should be explicitly stated that Sweden takes part in international cooperation. In such a provision, there is reason to draw particular attention to cooperation that takes place within the framework of the UN and the Council of Europe.

We also propose certain changes to the provisions concerning transfer of decision-making authority in relation to the EU. The purpose is to ensure that a safe majority of the members of the Riksdag supports the decision.

Municipalities

Under the Swedish constitution, democracy is achieved through a number of means including local self-government. Local selfgovernment occupies a central position in Sweden and is an important part of our democratic system. The provisions in the introductory chapter of the Constitution indicate the special position that municipalities already occupy. We believe that there is reason to further emphasise the important role that municipalities play in Swedish society. We propose that this be done by adding to the Constitution a new specific chapter on municipalities. This chapter would regulate the conditions concerning municipalities that can be regarded as specific to the local government sector.

We also propose certain changes to the provisions of the Constitution regulating municipalities. In this context, we can refer in particular to a clearer emphasis on local self-government in the Constitution through, for example, regulations stating explicitly that the principle applies to all local government activities.

Furthermore, a provision should be introduced that requires local government interests to be taken into consideration in the legislation. The provision specifies that a restriction in local selfgovernment should never be allowed to go beyond what is

necessary with regard to the purpose behind it. At the same time, review by the Council on Legislation is extended to include legislation that can be of importance to local self-government. However, we do not consider that there is reason to subject the Riksdag’s assessment of these issues to judicial review at a later stage.

Furthermore, the Constitution is also to include a provision that makes clear that tax equalisation between municipalities may occur.

Regulatory power

Regulatory power refers to the right to take decisions on rules of law, i.e. rules that are binding on individuals and authorities and that are generally applicable. These rules are referred to as provisions in the Constitution. Regulatory power is primarily regulated under Chapter 8 of the Constitution, but provisions on regulatory power are also found in other chapters of the Constitution and in the Freedom of the Press Act and the Fundamental Law on Freedom of Expression.

Our review has resulted in a number of proposals that aim at eliminating application problems and creating regulations with less detail and increased clarity. Further, to a certain extent the provisions have been adjusted to current practice.

Besides amendments that are warranted for these reasons, some further adjustments of the provisions are proposed. A new introductory provision is proposed in Chapter 8 to get the Chapter off to a better start and to allow simplification of the Chapter’s following provisions. The provisions that define the sphere of primary legislation are combined in a single provision. The main provision on the delegation of regulatory power to the Government will be amended so that it specifies areas in which delegation is not possible rather than list the areas in which delegation is allowed, as is the case at present.

A provision will be introduced that allows the Riksdag to authorise municipalities to issue regulations on taxes that aim at regulating municipal traffic conditions. The provision aims at removing the present constitutional obstruction against such an arrangement when it comes to parking fees and congestion charges.

Financial power

Financial power refers to the right to take decisions on revenue to the state and to control the state’s assets, primarily through decisions on expenditures. Revenue is primarily comprised of taxes and fees, but also of income of a civil law character, such as dividends from shares owned by the state. The current regulations describe in general terms the powers of the Riksdag and the Government with regard to the budget. The regulations are supplemented by the provisions of the Riksdag Act and the State Budget Act (1996:1059).

We consider that the basis of the provisions on financial power in the constitution should continue to be to regulate, in general terms, the powers of the Riksdag and the Government with regard to the budget. Only provisions of such importance and that have achieved such political acceptance that it cannot be expected that they will be subject to amendment in the foreseeable future should be contained in the Constitution. Within this framework, the provisions should reflect the actual budget process as clearly as possible. In our review of this chapter, we propose that certain provisions be excluded and that certain constitutional practices be established in law. The report also includes certain other proposed amendments.

The current regulation covering the situation in which no budget has been decided ahead of the start of the budget period will be supplemented by a provision. This means that if the Riksdag has not taken even a provisional decision on appropriations for a certain activity, then the most recent budget, including the changes resulting from other decisions taken by the Riksdag, is in force until otherwise decided.

A provision in the Constitution that the Government is to submit an annual financial report for the state to the Riksdag is also proposed.

Citizenship requirements for certain posts

The Constitution contains citizenship requirements in several different cases. Members of Parliament, as well as the head of state, must be Swedish citizens. A government minister must have been a

Swedish citizen for at least ten years. Finally, Chapter 11 contains a general requirement for holding certain offices and appointments.

We propose that the constitutional requirement that a government minister must have been a Swedish citizen for at least ten years be removed. Thus in the future, there will only be a requirement regarding Swedish citizenship.

Further, we propose that the citizenship requirement regarding certain government offices and other appointments be removed from the Constitution for posts other than that of the Chancellor of Justice, Parliamentary Ombudsmen, Auditors-General and permanent judges. Otherwise, where reasons for such requirements exist, they are to be entered into law or in other regulations according to grounds that are laid down in law. Further, a provision should be added to the Riksdag Act that only people who have Swedish citizenship may hold appointments that are filled by selection by the Riksdag.

Prosecution and immunity from legal process

The Rome Statute of the International Criminal Court has been binding on Sweden since 2001. In light of this, the Constitution should now be adjusted to the requirements that follow from Sweden's commitments under the Rome Statute. We therefore propose that a new provision be introduced pointing out that the Constitution’s rules on prosecution and immunity for Members of Parliament, the head of state, government ministers and members of the Supreme Court or the Supreme Administrative Court do not present impediments to the fulfilment of Sweden’s commitments under the Rome Statute. The new provision also addresses commitments in relation to other international criminal courts.

Also, to be able to fulfil our international commitments in this area, an opportunity will be introduced on transferring judicial and administrative functions that are directly based on the Constitution to international organisations or courts.

War, danger of war and emergency situations

In Sweden, we have chosen to introduce regulations that, even in time of peace, as far as possible create the foundation for legal actions also in time of war. The current regulations on war and danger of war aim to reduce the risk of disputes concerning issues on whether the Government and Riksdag have acted in accordance with the law and to make it difficult for irresponsible groups to take power.

We consider that the Constitution should continue to contain regulations on war and the danger of war. However, we propose some adjustments to the regulations. The scope of a number of provisions in the regulations should be limited so that they are only applicable in the event of such wars or such dangers of war that mean that the nation’s territory or existence are threatened. The aim of the limitation is to prevent the regulations from being used except in those cases where it is truly justified.

It is also proposed that a special regulation be introduced that entails that under certain conditions in emergency situations, the Government may issue regulations that otherwise under the Constitution are to be issued by the Riksdag. This extension of the Government’s regulatory power may become relevant in emergency situations that involve “extensive damage or the risk of extensive damage to people, property or the environment”, or “a serious disturbance or an imminent risk of a serious disturbance to essential public services”.

Förkortningar

bet. betänkande dir. direktiv dnr diarienummer Ds Departementsserien EG Europeiska gemenskapen/gemenskaperna EU Europeiska unionen EU-stadgan Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna Europadomstolen Den europeiska domstolen för de mänskliga

rättigheterna

Europakonventionen

Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

f. följande sida/sidor framst. framställning förs. förslag FN Förenta Nationerna JK Justitiekanslern JO Riksdagens ombudsmän KU konstitutionsutskottet NJA Nytt juridiskt arkiv, avdelning I prop. proposition rskr. riksdagsskrivelse RÅ Regeringsrättens årsbok SFS Svensk författningssamling SOU Statens offentliga utredningar yttr. yttrande

Regeringsformens nya lydelse enligt utredningens förslag

1 kap. Statsskickets grunder

1 § All offentlig makt i Sverige utgår från folket.

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Den offentliga makten utövas under lagarna.

2 § Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa

.

Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.

Det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv.

Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person.

Samernas och andra etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.

3 § Regeringsformen, successionsordningen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är rikets grundlagar.

4 § Riksdagen är folkets främsta företrädare.

Riksdagen stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning.

5 § Konungen eller drottning som enligt successionsordningen innehar Sveriges tron är rikets statschef.

6 § Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför riksdagen.

7 § I riket finns kommuner på lokal och regional nivå.

8 § För rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.

9 § Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

10 § Sverige är medlem i Europeiska unionen. Sverige deltar även inom ramen för Förenta nationerna och Europarådet samt i andra sammanhang i internationellt samarbete.

2 kap. Grundläggande fri- och rättigheter

Opinionsfriheter

1 § Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad

1. yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor,

2. informationsfrihet: frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden,

3. mötesfrihet: frihet att anordna och delta i sammankomster för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk,

4. demonstrationsfrihet: frihet att anordna och delta i demonstrationer på allmän plats,

5. föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften, och

6. religionsfrihet: frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion.

I fråga om tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och i vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar gäller tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

I tryckfrihetsförordningen finns också bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar.

2 § Ingen får av det allmänna tvingas att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Inte heller får någon av det allmänna tvingas att delta i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra politisk sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning som avses i första meningen.

3 § Ingen svensk medborgare får utan samtycke antecknas i ett allmänt register enbart på grund av sin politiska åskådning.

Var och en ska i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans eller hennes personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom eller henne registreras med hjälp av automatisk databehandling.

Kroppslig integritet och rörelsefrihet

4 § Dödsstraff får inte förekomma.

5 § Var och en är skyddad mot kroppsstraff. Ingen får heller utsättas för tortyr eller för medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden.

6 § Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp även i andra fall än som avses i 4 och 5 §§. Var och en är dessutom skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande.

7 § Ingen svensk medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket.

Ingen svensk medborgare som är eller har varit bosatt i riket får fråntas sitt medborgarskap. Det får dock föreskrivas att barn under arton år i fråga om sitt medborgarskap ska följa föräldrarna eller en av dem. Det får även föreskrivas att, i enlighet med överenskommelse med en annan stat, den som sedan födelsen är medborgare även i den andra staten och varaktigt bosatt där förlorar sitt svenska medborgarskap vid arton års ålder eller senare.

8 § Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövanden. Den som är svensk medborgare är även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det.

Rättssäkerhet

9 § Om en annan myndighet än en domstol har berövat någon friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, ska han eller hon kunna få frihetsberövandet prövat av domstol utan oskäligt dröjsmål. Detta gäller dock inte när det är fråga om att till Sverige flytta över verkställighet av en frihetsberövande påföljd enligt en dom i en annan stat.

Även den som av någon annan anledning än som anges i första stycket har blivit omhändertagen tvångsvis, ska kunna få omhändertagandet prövat av domstol utan oskäligt dröjsmål. Med

prövning av domstol likställs i sådant fall prövning av en nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden ska vara eller ha varit ordinarie domare.

Har prövningen inte uppdragits åt en myndighet som är behörig enligt första eller andra stycket, ska prövningen göras av allmän domstol.

10 § Ingen får dömas till straff eller annan brottspåföljd för en gärning som inte var belagd med brottspåföljd när den begicks. Inte heller får någon dömas till svårare brottspåföljd för gärningen än den som var föreskriven då. Med brottspåföljd avses här även förverkande och annan särskild rättsverkan av brott.

Skatt eller statlig avgift får inte tas ut i vidare mån än som följer av föreskrifter som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten. Finner riksdagen att det finns särskilda skäl för det, får en lag dock innebära att skatt eller statlig avgift tas ut trots att lagen inte hade trätt i kraft när omständigheten inträffade, om regeringen eller ett riksdagsutskott då hade lämnat ett förslag om det till riksdagen. Med förslag jämställs ett meddelande i skrivelse från regeringen till riksdagen om att ett sådant förslag är att vänta. Vidare får riksdagen föreskriva undantag från första meningen, om riksdagen finner att det av särskilda skäl krävs i samband med krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris.

11 § Domstol får inte inrättas för en redan begången gärning och inte heller för en viss tvist eller i övrigt för ett visst mål.

En rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid. Förhandling vid domstol ska vara offentlig.

Skydd mot diskriminering

12 § Lag eller annan föreskrift får inte innebära att någon missgynnas därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande eller med hänsyn till sexuell läggning.

TP PT

13 § Lag eller annan föreskrift får inte innebära att någon missgynnas på grund av sitt kön, om inte föreskriften utgör ett led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt.

Stridsåtgärder på arbetsmarknaden

14 § En förening av arbetstagare samt arbetsgivare och en förening av arbetsgivare har rätt att vidta stridsåtgärder på arbetsmarknaden, om inte annat följer av lag eller avtal.

Egendomsskydd och allemansrätt

15 § Vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag.

Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning.

Alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan.

Upphovsrätt

16 § Författare, konstnärer och fotografer äger rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag.

Näringsfrihet

17 § Begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.

Samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag.

Utbildning och forskning

18 § Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola. Det allmänna ska svara också för att högre utbildning finns.

Forskningens frihet är skyddad enligt bestämmelser som meddelas i lag.

Europakonventionen

19 § Lag eller annan föreskrift får inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Förutsättningar för begränsningar av fri- och rättigheter

20 § Följande fri- och rättigheter får, i den utsträckning som medges i 21–24 §§, begränsas genom lag:

1. yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten och föreningsfriheten (1 § första stycket 1–5),

2. skyddet mot annat kroppsligt ingrepp än som avses i 4 och 5 §§, mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot intrång i förtroliga försändelser och meddelanden (6 §),

3. rörelsefriheten (8 §), och

4. offentligheten vid domstolsförhandling (11 § andra stycket andra meningen).

Efter bemyndigande i lag får de i första stycket angivna fri- och rättigheterna begränsas genom annan författning i de fall som anges i 8 kap. 5 §

TP PT

och i fråga om förbud att röja sådant som någon fått

kännedom om i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt. I samma ordning får mötesfriheten och demonstrationsfriheten begränsas även i de fall som anges i 24 § första stycket andra meningen.

21 § Begränsningar enligt 20 § får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

22 § Ett förslag till lag enligt 20 § ska, om det inte avslås av riksdagen, på yrkande av lägst tio av dess ledamöter vila i minst tolv månader från det att det första utskottsyttrandet över förslaget anmäldes i riksdagens kammare. Riksdagen får dock anta förslaget direkt, om minst fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet.

Första stycket gäller inte förslag till lag om fortsatt giltighet i högst två år av lag. Det gäller inte heller förslag till lag som enbart rör

1. förbud att röja sådant som någon har fått kännedom om i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt och vars hemlighållande är nödvändigt med hänsyn till något av de intressen som anges i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen,

2. husrannsakan eller liknande intrång, eller

3. frihetsstraff som påföljd för viss gärning. Konstitutionsutskottet prövar för riksdagens del om första stycket är tillämpligt i fråga om ett visst lagförslag.

23 § Yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten göras endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.

Vid bedömandet av vilka begränsningar som får göras med stöd av första stycket ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

Att meddela föreskrifter som utan avseende på yttrandens innehåll närmare reglerar ett visst sätt att sprida eller ta emot yttranden anses inte som en begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten.

24 § Mötesfriheten och demonstrationsfriheten får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa friheter begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot.

T

Föreningsfriheten får begränsas endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande.

25 §

TP PT

För andra än svenska medborgare här i riket får särskilda

begränsningar göras genom lag i fråga om följande fri- och rättigheter:

1. yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten, föreningsfriheten och religionsfriheten (1 § första stycket),

2. skyddet mot tvång att ge till känna åskådning (2 § första meningen),

3. skyddet mot kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 §§, mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot intrång i förtroliga försändelser och meddelanden (6 §),

4. skyddet mot frihetsberövande (8 § första meningen),

5. rätten till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott eller misstanke om brott (9 § andra och tredje styckena),

6. offentligheten vid domstolsförhandling (11 § andra stycket andra meningen),

7. författares, konstnärers och fotografers rätt till sina verk (16 §),

8. rätten att driva näring eller utöva yrke (17 §),

9. skyddet för forskningens frihet (18 § andra stycket), och 10. skyddet mot ingrepp på grund av åskådning (21 § tredje meningen).

På sådana föreskrifter om särskilda begränsningar som avses i första stycket ska 22 § första stycket, andra stycket första meningen samt tredje stycket tillämpas.

3 kap. Riksdagen

Riksdagens bildande och sammansättning

1 § Riksdagen utses genom fria, hemliga och direkta val.

Vid sådant val sker röstning på parti med möjlighet för väljarna att lämna särskild personröst.

Med parti avses varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning.

2 § Riksdagen består av en kammare med 349 ledamöter. För ledamöterna ska det finnas ersättare.

Ordinarie val

3 § Ordinarie val till riksdagen hålls vart fjärde år.

Rösträtt och valbarhet

4 § Rösträtt vid val till riksdagen har varje svensk medborgare som är eller någon gång har varit bosatt i riket och har fyllt arton år.

Endast den som uppfyller villkoren för rösträtt kan vara ledamot av riksdagen eller ersättare för ledamot.

Frågan om någon har rösträtt avgörs på grundval av en före valet upprättad röstlängd.

Valkretsar

5 § För val till riksdagen är riket indelat i valkretsar.

Mandatfördelningen mellan valkretsarna

6 § Av mandaten i riksdagen är 310 fasta valkretsmandat och 39 utjämningsmandat.

De fasta valkretsmandaten fördelas mellan valkretsarna på grundval av en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje valkrets och antalet röstberättigade i hela riket. Fördelningen fastställs för fyra år i sänder.

Mandatfördelningen mellan partierna

7 § Mandaten fördelas mellan partier.

Endast partier som har fått minst fyra procent av rösterna i hela riket får delta i fördelningen av mandaten. Ett parti som har fått färre röster får dock delta i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i en valkrets där partiet har fått minst tolv procent av rösterna.

8 § De fasta valkretsmandaten fördelas på varje valkrets proportionellt mellan partierna på grundval av valresultatet i valkretsen.

Utjämningsmandaten fördelas mellan partierna så, att fördelningen av alla mandat i riksdagen, med undantag av de fasta valkretsmandat som har tillfallit ett parti med mindre än fyra procent av rösterna, blir proportionell mot de i fördelningen deltagande partiernas röstetal i hela riket. Har ett parti vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten fått flera mandat än som motsvarar den proportionella representationen i riksdagen för partiet, bortses vid fördelningen av utjämningsmandaten från partiet och de fasta valkretsmandat som det har fått. Sedan utjämningsmandaten har fördelats mellan partierna, tillförs de valkretsar.

Vid mandatfördelningen mellan partierna används uddatalsmetoden med första divisorn jämkad till 1,4.

9 § För varje mandat som ett parti har fått utses en riksdagsledamot samt ersättare för honom eller henne.

Valperiod

10 § Varje val gäller för tiden från det att den nyvalda riksdagen har samlats till dess den närmast därefter valda riksdagen samlas.

Den nyvalda riksdagen samlas på den femtonde dagen efter valdagen, dock tidigast på den fjärde dagen efter det att valresultatet har kungjorts.

Extra val

11 § Regeringen får besluta om extra val till riksdagen mellan ordinarie val. Extra val ska hållas inom tre månader efter beslutet.

Efter val till riksdagen får regeringen inte besluta om extra val förrän tre månader har gått från den nyvalda riksdagens första sammanträde. Regeringen får inte heller besluta om extra val under den tid då dess ledamöter, efter det att samtliga har entledigats, uppehåller sina befattningar till dess en ny regering ska tillträda.

Bestämmelser om extra val i visst fall finns i 6 kap. 5 §.

Överklagande av val

12 § Val till riksdagen får överklagas hos en av riksdagen utsedd valprövningsnämnd. Nämndens beslut får inte överklagas.

Den som har valts till riksdagsledamot utövar sitt uppdrag även om valet har överklagats. Ändras valet, intar en ny ledamot sin plats så snart ändringen har kungjorts. Det gäller också för ersättare.

Valprövningsnämnden består av en ordförande, som ska vara eller ha varit ordinarie domare och som inte får tillhöra riksdagen, och sex andra ledamöter. Ledamöterna väljs efter varje ordinarie val, så snart valet har vunnit laga kraft, för tiden till dess nytt val till nämnden har ägt rum. Ordföranden väljs särskilt.

Ytterligare bestämmelser

13 § Ytterligare bestämmelser i de ämnen som anges i 1 § tredje stycket och 3–12 §§ samt om utseende av ersättare för riksdagsledamöterna meddelas i riksdagsordningen eller annan lag.

4 kap. Riksdagsarbetet

Riksmöte

1 § Riksdagen sammanträder till riksmöte varje år. Riksmötet hålls i Stockholm, om inte riksdagen eller talmannen bestämmer annat av hänsyn till riksdagens säkerhet eller frihet.

Talmannen

2 § Riksdagen väljer inom sig för varje valperiod en talman samt en förste, en andre och en tredje vice talman.

Utskotten

3 § Riksdagen väljer inom sig utskott, däribland ett konstitutionsutskott och ett finansutskott, enligt bestämmelser i riksdagsordningen.

T

Rätten att väcka förslag

T

4 § Regeringen och varje riksdagsledamot får, i enlighet med bestämmelser i riksdagsordningen, väcka förslag i fråga om allt som kan komma under riksdagens prövning, om inte annat anges i denna regeringsform.

Ärendenas beredning

5 § Ett ärende som har väckts av regeringen eller en riksdagsledamot bereds av ett utskott innan det avgörs, om inte annat anges i denna regeringsform.

Ärendenas avgörande

6 § När ett ärende ska avgöras i kammaren, får varje riksdagsledamot och varje statsråd yttra sig. Närmare bestämmelser om detta meddelas i riksdagsordningen.

I riksdagsordningen meddelas också bestämmelser om jäv.

7 § Vid omröstning i kammaren gäller som riksdagens beslut den mening som mer än hälften av de röstande enas om, om inte något annat anges i denna regeringsform eller, beträffande frågor som hör till förfarandet i riksdagen, i huvudbestämmelse i riksdagsordningen. Bestämmelser om förfarandet vid lika röstetal meddelas i riksdagsordningen.

Uppföljning och utvärdering

8 § Varje utskott följer upp och utvärderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde.

Offentlighet i kammaren

9 § Sammanträden i kammaren är offentliga.

Ett sammanträde får dock hållas inom stängda dörrar enligt bestämmelser i riksdagsordningen.

Ledamöternas ställning

10 § Riksdagsledamöter och ersättare får fullgöra uppdrag som ledamot utan att hindras av tjänsteuppgift eller annan sådan skyldighet.

11 § En riksdagsledamot eller en ersättare får inte lämna sitt uppdrag utan att riksdagen har medgett det.

När det finns anledning till det, ska Valprövningsnämnden självmant pröva om en ledamot eller en ersättare är behörig enligt 3 kap. 4 § andra stycket. Den som förklaras obehörig är därmed skild från sitt uppdrag.

En ledamot eller en ersättare får i annat fall skiljas från uppdraget endast om han eller hon genom brott har visat sig uppenbart olämplig för uppdraget. Beslut om detta fattas av domstol.

12 § Talan får inte väckas mot den som utövar eller har utövat uppdrag som riksdagsledamot på grund av hans eller hennes yttranden eller gärningar under utövandet av uppdraget, utan att riksdagen har medgett det genom ett beslut som minst fem

sjättedelar av de röstande har enats om. Detsamma gäller i fråga om frihetsberövande eller förbud att resa inom riket.

Misstänks en riksdagsledamot för brott i annat fall, ska bestämmelser i lag om gripande, anhållande eller häktning tillämpas endast om han eller hon erkänner brottet eller har tagits på bar gärning eller om det är fråga om ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år.

13 § Under den tid som en riksdagsledamot är riksdagens talman eller tillhör regeringen utövas hans eller hennes uppdrag som riksdagsledamot av en ersättare. Riksdagen kan i riksdagsordningen föreskriva att en ersättare ska träda i en riksdagsledamots ställe när han eller hon är ledig.

Bestämmelserna i 10 § och 12 § första stycket gäller även för talmannen och hans eller hennes uppdrag.

För en ersättare som utövar uppdrag som riksdagsledamot gäller bestämmelserna om ledamot.

Ytterligare bestämmelser

14 § Ytterligare bestämmelser om riksdagsarbetet meddelas i riksdagsordningen.

5 kap. Statschefen

1 § Av 1 kap. 5 § framgår att konungen eller drottning som enligt successionsordningen innehar Sveriges tron är rikets statschef.

2 § Som statschef får endast den tjänstgöra som är svensk medborgare och har fyllt arton år. Han eller hon får inte samtidigt vara statsråd eller utöva uppdrag som talman eller riksdagsledamot.

3 § Statschefen ska hållas underrättad om rikets angelägenheter av statsministern. När det behövs sammanträder regeringen i konselj under statschefens ordförandeskap.

Statschefen ska samråda med statsministern, innan han eller hon reser utomlands.

4 § Om konungen eller drottning som är statschef är förhindrad att fullgöra sina uppgifter, inträder enligt gällande tronföljd medlem av konungahuset, som inte är förhindrad, för att som tillfällig riksföreståndare fullgöra statschefens uppgifter.

5 § Om konungahuset utslocknar väljer riksdagen en riksföreståndare som ska fullgöra statschefens uppgifter tills vidare. Riksdagen väljer samtidigt en vice riksföreståndare.

Detsamma gäller om konungen eller drottning som är statschef dör eller avgår och tronföljaren ännu inte har fyllt arton år.

6 § Om konungen eller drottning som är statschef inte har fullgjort eller kunnat fullgöra sina uppgifter under sex månaders tid, ska regeringen anmäla det till riksdagen. Riksdagen beslutar om konungen eller drottningen ska anses ha avgått.

7 § Riksdagen kan välja någon att efter regeringens förordnande tjänstgöra som tillfällig riksföreståndare när ingen med behörighet enligt 4 eller 5 § kan tjänstgöra.

Talmannen eller, om han eller hon har förhinder, vice talman tjänstgör efter regeringens förordnande som tillfällig riksföreståndare, när ingen annan behörig kan tjänstgöra.

8 § Konungen eller drottning som är statschef kan inte åtalas för sina gärningar. En riksföreståndare kan inte åtalas för sina gärningar som statschef.

6 kap. Regeringen

Regeringens sammansättning

1 § Regeringen består av statsministern och övriga statsråd.

Statsministern utses enligt bestämmelserna i 4–6 §§. Statsministern tillsätter övriga statsråd.

2 § Statsråden ska vara svenska medborgare.

Ett statsråd får inte inneha någon anställning. Han eller hon får inte heller inneha något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för honom eller henne.

Statsministeromröstning efter val

3 § En nyvald riksdag ska senast två veckor efter det att den samlats genom omröstning pröva frågan om statsministern har tillräckligt stöd i riksdagen. Om mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar nej på denna fråga, ska statsministern entledigas.

Omröstningen ska inte hållas om statsministern redan har entledigats.

T

Regeringsbildningen

T

4 § När en statsminister ska utses, kallar talmannen företrädare för varje partigrupp inom riksdagen till samråd. Talmannen överlägger med vice talmännen och lämnar sedan förslag till riksdagen.

Riksdagen ska senast inom fyra dagar, utan beredning i utskott, pröva förslaget genom omröstning. Om mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar mot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt.

5 § Förkastar riksdagen talmannens förslag, ska förfarandet enligt 4 § upprepas. Har riksdagen fyra gånger förkastat talmannens förslag, ska förfarandet avbrytas och återupptas först sedan val till riksdagen har hållits. Om inte ordinarie val ändå ska hållas inom tre månader, ska extra val hållas inom samma tid.

6 § När riksdagen har godkänt ett förslag om ny statsminister, ska statsministern så snart det kan ske anmäla de övriga statsråden för riksdagen. Därefter äger regeringsskifte rum vid en särskild konselj inför statschefen eller, om statschefen har förhinder, inför talmannen. Talmannen ska alltid kallas till konseljen.

Talmannen utfärdar förordnande för statsministern på riksdagens vägnar.

Entledigande av statsministern eller annat statsråd

7 § Förklarar riksdagen att statsministern eller något annat statsråd inte har riksdagens förtroende, ska talmannen entlediga statsrådet. Om regeringen kan besluta om extra val till riksdagen och gör det inom en vecka från misstroendeförklaringen, ska något entledigande dock inte ske.

I 3 § finns bestämmelser om entledigande av statsministern med anledning av en statsministeromröstning efter val.

8 § Ett statsråd ska entledigas om han eller hon begär det, statsministern av talmannen och ett annat statsråd av statsministern. Statsministern får även i andra fall entlediga statsråd.

9 § Om statsministern entledigas eller dör, ska talmannen entlediga de övriga statsråden.

Ställföreträdare för statsministern

10 § Statsministern kan bland de övriga statsråden utse någon att i egenskap av ställföreträdare vid förhinder för statsministern fullgöra hans eller hennes uppgifter. Har någon ställföreträdare inte utsetts eller har också ställföreträdaren förhinder, fullgörs statsministerns uppgifter i stället av den av de tjänstgörande statsråden som har varit statsråd längst tid. Om två eller flera har varit statsråd lika länge, har den äldste av dem företräde.

Övergångsregering

11 § Har regeringens samtliga ledamöter entledigats, uppehåller de sina befattningar till dess en ny regering har tillträtt. Har ett annat

statsråd än statsministern entledigats på egen begäran, uppehåller han eller hon sin befattning till dess en efterträdare har tillträtt, om statsministern begär det.

Förhinder för talmannen

12 § Om talmannen har förhinder övertar en vice talman de uppgifter som talmannen har enligt detta kapitel.

7 kap. Regeringsarbetet

Regeringskansliet och dess uppgifter

1 § För att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet i övrigt ska det finnas ett regeringskansli. I detta ingår departement för olika verksamhetsgrenar. Regeringen fördelar ärendena mellan departementen. Statsministern utser bland statsråden chefer för departementen.

Ärendenas beredning

2 § Vid beredningen av regeringsärenden ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig.

Ärendenas avgörande

3 § Regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträde.

Regeringsärenden som gäller verkställighet inom försvarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut kan dock, i den omfattning som anges i lag, under statsministerns överinseende avgöras av chefen för det departement som ärendena hör till.

4 § Statsministern kallar övriga statsråd till regeringssammanträde och är ordförande vid sammanträdet. Minst fem statsråd ska delta i regeringssammanträdet.

5 § Vid ett regeringssammanträde är departementschefen föredragande i de ärenden som hör till hans eller hennes departement. Statsministern kan dock förordna att ett ärende eller en grupp av ärenden, som hör till ett visst departement, ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen.

Protokoll och skiljaktig mening

6 § Vid regeringssammanträden ska protokoll föras. Skiljaktiga meningar ska antecknas i protokollet.

7 § Författningar, förslag till riksdagen och andra beslut som ska expedieras ska för att bli gällande skrivas under av statministern eller ett annat statsråd på regeringens vägnar. Regeringen kan dock genom förordning föreskriva att en tjänsteman i särskilda fall ska få skriva under beslut som ska expedieras.

8 kap. Lagar och andra föreskrifter

1 § Föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner.

Ett bemyndigande att meddela föreskrifter ska alltid ges i lag eller förordning.

Föreskrifter som meddelas genom lag

2 § Föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser

1. enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes,

2. förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden,

3. grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden,

4. trossamfund och grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund,

5. rådgivande folkomröstning i hela riket och förfarandet vid folkomröstning i en grundlagsfråga, eller

6. val till Europaparlamentet. Även av andra bestämmelser i denna regeringsform och av annan grundlag följer att föreskrifter av visst innehåll ska meddelas genom lag.

Föreskrifter som meddelas av regeringen

3 § Riksdagen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2 och 3. Föreskrifterna får dock inte avse

1. annan rättsverkan av brott än böter,

2. skatt, utom tull på införsel av varor, eller

3. konkurs eller utsökning. Riksdagen kan i lag, som innehåller ett bemyndigande enligt första stycket, föreskriva även annan rättsverkan av brott än böter

för överträdelse av en föreskrift som meddelas av regeringen med stöd av bemyndigandet.

4 § Riksdagen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 1–3 om anstånd med att fullgöra förpliktelser.

5 § Riksdagen kan i en lag bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om

1. när lagen ska träda i kraft,

2. när delar av lagen ska börja eller upphöra att tillämpas, eller

3. tillämpning av lagen i förhållande till ett annat land eller en mellanfolklig organisation.

6 § Föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av ett bemyndigande enligt denna regeringsform ska underställas riksdagen för prövning om riksdagen bestämmer det.

7 § Regeringen får utöver vad som följer av 3–5 §§ meddela

1. föreskrifter om verkställighet av lag, och 2. föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen.

Regeringens föreskrifter enligt första stycket får inte avse riksdagen eller dess myndigheter. Regeringen får inte heller med stöd av bestämmelsen i första stycket 2 meddela föreskrifter som avser den kommunala beskattningen.

8 § Att regeringen får meddela föreskrifter i ett visst ämne hindrar inte att riksdagen meddelar föreskrifter i samma ämne.

Föreskrifter som meddelas av andra än riksdagen och regeringen

9 § Riksdagen kan bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2 om föreskrifterna avser

1. avgifter, eller

2. skatt som syftar till att reglera trafikförhållanden i kommunen.

10 § Om riksdagen enligt detta kapitel bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan riksdagen också medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet.

11 § Regeringen får bemyndiga en myndighet under regeringen eller någon av riksdagens myndigheter att meddela föreskrifter enligt 7 §. Ett bemyndigande till riksdagens myndigheter får dock inte avse förhållanden inom riksdagen eller dess myndigheter.

12 § Föreskrifter som en myndighet under regeringen meddelat med stöd av ett bemyndigande enligt 10 eller 11 § ska underställas regeringen för prövning om regeringen bestämmer det.

13 § Riksdagen kan genom lag uppdra åt Riksbanken att meddela föreskrifter inom dess ansvarsområde enligt 9 kap. och beträffande dess uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.

Riksdagen kan bemyndiga riksdagens myndigheter att meddela föreskrifter som avser förhållanden inom riksdagen eller dess myndigheter.

Stiftande av grundlag och riksdagsordningen

14 § Grundlag stiftas genom två likalydande beslut. Genom det första beslutet antas grundlagsförslaget som vilande. Det andra beslutet får inte fattas tidigare än att det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Det ska dessutom gå minst nio månader mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare och valet, om inte konstitutionsutskottet beslutar om undantag. Ett sådant beslut ska fattas senast vid ärendets beredning, och minst fem sjättedelar av ledamöterna måste rösta för beslutet.

15 § Riksdagen får inte såsom vilande anta ett förslag om stiftande av grundlag som är oförenligt med ett annat vilande grundlagsförslag, utan att samtidigt avslå det först antagna förslaget.

16 § Folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag ska hållas, om det yrkas av minst en tiondel av riksdagens ledamöter och minst en tredjedel av ledamöterna röstar för yrkandet. Ett sådant

yrkande ska framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande. Yrkandet ska inte beredas i utskott.

Folkomröstningen ska hållas samtidigt med det val till riksdagen som avses i 14 §. Vid omröstningen får de som har rösträtt vid valet förklara om de godtar det vilande grundlagsförslaget eller inte. Förslaget är förkastat, om de som röstat mot förslaget är fler än de som röstat för förslaget och om de som röstat mot till antalet är fler än hälften av dem som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet. I annat fall tar riksdagen upp förslaget till slutlig prövning.

17 § Riksdagsordningen stiftas på det sätt som anges i 14 § första– tredje meningarna och 15 §. Den kan också stiftas genom endast ett beslut, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för beslutet.

Tilläggsbestämmelser i riksdagsordningen meddelas dock i samma ordning som lag i allmänhet.

Första stycket tillämpas också vid stiftande av sådan lag som avses i 2 § första stycket 4.

Ändring och upphävande av lag

18 § En lag får inte ändras eller upphävas på annat sätt än genom en lag.

I fråga om ändring eller upphävande av grundlag eller riksdagsordningen tillämpas 14–17 §§. Vid ändring eller upphävande av sådan lag som avses i 2 § första stycket 4 tillämpas 17 § första stycket.

Utfärdande och kungörande av föreskrifter

19 § En beslutad lag ska utfärdas av regeringen så snart som möjligt. En lag med sådana föreskrifter om riksdagen eller dess myndigheter som inte ska tas in i grundlag eller riksdagsordningen kan dock utfärdas av riksdagen.

Lagar ska kungöras så snart som möjligt. Detsamma gäller förordningar, om inte annat anges i lag.

T

Lagrådet

T

20 § För att lämna yttranden över lagförslag ska det finnas ett lagråd, där det ingår domare eller, vid behov, tidigare domare i Högsta domstolen och Regeringsrätten. Närmare bestämmelser om Lagrådets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag.

21 § Yttrande från Lagrådet inhämtas av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen, av ett riksdagsutskott.

Ett yttrande ska inhämtas innan riksdagen beslutar

1. grundlag om tryckfriheten eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt tekniska upptagningar,

2. lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar,

3. lag som avses i 2 kap. 3 § andra stycket, 14–16 §§, 20 § eller 25 §,

4. lag om kommunal beskattning eller lag som innebär åligganden för kommunerna,

5. lag som avses i 2 § första stycket 1 och 2 eller lag som avses i 11 och 12 kap., eller

6. lag som ändrar eller upphäver en lag enligt 1–5. Bestämmelserna i andra stycket gäller dock inte, om Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer. Föreslår regeringen att riksdagen ska meddela lag i något av de ämnen som avses i andra stycket och har Lagrådets yttrande dessförinnan inte inhämtats, ska regeringen samtidigt redovisa skälen för detta för riksdagen. Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot att lagen tillämpas.

22 § Lagrådets granskning ska avse

1. hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt,

2. hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra,

3. hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav,

4. om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts, och

5. vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.

9 kap. Finansmakten

Beslut om statens inkomster och utgifter

1 § Riksdagen beslutar om skatter och avgifter till staten samt om statens budget.

Förslag till budget

T

2 §

T T

Regeringen lämnar en budgetproposition till riksdagen.

T

Beslut om budget

T

3 §

T

Riksdagen beslutar om budget för det följande budgetåret eller, om det finns särskilda skäl, för en annan budgetperiod. Riksdagen beslutar därvid om en beräkning av statens inkomster och om anslag för bestämda ändamål.

Riksdagen kan besluta att ett särskilt anslag ska utgå för en annan tid än budgetperioden.

Riksdagen kan besluta att statens inkomster får tas i anspråk för bestämda ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag.

T

4 §

T T

Under budgetperioden kan riksdagen besluta om en ny

beräkning av statens inkomster och om nya eller ändrade anslag.

T

T

5 §

T T

Om riksdagen inte har beslutat om en budget före budget-

periodens början, beslutar riksdagen i den omfattning som behövs om anslag för tiden till dess en budget har beslutats. Riksdagen kan uppdra åt finansutskottet att fatta ett sådant beslut på riksdagens vägnar.

T

Om riksdagen inte har beslutat om anslag enligt första stycket för ett visst ändamål, ska den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av riksdagen, gälla till dess anslag beslutats.

Riktlinjebeslut

T

6 §

T

Riksdagen kan besluta om riktlinjer för statens verksamhet även för tid efter den följande budgetperioden.

Användning av anslag och inkomster

T

7 § Anslag och inkomster får inte användas på annat sätt än vad riksdagen har

T T

bestämt.

T

Statens tillgångar

8 § Regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar, om de inte avser riksdagens myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning.

Regeringen får inte utan att riksdagen har medgett det ta upp lån eller göra ekonomiska åtaganden för staten.

9 § Riksdagen beslutar om grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar. Riksdagen kan också besluta att en åtgärd av ett visst slag inte får vidtas utan att riksdagen har medgett det.

Årsredovisning för staten

10 § Regeringen lämnar efter budgetperiodens slut en årsredovisning för staten till riksdagen.

Ytterligare bestämmelser om budgeten

11 § Ytterligare bestämmelser om riksdagens och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om regleringen av budgeten meddelas i riksdagsordningen eller särskild lag.

Valutapolitiken

12 § Regeringen har ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor. Övriga bestämmelser om valutapolitiken meddelas i lag.

Riksbanken

13 § Riksbanken är rikets centralbank och en myndighet under riksdagen. Riksbanken har ansvaret för penningpolitiken. Ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken ska besluta i frågor som rör penningpolitik.

Riksbanken har elva fullmäktige, som väljs av riksdagen. Riksbanken leds av en direktion, som utses av fullmäktige.

Riksdagen prövar om ledamöterna i fullmäktige och direktionen ska beviljas ansvarsfrihet. Om riksdagen vägrar en fullmäktig ansvarsfrihet är han eller hon därmed skild från sitt uppdrag. Fullmäktige får skilja en ledamot av direktionen från anställningen endast om ledamoten inte längre uppfyller de krav som ställs för att han eller hon ska kunna utföra sina uppgifter eller om han eller hon gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.

Bestämmelser om val av fullmäktige och om Riksbankens ledning och verksamhet meddelas i lag.

14 § Endast Riksbanken har rätt att ge ut sedlar och mynt. Bestämmelser om penning- och betalningsväsendet meddelas i övrigt genom lag.

10 kap. Internationella förhållanden

Regeringens behörighet att ingå internationella överenskommelser

1 § Överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer ingås av regeringen.

2 § Regeringen får ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga där överenskommelsen inte kräver riksdagens eller Utrikesnämndens medverkan.

Riksdagens godkännande av internationella överenskommelser

3 § Riksdagens godkännande krävs innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse som

1. förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas, eller

2. i övrigt gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om. Om det riksdagsbeslut som avses i första stycket 1 eller 2 ska fattas enligt en särskild ordning, ska denna följas även vid riksdagens godkännande av överenskommelsen.

Även i andra fall krävs riksdagens godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock avstå från att inhämta riksdagens godkännande, om rikets intresse kräver det. Regeringen ska då i stället överlägga med Utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås.

4 § En överenskommelse som avses i 3 § och som ingås inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen kan godkännas av riksdagen, även om överenskommelsen inte finns i slutligt skick.

Andra internationella förpliktelser samt uppsägning

5 § Bestämmelserna i 1–4 §§ tillämpas även på andra former av internationella förpliktelser för riket än överenskommelser samt på uppsägning av internationella överenskommelser eller förpliktelser.

Överlåtelse av beslutanderätt inom EU-samarbetet

6 § Inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen kan riksdagen överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Riksdagen kan besluta om sådan överlåtelse, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för det. Riksdagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Överlåtelse kan beslutas först efter riksdagens godkännande av överenskommelse enligt 3 §.

Överlåtelse av beslutanderätt utanför EU-samarbetet

7 § I andra fall än de som avses i 6 § kan beslutanderätt som direkt grundar sig på denna regeringsform och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av statens tillgångar, rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter eller ingående eller uppsägning av internationella överenskommelser eller förpliktelser, i begränsad omfattning överlåtas till en mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller ska bli anslutet, eller till en mellanfolklig domstol.

Beslutanderätt som avser frågor om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen eller frågor om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. får inte överlåtas enligt första stycket.

Riksdagen fattar beslut om överlåtelse i den ordning som anges i 6 § andra stycket.

8 § Rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig på denna regeringsform kan, i andra fall än de som avses i 6 §, genom beslut av riksdagen överlåtas till en annan stat, till en mellanfolklig organisation eller till en utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. Riksdagen får i lag bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om en sådan överlåtelse.

Innefattar uppgiften myndighetsutövning, fattar riksdagen beslut om överlåtelse eller bemyndigande i den ordning som anges i 6 § andra stycket.

Framtida ändringar i internationella överenskommelser

9 § Föreskrivs i lag att en internationell överenskommelse ska gälla som svensk rätt, får riksdagen besluta att även en framtida, för riket bindande ändring i överenskommelsen ska gälla som svensk rätt. Ett sådant beslut får endast avse framtida ändringar av begränsad omfattning. Beslutet fattas i den ordning som anges i 6 § andra stycket.

Riksdagens rätt till information och samråd om EU-samarbetet

10 § Regeringen ska fortlöpande informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen.

Utrikesnämnden

11 § Regeringen ska fortlöpande hålla Utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta som det behövs. I alla utrikesärenden av större vikt ska regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske.

12 § Utrikesnämnden består av talmannen samt nio andra ledamöter, som riksdagen väljer inom sig. Närmare bestämmelser om Utrikesnämndens sammansättning meddelas i riksdagsordningen.

Utrikesnämnden sammanträder på kallelse av regeringen. Regeringen är skyldig att sammankalla nämnden om minst fyra av nämndens ledamöter begär överläggning i en viss fråga. Ordförande vid sammanträde med nämnden är statschefen eller, om han eller hon har förhinder, statsministern.

Ledamot av Utrikesnämnden och den som i övrigt är knuten till nämnden ska visa varsamhet i fråga om meddelanden till andra om vad han eller hon har fått kännedom om i denna egenskap. Ordföranden kan besluta om ovillkorlig tystnadsplikt.

Statliga myndigheters underrättelseskyldighet

13 § Chefen för det departement som har hand om utrikesärendena ska hållas underrättad, när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation uppkommer hos en statlig myndighet.

Mellanfolkliga brottmålsdomstolar

14 § Bestämmelserna i 2 kap. 7 §, 4 kap. 12 §, 5 kap. 8 §, 11 kap. 8 § och 13 kap. 3 § utgör inte hinder mot att Sverige uppfyller sina åtaganden med anledning av Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen eller i förhållande till andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar.

11 kap. Rättskipningen

Domstolarna

1 § Högsta domstolen, hovrätterna och tingsrätterna är allmänna domstolar. Regeringsrätten, kammarrätterna och länsrätterna är allmänna förvaltningsdomstolar. Högsta domstolen och Regeringsrätten dömer i sista instans. Rätten att få ett mål prövat av Högsta domstolen eller Regeringsrätten kan dock begränsas genom lag.

Andra domstolar inrättas med stöd av lag. I 2 kap. 11 § första stycket finns bestämmelser om förbud mot inrättande av domstolar i vissa fall.

I Högsta domstolen och Regeringsrätten får endast den som är eller har varit ordinarie domare i någon av domstolarna tjänstgöra som ledamot. Vid övriga domstolar ska det finnas ordinarie domare. Undantag härifrån får dock göras i lag i fråga om domstolar som har inrättats för handläggningen av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål.

2 § Bestämmelser om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen i deras organisation och om rättegången, i andra hänseenden än som berörs i denna regeringsform, meddelas i lag.

Rättskipningens självständighet

3 § Ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Varje domstol bestämmer själv hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare.

4 § Rättskipningsuppgifter får inte fullgöras av riksdagen i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen.

5 § Rättstvister mellan enskilda får inte utan stöd av lag avgöras av andra myndigheter än domstolar.

Utnämningen av ordinarie domare

6 § Ordinarie domare utnämns av regeringen.

Vid utnämningen ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.

Bestämmelser om grunderna för förfarandet vid utnämningen av ordinarie domare meddelas i lag.

Ordinarie domares rättsställning

7 § Den som har utnämnts till ordinarie domare får skiljas från anställningen endast om

1. han eller hon genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av skyldigheterna i anställningen har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställningen, eller

2. han eller hon har uppnått gällande pensionsålder eller enligt lag är skyldig att avgå på grund av varaktig förlust av arbetsförmågan.

Om det krävs av organisatoriska skäl, får den som har utnämnts till ordinarie domare förflyttas till en annan jämställd domaranställning.

8 § Åtal för brott i utövningen av en anställning som ledamot av Högsta domstolen väcks i Regeringsrätten. Om åtalet avser en ledamot av Regeringsrätten, väcks det i Högsta domstolen. Åtal väcks av riksdagens ombudsman eller Justitiekanslern.

Regeringsrätten prövar också om en ledamot av Högsta domstolen ska skiljas eller avstängas från sin anställning eller vara skyldig att genomgå en läkarundersökning. Om en sådan talan avser en ledamot av Regeringsrätten, prövas den av Högsta domstolen. Talan väcks av riksdagens ombudsman eller Justitiekanslern.

9 § Har en ordinarie domare skilts från anställningen genom beslut av en annan myndighet än en domstol, ska han eller hon kunna begära att beslutet prövas av domstol. Vid en sådan prövning ska ordinarie domare ingå i domstolen. Detta gäller också beslut varigenom en ordinarie domare har avstängts från utövning av sin anställning, ålagts att genomgå en läkarundersökning eller meddelats en disciplinpåföljd.

10 § Grundläggande bestämmelser om ordinarie domares rättsställning i övrigt meddelas i lag.

Krav på medborgarskap

11 § Ordinarie domare ska vara svenska medborgare. I övrigt får krav på svenskt medborgarskap för behörighet att utöva rättskipningsuppgifter uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag.

Andra anställda vid domstolarna

12 § För andra anställda vid domstolarna än de ordinarie domarna tillämpas 12 kap. 5–7 §§.

Resning och återställande av försutten tid

13 § Resning i ett avgjort ärende samt återställande av försutten tid beviljas av Regeringsrätten eller, om det anges i lag, av en lägre förvaltningsdomstol, när det gäller ett ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans. I annat fall beviljas resning och återställande av försutten tid av Högsta domstolen eller, om det anges i lag, av en annan domstol som inte är en förvaltningsdomstol.

Närmare bestämmelser om resning och återställande av försutten tid får meddelas i lag.

Lagprövning

14 § Finner en domstol att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas. Detsamma gäller om stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst.

Vid prövning enligt första stycket av en lag ska det särskilt beaktas att riksdagen är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag.

12 kap. Förvaltningen

Den statliga förvaltningsorganisationen

1 § Under regeringen lyder Justitiekanslern och andra statliga förvaltningsmyndigheter som inte enligt denna regeringsform eller annan lag är myndigheter under riksdagen.

Förvaltningens självständighet

2 § Ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.

3 § Förvaltningsuppgifter får inte fullgöras av riksdagen i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen.

Överlämnande av förvaltningsuppgifter

4 § Förvaltningsuppgifter kan överlämnas åt kommuner.

Förvaltningsuppgifter kan även överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda individer. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, får ett överlämnande göras endast med stöd av lag.

Särskilda bestämmelser om statligt anställda

5 § Arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer.

Vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.

6 § Riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna ska vara svenska medborgare. Detsamma gäller justitiekanslern. I övrigt får krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha en anställning eller utöva ett uppdrag hos staten eller en kommun uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag.

7 § Grundläggande bestämmelser om statligt anställdas rättsställning i andra hänseenden än de som berörs i denna regeringsform meddelas i lag.

Dispens och nåd

8 § Regeringen får medge undantag från föreskrifter i förordningar eller från bestämmelser som har meddelats med stöd av beslut av regeringen, om inte annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag.

9 § Regeringen får genom nåd efterge eller mildra en brottspåföljd eller en annan sådan rättsverkan av brott samt efterge eller mildra ett annat liknande ingrepp som avser enskildas person eller egendom och som har beslutats av en myndighet.

Om det finns synnerliga skäl, får regeringen besluta att vidare åtgärder för att utreda eller lagföra en brottslig gärning inte ska vidtas.

Lagprövning

10 § Finner ett offentligt organ att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas. Detsamma gäller om stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst.

Vid prövning enligt första stycket av en lag ska det särskilt beaktas att riksdagen är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag.

13 kap. Kontrollmakten

Konstitutionsutskottets granskning

1 § Konstitutionsutskottet ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för granskningen få ut protokollen över beslut i regeringsärenden, handlingar som hör till dessa ärenden samt övriga handlingar hos regeringen som utskottet finner nödvändiga för sin granskning.

Andra utskott och varje riksdagsledamot får hos konstitutionsutskottet skriftligen väcka frågor om statsrådens tjänsteutövning eller handläggningen av regeringsärenden.

2 § När det finns skäl till det, dock minst en gång om året, ska konstitutionsutskottet meddela riksdagen vad utskottet vid sin granskning har funnit värt att uppmärksamma. Riksdagen kan med anledning av det göra en framställning till regeringen.

Åtal mot statsråd

3 § Den som är eller har varit statsråd får dömas för brott i utövningen av statsrådstjänsten endast om han eller hon genom brottet grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas av konstitutionsutskottet och prövas av Högsta domstolen.

Misstroendeförklaring

4 § Riksdagen kan förklara att ett statsråd inte har riksdagens förtroende. Ett yrkande om en sådan misstroendeförklaring ska väckas av minst en tiondel av riksdagens ledamöter för att tas upp till prövning. För en misstroendeförklaring krävs att mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för den.

Ett yrkande om misstroendeförklaring tas inte upp till prövning om det väcks under tiden från det att ordinarie val har ägt rum eller beslut om extra val har meddelats till dess den genom valet utsedda riksdagen samlas. Ett yrkande avseende ett statsråd som efter att ha entledigats uppehåller sin befattning enligt 6 kap. 11 § får inte i något fall tas upp till prövning.

Ett yrkande om misstroendeförklaring ska inte beredas i utskott.

Interpellationer och frågor

5 § En riksdagsledamot får framställa interpellationer och frågor till ett statsråd i angelägenheter som rör statsrådets tjänsteutövning. Närmare bestämmelser om interpellationer och frågor meddelas i riksdagsordningen.

Riksdagens ombudsmän

6 § Riksdagen väljer en eller flera ombudsmän (justitieombudsmän), som i enlighet med den instruktion som riksdagen beslutar ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra föreskrifter. En ombudsman får föra talan i de fall som anges i instruktionen.

Domstolar och förvaltningsmyndigheter samt anställda hos staten eller kommuner ska lämna de upplysningar och yttranden som en ombudsman begär. Sådan skyldighet har även andra som står under en ombudsmans tillsyn. En ombudsman har rätt att få tillgång till protokoll och handlingar hos domstolar och förvaltningsmyndigheter. Allmän åklagare ska på begäran biträda en ombudsman.

Närmare bestämmelser om ombudsmännen meddelas i riksdagsordningen.

Riksrevisionen

7 § Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Bestämmelser om att Riksrevisionens granskning kan avse också annan än statlig verksamhet meddelas i lag.

8 § Riksrevisionen leds av tre riksrevisorer, som väljs av riksdagen. Riksdagen får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.

Riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning.

Vid myndigheten finns också en styrelse, som väljs av riksdagen. Styrelsens uppgift är att följa granskningsverksamheten, lämna de förslag och redogörelser till riksdagen som riksrevisorernas granskningsrapporter och revisionsberättelser ger anledning till samt besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och om årsredovisning för myndigheten.

9 § Ytterligare bestämmelser om Riksrevisionen meddelas i riksdagsordningen och i annan lag.

14 kap. Kommunerna

1 § Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar .

2 § Kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag.

3 § En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.

4 § Kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter.

5 § Kommunerna får i lag åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners angelägenheter, om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar.

6 § Föreskrifter om grunderna för ändring i rikets indelning i kommuner meddelas i lag.

15 kap. Krig, krigsfara och nödsituationer

Inkallande av riksdagen

1 § Kommer riket i krig eller krigsfara ska regeringen eller talmannen kalla riksdagen till sammanträde. Den som utfärdar kallelsen kan besluta att riksdagen ska sammanträda någon annanstans än i Stockholm.

Krigsdelegationen

2 § Är riket i krig eller krigsfara som rör dess bestånd eller territoriella integritet, ska en inom riksdagen utsedd krigsdelegation träda i riksdagens ställe, om förhållandena kräver det.

Om riket är i sådant krig som avses i första stycket, meddelas beslut att krigsdelegationen ska träda i riksdagens ställe av Utrikesnämndens ledamöter enligt närmare bestämmelser i riksdagsordningen. Innan beslut meddelas ska samråd ske med statsministern, om det är möjligt. Hindras nämndens ledamöter av krigsförhållandena att sammanträda, meddelas beslutet av regeringen. Om riket är i sådan krigsfara som avses i första stycket, meddelas beslutet av Utrikesnämndens ledamöter i förening med statsministern. För ett sådant beslut krävs att statsministern och sex av nämndens ledamöter röstar för det.

Krigsdelegationen och regeringen kan i samråd eller var för sig besluta att riksdagen ska återta sina befogenheter. Beslutet ska fattas så snart förhållandena medger det.

Bestämmelser om krigsdelegationens sammansättning meddelas i riksdagsordningen.

3 § Medan krigsdelegationen är i riksdagens ställe utövar den riksdagens befogenheter. Den får dock inte fatta beslut som avses i 11 § första stycket första meningen eller andra eller fjärde stycket.

Krigsdelegationen beslutar själv om formerna för sin verksamhet.

Regeringsbildning och regeringens arbetsformer

4 § Är riket i krig och kan regeringen till följd av detta inte fullgöra sina uppgifter, kan riksdagen besluta om bildande av regering och om regeringens arbetsformer.

Regeringens befogenheter

5 § Är riket i krig och kan varken riksdagen eller krigsdelegationen till följd av detta fullgöra sina uppgifter, ska regeringen fullgöra dessa i den utsträckning det behövs för att skydda riket och slutföra kriget till rikets försvar.

Regeringen får inte med stöd av första stycket stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen.

6 § Är riket i sådant krig eller krigsfara som avses i 2 § första stycket eller råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars ska meddelas genom lag. Om det behövs med hänsyn till försvarsberedskapen, kan regeringen även i annat fall med stöd av bemyndigande i lag genom förordning bestämma att en i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådant förfogande ska börja eller upphöra att tillämpas.

I en lag med ett sådant bemyndigande ska det noga anges under vilka förutsättningar bemyndigandet får utnyttjas. Bemyndigandet medför inte rätt att stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen.

Begränsningar av fri- och rättigheter

7 § Är riket i sådant krig eller omedelbar sådan krigsfara som avses i 2 § första stycket, ska 2 kap. 22 § första stycket inte tillämpas. Detsamma gäller om krigsdelegationen i annat fall har trätt i riksdagens ställe.

Befogenheter för andra myndigheter än regeringen

8 § Är riket i sådant krig eller omedelbar sådan krigsfara som avses i 2 § första stycket, kan regeringen med stöd av riksdagens bemyndigande besluta att uppgift som enligt grundlag ska fullgöras av regeringen i stället ska fullgöras av en annan myndighet. Ett sådant bemyndigande får inte omfatta någon befogenhet enligt 5 eller 6 §, om det inte endast är fråga om beslut att en lag i ett visst ämne ska börja tillämpas.

Förhållanden under ockupation

9 § Riksdagen eller regeringen får inte fatta beslut på ockuperat område. På sådant område får inte heller utövas befogenhet som någon har i egenskap av riksdagsledamot eller statsråd.

Varje offentligt organ ska på ockuperat område handla på det sätt som bäst gagnar försvarsansträngningarna och motståndsverksamheten samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt. Inte i något fall får ett offentligt organ meddela ett beslut eller vidta en åtgärd som i strid mot folkrättens regler ålägger någon av rikets medborgare att lämna ockupationsmakten bistånd.

Val till riksdagen eller beslutande kommunala församlingar får inte hållas på ockuperat område.

Statschefen

10 § Är riket i sådant krig som avses i 2 § första stycket, bör statschefen följa regeringen. Om statschefen befinner sig på ockuperat område eller på annan ort än regeringen, ska han eller hon anses hindrad att fullgöra sina uppgifter som statschef.

Val till riksdagen

11 § Är riket i sådant krig som avses i 2 § första stycket, får val till riksdagen hållas endast efter beslut av riksdagen. Är riket i sådan krigsfara som avses i 2 § första stycket, när ordinarie val ska hållas, kan riksdagen besluta att skjuta upp valet. Ett sådant beslut ska omprövas inom ett år och därefter med högst ett års mellanrum.

Beslut som avses i detta stycke blir gällande endast om minst tre fjärdedelar av riksdagens ledamöter röstar för det.

Om riket till någon del är ockuperat, när val ska hållas, beslutar riksdagen de jämkningar av reglerna i 3 kap. som behövs. Undantag får dock inte göras från 3 kap. 1, 4, 5, 7–9 och 12 §§. Vad som sägs om riket i 3 kap. 5 §, 7 § andra stycket och 8 § andra stycket ska i stället gälla den del av riket för vilken val ska hållas. Minst en tiondel av alla mandaten ska vara utjämningsmandat.

Ordinarie val, som till följd av första stycket inte hålls på föreskriven tid, ska hållas så snart det kan ske sedan kriget eller krigsfaran har upphört. Regeringen och talmannen ska i samråd eller var för sig se till att de åtgärder som behövs för detta blir vidtagna.

Har ordinarie val till följd av denna paragraf hållits på en annan tid än när det annars skulle ha ägt rum, ska riksdagen bestämma tiden för därnäst följande ordinarie val till den månad under fjärde eller femte året efter det först nämnda valet, då ordinarie val ska hållas enligt riksdagsordningen.

Beslutanderätten i kommunerna

12 § Om riket är i sådant krig eller sådan krigsfara som avses i 2 § första stycket eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i, utövas beslutanderätten i kommunerna på det sätt som anges i lag.

T

Rikets försvar

T

13 § Regeringen får sätta in rikets försvarsmakt i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att möta ett väpnat angrepp mot riket eller för att hindra en kränkning av rikets territorium.

Regeringen får uppdra åt försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater.

T

Krigsförklaring

T

14 § Förklaring att riket är i krig får, utom vid ett väpnat angrepp mot riket, inte ges av regeringen utan riksdagens medgivande.

T

Vapenstillestånd

T

15 § Regeringen får ingå överenskommelse om vapenstillestånd utan att inhämta riksdagens godkännande och utan att rådgöra med Utrikesnämnden, om uppskov med överenskommelsen skulle innebära fara för riket.

T

Fredsfrämjande insatser

T

16 § Regeringen får sända svenska väpnade styrkor till andra länder eller i övrigt sätta in sådana styrkor i fredsfrämjande syfte för att fullgöra en internationell förpliktelse som har godkänts av riksdagen.

Svenska väpnade styrkor får i övrigt sändas till andra länder eller sättas in i fredsfrämjande syfte om

1. det är medgett i lag som anger förutsättningarna för åtgärden, eller

2. riksdagen medger det i ett särskilt fall.

Regeringens rätt att meddela föreskrifter i nödsituationer

17 § Föreskrifter som enligt grundlag annars ska meddelas genom lag får meddelas av regeringen genom förordning i en nödsituation som innebär

1. omfattande skador eller en överhängande risk för omfattande skador på människor, egendom eller miljö, eller

2. en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning i centrala samhällsfunktioner.

Första stycket gäller dock endast om ett dröjsmål med föreskrifterna allvarligt kan motverka arbetet med att hindra eller bekämpa skadan eller störningen. Föreskrifterna får inte innebära stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen.

18 § När regeringen utfärdar föreskrifter som avses i 17 § ska regeringen samtidigt tillkännage föreskrifterna för allmänheten och ange vilken nödsituation som föranlett föreskrifterna och i vilket geografiskt område de gäller. Föreskrifterna träder i kraft sedan de tillkännagetts på detta sätt.

19 § Föreskrifter som avses i 17 § upphör att gälla senast tolv dagar efter utfärdandet. Sådana föreskrifter ska så snart som möjligt efter utfärdandet underställas riksdagen för prövning. Anser riksdagen att föreskrifterna ska fortsätta att gälla ska de meddelas i form av lag.

I. INLEDNING

1. Utredningens uppdrag och arbete

1.1. Utredningens uppdrag

Våra direktiv återges i sin helhet i bilaga 1. Vår huvudsakliga uppgift har varit att göra en samlad översyn av regeringsformen. Den nuvarande lydelsen av regeringsformen framgår av bilaga 2. Uppdraget kan sammanfattningsvis beskrivas på följande sätt.

Arbetet ska enligt direktiven framför allt koncentreras och inriktas på att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka medborgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet.

I uppdraget har mot denna bakgrund ingått att göra en utvärdering och översyn av hela valsystemet samt av de bestämmelser som reglerar regeringsbildningsprocessen och förhållandet mellan riksdag och regering i övrigt. Uppdraget har även omfattat en översyn av folkomröstningsinstitutet. Direktiven anger dessutom att vi ska utreda frågorna om lagprövning och om behovet av en författningsdomstol. I det sammanhanget ska vi undersöka om det finns behov av att tydliggöra domstolarnas roll i det konstitutionella systemet.

Utöver dessa områden har vårt uppdrag också omfattat att överväga frågor om kommunala extra val och kommunala folkomröstningar. Det har dessutom enligt direktiven stått oss fritt att se över även andra valfrågor som rör eller har anknytning till den kommunala demokratin.

Direktiven har gett oss vida ramar för arbetet. Med reservationen att det inte är fråga om att genomföra någon total författningsreform – och att uppdraget därför inte omfattat de grundläggande principer för statsskicket som slås fast i regeringsformens inledande bestämmelser och inte heller det förhållandet att Sverige är en monarki – har vi varit oförhindrade att ta upp alla

frågor som kan anses falla inom ramen för de frågeställningar som vi haft i uppdrag att se över.

Vi har mot denna bakgrund under utredningsarbetet beslutat oss för att, utöver de frågor som särskilt pekas ut i direktiven, även behandla ytterligare frågor. Detta gäller exempelvis vissa fri- och rättighetsfrågor, frågor om den kommunala självstyrelsen samt frågor som rör regleringen av vad som ska gälla under krig och krigsfara.

Utöver ett mer traditionellt utredningsuppdrag har direktiven bl.a. gett oss i uppgift att skapa debatt och stimulera det offentliga samtalet om författningspolitiska frågor och om det svenska folkstyret.

1.2. Utredningens arbete

Vi har huvudsakligen bedrivit ett sedvanligt utredningsarbete med sammanträden. Vi höll det första sammanträdet i december 2004 och har därefter sammanträtt vid 28 tillfällen, varav sex tillfällen som internat.

Uppdraget är som framgår av direktiven brett och omfattar ett stort antal frågor. Behovet av probleminventering och faktainhämtning var därmed inledningsvis betydande. Som ett led i detta arbete utarbetade sekretariatet ett stort antal promemorior som behandlade de frågor som omfattas av uppdraget. Promemoriorna beskrev i regel en viss frågeställning rörande de gällande rättsreglerna, redogjorde för den senaste tidens debatt och innehöll ofta en internationell jämförelse. Innehållet i dessa promemorior har legat till grund för våra överväganden.

Vi har dessutom uppdragit åt sju expert- och referensgrupper att närmare fördjupa sig i vissa frågor. Uppdragen har gällt regleringen i regeringsformen om domstolarna, olika former av normkontroll, kommunal självstyrelse, normgivningsmakten, regleringen av finansmakten samt regeringsformens bestämmelser om krig och krigsfara. Gruppernas huvuduppgift har varit att göra en genomgång av gällande bestämmelser, i förekommande fall med en internationell jämförelse, samt att lämna olika förslag på tänkbara förändringar. En referensgrupp har bistått utredningen i arbetet med att se över regeringsformens struktur och språk.

Uppdrag har också lämnats till ett relativt stort antal forskare och andra externa uppdragstagare inom främst det juridiska och

statsvetenskapliga området. Uppdragen har bl.a. avsett att närmare kartlägga och lämna förslag i olika frågor som omfattats av utredningens uppdrag. Som exempel kan nämnas uppdrag avseende personval, regeringsbildning och misstroendeförklaring samt folkomröstning.

Expert- och referensgruppernas ledamöter, anlitade forskare och andra uppdragstagare, liksom deras uppdrag presenteras i bilaga 3 och 4.

Resultatet av de olika gruppernas och forskarnas arbete har utgjort ett betydelsefullt underlag för vårt arbete och för våra överväganden. Vi har dessutom gjort den bedömningen att rapporterna utgör värdefulla underlag för exempelvis studier, debatt och ytterligare utredning även utanför vår egen krets. Vi har därför valt att publicera rapporter i en skriftserie i SOU-serien. De hittills 14 publicerade rapporterna presenteras i bilaga 5. Ytterligare rapporter kan komma att ges ut.

Som ett led i arbetet med probleminventering och kunskapsinhämtning i utredningens inledningsskede kan i detta sammanhang särskilt nämnas de större konferenser som vi arrangerade under 2005 och som berörs närmare nedan. Vid konferenserna gav representanter för den juridiska och statsvetenskapliga forskningen samt för det svenska organisations- och samhällslivet i övrigt sin syn på de konstitutionella frågor som omfattas av vårt uppdrag och då särskilt på frågor som enligt deras uppfattning borde bli föremål för vår översyn.

Vi har också gjort vissa studieresor. Justitieministerierna i de övriga nordiska länderna samt i Tyskland, Ungern och Österrike har vid våra besök redogjort bl.a. för författningspolitiska diskussioner och konstitutionella lagstiftningsplaner i respektive land. Vi har även gjort studiebesök vid några av de författningsdomstolar som finns i Europa liksom vid de norska och danska myndigheterna för domstolsadministration samt dessa länders förslagsnämnder för beredning av ärenden om domarutnämningar.

Utåtriktat arbete

Vid sidan av utredningsarbetet av sedvanlig karaktär har vi i linje med direktivens uppdrag att skapa debatt och stimulera det offentliga samtalet om författningspolitiska frågor som berörts även bedrivit ett mer utåtriktat arbete. Särskilt under de första åren

av vårt arbete arrangerade vi ett antal konferenser och seminarier om konstitutionella frågor. Dessa arrangemang behandlade olika frågeställningar inom ramen för uppdraget. Konferenserna och seminarierna, som var välbesökta, riktade sig till alla delar av samhället, såsom förtroendevalda, myndigheter, företag, universitet, privatpersoner och media.

Vid de två första konferenserna bjöds som nämnts representanter in från de juridiska och statsvetenskapliga institutionerna vid universitet och högskolor runt om i landet. Under rubriken Behöver demokratin nya spelregler? redogjorde de inbjudna forskarna för aktuell forskning. De pekade också ut de områden som enligt deras uppfattning var i särskilt behov av översyn. Under konferensen Grundlagen – verktyg och symbol? lämnade representanter för folkrörelser, ideella organisationer och intresseföreningar sin syn på regeringsformen och dess funktion i samhället.

Vi anordnade dessutom tre större konferenser, på olika platser i landet, kring frågor om valdeltagande, kommunal demokrati och fri- och rättigheter.

I seminarieserien Samtal om grundlagen var inriktningen att i ett mindre och intimare sammanhang än de större konferenserna koncentrera diskussionen till enskilda frågor. Som exempel kan nämnas samtal om den konstitutionella utvecklingens likheter och olikheter i de nordiska länderna samt samtal om en könsneutral grundlag. Samtalen hölls på olika ställen runt om i landet ofta i samarbete med en lokal tidning eller ett bibliotek.

I samband med utgivningen av rapporterna i den skriftserie som berörts ovan har vi hållit seminarier där olika frågeställningar i rapporterna har presenterats och diskuterats. Dessa seminarier har rört frågor kring folkomröstningar i ett europeiskt perspektiv, relationen mellan statsministern, regeringen och riksdagen, personvalsinslaget i valsystemet, könsperspektiv på regeringsformen samt språkfrågor.

Samtliga konferenser och många av seminarierna har sänts i TV. Konferenserna har också dokumenterats skriftligt genom publicering av utskrifter av föredrag och andra inlägg.

Av bilaga 6 framgår de konferenser och seminarier som vi anordnat.

Som ytterligare ett led i den utåtriktade verksamheten kan slutligen nämnas den hemsida – med namnet www.grundlagsutredningen.se – som vi byggt upp och regelbundet uppdaterat. På hemsidan har vårt uppdrag och arbete presenterats.

Rapporter, promemorior och konferensdokumentation har också publicerats där, liksom gästkrönikor av ett relativt stort antal debattörer och experter. Den som önskat kontakta oss med frågor eller synpunkter har bjudits in att göra detta via hemsidans idéforum. Sådan kontakt har också varit vanlig och många av inläggen har publicerats på hemsidan.

Framställningar och samråd m.m.

Sammanträffanden har, som ett resultat av framställningar till oss, ägt rum med Jusek, Sametinget, Samiska rättsförbundet, Sveriges Advokatsamfund, Sveriges Domareförbund, Sveriges Kommuner och Landsting samt Ägarfrämjandet. Dessutom har ett stort antal andra framställningar gjorts till oss i frågor som rör vårt uppdrag.

Genom att medverka vid olika seminarier och andra sammankomster med organisationer, universitet och i liknande sammanhang har vi deltagit i de pågående diskussionerna om konstitutionella frågor.

Vi har vidare samrått och haft kontakter med andra kommittéer och utredningar, bl.a. Ansvarskommittén (Fi 2003:02), Autonomiutredningen (U 2007:11), Förvaltningskommittén (Fi 2006:08), Integritetsskyddskommittén (Ju 2004:05) samt den av riksdagen tillsatta Riksrevisionsutredningen.

2. Huvuddragen i regeringsformen

Regeringsformen är uppdelad på 13 kapitel. I 1 kap. anges statsskickets grunder. Här slås bl.a. fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning, allmän och lika rösträtt samt att den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Det anges också att konungen, eller drottning som enligt successionsordningen innehar Sveriges tron, är rikets statschef. Vidare anges huvuduppgifterna för riksdagen, regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndigheterna. Av kapitlet framgår att regeringsformen, successionsordningen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är Sveriges grundlagar.

I 2 kap. behandlas de grundläggande fri- och rättigheterna. Där tillförsäkras medborgarna vissa fri- och rättigheter som har särskild betydelse för politisk och liknande verksamhet, såsom yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. Där finns vidare bestämmelser till skydd för den enskildes personliga frihet och säkerhet. Vidare uppställs där vissa särskilda rättssäkerhetsgarantier. I kapitlet skyddas dessutom ett antal andra fri- och rättigheter. Det gäller bl.a. rätten till fackliga stridsåtgärder och egendomsskyddet. Vidare uppställs ett förbud mot normgivning i strid med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen.

Vissa rättigheter är absoluta och kan inte begränsas på annat sätt än genom en grundlagsändring. När det gäller andra rättigheter kan riksdagen inskränka dessa enligt ett särskilt beslutsförfarande och då under förutsättning att begränsningen kan förenas med vissa i regeringsformen uppställda villkor. Andra fri- och rättigheter kan begränsas i lag utan särskilda restriktioner.

I 3 och 4 kap. finns bestämmelser om riksdagen och om riksdagsarbetet. Där framgår att riksdagen består av en kammare med 349 ledamöter. De väljs genom fria, hemliga och direkta val.

Rösträttsåldern liksom valbarhetsåldern är 18 år. Röstning sker på parti med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst. Ordinarie val till riksdagen hålls vart fjärde år. Valsystemet är proportionellt. Av de 349 riksdagsmandaten är 310 fasta valkretsmandat och 39 utjämningsmandat. Det finns en spärr i systemet som innebär att endast ett parti som fått minst fyra procent av rösterna i hela riket deltar i mandatfördelningen. Riksdagen väljer inom sig talman och vice talmän för hela valperioden, dvs. för fyra år.

Bestämmelser om statschefen finns i 5 kap. Statschefen fullgör representativa uppgifter. Statsministern ska hålla statschefen underrättad om rikets angelägenheter och när det behövs ska regeringen sammanträda i konselj med statschefen som ordförande. Statschefen är också ordförande vid Utrikesnämndens sammanträden. Regeringsskifte äger rum vid en särskild konselj inför statschefen.

Bestämmelser om regeringen och om regeringsarbetet finns i 6 och 7 kap. Vid regeringsbildning ska talmannen överlägga med partiledarna och med de vice talmännen och sedan föreslå riksdagen en statsminister. Förslaget anses godkänt, om inte mer än hälften av riksdagsledamöterna röstar mot förslaget. Förkastas förslaget, upprepas förfarandet. Har riksdagen fyra gånger förkastat talmannens förslag, ska extra val till riksdagen hållas. Om talmannens förslag godkänns, utser statsministern övriga statsråd. Om riksdagen förklarar att statsministern eller något annat statsråd inte har riksdagens förtroende, ska talmannen entlediga honom eller henne. För en sådan misstroendeförklaring krävs att mer än hälften av riksdagsledamöterna röstar för den. Om statsministern avgår ska övriga statsråd entledigas av talmannen. Detsamma gäller om statsministern avlider. Endast den som är svensk medborgare sedan minst tio år får vara statsråd.

Regeringens uppgift är att styra riket. Regeringsärenden avgörs vid regeringssammanträden. Beslutsfattandet inom regeringen är kollektivt. För att bereda regeringsärenden finns ett regeringskansli. Vid beredningen av regeringsärenden ska behövliga upplysningar inhämtas från berörda myndigheter. Sammanslutningar och enskilda ska ha möjlighet att yttra sig i den omfattning som behövs.

I 8 kap. finns bestämmelser om lagar och andra föreskrifter. Riksdagen är ensam lagstiftare och har rätt att besluta lag i vilket ämne som helst. I fråga om vissa ämnen är det uttryckligen angett

att lagformen måste användas. Inom andra områden är lagformen en grundprincip men det föreligger möjligheter för riksdagen att delegera normgivningskompetens till regeringen. Regeringen har i vissa andra frågor en direkt kompetens grundad på bestämmelserna i 8 kap. Normgivningskompetens kan också under vissa förutsättningar delegeras till förvaltningsmyndigheter och kommuner.

Vidare finns i 8 kap. bestämmelser om hur grundlag stiftas. Detta sker genom två likalydande riksdagsbeslut. Mellan besluten måste det ha hållits ett riksdagsval. En beslutande folkomröstning kan hållas om ett vilande förslag till ändring av grundlag. Folkomröstningar i andra fall kan endast vara rådgivande.

I kapitlet finns dessutom bestämmelser om Lagrådet. Regeringen eller ett riksdagsutskott bör som huvudregel inhämta Lagrådets yttrande över viktigare lagförslag. Lagrådet består normalt av domare från Högsta domstolen och Regeringsrätten.

Finansmakten behandlas i 9 kap. Makten över statens finanser tillkommer riksdagen. Detta framgår redan av 1 kap. där det anges att riksdagen beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. I 9 kap. slås grundsatsen fast att statens medel inte får användas på något annat sätt än som riksdagen har bestämt. Användningen av statsmedel för skilda behov bestäms av riksdagen genom budgetreglering. Med budgetreglering avses det förfarande genom vilket statsbudgeten kommer till. Riksdagen företar budgetreglering för närmast följande budgetår eller, om särskilda skäl föranleder det, för annan budgetperiod. I kapitlet anges också att statens medel och dess övriga tillgångar i princip står till regeringens disposition. Riksdagen ska fastställa grunder för den statliga förmögenhetsdispositionen. Beslut om skatt meddelas av riksdagen genom lag. Avgifter till staten beslutas i vissa fall av riksdagen och i andra fall av regeringen.

I 10 kap. finns bestämmelser om förhållandet till andra stater och mellanfolkliga organisationer. Där regleras vilken ordning som ska gälla när Sverige ingår internationella överenskommelser och vid överlåtelse av svensk beslutanderätt, bl.a. inom ramen för samarbetet inom EU. Bestämmelserna innebär att regeringen behöver riksdagens godkännande innan den binder landet genom en överenskommelse i en fråga som ligger inom riksdagens kompetensområde eller om frågan i övrigt är av större vikt. Överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för EU-samarbetet och i andra sammanhang beslutas av riksdagen. För ett sådant beslut

krävs att vissa materiella villkor är uppfyllda och att en kvalificerad majoritet i riksdagen röstar för beslutet. I viktiga utrikepolitiska frågor har regeringen en informations- och samrådsskyldighet mot Utrikesnämnden. Regeringen ska vidare fortlöpande informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för EU-samarbetet.

I 10 kap. behandlas även förutsättningarna för användande av svenskt militärt våld och vissa därmed sammanhängande frågor.

Frågor om rättskipning och förvaltning behandlas i 11 kap. Där anges Högsta domstolens och Regeringsrättens ställning och att andra domstolar får inrättas med stöd av lag. En domstol får inte inrättas för en redan begången gärning eller för ett visst mål. Grundsatsen om rättskipningens självständighet kommer till uttryck genom ett förbud för riksdagen, regeringen och förvaltningsmyndigheter att ingripa i rättsliga avgöranden. Vidare uppställs ett särskild skydd för ordinarie domare mot att skiljas från tjänsten.

I kapitlet anges att det finns förvaltningsmyndigheter under regeringen och under riksdagen samt att förvaltningsuppgifter kan överlämnas åt kommuner och andra. Det finns en bestämmelse till skydd för förvaltningsmyndigheternas självständighet vid beslut i ärenden rörande myndighetsutövning eller tillämpning av lag. Bestämmelser finns vidare om tillsättning av tjänster. Vid tillsättning av statliga tjänster ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Huvudprincipen är att svenska medborgare och andra är likställda i fråga om möjligheterna att erhålla en tjänst eller ett uppdrag hos stat eller kommun. Ett antal undantag från den principen görs dock när det gäller vissa högre statliga befattningar. I övrigt får krav på svenskt medborgarskap uppställas bara i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag.

11 kap. innehåller vidare bestämmelser om resning, nåd och andra s.k. extraordinära åtgärder. Slutligen finns en bestämmelse om lagprövning och annan prövning i efterhand av föreskrifters förenlighet med överordnade författningar. Bestämmelsen innebär att en föreskrift inte ska tillämpas om den strider mot en överordnad föreskrift. Om en sådan prövning rör föreskrifter beslutade av riksdagen eller regeringen, ska en domstol eller ett annat offentligt organ underlåta att tillämpa föreskriften endast om felet är uppenbart.

I 12 kap., som handlar om kontrollmakten, finns bl.a. bestämmelser om konstitutionsutskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Där finns vidare en bestämmelse om statsrådens juridiska ansvar i vissa fall. Åtal för brott i tjänsteutövningen beslutas av konstitutionsutskottet och prövas av Högsta domstolen. Riksdagen kan avge en misstroendeförklaring mot ett statsråd. Riksdagsledamöter får, enligt bestämmelser i riksdagsordningen, framställa interpellationer eller frågor till statsråd. Kapitlet innehåller också bestämmelser om JO och om Riksrevisionen. I kapitlet föreskrivs slutligen bl. a. att åtal för brott i utövningen av tjänst som ledamot av Högsta domstolen eller Regeringsrätten väcks i Högsta domstolen.

I det avslutande 13 kap. finns bestämmelser som ska gälla när riket befinner sig i krig eller krigsfara. Om förhållandena kräver det kan riksdagens beslutskompetens överlåtas till en särskild krigsdelegation. Denna är proportionellt sammansatt och består av talmannen och femtio andra ledamöter som väljs av riksdagen. Kan varken riksdagen eller krigsdelegationen utföra sina uppgifter till följd av att riket är i krig, ska regeringen överta uppgifterna i den mån det behövs för att skydda riket och slutföra kriget. Genom bemyndigande från riksdagen kan regeringen ges utökade möjligheter att meddela föreskrifter. Uppgifter som annars tillkommer regeringen får i stor utsträckning överlåtas till andra myndigheter. I kapitlet finns bestämmelser om vilka befogenheter som tillkommer svenska offentliga organ på ett ockuperat område och hur dessa ska agera där. Val till riksdagen under krig eller krigsfara förutsätter att riksdagen har fattat ett särskilt beslut om detta.

3. Reformarbetet efter regeringsformens tillkomst

År 1954 inleddes ett omfattande arbete med att reformera 1809 års regeringsform i och med att Författningsutredningen tillsattes. Utredningens slutbetänkande (Sveriges statsskick, SOU 1963:16– 19) utsattes vid remissbehandlingen för hård kritik och bl.a. av denna anledning tillkallades Grundlagberedningen 1966. Den första etappen av Grundlagberedningens arbete avslutades genom betänkandet Partiell författningsreform (SOU 1967:26). Betänkandet lades till grund för en partiell reform av 1809 års regeringsform som beslutades av 1968 och 1969 års riksdagar. Två huvudinslag i reformen var införandet av enkammarriksdagen och ett nytt valsystem. Det nya valsystemet innebar att ordinarie val till riksdagen från och med 1970 skulle hållas vart tredje år och då samtidigt med val till landstings- och kommunfullmäktige. Vidare infördes ett s.k. riksproportionellt valsystem. Ytterligare ett viktigt inslag i den partiella reformen var att parlamentarismens princip kom till uttryck i regeringsformen.

Grundlagberedningen avlämnade sitt slutbetänkande med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning i mars 1972 (Ny regeringsform – Ny riksdagsordning, SOU 1972:15). Förslaget lades till grund för en proposition som ledde fram till antagandet av 1974 års regeringsform och av en ny riksdagsordning som dock inte fick ställning som grundlag. Den nya regeringsformen medförde inga ändringar av betydelse i de frågor som hade reglerats genom den partiella reformen. Bland nyheterna fanns regler om proceduren vid regeringsbildning och bestämmelser om skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna. Den nya regeringsformen trädde i kraft den 1 januari 1975.

Under riksdagsbehandlingen av förslaget till ny regeringsform enades riksdagspartierna om att tillsätta en ny parlamentarisk utredning för att ytterligare överväga fri- och rättighetsfrågorna.

Den nya utredningen, 1973 års fri- och rättighetsutredning, lade i sitt betänkande (Medborgerliga fri- och rättigheter, SOU 1975:75) bl.a. fram förslag till en ny 1 kap. 2 § om målen för det allmännas verksamhet och om de sociala rättigheterna samt ett omskrivet och utökat 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter. Enligt förslaget till ett nytt 2 kap. skulle både antalet rättigheter som inte kunde begränsas genom lag och antalet begränsningsbara rättigheter utökas. Den rättsliga kontrollen av rättighetsskyddet skulle ske genom de rättstillämpande myndigheternas lagprövningsrätt som enligt förslaget skulle grundlagsfästas. Utredningens förslag genomfördes med vissa ändringar, bl.a. undantogs den föreslagna regleringen av lagprövningen. I samband med denna grundlagsändring nåddes enighet om att ytterligare en utredning skulle tillsättas för att överväga fri- och rättighetsfrågorna.

Den nya utredningen, Rättighetsskyddsutredningen, föreslog i sitt betänkande (Förstärkt skydd för fri- och rättigheter, SOU 1978:34) bl.a. särskilda procedurregler för inskränkningar i fri- och rättigheterna, en möjlighet att hålla beslutande folkomröstning om vilande grundlagsförslag samt ett grundlagsfästande av lagprövningsrätten. Utredningen föreslog också en särskild regel om räckvidden av Lagrådets granskning och om granskningens inriktning. Förstärkningar av rättighetsskyddet föreslogs på vissa särskilda punkter, bl.a. föreslogs ett förbud mot retroaktiv lag om skatt och statliga avgifter. Förslagen lades till grund för grundlagsändringar, som trädde i kraft 1980.

Grundlagskommittén, som tillsattes 1979, fick i uppgift att på nytt pröva vissa av de grundlagsfrågor som ingick i 1968 och 1969 års partiella grundlagsreform, bl.a. den gemensamma valdagen, mandatperiodens längd, tidpunkterna på året för de olika valen, formerna för att anordna extra val (upplösningsinstitutet) samt regeringsbildningsproceduren och regeringens beslutsformer. Kommittén presenterade 1981 sitt betänkande (Grundlagsfrågor, SOU 1981:15). Kommittén var dock oenig och betänkandet ledde inte till några lagstiftningsåtgärder.

Riksdagspartierna enades om att den fortsatta beredningen av författningsfrågorna skulle ske i en arbetsgrupp bestående av företrädare för riksdagspartierna under ledning av justitieministern. Under sitt arbete kom arbetsgruppen in på en rad andra frågor som hade samband med huvudfrågorna, t.ex. proportionaliteten i valsystemet, personval, valkretsarnas storlek, ökade möjligheter att

anordna folkomröstningar, förändringar av fyraprocentspärren och en vitalisering av riksdagens arbetsformer.

I början av 1984 stod det klart att det inte fanns förutsättningar att uppnå enighet i arbetsgruppen i tid för att behandla ett förslag till grundlagsändringar i samband med 1985 års val. Däremot rådde enighet om att utredningsarbetet borde fortsätta. En ny utredning med delvis samma inriktning som Grundlagskommittén, Folkstyrelsekommittén, tillsattes därför i juni 1984. Till de frågor som Grundlagskommittén hade haft i uppgift att överväga lades de frågor som arbetsgruppen identifierat samt en hel del andra frågor, bl.a. frågan om en minskning av antalet riksdagsledamöter.

Folkstyrelsekommittén avgav ett delbetänkande, Folkstyrelsen under krig och vid krigsfara (SOU 1986:28), som lades till grund för ändringar i 13 kap. regeringsformen. Ändringarna innebar bl.a. att varken riksdagen, dess krigsdelegation eller regeringen skulle ha rätt att fatta beslut på ockuperat område och att val till riksdagen eller kommunala församlingar inte får hållas på sådant område. Folkstyrelsekommittén lämnade sedan slutbetänkandet Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6) men enighet kunde inte nås i centrala frågor.

År 1992 återupptogs översynen av grundlagsskyddet för fri- och rättigheterna genom tillsättandet av Fri- och rättighetskommittén. Kommittén föreslog 1993 (Fri- och rättighetsfrågor, SOU 1993:40) ett antal ändringar i den s.k. rättighetskatalogen i 2 kap. regeringsformen, bl.a. en utvidgad regel om egendomsskydd rörande rätten till ersättning vid tvångsavhändelser eller inskränkningar i användningen av mark och byggnader. Kommittén föreslog också att Europakonventionen skulle inkorporeras i den svenska rätten samt att en bestämmelse om att lag inte får meddelas i strid med konventionen skulle införas i regeringsformen. Däremot ställde sig kommittén avvisande till införandet av en författningsdomstol. Fri- och rättighetskommitténs förslag ledde till lagstiftning 1994.

Vid partiledaröverläggningar hösten 1993 kom företrädarna för riksdagspartierna överens om att förlänga valperioden till fyra år samtidigt som den gemensamma valdagen skulle kvarstå. De enades också om att det skulle införas en möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst efter förslag i Personvalskommitténs betänkande (Ökat personval, SOU 1993:21). Överenskommelsen grundlagsfästes 1994. Samtidigt sänktes reglerna om statschefens myndighetsålder från 25 till 18 år. Vidare genomfördes grundlagsändringar inför den svenska EU-anslutningen. De sistnämnda

ändringarna var baserade på ett betänkande från Grundlagsutredningen inför EG (EG och våra grundlagar, SOU 1993:14) och en promemoria utarbetad av Justitiedepartementet (Våra grundlagar och EG, Ds 1993:36). Ändringarna innebar dels att ett nytt stycke infördes i 8 kap. 4 § regeringsformen där det anges att föreskrifter om val till EU-parlamentet meddelas i lag, dels att ett nytt stycke infördes i 10 kap. 5 § regeringsformen enligt vilket riksdagen med viss kvalificerad majoritet kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge dessa har ett rättighetsskydd som motsvarar det i regeringsformen och Europakonventionen.

En rättsvetenskaplig debatt om innebörden av 1994 års reform av regeln om egendomsskydd ledde fram till ett tillkännagivande riksdagsåret 1997/98 om att låta utreda frågan om lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen. Vidare hade det inom Regeringskansliet identifierats vissa problem när det gällde regeringsformen och samarbetet inom EU, nämligen dels tillämpningsproblem avseende regeringsformens regler om internationella överenskommelser, dels frågan om förutsättningarna för Sverige att kunna godkänna framtida fördragsändringar. Efter partiledaröverläggningar tillsattes 1999 års författningsutredning.

Hösten 1999 tillkännagav riksdagen att frågan om skilda valdagar liksom frågan om att flytta valdagen till våren borde utredas. Efter överläggningar inom en arbetsgrupp med företrädare för riksdagspartierna beslutades våren 2000 tilläggsdirektiv till författningsutredningen som innebar att utredningen skulle se över bl.a. frågorna om skilda valdagar och vårval. Varken i dessa frågor eller i frågan om egendomsskyddet kunde dock någon enighet nås.

Författningsutredningens delbetänkande Vissa grundlagsfrågor (SOU 2001:19) resulterade emellertid i grundlagsändringar 2002 avseende EU-frågorna. Ändringarna innebar bl.a. att det blev möjligt att överlåta beslutanderätt avseende samarbetet inom hela EU, och inte endast inom EG som tidigare varit fallet, och att den överlåtna beslutanderätten inte fick röra principerna för statsskicket. Författningsutredningens arbete ledde också till att målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen kompletterades.

4. Regeringsformens struktur och språk

4.1. Bakgrund

Regeringsformens utformning

Grundlagberedningens förslag till ny regeringsform innehöll tolv kapitel. Under den följande beredningen tillfördes ytterligare ett kapitel, det andra kapitlet om grundläggande fri- och rättigheter. Propositionen (prop. 1973:90) innehöll den indelning av bestämmelserna i 13 kapitel som regeringsformen fortfarande har. Någon förändring av regeringsformens övergripande struktur har inte skett under de drygt 30 år som grundlagen har varit gällande. Tillägg och ändringar har dock diskuterats, exempelvis föreslogs i betänkandet Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129) införandet av ett kapitel avseende kommuner och landsting.

När det gäller principerna för innehållet i regeringsformen angav Författningsutredningen (SOU 1963:17 s. 43) att man i görligaste mån strävat efter att begränsa grundlagsregleringen till moment som bedömts vara av väsentlig betydelse för statsskicket. Grundlagen skulle enligt utredningen fastställa en ram av så stor allmängiltighet att den inte behövde ändras alltför ofta. Beträffande de moment man väljer att reglera, påkallar emellertid hänsynen till textens begriplighet och inre sammanhang enligt utredningen en viss fullständighet. I vissa fall ansågs det naturligt att den mer ingående regleringen överfördes från grundlag till vanlig lag, t.ex. på det statsbudgetära området.

När det gällde den språkliga utformningen angav Författningsutredningen att den eftersträvat enkelhet i satsbildningen och försökt använda korta, svenska ord hämtade från det levande språket. I propositionen till ny regeringsform framförde

departementschefen bl.a. att höga krav måste ställas på en författningsreform. En ny författning med dess centrala ställning i rättssystemet måste bäras upp av inre sammanhållning och konsekvens. Grundlagberedningens förslag ansågs uppfylla dessa krav. Den sakliga och lagtekniska bearbetningen av den omfattande materian hade enligt departementschefen gjorts på ett sätt som förtjänade erkännande. De stora linjerna i statsskicket ansågs också ha dragits upp på ett enkelt och överskådligt sätt i förslaget. Även systematiskt och i språkligt hänseende fann departementschefen förslagen ändamålsenliga (prop. 1973:90 s. 155).

Även i anslutning till ändringar av regeringsformen har vissa uttalanden gjorts som är av intresse i detta sammanhang. I propositionen med ändringar i regeringsformen framförde departementschefen som en grundläggande utgångspunkt bl.a. att regeringsformen inte ska innehålla andra regler om lagstiftningens innehåll än sådana som är av grundläggande betydelse för den demokratiska styrelseformen eller som i vissa centrala hänseenden ger uttryck för de värderingar beträffande förhållandet mellan samhällets organ och den enskilde individen som är kännetecknande för den demokratiska ideologin (prop. 1975/76:209 s. 128).

Regleringen i andra jämförbara länder

Vid en genomgång av andra jämförbara länders grundlagar kan konstateras att den grundläggande strukturen är relativt enhetlig. Strukturen påverkas naturligtvis av om landet är en monarki eller en republik liksom av hur staten i övrigt är organiserad, t.ex. som en förbundsstat eller en enhetsstat.

Gemensamt är att de innehåller bestämmelser om statsskicket, grunderna för det demokratiska systemet samt olika allmänstatliga principer. Det kan vidare förekomma bestämmelser om de nationella symbolerna, t.ex. om flaggan, nationalsången, statens motto eller landets huvudstad.

Det inledande kapitlet i grundlagarna brukar som regel handla om statsskickets grunder. Bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna är vanligtvis centrala och finns regelmässigt i början av grundlagen. Omfattningen av fri- och rättighetsregleringen varierar från land till land men som regel har de grundläggande fri- och rättigheterna en viktig ställning i lagen i

förhållande till helheten. I ett fåtal länders grundlagar saknas sådana bestämmelser dock helt eller är påfallande knapphändiga. I något fall har Europakonventionen getts grundlagsstatus.

En ytterligare gemensam kategori bestämmelser tar sikte på de högsta statsorganen, dvs. monarken eller presidenten samt regeringen och parlamentet. Grundlagen reglerar ofta tillsättningen eller valet av de högsta statsorganen samt deras behörighet och uppgifter. Regleringarna innehåller vidare avsnitt om lagstiftningen, förvaltningen, statens hushållning och förhållandet till andra stater, dvs. regler om statens grundläggande uppgifter. En kombination av en redovisning av statsorganen och deras funktioner är alltså vanlig. Systematiseringen av den regleringen har en särskild betydelse eftersom den kan avspegla olika tyngdpunkter i relationen mellan statsorganen. Ordningsföljden är i vissa fall statschefen, regeringen och parlamentet. I andra fall är den i stället parlamentet, statschefen och regeringen.

Grundlagsregleringen av parlamentets arbete och procedurer varierar i omfattning. Det kan bl.a. bero på om det är fråga om en- eller tvåkammarparlament. Parlamentsarbetet regleras dessutom ofta i parlamentets egen arbetsordning.

Andra områden som vanligen är reglerade i grundlagarna är rättskipningen, den regionala förvaltningen och olika självstyrelsesystem samt de grundläggande bestämmelserna om offentligt anställda. Flera grundlagar innehåller också bestämmelser om försvaret samt om krig och andra undantagsförhållanden. Vidare omfattar grundlagsregleringen vanligen frågor om kontrollen av lagarnas grundlagsenlighet och förfarandet vid ändring av grundlag.

Omfattningen och de lagtekniska lösningarna varierar. Portugals grundlag med nästan 300 paragrafer hör till de längsta och Danmarks grundlag hör till de kortare. Den svenska regeringsformen är medellång med 156 paragrafer, övergångsbestämmelserna inte inräknade.

Ändringar i regeringsformen

Det kan konstateras att ändringar i regeringsformen skett vid 38 tillfällen. Bland dessa ändringar kan nämnas nya eller ändrade bestämmelser om skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna liksom nya bestämmelser med anledning av Sveriges medlemskap i EU. Dessutom förekommer t.ex. ändringar på grund av införandet

av den fyraåriga mandatperioden och personvalsreformen samt ändringar med anledning av införandet av Riksrevisionen.

Flertalet ändringar har skett i 1, 2, 8 och 13 kap. Många av ändringarna i 1 och 2 kap. genomfördes vid de reformer av fri- och rättighetsregleringen som skedde under andra delen av 1970-talet. Övriga ändringar av 2 kap. har huvudsakligen varit föranledda av 1994 års inkorporering av Europakonventionen. Ändringarna i 8 kap. har avsett bl.a. regeringens rätt att meddela föreskrifter inom vissa områden. De flesta av ändringarna i 13 kap. har sitt ursprung i en större ändring rörande folkstyrelsen under krig och vid krigsfara.

Det kan vidare konstateras att 6 kap. om regeringen och 7 kap. om regeringsarbetet aldrig har ändrats. I 4 kap. som behandlar riksdagsarbetet och i 5 kap. om statschefen har ändringar bara gjorts en gång.

Kritiker har hävdat att en anledning till vad som ansetts vara ett alltför stort antal ändringar är att reglerna i regeringsformen är så detaljerade. Bestämmelser som på ett detaljerat sätt beskriver samhället och dess institutioner måste med nödvändighet ändras oftare än mer generellt utformade bestämmelser. Flera av bestämmelserna i 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter har nämnts som exempel på alltför detaljerade bestämmelser. Detsamma gäller bl.a. vissa av bestämmelserna i 8 kap. om lagar och andra föreskrifter.

4.2. Överväganden

Vår bedömning: Inom ramen för vår samlade översyn behandlar vi också regeringsformens disposition och språkliga utformning. Vår slutsats är att det inte finns anledning att ändra huvuddragen i dispositionen. Inte heller föreslår vi någon övergripande förändring av hur bestämmelserna bör fördelas mellan regeringsformen, riksdagsordningen och vanlig lag. Däremot föreslår vi att vissa omflyttningar och uppdelningar av bestämmelserna görs i syfte att göra regleringen tydligare och mer överskådlig. Av samma skäl införs rubriker i flertalet av kapitlen. Lagtexten anpassas vidare i huvudsak till det lagspråk som används i dag. Vi har också använt ett könsneutralt språk.

Inom ramen för vår samlade översyn av regeringsformen i sakligt hänseende finns det också anledning att överväga frågor om regeringsformens disposition och språkliga utformning.

Dessa frågeställningar aktualiseras redan av de förändringar av regleringens innehåll som vi föreslår. Det finns emellertid enligt vår uppfattning anledning att se över hela regeringsformen i dessa avseenden även utan direkt koppling till de ändringsförslag som läggs fram i sak.

Regeringsformens utformning bygger på tanken att grundlagen bör vara skriven så att den ska kunna läsas och i sina huvuddrag begripas av alla allmänintresserade medborgare. Grundlagen ska ge upplysning om grunderna för hur vårt land styrs och beskriva det grundläggande rättighetsskyddet. Vi ställer oss bakom dessa utgångspunkter och vill betona den betydelse som detta kan ha för förankringen av och acceptansen för vårt demokratiska statsskick. Regeringsformen bör med detta synsätt vara disponerad på ett logiskt och överblickbart sätt samt beskriva de centrala inslagen i statsskicket. Det är också av stor betydelse att texten ges en språklig utformning som ligger så nära ett vardagligt korrekt språk som möjligt samtidigt som kraven på precision och entydighet uppfylls.

En utgångspunkt är alltså att grundlagen ska ge upplysning om de centrala delarna i vårt statsskick. Den mer detaljerade regleringen av frågor om statsskicket sker sedan i riksdagsordningen, som intar en ställning mellan grundlag och vanlig lag. Medan riksdagsordningens tilläggsbestämmelser beslutas som vanlig lag gäller för riksdagsordningens huvudbestämmelser samma lagstiftningsförfarande som för grundlag. Det finns dock möjlighet att använda ett enklare förfarande, där det räcker med ett riksdagsbeslut men med en spärr mot ändring genom enkel majoritet. I vanlig lag, t.ex. i vallagen (2005:837) och lagen (2003:333) om Lagrådet, finns sedan ytterligare detaljregler som även de kan sägas vara av konstitutionell betydelse.

I Sverige används den beskrivna mellannivån inom normgivningssystemet, förutom för riksdagsordningen, i övrigt endast i frågan om föreskrifter för trossamfund och om grunderna för Svenska kyrkan. Härmed uppnås en garanti för att dessa bestämmelser inte utsätts för återkommande ändringar. Ett exempel på en konstitutionell ordning där denna mellannivå för ett ”trögare” normgivningsförfarande används i större utsträckning är Frankrike. I den franska normhierarkin finns som mellanform ett

trettiotal s.k. lois organiques (ung. organisatoriska lagar), som preciserar konstitutionen genom att närmare ange hur den offentliga makten är organiserad.

Det skulle vara intressant att efter franskt mönster i Sverige närmare överväga tanken att ytterligare lagstiftning av betydelse för vårt konstitutionella system och dess procedurer skulle kunna föras till denna mellannivå inom normgivningssystemet. Vallagen och lagen om Lagrådet har nyss nämnts som exempel. Kommunallagen (1991:900) och lagen (1996:1059) om statsbudgeten är två andra exempel. Vi lägger dock inte fram några förslag i denna del men vill nämna saken.

Som nämnts bör önskemålet om att grundlagen ska ge upplysning om de centrala delarna i vårt statsskick inte drivas så långt att texten blir alltför detaljrik. En balans måste nås mellan önskemålet om fyllig information och vikten av att endast de centrala delarna av vårt statsskick läggs fast på grundlagsnivå. Mot den bakgrunden föreslår vi inte några övergripande förändringar av hur bestämmelserna bör fördelas mellan regeringsformen, riksdagsordningen och vanlig lag. I några fall, som vi särskilt återkommer till, föreslås dock en omflyttning av bestämmelser framför allt mellan regeringsformen och riksdagsordningen.

När det gäller regeringsformens disposition kan vid en internationell jämförelse konstateras att den svenska regleringen i fråga om ämnesval och kapitelindelning i stor utsträckning motsvarar den struktur som finns i andra jämförbara grundlagar. Som konstaterats ovan inleds grundlagarna ofta med ett kapitel om statsskickets grunder och vissa andra centrala principer. Det är vanligt att det därefter finns ett kapitel om de grundläggande fri- och rättigheterna. En tredje kategori av bestämmelser rör de högsta statsorganens behörighet och uppgifter. Vidare finns bestämmelser bl.a. om lagstiftning, förvaltningen, statens finanser och förhållandet till andra stater.

Enligt vår mening ger den övergripande dispositionen av regeringsformens regler god information om innehållet i grundlagen och framstår som väl avvägd. Det finns därför inte någon anledning att ändra den grundläggande strukturen. Vår översyn medför dock vissa förändringar av dispositionen. En förändring är föranledd av vårt förslag att dela upp bestämmelserna i 11 kap. och reglera dem i två olika kapitel där 11 kap. behandlar rättskipningen och 12 kap. förvaltningen. Även införandet av ett kapitel om kommunerna påverkar dispositionen.

När det gäller strukturen inom de olika kapitlen föreslår vi att rubriker införs. En ordning med rubriker över en eller flera paragrafer underlättar enligt vår mening påtagligt för läsaren att hitta rätt i regeringsformen och blir till ledning vid läsningen av de olika bestämmelserna. I fråga om några av kapitlen har vi bedömt att behovet av rubriker är begränsat. Vi har då avstått från att föreslå rubriker.

När det gäller den språkliga utformningen har vi gjort en översyn av samtliga paragrafer. Dessa har som huvudregel anpassats till det lagspråk som används i dag. I några fall har avsteg gjorts från de nu gällande språkliga riktlinjerna. Det har framför allt rört sig om fall där vi velat behålla vissa inarbetade ord och uttryck. I några avseenden medför enligt vår mening också regeringsformens karaktär av grundläggande och övergripande dokument att språket bör vara något högtidligare än vad som är brukligt i vanlig lagstiftning.

Som ett led i den språkliga översynen föreslår vi ändringar i bestämmelserna som innebär att regeringsformens språk blir könsneutralt. I rapporten Regeringsformen ur ett könsperspektiv – En övergripande genomgång (SOU 2007:67) som fil. dr Lenita Freidenvall tagit fram på vårt uppdrag behandlas bl.a. frågan om en mer könsneutral grundlag utförligt. I rapporten konstateras att regeringsformens ordval – att referera exempelvis till en riksdagsledamot eller en medborgare med ordet ”han” – kan ses som uttryck för förlegade och otidsenliga värderingar.

I författningskommentaren beskrivs närmare de ändringar av nu berört slag som vi föreslår.

II. VALSYSTEMET

5. Huvuddragen i valsystemet

5.1. Bakgrund

5.1.1. Utgångspunkter

Folksuveränitetens princip är grundläggande för den svenska folkstyrelsen. I den inledande paragrafen till regeringsformen kommer detta till uttryck genom orden: ”All offentlig makt i Sverige utgår från folket”.

Den svenska folkstyrelsen utövas indirekt genom valda representanter. Den inledande paragrafen fortsätter efter de citerade inledningsorden med att slå fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt och att den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den representativa formen för folkstyrelsen betonas ytterligare i inledningskapitlet till regeringsformen där det i 4 § sägs att riksdagen är folkets främsta företrädare och i 7 § där det anges att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar.

I våra direktiv betonas också den representativa demokratin som en omistlig del av den svenska folkstyrelsen. Den ger alla medborgare möjlighet att påverka politikens utformning. Den ger förutsättningar att forma en långsiktig och sammanhängande politik, där besluten kan utformas utifrån en helhetssyn. Den representativa demokratin ger möjlighet att utkräva ansvar. Den är praktisk och effektiv.

Med ett representativt statsskick blir den centrala frågan hur ledamöterna i de folkvalda församlingarna utses. Av stor betydelse i denna diskussion är förhållandet mellan väljare, kandidater och valda. För att valsystemet ska uppfylla kraven på demokrati är det vidare av grundläggande betydelse att åsiktsbildningen i samhället är fri, att rösträtten är allmän och att alla röster har samma värde. Till detta kommer också att det allmänna inte bör involveras i valen

i större utsträckning än vad som behövs för att underlätta genomförandet av valen. Det är också av avgörande vikt att väljarnas valhemlighet respekteras. Inom dessa ramar kan valsystemet utformas på ett flertal olika sätt.

5.1.2. Valsystem och metoder för mandatfördelning

Hur folkrepresentationen utses är av avgörande betydelse för maktförhållandena i varje stat. Det handlar bl.a. om vem som ska få rösta, vem som ska få väljas och vilken grad av proportionalitet som ska eftersträvas. Utöver dessa ställningstaganden brukar man säga att reglerna bör garantera att varje röst väger lika mycket i valet men också att ett stabilt regeringsunderlag kan skapas. Det hävdas också att det bör ges möjlighet för väljarna att inte bara rösta på parti utan även på person.

Kraven är inte fullt ut förenliga och kompromisslösningar är vanliga. Inom de länder som kan betecknas som demokratiska tillämpas en mängd varianter av valsystem. Den grundläggande skiljelinjen mellan systemen går mellan de matematiska formler som används för att omsätta röstandelar till platsandelar (mandat). Men det finns också andra betydelsefulla drag som särskiljer valsystemen, t.ex. storleken på valkretsarna, förekomsten av rösttrösklar (spärrar), förekomsten av s.k. röstsplittring och möjligheten att bilda valkarteller.

Vanligtvis delas valsystemen in i två huvudtyper: de som syftar till att uppnå proportionell representation och de som inte gör det. Inom de båda huvudtyperna finns en mängd varianter.

De proportionella valsystemen skiljer sig åt när det gäller vilken grad av proportionalitet mellan röstandel och platsandel som eftersträvas. De skiljer sig också åt när det gäller frågan om väljarna, utöver valet mellan olika partier eller listor, även har möjlighet välja mellan individuella kandidater. Detta ger grunden för en indelning av proportionella valsystem i listval och preferensval. Man skiljer här mellan system som är slutna, delvis öppna och öppna.

Majoritetsvalsystem kan indelas i system där det krävs absolut majoritet eller ännu högre majoritet och sådana där det krävs relativ majoritet. Dessutom finns det ett stort antal blandade modeller med inslag från båda huvudtyperna. (Se vidare bl.a. Valsystem och representationseffekter – En jämförande studie av 25 länder, SOU 2007:40, som på vårt uppdrag utförts av fil. dr Lars Davidsson.)

Proportionella valsystem

Proportionella valsystem bygger på val i flermansvalkretsar. Systemet har som syfte att fördela det antal mandat som står på spel mellan de partier som deltar i valet på ett sådant sätt att partierna representeras i förhållande till sitt stöd bland väljarna. Ju fler mandat som står på spel, desto större proportionalitet kan uppnås vid denna fördelning. Störst effekt uppnås om hela landet utgör en valkrets. Fördelas mandaten i slutna valkretsar blir utfallet mer proportionerligt ju större valkretsarna är. Även bland de proportionella systemen finns som sagt en mängd varianter: slutna, delvis öppna och öppna.

I ett rent listvalssystem, dvs. med slutna listor, är det partierna och inte väljarna som har kontroll över kandidatordningen. I delvis öppna system har väljarna möjlighet att uttrycka vilken av kandidaterna som de förordar men rangordningen på listorna avgör i grunden vem som blir vald. I öppna system röstar väljaren på individuella kandidater. Vem av kandidaterna som blir vald avgörs helt av hur många personröster han eller hon får.

En proportionell fördelning av mandaten kan åstadkommas på flera olika sätt. Man skiljer mellan två olika tekniker för att åstadkomma proportionalitet – divisorsmetoder och kvotmetoder.

De vanligaste divisorsmetoderna är d’Hondts metod (även kallad heltalsmetoden) och den modifierade Sainte-Laguës metod (även kallad uddatalsmetoden). Skillnaden mellan de två metoderna är att man använder sig av olika divisorer. d’Hondts metod har divisorerna 1, 2, 3, 4, 5 osv. och Sainte-Laguë divisorerna 1, 3, 5, 7, 9 osv.

Den senare metoden ger en mycket hög grad av proportionalitet. Vanligtvis används den därför i en modifierad version där den första divisorn har höjts från 1 till 1,4 (även kallad den jämkade uddatalsmetoden) i syfte att försvåra för mindre partier att få representation, dvs. för att något minska graden av proportionalitet.

De båda divisorsmetoderna bygger på att partiernas röstetal successivt divideras med heltalen 1, 2, 3, 4 osv. respektive med uddatalen 1, 3, 5, 7 osv. Man får då en uppsättning jämförelsetal och platserna (mandaten) tilldelas det parti som har det största jämförelsetalet.

Metoderna och effekterna illustreras i följande tre tabeller.

Tabell 5.1 Jämförelsetal och mandatfördelning enligt heltalsmetoden

A-partiet B-partiet C-partiet

Röster 46 000 33

000 21 000

Divisor 1 46

000

1:a

33 000 2:a

21 000 4:e

Divisor 2 23

000

3:e

16 500 5:e

10 500

Divisor 3 15 333 6:e

11 000

Divisor 4 11 500 7:e Divisor 5 9 200 Mandat 4

2

1

Tabell 5.2 Jämförelsetal och mandatfördelning enligt uddatalsmetoden

A-partiet B-partiet C-partiet Röster

46

000 33 000 21 000

Divisor 1 46 000 1:a

33 000 2:a

21 000 3:e

Divisor 3 15 333 4:e

11 000 5:e

7 000 7:e

Divisor 5 9 200 6:e

6 600

4 200

Divisor 7 6 571 Mandat 3 2 2

Tabell 5.3 Jämförelsetal och mandatfördelning enligt den jämkade uddatalsmetoden

A-partiet B-partiet C-partiet Röster 46

000 33 000 21 000

Divisor 1,4 32 852 1:a

23 571 2:a

15 000 4:e

Divisor 3 15 333 3:e

11 000 5:e

7 000 7:e

Divisor 5 9 200 6:e

6 600

4 200

Divisor 7 6 571 Mandat 3 2 2

Skillnaden mellan heltalsmetoden och uddatalsmetoden blir att det sista mandatet (det 7:e) med tillämpning av uddatalsmetoden går till det minsta partiet (se tabell 5.2) i stället för till det största partiet (se tabell 5.1). Generellt sett favoriserar heltalsmetoden stora partier. Allmänt gäller att stora partier gynnas av varje metod som låter storleken på divisorerna falla långsammare än talföljden 1, 3, 5, 7 osv. På motsvarande sätt gäller också att man systematiskt gynnar små partier om man låter storleken på divisorerna falla snabbare än denna talföljd.

Den jämkade uddatalsmetoden påverkar inte mandatfördelningen i exemplet men väl den ordningsföljd i vilken mandaten delas ut. Jämkningen innebär att det första jämförelsetalet sänks,

vilket i realiteten fungerar som en spärr för små partier. I exemplet (se tabell 5.3) får det minsta partiet till följd av jämkningen sitt första mandat som nummer fyra i stället för som nummer tre. Hur hårt jämkningen slår beror på hur många mandat som står på spel, dvs. hur stor valkretsen är.

Kvotmetoder för val utgår från någon av följande kvoter: Harekvoten, Droopkvoten eller Imperialkvoten. Metoden innebär att partiernas sammanlagda röstetal inledningsvis divideras med ett tal som följer av någon av de tre valkvoterna. Harekvoten erhålls genom att man dividerar det totala röstetalet med antalet platser för valkretsen. Droopkvoten får man fram genom att det totala röstetalet divideras med antalet platser för valkretsen med ett tillägg av 1. Imperialkvoten räknas ut genom att man dividerar det totala röstetalet med antalet platser för valkretsen med ett tillägg av 2.

Valkvoten används sedan för att fastställa partiernas jämförelsetal på så sätt att röstetalet divideras med valkvoten. För varje parti får man då ett jämförelsetal som består av ett heltal plus en rest. Varje parti får platser motsvarande heltalet. De platser som inte besätts på detta sätt fördelas till de partier som har den största resten, dvs. antalet ”oanvända” röster.

Följande exempel får illustrera tillämpningen av Hares kvot (se tabell 5.4). Det totala antalet röster i valkretsen är 100 000 och antalet mandat som ska fördelas är 7. Genom att dividera det totala antalet röster med antalet mandat erhåller man det värde i antalet röster som varje mandat kan sägas motsvara, i det här fallet 100 000/7 eller 14 286 röster. En lista med 46 000 röster får då 3 mandat. Återstående 3 382 röster på listan tilldelas därefter den av de konkurrerande listorna som har flest oanvända röster.

Övriga kvoter fungerar på samma sätt som Hares kvot med den skillnaden att man vid dessa tillämpar en något större nämnare. Detta innebär att fler mandat fördelas direkt och att effekten av oanvända röster för mandatfördelningen inte får lika stor betydelse.

Tabell 5.4 Jämförelsetal och mandattilldelning enligt Hares kvot

A-partiet B-partiet C-partiet

Röster

46

000 33 000 21 000

Valkvot

14 286 14 286 14 286

Jämförelsetal= Röstetal/valkvot 3,22 2,31 1,47 Tilldelning + största rest 3 2 1+1 Mandat 3 2 2

Valet av fördelningsmetod får alltså betydelse för hur väl mandatfördelningen stämmer överens med rösternas fördelning. Sett till exemplen ovan kan det konstateras att heltalsmetoden (d’Hondt) ger en lägre grad av proportionalitet än uddatalsmetoden (Sainte-Laguë). Förklaringen är att de oanvända rösterna utgör en mindre del av de stora partiernas röster men en större del av de små partiernas röster. Konsekvensen blir att stora partier systematiskt gynnas på de mindres bekostnad. Men även Hares kvotmetod ger närmast ett exakt proportionellt resultat, små och stora partier konkurrerar om mandaten på lika villkor.

Både divisorsmetoder och kvotmetoder kan som exemplen visar ge exakt proportionalitet; divisorsmetoder genom att man ändrar divisorerna och kvotmetoder genom att man modifierar beräkningen av valkvoterna.

Majoritetsvalsystem

Majoritetsvalsystem kombineras vanligen med enmansvalkretsar men kan också kombineras med flermansvalkretsar. Dessa system utmärks av att det parti eller den eller de kandidater som får flest röster i en valkrets får det eller de mandat som står på spel i valkretsen.

Majoritetsval kan ske i en eller flera omgångar. Sker valet i en omgång tillfaller mandaten den eller de som har fått de flesta rösterna, alltså med relativ majoritet. Om ett krav på absolut majoritet eller ännu större majoritet ställs upp, måste man i de valkretsar där ingen i första omgången uppnått en sådan majoritet antingen utlysa en andra omgång eller införa en kompletterande metod, t.ex. alternativröstning eller preferensröstning, för att få fram en segrare.

Även om man vid majoritetsval inte fäster avgörande vikt vid idén om rättvis eller proportionell representation så är proportionalitetsfrågan ändå aktuell. I ett system med majoritetsval i enmansvalkretsar får valkretsarnas storlek betydelse i det sammanhanget. Kretsarna bör i princip vara lika stora.

Kombinerade och modifierade modeller

Vid sidan av de båda huvudtyperna av valsystem finns det som berörts system som kombinerar inslag av majoritetsval och proportionella val. Syftet med dessa system är som regel att väljarna ska ges möjlighet att uttrycka sin politiska uppfattning på ett mera nyanserat sätt än vad som medges inom ramen för huvudtyperna. Det handlar då om system som ger väljarna mer än en röst eller en möjlighet att avge en röst med mer information än endast valet av parti. Som exempel på det förra kan nämnas det tyska valsystemet som ger väljaren två röster. Som exempel på det senare kan nämnas det irländska valsystemet som ger väljaren möjlighet att inte bara ange andrahandsalternativ utan ännu fler alternativ beroende på hur många som kandiderar.

Under senare år har kombinerade eller modifierade valsystem blivit vanligare. Under 1990-talet har sådana system införts i bl.a. Italien och Nya Zeeland. Det tyska valsystemet har som regel tjänat som förebild. Orsakerna bakom reformerna är i grunden olika. I Nya Zeelands fall, där man tidigare tillämpade majoritetsval, var det närmast önskemålet om att få till stånd ett mer proportionellt valsystem som låg bakom reformen. För Italien, som tidigare tillämpade proportionella val, handlade det bl.a. om att skapa förutsättningar för ett stabilare regeringsunderlag.

Frågan om i vilken utsträckning kombinerade eller modifierade valsystem uppnår ett proportionellt valresultat beror på hur de båda komponenterna förhåller sig till varandra. En variant är att använda sig av proportionella val för vissa regioner och majoritetsval för andra. En annan variant är att till samma församling välja en del av kandidaterna med proportionell valmetod och en del med majoritetsval. Uppnås inte proportionalitet säger man att blandformen är majoritär.

Kombinerade eller modifierade valsystem kan vidare kategoriseras efter vad som är mest typiskt för dem, t.ex. med hänsyn till hur många av platserna som tillsätts med proportionellt

val respektive majoritetsval. En kategorisering kan också göras med hänsyn till om listmandaten används som utjämningsmandat eller inte. Ytterligare kategorisering kan göras med hänsyn till om listmandaten fördelas från en nationell valkrets eller från flera kretsar eller med hänsyn till vilken metod – absolut eller relativ majoritet – som används för att fördela kretsmandaten.

Det tyska valsystemet – två röster

Till den tyska förbundsdagen väljs den ena hälften av representanterna med proportionella listval i en nationell valkrets, den andra med majoritetsval i enmansvalkretsar. Varje väljare har två röster. Något förenklat kan man tala om en personröst och en partiröst. Med den ena rösten stöder väljaren en kandidat i den lokala enmansvalkretsen, med den andra en partilista i en flermansvalkrets. Syftet är att få fram en representation med många ledamöter som har ett starkt personligt band till sin lokala krets samtidigt som man vill undvika den mekanism som vid majoritetsval gynnar de största partierna på de mindre partiernas bekostnad.

Listvalen, som är proportionella, är styrande för mandatfördelningen. De fungerar som rena utjämningsmandat. Till att börja med tillsätts således de ledamöter som utsetts i enmansvalkretsarna. Därefter tillsätts ledamöter från partilistorna så att fördelningen mellan partierna blir proportionell. Det är med andra ord en ren proportionell valmetod.

Det finns dock en avvikelse från kravet på proportionalitet. En sådan avvikelse uppkommer om ett parti får fler mandat genom valen i enmansvalkretsarna än det är berättigat till enligt den proportionella fördelningen. Partiet får i ett sådant fall behålla överskjutande mandat. Dessa s.k. överskottsmandat gör att förbundsdagen kan ha fler ledamöter än det antal som den proportionella fördelningen grundar sig på. (Se vidare bl.a. den rapport som Magnus Isberg tagit fram på uppdrag av konstitutionsutskottet, Valsystemet i Tyskland: En lyckad blandning?, 2002/03:URD2, se även bet. 2003/04:KU13 bilaga 2.)

Det irländska valsystemet – alternativa röster

En speciell variant av ett proportionellt valsystem i flermansvalkretsar är det irländska Single Transferable Vote-systemet, som är en preferensvalmetod som används endast i Irland och Malta. Till skillnad från det system som används i de flesta andra länder (med partilistor eller partilistor med personvalsinslag) röstar väljarna i detta system på enskilda kandidater, inte på partilistor. Det är alltså fråga om ett rent personval och inget partival.

Metoden innebär att väljarna rangordnar kandidaterna, samtliga eller ett urval, på sina röstsedlar. Väljarna kan sprida sina röster mellan kandidater för olika partier eller lägga alla rösterna på kandidater för ett parti.

Det irländska systemet brukar framhållas som ett exempel på en valordning som ger väljarna stor handlingsfrihet och där partiernas roll inte är lika framträdande som vid ett vanligt listval. Systemets speciella kännetecken är en stark territoriell representation, en stor handlingsfrihet för väljaren och det förhållandet att få röster kan anses ”bortkastade”.

Den enskilde väljaren rangordnar som sagt kandidaterna i den ordning han eller hon önskar se dem invalda. Både första-, andra- och tredjepreferensen kan få betydelse för den slutliga mandatfördelningen. En preferens förblir personlig. Den kan inte ges eller överföras till ett parti utan bara till en enskild kandidat. Det innebär att även oberoende kandidater kan ställa upp i valet och också ha en reell möjlighet att bli invalda.

Vid mandatfördelningen räknas inledningsvis endast förstapreferensrösterna. De kandidater som då når till en viss bestämd valkvot (Droopkvoten) blir invalda. Om inte alla mandat besätts, omfördelas överskjutande röster, dvs. över kvoten, till andrapreferensen på respektive röstsedel och mandat tilldelas dem som nu uppnår valkvoten. Om inte heller nu tillräckligt antal kandidater uppnår valkvoten för att fylla samtliga mandat, elimineras den kandidat som har lägst röstetal. Hans eller hennes röster omfördelas till de kvarvarande kandidaterna i enlighet med preferensordningen på respektive röstsedel. Finns det även efter denna omgång obesatta mandat elimineras återigen den kvarvarande kandidat som har lägst röstetal och rösterna omfördelas till återstående kandidater. Proceduren fortsätter på samma sätt tills alla mandat har besatts.

Även om idén bakom omfördelningen är enkel, så medför den relativt omfattande beräkningar. Om t.ex. tre fjärdedelar av en kandidats samtliga röster inte räcker för att kandidaten ska bli invald, ska den överskjutande fjärdedelen tilldelas andrahandkandidaterna på samtliga kandidatens röstsedlar, dvs. i det här fallet en fjärdedels röst osv.

5.1.3. Spärrar mot små partier

Utfallet av valsystemet påverkas också av antalet valkretsar. En annan faktor är storleken på valkretsarna, dvs. hur många mandat som varje krets ska tilldelas och på vilket sätt de får disponeras av valkretsen.

Indelningen i valkretsar är alltså betydelsefull från flera aspekter. Den får betydelse för valet av folkrepresentation och för vilka personer som ska ta till vara de lokala intressena. Indelningen får också betydelse för hur politiskt proportionellt utfallet av valresultatet blir. Ökas t.ex. antalet mandat i en viss valkrets, så minskar samtidigt antalet röster som behövs för att vinna ett mandat i kretsen. Få och stora valkretsar ger därmed generellt sett en högre grad av proportionalitet än många och små kretsar.

Maximal proportionalitet nås i de fall hela landet är en valkrets. Nackdelen med en enda nationell valkrets är att varje slag av lokal eller regional representation går förlorad. De valda knyts inte till bestämda valkretsar eller regioner och det finns en risk för att de bara kommer att representera de befolkningsmässigt största delarna. Vanligtvis är länder – trots den mindre grad av proportionalitet som detta ger – indelade i regioner eller valkretsar.

Valkretsindelningen innefattar också principiella ställningstaganden. Det handlar inte bara i största allmänhet om hur många mandat en valkrets bör ha utan också om hur mandaten ska fördelas på kretsarna. Den senare aspekten rör frågan om en röst ska väga lika mycket oavsett var den har avgetts. Som exempel kan nämnas den norska valordningen som ger glesbygdsröster större genomslag än storstadsröster. Även i Danmark tillämpas en ordning som gör det möjligt att ta liknande hänsyn.

Indelningen i valkretsar liksom antalet mandat som står på spel rymmer också en effektiv spärr mot små partier. Ju mindre valkretsarna är, desto högre är den effektiva spärren av det enkla

skälet att mandaten vid fördelningen helt enkelt inte räcker till för små partier.

Även om valkretsindelningen i sig, med de förbehåll som här nämnts, rymmer en effektiv spärr mot små partier kompletteras valsystemen många gånger av legala spärrar för att på så sätt hindra att partisystemet splittras på alltför många partier. Ser man till de proportionella valsystemen kan man säga att det är i huvudsak två former av trösklar som används. Vanligtvis tillämpas rösttrösklar på nationell nivå för samtliga mandat. Men det förekommer också trösklar för att ett parti ska få delta i fördelningen av utjämningsmandaten.

De övriga nordiska länderna har valt olika lösningar, som skiljer sig från den fyraprocentsspärr som gäller i Sverige. Här kan nämnas att Finland inte har några rösttrösklar. I Danmark gäller rösttröskeln två procent av rösterna i landet för såväl valkretsmandat som utjämningsmandat. I Norge gäller rösttröskeln endast utjämningsmandat och den ligger på fyra procent av rösterna i landet.

Ett majoritetsvalsystem gynnar systematiskt det största partiet i varje valkrets på de mindre partiernas bekostnad. Det leder därför till en överrepresentation för stora partier och en motsvarande underrepresentation för små partier. Majoritetsvalsystemen har härigenom, kan man säga, en inbyggd småpartispärr. Detsamma kan man också säga om d´Hondts mandatfördelningsmetod (heltalsmetoden).

Saint-Laugës mandatfördelningsmetod (uddatalmetoden) och valkvotsmetoderna missgynnar inte på samma sätt små partier. Men om mandaten fördelas i slutna valkretsar får små partier ändå svårt att få mandat och det blir svårare ju färre mandat som står på spel i varje krets, oavsett valet av fördelningsmetod. Jämkas den första divisorn i uddatalsmetoden blir metoden i realiteten också en småpartispärr.

5.1.4. Vårt nuvarande valsystem

T

Vårt nuvarande valsystem är i allt väsentligt utformat efter de principer som Grundlagberedningen presenterade i sitt betänkande Partiell författningsreform (SOU 1967:26)

T

.

De enda förändringar av betydelse som har ägt rum är att ledamotsantalet justerats ned från 350 till 349 efter valet 1973, då

riksdagen var delad i två exakt lika stora block, att valperioden 1994 förlängdes från tre till fyra år samt att det samma år infördes en bestämmelse i regeringsformen om att röstning vid riksdagsval sker på parti med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst (prop. 1993/94:115 och bet. 1993/94:KU44). Personröstning vid ett riksdagsval ägde rum första gången vid valet 1998.

I Grundlagberedningens direktiv hade anförts att beredningen borde utarbeta ett valsystem som genom en rimlig avvägning mellan olika motstående intressen kunde vinna en så bred anslutning som möjligt och som i sina huvuddrag kunde sammanfattas i följande fyra punkter.

  • För att säkerställa en regional representation i riksdagen borde valen ske valkretsvis.
  • För att skilda meningsriktningar inom valkretsen skulle kunna bli företrädda borde valsystemet vara proportionellt.
  • För att underlätta majoritetsbildningen i riksdagen borde valkretsindelningen, mandatfördelningsmetoden eller en särskild småpartispärr motverka skadlig partisplittring.
  • Om möjligt borde särskilda kvalifikationskrav för partiernas deltagande i valen undvikas.

Efter att ha övervägt olika möjligheter att tillgodose de önskemål som framförts i direktiven enades beredningens ledamöter om följande fem riktpunkter för konstruktionen av ett nytt valsystem (SOU 1967:26 s. 149).

  • Att man med det undantag som anges nedan i femte punkten får en fördelning mellan partierna som är rättvisande med hänsyn till valresultatet i hela landet (riksproportionalitet).
  • Att riksproportionaliteten inte kan rubbas genom konstlade partibildningar eller andra valtaktiska manövrer.
  • Att riksproportionaliteten inte kan rubbas genom ändringar i valkretsindelningen.
  • Att systemet leder till en tillfredsställande regional representation som är så stabil som möjligt med hänsyn till kravet på riksproportionalitet.
  • Att det försvårar för mycket små partier att vinna representation i riksdagen.

Det förslag till nytt valsystem som Grundlagberedningen mot bakgrund av dessa riktpunkter förordade innebar i korthet följande.

Uppdelningen av riksdagen i två kammare, där ledamöterna i första kammaren valdes av landstingen och där ledamöterna i andra kammaren valdes i allmänna val, skulle ersättas av en riksdag med en enda kammare bestående av 350 ledamöter. Beträffande ledamotsantalet reserverade sig dock det dåvarande högerpartiets representant och förordade en enkammarriksdag med 300 ledamöter.

Den nya riksdagen skulle i sin helhet väljas genom direkta val. Mandaten skulle fördelas på de tidigare andrakammarvalkretsarna, vilka då var 28 till antalet, med 310 fasta valkretsmandat som tilldelades valkretsarna i förhållande till antalet röstberättigade i varje krets. Utöver dessa fasta mandat skulle 40 utjämningsmandat användas för att korrigera de avvikelser från en riksproportionell fördelning som kunde komma att uppstå vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten.

För att motverka representation av små partier och hindra partisplittring skulle bara de partier som fått minst fyra procent av rösterna i hela landet få delta i mandatfördelningen. För lokalt starka små partier gjordes dock ett undantag från fyraprocentsspärren. Ett parti som hade fått minst tolv procent av rösterna i en valkrets skulle under alla förhållanden få delta i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i valkretsen. Däremot skulle det inte få delta i fördelningen av utjämningsmandaten.

Några särskilda kvalifikationskrav för att partierna skulle få delta i valet ställdes inte upp.

Inom varje valkrets skulle de fasta valkretsmandaten fördelas mellan partierna enligt uddatalsmetoden med första divisorn jämkad till 1,4, dvs. samma metod som den som hade införts 1952 för andrakammarvalen.

Utjämningsmandaten skulle fördelas gemensamt för hela landet mellan de partier som klarat fyraprocentsspärren på ett sådant sätt att riksproportionalitet uppstod mellan partierna. Även utjämningsmandaten skulle tillföras valkretsarna. Och även här skulle den jämkade uddatalsmetoden tillämpas.

Genom systemet med utjämningsmandat tillgodosågs den första av Grundlagberedningens riktpunkter. Samtidigt tillgodosågs den tredje riktpunkten genom att riksproportionaliteten blev okänslig för ändringar i valkretsindelningen. Den fjärde punkten – en tillfredsställande regional representation – tillgodosågs genom att flertalet mandat blev fasta valkretsmandat. Genom spärrarna tillgodosågs även den femte punkten.

Den andra punkten bedömdes ha blivit tillgodosedd genom systemet med utjämningsmandat. Partier som av egen kraft klarade fyraprocentsspärren hade inte längre något att vinna på att samverka med andra. Inte heller kunde ett stort parti räkna med att göra några mandatvinster genom att splittra sig och gå fram under olika beteckningar i olika valkretsar.

Som berörts har endast få ändringar av betydelse skett i valsystemet. Det kan dock i sammanhanget noteras att en ny vallag antogs av riksdagen 1997 och att en ny central myndighet för valfrågor, Valmyndigheten, inrättades 2001. 1997 års vallag ersattes 2005 av en ny vallag (2005:837). I 2005 års vallag regleras hela valförfarandet samlat och på ett mer tillgängligt sätt än tidigare. Några större förändringar i sak innebar dock inte 2005 års vallag.

Personvalsinslaget i valsystemet

Syftet med personvalsinslaget är dels att väljarna ska ges bättre möjligheter att påverka vilka som ska representera dem, dels att kontakterna mellan väljare och valda ska förstärkas. För att göra en avvägning mellan partiernas och väljarnas inflytande över vilka kandidater som ska bli valda har det införts en spärr för personrösterna. Spärren har satts till åtta procent vid riksdagsval och till fem procent vid övriga val. Samtidigt togs den tidigare möjligheten att stryka kandidater bort liksom möjligheten att skriva till namn för de partier som registrerat partibeteckning och anmält kandidater.

Grunden för det nuvarande personvalsinslaget lades redan av Författningsutredningen (SOU 1963:17) och utvecklades närmare av Grundlagberedningen (SOU 1972:15) i följande fyra riktpunkter.

  • Små grupper får inte ges möjlighet att styra personvalet på bekostnad av de stora väljargrupperna, som kanske helst överlåter valet av personer till partiinstanserna.
  • Stora ekonomiska insatser eller andra ovidkommande omständigheter får inte bli utslagsgivande för personvalet.
  • Metoden för personval får inte bli så komplicerad att den blir svår att förstå för de röstande eller nämnvärt fördröjer fastställandet av valresultatet.
  • Möjligheten att föra fram kandidater som inte är nominerade av ett parti bör bibehållas.

Både den första och den andra av Grundlagberedningens riktpunkter får sägas ha tillgodosetts genom de spärrar för personrösterna som har införts. I vilken utsträckning beredningens övriga två riktpunkter har tillgodosetts kan diskuteras. Metoden som sådan är utåt sett enkel och någon nämnvärd fördröjning när det gäller fastställandet av valresultatet har hittills inte uppkommit. Från vissa väljare har det dock riktats kritik mot vad som har uppfattats som en oklarhet när det gäller frågan om hur en valsedel utan någon personröst står sig mot en motsvarande valsedel med en personröst.

Vad gäller den sista punkten – som berör den s.k. fria nomineringsrätten – kan noteras att tillskrivna namn beaktas vid sammanräkningen bara för de partier som inte har registrerat partibeteckning och anmält kandidater.

5.1.5. Partibegreppet i regeringsformen

De politiska partierna har avgörande betydelse för den svenska demokratin. Det är genom partierna som kandidater till de politiska förtroendeuppdragen rekryteras och det är också i stor utsträckning partierna som svarar för opinionsbildningen i politiska frågor. Trots den stora betydelse partierna har är deras verksamhet i det närmaste oreglerad. Anledningen till detta är att principen om åsiktsbildningens frihet har ansetts motivera en varsamhet när det gäller en reglering av partiernas politiska verksamhet.

Det var först i samband med den partiella författningsreformen 1968–1969 som begreppet ”parti” kom in i en grundlagstext. Bestämmelsen i 16 § 1 mom. riksdagsordningen (1866 års riksdagsordning) fick då följande lydelse.

Mandaten i riksdagen fördelas mellan partier. Med parti avses varje politisk sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning (partibeteckning).

I specialmotiveringen till bestämmelsen gjordes följande uttalande.

Den enda definition av begreppet parti som förekommer i svensk lagstiftning är den som återfinns i 54 § vallagen. Definitionen i detta lagrum, som handlar om registrering av vissa politiska sammanslutningar, är emellertid för snäv, och den kan inte användas i detta sammanhang. Med parti bör i RO avses varje politisk sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning (partibeteckning). Liksom nu bör vid

röstsammanräkningen utan egentlig prövning som parti godtas varje sammanslutning eller väljargrupp, vars namn förekommer på valsedlarna. Detta gäller även om den angivna väljargruppen inte fått mer än en röst.

Vid den totala författningsreformen flyttades sedan bestämmelsen över till 3 kap. 7 § första stycket regeringsformen, som har följande lydelse.

Mandaten fördelas mellan partier. Med parti avses varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning.

Bestämmelsen skiljer sig åt på några punkter från den äldre bestämmelsen i riksdagsordningen. I första meningen har orden ”i riksdagen” utgått. I andra meningen har ordet ”politisk” strukits framför ordet ”sammanslutning”. Vidare har ”(partibeteckning)” strukits i sista meningen. Någon förändring i sak innebär knappast detta. Däremot finns det som Folkstyrelsekommittén påpekat en tvetydighet i bestämmelsens formulering. Att ett parti ”uppträder” i val kan innebära dels att partiet uppträder i kampanjer inför ett val, dels att det har fått röster i valet (betänkandet Folkstyrelsens villkor, SOU 1987:6 s. 122).

Något tillspetsat kan man för att citera Folkstyrelsekommittén säga att ett parti i regeringsformens mening konstitueras av sina väljare och inte av sina medlemmar samt att ett parti i denna mening utgörs av de valsedlar med gemensam beteckning som vid röstsammanräkningen läggs till grund för fördelningen av riksdagsmandaten. Om två partiorganisationer samverkar i ett val genom att gå fram under en gemensam beteckning är det därför denna beteckning som utgör ett parti i regeringsformens mening, inte de organisationer som står bakom den.

Partibegreppet i regeringsformen har också berörts av Lagrådet med anledning av ett i en motion intaget förslag till lag om formerna för anslutning till politiskt parti (KU 1984/85:30 s. 29). Lagrådet uttalade följande.

I lagtexten används uttrycken ”politiskt parti” och ”underorganisation till sådant” för att ange de föreningar och liknande som den föreslagna lagen tar sikte på. Innebörden härav synes var något oklar, bl.a. mot bakgrund av den definition på parti som finns i 3 kap. 7 § regeringsformen. Med parti avses där varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning. En lämpligare term i förevarande sammanhang synes vara ”politisk sammanslutning”.

Därunder faller både vad man i dagligt tal menar med politiska partier och deras underorganisationer.

Sammanfattningsvis kan konstateras att politiska partier är något annat och mer än vad som framgår av regeringsformens partibegrepp. Som parti godtas således enligt regeringsformen varje sammanslutning eller väljargrupp, vars namn förekommer på en valsedel. Det gäller även om den angivna väljargruppen inte har fått mer än en röst. Några krav på storlek eller politiskt program finns således inte. Inte heller behöver den ha stadgar eller ha utsett styrelse, dvs. uppfylla kriterierna för att vara en juridisk person.

Regeringsformens partibegrepp är således närmast valtekniskt betingat. Det ger inte på ett realistiskt sätt uttryck för den roll som de politiska partierna spelar i den svenska folkstyrelsen. Som en kontrast kan nämnas att när det i vallagen meddelas bestämmelser om registrering av partibeteckning och anmälan av kandidater avses med parti i stället mellan valen aktiva politiska organisationer.

5.2. Överväganden

Vår bedömning: Huvuddragen i vårt valsystem bör inte ändras. Det utesluter dock inte att det kan finnas skäl att överväga förändringar av olika delar av systemet.

Det valsystem till riksdagen som infördes genom den partiella författningsreformen 1968–1969 överfördes i allt väsentligt oförändrat till regeringsformen 1974. För att undvika jämviktslägen i riksdagen minskades dock antalet riksdagsmandat med ett, dvs. till 349 och antalet utjämningsmandat sattes till 39.

Det konstitutionella reformarbetet upphörde inte i och med beslutet om en ny regeringsform utan har bedrivits fortlöpande därefter. Som nämnts förlängdes valperioden 1994 från tre till fyra år. Samma år infördes också en bestämmelse i regeringsformen om att röstningen vid riksdagsvalen sker på parti med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst. Men det är också de enda förändringar av betydelse som kan sägas ha ägt rum.

Trots ett relativt omfattande utredningsarbete kan således konstateras att vårt valssystem i stort förblivit oförändrat och att de förändringar som ägt rum legat inom ramen för de riktpunkter som slogs fast redan vid 1968–1969 års partiella författningsreform.

Det är också vår bedömning att huvuddragen i det nuvarande valsystemet inte bör ändras.

Detta utesluter dock inte att det kan finnas skäl att överväga förändringar av olika delar av systemet. Vi behandlar mot denna bakgrund i de kommande kapitlen ett antal frågeställningar rörande valsystemets närmare utformning. Det gäller bl.a. valkretsindelningen vid val till riksdagen, personvalsinslaget, graden av proportionalitet, den gemensamma valdagen samt frågor om rösträtt och valbarhet.

Även ett antal kommunala valfrågor behandlas, exempelvis frågan om kommunala extra val.

6. Valkretsindelningen vid val till riksdagen

6.1. Bakgrund

Den nuvarande ordningen

De grundläggande reglerna om att riket ska vara indelat i valkretsar samt att 310 av riksdagens mandat ska vara fasta valkretsmandat, fördelade på valkretsarna i förhållande till antalet röstberättigade i valkretsen, finns i 3 kap. 6 § regeringsformen. Vilka valkretsarna ska vara anges i vallagen (2005:837). I vallagen anges också hur de fasta valkretsmandaten fördelas på valkretsarna.

Den nuvarande valkretsindelningen med 29 valkretsar, som i allt väsentligt gällt sedan 1921, bygger på länsindelningen. Varje län bildar en egen valkrets med undantag för Stockholms, Göteborgs och Malmö kommuner, som var och en utgör en egen valkrets. Återstoden av Västra Götalands och Skåne län är delat i fyra respektive tre valkretsar.

Inför varje riksdagsval fördelas de fasta valkretsmandaten mellan valkretsarna. Detta görs på grundval av en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje valkrets och antalet röstberättigade i hela landet. Efter valet fördelas de fasta mandaten i varje valkrets proportionellt mellan partierna efter deras röstetal i valkretsen.

Utjämningsmandaten fördelas i princip så att mandatfördelningen mellan partierna i riksdagen blir proportionell mot partiernas röstetal i hela landet.

Valkretsarnas storlek, bedömd med utgångspunkt i antalet röstberättigade, varierar betydligt. Den minsta valkretsen – Gotland – hade vid 2006 års riksdagsval två fasta valkretsmandat, den största – Stockholms län – hade 36. Antalet fasta valkretsmandat har på grund av befolkningsförändringar varierat något i en del valkretsar.

Förändringarna av antalet fasta valkretsmandat är särskilt påtaglig i Stockholmsregionen. Se följande tabell.

Tabell 6.1 Antalet fasta valkretsmandat per valkrets 1970–2006

Valkrets 70 73 76 79 82 85 88 91 94 98 02 06 Stockholms kommun 31 29 27 26 26 25 25 25 25 26 27 27

Stockholms län 24 27 28 29 30 31 32 32 33 34 35 36

Uppsala län

TPF

1

FPT

8 8 9 9 9 9 9 9 10 10 10 11

Södermanlands län 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9

Östergötlands län 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 14

Jönköpings län 12 11 11 11 11 11 11 11 11 12 11 11

Kronobergs län 6 6 6 6 7 6 6 6 6 6 6 6

Kalmar län 10 9 9 9 9 9 9 9 9 9 8 8

Gotlands län 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2

Blekinge län 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 5 5

Kristianstads län

TPF

2

FPT

10 10 10 11 11 11 11 11 11 - -

Fyrstadskretsen

TPF

3

FPT

18 18 18 17 17 17 17 17 - - - -

Malmöhus län 10 10 10 11 11 11 11 11 - - -

Malmö kommun - - - - - - - - 8 9 9 9

Malmöhus läns norra - - - - - - - - 9 - - -

Malmöhus läns södra - - - - - - - - 11 - - -

Skåne läns västra - - - - - - - - - 9 9 9

Skåne läns södra - - - - - - - - - 11 11 11

Skåne läns norra och östra - - - - - - - - - 10 10 10

Hallands län 7 8 8 9 9 9 9 9 9 10 10 10

Göteborgs kommun 17 17 17 17 16 16 16 16 15 16 17 17

Bohuslän

TPF

4

FPT

10 10 10 10 10 11 11 11 11 - -

Älvsborgs läns norra 9 9 9 9 9 9 9 9 9 - - -

Älvsborgs läns södra 7 7 7 7 7 7 6 7 6 - - -

Skaraborgs län 10 10 10 10 10 10 10 10 10 - - -

V. Götalands läns västra - - - - - - - - - 11 11 11

V. Götalands läns norra - - - - - - - - - 9 9 9

V. Götalands läns södra - - - - - - - - - 6 6 6

V. Götalands läns östra - - - - - - - - - 9 9 9

Värmlands län 11 11 11 11 11 11 11 10 10 10 10 10

Örebro län

11 11 11 11 10 10 10 10 10 10 10 10

Västmanlands län 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 8

Dalarnas län

TPF

5

FPT

11 11 11 11 11 11 11 11 11 10 10 10

TP

1

PT

Inför valet 2006 fördes Heby kommun i Västmanlands län över till Uppsala län.

TP

2

PT

Kristinastads län upplöstes inför valet 1998. Området betecknas därefter Skåne läns norra

och östra.

TP

3

PT

Fyrstadskretsen och Malmöhus län ändrades inför valet 1994.

TP

4

PT

Västra Götalands län bildades inför valet 1998. I samband därmed fördes kommunerna

Habo och Mullsjö över till Jönköpings län.

Valkrets 70 73 76 79 82 85 88 91 94 98 02 06 Gävleborgs län 12 12 12 11 11 11 11 11 11 10 10 10

Västernorrlands län 11 11 11 10 10 10 10 10 10 9 9 9

Jämtlands län 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5

Västerbottens län 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9

Norrbottens län 10 10 10 10 10 10 10 10 10 9 9 9 Hela riket 310 310 310 310 310 310 310 310 310 310 310 310

Så länge valen var slutna valkretsval och förrättades i varje valkrets oberoende av vad som skedde i övriga valkretsar hade valkretsindelningen verklig betydelse för mandatfördelningen mellan partierna. Stora avvikelser från ett proportionellt resultat kunde uppstå om valkretsarna var ojämna till sin storlek. I små valkretsar hade ett litet parti svårt att över huvud taget få ett mandat och dess röster kunde därför bli utan betydelse. Med tillkomsten av det riksproportionella systemet i samband med den partiella författningsreformen 1968–1969 har dock valkretsindelningen knappast längre någon betydelse för mandatfördelningen mellan partierna. De avvikelser från exakt proportionalitet som kan uppstå i varje valkrets kompenseras genom systemet med utjämningsmandat. Mandatfördelningen mellan partierna avspeglar därigenom mycket nära partiernas valresultat i hela riket. Dessa förhållanden har också speglat diskussionen kring valkretsindelningen.

Det faktum att valkretsindelningen förlorat sin betydelse när det gäller mandatfördelningen innebär dock inte att utformningen av valkretsarna är utan betydelse i det politiska livet. Valen sker fortfarande valkretsvis och alla mandat – det gäller såväl de fasta valkretsmandaten som utjämningsmandaten – besätts med kandidater som har nominerats i valkretsarna. Som en följd av detta är också de politiska partiernas regionala verksamhet nära knuten till valkretsarna. Valkretsarnas befolkningsmässiga och geografiska storlek får därmed betydelse för utformningen av denna verksamhet och för möjligheterna att skapa och vidmakthålla goda kontakter mellan väljarna och riksdagsledamöterna eller dem som kandiderar till riksdagen.

I våra direktiv erinras också om indelningens betydelse för möjligheterna till kontakt mellan väljare och valda.

5

Namnbytet från Kopparberg till Dalarna genomfördes inför valet 1998.

Tidigare utredningar och utvärderingar

Den senaste större genomgången av valkretsindelningen gjordes av Nomineringsrätts- och valkretskommittén i betänkandet Vissa valfrågor (SOU 1995:143). I kommitténs direktiv angavs som utgångspunkter för arbetet med valkretsindelningen att valkretsarna bör vara befolkningsmässigt mindre och mer likformiga och geografiskt sammanhängande och att deras gränser inte bör skära kommun- eller länsgränserna.

I direktiven erinrades också om att den tidigare Personvals- och valkretsutredningen hade arbetat med två alternativa förslag. Det ena syftade till att ge valkretsarna en sådan storlek att de skulle tilldelas cirka 10 fasta valkretsmandat, det andra till att få 5 fasta valkretsmandat i varje valkrets. Förslagen skulle ge 34 respektive 54 valkretsar. Utredningens förslag, som avsåg det första alternativet, samlade inte en tillräckligt bred enighet och resulterade inte i någon lagstiftning.

I direktiven till Nomineringsrätts- och valkretskommittén framhölls vidare att mycket talade för att de största valkretsarna borde minskas. Kommittén, som inriktade sitt arbete på de fyra befolkningsmässigt största valkretsarna – Stockholms län, Stockholms kommun, Göteborgs kommun och Östergötlands län – fann att utrymmet för att ändra riksdagsvalkretsarna inom ramen för det nuvarande valsystemet var begränsat. Kommitténs kontakter med partiorganisationer i de berörda valkretsarna visade att frågan om ett förslag borde anstå. Kommittén lade därför inte fram något förslag utan redovisade endast under vilka förutsättningar en förändring av de fyra riksdagsvalkretsarna kunde komma till stånd.

Frågan om en ändring av riksdagsvalkretsarna utreddes senast av 1999 års författningsutredning (Den gemensamma valdagen och andra valfrågor, SOU 2002:42). I utredningens direktiv framhölls att erfarenheterna från 1998 års val visade att andelen kandidater som hade blivit valda på personröster var lägre i de största valkretsarna än i flertalet övriga valkretsar.

I det sammanhanget refererades vidare till Rådet för utvärdering av 1998 års val, som uttalat att personvalssystemets genomslag i de största valkretsarna var påtagligt lågt och att personvalssystemet på grund av detta kunde sägas lida av en demokratisk obalans som det var önskvärt att åtgärda (Personval 1998. En utvärdering av personvalsreformen, SOU 1999:136 s. 118 f.).

Författningsutredningen, vars uppdrag tog sikte på en delning av de tre största valkretsarna, såg dock inga politiska förutsättningar för en delning. Enligt utredningen skulle vidare en delning medföra en rad svårbemästrade problem för riksproportionaliteten i valsystemet. Något förslag till ändrad valkretsindelning lades därför inte fram.

I en uppföljning och utvärdering av personvalet i 2002 års val som genomförts på uppdrag av konstitutionsutskottet har också de slutsatser som tidigare gjorts av Rådet för utvärdering av 1998 års val bekräftats, nämligen att det var svårare för kandidater att bli personvalda i stora valkretsar än i små (rapporten Personval 2002, 2003/04:URD6, se även bet. 2003/04:KU13 bilaga 2).

Även i rapporten Ett decennium med personval – Erfarenheter och utfall (SOU 2007:68 s. 131 f.) som tagits fram på vårt uppdrag konstateras att sannolikheten för att ledamöterna ska vara personvalda är klart högre i de små valkretsarna (0,5/Gotland) än i de stora (0,05/Stockholms län).

Enligt rapporten är det dock inte så att de högre sannolikheterna i de minsta valkretsarna kan förklaras av flera personvalda. Ser man till antalet personvalda per valkrets är skillnaden mellan olika valkretsar mindre. De högre sannolikheterna för att ledamöterna ska vara personvalda i de mindre valkretsarna har i stället att göra med att det är färre mandat som står på spel. På motsvarande sätt ska den låga sannolikheten för att ledamöterna ska vara personvalda i de största valkretsarna ses mot bakgrund av det stora antalet mandat i dessa. Värt att notera är också att det finns flera små valkretsar i vilka sannolikheten att ledamöterna är personvalda är lägre än i stora valkretsar.

Det finns i rapporten inget direkt stöd för att kandidater på s.k. ”icke valbar plats” blir personvalda i större utsträckning i små valkretsar än i stora. Inte heller finns det enligt rapporten något direkt stöd för tesen att det skulle vara lättare för kandidater från de mindre partierna att bli personvalda i de största valkretsarna än vad det är för kandidater från de större partierna. Däremot finns det enligt rapporten indikationer på att det är svårare för andra än partiledare och andra personer med centrala ledande befattningar i partierna att bli personvalda i de större valkretsarna. Samtidigt måste det förhållandet att partiledarna ofta kandiderar i de större valkretsarna medföra att det blir svårare för andra kandidater att bli personvalda i dessa kretsar. Detta eftersom partiledaren får många

personröster av partiets väljare, vilket i sin tur innebär färre röster på övriga kandidater på listan.

De konsekvenser som uppkommer vid en ändrad valkretsindelning för bl.a. mandatfördelningen är väl belysta i tidigare utredningar. Någon ny stor undersökning har vi därför inte genomfört.

Utredningens sekretariat har dock med utgångspunkt från valresultatet i 2006 års val med hjälp av Valmyndigheten genomfört ett antal simuleringar för att belysa effekterna av en delning av de fyra befolkningsmässigt största valkretsarna i två, tre eller fyra kretsar. Det har i praktiken varit fråga om en upprepning av Nomineringsrätts- och valkretskommitténs undersökningar men med något andra siffror som utgångspunkt. Våra resultat bekräftar också i huvudsak vad den kommittén kom fram till. Tabellen nedan visar i vilken utsträckning ett proportionellt valresultat kan erhållas vid olika varianter av valkretsindelningar, ändrat antal valkretsmandat och divisor. Siffran 100 i tabellen markerar att utfallet i samtliga fall ger ett proportionellt resultat. Siffran 0 markerar det motsatta förhållandet.

Tabell 6.2 Varianter av valkretsindelningar, valkretsmandat och divisorer

Valkretsmandat/Divisorer 1,4 1,3 1,25 1,1 1

310 0 60 100 20 0 300 0 100 100 94 85 290 100 100 100 100 88

Inte i något fall uppnås således, med 2006 års valresultat, ett proportionellt valresultat vid en delning av de fyra största valkretsarna (se överst i den vänstra kolumnen). För ett proportionellt valresultat med första divisorn jämkad till 1,4 krävs det i så fall att antalet fasta valkretsmandat minskas till 290 och att utjämningsmandaten ökas till 59. Det ska dock noteras att en delning av valkretsarna kan generera ett proportionellt valresultat utan att antalet fasta valkretsmandat behöver minskas om första divisorn sänks till 1,25 (se mittenkolumnen). Här skiljer sig vårt resultat något från tidigare undersökningar. Samtidigt bygger våra undersökningar enbart på 2006 års valresultat. Det kan således inte uteslutas att ett annat valresultat, ytterligare partier eller andra förändringar ger ett annat utfall.

Förändringar i valkretsindelningen har också aktualiserats i flera motioner (se bet. 2007/08:KU18). En översyn har bl.a. efterfrågats när det gäller valkretsindelningen i Skåne län för att åstadkomma en samordning av riksdags- och landstingskretsarna och för att Skåne län ska bilda en riksdagsvalkrets. En översyn har också begärts av valkretsindelningen i Västra Götalands län. Under vårt arbete har också en begäran kommit in från Göteborgsområdets socialdemokrater om en förändrad valkretsindelning i Västra Götalandsregionen.

6.2. Överväganden

Vår bedömning: Några förändringar av riksdagsvalkretsarna bör för närvarande inte göras.

Systemet med utjämningsmandat i syfte att uppnå riksproportionalitet gör att valkretsindelningen inte har någon betydelse för mandatfördelningen mellan partierna. Valkretsarnas utformning kan däremot ha betydelse när det gäller förutsättningarna för goda kontakter mellan väljare och valda. Valkretsindelningen kan också få betydelse för personvalsinslaget i valsystemet. Möjligheten att skapa goda förutsättningar för de politiska partiernas verksamhet kan också påverkas av valkretsindelningen. Det är från dessa utgångspunkter vi har övervägt valkretsfrågorna.

När det gäller frågan om valkretsindelningens betydelse på personvalsinslaget visar erfarenheterna vid valen 1998, 2002 och 2006 att andelen kandidater som har blivit valda på personröster är lägre i de största valkretsarna än i flertalet övriga valkretsar. En förklaring till det låga genomslaget i de största valkretsarna som anförts bl.a. av Rådet för utvärdering av 1998 års val är att den nuvarande personvalsspärren på åtta procent motsvarar så många röster i de stora valkretsarna att det i praktiken bara är möjligt för de redan välkända kandidaterna att samla tillräckligt många personröster.

Det finns dock inte enligt de studier som genomförts något tydligt stöd för att kandidater på s.k. ”icke valbar plats” blir personvalda i större utsträckning i små valkretsar än i stora. Inte heller finns det något klart stöd för tesen att det skulle vara lättare för kandidater från de mindre partierna att bli personvalda i de

större valkretsarna än vad det är för kandidater från de större partierna. Bilden tycks således vara något mer komplex än vad som har konstaterats vid de tidigare uppföljningarna och utvärderingarna av personvalet som rört 1998 och 2002 års val.

Även de av oss genomförda simuleringarna med utgångspunkt från 2006 års val talar för att bilden inte är entydig. Endast i ett fall har vi kunnat konstatera att en delning av en valkrets (Stockholms län) skulle ha lett till ett större genomslag för personvalet.

Mot den redovisade bakgrunden är det vår bedömning att det inte av de skäl som nu diskuterats finns tillräcklig anledning att genomföra några förändringar av riksdagsvalkretsarna.

Även om valkretsindelningen kan sägas ha endast marginella effekter på personvalsgenomslaget i valsystemet innebär det inte att indelningen saknar betydelse från andra aspekter. Mandaten besätts med kandidater som nominerats i valkretsarna och de politiska partiernas verksamhet är knuten till valkretsarna.

När det gäller kandidatkännedomen bland svenska väljare visar valundersökningarna att allt färre väljare kan uppge namnet på en riksdagsledamot från den egna valkretsen. På 1950-talet kunde 60 procent av väljarna göra detta. I samband med 2006 års riksdagsval var motsvarande andel bara 41 procent (Holmberg och Oscarson, Alliansseger och Allmänna Valen del 4, SCB, 2008).

Genomförda studier för riksdagsvalen 1991 och 1994 visar att kandidatkännedomen hos väljarna ökar med mindre valkretsar. I stora valkretsar med fler än 251 000 röstberättigade har uppskattningsvis 35 procent av väljarna kännedom om ett namn på en riksdagsledamot från den egna kretsen. I valkretsar mellan 151 000 och 250 000 röstberättigade känner något fler än 40 procent av väljarna till namnet på en riksdagsledamot. I valkretsar med färre än 150 000 röstberättigade känner närmare varannan väljare till namnet (se Johansson, Mindre är bättre – Några synpunkter på riksdagsvalkretsarna i SOU 1995:143 s. 309 f.).

Det går inte att med ledning av dessa studier ge något bestämt svar vid vilken storlek på valkretsen som t.ex. kandidatkännedomen ökar på ett mer markant sätt. Tidigare undersökningar från den kommunala sidan tyder på att det skulle fordras förhållandevis små valkretsar – mellan 5 000 och 10 000 röstberättigade – för att få en riktigt bra effekt.

Andra faktorer spelar en stor roll i sammanhanget för kontakterna mellan väljarna och kandidater och valda, kanske till och med en större roll än valkretsarnas storlek. Som exempel kan

nämnas personliga framträdanden i olika sammanhang och tillgång till lokala media.

Mot den redovisade bakgrunden är det vår bedömning att det inte heller av de skäl som nu diskuterats finns tillräcklig anledning att genomföra en allmän reform av valkretsindelningen.

En ändring av valkretsarnas utformning i den omfattning som här diskuterats kräver att en allmän uppslutning kan nås kring förslaget. Våra överläggningar och de kontakter vi har haft med partiorganisationerna tyder på att det inte från deras sida finns något önskemål om en allmän valkretsreform.

Vi har sammantaget stannat för att inte nu föreslå några förändringar av valkretsindelningen.

7. Personvalsinslaget i valsystemet

7.1. Bakgrund

Utformningen av personvalet

Det nuvarande valsystemet med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst har i huvudsak utformats efter det förslag (en modifierad dansk modell) som Personvalskommittén lämnade i betänkandet Ökat personval (SOU 1993:21). Kommittén grundade sitt förslag bl.a. på erfarenheter från Danmark. Vid de partiöverläggningar om personvalet som hölls hösten 1993 kom företrädarna för riksdagspartierna överens om att en möjlighet till personval skulle införas men att ett försök skulle göras innan definitiv ställning togs till den närmare utformningen av personvalsinslaget. Den 1 januari 1995 infördes en bestämmelse om personvalet i regeringsformen. I propositionen angavs att personvalsmomentet är av så grundläggande betydelse att det bör komma till uttryck i grundlag och ges det skydd som följer därav (prop. 1993/94:115 s. 9 f.).

Ett försök genomfördes i sju kommuner vid valet 1994 (prop. 1993/94:129). Reformen innebar att det från och med 1998 års allmänna val skulle finnas möjlighet till personröstning. Så långt det var möjligt skulle också samma ordning gälla vid val till Europaparlamentet som vid riksdagsval (prop. 1994/95:154).

Nomineringsrätts- och valkretskommittén (Utvärderat personval, SOU 1996:66) utvärderade försöket och erfarenheterna från 1995 års Europaparlamentsval. Kommittén föreslog därefter ett antal förändringar i valsystemet för att underlätta personvalsinslaget vid valet 1998, bl.a. att rätten att stryka kandidater från en valsedel liksom möjligheten att skriva till kandidatnamn skulle avskaffas i syfte att förenkla sammanräkningsförfarandet och garantera ett snabbt och säkert valresultat.

I 3 kap. 1 § första stycket andra meningen regeringsformen föreskrivs att vid val sker röstning på parti med möjlighet för väljarna att avge särskild personröst.

Själva förfarandet vid personröstningen regleras i vallagen (2005:837). På en valsedel med kandidatnamn ska det finnas ett markerat utrymme intill varje namn där väljarna kan lämna en särskild personröst genom markering. Om partiet har registrerat sin partibeteckning och anmält samtliga kandidater, är ingen annan personmarkering tillåten. Tillskrivna namn betraktas då som obefintliga och strykningar av namn gäller inte.

Syftet med personvalsinslaget är dels att väljarna ska ges bättre möjlighet att påverka vilka som ska representera dem, dels att förstärka kontakterna mellan väljare och valda. För att göra en avvägning mellan partiernas och väljarnas inflytande över vilka kandidater som ska bli valda på de mandat som partiet har vunnit i valkretsen har det införts en spärr för personrösterna. I riksdagsvalet gäller här att personrösterna ska motsvara minst åtta procent av partiets röster i valkretsen. Vid övriga val krävs minst fem procent. Utöver denna spärr finns i kommunal- och landstingsvalen också en spärr i form av ett absolut krav på ett visst antal personröster. I kommunvalet är spärren 50 röster och i landstingsvalet 100 röster.

Om antalet kandidater som klarat personvalsspärren inte räcker för att tillsätta ett partis samtliga mandat, fastställs ordningsföljden mellan återstående kandidater i den ordning som de står på partiets valsedel.

Som skäl för att avskaffa strykningsrätten liksom rätten att skriva till kandidatnamn angavs i förarbetena att dessa möjligheter med den nya preferensröstningen inte längre fyllde några behov. Strykningar av kandidatnamn ansågs vara en negativ viljeyttring medan personvalet i stället gav väljarna möjlighet att på ett positivt sätt ange sina preferenser för en viss kandidat (prop. 1996/97:70 s. 115 och 132).

När det gällde spärrnivån för att bli invald på personröster gav den enligt samma förarbeten (s. 115) uttryck för att valsystemet i grunden är ett partival men med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst. Å ena sidan ansågs partierna väl känna till kandidaternas förutsättningar för att förverkliga partiernas idéer och mål och partierna hade därför även framöver ett befogat intresse av att kunna påverka kandidaturvalet. Och det var då inte rimligt att ett fåtal väljare skulle kunna kullkasta partiernas

kandidatrangordning. Å andra sidan uppgavs att ”all makt utgår från folket”, av vilket sades följa att väljarna ska avgöra vilka som ska representera dem. I det sammanhanget uttalades också att de valda nivåerna satts med viss försiktighet för att senare – om det skulle visa sig nödvändigt – kunna justeras ner.

Utvecklingen efter personvalets införande

Inför personvalsreformen diskuterades hur många väljare som kunde antas utnyttja möjligheten att personrösta. I det betänkande som låg till grund för reformen angavs att det på sikt var rimligt att räkna med ett personvalsdeltagande på mellan 30 och 50 procent i riksdagsvalet och på mellan 50 och 70 procent i kommunvalen, något högre för kommunalvalet än landstingsvalet (Ökat personval, SOU 1993:21 s. 53 och 152).

Vid 1998 års riksdagsval var personvalsdeltagandet 29,9 procent. Vid 2002 års riksdagsval minskade personvalsdeltagandet till 26 procent och vid 2006 års riksdagsval till 21,9 procent, dvs. en nedgång med omkring fyra procentenheter per valtillfälle.

En nedgång har också kunnat noteras när det gäller de kommunala valen. Vid 1998 års kommunval var personvalsdeltagandet 35,2 procent. Vid 2002 års val minskade personvalsdeltagandet till 31,4 procent och vid 2006 års val till 28,3 procent. Någon uppgift från 1998 års landstingsval finns inte. Men vid 2002 års landstingsval var personvalsdeltagandet 25,3 procent och vid 2006 års val 21,9 procent.

En av de mer uppmärksammade frågorna när personvalet diskuteras är dess genomslag på kandidatnivå. Hur många kandidater blir personvalda, dvs. klarar personvalsspärren.

Vid 1998 års riksdagsval var 24,9 procent av ledamöterna personvalda. Vid 2002 års riksdagsval var andelen 24,6 procent och vid 2006 års riksdagsval 16,3 procent.

Andelen personvalda har också gått ned i kommunerna och landstingen. Vid 1998 års kommunval var 21,7 procent av fullmäktigeledamöterna personvalda. Vid 2002 års val var andelen 18,5 procent och vid 2006 års val 16 procent.

Vid 1998 års landstingsval var 39,6 procent av fullmäktigeledamöterna personvalda. Vid 2002 års val var 34,7 procent av ledamöterna personvalda och vid 2006 års val 26,4 procent.

En annan uppmärksammad fråga i diskussionen om de personer som klarat personvalsspärren är i vad mån det rör sig om kandidater som inte skulle ha blivit valda utan personval.

Av de personvalda kandidaterna i riksdagsvalet 1998 var tolv placerade på icke valbar plats, i riksdagsvalet 2002 tio och i riksdagsvalet 2006 sex.

Av de kandidater som blev personvalda i kommunvalet 1998 var 229 kandidater placerade på icke valbar plats, 161 i valet 2002 och 129 i valet 2006. I landstingsvalet var det 77 personvalda kandidater på icke valbar plats i valet 2002 och 60 kandidater i valet 2006. För valet 1998 finns inga uppgifter.

Personvalsdeltagandet i valen till Europaparlamentet har genomgående varit högre än i riksdagsvalen och i de kommunala valen. Personvalsgenomslaget har också i de valen legat på en betydligt högre nivå.

I 1995 års val till Europaparlamentet var personvalsdeltagandet 42,4 procent. Vid 1999 års val ökade personvalsdeltagandet till 66,3 procent. Vid 2004 års val uppgick det till 59,1 procent.

Vid 1995 års val till Europaparlamentet var 50 procent av ledamöterna personvalda. Vid 1999 års val var andelen drygt 60 procent och vid 2004 års val drygt 70 procent. Av de personvalda kandidaterna i valet 1995 var dock ingen placerad på icke valbar plats, i valet 1999 två och i valet 2004 tre.

Debatten om personvalets utformning och genomförda utvärderingar

Personvalets utformning har i stort sett sedan införandet varit föremål för en omfattande diskussion och debatt. Debatten har framför allt gällt hur stort personvalsinslaget bör vara. I det sammanhanget har bl.a. anförts att det är för svårt för kandidater att bli personvalda. Förslag har framförts om att spärrnivåerna bör tas bort eller i vart fall sänkas så att genomslaget för personvalet blir tydligare. Även nivån på personvalsdeltagandet har aktualiserats, bl.a. mot bakgrund av att svaret på den frågan, som framgått, var en viktig utgångspunkt när spärrnivåer och förmodat genomslag diskuterades inför personvalsreformen.

Andra synpunkter som framförts har varit att det borde finnas en möjlighet att personrösta på flera kandidater på en valsedel och också att på något sätt kunna markera sitt stöd för den rangordning som partiet gjort. I sammanhanget har vidare föreslagits att den

tidigare möjligheten att stryka kandidater på en valsedel borde återinföras.

Men det har också i debatten gjorts gällande att personvalsinslaget leder till ytlighet och konkurrens inom partierna och i förlängningen till en försvagning av partiväsendet.

Flera utvärderingar av personvalet har genomförs. Här kan nämnas det arbete som genomfördes av Rådet för utvärdering av 1998 års val i betänkandet Personval 1998. En utvärdering av personvalsreformen (SOU 1999:136) samt den utvärdering som konstitutionsutskottet lät utföra och som presenterades i rapporten Personval 2002 (2003/04:URD6, se även bet. 2003/04:KU13 bilaga 2).

På vårt uppdrag har fil. dr Peder Nielsen gjort en uppföljning och utvärdering av personvalet i 2006 års val till riksdagen, landstingen och kommunerna. I uppdraget har också ingått att göra en uppföljning och utvärdering av personvalet i 1999 och 2004 års val till Europaparlamentet. Arbetet har redovisats i rapporten Ett decennium med personval – Erfarenheter och utfall (SOU 2007:68).

7.2. Överväganden

Vårt förslag: Spärren för personrösterna i riksdagsvalet sänks till fem procent. En enhetlig spärrnivå för personvalet kommer därmed att gälla för samliga val. En upplysning om personvalets innebörd ska finnas på valsedeln.

Personvalsdeltagandet har som framgått successivt minskat sedan möjligheten att avge en särskild personröst infördes. Även det genomslag som personvalet fått när det gäller vilka kandidater som valts är begränsat.

De förväntningar som uttalades i samband med personvalsreformen har således inte infriats (SOU 1993:21 s. 53 f.).

Mot denna bakgrund har vi ingående diskuterat olika förändringar rörande personvalet. Det har i dessa diskussioner anförts att spärrnivåerna bör sänkas alternativt att några spärrar över huvud taget inte bör finnas. Även möjligheten för väljarna att förfoga över mer än en personröst har diskuterats. Vidare har framförts att det också borde finnas en möjlighet för väljarna att på valsedeln kunna markera sitt stöd för partiets rangordning.

Ytterligare alternativ till förändringar har förts fram. Det har samtidigt också hävdats att det finns anledning att överväga att helt ta bort personvalsinslaget i valsystemet.

Vi har stannat för att föreslå att spärren för personrösterna i riksdagsvalet sänks från åtta till fem procent. Genom en sådan ändring kommer en enhetlig spärrnivå att gälla för personvalet i samtliga val. Det gör systemet tydligare.

Det finns i detta sammanhang anledning att betona vikten av att väljarna ges ingående information om personvalet och dess effekter. Det gäller inte minst i de fall en väljare avstår från att utnyttja sin möjlighet att avge en särskild personröst. Den centrala valmyndigheten har här ett särskilt informationsansvar. Men även partierna och kandidaterna har ett ansvar för att skapa klarhet i frågor kring personvalet.

Det finns enligt vår mening dessutom skäl att införa en upplysning om personröstens innebörd på valsedlar med uppgifter om kandidater. Vi föreslår därför ett tillägg till 6 kap. 3 § vallagen.

Den närmare utformningen av valsedlarna regleras dock inte i vallagen utan i de verkställighetsföreskrifter som i dag finns i den av regeringen utfärdade valförordningen (2005:874). Det får därför ankomma på regeringen att i denna förordning ange hur den nu avsedda upplysningen närmare ska utformas.

8. Proportionaliteten i valsystemet och riksdagens storlek

8.1. Bakgrund

Principen om proportionalitet och fyraprocentsspärren

Valsystemet till riksdagen är proportionellt. Avsikten med det proportionella valsystemet är att skapa styrkeförhållanden mellan partierna i riksdagen som återspeglar de av väljarna avgivna rösterna i valet. Systemet med utjämningsmandat syftar till att uppnå den riksproportionalitet som har ansetts önskvärd.

Principen om proportionalitet har ett viktigt undantag i fyraprocentsspärren. För att delta i mandatfördelningen krävs att ett parti har fått minst fyra procent av de avgivna giltiga rösterna i landet. Som undantag från fyraprocentsspärren gäller att ett parti som fått minst tolv procent av rösterna i en valkrets deltar i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i den valkretsen.

Fyraprocentsspärren har motiverats med vikten av att valsystemet ger möjlighet att bilda regeringar som kan tolereras av riksdagen och där finna stöd för sin politik. Det ansågs därför nödvändigt med vissa spärrar som utestängde mycket små partier från representation i riksdagen. Justitieministern anförde bl.a. följande (prop. 1968:27 s. 198 f.).

Problemen vid utformningen av proportionella valsystem sammanhänger till väsentlig del med att man inte kan driva det rättvisetänkande som varje proportionell metod är uttryck för så långt att andra värden i det politiska livet kommer i fara. En rättvis fördelning av mandaten i folkrepresentationen får inte köpas till priset av ett valsystem, som uppmuntrar till partisplittring och därigenom riskerar att förlama handlingskraften hos de demokratiska institutionerna. Demokratins arbetsduglighet är inte mindre viktig än rättvisan i valsystemet. Problemet är hur man skall kunna förse ett

proportionellt valsystem med lämpligt utformade spärrar mot små partier.

Sedan det nuvarande valsystemet med riksproportionalitet och fyraprocentsspärr infördes har Sverige i stort sett alltid styrts av minoritetsregeringar. De majoritetsregeringar som bildats har varit koalitionsregeringar mellan flera partier.

Inget av de fem partier som var representerade i riksdagen när fyraprocentsspärren infördes har hittills drabbats av spärren. Några partier har dock lyckats passera spärren och komma in i riksdagen. Miljöpartiet passerade spärren 1988, blev utslaget ur riksdagen 1991 men återkom 1994. Kristdemokraterna och Ny demokrati kom över spärren 1991. Ny demokrati slogs sedan ut 1994.

Undantagsregeln från fyraprocentsspärren har hittills aldrig tillämpats.

Ser man till proportionella valsystem i allmänhet är det som framgått framför allt två former av småpartispärrar som används. I regel tillämpas spärrarna på nationell nivå för samtliga mandat. Men det förekommer också spärrar för att ett parti ska få delta i fördelningen av utjämningsmandaten. Som nämnts har de nordiska länderna valt olika lösningar (se avsnitt 5.1.3).

Systemet med utjämningsmandat

När Sverige 1909 införde ett proportionellt system för andra kammaren valdes d’Hondts mandatfördelningsmetod även kallad heltalsmetoden. Metodens tendens att gynna stora partier ledde tidigt till att mindre partier samverkade i valen genom att gå fram under en gemensam partibeteckning – en kartell – för att på så sätt bättre kunna hävda sig mot större partier vid mandatfördelningen.

För att öka den proportionella rättvisan och komma ifrån kartellbildningar genomfördes 1952 en övergång till en jämkad uddatalsmetod där första divisorn sattes till 1,4. Att första divisorn är högre än 1 innebär att det blir svårare för ett litet parti att ta sitt första mandat än när en jämkad uddatalsmetod inte används. Mandaten till andra kammaren fördelades i slutna valkretsar.

Övergången till en enkammarriksdag genom den partiella författningsreformen 1968–1969 innebar att ett system med 310 fasta valkretsmandat och 40 (sedermera 39) utjämningsmandat infördes. Detta system infördes i 1974 års regeringsform.

De fasta valkretsmandaten fördelas som tidigare berörts på valkretsarna på grundval av en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje valkrets och antalet röstberättigade i hela riket. Den fördelningsmetod som då tillämpas och som närmare beskrivs i vallagen är valkvotsmetoden.

När mandaten efter valet fördelas på partierna används dock den 1952 införda uddatalsmetoden med första divisorn jämkad till 1,4. Detta gäller såväl vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten som vid fördelningen av utjämningsmandaten på partier (se 3 kap. 8 § tredje stycket regeringsformen). Den närmare regleringen av hur mandatfördelningen går till görs i vallagen.

Jämkningen med 1,4 har på grund av utjämningsförfarandet knappast någon betydelse för fördelningen av mandaten mellan partierna. Vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten kommer ett litet parti emellertid alltjämt att bli underrepresenterat. Resultatet blir att ett litet parti får en relativt sett betydligt större andel av utjämningsmandaten. I vilken valkrets utjämningsmandaten hamnar och följaktligen vilka kandidater som blir valda enligt dessa mandat är svårt att beräkna.

För att inom ett parti få en rättvisare geografisk fördelning av utjämningsmandaten mellan valkretsarna gäller sedan 1988 att ett parti som inte har fått ett fast valkretsmandat ska ha ett jämförelsetal som är lika med partiets röstetal, alltså utan någon jämkning med 1,4 (prop. 1987/88:22).

Antalet riksdagsledamöter

Enligt 3 kap. 1 § andra stycket regeringsformen består riksdagen av en kammare med 349 ledamöter. I jämförelse med vad som beslöts vid 1968–1969 års partiella reform är det, som framgått, en minskning med en ledamot. Det främsta motivet till minskningen var att man så långt möjligt ville undvika lika röstetal vid omröstning (SOU 1972:15 s. 124). Det sammanlagda antalet ledamöter i den tidigare tvåkammarriksdagen uppgick, när den upphörde, till 388, varav 155 ledamöter i den indirekt valda första kammaren och 233 ledamöter i den direkt valda andra kammaren.

Frågan om ledamotsantalet var redan vid enkammarreformen föremål för delade uppfattningar och har fortsatt att vara det. Författningsutredningen (SOU 1963:17) föreslog med hänvisning till andra jämförbara länder att antalet ledamöter skulle reduceras

till 290. Grundlagberedningen (SOU 1967:26) föreslog 350 ledamöter med hänvisning framför allt till glesbygdernas möjligheter till representation men också till att det gav bättre garantier för att alla stora partier blev representerade i varje valkrets. Beredningens minoritet hade föreslagit 300 ledamöter med hänvisning till att riksdagens ”arbetsduglighet” krävde ett lägre ledamotsantal.

Tanken på en sänkning av ledamotsantalet aktualiserades dock på nytt inom Grundlagberedningen (SOU 1970:17) i samband med beredningens diskussioner om införandet av ett ersättarsystem. Beredningens majoritet ansåg dock att det angelägna i en nära och levande kontakt mellan väljare och valda inbjöd till försiktighet inför tanken att minska ledamotsantalet. Beredningen ansåg också att det inte fanns anledning att koppla samman ersättarfrågan med den större frågan om det lämpliga antalet riksdagsledamöter. Den ståndpunkten delades också av regering och riksdag (prop. 1972:66 och KU 1972:30).

Frågan om antalet riksdagsledamöter har därefter återkommande väckts i riksdagen. Argumentationen har gått ut på att 349 ledamöter i förhållande till landets folkmängd är osedvanligt många ledamöter jämfört med andra demokratiska länders representation. Med färre ledamöter skulle politikernas anonymitet kunna minska. Dessutom skulle riksdagen bli mer ”arbetsduglig”. Vidare måste det, har det hävdats, i diskussionen vägas in att den moderna IT-utvecklingen och tillgången till Internet ger nya möjligheter till kontakt – oberoende av geografiskt avstånd – mellan väljare och valda.

Mot detta har bl.a. anförts att en minskning av antalet ledamöter skulle, om den var mer än helt marginell, kunna medföra svårigheter att behålla såväl en rimlig partirepresentation som en representation över huvud taget från olika delar av landet. Ett minskat antal ledamöter skulle göra det ännu svårare för framför allt ledamöterna från de mindre partierna att tillfredsställa önskemål om deltagande i sammankomster och andra aktiviteter i valkretsarna (bet. 2003/04:KU9).

8.2. Överväganden

Vår bedömning: Någon förändring i frågan om proportionaliteten i valsystemet vid val till riksdagen görs inte. Inte heller bör antalet ledamöter i riksdagen minskas.

Det svenska valsystemet är proportionellt och bygger således på det grundläggande synsättet att fördelningen av riksdagsmandat ska återspegla hur väljarna har röstat i valet. Det centrala instrumentet för att åstadkomma proportionalitet på riksplanet är, som framgått, systemet med utjämningsmandat.

Det har emellertid inte ansetts möjligt att tillämpa en helt proportionell ordning vid fördelningen av riksdagsmandat. Intresset av att mandaten fördelas rättvist i förhållande till valresultatet måste vägas mot behovet av att de demokratiska institutionerna fungerar väl. Det som avses är främst vikten av att den parlamentariska situationen efter valet blir sådan att det är möjligt att bilda regering och att denna har praktiska möjligheter att genomföra sin politik. En alltför långtgående partisplittring i riksdagen måste därför undvikas. Mot den här bakgrunden innehåller det svenska valsystemet en spärr mot att små partier kommer in riksdagen.

Vi har behandlat frågeställningen om balansen i dagens system är den rätta mellan önskemålen om proportionalitet å ena sidan och om goda förutsättningar att bilda handlingskraftiga regeringar å andra sidan. Vi har stannat för att inte föreslå några ändringar i dessa avseenden.

I det sammanhanget har även frågan om riksdagens storlek behandlats. En minskning av antalet ledamöter skulle här kunna medföra svårigheter att behålla en rimlig representation från olika delar av landet och därmed minska möjligheterna till kontakt mellan väljare och valda. Frågan om riksdagens storlek är dock relevant även utifrån andra utgångspunkter och har diskuterats bl.a. i ljuset av antalet riksdagsledamöter i förhållande till andra jämförbara länder.

Vi har dock även i denna del stannat för att inte föreslå någon förändring. Riksdagen ska således även i fortsättningen bestå av 349 ledamöter.

9. Den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd

9.1. Bakgrund

Systemet med en gemensam valdag bygger på den författningspolitiska uppgörelse som ledde fram till 1968–1969 års partiella författningsreform. I uppgörelsen ingick också en treårig mandatperiod som en del av den kompromiss som uppnåddes mellan två olika uppfattningar när enkammarriksdagen infördes. Enligt den ena uppfattningen borde man helst göra en fullständig åtskillnad mellan riksdagsval och kommunalval. Enligt den andra uppfattningen motiverade bl.a. det sakliga sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik och valrörelsernas uppläggning att väljarna samtidigt som de utsåg kommunala förtroendemän borde få möjlighet att påverka riksdagens sammansättning (det s.k. kommunala sambandet). Slutsatsen blev att riksdagen i sin helhet skulle väljas genom direkta val vid ett enda tillfälle och att valdagen skulle vara gemensam för riksdagsval och kommunalval. Denna lösning ledde i sin tur till att man stannade för en treårig mandatperiod som en avvägning mellan å ena sidan önskemålet att väljarna med korta tidsintervall får tillfälle att uttala sig om den förda politiken och å andra sidan intresset av att regeringen har arbetsro under rimlig tid och möjligheter till en långsiktig planering.

Grundlagskommittén förordade i betänkandet Grundlagsfrågor (SOU 1981:15) en övergång till skilda valdagar. Detta motiverades med att regionala och kommunala frågor genom en sådan förändring skulle kunna ägnas större uppmärksamhet i valrörelserna. De socialdemokratiska ledamöterna av kommittén reserverade sig och ansåg att kritiken mot den gemensamma valdagen var överdriven och missriktad. Om den gemensamma valdagen skulle ifrågasättas borde det i stället ske med utgångspunkt

från det angelägna i att få till stånd ett fungerande upplösningsinstitut, dvs. regeringens möjlighet att upplösa riksdagen.

Hösten 1982 publicerade en arbetsgrupp under justitieministerns ledning ett diskussionsunderlag med titeln Den gemensamma valdagen och andra grundlagsfrågor. Någon enighet inom arbetsgruppen förelåg dock inte.

Frågan överfördes därefter till Folkstyrelsekommittén (Folkstyrelsens villkor, SOU 1987:6). Kommittén föreslog att den gemensamma valdagen skulle behållas men att mandatperioden skulle förlängas till fyra år. De borgerliga ledamöterna i kommittén reserverade sig och anförde att ett återinförande av skilda valdagar för kommunala församlingar och riksdagen var ett viktigt led i strävandena att vidga och fördjupa den kommunala demokratin. De förordade att valen skulle hållas åtskilda med två års mellanrum. Ledamoten från Vänsterpartiet kommunisterna föreslog att den gemensamma valdagen och den treåriga mandatperioden skulle behållas.

Efter partiöverläggningar under 1992 och 1993 träffades en överenskommelse om att förlänga mandatperioden till fyra år. Förlängningen infördes med början från och med 1994 års ordinarie val (prop. 1993/94:115). Även vid detta tillfälle motsatte sig Socialdemokraterna en övergång till skilda valdagar.

Frågan om skilda valdagar har också behandlats av Demokratiutredningen. Utredningen, som förordade en övergång till skilda valdagar, menade att det starkaste argumentet för skilda valdagar har att göra med valrörelsernas mobiliserande effekt på väljarna, och inte minst på partiorganisationerna. Med så långa mandatperioder som fyra år riskerade verksamheten att tappa i tempo. Enligt utredningen kunde skilda valdagar vara ett sätt att lösa detta problem. Två av utredningens socialdemokratiska ledamöter förklarade dock i ett särskilt yttrande att de inte kunde ställa sig bakom en övergång till skilda valdagar (En uthållig demokrati!, SOU 2000:1 s. 189).

Frågan om skilda valdagar utreddes senast av 1999 års författningsutredning. Majoriteten av utredningens ledamöter tog ställning för bevarad gemensam valdag. Utredningens ledamöter från Folkpartiet, Moderaterna, Miljöpartiet och Centerpartiet reserverade sig och anförde att med skilda valdagar skulle inte bara de lokala frågorna ges större tyngd utan graden av delaktighet i den vardagliga politiken skulle också öka liksom engagemanget mellan

valen (Den gemensamma valdagen och andra valfrågor, SOU 2002:42).

Genom forskarantologin Skilda valdagar och vårval? (SOU 2001:65) hade 1999 års författningsutredning tillgång till ett omfattande forskningsunderlag som ur ett statsvetenskapligt perspektiv belyste olika frågeställningar med anknytning till skilda valdagar. Bland de frågor som där behandlades kan nämnas en kartläggning av de belägg som finns för att system med skilda valdagar har lägre valdeltagande än system med gemensam valdag. I det arbetet kartlades valdeltagandenivåer i nationella och kommunala val i ett stort antal länder. Vidare undersöktes omfattningen och orsakerna till att väljare röstar olika vid riksdagsval och kommunala val, dvs. till s.k. röstdelning. Andra frågor som belystes var hur svenska medier bevakat de kommunala valen över tiden och i vilken utsträckning det går att dra några slutsatser för framtiden för det fall skilda valdagar skulle införas.

Internationella jämförelser

Vid en internationell utblick kan konstateras att det inte i något av de 25 länder som fil. dr Lars Davidsson undersökt på vårt uppdrag praktiseras, förutom i Sverige, en ordning med samtliga val på samma dag i hela landet (Valsystem och representationseffekter – En jämförande studie av 25 länder, SOU 2007:40). De flesta schweiziska val på kantonal nivå sker dock samtidigt med valen till statsrådet. I ytterligare elva länder – Belgien, Danmark, Irland, Italien, Kanada, Litauen, Polen, Portugal, Spanien, Storbritannien och USA – är gemensamma val till de nationella parlamenten och val på regional eller kommunal nivå i princip möjliga att hålla på samma dag. I praktiken sker detta dock sällan med undantag för USA.

I resterande länder – Australien, Finland, Frankrike, Island, Japan, Nederländerna, Norge, Nya Zeeland, Tyskland, Ungern och Österrike – är det inte möjligt att hålla val till de nationella parlamenten samma dag som till regionala eller lokala församlingar.

I debatten om en övergång från gemensamma till skilda valdagar för riksdagsvalen och de kommunala valen har hävdats att det skulle leda till ett lägre valdeltagande i de kommunala valen. Det forskningsunderlag som finns ger också ett starkt stöd för att så skulle bli fallet. Dels kan konstateras att sedan den gemensamma

valdagen infördes har avvikelserna i valdeltagandet mellan riksdagsval och kommunval blivit mindre. Skillnaden är numera endast 1–2 procentenheter mot tidigare 3–8 procentenheter. Dels kan konstateras att nästan överallt där ett system med fristående kommunalval praktiseras är valdeltagandet lägre, ibland betydligt lägre, än i parlamentsvalen. Enligt underlaget är skillnaden som störst i Storbritannien, omkring 35 procentenheter. I Danmark, Irland, Nederländerna, Spanien och Tyskland är skillnaden omkring 15 procentenheter och i Norge och Portugal mellan 5–15 respektive 5–10 procentenheter. Undantagen är Frankrike och Österrike.

9.2. Överväganden

9.2.1. Gemensam valdag eller skilda valdagar

Vår bedömning: Den nuvarande ordningen med en gemensam valdag för valen till riksdagen och till kommunerna behålls.

Av det anförda framgår att frågeställningen om den gemensamma valdagen är väl belyst genom tidigare utredningsarbete. I det sammanhanget har också argumenten för respektive ståndpunkt i frågan om den gemensamma valdagen bör behållas eller avskaffas behandlats. Som stöd för den gemensamma valdagen brukar framför allt betonas det sakliga sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik. Detta motiverar att väljarna i ett gemensamt sammanhang ges möjlighet att påverka politikens inriktning på såväl nationell som kommunal nivå. Det framhålls vidare att en övergång till skilda valdagar enligt viss forskning riskerar att leda till ett lägre valdeltagande i de kommunala valen.

Argumenten för en övergång till skilda valdagar tar bl.a. sikte på att det med nuvarande ordning är för långt mellan valen. Valrörelser har en mobiliserande effekt på väljare och partiorganisationer som främjar legitimiteten hos det demokratiska systemet. Dessutom skulle skilda valdagar ge de lokala frågorna ökad tyngd i anslutning till valrörelserna och därmed i flera avseenden stärka den kommunala demokratin.

Vi har under vår behandling kunnat konstatera att det inte finns förutsättningar för en bred politisk samsyn av det slag som bör krävas för att genomföra en förändring i denna fråga. Mot den

bakgrunden har vi stannat för att inte lägga fram något förslag om ändring.

9.2.2. Mandatperiodens längd

Vår bedömning: Den nuvarande ordningen med fyraåriga mandatperioder för de allmänna valen bör inte ändras.

Mellan 1970 och 1994 hölls som framgått riksdagsval vart tredje år samtidigt med de kommunala valen. Sedan 1994 ska ordinarie val förrättas vart fjärde år. Före enkammarriksdagens införande hölls valen vart fjärde år. Då förrättades dock de kommunala valen för sig så att allmänna val hölls vartannat år. Vi har nu övervägt frågan om det inte är en alltför lång tid mellan valen.

Den treåriga mandatperioden, som var ett av momenten i den överenskommelse som ingicks mellan de i Grundlagberedningen företrädda partierna, var resultatet av en avvägning mellan önskemålen att inte alltför lång tid skulle förflyta mellan de allmänna valen och att de politiska organen skulle ha tillräcklig tid att verka mellan valen.

Bakgrunden till förlängningen av valperioden till fyra år 1994 var ett förslag från Folkstyrelsekommittén. Enligt kommitténs bedömning var den treåriga valperioden alltför kort och borde förlängas till fyra år för att stärka regeringens och övriga politiska organs möjligheter till planmässighet och långsiktigt handlande. Kommittén ansåg att den treåriga valperioden hade försvagat de politiska organens handlingskraft på alla nivåer och fört in en ryckighet och hetsighet i det politiska arbetet, särskilt när det gällde budgetarbetet och utredningsväsendet. Vidare ledde närheten till nästa val till att motsättningarna mellan de politiska partierna ibland överdrevs. Långsiktiga uppgörelser mellan de politiska partierna försvårades och därmed den traditionella tonvikten på samförståndslösningar i svensk politik. Ytterligare en nackdel med den korta valperioden var att det var nästan enbart under de första ett à två åren av en valperiod som det var realistiskt att tänka sig extra val eftersom det ordinarie valet annars var för nära. Den begränsning av handlingsmöjligheterna i parlamentariska krissituationer som detta innebar illustrerades enligt kommittén i

samband med regeringskriserna i oktober 1978 och maj 1981 (SOU 1987:6 s. 103 f.).

Vid överläggningar hösten 1993 mellan partiledarna träffades som framgått en överenskommelse om att förlänga mandatperioden till fyra år. I motiveringen till regeringsförslaget upprepades Folkstyrelsekommitténs uttalanden om behovet av en sådan reform. Som ytterligare ett illustrerande exempel på behovet av en reform pekade man i motiveringen också på regeringskrisen i februari 1990 (prop. 1993/94:115 s. 8).

En valperiod på fyra år är vid en internationell jämförelse förhållandevis vanlig (se SOU 2007:40). Flertalet länder har fyra- eller femåriga mandatperioder för sina representativa församlingar på alla nivåer. Men så långa uppehåll som fyra år mellan allmänna val är ovanligt. I de flesta länder med fyra- eller femåriga mandatperioder för den nationella nivån hålls andra val – delstatsval eller kommunalval eller bådadera – under mellantiden. I vissa länder tillkommer också presidentval. Vid jämförelsen med andra länder bör dock noteras att den upplösningsrätt som regeringarna där förfogar över i praktiken ofta leder till andra mandatperioder än de formella.

De fördelar i form av kortare intervaller mellan valen som en återgång till en ordning med treåriga mandatperioder skulle ge måste vägas mot nackdelarna för de politiska organens handlingskraft och andra frågor kopplade till förutsättningarna för det parlamentariska systemet i stort. Vid en sådan avvägning är det vår bedömning att det inte finns skäl att frångå ordningen med fyraåriga mandatperioder.

10. Budgetbehandlingen och valdagens förläggning

10.1. Bakgrund

Gällande regler

Centrala inslag i den reformering av riksdagsarbetet som genomfördes 1994 var en ny form för riksdagens budgetbehandling – den så kallade rambeslutsmodellen – och en omläggning av budgetåret till kalenderår (förs. 1993/94:TK1, förs. 1993/94:TK2, bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:424–427, bet. 1993/94:KU2 och rskr. 1994/95:5).

Rambeslutsmodellen innebär att riksdagen i ett tvåstegsförfarande först tar ställning till helheten i regeringens budgetförslag och därefter låter detaljerna anpassa sig till denna. Riksdagen ska således först lägga fast utrymmet för budgetens samlade utgifter och inkomster samt fördela utgifterna på 27 utgiftsområden som därefter fungerar som ramar i det fortsatta budgetarbetet. Underlaget för beslutet arbetas fram av finansutskottet, som först hämtar in berörda fackutskotts synpunkter på huvuddragen i regeringens budgetförslag och på de alternativa budgetförslag som oppositionspartierna lägger fram i motioner. I detta skede kan fackutskotten föreslå utökade eller krympta ramar. Sedan riksdagen har fastställt ramen för varje utgiftsområde utgör ramen ett definitivt tak för det fortsatta budgetarbetet. Genom det första beslutet har också beräkningen av inkomsterna lagts fast. Det utskott som vill öka medelstilldelningen på något anslag måste därför föreslå en motsvarande besparing av en eller flera andra utgifter inom samma utgiftsområde.

Budgetpropositionen ska lämnas senast den 20 september under de år då riksdagsval inte hålls i september. I annat fall ska budgetpropositionen lämnas senast en vecka efter riksmötets öppnande.

Detta innebär att propositionen i regel ska läggas fram 22 dagar efter valet. Om detta till följd av ett regeringsskifte inte är möjligt, ska budgetpropositionen lämnas inom tio dagar efter det att en ny regering har tillträtt, dock senast den 15 november (3 kap. 2 § riksdagsordningen med tillhörande tilläggsbestämmelser).

Med de angivna ramarna kan tiden för budgetbehandlingen i riksdagen ett valår bli knapp, särskilt om valet medfört ett regeringsskifte.

I förarbetena övervägdes därför två alternativa behandlingsordningar för att möjliggöra för riksdagen att kunna avsluta budgetarbetet före juluppehållet (se närmare Riksdagsutredningens principbetänkande förs. 1993/94:TK1 och 1993/94:TK2). Det ena alternativet gick ut på att tillämpa samma behandlingsordning som under de år då val inte hålls men nöja sig med att fastställa en provisorisk statsbudget före budgetårsskiftet. Det andra alternativet gick ut på en förenklad behandlingsordning där fackutskotten avstår från att yttra sig till finansutskottet. Det senare alternativet har tillämpats efter valen 1998, 2002 och 2006.

Med de angivna ramarna är förutsättningarna för att en ny regering ska kunna hinna sätta sin prägel på sitt första budgetförslag begränsade. Frågan om en tidigareläggning av valdagen togs mot denna bakgrund upp i förarbetena. Riksdagsutredningen stannade för att valdagen skulle tidigareläggas ”cirka två veckor” (förs. 1993/94:TK1 s. 8). De överläggningar i frågan som därefter hölls under hösten 1993 ledde dock inte till någon överenskommelse om att ändra valdagen.

I sitt förslag till ny form för riksdagens budgetbehandling som lämnades våren 1994 (förs. 1993/94:TK2 s. 6) anförde Riksdagsutredningen att förutsättningarna blev begränsade för att en ny regering skulle kunna hinna sätta sin prägel på sitt första budgetförslag utan den skulle mer eller mindre tvingas ta över den budget som den avgående regeringen redan förberett. Utredningen framhöll dock att om handlingsberedskapen är god hinner en ny regering förmodligen med att föra in något eller några förslag som är tekniskt enkla att utforma. Vidare pekade utredningen på att den nya regeringens företrädare i riksdagen kan antingen motionsvis eller genom utskottsinitiativ ändra i budgetförslaget under beredningen.

Det avgörande argumentet mot att tidigarelägga valdagen var dock enligt utredningens majoritet det förhållandet att regeringsdeklarationen skulle kunna utvecklas och omsättas i förslag till

reviderade budgetpolitiska riktlinjer för såväl det närmaste följande året som de efterföljande åren. Normalt ska sådana riktlinjer behandlas bara i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen (tilläggsbestämmelse 3.2.2 i riksdagsordningen). Under valår med regeringsskifte måste emellertid enligt utredningen en ny regering ges möjlighet att omedelbart föreslå en alternativ inriktning på budgetpolitiken. Bortsett från vissa enstaka justeringar i själva budgetförslaget skulle ett förslag till sådana reviderade riktlinjer för budgetpolitiken kunna bli den nya regeringens viktigaste tillskott till budgetpropositionen. Med detta synsätt skulle den budget som fastställs för det efterföljande budgetåret vara en övergångslösning under det första halvåret samtidigt som de ändringar som är avsedda att träda i kraft under loppet av budgetåret framgår av de reviderade riktlinjerna för budgetpolitiken.

Rent praktiskt tänkte utredningen sig att en ny regering med stöd av de reviderade riktlinjerna skulle återkomma under våren med de förslag till förändringar som är avsedda att träda i kraft under året. Man såg här en ordning där regeringen lägger fram två tilläggsbudgetar; en i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen och en annan vid en tidigare tidpunkt (se vidare förs. 1993/94:TK2 s. 32 f. ).

Tidigare utvärderingar

Frågan om valdagens förläggning under året till följd av den ändrade budgetprocessen har därefter tagits upp av Riksdagskommittén i betänkandet Riksdagen inför 2000-talet (förs. 2000/01:RS1) och av 1999 års författningsutredning i betänkandet Den gemensamma valdagen och andra valfrågor (SOU 2002:42).

Enligt Riksdagskommittén (förs. 2000/01:RS1 s. 64) hade den förenklade behandlingsordningen fungerat någorlunda väl vid valet 1998. De svårigheter som kunde noteras hade sitt upphov i den förändrade parlamentariska situationen efter valet. Förhandlingar upptogs då mellan företrädare för regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet. Tiden för att genomföra förhandlingarna blev mycket knapp och de båda senare partierna kom i en position där det var svårt att utöva ett inflytande över budgeten. Det berodde bl.a. på att förberedelserna i Regeringskansliet i det läget redan var långt komna. Övriga oppositionspartier menade dock att de klarade av

att arbeta fram sina alternativa budgetförslag under valåret tack vare att de dels hade förberett förslag redan under våren, dels hade presenterat sin politik under valrörelsen.

Enligt Riksdagskommittén fanns dock en befogad farhåga för att det skulle kunna komma att bli besvärligt att hinna med budgetprocessen under valår med regeringsskiften. Rörande frågan om det fanns anledning att ändra på budgetprocessen eller på valdagen framhöll kommittén som sin mening att valdagen bör bestämmas med utgångspunkt i en diskussion om olika demokrativärden. Budgetprocessen och andra administrativa omständigheter kunde enligt kommittén vägas in i sammanhanget men utgångspunkten måste vara att budgetprocessen anpassas till den valdag som bestäms utifrån demokratiaspekter, t.ex. bedömningen av valdeltagandet.

När det sedan gällde frågan om ändringar borde göras i budgetprocessen konstaterade Riksdagskommittén att det med den korta tid som står till buds är svårt för en tillträdande regering att hinna forma sitt budgetalternativ och få genomslag omedelbart för hela sin politik. Enligt kommittén var det dock möjligt för en väl förberedd ny majoritet att hinna lägga in flera av sina prioriterade frågor i budgetpropositionen. Ändringar kunde också göras i riksdagen under utskottsberedningen. Återstående frågor kunde tas upp på våren i en tilläggsbudget.

En uppgift för 1999 års författningsutredning var att pröva om en flyttning av valdagen från hösten till våren kunde vara en lösning för budgetarbetet. Utredningen lämnade dock inte något sådant förslag. En kollision mellan valrörelsen och budgetarbetet borde i stället lösas genom förändringar av budgetprocessen. Enligt utredningen kunde det inte uteslutas att val på våren inte bara kunde leda till ett lägre valdeltagande utan också att det på ett negativt sätt kunde påverka riksdagens arbetsrytm. Utredningens argumentation i övrigt för att inte flytta valdagen följde i huvudsak Riksdagsutredningens utom på en punkt. Riksdagsutredningen menade att det med gällande tidsramar för budgetarbetet var möjligt för en ny regering att föra in något eller några förslag som är tekniskt enkla att utforma. 1999 års författningsutredning gick här något längre i sin bedömning – liksom också Riksdagskommittén tidigare gjort i sin utvärdering – och menade att det var möjligt att även få med de mest prioriterade frågorna.

Erfarenheterna av budgetarbetet under valår

De nu diskuterade problemen ställdes inte fullt ut på sin spets förrän vid valet 2006. Vid 1994 års val hade budgetreformen ännu inte trätt i kraft. Erfarenheterna från 1998 års val talar som vi tidigare redovisat för att budgetprocessen upplevdes som förhållandevis okomplicerad.

Något annorlunda förhöll det sig dock efter valet 2002. Det året hölls valet den 15 september. Som tidigare nämnts ska under ett valår, för det fall regeringsskifte inte sker, budgetpropositionen lämnas till riksdagen senast en vecka efter riksmötets öppnande. Riksmötet öppnades den 30 september. Den 3 oktober beslutade regeringen budgetproposition. Den 7 oktober överlämnades den till riksdagen. Bakom budgetpropositionen stod då Socialdemokraterna och Vänsterpartiet. Samtidigt fördes diskussioner mellan övriga oppositionspartier. Så småningom inleddes också diskussioner mellan Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet. Natten till den 4 oktober, dvs. efter det att budgetpropositionen hade beslutats, undertecknades det s.k. 121-punktsprogrammet mellan Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet. Detta resulterade i att en gemensam partimotion lämnades in av de nu nämnda tre partierna för att ändra i budgetförslaget under beredningen i riksdagen.

Valet 2006 innebar regeringsskifte. Valet hölls det året den 17 september. Som berörts ska budgetpropositionen lämnas senast en vecka efter riksmötets öppnande. Är detta inte möjligt till följd av regeringsskiftet ska budgetpropositionen lämnas inom tio dagar efter det att en ny regering tillträtt, dock senast den 15 november. Riksmötet öppnades det året den 3 oktober. Den 12 oktober beslutade den nya regeringen budgetproposition. Den 16 oktober överlämnades den till riksdagen. Den 6 december beslutade riksdagen om statsbudgeten.

10.2. Överväganden

Vårt förslag: Valdagen flyttas från tredje söndagen till andra söndagen i september. Under förutsättning att förändringar också görs när det gäller tiden för riksdagens budgetbehandling kan ytterligare tid ges för regeringens arbete med budgetpropositionen.

Dagens regler innebär att tiden för budgetbehandlingen i riksdagen ett valår kan bli knapp, särskilt om valet medfört ett regeringsskifte. Med de angivna ramarna är också förutsättningarna för att en ny regering ska kunna hinna med att sätta sin prägel på sitt första budgetförslag begränsade, särskilt om regeringsbildningen drar ut på tiden.

Erfarenheterna efter 2006 års val tyder emellertid på att det även efter ett regeringsskifte är möjligt för en regering att hinna sätta sin prägel på sitt första budgetförslag. Samtidigt går det inte att bortse från att tidsramarna är mycket snäva och att man måste räkna med att förutsättningarna vid regeringsskiften inte alltid är goda.

Enligt vår mening bör dock inte valdagen av de nu angivna skälen flyttas från hösten till våren. Vi delar således den uppfattning som Riksdagskommittén gav uttryck för i samband med sin översyn av budgetreformen, nämligen att valdagens förläggning bör bestämmas med utgångspunkt från en diskussion om olika demokrativärden. Budgetprocessen och andra administrativa omständigheter ska vägas in i sammanhanget men utgångspunkten måste vara att budgetprocessen anpassas till den valdag som bestäms utifrån demokratiaspekter, t.ex. bedömningen av valdeltagandet. Det forskningsunderlag som 1999 års författningsutredning inhämtade (Skilda valdagar och vårval?, SOU 2001:65) tyder också närmast på att en flyttning av valdagen från höst till vår skulle kunna få negativa konsekvenser för valdeltagandet. Vidare skulle, som också 1999 års författningsutredning påpekade, riksdagens arbetsrytm komma att påverkas. Ett riksdagsval i maj eller juni – några andra tidpunkter är knappast tänkbara – skulle bl.a. innebära att riksdagen skulle behöva avsluta riksmötet redan i mitten av april alternativt maj. Arbetet med att utse statminister skulle då komma att ske under riksmötets sommaruppehåll.

Ett bättre alternativ än vårval är att flytta valdagen en vecka eller ett par veckor, vilket skulle innebära att val hålls den första eller

andra söndagen i september. Detta skulle kunna kombineras med att regeringen får ytterligare någon tid för att lämna budgetpropostionen till riksdagen. Det skulle innebära att riksdagens tid för budgetbehandling förkortas något.

En naturlig utgångspunkt när en flyttning av valdagen övervägs är att sträva efter en så begränsad justering av den inarbetade ordningen som möjligt. En ändring som innebär att val till riksdagen framöver hålls den andra i stället för den tredje söndagen i september framstår med denna utgångspunkt som en lämplig lösning. Vi föreslår därför en sådan ändring.

I 3 kap. 5 § regeringsformen bestäms den tidpunkt då riksmötet inleds efter ett val. En nyvald riksdag samlas på femtonde dagen efter valdagen, dock tidigast på fjärde dagen efter det att valets utgång har kungjorts. För att vårt förslag om ändrad valdag ska få den eftersträvade effekten för budgetbehandlingen måste reglerna i tilläggsbestämmelsen i 3.2.1 riksdagsordningen om när budgetpropositionen ska lämnas ändras.

T

Då denna fråga påverkar tiden för riksdagens budgetbehandling har vi samrått med riksdagens talman och företrädare för

T

riksdags-

partierna. Vid samrådet har framgått att man inom riksdagen är beredd att överväga förändringar av nu angivet slag. Under förutsättning att sådana förändringar görs kan ytterligare tid ges för regeringens arbete med budgetpropositionen.

11. Extra val till riksdagen

11.1. Bakgrund

Enligt de nuvarande reglerna i 3 kap. 4 § regeringsformen har regeringen möjlighet att utlysa extra val mellan de ordinarie valen utom under tre månader efter det att en nyvald riksdag börjat sammanträda. En regering vars ledamöter uppehåller sina befattningar i avvaktan på att en ny regering ska tillträda, en s.k. expeditionsministär, får dock inte förordna om extra val.

En regering som drabbats av en misstroendeförklaring har en vecka på sig att bestämma om den vill använda sig av extravalsmöjligheten. Gör regeringen inte det, entledigas den av talmannen (6 kap. 5 § regeringsformen).

Extra val kan också uppkomma på ytterligare ett sätt. Om riksdagen fyra gånger har förkastat talmannens förslag till ny statsminister, ska förfarandet för att utse ny statsminister avbrytas och återupptas först sedan val till riksdagen hållits. Denna regel i 6 kap. 3 § regeringsformen tillsammans med reglerna om misstroendeförklaring innebär således i praktiken att också en riksdagsmajoritet kan tvinga fram ett extra val.

Om regeringen utnyttjar sin möjlighet att utlysa extra val, ska extra val hållas inom tre månader. Tidsfristen är angiven som en maximitid i regeringsformen. Målsättningen är att den centrala valmyndigheten ska ha beredskap så att extra val kan anordnas inom 35 dagar efter beslutet (prop. 1987/88:28 och KU 1987/88:32).

Med det nuvarande valsystemet kan upplösningsinstitutet många gånger vara av begränsat värde. Efter ett extra val löper ju inte någon fullständig mandatperiod för den nyvalda riksdagen utan valperioden begränsas till den tid som återstår till nästa val. Valperioden kan alltså bli mycket kort. Något extra val har inte hållits sedan regeringsformens tillkomst.

11.2. Överväganden

Vår bedömning: Den nuvarande ordningen för extra val bör bestå.

I ett parlamentariskt system kan upplösningsinstitutet i vissa fall vara ett verkningsfullt medel för en regering att genomföra sin politik i en situation då den inte har majoritet i riksdagen. En konflikt mellan regeringen och en, kanske tillfällig, majoritet i riksdagen kan ha bättre förutsättningar att bli löst, om regeringen har effektiva möjligheter att hänskjuta frågan till väljarnas avgörande i ett allmänt val.

Det är också vår bedömning att regeringens möjlighet att utlysa extra val är ett viktigt inslag i vårt politiska system.

Den tidigare ordningen med treåriga mandatperioder var en omständighet som begränsade möjligheten att utnyttja institutet extra val. Med förlängningen 1994 av mandatperioden från tre till fyra år förändrades bilden något. Trots detta går det inte att bortse från att institutet många gånger är av begränsat värde eftersom det som nämnts inte löper någon fullständig mandatperiod för den riksdag som valts genom ett extra val. Valperioden kan alltså i vissa lägen bli mycket kort.

En förändring som skulle kunna ge extra val större betydelse är en övergång till helt rörliga mandatperioder. Det skulle innebära att en ny valperiod inleddes efter varje val, oberoende av när valet ägt rum. En ordning med rörliga valperioder i samband med extra val är vanlig i många länder. En sådan ordning skulle dock innebära att sambandet med de kommunala valen helt bröts, såvida inte en rätt för regeringen att upplösa kommunernas beslutande församlingar samtidigt infördes.

Ett annat alternativ till den nuvarande ordningen är att införa särskilda regler om mandatperiodens längd för sådana fall då extra val äger rum kort tid före ett ordinarie val. En tänkbar lösning skulle kunna vara att det ordinarie riksdagsvalet ställs in om ett extra val hålls inom en viss tid dessförinnan (t.ex. tre månader, sex månader eller ett år). Mandatperioden för den riksdag som väljs genom extra valet skulle med denna lösning förlängas med den tid som återstår till tidpunkten för det ordinarie val som annars skulle ha hållits. Det skulle också innebära att de kommunala valen någon gång skulle äga rum fristående från riksdagsvalen.

Enligt vår mening har även en ordning av detta slag nackdelar. En sådan är att det skulle finnas en risk för att en regering i ett stärkt opinionsläge skulle vara frestad att använda sig av extravalsmöjligheten för att försöka förlänga en kommande regeringstid så att den avser mer än en ordinarie mandatperiod. Effekten skulle således i realiteten kunna bli den att en sittande regering i viss utsträckning fick möjlighet att bestämma tidpunkten för det kommande riksdagsvalet. En sådan utveckling är inte önskvärd.

Sammantaget är det mot bakgrund av det anförda vår bedömning att den nuvarande ordningen för extra val bör bestå.

12. Rösträtt och valbarhet i riksdagsval och val till Europaparlamentet

12.1. Bakgrund

Rösträtt vid val till riksdagen har den som är svensk medborgare och som är eller någon gång har varit bosatt i riket och som har fyllt 18 år senast på valdagen (3 kap. 2 § regeringsformen). Valbar är den som uppfyller villkoren för rösträtt (3 kap. 10 § regeringsformen).

Den som har rösträtt vid val till riksdagen har också rösträtt vid val till Europaparlamentet. Medborgare i någon av EU:s medlemsstater (unionsmedborgare) som har rösträtt vid val till landstings- och kommunfullmäktige och som vid val till Europaparlamentet inte röstar i någon annan medlemsstat i EU, har också rösträtt vid sådant val i Sverige.

Var och en som har rösträtt vid val till Europaparlamentet är också valbar till Europaparlamentet. Unionsmedborgare är dock valbara endast under den ytterligare förutsättningen att de visar att de i sitt hemland inte förlorat sin valbarhet vid val till Europaparlamentet (1 kap.4 och 5 §§vallagen [2005:83]).

Enligt våra direktiv ska vi överväga om det finns anledning att ändra de kriterier som gäller för rösträtt och valbarhet i riksdagsval och val till Europaparlamentet. En fråga som har aktualiserats i det sammanhanget är om inte rösträtten generellt borde knytas till det kalenderår i stället för till den dag som en viss angiven ålder ska ha uppnåtts.

Det har tidigare funnits krav på någon form av boenderösträtt för invandrare som inte har förvärvat svenskt medborgarskap, men är fast bosatta här i landet, för att dessa ska kunna delta i besluten på riksnivå (se bl.a. Rösträtt och medborgarskap, SOU 1984:11). Ett

av de argument som har anförts för en sådan lösning är att många invandrare som formellt sett har rätt till svenskt medborgarskap skulle avstå från detta eftersom de annars måste ge upp det egna medborgarskapet. I lagen (2001:82) om medborgarskap godtas emellertid dubbelt medborgarskap fullt ut. Ett av de särskilt påtalade problemen som man avsåg att lösa med en boenderösträtt torde därmed ha fått sin lösning.

12.2. Överväganden

Vår bedömning: Det nuvarande sambandet mellan rösträttsålder och myndighetsålder bör inte brytas. Vi föreslår därför ingen ändring när det gäller rösträtt och valbarhet i riksdagsval och val till Europaparlamentet.

Rösträttsåldern och valbarhetsåldern sammanfaller med myndighetsåldern.

Frågan om rösträtts- och valbarhetsåldern och sambandet med myndighetsåldern diskuterades ingående av Grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 124 f.). Avgörande för valet av 18-årsgränsen var enligt beredningen den betydelse som 18-årsgränsen hade i andra sammanhang för medborgerliga rättigheter och skyldigheter, bl.a. den civilrättsliga handlingsförmågan, värnplikten samt rätten att ingå äktenskap. I frågan om rösträtten skulle knytas till dagen då 18-årsgränsen uppnåddes eller till någon annan tidpunkt såg beredningen det som önskvärt att rösträtten, liksom andra till viss ålder anknutna rättigheter, i princip skulle inträda samma dag som personen fyllde 18 år. I propositionen upprepades beredningens argumentation (prop. 1973:70 s. 162 f.).

Frågan om en sänkning av rösträttsåldern har sedan regeringsformens tillkomst behandlats av flera statliga utredningar. De förslag till reformer som lagts fram har dock i huvudsak begränsats till de kommunala valen och de kommunala folkomröstningarna. Det har där bl.a. föreslagits att rösträtten ska styras av kalenderåret i stället för som i dag av åldern på valdagen. Det innebär att alla som är födda det år då valet hålls skulle vara röstberättigade. Som skäl har bl.a. anförts att valhandlingen har inslag av kollektivt handlande, dvs. något som man gör tillsammans med andra, och att

det i det sammanhanget inte är motiverat att göra någon åtskillnad mellan t.ex. elever som hör till samma årskurs.

De skäl som anfördes vid de nuvarande reglernas tillkomst har fortfarande giltighet. De argument som anförts för att i stället koppla rösträtten till kalenderår har enligt vår mening inte en sådan tyngd att det finns skäl för att frångå ordningen att rösträtten och valbarheten följer myndighetsåldern.

13. Kommunala valfrågor

13.1. Proportionaliteten vid val till kommunfullmäktige

13.1.1. Bakgrund

Vid val till riksdagen är landet indelat i 29 valkretsar. Vid val till landstingsfullmäktige är varje landsting indelat i valkretsar. Som huvudregel omfattar dessa en eller flera kommuner. I båda valen tillämpas en ordning med utjämningsmandat. Samtidigt finns det spärrar mot små partier.

Vid val till kommunfullmäktige är huvudregeln att varje kommun är en valkrets. Om kommunen har fler än 6 000 röstberättigade, får den delas in i valkretsar. Om antalet röstberättigade överstiger 24 000 personer eller om det för kommunen ska utses minst 51 fullmäktige, ska kommunen delas in i valkretsar. Vid 2006 års val var 79 av landets 290 kommuner valkretsindelade.

I valen till kommunfullmäktige förekommer inga utjämningsmandat som kan kompensera de effekter som valkretsindelningen får för proportionaliteten. Det finns samtidigt inte någon småpartispärr vid dessa val.

För de kommuner som inte är valkretsindelade innebär den nuvarande ordningen att man har ett kommunproportionellt system jämförbart med riksdagsvalet och landstingsvalet men utan någon särskild småpartispärr. Noteras ska dock att antalet mandat som står på spel i de icke valkretsindelade kommunerna är mellan 31 och 49, vilket i sig rymmer en spärr mot små partier på mellan 2,08 och 3,22 procent.

När det sedan gäller de valkretsindelade kommunerna handlar det som regel om valkretsar på mellan 15 och 25 mandat, vilket ger en spärr mot små partier på mellan 4 och 6,66 procent.

Frågan om proportionaliteten i de kommunala valen har varit föremål för återkommande diskussion och debatt sedan 1970-talet.

Tanken att vid de kommunala valen ha en ordning med småpartispärr och utjämningsmandat fanns också redan då det riksproportionella systemet för val till riksdagen infördes i samband med den partiella författningsreformen 1968–1969. Sedan ett system av det slaget från och med 1976 års val börjat tillämpas för val till landstingsfullmäktige har det vid olika tillfällen rests krav på att det ska införas ett mer proportionellt system också för valen till kommunfullmäktige i de valkretsindelade kommunerna.

Frågan om val av metod för att öka proportionaliteten har tidigare analyserats av bl.a. 1978 års vallagskommitté (Översyn av vallagen 2, SOU 1980:45), 1983 års kommundemokratiutredning (i en skrivelse till Civildepartementet den 30 juni 1985) och 1993 års vallagskommitté (Vallagen, SOU 1994:30).

Enligt 1978 års vallagskommitté gav, med utgångspunkt från valresultaten 1976 och 1979, valsystemet en god proportionalitet även i de valkretsindelade kommunerna men det fanns utrymme för vissa förbättringar. Valkretsindelningen skulle exempelvis kunna göras frivillig eller utrymmet för sådan indelning begränsas. Vidare kunde man enligt kommittén tänka sig att behålla valkretsindelningen men med landstingsvalen som förebild tillämpa en ordning med utjämningsmandat. Det skulle innebära att 9/10 av mandaten skulle vara fasta valkretsmandat och 1/10 utjämningsmandat. En ytterligare möjlighet, som också förordades av kommittén, var att öka minimiantalet mandat per valkrets från 15 till 20 mandat.

Denna ståndpunkt delades också i huvudsak av 1983 års kommundemokratiutredning. En övergång till ett kommunproportionellt system skulle, med utgångspunkt från valresultaten 1976, 1979 och 1982, innebära endast smärre förändringar i mandatfördelningen. En höjning av antalet mandat per valkrets sågs dock som negativt från demokratisynpunkt.

Även 1993 års vallagskommitté konstaterade, med utgångspunkt från valresultaten 1985, 1988 och 1991, att skillnaderna är begränsade mellan det faktiska valresultatet och det som blir fallet om mer proportionella metoder används i de valkretsindelade kommunerna. I frågan vilken av de båda metoderna som var att föredra förordade kommittén metoden med utjämningsmandat. Enligt kommittén ställde det sig tekniskt komplicerat att ta fram så omfattande listor – i varje fall för de större kommunerna – som skulle komma att behövas om valkretsindelningen slopades. Alltför

omfattande listor försämrar förutsättningarna för personröstningen.

13.1.2. Överväganden

Vår bedömning: Något förslag om ändring när det gäller proportionaliteten vid kommunala val bör inte nu läggas fram. Frågor om proportionaliteten vid kommunala val bör dock tillsammans med frågor om offentliga valförberedelser utredas vidare.

Som vi redovisat är diskussionen om proportionaliteten vid valen till kommunfullmäktige långt ifrån ny. Frågan har tidigare behandlats av bl.a. 1978 års vallagskommitté, 1983 års demokratiutredning och 1993 års vallagskommitté men någon bredare uppslutning kring en ändring av de nuvarande bestämmelserna har aldrig uppnåtts.

2003 års vallagskommitté som senast behandlade frågan om ökad proportionalitet vid valen till kommunfullmäktige i de valkretsindelade kommunerna kunde inte heller enas i frågan till följd av olika synsätt på behovet av att komplettera ett kommunproportionellt system med en småpartispärr och delade meningar om angelägenheten i att ha likartade system för val till landstings- och kommunfullmäktige (Ny vallag, SOU 2004:111 s. 165 f.).

Som framgått av vår redovisning har också frågan – särskilt när det gäller val av metod – analyserats ingående med utgångspunkt från valresultaten under perioden 1976–1991. Som en del av underlaget för våra ställningstaganden har vi med hjälp av Valmyndigheten låtit genomföra ett antal simuleringar med utgångspunkt från 2006 års valresultat för att ytterligare belysa de effekter som valkretsindelningen får för proportionaliteten. I omkring tio av de i dag 79 valkretsindelade kommunerna skulle den politiska konstellation som efter valet 2006 bildade majoritet i fullmäktige inte ha fått en egen majoritet om samma ordning som gäller för landstingsvalen – en ordning med utjämningsmandat – hade tillämpats. I övriga kommuner skulle en ordning med utjämningsmandat endast ha inneburit smärre förändringar i mandatfördelningen. Våra resultat överensstämmer väl med det som framkommit genom tidigare studier.

Vi har mot den nu angivna bakgrunden övervägt olika förändringar av den nuvarande ordningen. Diskussionen har bl.a. rört om man som metod för att öka proportionaliteten ska avskaffa eller begränsa möjligheterna att valkretsindela kommuner eller med landstingsvalen som förebild införa ett system med utjämningsmandat. Diskussionen har också rört om ett ändrat system bör förenas med en särskild spärr mot små partier och vilken spärrnivå som i så fall bör tillämpas.

Vi har dock inte bedömt det som möjligt att inom ramen för detta arbete lägga fram något förslag men har enats om att föreslå att en utredning ges i uppdrag att arbeta vidare med dessa frågor och med de frågor som rör offentliga valförberedelser, se avsnitt 14.1.2.

13.2. Extra val efter beslut av kommunfullmäktige

13.2.1. Bakgrund

På kommunal nivå finns i dag ingen möjlighet till misstroendeförklaring i fullmäktige. Det går inte heller att utlysa extra val. Däremot kan fullmäktige med stöd av 4 kap. 10 a § kommunallagen (1991:900) återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd när den politiska majoriteten i nämnden inte längre är densamma som i fullmäktige. Denna rätt för fullmäktige att med ett majoritetsbeslut entlediga samtliga förtroendevalda ska bl.a. ses just mot bakgrund av att någon möjlighet till misstroendeförklaring eller extra val inte finns på den kommunala nivån (prop. 1993/94:188 s. 45).

Tidigare fanns en möjligt att hålla kommunala extra val i särskilda fall, nämligen då större ändringar i den kommunala indelningen genomfördes. Denna möjlighet togs bort genom lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting (indelningslagen), bl.a. eftersom större indelningsändringar som skulle kunna motivera ett extra val inte bedömdes komma att förekomma särskilt ofta i framtiden (prop. 1978/79:157 och KU 1978/79:40). När det gäller extra val vid indelningsändringar behandlas detta i avsnitt 13.3.

Frågan om kommunala extra val i andra fall har behandlats av Demokratiutredningen.

Demokratiutredningen pekade i sitt slutbetänkande En uthållig demokrati! (SOU 2000:1) på extra val som ett sätt att vitalisera den kommunala demokratin. Liksom för riksdagen skulle man göra det möjligt att utlysa val under mandatperioden, om något avgörande inträffat som förhindrade att den kommunala eller regionala styrelsen fungerade tillfredsställande och nya majoriteter påkallades.

Vidare har konstitutionsutskottet i ett tillkännagivande uttalat att frågan om kommunala extra val borde utredas (bet. 2003/04:KU3 och rskr. 2003/04:33). Frågan om extra val har också i olika sammanhang aktualiserats i samband med 2006 års val till följd av de svårigheter som funnits i flera kommuner att få till stånd en fungerande styrelse.

Mot den nu angivna bakgrunden är det, som också framhålls i våra direktiv, naturligt att vi i samband med att vi ser över valsystemet i stort på nytt överväger frågan om kommunala extra val.

13.2.2. Överväganden

Vårt förslag: En möjlighet införs för kommunfullmäktige att besluta om extra val till fullmäktige mellan ordinarie val. Extra val ska hållas om minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar för det. Ett beslut om extra val får dock inte fattas förrän sex månader har förflutit från det nyvalda fullmäktiges första sammanträde.

Reglerna för kommunernas och landstingens styrelseformer bygger inte på parlamentarismens principer. Efter ett allmänt val i en kommun eller ett landsting bildar i normalfallet ett eller flera av partierna i fullmäktige den majoritet som ska leda det politiska arbetet under den nya mandatperioden. I 5 kap. 46 § kommunallagen räknas vissa val i fullmäktige upp som, om en minoritet begär det, ska ske med proportionellt valsätt. Det gäller bl.a. val av styrelse och nämnder. Resultatet av ett sådant valsätt är att de politiska grupperna blir representerade i styrelse och övriga nämnder efter sin mandatstyrka i fullmäktige. Det är visserligen ovanligt att ett proportionellt valsätt tillämpas strikt men regeln ger uttryck för inriktningen att samtliga partier ska delta i kommunens styre, dvs. ett samlingsstyre.

T

Kommunallagen innehåller inga regler om misstroendeförklaring i fullmäktige. Det går inte heller att utlysa extra val för att få till stånd en annan politisk sammansättning.

Efter ett allmänt val i en kommun eller ett landsting bildar i normalfallet ett eller flera partier i fullmäktige den politiska majoritet som ska leda arbetet under den nya mandatperioden. Med en politisk majoritet avses normalt sett en konstellation av förtroendevalda som vid omröstningar samlar flertalet röster. En sådan konstellation är vanligen stabil under hela mandatperioden. Det är också vanligt att partier som avser att samarbeta politiskt utfärdar gemensamma politiska deklarationer eller programförklaringar.

Under senare år har i de allmänna valen allt fler partier tagit plats i fullmäktigeförsamlingarna i landet. De politiska majoriteterna har därigenom på många håll blivit mindre förutsägbara och ibland instabila. I några fall har ändrade politiska majoritetsförhållanden under en löpande mandatperiod försvårat nämndarbetet. Nämnderna har inte fått igenom sina förslag i fullmäktige eftersom den politiska majoriteten i fullmäktige inte längre stämt överens med motsvarande förhållanden i nämnderna. Ytterst handlar det om att styrelsen och övriga nämnder inte längre har fullmäktiges förtroende. Mot denna bakgrund har fullmäktige bl.a. för att underlätta majoritetsskiften under mandatperioden getts möjlighet att återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd när den politiska majoriteten inte längre är densamma som i fullmäktige (4 kap. 10 a § kommunallagen).

Ibland kan oklara majoritetsförhållanden och andra omständigheter innebära att problemen är så stora att det inte alltid är tillräckligt att under löpande mandatperiod kunna göra förändringar i nämndernas sammansättning. Det förhållandet att en ledamot i fullmäktige efter ett val lämnar sitt parti men sitter kvar och arbetar för ett nytt parti eller som ”politisk vilde” kan få sådana konsekvenser. En annan omständighet är att det inte finns någon garanti för att samtliga mandat i fullmäktige blir besatta vid mandatperiodens ingång. I situationer av nu berört slag finns det en risk för att en kommun under en hel eller en stor del av en valperiod kan komma att stå utan ett fungerande styre.

Många gånger är lösningen på de situationer som vi här har tagit upp en bredare koalition. Men det finns också fall då det saknas politiska förutsättningar för en sådan lösning. Även om de situationer som vi här pekat på torde vara ovanliga är det rimligt att

regelsystemet innehåller en möjlighet att lösa en extraordinär situation av detta slag. Mot denna bakgrund bör det därför enligt vår mening under vissa villkor ges en möjlighet att utlysa extra val för att lösa en uppkommen konflikt.

Det är naturligt att det är fullmäktige som fattar ett beslut om att utlysa extra val. Någon initiativrätt bör inte tillkomma styrelse eller övriga nämnder. Ärenden om extra val ska inte heller beredas av styrelsen. För att markera att extra val endast är avsett för extraordinära situationer bör det införas en beslutsregel om kvalificerad majoritet. För att extra val ska få hållas ska minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna rösta för det. Ett ärende om extraval ska alltid bordläggas första gången det tas upp till behandling.

För att möjligheten att utlysa extra val inte ska kunna missbrukas kan det diskuteras om det behövs någon särskild regel som garanterar att ett extra val inte utlyses förrän alla möjligheter har uttömts att med utgångspunkt från valresultatet få till stånd ett fungerande styre. En rimlig ståndpunkt kan då vara att det inte ska vara möjligt att utlysa extra val i omedelbar anslutning till ett val. En särskild tidsgräns bör därför föreskrivas. Enligt vår bedömning bör ett beslut om extra val inte få fattas förrän sex månader har gått sedan ett nyvalt fullmäktige haft sitt första sammanträde.

Det är angeläget att ett beslutat extra val kan genomföras så snart som möjligt efter beslutet. Det går dock inte att ange någon generell tid för hur snabbt ett extra val till fullmäktige ska hållas. Det får i stället bestämmas i det konkreta fallet. Utgångspunkten är att ett extra val ska genomföras med full respekt för de demokratiska principerna och med iakttagande av rättssäkerhetens krav. Samtidigt måste behovet av att snabbt undanröja det politiskt osäkra läge som föranlett extra valet beaktas.

Det är viktigt att planeringen av extra valets genomförande sker i nära dialog med den centrala valmyndigheten och länsstyrelsen.

13.3. Extra val vid indelningsändringar

13.3.1. Bakgrund

I 1 kap. 7 § och 8 kap. 5 §regeringsformen anges att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner samt att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner bestäms i

lag. Enligt 1 kap. 2 § kommunallagen omfattar varje landsting ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Om två eller flera län läggs samman, ska därför en sammanläggning ske också av landstingen.

I 2 kap. indelningslagen regleras förutsättningarna för och förfarandet vid indelningsändringar i fråga om landstingen samt befogenheterna att besluta om sådan indelningsändring. Regeringen får besluta om ändring i landstingsindelningen, om hinder inte möter mot en ändring i länsindelningen. Landstingsindelningen får dock ändras endast om det kan antas medföra bestående fördel för ett landsting eller en del av ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. Regeringen får meddela de föreskrifter som behövs för ändringens genomförande. När det är fråga om mindre ändringar får Kammarkollegiet besluta om ändring. En ansökan om ändring i landstingsindelningen kan göras av ett landsting eller en medlem av ett landsting som skulle beröras av ändringen. Regeringen och Kammarkollegiet kan också på eget initiativ ta upp frågan om en indelningsändring.

I 1 kap. indelningslagen regleras förutsättningarna för och förfarandet vid indelningsändringar i fråga om kommuner. Denna reglering skiljer sig i vissa avseenden från den reglering som gäller förändringar av landstingsindelningen. Lagen innehåller en särskild bestämmelse om att vid prövningen av frågan om en indelningsändring ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får beslut om ändringen meddelas endast om det finns synnerliga skäl. I lagen anges också att särskild hänsyn ska tas till befolkningens önskemål och synpunkter. En ansökan om ändring i den kommunala indelningen kan göras av en kommun eller medlem av en kommun som skulle beröras av ändringen.

Alla ändringar av den kommunala indelningen är inte av sådan omfattning att de måste föregås av ett val. Enligt indelningslagen gäller det bara större ändringar, t.ex. vid nybildning av en kommun eller ett landsting eller vid större förskjutning av folkmängden uppåt eller nedåt (som regel minst 15 procent). I det första fallet måste ett val hållas eftersom det annars skulle saknas fullmäktige i den nya kommunen eller landstinget. I det andra fallet måste ett val genomföras eftersom kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen inte längre bör företrädas av det gamla fullmäktige (prop. 1978/79:157 s. 109 f.).

Tidigare var det som sagt möjligt att hålla extra val i samband med att större ändringar i den kommunala indelningen genomfördes. Det gav en möjlighet att låta ändringarna träda i kraft också vid andra årsskiften än det årsskifte som inträder efter ett ordinarie val. Bestämmelserna togs bort närmast av det skälet att det inte fanns något uttalat behov av extra val. Under hela 1970-talet hade extra val undvikits genom att tidpunkten för ikraftträdandet av de indelningsändringar som då genomfördes hade bestämts till årsskiftet efter ordinarie val.

I betänkandet Ändrad indelning? (SOU 2002:33 s. 117) har förts fram förslag av Kommundemokratikommittén om att det på nytt ska bli möjligt att hålla kommunala extra val i samband med att större ändringar i den kommunala indelningen genomförs. Det huvudsakliga argumentet för en återgång som anförs i betänkandet är att förlängningen av mandatperioden 1994 från tre till fyra år gör att tiden mellan ett beslut om indelningsändring och ikraftträdandet kan bli tämligen lång. Beaktas också den tid som förberedelser och opinionsarbete normalt tar i anspråk kan den sammanlagda väntetiden från det att frågan om en indelningsändring väcks i en kommun till dess den träder i kraft bli upp till sex, sju år. En så lång väntetid kunde enligt kommittén riskera det engagemang och den entusiasm som brukar finnas hos de förtroendevalda och hos kommunmedlemmarna i de berörda kommunerna.

13.3.2. Överväganden

Vår bedömning: Den tidigare möjligheten för regeringen att förordna om extra val vid större indelningsändringar bör inte återinföras.

De senaste åren har i genomsnitt något mer än fem ansökningar per år rörande indelningsändringar kommit in till Kammarkollegiet. Ansökningarna har gällt både kommundelningar och gränsjusteringar. Inga ansökningar om kommunsammanläggningar har gjorts. Efter den senaste sammanläggningsreformen 1974 har 13 kommundelningar beslutats, två under 1970-talet, fem under 1980-talet, fyra under 1990-talet och två hittills under 2000-talet.

De enda ändringar i landstingsindelningen som förekommit under senare tid har skett i samband med tillkomsten av Skåne län och Västra Götalands län samt överföringen av Heby kommun från Västmanlands läns landsting till Uppsala läns landsting.

En rimlig utgångspunkt är enligt vår mening att indelningsändringar normalt kan vänta till efter det närmast kommande ordinarie valet. Det handlar ju inte om att tillgodose tillfälliga opinionsyttringar i en kommun eller ett landsting. Vad det handlar om är tvärtom att tillskapa bestående fördelar för en kommun eller ett landsting eller en del av en kommun eller ett landsting eller andra sådana fördelar från allmän synpunkt.

De skäl som har anförts för att ge regeringen en möjlighet att förordna om extra val vid större indelningsändringar har enligt vår mening inte en sådan tyngd att denna möjlighet bör återinföras.

13.4. Kriterierna för rösträtt och valbarhet

13.4.1. Bakgrund

Rösträtt vid val till landstings- och kommunfullmäktige har svenska medborgare som fyllt 18 år senast på valdagen och som är folkbokförda inom landstinget respektive kommunen. Också medborgare i någon av EU:s medlemsländer samt medborgare i Island och Norge har rösträtt under samma förutsättningar. Övriga utlänningar har rösträtt om de har varit folkbokförda i Sverige tre år i följd före valdagen (4 kap.2 och 3 §§kommunallagen).

Det är uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsregister 30 dagar före valdagen som avgör vem som har rätt att rösta och var. Det innebär att väljare bosatta i Sverige tas upp som röstberättigade i det valdistrikt där de var folkbokförda 30 dagar före valdagen (4 kap. 4 § kommunallagen).

Den som har rösträtt är också valbar. Valbarheten grundar sig på uppgifter i folkbokföringsregistret på valdagen. För att vara valbar i en kommun eller ett landsting måste personen vara folkbokförd där (4 kap. 5 § kommunallagen).

Den som har rösträtt vid val till landstings- och kommunfullmäktige har också rösträtt vid en folkomröstning i kommunen eller landstinget (5 § lagen [1994:692] om kommunala folkomröstningar).

Enligt våra direktiv ska vi överväga om det finns anledning att ändra de kriterier som i dag gäller för rösträtt och valbarhet i kommunala val, t.ex. kravet på att utlänningar som inte är unionsmedborgare eller medborgare i Island eller Norge, måste ha varit folkbokförda i landet i tre år i följd före valdagen för att ha rösträtt vid val till landstings- och kommunfullmäktige.

Frågan har behandlats av Kommittén om medborgarskapskrav, som i betänkandet Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning (SOU 2000:106) föreslog att treårsregeln skulle avskaffas. Även Kommundemokratikommittén har i betänkandet Att vara med på riktigt (SOU 2001:48) föreslagit att treårsregeln ska avskaffas. Som skäl har anförts att den särbehandling som föreligger mellan här bosatta utlänningar som är medborgare i EU, Island eller Norge och utlänningar som inte är det inte vilar på saklig grund. Förslagen har hittills inte lett till lagstiftning.

13.4.2. Överväganden

Vår bedömning: Det nuvarande sambandet mellan rösträttsålder och myndighetsålder bör inte brytas. Den s.k. treårsregeln för utlänningar som inte är unionsmedborgare eller medborgare i Island eller Norge bör finnas kvar.

Rösträtts- och valbarhetsåldern

Som tidigare framgått (se avsnitt 12.2) har vi i frågan om rösträtts- och valbarhetsåldern vid val till riksdagen och val till Europaparlamentet stannat för att det nuvarande sambandet mellan rösträttsålder och myndighetsålder inte bör brytas. De skäl som vi där angett för att inte ändra denna ordning gäller även för de kommunala valen. Någon ändring bör därför inte heller ske beträffande dessa val.

Treårsregeln

Fram till 1976 hade endast svenska medborgare rätt att rösta och vara valbara i kommunala val. Då infördes som framgått rösträtt och valbarhet för andra än svenska medborgare genom den

treårsregel som gäller än i dag. Regeln har dock därefter modifierats på det sättet att tidsperioden numera räknas från valdagen och inte från den 1 november året före valdagen. För medborgare i någon av EU:s medlemsstater och för medborgare i Island och Norge togs treårskravet bort den 1 juni 1997.

Frågan om den politiska delaktigheten, och då i första hand rätten att rösta i kommunala val, har varit föremål för omfattande diskussion och utredning. I riksdagen har det t.ex. vid upprepade tillfällen lagts motioner med innebörden att samma regler i detta avseende borde gälla för alla utlänningar, oavsett om de är medborgare i medlemsstater i EU eller inte.

Syftet bakom den kommunala rösträtten för andra än svenska medborgare var bl.a. att öka invandrarnas direkta politiska inflytande på det kommunala området. Med treårsregeln ville man skapa rimliga garantier för att väljaren hade vissa inte alltför obetydliga kunskaper i svenska språket, kände till och hade förståelse för svenska förhållanden och hade ett naturligt intresse inte bara för de aktuella förhållandena i kommunen utan också för de mer långsiktiga kommunala angelägenheterna (prop. 1975/76:23 s. 89 f.).

I ljuset av de ändrade reglerna för EU-medborgare och medborgare i Island och Norge som trädde i kraft den 1 juni 1997 finns det anledning att diskutera om det fortfarande finns skäl nog att hålla fast vid treårsregeln för övriga.

EU-medborgares rösträtt och valbarhet följer av det EGdirektiv som stadgar en rätt för unionsmedborgare bosatta i en annan medlemsstat att där rösta och vara valbara i kommunala val (Maastrichtfördraget och rådets direktiv 94/80/EG). Direktivets syfte är att säkerställa att alla unionsmedborgare, oberoende av om de är medborgare i det medlemsland som de är bosatta i, ska kunna utöva sin rösträtt och vara valbara vid kommunala val i den staten på lika villkor. Det ger uttryck för principen om jämlikhet mellan och lika behandling av en medlemsstats medborgare och medborgare i andra medlemsstater, och är en naturlig följd av den rätt att fritt röra sig och uppehålla sig som föreskrivs i direktivet.

Införandet av rösträtt och valbarhet för medborgare i Island och Norge motiverades med att Danmark och Finland hade gett nordiska medborgare rätt att rösta och vara valbara i kommunala val på samma villkor som de egna medborgarna och att Norge då hade för avsikt att införa motsvarande regler. Dessutom angavs att

det inom Norden fanns en gemensam bas när det gäller språk och samhällsstruktur (prop. 1996/97:70 s. 157 f.).

De undantag från treårsregeln som gäller för unionsmedborgare och medborgare i Island och Norge är ett resultat av Sveriges medlemskap i EU och nordisk samverkan. Samma politiska förmåner som unionsmedborgare samt medborgare i Island och Norge får i Sverige får också svenska medborgare bosatta i något annat medlemsland eller i Island eller Norge. Systemet kan på det sättet sägas bygga på ömsesidighet.

När det gäller medborgare i länder utanför den nu angivna kretsen, med vilka några överenskommelser om gemensamma principer och ömsesidighet inte har träffats, bör det även fortsättningsvis krävas en särskild kvalifikationstid för rösträtt och valbarhet. Enligt vår mening går det inte att bortse från att treårsregeln skapar rimliga garantier för att dessa väljare uppfyller de krav som bör kunna ställas på väljare i demokratiska val. Det förhållandet att det kan ifrågasättas i vilken utsträckning nu nämnda krav också uppfylls av unionsmedborgare och medborgare i Island och Norge, som utan något krav på tre års bosättning får delta i de kommunala valen, är enligt vår mening inte tillräckligt för att ta bort detta krav för samtliga. Som har framgått finns det särskilda skäl, bl.a. önskemålen om fri rörlighet inom EU och det nordiska samarbetet, som motiverat den särställning som unionsmedborgare och medborgare i Island och Norge har.

Sammanfattningsvis anser vi således att treårsregeln i dess nuvarande omfattning bör finnas kvar.

14. Vissa andra valfrågor

14.1. Offentliga valförberedelser

14.1.1. Bakgrund

Den nuvarande ordningen

De politiska partierna är av avgörande betydelse för den svenska demokratin. Det är genom partierna som kandidater till de politiska förtroendeuppdragen rekryteras och det är också i stor utsträckning partierna som svarar för opinionsbildningen i politiska frågor. Trots den stora betydelse partierna har är deras verksamhet i det närmaste helt oreglerad. Anledningen till detta är att principen om åsiktsbildningens frihet har ansetts motivera en stor varsamhet när det gäller att reglera partiernas verksamhet.

Partibegreppet definieras i 3 kap. 7 § första stycket andra meningen regeringsformen. Med parti avses enligt bestämmelsen varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning.

Med detta partibegrepp godtas som parti varje sammanslutning eller väljargrupp vars namn förekommer på en valsedel även om den angivna väljargruppen inte har fått mer än en röst. Några krav på att sammanslutningen eller gruppen ska vara av en viss storlek eller att det måste finnas en verklig sammanhållning eller gemenskap ställs inte upp. Det krävs inte heller att sammanslutningen eller väljargruppen styrs av någon bakomliggande ideologi. Även om sammanslutningen eller gruppen alltså endast består av några få personer utan idémässig anknytning till varandra, blir dessa, om de uppträder i val under särskild beteckning, ett parti. Något krav på att ett sådant parti måste vara en juridisk person ställs inte heller upp. Vanligtvis uppfyller dock de politiska partierna kraven för juridiska personer. Vanligast är att partierna är ideella föreningar.

Den fria nomineringsrätten har sedan länge varit en central princip i det svenska valsystemet. Enligt denna rätt – som bäst beskrivs som en funktion av frånvaron av flera olika regler – har väljarna möjlighet att kort tid före ett val bilda ett nytt parti. För att väljarna ska kunna rösta på det nya partiet ska det enligt vallagen (2005:837) i varje röstningslokal finnas blanka valsedlar på vilka väljarna kan skriva till partiets beteckning och dess kandidater. En blank valsedel utan tillskriven partibeteckning är ogiltig enligt vallagen.

Frågan om införandet av någon form av offentlig kandidatur har väckts vid ett flertal tillfällen under åberopande av att väljarna måste veta vilka partier som ställer upp i valet för att de ska kunna träffa ett rationellt partival. En sådan ordning skulle också, har det framhållits, innebära vissa fördelar i ordningshänseende. Man skulle kunna bortse från valsedlar med parodiska partibeteckningar och slippa redovisa dem i det officiella valresultatet. Dessa valsedlar skulle därmed inte kunna få någon betydelse för om ett parti hamnar över eller under spärren mot små partier eller för rätten till fria valsedlar. Det skulle också kunna ge ett effektivt skydd mot ofrivillig kandidatur. På det kommunala planet skulle man kunna komma till rätta med problemet med att mandat förblir obesatta, vilket emellanåt inträffar som en följd av att ett parti får många röster i en valkrets utan att ha några kandidater där.

Inskränkningar i den fria nomineringsrätten har dock hittills inte kommit till användning som lösning på de problem som aktualiserats. Det ligger i linje med vad som uttalades i konstitutionsutskottets betänkande (KU 1973:26 s. 17) i samband med regeringsformens införande, nämligen att begränsningar i den fria nomineringsrätten bör komma i fråga endast vid allvarliga missförhållanden och där ingen annan lösning finns i sikte.

Tidigare utredningsförslag

Frågan om offentliga valförberedelser har varit föremål för ett förhållandevis omfattande utredningsarbete.

Folkstyrelsekommittén föreslog i betänkandet Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6 s. 147 f.) att partierna måste förhandsanmäla sig till valet för att få delta i mandatfördelningen. Som skäl för förslaget anfördes att för att väljarna ska ha möjlighet att träffa ett rationellt partival måste de veta vilka partier som ställer upp i valet.

Med en sådan ordning skulle man också komma ifrån att behöva godkänna mer eller mindre parodiska partibeteckningar. Tidsfristen för anmälan sattes i förslaget till en månad före valdagen.

Ett liknande förslag med obligatorisk förhandsanmälan av partier lanserades också av Personvalskommittén i betänkandet Ökat personval (SOU 1993:21 s. 148 f.). Utöver det argument som Folkstyrelsekommittén hade anfört framhölls också fördelarna i ordningshänseende. På det kommunala planet skulle man kunna komma till rätta med problemet att mandat förblir obesatta. Tidsfristen för anmälan sattes även i detta förslag till en månad före valdagen.

Samma linje följde också Nomineringsrätts- och valkretskommittén. I sitt betänkande Vissa valfrågor (SOU 1995:143 s. 145 f.) föreslog kommittén i första hand en ordning med offentliga valförberedelser omfattande obligatorisk anmälan av partier och kandidater. Utöver de argument som tidigare utredningar anfört pekade man på att förslaget även skulle verka för enhetlighet och samverkan inom partierna. En ytterligare fördel var att missbruket med parodiska partibeteckningar skulle kunna upphöra och att problemet med ofrivilliga kandidaturer fick en lösning. Vidare kunde man räkna med en lättnad i sammanräkningsförfarandet. Tidsfristen för anmälan sattes i förslaget till den sista juni valåret. I andra hand föreslogs ett utökat straffrättsligt ansvar vid missbruk av den fria nomineringsrätten.

I det senare betänkandet Utvärderat personval (SOU 1996:66) föreslog Nomineringsrätts- och valkretskommittén som ett alternativ till sitt tidigare förslag om ett obligatorisk anmälningsförfarande en ordning med frivillig anmälan av samtliga kandidater. Det senare förslaget genomfördes också i samband med tillkomsten av 1997 års vallag. Det innebär att den fria nomineringsrätten numera gäller bara beträffande de partier som valt att inte anmäla några kandidater.

Även 1999 års författningsutredning stannade för ett krav på förhandsanmälan av såväl partier som samtliga kandidater. I sitt betänkande Offentliga valförberedelser (SOU 2001:99) återupprepades Folkstyrelsekommitténs argumentation om väljarnas möjlighet att träffa ett rationellt val och att man också skulle komma ifrån att behöva godkänna mer eller mindre parodiska partibeteckningar. Vidare anfördes att det också skulle lösa problemet med s.k. ofrivilliga kandidaturer, dvs. att någon kan bli invald som ledamot i en beslutande församling mot sin egen vilja.

Partier som redan var representerade i en vald församling skulle dock inte behöva anmäla sitt deltagande i kommande val till den församlingen eller till andra församlingar på underliggande nivåer. Samtliga kandidater till valet eller valen skulle dock alltid anmälas. För riksdagsvalet skulle anmälan kunna ske fram till månadsskiftet mellan april och maj under valåret. Samma tidsfrist skulle också gälla för landstings- och kommunvalen för de partier som redan var representerade där. Övriga partier i landstings- och kommunvalen skulle kunna anmäla sitt deltagande fram till en månad före valdagen, i vissa fall 15 dagar före valdagen.

Den bedömning som 1999 års författningsutredning gjorde delades dock inte av 2003 års vallagskommitté. Enligt kommitténs bedömning fanns det inte tillräckliga skäl för att ersätta eller på annat sätt begränsa den fria nomineringsrätten med ett system för offentliga valförberedelser på det sätt som författningsutredningen föreslagit (Ny vallag, SOU 2004:111 s. 174).

Erfarenheter från valen 2006

De problem som särskilt uppmärksammats i samband med 2006 års val är att den fria nomineringsrätten som framgått bl.a. kan innebära att personer ibland mot sin vilja sätts upp som kandidater på valsedlarna och att mandaten inte alltid kan besättas. I sammanhanget har framhållits att detta för den enskilde kan innebära en kränkning av den personliga integriteten. Vidare har det lyfts fram att det kan uppstå jämviktslägen i den beslutande församlingen mellan olika politiska block till följd av att mandat inte kunnat besättas. Det har vidare anförts att valhandlingen för ett antal väljare förlorar sin mening om det parti man röstat på inte kan besätta samtliga erhållna mandat.

I rapporten 2007:1 Erfarenheter från valen den 17 september 2006 (s. 23) har Valmyndigheten mot den nu angivna bakgrunden framfört att det finns skäl att överväga om inte det svenska valsystemet också skulle förses med inslag av offentliga valförberedelser. Enligt myndigheten borde ett parti för att få delta i mandatfördelningen i förväg ha anmält att man kandiderar i valområdet och ha minst en valsedel med åtminstone tre kandidater för området.

I rapporten belyses också de problem som följer av valsedlar med påhittade partibeteckningar. Enligt Valmyndigheten är det inte lämpligt att valmyndigheterna ska fatta besluta i frågan om ett

parti föreligger eller inte. Det borde enligt Valmyndigheten vara mer objektiva regler som avgör detta.

Sveriges Kommuner och Landsting har i en framställning den 24 november 2006 till regeringen anfört önskemål om att en ordning med offentliga valförberedelser ska införas. Enligt framställningen borde endast valsedlar från i förväg registrerade partier med i förväg upptryckta kandidatlistor räknas som giltiga.

14.1.2. Överväganden

Vår bedömning: Något förslag om offentliga valförberedelser eller andra åtgärder för att lösa eller begränsa vissa av de problem som visat sig följa av den fria nomineringsrätten bör inte nu läggas fram. Däremot bör en utredning ges i uppdrag att arbeta vidare med denna fråga och de frågor som rör proportionaliteten vid val till kommunfullmäktige.

Valen till riksdagen och till de beslutande kommunala församlingarna är av central betydelse i vår representativa demokrati. Valen bör ske i former som ger så goda förutsättningar som möjligt för att väljaropinionen ska få ett rättvisande utslag i valresultatet.

Den stora fördelen med ett krav på att partier som ska delta i ett allmänt val ska anmäla detta och samtliga sina kandidater viss tid före valet är att väljarna i förhand får veta vilka alternativ som presenteras i valet.

En annan fördel är att enstaka röster som i dag avges under mer eller mindre parodiska partibeteckningar inte längre kommer att godkännas. Dessa röster avser regelmässigt påhittade partibeteckningar utan motsvarighet i någon sammanslutning eller grupp av väljare. En annan konsekvens är att ett effektivt skydd mot s.k. ofrivilliga kandidaturer uppnås.

Det är samtidigt så att den inskränkning i den fria nomineringsrätten som ett krav på förhandsanmälan innebär också har vissa nackdelar.

Det blir med ett sådant krav inte längre möjligt för nya politiska formationer som bildas under slutet av en valrörelse att göra sig gällande i valet. Med ett sådant krav försvinner också bl.a. den nuvarande möjligheten att låta väljarna fritt skriva till kandidater på valsedeln för ett parti som inte valt att skydda sin partibeteckning.

Mot bakgrund av nu nämnda aspekter och det förhållandet att principen om den fria nomineringsrätten sedan länge är en viktig del av det svenska valsystemet har även mindre ingripande ändringsförslag förespråkats.

En sådan åtgärd är införandet av ett system med förhandsanmälan av partier och kandidater av nyss diskuterat slag men utan något krav på att en sådan anmälan måste ha stöd från ett visst antal röstberättigade och med en bibehållen möjlighet för väljarna att skriva till kandidater på valsedeln. Med en sådan ordning skulle flera av de fördelar som följer av ett krav på obligatorisk förhandsanmälan av partier och samtliga kandidater kunna uppnås samtidigt som man kommer ifrån några av dess nackdelar.

Andra åtgärder som också diskuterats är att införa ett särskilt dementiförfarande för ofrivilliga kandidaturer. Det innebär att en person som valts mot sin vilja ska kunna, i samband med att valresultatet redovisas, ge till känna att han eller hon inte kandiderat i valet för det aktuella partiet.

Diskussionen har vidare rört om valmyndigheternas nuvarande skyldighet att tillhandahålla partimarkerade valsedlar utan kandidatnamn i röstningslokalerna bör villkoras av att partierna faktiskt också har kandidater i valet. En annan fråga har rört situationen då ett parti vunnit fler mandat än vad som motsvarar partiets kandidater. Vi har diskuterat om mandatet i ett sådant fall i stället ska besättas av en kandidat från det parti som närmast står i tur att få mandatet.

Våra diskussioner har emellertid lett till slutsatsen att det inte är möjligt att inom ramen för detta arbete lägga fram något förslag. Vi har samtidigt enats om att föreslå att en utredning ges i uppdrag att arbeta vidare med dessa frågor och med de frågor som rör proportionaliteten i valen till kommunfullmäktige, se avsnitt 13.1.2.

14.2. Rätten att kandidera i flera valkretsar vid riksdagsval

14.2.1. Bakgrund

Enligt nuvarande bestämmelser finns inte något krav på att en kandidat måste vara bosatt eller folkbokförd i den valkrets där han eller hon kandiderar. Det finns inte heller något krav på att en kandidat bara får kandidera i en valkrets eller bara för ett parti.

Frånvaron av sådana krav gör att en kandidat kan bli vald i mer än en valkrets eller för mer än ett parti. Om detta sker, måste det avgöras vilken valkrets eller vilket parti som han eller hon i så fall ska företräda samt vem det mandat som kandidaten inte tillträder i så fall ska tillfalla. Detta avgörs genom s.k. dubbelvalsavveckling, se 14 kap.11 och 13 §§vallagen.

Dubbelvalsavveckling förekom i sju fall i riksdagsvalet 1994, i 31 fall i riksdagsvalet 1998 och i 18 fall i riksdagsvalet 2002. Vid 2006 års val förekom dubbelvalsavveckling i fyra fall.

Frågan om rätten att kandidera i riksdagsvalet i flera valkretsar har varit föremål för återkommande diskussioner i stort sett sedan systemet med slutna valkretsar och bostadsband övergavs i samband med den partiella författningsreformen 1968–1969. Det konstaterades då att frånvaron av bostadsband öppnade för nomineringar av s.k. rikskandidater och att detta skulle kunna leda till att samma person kandiderade och valdes in i mer än en valkrets. Även om sådana effekter inte var önskvärda ansågs det samtidigt vara ett förhållandevis djupt ingrepp i valordningen att ställa upp formella hinder. Det förutsattes att partierna skulle komma att medverka till att samma kandidat inte skulle föras fram i mer än en valkrets. Skulle erfarenheterna visa att problemet fick en praktisk betydelse borde dock frågan om formella garantier tas upp till en ny prövning (SOU 1967:26, prop. 1968:27 och KU 1968:20).

Med införandet av det nya valsystemet med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst har frågan om formella garantier för att samma kandidat inte ska föras fram i mer än en valkrets fått förnyad aktualitet.

Frågan har bl.a. behandlats av Rådet för utvärdering av 1998 års val (Personval 1998. En utvärdering av personvalsreformen, SOU 1999:136 s. 139 f.) och 2003 års vallagskommitté (Ny vallag, SOU 2004:111 s. 196 f.). En analys av utvecklingen till och med valet 2002 har också gjorts i rapporten Valutslag och regeringsbildning (2003/04:URD3, se även bet. 2003/04:KU13 bilaga 4).

Rådet för utvärdering av 1998 års val pekade på att effekterna av dubbelkandidatur och dubbelval riskerade att leda till att personvalsinslaget och valsystemet som sådant förlorar i trovärdighet eftersom förutsägbarheten kan bli ytterst begränsad. Enligt rådet skulle problemet minska om partierna nominerade varje kandidat i endast en valkrets. Något uttryckligt förbud för partierna att lansera samma kandidat i mer än en valkrets såg dock rådet som en alltför ingripande åtgärd.

När det gällde dubbelvalsavvecklingar vid 2002 års val pekade 2003 års vallagskommitté på att utvecklingen till viss del gått i den önskade riktningen och att det därför inte fanns tillräckliga skäl för att föreslå någon lagstiftning. Kommittén uttalade samtidigt att det kan finnas anledning att på nytt väcka frågan om lagstiftning om det visar sig att partierna framledes inte tar sitt ansvar.

14.2.2. Överväganden

Vår bedömning: Det finns inte skäl att nu införa regler som hindrar att en person kandiderar i mer än en valkrets.

Ju fler listor ett parti har i en valkrets, desto svårare blir det att i olika avseenden förutsäga vilka kandidater som kommer att besätta partiets mandat. I synnerhet kan det vara svårt att med något mått av säkerhet avgöra vilken eller vilka kandidater som ska ersätta de kandidater som har blivit valda i mer än en valkrets. I en situation där ett antal kandidater förekommer på en s.k. rikslista och dessutom på en eller flera kretslistor blir förutsägbarheten i det närmaste minimal.

Som framgått har 2003 års vallagskommitté nyligen övervägt frågan om ett eventuellt förbud mot att en person kandiderar i mer än en valkrets. Kommitténs slutsats var att det inte fanns tillräckliga skäl för ett sådant förbud (SOU 2004:111 s. 196 f.).

Kommittén konstaterade att antalet fall med dubbelval vid riksdagsvalet 2002 (18 fall) hade minskat i förhållande 1998 års val (31 fall) men att det låg klart högre i förhållande till 1994 års riksdagsval (sju fall). Detta visade enligt kommittén att utvecklingen till viss del hade gått i den önskade riktningen.

Vid 2006 års riksdagsval förekom endast fyra fall av dubbelval, alltså klart färre fall än vid 1994 års riksdagsval, som var det sista riksdagsvalet före personvalsreformen. Utvecklingen har alltså fortsatt i den önskade riktningen.

Med hänvisning till det anförda saknas det enligt vår mening skäl att nu föreslå någon lagstiftning i frågan. Skulle utvecklingen vid kommande val ge skäl till det får frågan om lagstiftning tas upp på nytt.

14.3. Ersättarordningen vid dubbelvalsavveckling

14.3.1. Bakgrund

Frånvaron av krav på att en kandidat bara får kandidera i en valkrets kan leda till, som vi tidigare redovisat, att en kandidat blir vald i mer än en valkrets. Om det händer måste det avgöras vilken valkrets som kandidaten ska företräda och vem det mandat som kandidaten inte tillträder ska tillfalla. Detta avgörs genom s.k. dubbelvalsavveckling (14 kap.11 och 13 §§vallagen).

Innan personvalet infördes gällde att det mandat som därigenom blev ledigt skulle besättas av den kandidat som stod först på flest av de valsedlar som bidragit till att den ursprungliga kandidaten blev vald. Det innebar i praktiken att ersättaren hämtades från den lista som hade fått flest röster i kretsen. Den ordningen gäller också i dag om inte någon av kandidaterna har kommit över personvalsspärren.

Har personvalsspärren passerats, ska en kandidat alltid tillträda ett mandat som erhållits på grund av personröster. Om en kandidat har blivit vald i mer än en valkrets på personröster, ska han eller hon tillträda det mandat för vilket hans eller hennes personliga röstetal är störst även om antalet erhållna personröster i absoluta tal skulle vara större för det andra mandatet. Vid denna jämförelse mellan de personliga röstetalen är således inte de absoluta röstetalen avgörande utan röstetalen i förhållande till antalet röster för partiet. Avgörande är alltså ett relativt, personligt, röstvärde. På detta sätt undviker man att en mindre valkrets missgynnas i förhållande till en större.

Det mandat som på detta sätt blir ledigt ska besättas av den kandidat som står främst i ersättarordningen. Ersättarordningen i dessa fall är dock inte alltid i fråga om resultatet densamma som då den som ska dubbelvalsavvecklas inte har blivit personvald. Grundprincipen är visserligen densamma, nämligen att man bara ska ta hänsyn till de valsedlar med personröster som bidragit till att den ursprungliga kandidaten fick mandatet. Om det inte finns någon annan kandidat som har kommit över personvalsspärren i valkretsen, ska den som ska tillträda det lediga mandatet hämtas från den lista i kretsen som utsett den personvalde. Resultatet kan då bli – när partierna går fram med mer än en lista – att den som besätter det lediga mandatet hämtas från en lista i kretsen som fått förhållandevis få röster.

14.3.2. Överväganden

Vår bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl för att nu ändra ersättarordningen vid dubbelval. Det innebär att personrösterna ska slå igenom fullt ut också på ersättarsidan i den mån en kandidat fått personröster över personvalsspärren.

De nuvarande reglerna i vallagen för avveckling av dubbelval har utformats efter Nomineringsrätts- och valkretskommitténs förslag (Utvärderat personval, SOU 1996:66). Reglerna innebär att personrösterna ska slå igenom fullt ut också på ersättarsidan i den mån en kandidat fått personröster över personvalsspärren. Detta leder i sin tur – vilket också är syftet med reglerna – till att det listtrogna systemet ska stå tillbaka för väljarinflytandet så länge som det finns kandidater som har fått personröster över spärren. Finns det inte kandidater som har fått personröster över spärren ska det sedan tidigare listtrogna systemet, med listans röstetal som utgångspunkt, tillämpas (prop. 1996/97:70 s. 229 f.).

Det förhållandet att personrösterna ska slå igenom fullt ut också på ersättarsidan medför i vissa fall att den kandidat som ska besätta det lediga mandatet kan komma att hämtas från en lista som har fått förhållandevis få röster i kretsen och kanske också utan att han eller hon fått egna personröster. Att en sådan effekt kunde uppstå i vissa fall förutsågs dock när dessa regler introducerades i vallagen.

Frågan om en ändring av ersättarordningen för personvalet har nyligen behandlats av 2003 års vallagskommitté. Kommittén, som inte föreslog någon ändring, betonade att det fanns anledning att fortsättningsvis noga följa frågan särskilt mot bakgrund av de väljarreaktioner som kan uppkomma. Samtidigt framhölls att den tid som de nya reglerna hade tillämpats – valen 1998 och 2002 – var alltför kort att bygga på för att ändra de grundläggande principerna för ersättarordningen vid personval (SOU 2004:111 s. 222 f.).

Någon kritik från väljarhåll har inte noterats i frågan i anslutning till 2006 års val (se Valmyndighetens rapport Erfarenheter från 2006 års val). Vi delar mot denna bakgrund vallagskommitténs bedömning att det inte finns skäl att nu föreslå några ändringar av reglerna för ersättarordningen för personvalet.

14.4. Valmyndigheten – en myndighet under regeringen eller riksdagen

14.4.1. Bakgrund

Valadministrationen är sedan den partiella författningsreformen 1968–1969 uppdelad på tre nivåer (SOU 1967:26 s. 158, prop. 1968:27 s. 200 och KU 1968:20 s. 27). Valmyndigheten är central valmyndighet och ansvarar för förberedelserna och genomförandet av de allmänna valen. På regional nivå ansvarar länsstyrelserna för valen och på lokal nivå är det kommunerna genom valnämnderna som är ansvariga. Denna ordning innebär att både stat och kommun är engagerade i att valen kan genomföras. Riktigheten av ett val kan prövas endast efter överklagande. Den prövningen svarar Valprövningsnämnden för.

Någon särskild myndighet för uppgiften som central valmyndighet pekades inte ut i samband med författningsreformen utan detta överläts åt regeringen att bestämma. Till en början tilldelades uppgiften den centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden. Det skäl som föranledde att nämnden fick funktionen att vara central valmyndighet var främst anknytningen till folkbokföringen. Riksskatteverket (numera Skatteverket) bildades 1971 genom en sammanslagning av flera myndigheter, bl.a. av den centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden. Riksskatteverket övertog då funktionen som central valmyndighet. Denna ordning kom dock senare att ifrågasättas av Riksskatteverket främst av det skälet att valverksamheten saknade ett naturligt samband med verkets övriga verksamhet och därför hade en tendens att komma i skymundan av övriga arbetsuppgifter.

En ny central myndighet för valfrågor – Valmyndigheten – inrättades år 2001 efter ett förslag av Valtekniska utredningen (Teknik och administration i valförfarandet, SOU 2000:125). Valmyndigheten ansvarar för frågor om val och landsomfattande folkomröstningar. Myndigheten leds av en nämnd. Nämnden består av en ordförande, en vice ordförande och tre andra ledamöter. Vid nämnden finns ett kansli som leds av en kanslichef. Myndigheten har för närvarande tolv anställda.

Inom utredningen har frågan väckts om inte Valmyndigheten – precis som Valprövningsnämnden – borde vara en myndighet under riksdagen.

14.4.2. Överväganden

Vår bedömning: Den centrala valfunktionen bör som hittills vara organiserad som en nämndmyndighet under regeringen.

Det kan tyckas naturligt att det är riksdagen och inte regeringen som ska svara för de centrala uppgifterna i valadministrationen. Den gängse ordningen bland EU:s medlemsstater är emellertid att den här typen av valadministrativa uppgifter ligger under regeringarna och inte under parlamenten.

Valprövningsnämnden – som väljs av riksdagen – är sista instans för överklagande av val och en del andra beslut av valadministrationen. Att under nu angivna förhållanden lägga den centrala valfunktionens uppgifter under någon av riksdagens nuvarande myndigheter eller som en egen myndighet under riksdagen skulle i praktiken kunna ses som att riksdagen inte bara fastställer valutgången utan också, om valet överklagas, prövar riktigheten av sitt eget beslut. En sådan organisatorisk ordning skulle kunna riskera det övergripande målet att skänka legitimitet åt valets resultat. Enligt vår mening bör en sådan lösning inte väljas när uppgiften att pröva riktigheten av valutgången också ligger under riksdagen.

III. FOLKOMRÖSTNINGAR

15. Nationella folkomröstningar

15.1. Bakgrund

Gällande regler

Rådgivande nationella folkomröstningar har sedan 1922 kunnat anordnas efter beslut av riksdagen. Före 1975 fattades beslutet av riksdagen och regeringen gemensamt. Enligt 8 kap. 4 § regeringsformen ska föreskrifter om rådgivande folkomröstningar i hela riket och om förfarandet vid folkomröstning i grundlagsfrågor meddelas genom lag. Lagkravet för rådgivande folkomröstningar omfattar såväl utformningen av frågan som ska ställas till medborgarna som tidpunkten för omröstningen. En särskild lag stiftas således inför varje rådgivande folkomröstning.

T

Rådgivande nationella folkomröstningar har hittills anordnats vid sex tillfällen: 1922 om rusdrycksförbud, 1955 om högertrafik, 1957 om allmän tilläggspension (ATP), 1980 om kärnkraft, 1994 om medlemskap i EU och 2003 om införande av euro.

Sedan 1980 finns en ännu inte använd möjlighet att hålla folkomröstningar om vilande grundlagsförslag (8 kap. 15 § regeringsformen). För att en sådan folkomröstning ska anordnas krävs att minst en tiondel av riksdagens ledamöter, dvs. 35 ledamöter, yrkar det och att minst en tredjedel av ledamöterna, dvs. 117 ledamöter, röstar för förslaget. Yrkandet ska framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande. Folkomröstningen ska hållas i samband med det val över vilket förslaget till grundlagsändring vilar. Förslaget faller om de flesta av de som deltar i omröstningen röstar mot förslaget och dessa samtidigt är fler än hälften av de som avger godkända röster i riksdagsvalet. I annat fall tas förslaget upp i vanlig ordning av den nyvalda riksdagen efter valet. Resultatet av folkomröstningen är således bindande endast när de röstande på det sätt som angetts är mot förslaget.

Folkomröstningar, i den ordning som beskrivs ovan, kan även aktualiseras vid överlåtelse av beslutanderätt till andra stater och mellanfolkliga organisationer (10 kap. 5 § regeringsformen).

Närmare föreskrifter om förfarandet vid folkomröstningar finns i folkomröstningslagen (1979:369). I denna lag finns bl.a. bestämmelser om rösträtt, sammanräkning och överklagande.

Internationella förhållanden

På vårt uppdrag har fil. dr Ann-Cathrine Jungar sammanställt och utvärderat erfarenheterna av nationella folkomröstningar i 32 länder. Resultatet har publicerats i rapporten Folkomröstningar i Europa – Rättslig reglering och förekomst av folkomröstningar i 32 europeiska stater (SOU 2007:94).

Enligt rapporten (s. 126 f.) har cirka 540 nationella folkomröstningar hållits i Europa under perioden 1945–2006 och folkomröstningar har utnyttjats mer frekvent alltsedan 1990-talet. Det finns dock stora variationer mellan staterna. Schweiz intar en särställning och står för mer än hälften av folkomröstningarna. Nationella folkomröstningar har även förekommit ofta i Italien (62 omröstningar) och Irland (28 omröstningar). Ytterligare fyra länder har haft fler än tio omröstningar (Danmark, Frankrike, Litauen och Slovenien) medan två länder inte har haft någon omröstning alls (Tyskland och Island).

Förklaringarna till den ökade användningen av folkomröstningar är enligt rapporten flera (s. 20 f.). En av dessa är den politiska händelseutvecklingen i Europa under de senaste årtiondena, främst bildandet av de nya demokratierna i Central- och Östeuropa efter Berlinmurens fall samt utvecklingen av EU. Under perioden 1990–2006 har, om man undantar Schweiz, hälften av folkomröstningarna handlat om staten och styrelseskicket samt internationella frågor, såsom medlemskap i internationella organisationer.

Ett annat skäl till den ökade användningen är önskemålet att stärka och vitalisera det demokratiska styrelseskicket. Ett ökat medborgerligt deltagande uppfattas som ett redskap för att komma till rätta med vikande förtroende för de politiska institutionerna, sjunkande deltagande i val och minskat engagemang i politiska partier. Förekomsten av folkomröstningar i de något yngre europeiska demokratierna måste även ses mot bakgrund av deras

auktoritära kommunistiska förflutna där deltagande i det politiska beslutsfattandet enligt rapporten kunde betraktas som en fasad.

Ytterligare en förklaring enligt rapporten är att den ökade användningen av folkomröstningar kan ses som en konsekvens av demokratins representationsproblem. Många av de dagsaktuella politiska frågorna kan inte entydigt inordnas på den traditionella höger- och vänsterskalan, vilket bl.a. medför att partierna får svårare att representera sina väljare. Dessutom är många partier splittrade internt i dessa frågor. Folkomröstningar är enligt rapporten från detta perspektiv ett strategiskt instrument för att hantera besvärliga politiska beslut, särskilt sådana som har partisplittrande och väljarstödshotande potential.

Folkomröstningar är i många länder ett obligatoriskt inslag i beslutsprocessen. Det gäller t.ex. i Danmark, Estland, Irland, Island, Litauen, Malta, Polen, Rumänien, Schweiz, Slovenien, Slovakien, Spanien, Turkiet, Ukraina och Ungern. Dessa omröstningar är oftast beslutande och gäller som regel konstitutionella ändringar eller överlåtelse av nationell suveränitet. Vanligast är annars att enbart parlamentet har rätt att utlysa folkomröstning. Ibland räcker det med en minoritet inom parlamentet för att göra det, som t.ex. i Danmark. Men det förekommer också att regeringen, som i Spanien, och i något fall presidenten, som i Frankrike, har denna rätt (rapporten s. 51 f.).

Möjligheten för en grupp röstberättigade att begära folkomröstning (folkinitiativ) fanns tidigare bara i Schweiz, Italien och vissa amerikanska delstater. Numera finns denna möjlighet också i bl.a. Lettland, Litauen, Slovakien, Slovenien, Ukraina och Ungern. En svagare form av initiativ som också finns i flera länder är s.k. agendainitiativ. Med detta menas ett medborgarförslag för parlamentarisk prövning men utan någon möjlighet att kräva folkomröstning i frågan. Sådana initiativ har bl.a. införts i Nederländerna, Polen, Spanien och Österrike (s. 53 f.).

I 19 av de 32 stater som omfattas av rapporten är de frivilliga folkomröstningarna beslutande och i nio av dessa finns krav på att en viss andel av de röstberättigade deltar i folkomröstningen eller lägger sina röster på något av beslutsalternativen. Om dessa s.k. kvorumkrav inte uppfylls, är folkomröstningen ogiltig eller endast rådgivande. I sju stater är de frivilliga folkomröstningarna rådgivande (Danmark, Finland, Island, Italien, Luxemburg, Spanien och Sverige). I dessa stater är det vanligt förekommande att de politiska representanterna går ut med allmänna eller specifika

utfästelser när det gäller under vilka förutsättningar som folkomröstningsresultatet kommer att respekteras (rapporten s. 41 f.).

Det är förhållandevis vanligt att vissa frågor är undantagna från folkomröstning. Det gäller t.ex. statsfinansiella frågor rörande statens budget, skatt till staten, statens finansiella åtaganden och pensioner. Andra sådana undantag gäller statens grundläggande struktur och form, statens territorium, det nationella självbestämmandet samt ratificering eller uppsägning av internationella avtal. Ytterligare några undantag handlar bl.a. om upplösning av parlamentet och grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter (s. 73 f.). Det är däremot endast ett fåtal stater som har begränsningar i fråga om när man får folkomrösta på nytt i en fråga som tidigare varit föremål för folkomröstning (s. 77 f.).

Tidigare utredningar m.m.

Frågan om folkomröstningar och deras roll i det politiska systemet har genom åren behandlats av ett flertal utredningar sedan riksdagen 1922 beslutade att regering och riksdag gemensamt skulle kunna utlysa rådgivande folkomröstningar. Samma år hölls också den första folkomröstningen (om rusdrycksförbud). Här nedan presenteras en kort sammanfattning av huvudlinjerna i de frågeställningar som varit aktuella. För en utförligare redogörelse för folkomröstningsinstitutets utveckling i Sverige hänvisas till den genomgång som gjorts av 1996 års folkomröstningsutredning i betänkandet Folket som rådgivare och beslutsfattare (SOU 1997:56 s. 71 f.).

Förslagen från 1950 års folkomröstnings- och valsättsutredning (SOU 1952:7) innebar dels att beslutande folkomröstningar skulle kunna hållas i grundlagsfrågor, dels att det skulle bli enklare att få till stånd rådgivande folkomröstningar. I båda fallen skulle en minoritet i riksdagen, en tredjedel av vardera kammaren, kunna utlysa en folkomröstning. Utredningens ledamöter var dock inte eniga, bl.a. reserverade sig de borgerliga ledamöterna mot utredningens avvisande av beslutande folkomröstningar i andra frågor än grundlagsfrågor.

Även om utredningen föreslog att det skulle införas en möjlighet att hålla beslutande folkomröstningar lyfte den fram flera av de nackdelar som var förenade med en sådan ordning. Man pekade framför allt på den oklarhet beträffande ansvarsutkrävandet

som skulle följa av att det vid sidan av det representativa politiska systemet infördes ett direktdemokratiskt system. Däremot sågs rådgivande folkomröstningar uteslutande som något positivt. I dessa fall fanns det enligt utredningen en möjlighet för riksdagen att tolka utfallet i folkomröstningen och ta hänsyn till valdeltagande, majoritetens storlek och andra förhållanden. Genom att frågorna i en rådgivande folkomröstning kunde formuleras mer allmänt, som ett led i den parlamentariska beredningsprocessen, öppnades möjligheter för riksdagen att själv avgöra i vilken utsträckning den skulle vara bunden av utfallet av en folkomröstning.

Regeringen ställde sig bakom utredningens förslag om att möjliggöra för en minoritet att initiera en rådgivande folkomröstning men avvisade förslaget om beslutande folkomröstningar i grundlagsfrågor (prop. 1954:193).

Regeringens förslag antogs som vilande (KU 1954:16) men kom aldrig att antas slutligt. I stället hänsköts frågan till Författningsutredningen.

Författningsutredningen (SOU 1963:17 s. 100 f.) ansåg att riksdagen även i fortsättningen borde ha möjlighet att besluta om rådgivande folkomröstning men att någon minoritetsrätt inte borde finnas. Däremot föreslog utredningen att beslutande folkomröstningar skulle införas i grundlagsfrågor. Utredningen var inte enig utan de borgerliga ledamöterna ansåg att beslutande folkomröstningar borde kunna hållas även i andra sammanhang än då förslag till grundlagsändring förelåg. Författningsutredningens förslag ledde inte till lagstiftning.

Grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 78 f.) ansåg inte att en minoritet i riksdagen skulle ges en rätt att påkalla folkomröstning då denna ”skulle kunna begagnas i propagandistiskt syfte”. De borgerliga ledamöterna reserverade sig till förmån för beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor men även reservanterna fann att det var förenat med svårigheter att ge en riksdagsminoritet rätt att begära folkomröstning i alla frågor.

I 1973 års grundlagsproposition (prop. 1973:90 s. 125) uttalade departementschefen att han var en bestämd motståndare till tanken att ge en minoritet i riksdagen en rätt att få till stånd en folkomröstning. En sådan ordning skulle inte kunna undgå att minska parlamentarismens funktionsduglighet. Konstitutionsutskottets majoritet förklarade också att en ordning med minoritetsrättigheter på detta område skulle innebära ett så

väsentligt avsteg från det parlamentariska systemet sådant det utformats i vårt land att den inte kunde godtas. De borgerliga ledamöterna i utskottet var av annan uppfattning och fullföljde sina partiers ståndpunkt från Grundlagberedningen (KU 1973:26). Riksdagen beslutade i enlighet med utskottsmajoriteten.

I Rättighetsskyddsutredningen enades partierna om att en möjlighet till beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor i enlighet med Författningsutredningens modell borde införas, se betänkandet Förstärkt skydd för fri- och rättigheter (SOU 1978:34). Ändringen genomfördes genom riksdagsbeslut 1979 och trädde i kraft den 1 januari 1980 (prop. 1978/79:195, KU 1978/79:39 och KU 1979/80:1).

Den senaste gången som folkomröstningsfrågorna var föremål för en parlamentarisk utredning var i Folkstyrelsekommittén. I kommitténs betänkande Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6) anfördes att om folkomröstningar skulle bli ett normalt inslag i vårt styrelseskick skulle partiernas ansvar inför väljarna så småningom urholkas. Partierna skulle inte längre kunna fungera som en instans för samordning och sammanjämkning av olika medborgarkrav. Kommittén ville slå vakt om de politiska partiernas centrala ställning i svensk demokrati och föreslog ingen förändring av folkomröstningsinstitutet. Liksom ditintills hade varit fallet borde folkomröstningar enligt kommittén endast användas i undantagsfall. Inom kommittén fördes också diskussioner om olika former av minoritetsinitiativ men enligt kommittén skulle en vidsträckt rätt för en minoritet i riksdagen eller en minoritet av de röstberättigade att påkalla omröstning vara principiellt och praktiskt olämplig. De borgerliga ledamöterna reserverade sig till förmån för att låta en minoritet av riksdagens ledamöter få till stånd rådgivande folkomröstning. De ansåg också att frågan om andra former för att utlösa en sådan omröstning, t.ex. folkinitiativ, borde utredas (betänkandet s. 247 f.).

På initiativ av konstitutionsutskottet (bet. 1993/94:KU44) gav riksdagen 1994 regeringen till känna att det fanns anledning att sammanställa och utvärdera erfarenheter av folkomröstningar i Sverige och andra länder. Enligt utskottet fanns det brister i det nuvarande folkomröstningsinstitutet. En sådan brist var att möjligheten att göra omröstningen formellt beslutande var begränsad. En annan brist utgjorde det förhållandet att tvister kan uppstå om hur resultatet av en folkomröstning ska tolkas, om det förekommer mer än två alternativ.

Med anledning av tillkännagivandet tillsattes 1996 års folkomröstningsutredning, som i sitt betänkande Folket som rådgivare och beslutsfattare (SOU 1997:56) föreslog att det skulle bli möjligt att anordna beslutande folkomröstningar även i andra frågor än grundlagsfrågor. Två alternativa förslag presenterades. Enligt det första skulle medborgarna kunna acceptera eller förkasta ett av riksdagen fattat beslut i ett lagstiftningsärende och enligt det andra skulle avgörandet i den aktuella lagstiftningsfrågan läggas direkt i medborgarnas händer. I båda alternativen ställdes krav på att en viss andel av de röstberättigade skulle delta i omröstningen. Bakgrunden var att det enligt utredningen fanns ett problem av grundläggande karaktär när det gäller rådgivande folkomröstningar, nämligen att dessa omröstningar i praktiken har kommit att uppfattas som beslutande. En sådan brist på överensstämmelse mellan vad en regel säger och hur den kommit att tillämpas inrymmer alltid en risk för oklarhet, vilket i värsta fall kan leda till konstitutionella konflikter. Vidare ansåg utredningen att en folkomröstning som uppfattas som beslutande måste ha någon form av krav på deltagande. Avsaknaden av sådana regler utgjorde enligt utredningen en allvarlig svaghet i dagens bestämmelser.

När det gällde folkomröstningar om vilande förslag till grundlagsändring fanns det enligt utredningen inte anledning att göra några mer genomgripande förändringar. En mindre ändring föreslogs dock. I stället för att, som i dagsläget, förslaget till grundlagsändring är förkastat om de flesta av de som deltar i omröstningen röstar mot förslaget och de till antalet är fler än hälften av de som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet, skulle det enligt utredningen vara tillräckligt om de som röstat mot förslaget är fler än de som röstat för och de som röstat mot förslaget till antalet är fler än hälften av de som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet.

Förslagen från 1996 års folkomröstningsutredning har inte lett till lagstiftning.

I riksdagen har dock frågan om en utvidgning av folkomröstningsinstitutet behållit sin aktualitet. I samband med att riksdagen tillkännagav att regeringen genom en parlamentarisk kommitté på nytt borde låta utreda folkomröstningsinstitutet och se över möjligheterna att öka användningen av folkomröstningar anförde konstitutionsutskottet att den svenska folkstyrelsen historiskt bygger på att folkets vilja förverkligas genom valda ombud. Enligt utskottets uppfattning var emellertid en folkstyrelse

genom ombud inte nog. Folkstyrelsen skulle vitaliseras genom att medborgarna i folkomröstningar deltog i och påverkade besluten på ett tydligare sätt. Som ett komplement till den representativa demokratin fanns det därför skäl att öka användningen av folkomröstningsinstitutet. En förstärkning av minoritetsskyddet skulle enligt utskottet kunna utgöra ett väsentligt inslag i den allmänna strävan att stärka demokratin. En möjlighet för en viss minsta minoritet i riksdagen att få till stånd en folkomröstning där medborgarna kan förkasta ett beslut som fattats av riksdagen var enligt utskottet en modell som kunde vara av intresse att överväga. Även möjligheten att öka användningen av beslutande folkomröstningar borde ses över (bet. 2000/01:KU11).

15.2. Överväganden

15.2.1. Rådgivande folkomröstningar

Vår bedömning: Möjligheten att hålla rådgivande nationella folkomröstningar är ett värdefullt komplement till den representativa demokratin. Sådana omröstningar kan bl.a. bidra till att öka medborgarnas politiska engagemang och till att vitalisera demokratin. De har även en folkbildande effekt.

Det finns redan i dag goda möjligheter att hålla rådgivande nationella folkomröstningar. Det finns inte skäl att utvidga dessa möjligheter. Någon rätt för en minoritet i riksdagen eller för ett visst antal medborgare att påkalla en folkomröstning bör således inte införas.

Det finns inte heller skäl att närmare reglera förfarandet vid rådgivande folkomröstningar.

Någon möjlighet att hålla beslutande folkomröstningar i andra frågor än om vilande förslag till grundlagsändring bör inte införas.

Folkomröstningarnas roll inom den representativa demokratin

I regeringsformens inledningsparagraf slås fast att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. I förarbetena betonas nödvändigheten av ett representativt system när det gäller handläggningen av rikets gemensamma angelägenheter. En medverkan i besluten från alla medborgares sida är inte möjlig i alla de frågor där beslut ska fattas (SOU 1972:15 s. 76 och KU 1973:26 s. 16 f.).

I våra direktiv betonas också att den representativa demokratin är och förblir fundamentet i den svenska folkstyrelsen. Den ger alla medborgare möjlighet att påverka politikens utformning samt utkräva ansvar. Dessutom skapar den förutsättningar för en långsiktig och sammanhängande politik där besluten kan utformas utifrån en helhetssyn. Den representativa demokratin är även praktisk och effektiv.

Den representativa demokratin bärs upp av de politiska partierna som konkurrerar om väljarnas röster och är således i praktiken en partidemokrati. Något demokratiskt acceptabelt alternativ till att låta partierna utgöra huvudinstrument för den politiska maktutövningen föreligger enligt vår mening inte.

En utgångspunkt vid vår översyn av folkomröstningsinstitutet är mot denna bakgrund att det inte ligger i linje med vårt övergripande uppdrag att föreslå förändringar som inskränker den representativa demokratins betydelse för folkstyret. Detta hindrar dock inte att det inom ramen för den representativa demokratin bör finnas utrymme för medborgarna att mer direkt ta ställning i vissa frågor och folkomröstningar kan enligt vår mening på många sätt bidra till att stärka demokratin.

De helhetslösningar som väljarna tar ställning till vid val och som diskuteras under valrörelserna innebär många gånger att opinioner i flera viktiga sakfrågor inte alltid blir tillräckligt genomlysta och beaktade. Det finns också en tendens att väljarna i allt mindre utsträckning är benägna att ställa sig bakom ”de politiska paket” som de politiska partierna presenterar. Den ökade förekomsten av lokala enfrågepartier kan ses som ett tecken på detta. Under en mandatperiod inträffar dessutom alltid oförutsedda händelser som kan medföra att besked som getts före valet inte längre är aktuella. Folkomröstningar kan ge de valda representanterna bättre information om folkets uppfattning i

viktiga frågor och samtidigt göra de styrande mer lyhörda. Folkomröstningar fungerar bl.a. på detta sätt som ett viktigt komplement till den representativa demokratin.

Folkomröstningar kan vidare ge en särskild legitimitet och tyngd åt vissa politiska beslut. Detta kan vara värdefullt i frågor av stor vikt och långsiktig betydelse. Den legitimitet som beslutet därigenom får kan bidra till att beslutet ligger fast under en längre tid och det även om ställningstagandet ifrågasätts.

Dessutom kan folkomröstningar förväntas öka medborgarnas intresse och engagemang för politik, liksom känslan av delaktighet. En sådan utveckling kan i sin tur leda till ett ökat valdeltagande i allmänna val. Visserligen visar erfarenheter från länder där folkomröstningar är mer vanligt förekommande att deltagandet tenderar att vara lägre i folkomröstningar än i allmänna val, vilket bl.a. kan medföra att starkt engagerade minoriteter i flera frågor kan få ett oproportionerligt stort genomslag. Risken för en utveckling mot ett så lågt deltagande i folkomröstningar att sådana problem uppkommer bör dock inte överdrivas.

Folkomröstningar har även en folkbildande effekt. Genom att medborgarna själva måste ta ställning blir denna effekt större än vad man kan uppnå genom t.ex. informationskampanjer och liknande. Den folkbildning som folkomröstningar för med sig kan förväntas öka medborgarnas politiska intresse och engagemang och därmed stärka demokratin.

Slutligen så har folkomröstningar en viktig funktion att fylla som ett slags säkerhetsventil för den representativa demokratin. I frågor där partierna internt är splittrade eller där partimotsättningarna inte följer traditionella skiljelinjer i politiken kan folkomröstningar bidra till att bryta upp fastlåsta politiska lägen. Det bör dock påpekas att om folkomröstningar hålls alltför ofta i detta syfte finns en risk för att partiväsendet försvagas och därigenom även den representativa demokratin.

Även om möjligheterna att hålla folkomröstningar således är ett värdefullt komplement till den representativa demokratin kan folkomröstningar aldrig bli annat än undantagsföreteelser sett i relation till denna. De representanter som väljs att i folkets ställe fatta beslut ska stå till svars för dessa beslut vid nästa val. Detta ansvarsutkrävande är en fundamental del av den demokratiska processen i ett representativt system. Om folkomröstningar blir ett vanligt inslag i det politiska livet minskar möjligheterna att ställa de valda representanterna till svars för den förda politiken. Ett flitigt

användande av folkomröstningar riskerar dessutom, oavsett vilka resultaten i de aktualiserade sakfrågorna blir, att urholka och försvaga representationens auktoritet.

Det finns även vissa andra nackdelar med folkomröstningar. En sådan är att en folkomröstning ofta är en relativt onyanserad metod för beslutsfattande, där valet i regel står mellan ett ja- och ett nejalternativ. Detta medför att det kan vara svårt att nå önskvärda kompromisser mellan olika intressen.

En annan risk med folkomröstningar är att helhetsperspektivet kan gå förlorat om en fråga rycks ut ur ett större sammanhang. Det beslut som en folkomröstning leder fram till i en enskild sakfråga kanske inte är anpassat till politikens övriga inriktning och till vad den ekonomiska situationen medger. Detta innebär inte minst att det kan uppstå svårigheter för de förtroendevalda att långsiktigt planera och ta ansvar för den förda politiken.

Det råder dock, trots de nu diskuterade aspekterna, enligt vår mening ingen tvekan om att folkomröstningar utgör ett värdefullt komplement till den representativa demokratin. Och det kan finnas anledning att framhålla, inte minst mot bakgrund av de önskemål om en ökad användning av folkomröstningar som förts fram från flera håll, att det redan med gällande bestämmelser om rådgivande nationella folkomröstningar finns goda möjligheter att hålla sådana omröstningar oftare än vad som hittills har varit fallet, förutsatt att det finns en politisk majoritet som vill detta.

Rätten att påkalla folkomröstning

Inom utredningen har diskuterats om det finns skäl att göra det lättare för en minoritet i riksdagen att få till stånd en folkomröstning och om det bör införas möjligheter till någon form av s.k. folkinitiativ, dvs. att en viss andel av de röstberättigade ska ha möjlighet att initiera en folkomröstning i en viss fråga.

I förarbetena till regeringsformen (SOU 1972:15 s. 78) framhölls bl.a. att det mandat som ett parti fått av sina väljare vilar på ett program som omfattar en mångfald av frågor. Har ett parti eller flera partier tillsammans fått majoritet för sitt program bör det eller de kunna begagna tiden till nästa val till att genomföra det. En rätt för en minoritet, som blivit överröstad i en fråga eller som av annan anledning är missnöjd med ett beslut, att påkalla folkomröstning, skulle kunna användas i propagandistiskt syfte. En

minoritet skulle även kunna begära folkomröstning i en enstaka fråga som därigenom skulle brytas ut ur sitt naturliga sammanhang.

Vi delar de betänkligheter som kommer till uttryck i dessa förarbetsuttalanden. Frågan kommer dock i en annat läge när det gäller folkomröstningar om vilande förslag till grundlagsändring (se avsnitt 15.2.2).

Till detta kommer de svårigheter som kan uppstå när det gäller hur folkomröstningsfrågan ska formuleras och hur beslut om detta ska fattas, särskild i de fall där majoriteten och minoriteten har olika uppfattning om frågeformuleringen. Även om problemet med frågeformuleringen kan undvikas genom att minoritetsinitiativ endast tillåts i s.k. abrogativa folkomröstningar, dvs. omröstningar där väljarna kan ta ställning till att behålla eller förkasta en av riksdagen beslutad lag, bör mot bakgrund av vad som anförts i övrigt någon möjlighet till minoritetsinitiativ till folkomröstningar i andra frågor än grundlagsfrågor enligt vår mening inte införas.

Vi har även diskuterat om det bör införas en möjlighet till folkinitiativ. I dag finns en sådan möjlighet endast på kommunal nivå. Enligt vår mening är det också i lokala frågor som ligger nära medborgarna som möjligheten till folkinitiativ är av störst värde. Det finns däremot inte tillräckliga skäl för att införa en möjlighet till folkinitiativ på nationell nivå.

Behovet av ytterligare reglering av rådgivande folkomröstningar

Erfarenheterna av de sex nationella folkomröstningar som har hållits är inte odelat positiva. Ett problem, som 1996 års folkomröstningsutredning lyfte fram, är att resultatet av folkomröstningarna alltmer har ansetts som bindande trots att de formellt endast varit rådgivande. Detta visade sig bl.a. i samband med kärnkraftsomröstningen även om tolkningen av resultatet komplicerades av att det där fanns tre alternativ att rösta på, varav två lämnade relativt stor handlingsfrihet åt de folkvalda. Denna karaktär av bundenhet har blivit ännu tydligare i de efterföljande folkomröstningarna – om medlemskap i EU respektive införande av euro – där alla partier i förväg förband sig att i riksdagen rätta sig efter folkomröstningens resultat.

Folkomröstningsutredningen ansåg som framgått att ett problem med att folkomröstningarna uppfattades ha en direkt bindande kraft på riksdagen var att det samtidigt saknades

bestämmelser med krav på ett visst lägsta valdeltagande. Två andra frågor som dessa folkomröstningar enligt den utredningen gav upphov till var hur länge riksdagen ska anses vara bunden av resultatet samt i vad mån en fråga som avgjorts genom folkomröstning senare kan ändras av riksdagen eller om det krävs en ny folkomröstning.

Ett annat problem med de folkomröstningar som hållits är att resultatet av omröstningarna i vissa fall har ansetts svårtolkat. Detta gäller kanske främst omröstningarna om ATP (1957) respektive kärnkraften (1980), då det funnits tre alternativ att rösta på och inget av dessa har uppnått egen majoritet.

Som vi tidigare anfört bör folkomröstningar ses som ett värdefullt komplement till den representativa demokratin. Under förutsättning att folkomröstningarna endast är rådgivande finns inte heller någon direkt motsättning i förhållande till det representativa systemet eftersom avgörandet inte undandras de valda politiska församlingarna. Beslutanderätten – och därmed även det yttersta ansvaret för beslutet – ligger kvar hos de förtroendevalda. Den omständigheten att dessa i förväg har åtagit sig att följa resultatet i omröstningen innebär ingen principiell skillnad i detta avseende. Även om de förtroendevalda åtagit sig att följa resultatet av en folkomröstning har de möjlighet att ta hänsyn till sådana omständigheter som valdeltagande och ändrade förhållanden. Det finns heller inget som hindrar att sådana förbehåll ställs upp i förväg.

I praktiken torde det dock i regel vara svårt för de förtroendevalda att inte följa resultatet av en folkomröstning, särskilt om valdeltagandet varit högt och utslaget i folkomröstningen klart. Det ligger i sakens natur att när politiker väljer att rådfråga folket i en viss fråga förväntar sig folk i allmänhet att politikerna, deras valda representanter, ska följa deras utslag. I detta perspektiv är det mindre intressant om folkomröstningen formellt endast är rådgivande och om de förtroendevalda åtagit sig att följa resultatet eller inte. I detta sammanhang kan påpekas att det är viktigt att de förtroendevalda tar sitt ansvar såväl före som efter en folkomröstning och t.ex. tydligt anger hur de tolkar resultatet av omröstningen.

Vi har diskuterat om det mot denna bakgrund finns anledning att närmare reglera rådgivande folkomröstningar, t.ex. när det gäller krav på deltagande eller begränsningar av antalet alternativ att rösta på. Ett sätt att minska risken för tolkningssvårigheter skulle vara

att införa ett krav på att den fråga som folkomröstningen gäller ska kunna besvaras på ett entydigt sätt, t.ex. genom att det endast ska finnas två alternativ att ta ställning till. Detta skulle ha kunnat undanröjt en del av de tolkningssvårigheter som funnits. Samtidigt kan det noteras att vid de två nationella omröstningar som ägt rum efter kärnkraftsomröstningen har endast två alternativ funnits. De tolkningsproblem som ATP- och kärnkraftsomröstningarna gav upphov till har således inte förelegat vid de senare omröstningarna. Behovet av att reglera denna fråga synes därför ha minskat. Dessutom kan det inte uteslutas att det i vissa fall kan finnas anledning att ställa upp fler än två alternativ. Sammantaget är det vår mening att detta inte är en fråga som bör regleras i grundlag. Det får i stället vara en sak för riksdagen att med beaktande bl.a. av den fråga som omröstningen gäller besluta om lämpliga svarsalternativ.

När det gäller krav på deltagande anser vi att även om det ligger i folkomröstningens natur att medborgarna förväntar sig att de förtroendevalda ska följa resultatet, så går det inte att bortse från hur stort valdeltagandet har varit. Det ankommer således på riksdagen att i sin bedömning av den hänsyn som ska tas till resultatet väga in valdeltagandet. Det är även möjligt för ledamöter och partier att i förväg t.ex. ange att man endast anser sig bunden om valdeltagandet når upp till en viss nivå.

Mot denna bakgrund har vi inte funnit något behov av att införa bestämmelser med krav på visst deltagande. I detta sammanhang kan även noteras att krav på visst deltagande för att en folkomröstning ska vara giltig kan utnyttjas taktiskt då det alternativ som innebär ett bevarande av vad som gäller gynnas av lågt valdeltagande. Det har också visat sig att en sådan ordning bl.a. kan leda till att kampanjer förs för att förmå människor att avstå från att delta i en folkomröstning i syfte att resultatet inte ska vara giltigt på grund av för lågt deltagande. En sådan utveckling är knappast önskvärd.

När det gäller frågan om hur länge riksdagen ska anses vara bunden av resultatet i en folkomröstning finns det som anförts tidigare inte någon formell skyldighet för riksdagen att följa utgången av en rådgivande folkomröstning. Om riksdagen följer utslaget och beslutar i enlighet med detta är det sedan riksdagen som avgör hur länge beslutet ska gälla. Den eventuella bundenhet som finns är politisk.

Sammanfattningsvis anser vi således att det inte finns skäl att närmare reglera förfarandet vid nationella rådgivande folkomröstningar.

Beslutande folkomröstningar i andra frågor än grundlagsfrågor

Som ett sätt att komma tillrätta med de problem som var förknippade med det förhållandet att folkomröstningsresultaten uppfattades som bindande föreslog 1996 års folkomröstningsutredning att det skulle införas en möjlighet att hålla beslutande folkomröstningar även i andra frågor än grundlagsfrågor. En lag som varit föremål för beslutande folkomröstning skulle enligt utredningens förslag endast kunna ändras av en nyvald riksdag eller genom en ny folkomröstning.

Som vi anfört tidigare finns det inte någon direkt motsättning mellan rådgivande folkomröstningar och det representativa systemet eftersom avgörandet inte undandras de valda politiska församlingarna. Beslutanderätten och det yttersta ansvaret för beslutet ligger kvar hos de förtroendevalda.

Annorlunda förhåller det sig med beslutande folkomröstningar. I dessa fall övertar medborgarna de förtroendevaldas roll som beslutsfattare. Detta kan minska möjligheterna för medborgarna att ställa den ansvariga majoriteten till svars för den förda politiken eftersom denna majoritet kan hänvisa till att den inte är ansvarig för beslut som fattats av folket genom folkomröstning.

Enligt vår bedömning skulle ett införande av beslutande folkomröstningar påtagligt försämra förutsättningarna för ansvarsutkrävandet och därmed riskera att allvarligt försvaga det representativa systemet och de politiska partierna. Det skulle även innebära en påtaglig avvikelse från traditionen inom det nuvarande demokratiska systemet.

Dessutom finns det ett antal andra problem som skulle följa av ett införande av beslutande folkomröstningar i andra frågor än vilande grundlagsfrågor. Som exempel kan nämnas svårigheten att avgöra hur länge resultatet av en beslutande folkomröstning ska gälla, vilka krav på valdeltagande som ska ställas samt hur ett beslut fattat i en folkomröstning ska kunna ändras – genom en ny beslutande folkomröstning eller genom ett majoritetsbeslut i riksdagen?

Enligt vår mening bör det mot den nu angivna bakgrunden inte införas någon möjlighet att hålla beslutande folkomröstningar utöver den begränsade möjlighet som i dag finns i fråga om vilande förslag till grundlagsändring.

15.2.2. Folkomröstningar om vilande förslag till grundlagsändring

Vårt förslag: Bestämmelsen i 8 kap. 15 § regeringsformen ändras så att ett vilande grundlagsförslag är förkastat om de som röstar mot förslaget är fler än de som röstar för förslaget. Det ska dock även fortsättningsvis krävas att de som röstar mot förslaget till antalet är fler än hälften av de som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet.

Vår bedömning: Det finns i övrigt inte anledning att ändra reglerna för folkomröstning om vilande förslag till grundlagsändring.

Möjligheten att hålla folkomröstningar om vilande grundlagsförslag enligt 8 kap. 15 § regeringsformen har, till skillnad från möjligheten att hålla rådgivande folkomröstningar, närmast funktionen av ett minoritetsskydd genom att en tredjedel av riksdagens ledamöter kan få till stånd en folkomröstning. Detta minoritetsskydd kan sägas svara mot en vedertagen strävan att försöka uppnå största möjliga samförstånd i grundlagsfrågor. I en situation där en minoritet i riksdagen, trots denna strävan, ändå inte anser att dess synpunkter blivit tillräckligt beaktade är det enligt vår mening rimligt att det finns en möjlighet att hålla en folkomröstning och därmed låta medborgarna besluta i frågan. Den principiella skepsis som annars kan göras gällande mot möjligheten för en minoritet att få till stånd en folkomröstning gör sig inte lika starkt gällande beträffande centrala frågor av det slag som regleras i grundlag.

Det är även rimligt att folket får möjlighet att ta direkt del i den beslutsprocess som syftar till att ställa upp reglerna om vilka organ som ska utöva den offentliga makten, om hur dessa organ ska utses, om hur makten ska fördelas mellan dem och om vilka gränser som ska sättas för den offentliga maktutövningen. När bestäm-

melsen infördes angavs också att skälen för folkomröstning i grundlagsfrågor hade ökat i och med att man i regeringsformen hade fört in omfattande regler med uppgift att skydda de grundläggande fri- och rättigheterna mot angrepp från det allmännas sida (prop. 1978/79:195 s. 52).

Även om möjligheten att hålla en folkomröstning i en grundlagsfråga hittills inte utnyttjats kan det antas att bestämmelsen redan genom sin existens har verkat samförståndsskapande.

Vi har diskuterat om det, som i vissa andra länder, bör vara obligatoriskt att hålla folkomröstning vid ändring av grundlag. Många av de grundlagsändringar som görs rör emellertid frågor av mer teknisk karaktär utan större principiell betydelse. Erfarenheter från andra länder, bl.a. Schweiz, visar att intresset för att delta i denna typ av omröstningar i regel är lågt. Att införa ett krav på folkomröstning för varje ändring av grundlagen, utan hänsyn till vad ändringen gäller eller hur omfattande den är, skulle således riskera att leda till ett stort antal folkomröstningar med lågt valdeltagande.

Ett alternativ som därför kan övervägas är obligatorisk folkomröstning när det gäller mer väsentliga ändringar av grundlag, t.ex. ändringar av grunderna för statsskicket eller inskränkningar av några av fri- och rättigheterna. Ett sådant försök till begränsning riskerar emellertid att leda till gränsdragningsproblem. Ett annat problem med en sådan ordning är vem som ska avgöra om en ändring är sådan att det krävs folkomröstning. Mot denna bakgrund, och då det redan med gällande regler finns goda möjligheter för en minoritet i riksdagen att få till stånd en folkomröstning om ändring av grundlag, bör det enligt vår mening inte införas några krav på obligatorisk folkomröstning vid grundlagsändring.

Vi anser således att det inte finns anledning att överväga någon principiell förändring av möjligheten att hålla folkomröstning i grundlagsfrågor.

Omröstningsregelns utformning

Det gällande kravet i 8 kap. 15 § regeringsformen utformades med hänsyn till att folkomröstningsinstitutets syfte inte är att försvåra önskvärda moderniseringar av grundlagarna. I valet mellan å ena sidan ett krav på ett aktivt stöd av huvuddelen av de röstande och å

andra sidan en regel som innebär att förslaget är förkastat om mer än hälften av de röstande har röstat mot det och nej-rösterna också motsvarar mer än hälften av de godkända rösterna i det samtidigt förrättade riksdagsvalet valde man därför det senare alternativet (prop. 1978/79:195 s. 53).

Av den gällande ordningen följer att blanka och ogiltiga röster i princip innebär ett stöd för ändringsförslaget. En rimligare och mer rättvisande ordning vore enligt vår mening att ett förslag är förkastat om de som röstar mot förslaget är fler än de som röstar för det. För att inte i onödan försvåra ändringar av grundlagarna ska dock även i fortsättningen krävas att antalet personer som röstar mot förslaget är fler än hälften av de som avgett godkända röster vid riksdagsvalet. Som tidigare har nämnts föreslog också 1996 års folkomröstningsutredning en ändring av detta slag (SOU 1997:56). Utredningens förslag mottogs i huvudsak positivt av remissinstanserna, även om det endast var ett fåtal instanser som uttalade sig i denna del.

Särskilt om fristen för att begära folkomröstning

En annan fråga är den konflikt som kan uppkomma mellan femtondagarsfristen för framställande av yrkande om folkomröstning i grundlagsfrågor och talmannens möjlighet att besluta att kammaren ska göra uppehåll i sitt arbete under sommaren.

Ett yrkande om folkomröstning i en grundlagsfråga ska enligt 8 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog förslaget som vilande. Ett sådant yrkande ska framställas vid sammanträde i kammaren (3 kap. 15 § riksdagsordningen). I förarbetena anges att en förutsättning för att detta minoritetsskydd ska kunna upprätthållas är att riksdagen, när den fattar ett vilande beslut i en grundlagsfråga, gör detta i så god tid under riksmötet att den angivna femtondagarsfristen kan löpa ut och beslut fattas med anledning av ett eventuellt yrkande om folkomröstning (prop. 1978/79:195 s. 64). Tidigare fanns också en bestämmelse i riksdagsordningen som föreskrev att riksmötet skulle pågå till dess ett yrkande om folkomröstning hade prövats. Bestämmelsen upphörde i samband med omläggningen av riksdagsåret. Numera pågår ett riksmöte till dess nästa riksmöte börjar. Emellertid gör kammaren, efter beslut av talmannen, uppehåll i sitt arbete under sommaren. För dagens situation torde

nämnda förarbetsuttalanden därför innebära att riksdagen vid sin arbetsplanering får se till att beslut fattas i tillräckligt god tid före sommaruppehållet.

I praktiken har utskotten och kammarkansliet ett gemensamt ansvar för denna arbetsplanering. På detta sätt kan ett utskott anses ha ett visst ansvar för att ett yrkande om folkomröstning i en grundlagsfråga ska kunna framställas och prövas. Å andra sidan har utskott också ett ansvar för att dess ärenden blir tillräckligt beredda. Detta ansvar kan komma i konflikt med ansvaret för att riksdagsbeslut i ett grundlagsärende fattas i så god tid före sommaruppehållet att ett eventuellt yrkande om folkomröstning kan framställas och prövas.

Talmannen är behörig att besluta att ett uppehåll i kammarens arbete ska avbrytas men någon uttrycklig skyldighet för talmannen att göra så föreligger inte. En sådan skyldighet föreligger endast om regeringen eller 115 ledamöter begär det (2 kap. 6 § riksdagsordningen).

En diskussion rörande denna konflikt uppkom i samband med riksdagens behandling av grundlagsärendet om ändringar i regeringsformen rörande bl.a. samarbetet i EU (prop. 2001/02:72, bet. 2001/02:KU18 och bet. 2002/03:KU6). Konstitutionsutskottet beslutade under 2003 att låta frågan bli tema för en uppföljning och utvärdering. Utskottet konstaterade att det får ankomma på utskottet och kammarkansliet att inom ramen för planeringen av kammarens arbete se till att beslut om vilande grundlagsförslag fattas i tillräckligt god tid före sommaruppehållet. Utskottet framhöll att detta också är av betydelse för att tillräckligt utrymme ska lämnas för en allmän debatt kring grundlagsärendet i fråga. Något behov av ändringar av bestämmelserna i regeringsformen och riksdagsordningen förelåg enligt utskottet inte (bet. 2003/04:KU9 s. 41 f.).

Som anförts är det en förutsättning för att regeringsformens minoritetsskydd ska kunna upprätthållas att riksdagen när den fattar ett vilande beslut i en grundlagsfråga gör detta i så god tid före sommaruppehållet att den angivna femtondagarsfristen kan löpa ut och beslut fattas med anledning av ett eventuellt yrkande om folkomröstning. I första hand bör detta ske genom att kammarens arbete planeras så att ett beslut om vilande grundlagsförslag fattas i tillräckligt god tid före sommaruppehållet. Om ett beslut om vilande grundlagsförslag emellertid fattas så sent att femtondagarsfristen inte hinner löpa ut innan sommaruppehållet

bör talmannen besluta att uppehållet ska avbrytas och att ett sammanträde ska hållas i sådan tid att minoritetsskyddet kan upprätthållas. Väcks ett yrkande om folkomröstning ska talmannen även kalla till ett sammanträde för att pröva yrkandet. Detta följer enligt vår mening redan av dagens regler och det finns därför inte skäl att föreslå några ändringar i regeringsformen eller riksdagsordningen.

16. Kommunala folkomröstningar och folkinitiativ

16.1. Bakgrund

Gällande regler

I kommunallagstiftningen finns sedan 1977 bestämmelser som gör det möjligt för kommuner och landsting att anordna lokala folkomröstningar. Enligt 5 kap. 34 § kommunallagen (1991:900) får fullmäktige besluta att det som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige handlägger ska inhämtas synpunkter från medlemmar i kommunen eller landstinget. Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något liknande förfarande. Närmare föreskrifter om förfarandet finns i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar, som bl.a. innehåller bestämmelser om rösträtt och omröstningsdistrikt.

En folkomröstning kan ske i hela kommunen eller landstinget eller i en del av en kommun eller ett landsting. Den kan också omfatta enbart ett urval av medlemmarna (prop. 1993/94:188 s. 49 f.).

År 1994 infördes en möjlighet att få till stånd en lokal folkomröstning genom s.k. folkinitiativ, vilket innebär att ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får väckas i fullmäktige av minst fem procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna (5 kap. 23 § kommunallagen). Bestämmelserna om folkinitiativ bygger på frivillighet i den meningen att fullmäktige kan välja att avslå eller bifalla initiativtagarnas begäran om folkomröstning.

Sedan bestämmelserna om kommunala folkomröstningar infördes 1977 har drygt hundra sådana omröstningar hållits runt om i landet. Antalet omröstningar har ökat under 2000-talet. Under 1980- och 1990-talen handlade merparten av omröst-

ningarna om indelningsärenden medan frågor rörande trängselskatt har dominerat omröstningarna på 2000-talet. Det har därvid blivit allt vanligare att de förtroendevalda lovat att följa utslaget av omröstningen redan innan omröstningen har ägt rum. En annan trend under 2000-talet är att flera folkomröstningar har gällt frågor där det inte är kommunerna som slutligen avgör den bakomliggande frågan. Några exempel på detta är de omröstningar som hållits rörande trängselskatt, barnomsorg och skyddsjakt av varg.

Internationella förhållanden

Europarådets kommission för demokrati genom lag (Venedigkommissionen) skickade 2004 ut en enkät till medlemsstaterna med frågor om folkomröstningar. Svar kom in från 33 stater. Kommissionen lade sedan fram en rapport som innehöll en sammanfattning av enkätsvaren (Referendums in Europe – an analysis of the legal rules in European states [CDL-AD (2005)034]).

I flera stater är enligt rapporten resultatet av de lokala och regionala folkomröstningarna formellt bindande. Många har dock i likhet med Sverige endast rådgivande folkomröstningar på denna nivå.

Vidare framgår att det i många stater saknas begränsningar av vilka ämnen som kan bli föremål för folkomröstning annat än att omröstningen ska röra en fråga som faller inom den kommunala kompetensen. I vissa länder finns dock ytterligare begränsningar. Det är exempelvis inte ovanligt att utnämningar och andra personalärenden undantas (Armenien, Belgien, Holland och Ryssland) liksom budgetärenden (Armenien, Belgien, Kroatien, Italien, Portugal, Ryssland och Spanien).

Bestämmelser med krav på hur stor andel av medborgarna som måste delta i omröstningen eller godkänna det vinnande förslaget för att omröstningen ska vara giltig, s.k. kvorumbestämmelser, är relativt ovanliga i lokala och regionala folkomröstningar. Några länder har dock ställt upp sådana krav.

Rapporten visar vidare att folkinitiativ förekommer i de flesta av de stater som har lokala eller regionala folkomröstningar. I de stater där fullmäktige inte är bunden av initiativet, utan således på egen hand kan besluta om en folkomröstning ska hållas, är den andel av de röstberättigade som måste stå bakom folkinitiativet oftast ganska låg. I Estland rör det sig t.ex. om en procent av

befolkningen och i Finland om fem procent av de röstberättigade. I de fall den valda församlingen är bunden av ett folkinitiativ är kraven ofta högre, t.ex. 20 procent i Italien och Makedonien och 10 procent i Malta. Flera länder har också olika krav beroende på kommunernas storlek; ju större kommunen är desto lägre är andelen som måste stå bakom initiativet.

Tidigare utredningar

I det omfattande utredningsarbete som föregick 1991 års kommunallag intog folkomröstningsfrågan en undanskymd plats. I betänkandet Ny kommunallag (SOU 1990:24) ansåg 1988 års kommunallagskommitté att det ytterst måste vara de förtroendevalda ledamöterna i fullmäktige som har det fulla ansvaret för ett besluts innehåll. En utvidgad användning av folkomröstningar skulle enligt kommittén riskera att urholka den representativa demokratin. I regeringens förslag till ny kommunallag (prop. 1990/91:117) återkom samma motivering och de tidigare bestämmelserna fördes i princip oförändrade över till den nya lagen.

Lokaldemokratikommittén kom dock i betänkandet Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90) fram till en annan slutsats och förklarade sig positiv till en ökad användning av kommunala folkomröstningar. Kommittén föreslog bl.a. att en möjlighet till folkinitiativ skulle införas i syfte att stärka medborgarinflytandet. Rätten att utlysa folkomröstning skulle dock alltjämt ligga hos fullmäktige. Enligt kommittén innebar ett sådant förslag inte ett lika dramatiskt brott mot vårt traditionella representativa system som en ovillkorlig rätt för en viss andel av de röstberättigade att få till stånd en folkomröstning skulle ha gjort. Kommittén diskuterade även frågan om att introducera beslutande folkomröstningar på kommunal nivå men ansåg att sådana omröstningar skulle utgöra en alltför stor avvikelse från traditionen inom det nuvarande demokratiska systemet. Slutligen föreslog kommittén att en särskild lag som reglerade förfarandet vid kommunala folkomröstningar skulle införas (betänkandet s. 322 f.).

Riksdagen beslutade att införa en möjlighet till folkinitiativ fr.o.m. den 1 juli 1994. Samtidigt trädde även lagen om kommunala folkomröstningar i kraft. Lagen innehåller närmare bestämmelser om förfarandet vid kommunala folkomröstningar.

I förarbetena till bestämmelserna om folkinitiativ framhöll regeringen (prop. 1993/94:188 s. 49 f.) att folkomröstningar kan bidra till att vitalisera den lokala demokratin genom att enskilda medborgare ges en möjlighet till påverkan och ökat ansvarstagande. Enligt regeringen var tiden mogen för ett mer frekvent utnyttjande av kommunala folkomröstningar och de negativa effekterna på den representativa demokratin borde inte överdrivas. Tröskeln för hur många initiativtagare som skulle krävas för ett folkinitiativ fastställdes till fem procent då regeringen ansåg att ett krav på tio procent, vilket Lokaldemokratiutredningen föreslagit, skulle innebära att det blev alltför svårt att få till stånd folkomröstningar i stora kommuner. Bestämmelserna byggde på frivillighet i den meningen att fullmäktige kunde välja att avslå eller bifalla initiativtagarnas begäran om folkomröstning. Syftet med att införa denna form av direktdemokrati var att den ansågs bidra till att stärka medborgarinflytandet utan att på ett dramatiskt sätt bryta mot det traditionella representativa systemet.

De utredningar som därefter har utvärderat folkinitiativet har funnit att alltför få initiativ lett till folkomröstning och att syftet med bestämmelserna om folkinitiativ inte till fullo har uppnåtts. Fram till hösten 2008 har endast tolv av 139 folkinitiativ resulterat i en folkomröstning. Den slutsats som flera av utredningarna har dragit är att folkinitiativet mot denna bakgrund riskerar att framstå som skendemokratiskt. Flera olika förslag till hur reglerna om folkinitiativ bör ändras har också presenterats under åren. Demokratiutvecklingskommittén föreslog i sitt betänkande På medborgarnas villkor – en demokratisk infrastruktur (SOU 1996:162) att bestämmelserna skulle ändras så att det skulle krävas en kvalificerad majoritet i fullmäktige för att avslå ett folkinitiativ (s. 109 f.). Kommundemokratikommittén föreslog i betänkandet Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48) att om minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna väckte ett ärende i fullmäktige om att hålla folkomröstning i en viss fråga, så skulle kommunen respektive landstinget genomföra omröstningen. En förutsättning var dock att frågan avsåg ett ärende som ska handläggas av fullmäktige (s. 411 f.).

I propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80 s. 49 f.) anförde regeringen att medborgarnas möjligheter att få till stånd en folkomröstning måste stärkas samt att regeringen avsåg att återkomma till riksdagen rörande frågan om folkinitiativ. Riks-

dagen tillkännagav i samband med behandlingen av propositionen att den fortsatta beredningen av frågan i Regeringskansliet borde syfta till ett förslag av innebörd att en folkomröstning ska hållas om tio procent av de röstberättigade begär det (bet. 2001/02:KU14).

I promemorian Samråd efter folkinitiativ (Ds 2004:4) föreslogs att fullmäktige ska besluta att samråd ska ske om minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna väckt ett ärende om att det ska hållas samråd i en viss fråga och förslaget biträds av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna och ärendet ska handläggas av fullmäktige. Med samråd avses enligt promemorians förslag exempelvis folkomröstning, hearing eller annat offentligt möte, elektroniskt rådslag eller utställning med möjlighet att lämna synpunkter.

Inget av de förslag till ändring av reglerna om folkinitiativ som lagts fram har lett till lagstiftning.

16.2. Överväganden

16.2.1. Utformningen av folkinitiativet

Vårt förslag: En kommunal rådgivande folkomröstning ska hållas i en fråga om minst tio procent av de röstberättigade begär det. Vid beräkningen av hur många som står bakom initiativet ska endast de räknas med som skrivit under initiativet under den sexmånadersperiod som föregått inlämnandet. För att förhindra att folkomröstning hålls i frågor som helt saknar förankring i fullmäktige ska det finnas en möjlighet för en kvalificerad majoritet om två tredjedelar av fullmäktiges ledamöter att avslå ett folkinitiativ.

Dagens bestämmelser om kommunalt folkinitiativ fungerar enligt vår mening inte tillfredställande. Införandet av folkinitiativet motiverades med att det skulle stärka den lokala demokratin och öka enskilda kommunmedlemmars inflytande på den kommunala verksamheten samtidigt som förslaget ansågs väl avvägt i förhållande till den representativa demokratin. Syftet var att det skulle bli fler kommunala folkomröstningar. Så har emellertid inte blivit fallet. I stället finns det mycket som tyder på att möjligheten till folkinitiativ försvagat den kommunala demokratin genom att

medborgare som engagerat sig och samlat in ett tillräckligt stort antal namnunderskrifter fått sina initiativ till folkomröstning avslagna i fullmäktige. En sådan ordning riskerar att skapa besvikelse och missnöje bland medborgarna samt en känsla av att inte bli tagna på allvar. Reformen riskerar därigenom att framstå som skendemokratisk, vilket också flera tidigare utredningar som framgått har konstaterat. Vår slutsats är att folkinitiativet i dess nuvarande utformning inte bör behållas. Därmed finns två alternativ. Antingen förstärks folkinitiativet så att det framstår som ett mer ändamålsenligt instrument eller så avskaffas möjligheten till folkinitiativ.

Vi anser att möjligheten för en grupp kommun- eller landstingsmedlemmar att även mellan valen med tyngd framföra sin uppfattning i frågor som tillräckligt många tycker är viktiga är värdefull för den lokala demokratin. Folkinitiativet för in medborgarna i den politiska processen och erbjuder dem en kanal för direkt påverkan samtidigt som det sker inom ramen för det representativa systemets beslutsformer. Folkinitiativet bidrar på så sätt till att förena deltagardemokratin med den representativa demokratin. Slutsatsen är således att folkinitiativet bör förstärkas.

I syfte att öka andelen folkinitiativ som leder till folkomröstning bör huvudregeln enligt vår mening vara att en folkomröstning ska hållas när en viss andel av de röstberättigade stödjer initiativet. För att balansera den inskränkning detta innebär för fullmäktiges möjligheter att besluta om den politiska dagordningen bör kraven på initiativets stöd sättas något högre än i dag. Ett krav på högre antal initiativtagare kan dessutom bidra till att folkomröstningar inte hålls i mindre viktiga frågor. Vi anser mot denna bakgrund att tröskeln för folkinitiativ bör sättas till tio procent.

En annan begränsning som bör genomföras är att en tidsgräns sätts för insamlandet av namnunderskrifter. På detta sätt säkerställs aktualiteten av de insamlade namnunderskrifterna. En tidsgräns kan också förväntas bidra till att endast aktuella frågor i vilka det finns en stark folkopinion kommer att bli föremål för folkinitiativ. Tidsperiodens längd bör bestämmas till sex månader.

Det finns i dag ingen särskild reglering av kontrollen av namnteckningarna. Det är således upp till respektive kommun att bestämma hur denna kontroll ska gå till. Av förarbetena framgår att anledningen till att folkinitiativet ska innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om deras adresser är att kommunen ska ha möjlighet att i tveksamma

fall kontrollera att en viss person, vars namn finns på initiativet, verkligen skrivit under det. I normalfallet torde man dock kunna utgå från att så är fallet (SOU 1993:90 s. 353 f.).

Eftersom folkinitiativets nuvarande utformning inte innebär att fullmäktige är skyldig att hålla en folkomröstning gör sig kraven på kontroll av namnunderskrifter inte gällande med samma styrka som om fallet varit det motsatta. Ett förstärkt folkinitiativ, där huvudregeln är att en folkomröstning ska hållas när tio procent av de röstberättigade stödjer initiativet, innebär att det finns anledning att i högre grad kontrollera att de som undertecknat ett folkinitiativ är behöriga. Detta kan i normalfallet ske genom att ett större antal stickprov görs. Ett sätt att underlätta kontrollen och därigenom skapa större rättssäkerhet är att kräva att initiativtagarna även ska ange personnummer.

Frågan om krav på personnummer har tidigare diskuterats av Kommundemokratikommittén (SOU 2001:48 s. 419 f.). Kommittén föreslog att om minst tio procent av de röstberättigade stod bakom ett folkinitiativ, så skulle kommunfullmäktige besluta att hålla en folkomröstning. En sådan ordning ställde enligt kommittén högre krav på rättssäkerhet än den gällande ordningen. För att underlätta kontrollen kunde därför övervägas att införa ett krav på att initiativtagarna skulle uppge sina personnummer. Enligt kommittén fanns det emellertid en risk för att en del medborgare skulle avstå från att underteckna initiativet av rädsla för att uppgiften om personnumret inte skulle komma att hanteras på ett betryggande sätt. Ett sådant krav skulle sannolikt försvåra möjligheterna att väcka ett folkinitiativ. Något formellt krav på att de som undertecknar ett folkinitiativ ska ange personnummer borde därför enligt kommittén inte ställas upp. Om det skulle visa sig att det blev problem med att kontrollera behörigheten hos de som undertecknat ett folkinitiativ borde denna fråga dock enligt kommittén övervägas på nytt.

Enligt vår mening förutsätter ett förstärkt folkinitiativ att kommunerna ges goda möjligheter till kontroll av initiativtagarnas namnunderskrifter. Det går visserligen inte att bortse från risken för att ett krav på personnummer kan avhålla någon från att underteckna ett folkinitiativ men vi anser att skälen för att ge kommunerna bättre kontrollmöjligheter väger tyngre. Vi gör således en annan bedömning i denna fråga än vad Kommundemokratikommittén gjorde. Om det skulle visa sig att ett krav på

personnummer inte endast i ringa omfattning avhåller medborgare från att delta i folkinitiativ bör frågan dock övervägas på nytt.

När det gäller vilka frågor som kan bli föremål för folkinitiativ är vårt förslag att folkomröstning endast ska hållas om den fråga som initiativet avser är sådan att fullmäktige kan besluta om den. Det innebär att i princip samma begränsningar gäller för folkomröstningar efter folkinitiativ som för folkomröstningar som hålls efter initiativ av fullmäktige. Vi återkommer i nästa avsnitt till frågan om vilka frågor som bör kunna bli föremål för omröstning.

Som vi ser det bör ytterligare en begränsning införas. För att inte folkomröstningar ska hållas i frågor som helt saknar förankring hos fullmäktiges ledamöter bör det finnas en möjlighet för en kvalificerad majoritet att besluta att ett folkinitiativ inte ska leda till folkomröstning. En sådan spärr kan antas leda till att folkomröstning inte hålls i frågor som formellt faller in under vad fullmäktige kan besluta om men som till sin karaktär är sådana att det vore olämpligt att folkomrösta om dem. Exempel på sådana frågor är anställningsärenden och andra ärenden där det finns risk att enskilda personer upplever en folkomröstning som kränkande. Den kvalificerade majoritet som ska krävas för att avslå ett folkinitiativ bör bestämmas till två tredjedelar av de närvarande ledamöterna.

Det bör uppmärksammas att denna begränsningsregel, som i praktiken innebär att en minoritet av ledamöterna i fullmäktige i vissa fall kan besluta om folkomröstning, inte innebär att det införs någon generell möjlighet till minoritetsinitiativ på kommunal nivå. Det är endast om förslaget om folkomröstning väckts genom ett folkinitiativ som denna regel ska gälla.

Det är även vid folkinitiativ fullmäktige som ska besluta att folkomröstning ska hållas. Fullmäktige har därvid att på formella grunder pröva om det ärende som folkinitiativet berör faller inom ramen för den kommunala kompetensen, om det avser en sådan fråga som fullmäktige kan besluta om samt om en tillräckligt stor andel av de röstberättigade står bakom initiativet. Om så inte är fallet ska fullmäktige avslå folkinitiativet. Ett sådant beslut kan överklagas genom laglighetsprövning. Det finns emellertid inte något hinder mot att fullmäktige, efter att ha avslagit ett folkinitiativ på den grunden att andelen som står bakom initiativet inte uppgår till tio procent av de röstberättigade, ändå på eget initiativ beslutar att hålla en folkomröstning i den fråga som initiativet rör.

En folkomröstning som hålls med anledning av ett folkinitiativ ska genomföras som ett led i beredningen av ärendet och på det sätt som regleras i kommunallagen. Närmare bestämmelser om sådana omröstningar finns i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Det innebär att det är fullmäktige som ska besluta om bl.a. den fråga och de svarsalternativ som ska ställas till de röstberättigade samt när omröstningen ska hållas. Det är en uppgift för fullmäktige att i varje enskilt fall utforma svarsalternativ och röstsedlar på ett lämpligt sätt och då se till att den fråga som väckts genom folkinitiativet besvaras genom omröstningen. Fullmäktiges beslut om utformningen av frågan och svarsalternativen fattas med enkel majoritet enligt huvudregeln i 5 kap. 43 § kommunallagen.

I detta sammanhang bör betonas att en kommunal folkomröstning endast är rådgivande. Efter omröstningen är det alltid fullmäktige som genom ett vanligt majoritetsbeslut bestämmer om åtgärder och prioriteringar. Det är därför viktigt att frågeställningen och svarsalternativen formuleras på ett sådant sätt att resultatet kan fylla en reellt rådgivande funktion i fullmäktiges fortsatta handläggning av ärendet.

För det fall det inkommer två eller flera folkinitiativ som rör samma ärende men där den aktuella frågan formulerats något olika är det fullmäktige som beslutar om de ska läggas samman vid beräkningen av hur stor andel som står bakom initiativet. Så bör i regel ske om initiativen i huvudsak tar sikte på samma fråga. Det är sedan, som angetts ovan, fullmäktige som närmare formulerar den fråga som ska ställas i folkomröstningen.

Ett folkinitiativ bör leda till att en folkomröstning hålls inom skälig tid. Det finns visserligen både praktiska och ekonomiska fördelar med att hålla en folkomröstning i samband med allmänna val och det kan även antas att valdeltagandet gynnas av en sådan planering. Att en folkomröstning bör hållas inom skälig tid kan dock i många fall innebära att man inte kan avvakta till nästa allmänna val. Det är enligt vår mening en sak för fullmäktige att med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet finna en lämplig tidpunkt för omröstningen. Något behov av att närmare reglera denna fråga föreligger inte.

Ett folkinitiativ medför inte någon skyldighet för fullmäktige att avvakta med att fatta beslut i det ärende som initiativet rör. Även i denna fråga är det en uppgift för fullmäktige att med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet avgöra om så bör ske.

16.2.2. Kommunala folkomröstningar

Vår bedömning: Det finns inte anledning att i övrigt göra några ändringar av reglerna om rådgivande kommunala folkomröstningar.

Kommunala rådgivande folkomröstningar kan på ett värdefullt sätt bidra till att vitalisera den lokala demokratin. De argument för rådgivande nationella folkomröstningar som vi tidigare anfört är i stor utsträckning tillämpliga även när det gäller kommunala folkomröstningar (se avsnitt 15.2). Det har också hållits ett flertal sådana folkomröstningar under senare år och erfarenheterna av dessa är i huvudsak goda. Rådgivande folkomröstningar på kommunal nivå utgör, på samma sätt som på nationell nivå, ett komplement till den representativa demokratin genom att ingå som ett led i beredningen av ett ärende. En sådan folkomröstning gör det möjligt för de förtroendevalda att inhämta råd från medborgarna samtidigt som de har att ta ansvar för det beslut som senare fattas. När det gäller den ökade förekomsten av utfästelser i förväg om att följa utgången i omröstningen hänvisas till vad vi anfört om nationella folkomröstningar.

Som vi anförde i föregående avsnitt har det visat sig att en allt större andel av de kommunala folkomröstningarna rör frågor där det inte är kommunerna som slutligen avgör den bakomliggande frågan. Vi har bl.a. mot denna bakgrund diskuterat om det bör finnas en reglering av vilken typ av frågor som ska kunna bli föremål för kommunala folkomröstningar.

En begränsning ligger i att kommunala folkomröstningar är en del i beredningen av ett ärende som kommunfullmäktige har att handlägga (5 kap. 34 § kommunallagen). Detta innebär dels att hela ärendet måste falla inom den kommunala kompetensen, dels att det ska vara ett ärende som ska avgöras av fullmäktige. Den kommunala kompetensen regleras i 2 kap. 1 § kommunallagen och innebär att en kommun eller ett landsting får sköta sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och inte ska skötas av någon annan, t.ex. av staten. Lagen ger en allmän ram som konkretiseras genom en omfattande praxis. Exakt kan dock den kommunala kompetensen inte avgränsas. Kompetensen är avsedd att kunna förändras med samhällsutvecklingen. I

slutändan är det en uppgift för domstol att efter överklagande ta ställning till vad som ryms inom den kommunala kompetensen.

Kravet att ärendet är sådant att fullmäktige kan besluta om det innebär att utanför området faller bl.a. frågor som ankommer på nämnder att besluta om, antingen genom direkta bestämmelser i lag eller genom att de är att se som förvaltning, verkställighet eller förberedande åtgärder (se 3 kap.13–15 §§kommunallagen). Däremot omfattas sådan frågor i vilka fullmäktige har valt att delegera beslutanderätten till t.ex. en styrelse eller nämnd.

Begränsningen att folkomröstningen ska vara en del i beredningen av ett ärende som fullmäktige har att handlägga har inte hindrat att omröstning hållits i ärenden om att kommunen avser att göra någon form av framställan till riksdagen, till en annan kommun eller till ett statligt organ (t.ex. Vägverket eller Systembolaget). Genom att formulera frågan på ett sådant sätt att omröstningen handlar om huruvida kommunen ”ska verka för” eller kanske ”göra en framställan till” den som slutligt avgör frågan kan ett stort antal frågor bli föremål för folkomröstning. Ett flertal av de folkomröstningar som ägt rum kan också sägas ha rört just denna typ av framställningar. Detta torde knappast ha varit avsikten då bestämmelserna om kommunala rådgivande folkomröstning infördes i kommunallagen och enligt vår mening bör man sträva efter att inte hålla folkomröstningar i sådana frågor.

Det finns emellertid inte tillräckliga skäl att begränsa de frågor som kan bli föremål för folkomröstning till frågor som rör ärenden där det är kommunen som slutligen avgör den bakomliggande frågan. Det är inte heller troligt att det skulle gå att utforma en regel som skulle nå det angivna syftet. Det bör i stället vara en sak för kommunfullmäktige att avgöra om det är lämpligt att hålla folkomröstning i denna typ av frågor. Det är dock viktigt att det görs tydligt för de röstande vad omröstningen gäller så att de inte ges intrycket att det är kommunen som slutligen avgör den bakomliggande frågan.

En annan fråga som diskuterats är om man bör begränsa möjligheterna att hålla rådgivande kommunala folkomröstningar till vissa ärendetyper. Uttryckliga uppräkningar i lag av vissa ärendetyper som det får folkomröstas om skulle emellertid innebära en detaljreglering som är främmande för kommunallagen och som innebär att kommunernas handlingsfrihet avsevärt begränsas. Det är dessutom mycket svårt att åstadkomma en uttömmande uppräkning. Det skulle därför finnas en uppenbar risk

för att vissa ärenden, som egentligen borde omfattas av en sådan reglering, skulle hamna utanför avgränsningen. Att införa principbestämmelser av typen ”förslag som medför större kommunalekonomiska konsekvenser” kan leda till betydande tolkningstvister då det kan vara svårt att enas om vilka ekonomiska konsekvenser som t.ex. ett investeringsbeslut för med sig. Likaså tar denna princip mer fasta på beslutets omfattning i ekonomiska termer snarare än beslutets långsiktiga karaktär eller principiella betydelse.

En annan möjlighet är att specificera vilka frågor som man inte får folkomrösta om. Flera europeiska stater har infört bestämmelser om att man exempelvis inte får folkomrösta om den kommunala budgeten, den lokala administrationen eller val respektive entledigande av fullmäktige och borgmästare. Vissa länder har även infört regler om att man inte får rösta i etiska och moraliska frågor. Även denna form av reglering riskerar dock att leda till tolkningssvårigheter. Var går t.ex. gränsen för vad som omfattas av den kommunala budgeten?

Vår slutsats är således att det, utöver vad som tidigare anförts i fråga om folkinitiativ, inte finns anledning att ändra reglerna om kommunala folkomröstningar.

IV. FÖRHÅLLANDET MELLAN REGERINGEN OCH RIKSDAGEN

17. Regeringsbildning och misstroendeförklaring

17.1. Bakgrund

Ett parlamentariskt statsskick kännetecknas av att regeringen utgår från och är beroende av folkrepresentationen. Med parlamentarism menas alltså att makten ligger hos folkrepresentationens, parlamentets, majoritet. Statschefen har inte någon makt och regeringen måste ha parlamentsmajoritetens förtroende eller i vart fall tolereras av den. Finns inte denna förutsättning, ska regeringen avgå och ersättas av en annan regering som har tillräckligt stöd.

Man skiljer mellan negativ och positiv parlamentarism. Begreppen hänför sig till vilken omröstningsregel som används när parlamentet ska ta ställning till vilket stöd regeringen har. Positiv parlamentarism innebär att en majoritet av parlamentets ledamöter aktivt måste stödja regeringen. I en regeringsbildningsomröstning utses därmed i länder med positiv parlamentarism en föreslagen kandidat till statsminister endast om en majoritet av parlamentets ledamöter röstar för förslaget.

Parlamentarismen i regeringsformen är i stället utformad efter principerna för negativ parlamentarism, vilket kommer till uttryck i bestämmelserna om regeringsbildning och misstroendeförklaring. Innebörden av detta begrepp kan sägas vara att en regering kan tillträda och fungera så länge den inte har en riksdagsmajoritet mot sig.

De svenska omröstningsreglerna för regeringsbildning och misstroendeförklaring kan kortfattat beskrivas på följande sätt.

Talmannens förslag till statsminister i samband med regeringsbildning är enligt 6 kap. 2 § andra stycket regeringsformen godkänt om inte fler än hälften av riksdagens ledamöter, dvs. minst 175 ledamöter, röstar mot det. En nedlagd röst får därmed samma effekt som en röst för förslaget till statsminister. Genom att avstå

från att rösta kan riksdagsledamöter som visserligen inte aktivt stödjer den föreslagna statsministern men som på grund av det rådande parlamentariska läget inte vill fälla den tilltänkta regeringen markera ett missnöje utan att framtvinga regeringens avgång.

För att riksdagen ska bifalla ett yrkande om misstroendeförklaring krävs på motsvarande sätt enligt 12 kap. 4 § regeringsformen att fler än hälften av riksdagens ledamöter röstar för det.

De övriga europeiska länderna är också parlamentariska i den meningen att parlamentet har makten att under vissa förhållanden tvinga regeringen att avgå. I de flesta av länderna har parlamentet möjlighet att uttala en misstroendeförklaring både mot enskilda statsråd och mot regeringen som helhet. I några länder, t.ex. Spanien, Tyskland och Ungern, krävs att den parlamentsmajoritet som vill fälla en regering också enas om en motkandidat till statsministerposten, s.k. konstruktiv misstroendeförklaring.

17.1.1. Den nuvarande regleringen

Allmänt om parlamentarismen i regeringsformen

Att Sverige har ett parlamentariskt styrelseskick kommer till uttryck redan i regeringsformens första paragraf. Där slås fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt och förverkligas genom bl.a. ett representativt och parlamentariskt statsskick. Av 1 kap. 6 § regeringsformen följer också att regeringen, vars uppgift är att styra riket, är ansvarig inför riksdagen. Den svenska regleringen av parlamentarismen innebär som nämnts ovan ett s.k. negativt ansvar.

Det förhållandet att regeringen utövar sin styrande makt under ansvar inför riksdagen framgår också av reglerna i 12 kap. regeringsformen om riksdagens kontrollmakt. Av särskild betydelse är i detta sammanhang de nämnda reglerna om misstroendeförklaring, som kan sägas vara den tydligaste regleringen av parlamentarismen i regeringsformen. Övriga kontrollinstrument är inte på samma sätt kopplade till parlamentarismens principer eftersom de inte i sig leder till någon möjlighet för riksdagen att avsätta regeringen. Riksdagen utövar således kontroll över regeringen genom t.ex. konstitutionsutskottets granskning. Granskningen leder dock inte automatiskt till att regeringens parlamentariska stöd ska mätas i en förtroende-

omröstning. För att granskningen ska resultera i en sådan omröstning krävs ett särskilt yrkande om det enligt reglerna i 12 kap. 4 § regeringsformen.

I Sverige skedde en utveckling från det maktdelningssystem som präglade 1809 års regeringsform till den parlamentarism som i dag regleras i regeringsformen. I samband med enkammarreformen 1969 infördes reglerna om misstroendeförklaring, upplösningsinstitutet reformerades och statsministerns bestämmanderätt över regeringens sammansättning markerades. Dessa ändringar innebar att regeringens beroende av riksdagen framgick tydligare. I regeringsformen markerades riksdagens ställning ytterligare genom införandet av bestämmelser med innebörden att all offentlig makt utgår från folket och att landet styrs av en regering som grundar sin ställning på riksdagens sammansättning och är ansvarig inför riksdagen.

När de nuvarande reglerna om misstroendeförklaring infördes motiverades valet av omröstningsregel med att ett negativt parlamentariskt ansvar ansågs tillräckligt. En sådan omröstningsregel ansågs kunna bidra till politisk stabilitet och motverka missbruk av rätten till misstroendeförklaring (SOU 1963:17 s. 146 f.). Vid införandet av reglerna om regeringsbildning gjordes liknande överväganden. Talmannens statsministerkandidat borde enligt vad som då angavs visserligen godkännas av riksdagen men omröstningsreglerna fick inte innebära att regeringsbildningen försvårades (SOU 1972:15 s. 95).

I linje med parlamentarismens principer sätter regeringsformen alltså riksdagen i centrum. Riksdagen stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas samt granskar rikets styrelse och förvaltning. Regeringens funktion är att styra riket med ansvar inför riksdagen. Regeringsformen reglerar inte uttömmande vad som ingår i den styrande makten – regeringens styrande funktion brukar sägas utgöra en restfunktion, främst i förhållande till riksdagens uppgifter.

Omröstningen om talmannens statsministerförslag och misstroendeförklaring är således riksdagens främsta instrument i det parlamentariska systemet för att kontrollera regeringens stöd i riksdagen och utkräva ansvar. Även regeringen kan sägas ha två parlamentariska instrument till sitt förfogande. Det ena är att upplösa riksdagen, det andra att ställa en s.k. kabinettsfråga.

Regeringen får enligt 3 kap. 4 § regeringsformen upplösa riksdagen och förordna om extra val. Detta kan dock inte ske

under en nyvald riksdags första tre månader. Institutet extra val betecknas ibland som en ”säkerhetsventil” som bara aktualiseras i mycket besvärliga parlamentariska situationer. Möjligheten att upplösa riksdagen och utlysa extra val, som enligt vad som framgått fanns redan före regeringsformens tillkomst, har inte utnyttjats sedan 1958.

Regeringsformen reglerar två situationer där extra val kan aktualiseras. Den ena är enligt 6 kap. 3 § om talmannens statsministerförslag förkastats fyra gånger av riksdagen. I ett sådant fall ska förfarandet för regeringsbildning avbrytas och återupptas först sedan ett nytt riksdagsval har hållits. Om inte ett ordinarie val ändå ska hållas inom tre månader, ska ett extra val förrättas inom denna tid. Den andra situationen är enligt 6 kap. 5 § om riksdagen förklarat sig inte ha förtroende för statsministern eller något annat statsråd. Regeringen kan då, om förutsättningarna i 3 kap. 4 § är uppfyllda, förordna om extra val som ett motmedel för att undvika entledigande och – om misstroendeförklaringen avsåg statsministern – hela regeringens avgång. Utöver dessa två extravalssituationer kan regeringen när som helst – utom inom tre månader efter ett val – upplösa riksdagen och utlysa nyval.

Även i Danmark och Spanien har regeringen rätt att upplösa parlamentet. I de flesta andra europeiska länderna gäller annars att det är statschefen som fattar beslut om upplösning av parlamentet på förslag av regeringen. Statschefen kan alltså i de fallen ha ett veto. I några av dessa länder är regeringens rätt att föreslå en upplösning av parlamentet begränsad till situationer då den förlorat en förtroendeomröstning. I några andra europeiska länder saknar regeringen emellertid förslagsrätt.

Med kabinettsfråga menas att en regering kan deklarera att en viss fråga är så viktig att ett eventuellt voteringsnederlag kommer att föranleda regeringens avgång. Regeringen kan på detta sätt så att säga tvinga riksdagen att acceptera ett förslag även om inte en majoritet av dess ledamöter aktivt stödjer förslaget men på grund av överväganden om exempelvis möjliga regeringsalternativ inte är beredd att fälla regeringen. I dessa fall rör det sig inte om en rättslig förpliktelse att avgå. Det har hittills inträffat endast vid ett tillfälle att en regering avgått efter ett sådant voteringsnederlag i riksdagen. Statsminister Ingvar Carlsson gjorde i februari 1990 en kabinettsfråga av regeringens förslag om allmänt lönestopp. Riksdagen avslog propositionen och Ingvar Carlsson lämnade omedelbart in

sin avskedsansökan, varefter talmannen entledigade honom och den övriga regeringen.

Regeringsbildning

Uppgiften att utnämna samtliga statsråd låg enligt 1809 års regeringsform på kungen. Efter hand som parlamentarismens principer accepterades i det svenska statsskicket utbildades en konstitutionell praxis som innebar att kungen, innan han utnämnde statsministern, skulle samråda med talmännen och företrädare för partigrupperna i riksdagen. Beslutet att utse en statsminister skulle sedan grunda sig på vad som framkommit vid samrådet. Övriga statsråd skulle enligt denna praxis utnämnas av kungen efter förslag av statsministern.

Författningsutredningens förslag (SOU 1963:17) innebar att kungen fortfarande skulle ha uppdraget att utse statsminister. Ordningen med en skyldighet att först samråda med talmannen och företrädarna för riksdagens partigrupper skulle enligt förslaget skrivas in i regeringsformen. Valet av statsminister skulle, enligt vad som redan ansågs gälla enligt praxis, vara beroende av det rådande parlamentariska läget i riksdagen. Som en garanti för att parlamentarismens principer skulle beaktas vid regeringsbildningen föreslogs att regeringen skulle vara skyldig att avgå om riksdagen förklarade att den inte längre hade förtroende för regeringen.

En av huvudpunkterna i den uppgörelse som träffades i Grundlagberedningen rörande statschefens ställning (den s.k. Torekovkompromissen) var att monarkin skulle behållas men att statschefen endast skulle ha representativa och ceremoniella uppgifter. Kungens uppgifter vid regeringsbildningen behövde därför övertas av någon annan.

Enligt sina direktiv skulle Grundlagberedningen i första hand undersöka möjligheterna att låta organ eller personer med mer eller mindre direkta mandat från folket ha hand om uppgiften att utse statsminister. Under dessa förutsättningar var det enligt beredningen (SOU 1972:15 s. 94) endast riksdagen eller dess talman som kom i fråga.

Beredningen ansåg inte att det var en lämplig ordning att låta statsministern utses genom val inom riksdagen. Det ansågs vara nödvändigt att skilja mellan förslags- och beslutsfunktionerna. När det först gällde rätten att ge förslag på statsministerkandidat

konstaterade beredningen att riksdagens talman själv är riksdagsledamot och därför kan härleda sitt mandat från folket. Han eller hon kan dessutom förutsättas ha en tämligen lång erfarenhet av politiskt arbete och är riksdagens främsta företrädare. Talmannens position ansågs vara mindre partipolitiskt utsatt än övriga riksdagsledamöters samtidigt som han eller hon kan avkrävas politiskt ansvar för sina beslut. Sammanfattningsvis ansåg Grundlagberedningen att riksdagens talman var mest lämpad för uppgiften att föreslå vem som under det rådande parlamentariska läget skulle ha bäst förutsättningar att bilda regering.

När det gällde funktionen att besluta om vem som ska bli statsminister ansåg beredningen emellertid att det kan finnas en risk för att talmannen inte alltid kan befria sig från sina partipolitiska bindningar och att det därför bör finnas ett korrektiv mot att talmannen väljer en statsminister som inte har tillräckligt parlamentariskt stöd. Riksdagen borde därför ha sista ordet.

Beredningen konstaterade att man visserligen kunde tänka sig att förlita sig på ordningen med misstroendeförklaring. En riksdagsmajoritet som inte är nöjd med talmannens val av statsminister kan ju besluta om en misstroendeförklaring och framtvinga statsministerns och därmed hela regeringens avgång.

Den som utsetts till statsminister kunde emellertid enligt beredningen redan därigenom anses ha en starkare ställning och bättre förhandlingsmöjligheter. Om riksdagsledamöter som visserligen inte stödjer den utsedde statsministern av olika skäl avstår från eller dröjer med att väcka ett yrkande om misstroendeförklaring skulle det få till följd att ett från parlamentarisk synpunkt ”oriktigt” val av statsminister skulle komma att stå sig.

Till detta kom enligt beredningen att den som en gång utsetts till statsminister förfogar över rätten att möta en misstroendeförklaring med att upplösa riksdagen och förordna om extra val. Denna omständighet kan förstärka riksdagsledamöternas eventuella motvilja att initiera en misstroendeförklaring. Därför fann beredningen att man måste ställa det kravet på regeringsbildningsproceduren att den föreslagne statsministerkandidaten i någon form ska godkännas av riksdagen innan han eller hon förordnas och därigenom förfogar över upplösningsinstitutet.

Som nämnts var det dock enligt beredningen angeläget att inte i onödan försvåra regeringsbildningen genom att kräva att statsministerkandidaten får ett aktivt stöd av riksdagen majoritet.

Det skulle räcka med att den föreslagna kandidaten tolererades av riksdagens majoritet.

Grundlagberedningen föreslog mot denna bakgrund den ordning för regeringsbildning som enligt 6 kap.2–4 §§regeringsformen gäller i dag. Denna ordning kan beskrivas på följande sätt.

När en statsminister ska utses kallar riksdagens talman företrädare för varje partigrupp i riksdagen till samråd. Talmannen överlägger också med de vice talmännen och lägger mot bakgrund av dessa kontakter fram ett förslag till statsminister för riksdagen. Riksdagen prövar sedan – utan beredning i utskott – förslaget genom en omröstning.

Förslaget är som framgått godkänt, om inte mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar emot det. Om talmannens förslag förkastas upprepas proceduren. Om riksdagen har förkastat talmannens förslag fyra gånger ska förfarandet avbrytas och inte återupptas förrän extra val till riksdagen har hållits. Ska ordinarie val ändå hållas inom tre månader, avvaktas i stället resultatet av det ordinarie valet.

Efter riksdagens godkännande ska statsministern så snart det kan ske anmäla de av honom eller henne utsedda övriga statsråden för riksdagen. Därefter äger regeringsskiftet rum vid en särskild konselj inför statschefen.

De regeringsförhandlingar som sker inför förslaget och omröstningen leds av den nya riksdagens talman. En begäran om entledigande – föranlett exempelvis av ett svagt valresultat – kan emellertid komma att lämnas in av statsministern relativt omgående efter valet och innan den nya riksdagen samlats. Denna begäran tas då emot och behandlas av den gamla riksdagens talman, som meddelar det beslut som innebär att statsministern entledigas och att regeringen sitter kvar som en s.k. expeditionsministär enligt 6 kap. 8 § regeringsformen. De fortsatta förhandlingarna med partiföreträdarna äger i regel rum när den nyvalda riksdagen valt talman och då under dennes ledning.

Regeringsformens reglering utesluter dock inte att den gamla riksdagens talman agerar ytterligare i regeringsbildningsfrågan. Om en snabb lösning av en regeringskris är så angelägen att proceduren inte bör försenas, kan man enligt förarbetena tänka sig att den gamla riksdagens talman måste kunna fungera trots att hans parlamentariska förankring är bristfällig (SOU 1972:15 s. 96).

Riksdagens omröstning äger rum innan den föreslagne statsministern har presenterat sin tilltänkta regering och regerings-

förklaring. Vilka som kommer att inneha de olika ministerposterna liksom den föreslagna regeringens politik kan under dessa förhållanden därför inte vara föremål för omröstningen. Detta är en omständighet som har skapat debatt och det har hävdats att omröstningen för att vara meningsfull bör gälla mer än den föreslagne statsministerns person. I propositionen till de nuvarande reglerna gjordes ett uttalande i denna fråga som i sig har bidragit till debatten. Det sades där (prop. 1973:90 s. 178) att det var tydligt att riksdagens ställningstagande inte enbart skulle gälla vem som ska bli statsminister utan i realiteten även – och framför allt – regeringens partimässiga sammansättning och dess program i stort.

Mot uppfattningen att även innehållet i den föreslagna regeringens politik ska omfattas av omröstningen brukar anföras att regeringsbildningen skulle försvåras alltför mycket. Den som godkänner ett förslag till statsminister eller avstår från att rösta ska enligt denna ståndpunkt därigenom inte behöva uttrycka någon annan uppfattning än att förslaget till statsminister och regeringsunderlaget i det rådande parlamentariska läget framstår som naturligt eller riktigt. När en statsminister efter att ha blivit förordnad presenterat sin regering och avgett sin regeringsförklaring kan ju också en riksdagsminoritet som inte är nöjd med regeringens politik väcka frågan om en misstroendeförklaring mot regeringen.

Numera har som praxis etablerats en ordning som innebär att talmannen i samband med att han eller hon presenterar statsministerkandidaten också tillkännager den partimässiga sammansättningen av den regering som den föreslagna statsministern avser att bilda. Däremot presenteras inte den tilltänkta regeringens politiska program.

Misstroendeförklaring

Misstroendeförklaring infördes som framgått vid enkammarreformen 1969 som en yttersta garanti för parlamentarismen. Det hade länge ansetts vara en brist att det i grundlagen saknades bestämmelser om regeringens parlamentariska ansvar som gjorde det möjligt att kontinuerligt kontrollera om regeringen hade riksdagens förtroende (prop. 1968:27 s. 204). Bestämmelsen om misstroendeförklaring ersatte den tidigare ordningen som innebar att riksdagen på förslag från konstitutionsutskottet kunde begära

entledigande av det eller de statsråd mot vilket utskottet riktat anmärkningar, det s.k. dechargeinstitutet.

En misstroendeförklaring är ett uttalande av riksdagen att statsministern eller ett annat statsråd inte har riksdagens förtroende (12 kap. 4 § regeringsformen). För en misstroendeförklaring krävs, som också berörts, att fler än hälften av riksdagens ledamöter, dvs. minst 175 ledamöter, ansluter sig till den. Den som vid omröstningen röstar mot en misstroendeförklaring eller avstår från att rösta får anses stödja eller i vart fall tolerera den regering eller det statsråd som yrkandet gäller.

För att ett yrkande om misstroendeförklaring ska tas upp till prövning krävs att det har väckts av minst en tiondel av riksdagens ledamöter, dvs. minst 35 ledamöter. Ett yrkande om misstroendeförklaring ska inte tas upp till prövning om det har väckts under tiden från det att ett ordinarie val har ägt rum eller ett beslut om extra val har meddelats till dess att den genom valet utsedda riksdagen har samlats. Inte heller tas ett yrkande upp om det avser ett statsråd som efter att ha entledigats uppehåller sin befattning till dess hans eller hennes efterträdare har tillträtt.

Bestämmelser om vilken verkan en misstroendeförklaring har finns i 6 kap. regeringsformen. I 5 § stadgas att om riksdagen förklarat att statsministern eller annat statsråd inte åtnjuter riksdagens förtroende, ska talmannen entlediga statsrådet. Entledigas statsministern ska övriga statsråd enligt 7 § också entledigas. Regeringen kan dock förhindra ett entledigande av statsministern eller av ett annat statsråd genom att inom en vecka från misstroendeförklaringen utlysa extra val. Om en misstroendeförklaring ges under de tre första månaderna efter ett val, får regeringen dock inte förordna om extra val, vilket innebär att misstroendeförklaringen får omedelbar verkan.

Ett yrkande om misstroendeförklaring ska inte beredas i utskott utan på samma sätt som vid ett förslag till ny statsminister sker beredningen endast på politisk väg genom informella överläggningar inom och mellan partigrupperna. Det finns dock inget som hindrar att förklaringen grundas exempelvis på en iakttagelse som konstitutionsutskottet har gjort vid sin granskning. Den kan också följa på en interpellationsdebatt eller på ett agerande från regeringens eller det kritiserade statsrådets sida, i eller utanför riksdagen.

En misstroendeförklaring är också det yttersta medlet för riksdagen att från tjänsten skilja ett statsråd som har begått ett brott (prop. 1973:90 s. 424).

I sammanhanget kan noteras att en omröstning endast gäller yrkandet om misstroendeförklaring, inte skälen för detta. Skilda grupper inom riksdagen kan således få igenom en misstroendeförklaring av ett visst statsråd även om de är oeniga om motiven.

Möjligheten att avge en misstroendeförklaring är en del av kontrollmakten (se avsnitt 19.1). Förarbetena till reglerna om misstroendeförklaring visar att grundlagsstiftarna tänkte sig en bestämd skillnad och gränslinje mot konstitutionsutskottets granskning. Författningsutredningen betonade att omröstningen om misstroendeförklaring inte skulle gälla en särskild politisk sakfråga utan endast frågan om regeringen tolererades av riksdagen eller inte. En regering behöver således inte ha begått något fel för att drabbas av en misstroendeförklaring. Distinktionen mellan ett tolererande av regeringen i allmänhet och enskilda sakfrågor syftade till att bidra till politisk stabilitet. Ett parti som motsätter sig regeringens avgörande i en betydande sakfråga men i övrigt tolererar regeringen ska inte behöva medverka till regeringens fall.

Författningsutredningen menade vidare att det i andra länder hade förekommit att enskilda sakfrågor sammanflätats med regeringens överlevnad och att detta lett till politisk instabilitet och därmed borde undvikas. Därför valdes en omröstningsregel där frånvarande och nedlagda röster skulle räknas som stöd för den sittande regeringen. Utredningen menade som berörts att detta skulle bidra till politisk stabilitet och att regeln var en garanti mot missbruk av rätten till misstroendeförklaring (SOU 1963:17 s. 146 f.).

17.1.2. Tillämpningen av bestämmelserna

Regeringsbildning

Regeringsformens bestämmelser om förfarandet vid regeringsbildning tillämpas om regeringen har avgått eller entledigats. Den vanligaste anledningen till att en statsminister – och därmed hela regeringen – självmant avgår är att ett val inneburit en tillbakagång för det parti eller de partier som innehaft regeringsmakten. Om statsministern emellertid inte avgår och inte heller entledigas efter

en misstroendeförklaring blir reglerna om regeringsbildning inte aktuella.

De gällande bestämmelserna om regeringsbildning har tillämpats elva gånger. Vid sex av dessa har regeringen avgått till följd av valutslag. Det var fallet med regeringsbildningarna 1976, 1979, 1982, 1991, 1994 och 2006. De övriga regeringsbildningarna har föranletts av regeringskriser eller av att regeringspartiet har bytt partiledare. Vid ett av tillfällena, 1986, var regeringsbildningen föranledd av att statsministern avlidit. Vid samtliga tillfällen har riksdagen godkänt talmannens förslag till statsminister.

TP PT

Vid två av regeringsbildningarna innebar talmannens förslag och riksdagens omröstning att den nyss entledigade statsministern på nytt utsågs till statsminister. Detta gällde 1981, då Thorbjörn Fälldin begärt sitt entledigande inför ett hot om misstroendeförklaring, och 1990, då Ingvar Carlsson begärt sitt entledigande som ett resultat av ett voteringsnederlag i en kabinettsfråga.

Någon regeringsbildning till följd av att riksdagen beslutat om misstroendeförklaring mot en statsminister har inte förekommit. De yrkanden om misstroendeförklaring som har lett till omröstning har inte fått tillräckligt stöd i riksdagen. Däremot inträffade det som berörts vid ett tillfälle (1981) att hela regeringen avgick på grund av ett uttalat hot om misstroendeförklaring utan att någon omröstning hann äga rum. En riksdagsmajoritet hade meddelat att den avsåg att rösta för en sådan förklaring. Regeringen konstaterade att ett kvarstannande skulle ha stått i strid med riksdagsmajoritetens önskan och den avgick därför, varefter en regeringsbildningsprocess fick inledas.

En utförligare beskrivning av de regeringsbildningar som genomförts enligt nuvarande regler när det gäller perioden 1974– 2002 lämnas i utredningen Valutslag och regeringsbildning (2003/04:URD3), som utförts på konstitutionsutskottets uppdrag. Vidare har Magnus Isberg i rapporten Misstroendeförklaring och regeringsbildning 1994–2006 – Regeltillämpning och författningspolitiska alternativ (SOU 2007:41), som utarbetats på vårt uppdrag, beskrivit de regeringsbildningar som skett under senare tid. Magnus Isberg konstaterar i rapporten att det parlamentariska läget vid de regeringsbildningar som genomförts under den studerade perioden varit tämligen okomplicerat och att det redan när förfarandet påbörjats i riksdagen stått klart vem som skulle bli statsminister. I rapporten diskuteras även några tänkbara alternativa ordningar för regeringsbildning efter val.

Misstroendeförklaring

Sedan möjligheterna till misstroendeförklaring infördes har fem sådana omröstningar hållits i riksdagen. Ingen av omröstningarna har inneburit att tillräcklig majoritet för yrkandet uppnåtts.

Det första yrkande som ledde till omröstning om misstroendeförklaring framställdes efter den allmänpolitiska debatten under hösten 1980. Socialdemokraterna motiverade sitt yrkande med att de på grund av sitt missnöje med den borgerliga regeringens politik hade krävt extra val men detta hade avvisats av regeringen.

År 1985 var yrkandet om misstroendeförklaring riktat mot ett enskilt statsråd, utrikesminister Lennart Bodström. Yrkandet var föranlett av missnöje med statsrådets hantering av frågan om eventuella ubåtskränkningar av svenskt territorium.

Missnöje med statsminister Göran Persson med anledning av hans uttalanden i samband med en resa till Kina orsakade en omröstning 1996. Denna omröstning motiverades alltså inte av någon förändring av eller osäkerhet i den parlamentariska situationen utan syftade till att demonstrera missnöje med hur statsministern hanterat en viss situation.

Omröstningarna 1998 och 2002 hade det gemensamt att de syftade till att framtvinga regeringens avgång efter ett val och att åstadkomma en regeringsbildningsprocess. Dessa omröstningar behandlas ytterligare i avsnitt 18.1.

Vid två andra tillfällen har som nämnts ett hot om misstroendeförklaring lett till regeringens respektive det aktuella statsrådets avgång. Regeringen konstaterade 1981 att en riksdagsmajoritet hade meddelat att den avsåg att rösta för en misstroendeförklaring och att det då saknades parlamentariska förutsättningar för regeringen att sitta kvar. År 1988 begärde justitieminister Anna-Greta Leijon sitt entledigande sedan hon konstaterat att det på grund av missnöje med hanteringen av den s.k. Ebbe Carlssonaffären fanns en riksdagsmajoritet för en misstroendeförklaring mot henne.

För en närmare genomgång av hur misstroendeförklaringsinstitutet har använts hänvisas till den nämnda rapporten (SOU 2007:41). Magnus Isberg konstaterar i rapporten att oppositionspartier har haft två skilda motiv för att väcka ett yrkande om misstroendeförklaring; dels att demonstrera missnöje i en sakfråga, dels att klarlägga regeringsunderlaget exempelvis efter ett val. Det första av dessa motiv har varit föremål för kritik, bl.a. i

diskussionerna 2005 om ett eventuellt misstroendeyrkande med anledning av hanteringen av den s.k. flodvågskatastrofen. Kritiken har grundat sig på uppfattningen att misstroendeförklaring är ett instrument för att pröva regeringsunderlaget, inte för att demonstrera en uppfattning i en sakfråga.

Att ingen av de genomförda omröstningarna har lett till en misstroendeförklaring bör enligt Isberg inte uppfattas som att de varit betydelselösa. De kan enligt Isberg ha haft andra effekter, såsom att framtvinga eller i vart fall påskynda uppgörelser inom ramen för regeringsbildningsdiskussioner.

17.2. Överväganden

Vår bedömning: Det finns inte skäl att ändra omröstningsreglerna vid regeringsbildning och misstroendeförklaring. En regering ska även fortsättningsvis kunna utses och sitta kvar så länge som den tolereras av en riksdagsmajoritet. Det saknas också anledning att i andra avseenden ändra reglerna om regeringsbildning och misstroendeförklaring.

Den svenska parlamentarismen bygger som nämnts på ett s.k. negativt ansvar, dvs. regeringen kan utses och därefter sitta kvar så länge inte riksdagens majoritet har uttalat att regeringen inte har dess förtroende. I den diskussion som förts både i och utanför riksdagen om en övergång till positiv parlamentarism, dvs. ett krav på att regeringen i stället måste ha ett uttryckligt stöd av en riksdagsmajoritet, brukar framför allt anföras att detta skulle skapa bättre förutsättningar för starka regeringar.

Ett viktigt krav som måste ställas på parlamentarismens reglering i regeringsformen är att den inte får försvåra en regeringsbildning eller en sittande regerings möjligheter att fungera. Reglerna måste möjliggöra snabba regeringsbildningar under olika parlamentariska förutsättningar.

Tillämpningen av de gällande bestämmelserna visar enligt vår mening att dagens reglering uppfyller de krav som bör ställas på hur parlamentarismen ska regleras i regeringsformen och att regleringen i allt väsentligt har visat sig fungera väl. En övergång till regler som innebär att regeringen måste ha ett aktivt stöd skulle kunna öka förutsättningarna för starka regeringar. Mot detta måste

emellertid enligt vår mening främst ställas att sådana regler kan medföra en alltför stor risk för att regeringsbildningsprocessen försvåras.

Sammantaget finner vi inte skäl att föreslå en ändring av den ordning som innebär att en statsminister kan utses och sitta kvar så länge han eller hon inte har en riksdagsmajoritet mot sig. Omröstningsreglerna vid riksdagens omröstning om en föreslagen statsminister och vid ett yrkande om misstroendeförklaring bör alltså inte ändras.

En annan fråga är om reglerna om regeringsbildning och misstroendeförklaring bör ändras i något annat avseende.

Möjligheterna att framställa ett yrkande om misstroendeförklaring har haft både principiell och praktisk betydelse samt bidragit till att vitalisera den moderna svenska demokratin. I allmänhet torde motsättningar mellan regeringen och riksdagsmajoriteten lösas utan att misstroendeförklaring behöver tillgripas, t.ex. genom att regeringen eller ett enskilt statsråd föregriper en sådan förklaring och avgår självmant. Genomgången av bestämmelsernas tillämpning visar också att det har varit relativt ovanligt med yrkanden om misstroendeförklaring. De omröstningar som har hållits har heller aldrig resulterat i en misstroendeförklaring, eftersom de inte har fått föreskriven majoritet i riksdagen.

Regeringsformens regler om misstroendeförklaring ska dock, som anförts tidigare, ses som en yttersta garanti för parlamentarismen och fyller därmed en mycket betydelsefull roll i vårt statsskick. Tillämpningen av bestämmelserna har också visat sig fungera väl. Det finns enligt vår mening därför inte något behov av att ändra bestämmelserna om misstroendeförklaring.

Även när det gäller regeringsbildningsprocessen visar genomgången av hur bestämmelserna tillämpats enligt vår mening att de har fungerat väl. De regeringsbildningar som ägt rum sedan reglerna trädde i kraft har genomförts relativt snabbt. Talmannens beredning av frågan om ny statsminister har följt de föreskrivna och i praxis utvecklade rutinerna och riksdagen har i samtliga fall godkänt talmannens första förslag på statsminister. Det saknas därför enligt vår mening anledning att ändra på de regler som reglerar hur en regeringsbildning ska gå till när en ny statsminister ska utses.

Vi återkommer dock i nästa kapitel till vissa frågor som rör situationen efter ett val i de fall som den i regeringsformen reglerade regeringsbildningsprocessen inte aktualiseras.

18. Prövning av regeringsfrågan efter val

18.1. Bakgrund

Regeringsformen innehåller inga bestämmelser med krav på att en regering alltid måste avgå efter ett val. Proceduren att utse en statsminister inleds därför bara om regeringen självmant har avgått eller om den har entledigats som en följd av en misstroendeförklaring eller av att statsministern avlidit. En regering som väljer att inte avgå som ett resultat av ett svagt valresultat kan alltså sitta kvar vid regeringsmakten och avvakta utgången av en eventuell misstroendeförklaring i riksdagen.

Det har hävdats att en avgångsskyldighet skulle ge bättre förutsättningar för sonderingar kring vilka regeringsbildningar som kan väntas få stöd. En regering som anser sig ha förutsättningar att sitta kvar skulle enligt detta synsätt tvingas att på nytt aktivt söka stöd från riksdagen. Det främsta argumentet mot en sådan ordning har varit att den skulle medföra ”onödiga” regeringsavgångar i lägen där regeringsfrågan efter ett val framstår som klar exempelvis till följd av att regeringspartiet fått egen majoritet.

Redan några år efter regeringsformens införande, efter riksdagsvalet 1979, aktualiserades i flera motioner frågan om obligatorisk omprövning av regeringsfrågan efter varje riksdagsval. Frågan har därefter återkommit under åren.

Särskilt efter riksdagsvalen 1998 och 2002 uppstod debatt om regeringens skyldighet att avgå efter ett val. Moderaterna, som väckte yrkanden om misstroendeförklaring, framhöll vid det första tillfället att det följer av parlamentarisk praxis att en minoritetsregering bör avgå efter ett val som inneburit ett nederlag. Vid den senare omröstningen hävdades att regeringen på grund av det oklara parlamentariska läget efter valet borde avgå för att

möjliggöra en ny regeringsbildningsprocess. Inget av yrkandena fick dock tillräckligt stöd i riksdagen.

Olika förslag fördes därefter fram i motioner och i debatten om hur regeringsbildningsprocessen skulle kunna utformas för att råda bot på de negativa konsekvenser som den gällande ordningen ansågs ha. Ett sådant förslag var att regeringen alltid ska avgå efter ett val oavsett valresultatet för att ge tillfälle för de talmansledda sonderingarna i regeringsbildningsfrågan. En sådan ordning skulle enligt förespråkarna ge ökade förutsättningar för en mer allsidig prövning av regeringsfrågan.

Konstitutionsutskottet ansåg som svar på motioner med yrkande om avgångsskyldighet efter varje val att en sådan ordning skulle medföra att principen om det s.k. negativa ansvaret i viss mån övergavs. Utskottet menade att en ansvarsfull utövning av regeringsmakten förutsätter att regeringen i en situation där dess parlamentariska underlag försvagats noga överväger sin ställning. En regering som inte anser sig ha möjlighet att finna ett tillräckligt parlamentariskt stöd för sin politik bör enligt utskottet avgå. Vidare erinrade utskottet om att bestämmelserna om misstroendeförklaring utgör den yttersta garantin för att en regering som inte har parlamentets förtroende inte kan sitta kvar. Motionerna avstyrktes (bet. 1999/2000:KU2 s. 17).

I den tidigare nämnda rapporten Valutslag och regeringsbildning (2003/04:URD3), konstateras, efter en genomgång av de riksdagsval som ägt rum sedan regeringsformen trädde i kraft och fram till och med 2002 års val, att det vid fyra tillfällen inträffat att regeringar utan egen riksdagsmajoritet har stannat kvar efter ett riksdagsval. Det gäller regeringarna under Olof Palme (1985), Ingvar Carlsson (1988) och Göran Persson (1998 och 2002). Vid tre tillfällen hade det enligt rapporten inträffat att regeringar utan egen riksdagsmajoritet avgått efter riksdagsval: regeringen under Ola Ullsten (1979) samt koalitionsregeringarna under Thorbjörn Fälldin (1982) och Carl Bildt (1994). Till dessa kan nu läggas regeringen under Göran Persson som avgick efter valet 2006.

18.2. Överväganden

Vårt förslag: En omröstning om statsministern har tillräckligt stöd i riksdagen ska hållas efter varje val. Om mer än hälften av ledamöterna röstar nej på denna fråga, ska statsministern entledigas.

Dagens ordning för regeringsbildning inleds som framgått endast om statsministern avlider eller avgår eller om riksdagen avger en misstroendeförklaring. Om statsministern tolkar valresultatet för det parti eller de partier som sitter i regeringen så att regeringen kan sitta kvar, blir frågan om regeringens stöd i riksdagen med dagens ordning därför föremål för riksdagens prövning endast om minst en tiondel av ledamöterna, dvs. minst 35 ledamöter, framställer ett yrkande om misstroendeförklaring.

Om riksdagsledamöter som inte stödjer den sittande regeringen av olika skäl avstår eller dröjer med att väcka ett sådant yrkande, kan en diskussion uppstå om den sittande regeringen är den från parlamentarisk synvinkel ”riktiga”. I en situation där regeringsfrågan på grund av det parlamentariska läget efter ett val inte framstår som självklar kan det inte uteslutas att den nuvarande ordningen ger den sittande statsministern en viss fördel, inte bara i de faktiska regeringsförhandlingarna utan redan genom den omständigheten att en misstroendeomröstning av olika skäl kan utebli eller fördröjas. Den debatt som förekommit under senare år ger under alla förhållanden uttryck för uppfattningen att det finns en omotiverad obalans i styrkeförhållandena efter ett val, föranledd av den fördel som ligger i att statsministern kan sitta kvar på sin post i avvaktan på en eventuellt misstroendeförklaring.

Mot denna bakgrund har det inom utredningen diskuterats om en regering alltid ska vara skyldig att avgå efter ett val. Som ett skäl för en sådan ordning har anförts att den sittande regeringen har fått sitt mandat av en tidigare riksdag.

Mot detta har det hävdats att en regeringsavgång är en så betydelsefull politisk händelse att den bara bör tas till när omständigheterna verkligen kräver det.

Om man inte anser det motiverat att gå så långt som att införa en avgångsskyldighet efter varje val men väl önskar pröva om regeringen har en tillräckligt parlamentarisk bas också i den nya riksdagen, ligger det nära till hands att överväga en ordning som

innebär att det alltid bör ske en omröstning om statsministern i riksdagen när regeringen avser att sitta kvar efter ett val. En sådan omröstning skulle motsvara den omröstning som i dag enligt 6 kap. 2 § regeringsformen hålls om talmannens statsministerförslag men skulle inte vara beroende av att ett sådant förslag framställs.

En omröstning av detta slag syftar till att klargöra att regeringen har tillräckligt stöd även i den nya riksdagen. En sådan ordning kan dessutom ses som en yttersta kontroll av att det parlamentariska systemet, med s.k. negativt ansvar, fungerar. En regering kan sitta kvar så länge den inte har en majoritet av riksdagens ledamöter emot sig men konstaterandet av detta görs inte beroende av att ett yrkande om misstroendeförklaring väcks.

Vi föreslår att det införs bestämmelser om en statsministeromröstning efter val.

Det bör emellertid förutsättas att en regering efter ett valresultat som lett till oklarhet om regeringens stöd i riksdagen väljer att avgå.

Vid en statsministeromröstning efter val är det inte, som vid regeringsbildning enligt nuvarande 6 kap. 2 § regeringsformen, talmannens förslag som riksdagen röstar om. Det rör sig här snarare om en fråga till riksdagen med syfte att bekräfta regeringens parlamentariska bas. Riksdagsledamöterna skulle då ta ställning till frågan om statsministern har det stöd som förutsätts i 6 kap. 2 § andra stycket regeringsformen. En sådan fråga kan en riksdagsledamot besvara genom att rösta ja eller nej eller genom att avstå från att rösta.

Om fler än 175 riksdagsledamöter röstar nej på den ställda frågan, får det samma effekt som om motsvarande majoritet – vid en omröstning om misstroendeförklaring – röstar för ett yrkande om en sådan förklaring, dvs. statsministern ska entledigas. Detta bör regleras särskilt i 6 kap. Om statsministern som ett resultat av omröstningen har entledigats, ska en ny statsminister alltså utses enligt de nuvarande bestämmelserna i 6 kap. Då tar regeringsbildningsprocessen vid.

Om inte en majoritet av riksdagsledamöterna röstar nej blir effekten densamma som om en majoritet inte röstar för ett yrkande om misstroendeförklaring, dvs. statsministern kan sitta kvar.

Det är den nya riksdagen som ska genomföra omröstningen. För att inte regeringsformens bestämmelser ska innebära ett hinder för de diskussioner som kan föras mellan partierna efter ett val bör regleringen inte innebära att den tid inom vilken omröstningen ska

äga rum är för kort. Samtidigt är det viktigt att svaret på frågan om vem som efter ett val ska bilda regering inte dröjer för länge. Vi har stannat för en bestämmelse som innebär att omröstningen ska hållas inom två veckor från det första sammanträdet. Utgångspunkten bör dock vara att omröstningen ska hållas så snart som möjligt sedan den nya riksdagen samlats. Det bör vara talmannen som bestämmer när under den angivna tidsperioden som omröstningen bör hållas.

En omröstning av detta slag skulle inte ändra de omröstningsregler som gäller i dag, inte heller de grundläggande förutsättningarna för den s.k. negativa parlamentarismen. Den syftar alltså inte till att kräva att regeringen har ett starkare stöd i riksdagen än den hade före valet eller vad som anses tillräckligt enligt dagens ordning. Fortfarande skulle gälla att en regering kan sitta kvar så länge den tolereras av en riksdagsmajoritet, dvs. så länge inte en majoritet av riksdagens ledamöter röstar mot den.

Den föreslagna ordningen är som vi berört inte heller avsedd att ändra på det ovan nämnda förhållandet att en regering som lidit nederlag i valet och som inte har tillräckligt parlamentariskt stöd för sin politik bör avgå Om statsministern under sådana förhållanden har begärt sitt entledigande, ska regeringsbildningsprocessen enligt bestämmelserna i 6 kap. regeringsformen inledas på sedvanligt sätt. Då blir den här föreslagna omröstningen inte aktuell.

Inte heller ska omröstningen äga rum om riksdagen innan dess avgett en misstroendeförklaring mot statsministern enligt bestämmelserna i 12 kap. 4 § regeringsformen (som motsvarar 13 kap. 4 § i vårt förslag). Den här föreslagna ordningen begränsar alltså inte möjligheten att framställa ett yrkande om misstroendeförklaring och påverkar inte heller i övrigt tillämpningen av bestämmelserna om misstroendeförklaring.

Det är således inte uteslutet att det inom den tvåveckorsperiod då den nyvalda riksdagen ska hålla omröstningen kan komma att genomföras en misstroendeomröstning, även om den situationen får bedömas som mindre sannolik. Det finns anledning att utgå från att riksdagsledamöter som överväger att framställa ett yrkande om misstroendeförklaring mot statsministern beaktar det förhållandet att en statsministeromröstning enligt den här föreslagna bestämmelsen inom kort ska genomföras. Även om vissa frågor rörande tillämpningen av reglerna om misstroendeförklaring

och om statsministeromröstning således inte kan uteslutas, är dessa inte av det slaget att de motiverar en särskild reglering.

Skulle emellertid det parti eller de partier som innehaft regeringsmakten under den föregående mandatperioden i valet ha bibehållit eller stärkt sitt parlamentariska underlag kan en omröstning av det slag som föreslås här möjligen framstå som obehövlig. Fördelen med att även i dessa situationer hålla en omröstning är att det därigenom skulle bekräftas att regeringen även i den nyvalda riksdagen har tillräckligt parlamentariskt stöd för att sitta kvar.

En följd av den praxis som innebär att talmannen i samband med att han eller hon presenterar sitt statsministerförslag också tillkännager den partimässiga sammansättningen av den regering som den föreslagna statsministern avser att bilda är att det skapas en politisk bundenhet vid denna partisammansättning. I enlighet med denna praxis ska en ny regeringsbildningsprocess genomföras om en viktigare förändring inträffar i fråga om regeringens sammansättning eller underlag exempelvis genom att ett parti lämnar en koalitionsregering. Statsministern har dock rätt att genomföra en regeringsombildning – alltså entlediga och utse nya statsråd – utan att underställa denna riksdagens prövning (se Folkstyrelsens villkor, SOU 1987:6 s. 241 f.).

Någon förändring av denna praxis är inte avsedd. Om de parlamentariska förutsättningarna som förelåg vid den senaste omröstningen i riksdagen har förändrats är det enligt vår mening rimligt att riksdagen på nytt ges tillfälle att pröva frågan om regeringsbildare. En annan ordning skulle innebära en maktförskjutning från riksdagen till statsministern. Som en konsekvens av dessa utgångspunkter måste gälla att den här föreslagna omröstningen ska avse den sittande statsministerns parlamentariska bas under förutsättning att denne avser att fortsätta leda en regering som består av samma parti eller partier som före valet. Avser statsministern att efter valet leda en regering med annan partimässig sammansättning bör han eller hon på samma sätt som enligt dagens praxis avgå och en regeringsbildningsprocess enligt bestämmelserna i 6 kap. regeringsformen inledas.

Enligt dagens system blir en regering en s.k. expeditionsministär endast om den avgår eller blir entledigad. En regering som väljer att inte avgå efter ett val är således en vanlig regering och inte en expeditionsministär under tiden från valet till det att den nya riksdagen samlas. En ordning med omröstning efter varje val

e n

innebär inte någon skillnad i detta hänseende. Regeringen fortsätter på samma sätt som enligt dagens ordning att vara en vanlig regering tills den på eget initiativ avgår eller en majoritet av riksdagens ledamöter förklarar sig inte stödja den, antingen vid den nu föreslagna omröstningen eller efter ett yrkande om misstroendeförklaring.

Den här föreslagna omröstningen ska genomföras både efter ordinarie val och efter extra val. Det bör noteras att statsministern inte kan utlysa extra val för att undvika ett entledigande om en majoritet av riksdagens ledamöter vid omröstningen förklarat sig inte stödja honom eller henne, på det sätt som i regel är möjligt efter en misstroendeförklaring. Av 3 kap. 4 § andra stycket regeringsformen (som i vårt förslag motsvaras av 3 kap. 11 § andra stycket) följer nämligen att regeringen efter val till riksdagen inte får förordna om extra val förrän tre månader har förflutit från den nyvalda riksdagens första sammanträde.

Förslaget medför en justering av tilläggsbestämmelse 2.7.1 i riksdagsordningen.

19. Riksdagens kontrollmakt

19.1. Allmänt om kontrollmakten

19.1.1. Bakgrund

Riksdagen granskar enligt 1 kap. 4 § regeringsformen rikets styrelse och förvaltning. Att regeringen utövar sin makt under ansvar inför riksdagen framgår också av reglerna i 12 kap. regeringsformen om riksdagens kontrollmakt. Kontrollmakten är ingen sammanhängande helhet utan består av ett antal regler med vissa beröringspunkter (Sterzel, Författning i utveckling, 1998, s. 207).

I regeringsformen infördes 1974 fyra konstitutionella institut som närmast utgjorde en kodifiering av riksdagens kontrollmakt, såsom den utvecklats efter 1809: konstitutionsutskottets granskning (1–2 §§), interpellationer och frågor (5 §), riksdagens ombudsmän (6 §) samt riksdagens revisorer, numera Riksrevisionen (7 §). Till detta fogades ett nytt institut, misstroendeförklaring (4 §), som ett led i att parlamentarismen skrevs in i grundlagen. Frågor om misstroendeförklaring behandlas i kapitel 17. I 12 kap. regeringsformen finns även bestämmelser om åtal m.m. av statsråd respektive justitieråd och regeringsråd (3 resp. 8 §§). Den sistnämnda bestämmelsen behandlas i avsnitt 22.2.2.

Författningsutredningen uttalade bl.a. att riksdagen har en särskild, alltmer väsentlig kontrollfunktion i förhållande till rikets styrelse och förvaltning. Från synpunkten av en klar funktionsuppdelning var det enligt utredningen av betydelse att kontrollfunktionen utövas enligt bestämda i grundlagen fastlagda former. Statsråden skulle sålunda vara föremål för en politisk kontroll från riksdagens sida genom möjligheten till misstroendeförklaring och genom rätten för riksdagsledamöter att framställa interpellationer och frågor. De skulle också omfattas av en administrativ och juridisk kontroll genom konstitutionsutskottets granskningsverksamhet. Enligt utredningen var andra myndigheter än

regeringen genom riksdagens ombudsmän föremål för tillsyn från medborgerlig rättssäkerhetssynpunkt och myndigheternas ekonomiska förvaltning skulle granskas av riksdagens revisorer (SOU 1963:17 s. 154 f.).

I förarbetena (prop. 1973:90 s. 414) gjordes vidare vissa allmänna uttalanden i en inledande kommentar till 12 kap. regeringsformen. Där angavs att det var naturligt i ett statsskick som står på parlamentarismens grund att riksdagen har som huvuduppgift att bedriva en kontrollerande verksamhet genom att granska regeringens allmänna politik. Riksdagen ska även övervaka regeringen i dess funktion som högsta förvaltningsmyndighet. Vidare ligger det i riksdagens intresse att bevaka att myndigheter och offentliga funktionärer lojalt och effektivt förverkligar de direktiv för samhällsverksamheten som har getts i lagar och andra beslut. En insyn på olika förvaltningsområden kan också ge riksdagen underlag för nya beslut.

Vidare anfördes att ett visst moment av kontroll för de nu angivna syften kunde sägas ligga i riksdagens allmänna ställning i förhållande till regeringen. Riksdagens sakbehandling av regeringens förslag kunde sålunda anses höra till dess kontrollmakt i vid bemärkelse. När man talade om riksdagens kontrollmakt menade man emellertid vanligtvis särskilda rättsliga institut där kontroll är den dominerande funktionen. Även med denna snävare avgränsning kunde man enligt propositionen ha skilda meningar om vilka kontrollerande funktioner som borde innefattas i kontrollmakten.

De olika kontrollmedlen i 12 kap. regeringsformen kan delas upp i åtminstone två typer. På ena sidan finns konstitutionsutskottets granskning, misstroendeförklaring samt interpellationer och frågor, som samtliga är parlamentariska kontrollmedel. På den andra sidan finns Riksdagens ombudsmän (JO) och Riksrevisionen, som förutsätter politiskt oberoende. Kontrollen av regeringen, även den administrativa och juridiska kontrollen, utförs således av riksdagsledamöter, medan den kontroll som utförs av JO och Riksrevisionen på ett annat sätt är oberoende från de politiska organen, se vidare bl.a. Sterzel, Perspektiv på kontrollmakten, Festskrift till Anders Fogelklou, 2008, s. 241 f.

Nedan följer en kortfattad redogörelse för de olika kontrollmedlen i 12 kap. regeringsformen. Som anförts tidigare behandlas dock de bestämmelser som rör misstroendeförklaring respektive åtal av justitieråd och regeringsråd på annan plats i betänkandet.

Avslutningsvis nämns något om v

T

issa övriga frågor med koppling

till riksdagens granskning.

T

Konstitutionsutskottets granskning

Konstitutionsutskottet ska enligt 12 kap. 1 § regeringsformen granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för granskningen få ut protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa ärenden. En anmälan av en granskningsfråga får göras av alla riksdagsledamöter och av andra riksdagsutskott.

Utskottet ska när det finns skäl till det, dock minst en gång om året, meddela riksdagen ”vad utskottet vid sin granskning har funnit förtjäna uppmärksamhet”. Riksdagen kan med anledning av granskningen göra en framställning till regeringen (2 §).

Konstitutionsutskottets granskning behandlas mer utförligt i nästa avsnitt.

Åtal för brott av statsråd

Ett statsråd, eller ett före detta statsråd, får enligt 12 kap. 3 § regeringsformen dömas för brott endast om han genom brottet grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal för ett sådant brott beslutas av konstitutionsutskottet och prövas av Högsta domstolen. Några särskilda påföljdsbestämmelser finns inte utöver de som gäller enligt brottsbalken eller andra straffrättsliga bestämmelser. Avsättning förekommer inte längre som en påföljd för brott i tjänsten. Enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 424) kan man i praktiken räkna med att ett statsråd som har dömts för ett grovt brott i tjänsten avgår frivilligt eller efter ett ingripande av statsministern. Ytterst kan riksdagen skilja honom eller henne från tjänsten genom en misstroendeförklaring.

Motivet till bestämmelsen var enligt Grundlagberedningen att ett statsråd ofta ställs i situationer som inte har full motsvarighet för andra tjänstemäns vidkommande. Ett statsråd kan t.ex. inte i samma omfattning som dessa få ledning för sitt handlande i lagregler och andra rättsgrundsatser. Därför kan det finnas behov av att dra gränsen mellan straffbart och straffritt på ett annat sätt (SOU 1972:15 s. 84 f.). Efter det att JK kritiserat denna inställning

i sitt remissvar (prop. 1973:90 bil. 3 s. 270 f.), framhöll justitieministern att även om man inte utan starka skäl bör införa bestämmelser som ger en särställning åt en viss personkategori i straffrättsligt hänseende går det inte att bortse från att regeringsledamöter stundtals måste handla under betingelser åt vilka det ordinära straffrättsliga regelsystemet inte skänker tillräckligt beaktande (prop. 1973:90 s. 421 f.).

Det kan nämnas att något åtal mot ett statsråd inte har väckts sedan regeringsformen trädde i kraft.

Interpellationer och frågor

Interpellationer och frågor är en del av kontrollmakten men de fyller även en ren upplysningsfunktion. I 12 kap. 5 § regeringsformen anges att en riksdagsledamot får framställa en interpellation eller en fråga till ett statsråd i en angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning. Statsrådens hela ämbetsutövning kan bli föremål för frågor. Den närmare regleringen av interpellationer och frågor till statsråd ges i 6 kap. riksdagsordningen.

I 6 kap. 1 § riksdagsordningen anges att en interpellation ska ha ett bestämt innehåll och vara försedd med en motivering. Den ska besvaras av ett statsråd inom två veckor från det att den getts in. Om kammaren gör ett uppehåll i sitt arbete under tvåveckorsperioden, förlängs tiden med vad som motsvarar uppehållet. Besvaras inte interpellationen inom den angivna tiden ska statsrådet meddela riksdagen varför svaret uteblir eller anstår. En interpellation faller om den inte har besvarats vid det riksmöte då den väckts. Interpellationer besvaras alltid muntligen och följs av en debatt där också andra ledamöter än den som ställt interpellationen kan delta.

Muntliga frågor framställs vid en frågestund som anordnas i kammaren och besvaras omedelbart av ett statsråd. Skriftliga frågor besvaras skriftligen. De frågor som under en vecka getts in senast kl. 10 på fredagen ska besvaras senast kl. 12 på onsdagen i följande vecka. Både muntliga och skriftliga frågor ska ha ett bestämt innehåll. En skriftlig fråga får också vara försedd med en kort inledande förklaring (6 kap. 2–4 §§ riksdagsordningen).

Antalet interpellationer och frågor har ökat under årens lopp. Vid riksmötet 2006/07 framställdes 695 interpellationer och 1 658 skriftliga frågor. Till detta kommer de frågestunder som i regel hålls på tors

T

dagar i riksdagen.

T

Var tredje vecka kommer stats-

ministern till kammaren och svarar på frågor. Övriga torsdagar är fem ministrar på plats. Ledamöterna kan då ställa frågor utan att anmäla dem i förväg.

T

Riksdagens ombudsmän – JO

T

Grundläggande bestämmelser om JO finns i 12 kap. 6 § regeringsformen. JO ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra föreskrifter. Tillsynen gäller inte bara befattningshavarna utan även myndigheterna som sådana. En ombudsman får närvara vid domstolars eller förvaltningsmyndigheters överläggningar och har tillgång till domstolens och myndighetens protokoll och handlingar. Närmare bestämmelser finns i riksdagsordningen. Antalet ombudsmän är fyra och de väljs för en period om fyra år. Omval kan ske.

JO:s tillsyn omfattar inte regeringen eller enskilda statsråd (2 § lagen [1986:765] med instruktion för Riksdagens ombudsmän). Däremot omfattas Regeringskansliet och dess tjänstemän. Enligt instruktionen ska JO särskilt se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet samt att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten.

JO är ett s.k. extraordinärt organ som inte är avsett att ersätta den tillsyn och rättstillämpning som andra organ i samhället svarar för. JO saknar befogenhet att ändra eller upphäva felaktiga beslut. Det har ansetts viktigt och betydelsefullt för medborgarnas förtroende för rättsordningen att det finns en utanför den offentliga förvaltningen stående, helt självständigt verkande institution, som har sin grund i folkrepresentationens förtroende och som de enskilda kan vända sig till med sina klagomål mot myndigheternas verksamhet (KU 1975/76:22 s. 48 f.).

I JO:s uppgifter ingår också att verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Detta kan ske genom att JO lämnar förslag till riksdagen (se tilläggsbestämmelsen 3.8.4 riksdagsordningen) och till regeringen.

Riksrevisionen

T

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Myndigheten inrättades den 1 juli 2003, samtidigt som Riksdagens revisorer och

T

Riksrevisionsverket upphörde. De grundläggande bestämmelserna om Riksrevisionen finns i 12 kap. 7 § regeringsformen.

Riksrevisionens granskning av statens verksamhet bedrivs av tre av riksdagen valda riksrevisorer som självständigt beslutar vad som ska granskas. Riksrevisorerna beslutar även självständigt och var och en för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning.

Vid myndigheten finns också en styrelse som utses av riksdagen. Styrelsens uppgift är att följa granskningsverksamheten, lämna de förslag och redogörelser till riksdagen som riksrevisorernas granskningsrapporter och revisionsberättelser ger anledning till samt att besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och om årsredovisning för myndigheten.

Riksrevisionens uppgifter består av två delar, dels revisionell granskning av vissa årsredovisningar (årlig revision), dels granskning av statlig verksamhet främst med sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt men också de statliga insatserna i allmänhet (effektivitetsrevision). Den senare formen av granskning ska främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser.

T

Riksrevisionsutredningen har i sitt delbetänkande Uppföljning av Riksrevisionsreformen – Riksrevisionens styrelse, ledning och hanteringen av effektivitetsgranskningar (2008/09:URF1) bl.a. föreslagit att riksdagen och utskotten bör ges huvudansvaret för att ta ställning till Riksrevisionens effektivitetsgranskningar. Riksrevisionen bör överlämna dessa granskningar direkt till riksdagen som svarar för att de lämnas vidare till regeringen för yttrande. Regeringen ska senast inom tre månader lämna en redogörelse till riksdagen för de åtgärder man vidtagit eller avser att vidta med anledning av en granskningsrapport. Vidare ska styrelsen vid Riksrevisionen avskaffas i sin nuvarande form och ersättas med ett insynsråd kallat Riksrevisionens parlamentariska råd. Rådets uppgift blir att ge riksdagen insyn i Riksrevisionens verksamhet samt att fungera som ett samrådsorgan mellan riksdagen och

riksrevisorerna. Rådet får inga beslutande uppgifter. Det väljs av riksdagen och består av en representant för varje partigrupp i riksdagen. Riksrevisionsutredningen har även föreslagit att den av riksrevisorerna som ska svara för den administrativa ledningen bör få ett utökat administrativt ansvar och benämnas riksrevisor med administrativt ansvar. Inom sina granskningsområden och i de enskilda granskningsärendena ska riksrevisorerna dock även fortsättningsvis besluta var för sig.

T

Riksrevisionsutredningen kommer i ett slutbetänkande under våren 2009 att ta upp frågor om effektivitetsrevisionens inriktning samt om Riksrevisionens internationella verksamhet och om den årliga revisionen.

T

Vissa övriga frågor med koppling till riksdagens granskning

Förutom de kontrollmöjligheter som anges i 12 kap. regeringsformen utövar riksdagen en kontrollfunktion i vidare mening när riksdagen fullgör sina uppgifter som högsta beslutsorgan och när den granskar regeringen som förslagsställare till riksdagen. Om riksdagen avslår ett förslag från regeringen i en lag- eller anslagsfråga, kan detta under vissa omständigheter innebära ett nederlag för regeringen som i fråga om de politiska verkningarna kan jämställas med ett nederlag i en förtroendeomröstning (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 525, se även om s.k. kabinettsfråga i avsnitt 17.1.1).

I förarbetena till 12 kap. regeringsformen betonades att det var angeläget att riksdagen systematiskt intresserade sig för hur fattade beslut utfallit i verkligheten och lade detta till grund för nya ställningstaganden för framtiden. En sådan löpande återkoppling borde ha sin tyngdpunkt i utskotten. Enligt Grundlagberedningen borde man med bestämdhet värna om att stärka riksdagens kontrollmakt, vilket en systematisk uppföljning från utskottens sida skulle bidra till (SOU 1972:15 s. 116). Det ingår numera också i utskottens beredning av ärenden att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom respektive utskotts ämnesområde (4 kap. 18 § riksdagsordningen). Utskottens uppföljning och utvärdering behandlas mer utförligt i avsnitt 19.3.

Riksdagen kan besluta att ge regeringen sin mening i en viss fråga till känna. Ett sådant s.k. tillkännagivande avser ofta en begäran om utredning och förslag till ny eller ändrad lagstiftning.

Regeringen är inte skyldig att tillgodose ett tillkännagivande men bör enligt praxis göra det. Om regeringen emellertid inte har för avsikt att tillgodose riksdagens önskemål bör den underrätta riksdagen samt ange skälen för detta. Riksdagen kontrollerar varje år vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av tillkännagivandena. Någon författningsreglering när det gäller tillkännagivanden och deras innebörd finns inte. I avsnitt 19.4 behandlas frågor om tillkännagivanden.

19.1.2. Överväganden

Vår bedömning: Det finns inte anledning att göra några principiella förändringar av regeringsformens reglering av kontrollmakten. På några punkter finns det dock skäl att närmare överväga om tillägg eller justeringar bör göras. Det gäller i första hand konstitutionsutskottets granskning, utskottens uppföljning och utvärdering samt riksdagens tillkännagivanden till regeringen.

De olika kontrollmedel som har samlats i 12 kap. regeringsformen är av skiftande slag men har med ett undantag det gemensamt att de utgör instrument för riksdagens eller ett riksdagsorgans kontroll av regeringen eller förvaltningen eller båda delarna. Undantaget är bestämmelsen i 8 § om åtal m.m. rörande justitieråd och regeringsråd. Som framgår av avsnitt 22.2.2 föreslår vi att den bestämmelsen justeras något samt flyttas till det kapitel i regeringsformen som behandlar rättskipningen.

Enligt vår mening finns det i övrigt inte anledning att föreslå några förändringar av den grundläggande strukturen när det gäller de olika kontrollmedlen i 12 kap. regeringsformen. Systemet med parlamentariska kontrollmedel och politiskt oberoende kontrollmedel har enligt vår mening i allt väsentligt fungerat väl. När det gäller de olika kontrollmedlen – utöver konstitutionsutskottets granskning som behandlas mer utförligt i följande avsnitt – kan vidare anföras följande.

Bestämmelsen om åtal mot statsråd har som framgått aldrig tillämpats. De motiv som låg bakom införandet av bestämmelsen gör sig emellertid fortfarande gällande och det finns enligt vår mening inte anledning att föreslå någon förändring.

Interpellationer och frågor fyller en viktig funktion genom att skapa möjligheter i riksdagen för information och debatt. Även för regeringen är dessa viktiga då de ofta är ett sätt för regeringen att informera om sin politik. En aktiv användning av interpellationer och frågor innebär att regeringen är föremål för en löpande kontroll. Något behov av att ändra dagens bestämmelse har enligt vår mening inte framkommit.

Inte heller i fråga om JO och Riksrevisionen har vi i detta sammanhang sett anledning att föreslå några förändringar. När det gäller JO bör här nämnas att vi i avsnitt 20.2.2 föreslår att ombudsmännens rätt att närvara vid domstolars och förvaltningsmyndigheters överläggningar ska avskaffas.

T

Till bilden hör också att Riksrevisionen som nämnts är föremål för översyn av en parlamentarisk utredning som nyligen har lämnat ett delbetänkande med förslag till vissa ändringar i regeringsformen (2008/09:URF1). Delbetänkandet har överlämnats till riksdagsstyrelsen för fortsatt beredning.

T

Som framgått tidigare (se avsnitt 4.2) föreslår vi vissa förändringar när det gäller strukturen och språket i 12 kap. regeringsformen. I den utsträckning Riksrevisionsutredningens förslag till ändringar i 12 kap. 7 § regeringsformen ska genomföras bör dessa inarbetas i 13 kap. 7–9 §§ i vårt förslag och få följande lydelse.

Riksrevisionen

7 § Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Bestämmelser om att Riksrevisionens granskning kan avse också annan än statlig verksamhet meddelas i lag.

8 § Riksrevisionen leds av tre riksrevisorer, som väljs av riksdagen. Riksdagen får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.

Riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Vid myndigheten finns också Riksrevisionens parlamentariska råd, som väljs av riksdagen. Rådets uppgift är att följa granskningsverksamheten och verka för samråd och insyn i Riksrevisionens verksamhet.

9 § Ytterligare bestämmelser om Riksrevisionen meddelas i riksdagsordningen och i annan lag.

Sammanfattningsvis finns det således inte anledning att genomföra några principiella förändringar av regleringen av kontrollmakten i 12 kap. regeringsformen. I det följande avsnittet behandlar vi något utförligare frågor om konstitutionsutskottets granskning. Därefter tar vi upp vissa frågor om utskottens uppföljning och utvärdering av riksdagsbeslut samt frågor om s.k. tillkännagivanden.

19.2. Konstitutionsutskottets granskning

19.2.1. Bakgrund

De tidigare reglerna om konstitutionsutskottets granskning reformerades på förslag av utskottet självt i samband med riksdagens behandling av propositionen (prop. 1968:27) om den partiella grundlagsreformen (KU 1968:20 s. 40 f.). Förslaget låg dock nära Författningsutredningens förslag i ämnet (SOU 1963:17 s. 452 f.).

Författningsutredningen anförde att utskottets granskning av statsrådens ämbetsutövning skulle avse denna verksamhet i dess helhet men att det låg i sakens natur att granskningen i första hand inriktades på regeringsärendenas handläggning. Enligt utredningen borde granskning och redovisning av administrativ praxis utgöra det normala ledet i konstitutionsutskottets granskning. Utredningen ansåg det lämpligt att utskottet varje år tog upp någon eller några kategorier av regeringsärenden till en mera ingående, systematisk granskning.

Konstitutionsutskottet framhöll vid införandet av bestämmelsen att grundtanken var att granskningen ska vara administrativ och inte politiskt inriktad. Någon ytterligare beskrivning av granskningens innehåll och inriktning gjordes inte (KU 1968:20 s. 40 f.).

Reglerna om granskningsområdet överfördes oförändrade till regeringsformen. Enligt vad som uttalades i propositionen var granskningen numera inriktad på en rättskontroll, närbesläktad med den granskning som sedan länge utövades genom riksdagens ombudsmanna- och revisorsinstitutioner (prop. 1973:90 s. 415).

Från flera håll har riktats kritik mot konstitutionsutskottet för att granskningen alltmer kommit att politiseras. Med politisering

avses främst att utskottet ofta delar sig efter partitillhörighet i en majoritet som inte finner att några fel blivit begångna och en minoritet som anser att fel förekommit och som därför vill kritisera regeringen eller något statsråd (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 531). En annan form av politisering kan sägas bestå i att anmälningar ibland görs främst av partipolitiska skäl (Sterzel, Granskningsmakten, Svensk författningspolitik, Mattson och Petersson (red.), 2003, s. 260 f.).

I en uppsats har hävdats att en empirisk analys av de 143 anmälningar som kom in till konstitutionsutskottet under riksdagsåren 2002/03 till och med 2006/07 visar att det finns flera indikatorer på att granskningen blivit betydligt mer politiserad än vad som var avsikten då bestämmelsen infördes (Wockelberg och Ahlbäck Öberg, Ansvarsfullt ansvarsutkrävande – om bruk och missbruk av KU, Statsvetare ifrågasätter: Uppsalamiljön vid tiden för professorsskiftet den 31 mars 2008, Gustavsson m.fl. (red.), 2008, s. 306 f.).

Granskningsområdet

Föremålet för konstitutionsutskottets granskning är för det första statsrådens tjänsteutövning. Detta begrepp omfattar inte enbart statsrådens verksamhet som medlemmar av regeringen utan även den verksamhet som har samband med de beslut som statsråden fattar efter bemyndigande från regeringen. Utskottet kan således granska t.ex. departementschefernas befattning med personal- och organisationsfrågor i det egna departementet och i de kommittéer som hör till departementet. Även frågor om ministerstyre av förvaltningen har förekommit kan granskas av utskottet.

Eftersom konstitutionsutskottet dessutom granskar regeringsärendenas handläggning faller också själva verksamheten inom Regeringskansliet inom granskningsområdet. Detta innebär att även åtgärder som utförts av tjänstemännen omfattas av granskningen. Tjänstemännen ansvarar visserligen själva för sina åtgärder men det är statsråden som inför konstitutionsutskottet ansvarar för regeringsärendenas handläggning från det att ärendet inkommer till Regeringskansliet till dess att regeringsbeslutet verkställts (Petrén och Ragnemalm, Sveriges grundlagar, 1980, s. 315). Det kan tilläggas att tjänstemännen står under såväl JO:s som JK:s tillsyn.

Inte bara positivt agerande av ett statsråd utan även underlåtenhet att vidta åtgärder kan granskas av utskottet.

Granskningens inriktning

Konstitutionsutskottets granskning ska således enligt de uttalanden som gjorts i förarbetena vara inriktad på rättskontroll och administrativ praxis. Detta synsätt innebär att granskningen i första hand ska syfta till att kontrollera om statsråden i sin tjänsteutövning och Regeringskansliet vid sin handläggning av regeringsärendena har följt gällande regler och vedertagen praxis. Vid underlåtenhet att handla prövas frågan om skyldighet att handla förelåg enligt regler och praxis. Granskningen är inte inriktad på personligt ansvar utan främst på hur allmänna rättsprinciper tillämpas (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 528).

De regler som i första hand är aktuella i det sammanhanget är procedur- och kompetensregler i regeringsformen och riksdagsordningen, t.ex. reglerna om lagrådsremiss, normgivningskompetens och propositionsavlämnande. Men det kan också vara fråga om materiella lagbestämmelser som regeringen tillämpar vid beslut i förvaltningsärenden.

I detta sammanhang kan anföras att regeringsformen och dess förarbeten tillkom vid en tid då regeringen i betydligt större utsträckning än i dag befattade sig med förvaltningsärenden som rör enskilda.

Konstitutionsutskottets tillgång till handlingar

Konstitutionsutskottet har enligt 12 kap. 1 § regeringsformen rätt att för sin granskning få ut protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa ärenden. Utöver de handlingar som hör till regeringsärendena har utskottet inte någon särskild rätt att få ut handlingar från Regeringskansliet. Här blir allmänna regler om en myndighets tillgång till en annan myndighets handlingar vägledande.

Författningsutredningen anförde att konstitutionsutskottet utöver protokoll i regeringsärenden även brukar infordra handlingar av olika slag, som tjänar till att göra protokollen fullständiga. Dessa handlingar var i allmänhet enligt Författnings-

utredningen av vida större roll för granskningsarbetet än själva protokollen. Trots att dessa handlingar inte nämndes i 1809 års regeringsform slog utredningen fast att de faller under utskottets granskningsrätt. Vidare slogs fast att det saknades anledning att behålla de tidigare begränsningarna av konstitutionsutskottets rätt ett erhålla protokollen i försvars- och utrikesärenden.

Mot denna bakgrund föreslogs att konstitutionsutskottet skulle ges en ovillkorlig rätt att få ta del av samtliga protokoll i regeringsärenden. Utskottets rätt att också få ut de handlingar som hör till ärendena skulle enligt utredningen grundlagsfästas. Vid sidan av regeringsärendena ansåg utredningen emellertid att det varken var möjligt eller erforderligt att ange något särskilt material som grundval för utskottets granskning av statsrådens ämbetsförvaltning (SOU 1963:17 s. 434 f. och 453).

Grundlagberedningen delade Författningsutredningens uppfattning att konstitutionsutskottet ska ha tillgång till handlingarna i regeringsärenden utan de begränsningar som tidigare hade gällt i vissa typer av ärenden. Ett skäl till detta var att utskottets granskning i huvudsak hade kommit att inriktas på administrativ praxis vid regeringsärendenas handläggning och att det därför borde vara möjligt att göra undersökningar som spänner över olika slags ärenden (SOU 1972:15 s. 204).

Grundlagberedningens förslag bifölls efter vissa redaktionella förändringar av riksdagen (prop. 1973:90, KU 1973:26 och KU 1974:8). Konstitutionsutskottet gavs således en rätt att i sin granskning få ut protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa ärenden.

Med regeringsärende avses ett ärende som avgörs av regeringen vid regeringssammanträde. Till regeringsärenden räknas även vad som tidigare benämndes kommandomål (7 kap. 3 § regeringsformen). Hit hör däremot inte ärenden där et

T

t statsråd

T

eller en

tjänsteman beslutar på grundval av en bestämmelse i en författning eller efter bemyndigande av regeringen.

Vid regeringssammanträden ska enligt 7 kap. 6 § föras protokoll. Alla handlingar som har kommit till i samband med handläggningen av ett regeringsärende ska föras samman i en akt. De handlingar det rör sig om är dels alla handlingar i ärendet som diarieförts i departementet, dels eventuella dagboksblad, anteckningar och promemorior som innehåller sakupplysningar av betydelse för ärendet. När ärendet har avgjorts slutligt är akten

färdigbildad och ska arkiveras (Gula boken,

T

Handläggningen av

ärenden i Regeringskansliet

T

, Ds 1998:39, s. 48).

Rätten att få ut handlingar enligt 12 kap. 1 § regeringsformen gäller även om besluten och akterna i vissa regeringsärenden är hemliga (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 528).

Den grundlagsreglerade rätten omfattar som berörts inte protokollen i regeringskansliärendena. Med regeringskansliärenden avses ärenden som avgörs av chefen för Regeringskansliet, dvs. statsministern, av en departementschef eller ett annat statsråd eller av en tjänsteman inom departementet och som huvudsakligen rör organisations- och personalfrågor inom departementet och till departementet hörande kommittéer. Petrén och Ragnemalm (Sveriges grundlagar, 1980, s. 315) menar dock att dessa protokoll inte kan undanhållas utskottet eftersom utskottets granskning gäller statsrådens tjänsteutövning i allmänhet. Holmberg m.fl. (Grundlagarna, 2006, s. 528) uttrycker sig något mindre kategoriskt men påpekar att det endast i undantagsfall kan finnas godtagbara skäl att vägra att ställa protokoll och andra handlingar till konstitutionsutskottets förfogande. Samma uppfattning har framförts bl.a. av 2005 års katastrofkommission i betänkandet Tsunamibanden (SOU 2007:44 s. 145).

Det kan dock konstateras att när det gäller andra handlingar än de som hör till regeringsärendena har konstitutionsutskottet inte någon uttrycklig rätt enligt 12 kap. 1 § regeringsformen att få ut sådana handlingar utöver vad som gäller enligt reglerna om allmänna handlingars offentlighet.

En handling är allmän enligt 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda regler (2 kap. 6–7 §§) anses inkommen eller upprättad där. Av offentlighetsprincipen följer att sådana handlingar är offentliga om de inte omfattas av sekretess. I 14 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) föreskrivs dels att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till regeringen eller riksdagen, dels att sekretess inte heller hindrar att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Begränsningen av sekretessen kan förklaras med att det får anses principiellt oriktigt att landets två högsta statsorgan ska vara hindrade från att få uppgifter från myndigheterna i landet. Både regeringen och riksdagen kan behöva uppgifter från vilket område som helst och därför är det knappast möjligt att föreskriva i vilka fall sekretessen skulle vika (Regner m.fl., Kommentar till

sekretesslagen, 2007, s. 14:5). Det är dock viktigt att notera att 14 kap. 1 § sekretesslagen inte reglerar om en myndighet är skyldig att lämna uppgift utan bara huruvida myndigheten får göra det (prop. 1979/80:2 del A s. 322).

Konstitutionsutskottet har också vid behov begärt och fått ta del av även andra handlingar från Regeringskansliet än de som hör till regeringsärenden. Så har skett t.ex. under granskningen i det s.k. tsunamiärendet.

För de andra konstitutionella granskningsorganen, dvs. JO och Riksrevisionen, är bestämmelserna om tillgång till handlingar annorlunda utformade. För JO:s del gäller enligt 12 kap. 6 § regeringsformen att JO har tillgång till myndigheternas protokoll och handlingar samt att domstolar och förvaltningsmyndigheter ska lämna de upplysningar och yttranden som JO begärt. I fråga om Riksrevisionen gäller enligt 6 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. att statliga myndigheter på begäran ska lämna Riksrevisionen den hjälp och de uppgifter och upplysningar som Riksrevisionen behöver för granskningen. Andra som granskas enligt samma lag har en motsvarande skyldighet.

Konstitutionsutskottet har i sitt granskningsbetänkande 2004/05:KU20 tagit in en redogörelse av f.d. chefsjustitieombudsmannen Claes Eklundh angående frågan om rätt för Riksrevisionen att få ta del av handlingar i Regeringskansliet. I redogörelsen anfördes som en allmän utgångspunkt att det får anses vara en självklarhet att ett konstitutionellt kontrollorgan, med uppdrag att på riksdagens – och därmed medborgarnas – vägnar granska den offentliga verksamheten, måste ges så goda praktiska förutsättningar som möjligt för att genomföra sitt uppdrag. I detta ligger att kontrollorganet måste ges tillgång till det granskningsmaterial som det bedömer att det behöver. Angående JO anfördes bl.a. att ombudsmännens rätt till myndigheters protokoll och handlingar enligt 12 kap. 6 § regeringsformen gäller också sådana hos myndigheten förvarade handlingar som inte är allmänna. Dessutom är samtliga de personer som står under JO:s tillsyn enligt samma bestämmelse skyldiga att på begäran av en ombudsman sanningsenligt uppge alla sakförhållanden som rör tjänsten och t.ex. ge besked om de tjänsteåtgärder som de har vidtagit i form av beslut eller på annat sätt.

När det gäller Riksrevisionens motsvarande tillgång till handlingar anförde Eklundh som en slutsats av ett längre resonemang att frågan om utlämnande av handlingar myndigheter

emellan föll utanför det område som omfattades av regleringen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om medborgarnas tillgång till allmänna handlingar. Detta innebar i sin tur enligt Eklundh att när uttrycket handling används i lagregler om skyldighet för myndigheter att lämna information till andra myndigheter får det anses avse handlingar av alla slag, allmänna såväl som icke allmänna.

Det finns således en skillnad mellan de konstitutionella kontrollorganen i fråga om deras tillgång till handlingar hos Regeringskansliet. Skillnaden innebär att JO och Riksrevisionen har bättre säkrade möjligheter än konstitutionsutskottet att få ut handlingar från Regeringskansliet, nämligen på så sätt att deras lagfästa rätt inte som utskottets är begränsad till de akthandlingar som hör till regeringsbesluten. Eftersom konstitutionsutskottets rätt knyter an till protokoll över beslut och de handlingar som tillhör dessa torde utskottet inte heller på denna grund ha tillgång till handlingar som inte är allmänna.

Underlag för granskningen i övrigt

När det gäller konstitutionsutskottets utredning av ett ärende i övrigt har skriftliga redovisningar och muntliga utfrågningar blivit ett vanligt inslag.

T TT

Någon specialreglering av detta förfarande finns

inte utan de allmänna reglerna för utskotten i riksdagsordningen gäller. Det finns därmed i princip en skyldighet för statliga myndigheter i allmänhet att lämna upplysningar och avge yttranden till utskottet. För regeringen gäller dock denna skyldighet formellt endast frågor som rör EU-arbetet inom utskottets ämnesområde (4 kap. 11 § riksdagsordningen). Det har dock veterligen inte förekommit att ett statsråd inte infunnit sig till en utfrågning i

TT

TT

konstitutionsutskottet som han eller hon kallats till. Konstitutionsutskottet har inte någon möjlighet att kräva att personer som inte företräder en statlig myndighet lämnar upplysningar. Även sådana personer brukar dock regelmässigt följa en uppmaning från utskottet att lämna uppgifter (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 528 f.).

T

Den som utfrågas kan lämna felaktiga uppgifter utan att utskottet har några sanktionsmöjligheter. Frågan om utskottets möjligheter att avkräva de utfrågade en sanningsförsäkran samt att använda tvångsmedel för att få kallade personer att infinna sig har diskuterats vid flera tillfällen, bl.a. vid ett seminarium 1996 (se

1995/96:URD2). Konstitutionsutskottet har gjort bedömningen att krav på sanningsförsäkran förutsätter formell närvaroplikt. Utfrågningarna skulle därmed få en helt annan karaktär än att tjäna som ett sätt att inhämta sakupplysningar och utskottet har därför konsekvent avstyrkt sådana yrkanden (senast i bet. 2001/02:KU12 s. 25 f.).

Av betydelse för denna fråga är även den s.k. objektivitetsprincipen som slås fast i 1 kap. 9 § regeringsformen. Den innebär att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. Saklighetskravet i 1 kap. 9 § regeringsformen uppmärksammades av 2005 års katastrofkommission (SOU 2007:44 s. 159). Enligt kommissionen innebär kravet att uppgifter som lämnas till konstitutionsutskottet ska vara korrekta och ge en adekvat bild av sakernas tillstånd. Det är i detta sammanhang viktigt att väsentliga fakta inte utelämnas. Vidare anförde kommissionen att uppgiften att leva upp till saklighetskravet i 1 kap. 9 § regeringsformen är ett centralt krav på tjänstemännen i Regeringskansliet. På grundval av vad som framkommit i granskningen drog kommissionen slutsatsen att tjänstemannarollen i Regeringskansliet borde stärkas (betänkandet s. 166).

I sammanhanget kan nämnas att för JO gäller enligt 12 kap. 6 § regeringsformen att domstolar och förvaltningsmyndigheter samt tjänstemän hos staten eller hos kommuner ska lämna de upplysningar och yttranden som JO begär. Av denna bestämmelse har ansetts följa en sanningsplikt, som visserligen inte är direkt straffsanktionerad, men som kan föranleda disciplinärt ingripande i form av varning eller löneavdrag (se JO:s beslut dnr 1140-2006).

Redovisning av granskningen

Konstitutionsutskottet ska enligt 12 kap. 2 § regeringsformen rapportera om sin granskning till riksdagen när det finns skäl till det, dock minst en gång om året. Under senare år har utskottet avgett ett granskningsbetänkande på hösten där vissa allmänna, administrativt inriktade granskningsuppgifter angående regeringsarbetet behandlas (s.k. allmän granskning). Betänkandet innehåller vissa återkommande teman som regeringsarbetets organisation,

Regeringskansliets personal, regeringsprotokollen samt praxisundersökningar över varierande frågeställningar.

Ett mer omfattande betänkande avseende de frågor som under året väckts av riksdagsledamöterna avges på våren (s.k. särskild granskning). Ibland avges även särskilda granskningsbetänkanden med anledning av större händelser.

Enligt Författningsutredningen skulle utskottet redovisa vad som uppmärksammats vid granskningen men som inte var av sådan beskaffenhet att ansvar, juridiskt eller politiskt, för statsrådet aktualiserades. Eftersom det inte var fråga om ett ansvarsutkrävande behövdes inte några regler om preskriptionstid. Något beviljande av ansvarsfrihet eller s.k. decharge skulle inte längre förekomma och termen decharge borde därför i fortsättningen inte användas (SOU 1963:17 s. 455).

Riksdagen kan enligt 12 kap. 2 § regeringsformen göra en framställning till regeringen med anledning av granskningen.

Författningsutredningen anförde i denna del att innehållet i granskningsbetänkandena inte alltid behövde föranleda någon särskild åtgärd från riksdagens sida. Utskottet kunde t.ex. inskränka sig till att upplysa riksdagen om ett visst förhållande utan att lämna några rekommendationer. I andra fall kunde emellertid situationen vara den att utskottet funnit behov av förändring av regler eller praxis på ett visst område. Enligt utredningen borde därför riksdagen ha rätt att med anledning av granskningsbetänkandena göra en framställning till regeringen.

Konstitutionsutskottet överlämnar enligt nuvarande praxis hela granskningsbetänkandet, inklusive reservationer och särskilda yttranden, till kammaren genom den anmälan som utskottet gör i slutet av betänkandet. De betänkanden som avser den särskilda granskningen brukar föranleda en debatt i kammaren, den s.k. granskningsdebatten.

Riksdagen kan som nämnts göra en framställning till regeringen med anledning av granskningen. Detta har emellertid inte förekommit efter 1970. I övrigt fordrar egentligen inte granskningsbetänkandena något annat beslut av riksdagen än ett beslut om att läggas till handlingarna. Sedan 1972 har man dock velat klarlägga riksdagens inställning till de olika uppfattningar som redovisas i betänkandet av utskottsmajoriteten och reservanterna. Omröstningar har då ägt rum (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 531). Dessa har som regel avsett om riksdagen ”med

gillande av vad utskottet anfört” eller ”med gillande av vad som anförts i reservationen” lägger betänkandet till handlingarna.

Sedan 1975/76 års riksmöte föranleder granskningsbetänkandet en riksdagsskrivelse till regeringen. Från formell synpunkt har detta inte behövts då som berörts inga framställningar till regeringen gjorts från riksdagens sida. Hos regeringen leder skrivelsen inte heller till något annat beslut än att den läggs till handlingarna.

19.2.2. Överväganden

Vårt förslag: Konstitutionsutskottet ges en uttrycklig rätt att utöver protokollen i regeringsärenden och de övriga handlingar som hör till dessa ärenden även få ut de handlingar hos regeringen som utskottet finner nödvändiga för sin granskning.

Vår bedömning: Det finns inte skäl att i övrigt ändra reglerna om konstitutionsutskottets granskning.

Enligt förarbetena till 1969 års reform skulle utskottet granska regeringens och statsrådens arbete från administrativa och rättsliga utgångspunkter. Som framgått har från flera håll riktats kritik mot konstitutionsutskottet för att granskningen kommit att i viss utsträckning politiseras.

Dessa frågor har också diskuterats inom utredningen. Inledningsvis kan konstateras att konstitutionsutskottet är ett politiskt organ, sammansatt av förtroendevalda med ett politiskt uppdrag. Mot denna bakgrund ligger det nära till hands att granskningen i vissa fall kan komma att inrymma politiska överväganden, särskilt som någon skarp gräns mellan vad som är en juridisk respektive en politisk fråga inte alltid kan dras. Det finns enligt vår mening också ett värde i att en i huvudsak administrativ och rättslig granskning anförtros ett politiskt organ då både utgången och själva förfarandet har politisk betydelse. Samtidigt ska granskningen gå ut på att bedöma om det handlingssätt eller den underlåtenhet som regeringen eller enskilda statsråd visat är förenligt med vad tjänsten kräver och vad som rättsligt sett gäller för uppgiften. Den ska således vara administrativt inriktad, dvs. inriktad på en kontroll av det sätt på vilket regeringen och dess

ledamöter allmänt sett fullgör sina funktioner i vissa hänseenden eller ta sin utgångspunkt mera i enskilda fall. Granskningen ska i båda fallen kunna återföras till en rättslig grund. Utrymmet för rent politiska överväganden är därför begränsat.

Konstitutionsutskottet och dess ledamöter är själva medvetna om den kritik mot en allt mer politiserad granskning som ibland riktas mot utskottet. Inom utskottet förs kontinuerligt diskussioner om granskningens uppgift och former. Enligt vår uppfattning är det också främst en fråga för konstitutionsutskottet självt att i sin verksamhet eftersträva en granskning utan alltför starka partipolitiska bindningar samt att koncentrera sin granskning på principiellt viktiga ärenden. Detta är frågor som knappast låter sig regleras. Det finns därför enligt vår uppfattning inte anledning att ändra reglerna om konstitutionsutskottets granskning på denna punkt.

Det har, med ett undantag, inte heller i övrigt framkommit något som ger anledning att ändra reglerna om konstitutionsutskottets granskning. Undantaget gäller regleringen av konstitutionsutskottets rätt att få ut handlingar.

Konstitutionsutskottets rätt att få ut handlingar

Av 12 kap. 1 § regeringsformen följer att konstitutionsutskottet för sin granskning har en i grundlag säkerställd rätt att få ut samtliga handlingar som hör till ett regeringsärende utan hinder av sekretess. Som framgått ovan har utskottet i praktiken en motsvarande tillgång även till andra handlingar, t.ex. handlingar i regeringskansliärenden. Någon uttrycklig rätt att få ut sådana handlingar utöver vad som gäller enligt reglerna om allmänna handlingars offentlighet har dock inte utskottet.

Enligt vår mening bör konstitutionsutskottets särskilda rätt att få ut handlingar omfatta hela det område som är föremål för utskottets granskning enligt bestämmelsen i 12 kap. 1 § regeringsformen. Ett tillägg bör därför göras som innebär att utskottet ges en i grundlag säkerställd rätt att, utöver de handlingar som utskottet enligt bestämmelsen tidigare haft rätt till, även få ut de övriga handlingar hos regeringen som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Detta innebär bl.a. att utskottet ges en uttrycklig rätt att få ut handlingar i regeringskansliärenden.

19.3. Uppföljning och utvärdering

19.3.1. Bakgrund

I riksdagens granskning av rikets styrelse och förvaltning ingår även den uppföljning och utvärdering av riksdagsbesluten som varje utskott gör inom sitt ämnesområde. Denna verksamhet var länge oreglerad men 2001 infördes en bestämmelse om uppföljning och utvärdering i riksdagsordningen. Enligt 4 kap. 18 § riksdagsordningen ska i utskottens beredning av ärenden ingå uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde.

Även om frågan inte tidigare var reglerad betonade redan Grundlagberedningen att det var angeläget att man i riksdagen systematiskt intresserade sig för hur fattade beslut utfallit i verkligheten och lade detta till grund för nya ställningstaganden för framtiden. Grundlagberedningen framhöll att utskottsorganisationen, som grundas på ämnesindelning, lämpar sig väl för en kontinuerlig granskning av resultatet av den statliga reformverksamheten. Enligt beredningen borde man med bestämdhet värna om att stärka riksdagens kontrollmakt, vilket en systematisk uppföljning från utskottens sida skulle bidra till (SOU 1972:15 s. 116).

År 1993 anförde Riksdagsutredningen att riksdagen borde ges en mer aktiv roll i granskningen av den statliga verksamheten. Bakgrunden var de ändrade styrformerna i statsförvaltningen, främst införandet av mål- och resultatstyrning, samt kraven på minskad resursförbrukning och ökad effektivitet i den offentliga sektorn. Dessa förde med sig att kontrollen främst skulle inriktas på resultaten. Riksdagen uttalade också i stor enighet att uppföljning och utvärdering är en viktig uppgift för utskotten (förs. 1993/94:TK1 och bet. 1993/94:KU18).

Den statliga mål- och resultatstyrningen kodifierades bl.a. genom införandet av lagen (1996:1059) om statsbudgeten, där det bl.a. anges att regeringen för riksdagen ska redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden (2 §). Resultatstyrningen kännetecknas av att den styrande anger mål och anvisar medel samt kräver resultat men inte föreskriver i detalj hur målen ska uppnås. Med hjälp av uppföljning och utvärdering kan resultaten kontrolleras och eventuella avvikelser från de uppsatta målen bedömas.

Riksdagen beslutade 2001 att godkänna vissa riktlinjer för riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering (förs. 2000/01:RS1 och bet. 2000/01:KU23). Beslutet innebar dels att uppföljning och utvärdering skrevs in i riksdagsordningen som en uppgift för utskotten, dels att en handlingsplan för det fortsatta arbetet med uppföljning och utvärdering antogs. Det konstaterades att uppföljnings- och utvärderingsarbetet är en naturlig del av riksdagens kärnuppgifter att utöva kontroll, lagstifta, besluta om skatter och avgifter samt att bestämma om användningen av statsmedel. Riksdagen ska enligt riktlinjerna i ökad utsträckning följa upp och utvärdera fattade beslut för att skapa ett bättre berednings- och beslutsunderlag i den politiska styr- och beslutprocessen. Uppföljning och utvärdering ska utgöra en integrerad del i beredningsarbetet i utskottens normala ärendeberedning. Någon uppföljning och utvärdering av samtliga riksdagsbeslut är det dock inte tal om utan utskotten prioriterar själva vilka beslut som ska följas upp.

När det gällde de två begreppen uppföljning och utvärdering anförde riksdagsstyrelsen att det förstnämnda kan definieras som en relativt okomplicerad efterhandskontroll som normalt är fri från värderingsmoment. Uppföljning sker lämpligen återkommande och systematiskt. Definitionen på utvärdering är att den inkluderar en analys samt någon form av bedömning eller värdering i förhållande till resultatet av en viss åtgärd, verksamhet eller norm. En utvärdering är en djupgående och relativt sett arbetskrävande specialstudie (förs. 2000/01:RS1 s. 95).

I betänkandet Riksdagen i en ny tid (framst. 2005/06:RS3) gjorde 2002 års riksdagskommitté en genomgång av hur arbetet med uppföljning och utvärdering utvecklats i förhållande till den tidigare beslutade handlingsplanen. Kommittén konstaterade (s. 125 f.) dels att återföringen av information om uppnådda resultat i förhållande till uppsatta mål sedan flera år stod i fokus inom ekonomistyrningen, dels att ett system av olika dokument byggts upp för att hantera mål- och resultatstyrningen. De viktigaste delarna i styrinformationen är riksdagens budgetbetänkanden och därtill hörande riksdagsskrivelser samt regeringens regleringsbrev och regeringsbeslut. Den formella återföringen av uppnådda resultat sker bl.a. i myndigheternas årsredovisningar till regeringen. Resultatinformation förs sedan vidare i tillämpliga delar från regeringen till riksdagen i budgetpropositionen, resultatskrivelser och årsredovisningen för staten.

Kommittén anförde vidare att inom regelstyrningen har under flera år en övergång ägt rum från detaljerade lagar till mer allmänt hållna ramlagar, parallellt med ambitioner att avreglera eller förenkla regelverken för olika verksamheter. I ramlagarna anges mer allmänt hållna mål och riktlinjer medan mer detaljerade regler överlåts till regeringens förordningar och myndigheternas föreskrifter.

Riksdagskommittén kunde vidare konstatera att uppföljnings- och utvärderingsfrågor hade fått ökad uppmärksamhet inom riksdagen under senare år samt att antalet genomförda uppföljningar och utvärderingar hade ökat. Det konstaterades att flera utskott arbetade såväl med löpande uppföljning inom ramen för beredningen av bl.a. budgetpropositionen och regeringens resultatskrivelser som med större uppföljnings- och utvärderingsinsatser som en del inför utskottets behandling av ett ärende. Kommittén menade att uppföljning och utvärdering inom riksdagen bör ha en framåtblickande inriktning och användas till att ge underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete. Återkopplingen till utskottens beredning av propositions- och motionsärenden behöver dock i många fall göras tydligare och det är viktigt att uppföljning och utvärdering blir en naturlig del i det löpande utskottsarbetet.

19.3.2. Överväganden

Vårt förslag: En bestämmelse om att varje utskott ska följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde förs in i regeringsformen.

Riksdagen har ett övergripande ansvar för verkningarna av de beslut som fattas och det finns därför anledning för riksdagen att följa upp hur tidigare beslut har genomförts, vad som presterats inom olika verksamhetsområden och vilka effekterna blivit. Även om denna granskning primärt tar sikte på verkningarna av tidigare riksdagsbeslut innefattar den även en kontroll av regeringen och andra myndigheter. Arbetet med uppföljning och utvärdering ger på detta sätt riksdagen bättre förutsättningar att granska rikets styrelse och förvaltning samtidigt som det bidrar till att ge utskotten ett fylligare underlag för beredningen av ärenden.

Det finns anledning att se positivt på den ökade användning av uppföljning och utvärdering inom riksdagen som skett under det senaste decenniet. Enligt vår mening finns det dock utrymme för att utveckla denna verksamhet ytterligare. För att stimulera en sådan utveckling samt för att tydliggöra riksdagens ansvar för att följa upp och utvärdera tidigare riksdagsbeslut anser vi att en bestämmelse om utskottens skyldighet i detta avseende bör föras in i regeringsformen. Det är dock även i fortsättningen utskotten själva som prioriterar vilka beslut som ska följas upp. Ytterligare bestämmelser om uppföljning och utvärdering meddelas i riksdagsordningen.

19.4. Tillkännagivanden

19.4.1. Bakgrund

Riksdagens huvudfunktioner är enligt 1 kap. 4 § andra stycket regeringsformen lagstiftning, budgetreglering samt kontroll av regeringen och andra myndigheter. Riksdagens lagstiftningsmakt regleras främst i 8 kap. men de flesta kapitel i regeringsformen innehåller regler om att vissa beslut ska fattas genom lag, dvs. av riksdagen. Med budgetreglering avses fastställande av anslag och beräkning av statsinkomsternas storlek. Riksdagens beslut om användning av statens medel sker inte som i många andra länder i form av lag utan i en särskild beslutsform, anslagsbeslut.

Riksdagen kan således fatta för medborgare och myndigheter bindande beslut i form av lag eller anslag. Det finns dock inget som hindrar att riksdagen fattar s.k. principbeslut eller beslut i form av riktlinjer, uttalanden och liknande. En sådan mera obestämd beslutsform kunde enligt Grundlagberedningen ofta vara ändamålsenlig då den bl.a. gjorde det möjligt för riksdagen att pröva större frågor på ett tidigt stadium. Även om dessa beslut inte var rättsligt bindande kunde de alltefter omständigheterna medföra en politisk bundenhet (SOU 1972:15 s. 101).

En vanlig form av riksdagsuttalanden är s.k. tillkännagivanden till regeringen. Dessa grundar sig ofta på ett motionsyrkande från ett eller flera oppositionspartier och avser vanligen en begäran om utredning och förslag i ett lagstiftningsärende.

Någon författningsreglering när det gäller tillkännagivanden från riksdagen till regeringen och deras innebörd finns inte.

Utrymmet för tillkännagivanden begränsas dock av skilda bestämmelser i regeringsformen. Den offentliga makten utövas under lagarna (1 kap. 1 § tredje stycket) och riksdagen får inte bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall (11 kap. 2 §). Vidare får riksdagen inte bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun, eller som rör tillämpningen av en lag (11 kap. 7 §). Ytterligare en begränsning som hindrar tillkännagivanden till andra förvaltningsmyndigheter än riksdagens egna ligger i bestämmelserna att regeringen styr riket (1 kap. 6 §) och att förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen (11 kap. 6 §). Detta innebär bl.a. att utanför riksdagsområdet ska ett tillkännagivande ställas till regeringen och får inte röra rättstillämpningen i ett enskilt fall.

Enligt den konstitutionella praxis som vuxit fram bör utgångspunkten vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande. Om regeringen emellertid inte delar riksdagens mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose riksdagens önskemål, bör den underrätta riksdagen om detta inom den tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till varför regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas (se bet. 2007/08:KU21 s. 11 f.).

Regeringen lämnar årligen en redogörelse till riksdagen (”skrivelse 75”) bl.a. för vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av riksdagens tillkännagivanden. Redogörelsen upptar samtliga riksdagsskrivelser från det senaste kalenderåret som är ställda till regeringen men även äldre riksdagsskrivelser som inte tidigare har rapporterats som slutbehandlade finns med. Om en redovisning inte kan ges i en skrivelse eller en proposition till riksdagen, bör den enligt konstitutionsutskottets mening lämnas till riksdagen i någon annan form som gör den tillgänglig för riksdagens samtliga ledamöter (bet. 2007/08:KU21 s. 11 med hänvisning till bet. 2002/03:KU30).

Konstitutionsutskottets granskning av skrivelse 75 kan utmynna i ett kritiskt uttalande exempelvis av innebörd att regeringens beredning av det ärende som ett visst tillkännagivande gäller har tagit alltför lång tid.

Ordningen med tillkännagivanden har varit föremål för ett uppföljnings- och utvärderingsarbete av konstitutionsutskottet.

Detta arbete redovisas i promemorian Riksdagens tillkännagivanden till regeringen (bet. 2005/06:KU34 bilaga 7).

I promemorian görs en genomgång av riksdagens tillkännagivanden till regeringen sedan regeringsformen trädde i kraft (dvs. under tidsperioden 1975–2005). En märkbar nedgång i antalet tillkännagivanden kan noteras under denna tidsperiod. Antalet har minskat från cirka 1 300 under perioden 1975–1979/80 till färre än 400 under perioden 2000/01–2004/05. Som tänkbara bidragande orsaker till denna nedgång anges dels att de socialdemokratiska regeringsförslagen under den senare delen av den studerade perioden förbereddes i samråd med samarbetspartierna Vänsterpartiet och Miljöpartiet, dels att den reformerade budgetprocessen inneburit att riksdagen genom ett enda beslut fattar beslut om utgiftsramar och utgiftstak, vilket enligt utvärderingen förefaller ha minskat oppositionspartiers möjligheter att söka majoriteter för sina förslag. Vidare diskuteras i promemorian om det skett en attitydförändring bland riksdagsledamöterna.

Trots det minskade antalet tillkännagivanden under senare år konstaterar konstitutionsutskottet att tillkännagivandena inte åtgärdas snabbare av regeringen än tidigare. Tvärtom tycks de genomsnittliga handläggningstiderna ha förlängts. Samtidigt har andelen propositioner som åberopats som åtgärd med anledning av tillkännagivanden tydligt ökat. Detta skulle, enligt konstitutionsutskottet, möjligen kunna tyda på att tillkännagivandena under senare år varit av en annan och mer krävande karaktär än tidigare.

I senare års betänkanden har konstitutionsutskottet uttalat att regeringens redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser har förbättrats och att information om vilka åtgärder som planeras samt bedömningar om när riksdagsskrivelser antas bli slutbehandlade nu förekommer i större utsträckning än tidigare (bet. 2007/08:KU21 s. 12).

19.4.2. Överväganden

Vår bedömning: Riksdagens möjlighet att besluta om tillkännagivanden till regeringen bör inte regleras i regeringsformen.

Möjligheten att besluta om tillkännagivanden till regeringen utgör som framgått en viktig funktion för riksdagen. Detta kommer dock

inte till uttryck i regeringsformen, där begreppet tillkännagivanden inte nämns. Inom utredningen har bl.a. mot denna bakgrund diskuterats om det finns anledning att i någon form reglera användningen av tillkännagivanden.

Ett tillkännagivande ska, om det inte riktar sig till riksdagens myndigheter, ställas till regeringen. Tillkännagivandet får inte röra rättstillämpningen i enskilda fall.

Någon konstitutionell skyldighet för regeringen att följa ett tillkännagivande från riksdagen finns inte. Om regeringen inte följer ett tillkännagivande, har riksdagen möjlighet att utnyttja sin normgivningmakt eller finansmakt för att åstadkomma det resultat som tillkännagivandet syftade till. Riksdagen har även ytterst möjligheten att avge en misstroendeförklaring mot regeringen.

Som framgått innebär den konstitutionella praxis som vuxit fram att utgångspunkten bör vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande, men om regeringen inte delar riksdagens mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose riksdagens önskemål, bör den underrätta riksdagen om detta inom den tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till varför regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas (se bl.a. bet. 2007/08:KU21 s. 11 f.).

En fråga som kan ställas är om denna praxis bör återspeglas i regeringsformen. Det skulle t.ex. kunna ske genom att en bestämmelse infördes som innebar att regeringen inom den tidsgräns som ges i ett tillkännagivande ska underrätta riksdagen om vilka åtgärder som vidtagits eller som avses att vidtas med anledning av riksdagens önskemål.

Samtidigt kan vi konstatera att dagens ordning i allt väsentligt fungerar väl. Det kan dessutom inte uteslutas att den praxis som i dag finns kan komma att utvecklas ytterligare, något som skulle kunna försvåras med en reglering i grundlag.

Sammanfattningsvis anser vi således att någon bestämmelse som reglerar riksdagens tillkännagivanden till regeringen inte bör införas i regeringsformen.

V. DOMSTOLARNA OCH FÖRVALTNINGEN

20. Regleringen av domstolarnas oberoende

20.1. Bakgrund

20.1.1. Bestämmelser i regeringsformen om domstolarna

Domstolarna är genom sina rättskipande uppgifter viktiga organ i vårt samhälle. Domstolarnas roll innefattar betydligt mer än att lösa tvister och pröva brottmål. Domstolarna ska värna rättsstaten och den enskilde medborgarens rättigheter bl.a. genom uppgiften att se till att de i demokratisk ordning beslutade författningarna tillämpas på ett korrekt sätt. Av regeringsformen följer vidare att domstolarna utövar normkontroll enligt principen om lagprövning i 11 kap. 14 §. Domstolarna har också rättsskapande uppgifter exempelvis genom de högsta domstolarnas roll som prejudikatinstanser. Sveriges medlemskap i EU och de förpliktelser som följer av bl.a. Europakonventionen har ytterligare tydliggjort domstolarnas roll i samhället och deras betydelse som en garanti för medborgarnas rättigheter.

Regeringsformens bestämmelser om rättskipning och förvaltning finns främst i 1 och 11 kap. Vissa bestämmelser som rör domstolarna och rättskipningen finns också i 2 och 8 kap. I 1 kap. 8 § regeringsformen slås fast att det för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. I 1 kap. 9 § anges att domstolar, liksom förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen, i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

Gränserna för vad domstolarnas uppgifter ska vara bestäms således genom begreppet rättskipning. Vad som avses med detta begrepp är inte alldeles klart och har varit föremål för diskussion. Att det rör sig om domstolarnas uppgifter att avgöra rättstvister,

tillämpa strafflag och i övrigt pröva rättsfrågor torde dock vara klart. Det är samtidigt så att rättskipningsuppgifter i viss utsträckning också utförs av andra än domstolar. Det gäller i första hand nämnder som har en sådan sammansättning att de enligt Europadomstolens praxis är att anse som domstolar i Europakonventionens mening. Som ett exempel kan nämnas Brottskadenämnden. I propositionen till regeringsformen påpekas dessutom att domstolar inte uteslutande ägnar sig åt rättskipning utan även åt t.ex. vissa administrativa uppgifter som hänger samman med den dömande verksamheten (prop. 1973:90 s. 387).

I 11 kap.1–5 §§regeringsformen finns bestämmelser till skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. Högsta domstolen och Regeringsrätten nämns särskilt i regeringsformen medan det om övriga domstolar endast sägs att de får inrättas med stöd av lag. Som ledamot i de två högsta instanserna får endast den tjänstgöra som är eller har varit ordinarie domare i domstolen (1 §). Beträffande övriga domstolar föreskrivs att det vid dessa ska finnas ordinarie domare. Detta ska enligt förarbetena anses innebära att det vid varje domstol måste finnas minst en ordinarie domare (prop. 1973:90 s. 381). Undantag från denna regel får göras i lag för domstolar som har inrättats för handläggningen av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål, exempelvis Arbetsdomstolen. I avsnitt 21.1.1 finns en förklaring av begreppet ordinarie domare och en beskrivning av olika typer av domarbefattningar.

Principen om domstolarnas självständighet i dömandet kommer till uttryck i 11 kap. 2 § där det anges att ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Bestämmelsen har ansetts vara ett förtydligande av den tidigare regeln i § 47 i 1809 års regeringsform där det föreskrevs att domstolarna ”skola efter lag och laga stadgar döma”.

En särskild rättssäkerhetsgaranti anses ligga i kravet på att domare när de väl utnämnts ska vara skyddade mot att skiljas från tjänsten i andra fall än då det föreligger befogad anledning till det. I 11 kap. 5 § anges under vilka förutsättningar en ordinarie domare får skiljas från tjänsten. I 12 kap. 8 § finns särskilda regler för åtal mot ledamöterna i de två högsta domstolarna för brott i tjänsteutövningen, liksom för skiljande från tjänsten och skyldighet att genomgå läkarundersökning.

Av central betydelse för domstolarnas och domarnas oberoende är även frågorna om förfarandet vid utnämningen av ordinarie domare samt disciplinpåföljder och andra reaktioner på ordinarie domares tjänsteförseelser. Dessa frågor har utretts tidigare, vilket behandlas mer utförligt nedan.

20.1.2. Internationella dokument

Kravet på ett oberoende domstolsväsende kommer till uttryck i flera internationella dokument som Sverige har åtagit sig att följa. Europakonventionen är central i sammanhanget. I konventionens artikel 6 anges att var och en har rätt att få sin sak prövad av en oavhängig och opartisk domstol. Med oavhängig menas i Europadomstolens praxis en domstol som är oberoende av såväl den verkställande makten som parterna i målet. Kravet på opartiskhet innebär enligt domstolen inte bara att domarna ska vara subjektivt opartiska utan även att det ska föreligga en objektiv opartiskhet, dvs. att det inte för en objektiv iakttagare finns någon rimlig grund att befara en partisk inställning från domstolens sida.

Vid sidan av denna konvention finns det även skäl att nämna FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna från 1948 och FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter från 1966 som båda har stadganden (artikel 10 respektive 14) med ett innehåll som påminner om Europakonventionens artikel 6.

Andra viktiga dokument är FN:s Grundprinciper om rättsväsendets oberoende från 1985 och Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll från 1994. Dessa två dokument kan sägas bygga vidare på de ovan nämnda. FN:s grundprinciper stadgar bl.a. att domares självständighet ska garanteras av staten antingen i grundlag eller i lag. Vidare ska domarnas självständighet respekteras av alla andra myndigheter. Staten ska även se till att det finns tillräckliga medel så att domarna på rätt sätt kan utföra sina uppgifter. Principerna innehåller också bl.a. rekommendationer om handläggningen av disciplinära frågor.

Europarådets rekommendation har som utgångspunkt att domarkåren spelar en viktig roll när det gäller genomförandet av Europarådets mål i fråga om skyddet av de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna liksom när det gäller skyddet av ett demokratiskt och politiskt system som kännetecknas av ”the rule of law”.

I detta sammanhang kan dessutom nämnas Europeisk stadga om regler för domarnas rättsställning, utarbetad inom ramen för det multilaterala rättsliga samarbetet inom Europarådet, och The Universal Charter of the Judges, utarbetad inom den internationella domarunionen.

Av de nämnda dokumenten är det endast Europakonventionen och FN-konventionen som är folkrättsligt bindande. Europakonventionen är dessutom sedan den 1 januari 1995 gällande svensk lag.

20.1.3. Tidigare utredningar om domstolarnas oberoende

Frågan om domstolarnas konstitutionella ställning har behandlats av ett flertal tidigare utredningar under senare år. Här nämns några av dessa.

Domstolsutredningen tillsattes 1989. Utredningens uppdrag var i huvudsak inriktat på att utreda domstolarnas framtida uppgifter, arbetssätt och organisation för att hantera den ökade arbetsbelastningen inom domstolsväsendet. Utredningen redovisade i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106) inledningsvis några principiella utgångspunkter för sina förslag. Utgångspunkterna grundade sig på synen att domstolarna både i regeringsformen och i olika internationella dokument getts en särställning i förhållande till andra samhälleliga organ som har att göra med domstolarnas betydelse för medborgarna. Ett fungerande samhälle förutsatte enligt utredningen bl.a. ett oberoende och högkvalitativt domstolsväsende.

I 1993 års domarutredning ingick i uppdraget att kartlägga behovet av att stärka domarnas ställning och att lägga fram förslag till inriktning på ett fortsatt utredningsarbete avseende en översyn av dessa frågor. I betänkandet Domaren i Sverige inför framtiden (SOU 1994:99) ansåg utredningen att domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning borde komma till bättre uttryck både i regeringsformen och i lag. Som exempel på sådana förstärkande och klargörande regleringar diskuterades bl.a. frågor som sammanhänger med utnämningen av ordinarie domare och förfarandet vid prövningen av ordinarie domares avskedande och disciplinansvar.

Även Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare i betänkandet Domarutnämningar och domstolsledning (SOU 2000:99) inledde sina ställningstaganden

med några principiella utgångspunkter om domstolarnas och domarnas oberoende som enligt kommittén borde bilda grunden för den fortsatta behandlingen. Utgångspunkterna berörde bl.a. vikten av ett oberoende och opartiskt domstolsväsende. Kommitténs överväganden behandlas mer utförligt i avsnitt 21.1.3.

I detta sammanhang kan också en av oss tillsatt expertgrupp nämnas. Expertgruppens uppdrag var att genomföra en förstudie inför utredningens fortsatta ställningstaganden rörande regeringsformens bestämmelser om domstolarna. Expertgruppen skulle, utöver en inventering av vilka bestämmelser som skulle kunna flyttas över till ett eventuellt nytt kapitel i regeringsformen om domstolarna, överväga behovet av kompletterande bestämmelser i syfte att markera domstolarnas särställning, domarnas oberoende och oavsättlighet samt tydliggöra domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. Expertgruppens rapport presenteras i Bestämmelser om domstolarna i regeringsformen (SOU 2007:69).

20.2. Överväganden

20.2.1. Generellt om regleringen avseende domstolarnas

oberoende

Vår bedömning: Regeringsformens reglering ger i allt väsentligt det skydd för domstolarnas oberoende som bör ställas upp på grundlagsnivå. Det finns dock anledning att överväga om förändringar behövs när det gäller dels förfarandet för utnämning av domare, dels behandlingen av ärenden om avskedande och disciplinansvar. Även frågan om en uppdelning av reglerna i ett kapitel om rättskipningen och ett kapitel om förvaltningen bör övervägas.

Kravet på oberoende och opartiska domstolar har ställts upp till skydd för den enskilde medborgaren. Den som har en rättssak som ska prövas av en domstol ska kunna känna sig säker på att saken blir behandlad i enlighet med gällande lag och utan påverkan av ovidkommande intressen. Ett oberoende domstolsväsende är ett av fundamenten i vårt demokratiska samhälle. Det är av synnerlig vikt att allmänheten känner förtroende för att domstolarna är oberoende och att det inte finns någon risk för exempelvis politisk

påverkan. En grundlag bör innehålla sådana regler om domstolarna att deras oberoende och opartiskhet garanteras.

Regeringsformen innehåller bestämmelser som avser att tillförsäkra såväl domstolarna som de enskilda domarna självständighet i den dömande verksamheten. Den i sammanhanget mest centrala bestämmelsen är 11 kap. 2 § som stadgar att ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Vidare finns som framgått bestämmelser bl.a. om förutsättningar för avskedande och förflyttning.

Den internationella jämförelse som expertgruppen gjort tyder på att de regler som finns i regeringsformen inte på något avgörande sätt avviker från vad som förekommer i andra jämförbara länder.

På en punkt är den svenska regleringen emellertid avvikande. Det gäller det förhållandet att rättsväsendet inte behandlas i ett särskilt kapitel eller avsnitt i grundlagen, vilket regelmässigt tycks vara fallet i andra länder (se SOU 2007:69 s. 17). Vi återkommer i kapitel 23 till frågan om det finns skäl att dela upp det nuvarande 11 kap. i ett kapitel för rättskipningen och ett för förvaltningen.

Med hänvisning till det nu anförda och med beaktande av de krav som uppställs i de internationella dokument som Sverige åtagit sig att följa är det vår bedömning att de bestämmelser som i dag finns i regeringsformen i allt väsentligt ger det skydd för domstolarnas oberoende som bör uppställas på grundlagsnivå.

På några punkter finns det dock anledning att överväga om tillägg eller förtydliganden bör göras. Det gäller i första hand i fråga om förfarandet för utnämning av ordinarie domare samt för behandlingen av frågor om avskedande och disciplinansvar. Vi återkommer i de följande kapitlen till dessa frågor. Vi återkommer som nämnts också till frågan om en uppdelning bör göras av det nuvarande 11 kap. i ett kapitel om rättskipningen och ett om förvaltningen.

20.2.2. Några ytterligare frågor om domstolarnas oberoende

Vårt förslag: En bestämmelse införs som innebär att varje domstol själv bestämmer hur dömande uppgifter ska fördelas inom domstolen. Vidare avskaffas rätten för JO och JK att närvara vid domstolars och förvaltningsmyndigheters överläggningar. Slutligen föreslår vi en ändring av behörighetsreglerna i fråga om de högsta domstolarna som innebär att den som är eller har varit ordinarie domare i någon av domstolarna får tjänstgöra som ledamot i Högsta domstolen eller Regeringsrätten.

Det finns anledning att överväga ytterligare några mindre förtydliganden med koppling till domstolarnas självständighet. Det gäller till en början frågorna om rätten att besluta om hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare samt rätten för JO och JK att närvara vid domstolars och förvaltningsmyndigheters överläggningar.

Enligt 1 § förordningen (2007:1073) med instruktion för Domstolsverket ska verket, med iakttagande av domstolarnas självständighet, i administrativt hänseende leda och samordna verksamheten, meddela föreskrifter och allmänna råd samt se till att verksamheten bedrivs effektivt. Av andra stycket följer att Domstolsverket inte får föreskriva att en viss rotel eller ett visst mål eller ärende ska tilldelas en viss domare eller på annat sätt bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Det principiella förbud som kommer till uttryck i detta stadgande är enligt vår mening av sådan betydelse för domstolarnas självständighet att det bör regleras på grundlagsnivå. Det bör ges en generell utformning.

Domstolarnas självständighet har inte hindrat att det ansetts befogat med någon form av kontroll av och tillsyn över domstolsväsendet. Kontrollen utförs sedan 1809 års regeringsform av JO och JK. Tillsynen är begränsad på så sätt att den inte får inkräkta på domstolarnas och domarnas självständighet i dömandet. Frågan om kontrollens förhållande till domstolarnas självständighet har varit föremål för tidigare överväganden, bl.a. av 1993 års domarutredning (SOU 1994:99). Utredningen ansåg inte att kontrollen var oförenlig med domstolarnas självständighet i dömandet. Vi ser inte heller någon anledning att ifrågasätta det nuvarande systemet för

kontroll även om en ordning med tillsyn av ett organ under regeringen, såsom är fallet med JK, framstår som särskilt ovanlig i ett internationellt perspektiv.

I ett avseende anser vi dock att en förändring av den nuvarande ordningen bör göras. Det gäller JO:s möjlighet enligt 12 kap. 6 § regeringsformen att närvara vid domstolars och förvaltningsmyndigheters överläggningar. Bestämmelsen är på principiella grunder diskutabel och den torde dessutom i dag vara i det närmaste obsolet. Vi föreslår därför en ändring som innebär att JO:s rätt att närvara vid överläggningar tas bort. En sådan ändring bör enligt vår mening av samma skäl göras i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn. Vi föreslår därför även en ändring av den lagen.

I detta sammanhang finns det anledning att beröra en annan fråga. Enligt 11 kap. 1 § regeringsformen får endast den som är eller har varit ordinarie domare i Högsta domstolen eller Regeringsrätten tjänstgöra i domstolen. Detta innebär att justitieråden och regeringsråden aldrig kan ersättas av vikarier. Motivet till bestämmelsen är hänsynen till domstolarnas självständiga ställning. Vi saknar anledning att göra någon annan bedömning i fråga om kravet att endast ordinarie domare i de högsta domstolarna kan tjänstgöra där men anser att det kan finnas anledning att införa en något mer flexibel ordning. Det finns situationer när ett utbyte av ledamöter mellan de högsta domstolarna kan vara av värde, exempelvis vid handläggningen av vissa typer av mål. Det framstår enligt vår mening i vart fall inte motiverat att i grundlag uppställa hinder för sådana lösningar. Vi föreslår därför att bestämmelsen formuleras så att i Högsta domstolen och Regeringsrätten endast den som är eller har varit ordinarie domare i någon av domstolarna får tjänstgöra som ledamot.

Avslutningsvis ska ytterligare en fråga beröras som har aktualiserats i våra diskussioner om domstolarnas oberoende. Av central betydelse för oberoendet är att den enskilde domaren har integritet och är självständig i dömandet och att han eller hon inte får ta ovidkommande hänsyn. En domare får av denna anledning inte ha några bindningar som kan riskera att påverka beslutsfattandet.

När det gäller opartiskheten i det enskilda fallet finns utförliga bestämmelser om jäv, som hindrar en domare från att befatta sig med handläggningen av ett mål exempelvis om han eller hon har en olämplig bindning till parterna.

På ett mer allmänt plan kan dock även frågan om domares uppdrag vid sidan av domarsysslan, eller med andra ord bisysslor, aktualiseras i samband med diskussioner om domstolarnas oberoende. Domare anlitas ofta för olika uppdrag, huvudsakligen hos offentliga uppdragsgivare men i viss utsträckning också hos privata uppdragsgivare. Som exempel på vanligt förekommande uppdrag kan nämnas undervisning på universitet och högskolor, författande av bl.a. lagkommentarer och annan juridisk litteratur, ordförandeskap eller ledamotskap i nämnder och liknande organ, utredningsuppdrag samt skiljemanna- och medlingsuppdrag.

För domares rätt att ha bisysslor gäller i grunden samma regler som för övriga statligt anställda, dvs. i första hand bestämmelserna i lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA). Av 7 § LOA följer att en arbetstagare inte får inneha någon anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller hennes eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende.

För domare finns dessutom kompletterande bestämmelser som innebär ett förbud mot vissa närmare utpekade uppdrag, t.ex. som överförmyndare, förvaltare eller ombud i rättsprocesser vid domstol. Beträffande justitieråd och regeringsråd föreskrivs dessutom att de inte får inneha eller utöva något annat ämbete (3 kap. 4 § rättegångsbalken och 3 § lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar).

Efter förslag från Bisyssleutredningen i betänkandet Offentligt anställdas bisysslor (SOU 2000:80) skärptes reglerna om bisysslor i LOA från och med den 1 januari 2002 (se prop. 2000/01:147 och bet. 2001/02:AU2). En anmälningsskyldighet infördes som innebar att en arbetstagare i offentlig anställning ska lämna upplysningar till arbetsgivaren om aktuella bisysslor. Ordinarie domare är skyldiga att på eget initiativ göra en sådan anmälan.

Enligt vår mening är det viktigt att reglerna om bisysslor är utformade på ett sådant sätt att de bidrar till att upprätthålla förtroendet för domstolarna liksom för rättsväsendet i övrigt. Vi utgår från att utvecklingen här noga följs och att erfarenheterna från de skärpande förändringarna i LOA utvärderas. Om det visar sig behövligt kan det finnas skäl att initiera ytterligare lagstiftningsåtgärder.

21. Utnämningen av ordinarie domare

21.1. Bakgrund

21.1.1. Allmänna utgångspunkter

Den nuvarande bestämmelsen i 11 kap. 1 § regeringsformen ställer krav på att det i varje domstol, med några undantag, ska finnas ordinarie domare. Med ordinarie domare menas en vid domstol anställd domare som har s.k. fullmakt. Enligt 3 § första stycket lagen (1994:261) om fullmaktsanställning ska ordinarie domare utnämnas med fullmakt. Det är regeringen som i de olika domstolsinstruktionerna bestämmer vilka domaranställningar som ska vara ordinarie. Det anges exempelvis i förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion att lagmän, rådmän, fastighetsråd och miljöråd är de domare vid en tingsrätt som ska anställas med fullmakt och därigenom vara ordinarie domare.

Vid sidan av de ordinarie domarna finns det i de olika domstolarna domare som inte är fast anställda i domstolen utan är förordnade att vara domare på viss tid eller för visst mål. Det gäller bl.a. nämndemän, sakkunniga ledamöter i patent- eller miljömål samt Arbetsdomstolens intresseledamöter. Fiskaler och assessorer, som deltar i hovrätternas och kammarrätternas domarutbildning, är s.k. icke ordinarie domare. De är anställda som domare vid domstolen men är inte anställda med fullmakt.

Som har diskuterats i tidigare avsnitt är det av central betydelse för domstolarnas självständighet och legitimitet att domare utnämns på ett sätt som säkerställer en bred och kvalitativt hög rekrytering samtidigt som utnämningsförfarandet dels vinner förtroende bland medborgarna, dels ger uttryck för domstolarnas och domarnas oberoende ställning. Det får inte finnas någon som

helst risk för misstankar om att landets domare har utnämnts efter andra hänsyn än sådana som är uteslutande objektiva och sakliga.

Utnämningen av domare tillmäts också särskild betydelse i flera av de internationella dokument som rör domstolarnas oberoende och som har berörts i föregående kapitel. Detta gäller t.ex. FN:s Grundprinciper för rättsväsendets oberoende och i ännu högre grad Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll.

FN-principerna innehåller krav bl.a. på att metoderna för urval av domare ska ha en garanti mot tillsättning på ovidkommande grunder.

Europarådets rekommendationer stadgar beträffande domarrekryteringar att den myndighet som är behörig att fatta beslut om urval av domare och deras karriär bör vara oberoende av regering och förvaltning. För att garantera detta oberoende bör myndighetens ledamöter väljas av domstolsväsendet och dess arbetsordning beslutas av myndigheten själv. Om ett lands konstitution eller rättsliga bestämmelser och traditioner medger att domare utnämns av regeringen, bör det enligt rekommendationen finnas garantier för att utnämningsförfarandet är klart och tydligt och i praktiken oberoende. Det anges vidare att detta förfarande inte får påverkas av andra överväganden än sådana som är relaterade till objektiva kriterier såsom kvalifikationer, integritet, förmåga och skicklighet. Som exempel på sådana garantier anges bl.a. inrättandet av ett särskilt och kompetent organ som i utnämningsfrågor ger regeringen råd som regeringen i praktiken följer.

21.1.2. Dagens ordning för utnämning av ordinarie domare

En lagfaren domare ska vara svensk medborgare och ha avlagt svensk juris kandidatexamen eller juristexamen. Under vissa förutsättningar jämställs med sådan examen en juristutbildning som till övervägande del har ägt rum i ett annat nordiskt land. Det uppställs inte något formellt krav på genomgången domarutbildning eller notariemeritering. Det finns också bland de ordinarie domarna ett mindre antal jurister med en annan juridisk yrkesbakgrund, som t.ex. advokat eller åklagare. Det stora flertalet ordinarie domare har dock genomgått den domarutbildning som genomförs vid landets hovrätter och kammarrätter. En beskrivning av denna utbildning

finns bl.a. i betänkandet En öppen domarrekrytering (SOU 2003:102).

Dagens ordning vid utnämningen av ordinarie domare kan kortfattat beskrivas på följande sätt. Det stora flertalet anställningar, drygt 90 %, tillsätts efter ett ansökningsförfarande, där anställningarna ledigförklaras och intresserade kandidater ger in skriftliga ansökningar. Domarnämnden – som den 1 juli 2008 ersatte Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet – bereder ansökningarna och lämnar förslag till regeringen på vilken sökande som bör utnämnas. Ofta innehåller förslaget flera kandidater och dessa har då inbördes rangordnats. Regeringen är inte bunden av Domarnämndens förslag. I de fall då regeringen går ifrån rangordningen förekommer det ibland att regeringen vidtar ytterligare beredning i ärendet innan tillsättningsbeslutet fattas.

De högsta domarbefattningarna behandlas dock inte av Domarnämnden. Dessa tillsätts i stället direkt av regeringen efter ett s.k. kallelseförfarande utan att den aktuella anställningen ledigförklarats. Förfarandet är således slutet. Sedan en tid har ett samrådsförfarande börjat tillämpas inom Regeringskansliet, som innebär att regeringen beträffande flertalet anställningar av detta slag samråder med en grupp personer från olika juridiska verksamhetsgrenar. Det finns även en ordning, som grundas på konstitutionell praxis, vid utnämningen av ledamöter till de två högsta domstolarna. Regeringen samråder då informellt med den berörda domstolen inför utnämningsbeslutet. De anställningar som omfattas av kallelseförfarandet är bl.a. de som justitie- och regeringsråd, hovrätts- och kammarrättspresident, hovrätts- och kammarrättslagman samt lagman vid de största tings- och länsrätterna.

21.1.3. Tidigare utredningar

Frågan om utformningen av förfarandet vid utnämningen av ordinarie domare har som redan berörts utretts tidigare, bl.a. av 1993 års domarutredning i betänkandet Domaren i Sverige inför framtiden – utgångspunkter (SOU 1994:99) och Domarutredningen 2001 (SOU 2003:102).

Den kommitté som dock särskilt ägnade sig åt frågan om förändringar av förfarandet vid domarutnämningar var Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare.

Kommitténs uppdrag i denna del var som namnet antyder att se över förfarandet vid utnämningen av de högsta domarna, dvs. de som i dag utnämns efter ett kallelseförfarande. Kommitténs förslag, som presenterades i betänkandet Domarutnämningar och domstolsledning (SOU 2000:99), kan sammanfattas på följande sätt.

Kommittén ansåg att även de högsta domarbefattningarna ska tillsättas efter ett förfarande där de förklaras lediga innan de tillsätts och intresserade kandidater ges tillfälle att ge in en ansökan. Ansökningarna ska enligt förslaget beredas av en särskild från riksdag och regering fristående förslagsnämnd, som efter referensinhämtning, intervjuer och andra beredningsåtgärder lämnar ett motiverat och rangordnat förslag till regeringen. Förslaget ska som huvudregel omfatta de tre kandidater som enligt nämnden är bäst lämpade för tjänsten. Vid sidan av ansökningsförfarandet ska en ordning med intresseanmälningar införas. Personer som är intresserade av exempelvis en viss typ av domarbefattning ska på detta sätt kunna ge det till känna för nämnden även om det inte just då finns någon sådan ledigförklarad anställning.

Nämnden ska enligt kommitténs förslag bestå av sju ledamöter, varav fyra ska vara domare, en advokat och två representanter för allmänheten. Till nämnden ska dessutom ett kvalificerat kansli vara knutet.

Regeringen ska kunna välja fritt bland de tre ledamöter som satts upp på förslag. Om regeringen önskar utnämna någon som inte föreslagits av nämnden ska frågan först återremitteras till nämnden. Om nämnden även efter återremittering vidhåller sina kandidatförslag, ska regeringen, om den avser att inte följa nämndens förslag, vara skyldig att anmäla förhållandet för riksdagens justitieutskott. Utskottet ska därefter hålla offentlig utfrågning av den kandidat regeringen förordar och den kandidat nämnden fört upp som sitt första förslag. Utskottet kan därefter välja att yttra sig i frågan om vilken kandidat som är bäst lämpad för tjänsten och regeringen ska i så fall vara bunden av detta yttrande.

Kommitténs ledamöter var eniga om huvuddelen av förslaget – att även de högsta domarbefattningarna ska ledigförklaras, att ansökningarna ska beredas i en förslagsnämnd och att en möjlighet till intresseanmälningar ska införas. Två av kommitténs sakkunniga ansåg att kallelseförfarandet skulle bibehållas vid utnämningar av justitie- och regeringsråd. Beträffande den del av förslaget som

rörde vad som ska gälla om regeringen önskar utnämna någon som inte förts upp på förslag reserverade sig emellertid en minoritet av ledamöterna. Minoriteten ansåg att regeringen efter återremittering av frågan till nämnden ska vara oförhindrad att utnämna den kandidat som regeringen föredrar utan att behöva anmäla frågan till riksdagen. Den föreslagna ordningens öppna ansökningsförfarande ansågs av minoriteten innebära sådana ökade möjligheter till insyn och kontroll att det skulle föreligga tillräckliga garantier mot att regeringen missbrukar sin utnämningsmakt. Ytterligare en ledamot reserverade sig mot att regeringen över huvud taget skulle kunna utnämna någon som inte föreslagits av nämnden.

Kommitténs förslag har remissbehandlats. Förslaget att alla domaranställningar ska vara föremål för ett öppet ansökningsförfarande, beredas av en förslagsnämnd och att intresseanmälningar ska kunna göras mottogs positivt av remissinstanserna. Många instanser invände dock mot att en särskild förslagsnämnd inrättas för handläggning av endast de högsta befattningarna. Det vore enligt dessa synpunkter lämpligare med endast en förslagsnämnd som bereder samtliga utnämningsärenden. Merparten av remissinstanserna ansåg inte att regeringen ska vara bunden av nämndens förslag. Många menade dock att regeringen ska vara skyldig att återremittera ärendet till nämnden innan regeringen utnämner någon som inte föreslagits av nämnden. Samtliga remissinstanser som yttrade sig särskilt i frågan om anmälan till riksdagens justitieutskott avstyrkte förslaget.

21.1.4. Domarutnämningar i Danmark, Finland och Norge

Danmark, Finland och Norge tillämpar sedan en tid tillbaka utnämningsförfaranden där samtliga anställningar ledigförklaras och där ansökningar före utnämningsbeslutet bereds i en särskild nämnd. I samtliga länder tillämpades förut ett mer slutet förfarande med beredning inom ministeriet. Motiven bakom reformerna var i samtliga fall att åstadkomma en ökad öppenhet och legitimitet liksom att öka förutsättningarna för en god rekrytering till domarkåren.

I Danmark bereder Dommerudnævnelserådet ansökningarna och föreslår en kandidat för regeringen. Regeringen kan utnämna någon annan sökande men bara efter att ha anmält frågan till Folketingets retsutvalg.

I Norge bereds ansökningarna av Instillingsrådet för dommere som efter beredningen lämnar ett förslag på tre rangordnade kandidater till regeringen. Regeringen är inte bunden av förslaget.

I Finland skiljer man mellan ansöknings- och anmälningstjänster. Alla domarbefattningar utom de som ledamot och president i de två högsta domstolarna är ansökningstjänster. Innan en ansökningstjänst ska tillsättas ledigförklaras den varefter intresserade kandidater kan ge in en skriftlig ansökan. Beredningen sker i Domarförslagsnämnden som ger förslag på tre rangordnade kandidater till regeringen. Regeringen gör i sin tur en framställan till presidenten som fattar utnämningsbeslutet. Varken regeringen eller presidenten är bundna av nämndens förslag.

Anmälningstjänsterna förklaras vakanta i stället för att ledigförklaras. I lagen anges dock att detta ska ske ”på samma sätt som då tjänster förklaras lediga”. Anmälningstjänsterna bereds inte av Domarförslagsnämnden utan inom den aktuella domstolen eller, om det rör sig om en anställning som president vid domstolen, inom Justitieministeriet. Även någon som inte anmält sitt intresse kan utnämnas till en anmälningstjänst. Regeringen och presidenten är när det gäller ansökningstjänsterna däremot bundna av vilka som har ansökt om att få den aktuella tjänsten.

I Norge och Danmark är huvudregeln att uppgifter om kandidaternas namn är offentliga. Undantag kan efter begäran medges och namnet ersätts då med en anonymiserad uppgift, t.ex. ”kvinna, advokat, 53 år”. I Finland är uppgifter om vilka som sökt en tjänst – respektive vilka som anmält sitt intresse till en anmälningstjänst – alltid offentliga.

21.2. Överväganden

21.2.1. Principiella utgångspunkter

Vår bedömning: Förfarandet vid utnämningen av ordinarie domare ska vara utformat på ett sådant sätt att domstolarnas och domarnas självständiga ställning inte kan ifrågasättas. Utnämningsförfarandet måste också säkerställa en bred och kvalitativt hög rekrytering.

Ett självständigt och oberoende domstolsväsende förutsätter ett utnämningsförfarande som innebär att självständigheten inte med fog kan ifrågasättas. Domare ska med andra ord inte bara vara självständiga utan ska också, som Europadomstolen har uttryckt det, ”synas vara det”. Domarnas självständiga ställning är alltså beroende av ett utnämningsförfarande av hög kvalitet och utan risk för ovidkommande hänsyn.

Det stora flertalet ordinarie domare utnämns som berörts i ett öppet ansökningsförfarande. Underlaget för regeringens beslut att utnämna en viss person är i dessa fall tillgängligt och kan på olika sätt granskas. Kritik har däremot riktats mot förfarandet vid utnämningen av de högsta domarbefattningarna. Kritiken har främst riktat in sig på bristen på öppenhet och att domarnas oberoende i förhållande till regeringen riskerar att kunna ifrågasättas när tillsättningsprocessen och beslutsunderlaget inte är föremål för insyn. Redan misstanken om ett bristande oberoende är enligt vår mening olycklig och riskerar att inverka menligt på allmänhetens förtroende för rättsväsendet. För att domstolarna ska kunna fylla sin centrala samhällsfunktion måste medborgarna kunna känna tillit och förtroende för domstolarna. Tillsättningsförfarandet måste vidare vara inrättat på ett sådant sätt att det säkerställer en bred och kvalitativt hög rekrytering.

Enligt vår mening finns det anledning att ta fasta på de slutsatser som drogs och huvuddragen i de förslag som lämnades av Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare. Det finns i detta sammanhang anledning att erinra om att det rådde enighet i kommittén om huvuddragen i förslagen och att oenigheten endast gällde vad som skulle gälla om regeringen önskade utnämna någon som inte hade föreslagits av nämnden. Vi återkommer till denna fråga nedan. Vidare mottogs förslagen i de delar det rådde enighet om övervägande positivt av remissinstanserna. Kommitténs förslag i dessa delar ligger dessutom väl i linje med utvecklingen i övriga Norden.

Våra förslag i de kommande avsnitten bygger mot denna bakgrund i betydande grad på kommitténs slutsatser.

21.2.2. Uppgiften att utnämna ordinarie domare

Vårt förslag: Regeringen ska även fortsättningsvis utnämna ordinarie domare. Uppgiften ska inte kunna delegeras.

I Sverige liksom i de flesta andra västeuropeiska länder är det, vilket har framgått av redovisningen ovan, den verkställande makten som utnämner domare. Det skulle i och för sig vara tänkbart med en annan ordning.

Ett sådant alternativ kunde vara att domstolarna själva utnämner sina domare. En fördel med detta skulle vara att utnämningarna hanterades av personer som kan förväntas ha en ingående kännedom om de flesta sökande och ha god kunskap om den dagliga verksamheten och personalbehovet hos domstolarna.

Ansvaret för utnämningar av detta slag bör dock enligt vår mening ligga hos ett organ som direkt eller indirekt hämtar sitt mandat hos folket. Om domstolarna själva utnämnde sina ledamöter skulle domstolarna riskera att betraktas som en ”stat i staten” som inte är föremål för demokratisk kontroll och insyn. Att domstolarna själva utnämner domare är också mycket ovanligt i ett internationellt perspektiv. En annan sak är att domare bör medverka i den beredningsprocess som leder fram till en domarutnämning, något som vi återkommer till nedan.

Ett annat alternativt utnämningsorgan är folkrepresentationen, dvs. riksdagen. För en sådan ordning talar demokratihänsyn: utnämningsmakten skulle utövas av det organ som representerar landets medborgare. Utöver praktiska problem – det skulle sannolikt vara väldigt tidskrävande att anlita ett så stort organ för varje utnämningsbeslut – talar emellertid principiella argument mot en sådan ordning. Det finns en alltför stor risk för att partipolitiska hänsyn och domarkandidaternas politiska hemvist skulle kunna spela in i utnämningarna. I vart fall skulle det hos allmänheten kunna uppstå misstankar om att sådana hänsyn tas.

Ytterligare alternativ, exempelvis att låta statschefen eller ett särskilt inrättat organ, en utnämningsmyndighet, utöva utnämningsmakten vore enligt vår mening främmande för svenska konstitutionella traditioner och är därför inte aktuella.

Vi kommer därför, i likhet med tidigare utredningar, till slutsatsen att regeringen också fortsättningsvis bör utnämna de ordinarie domarna. Det är enligt regeringsformen regeringen som

styr riket och den gör det under ett konstitutionellt ansvar. I detta ligger, som en beståndsdel, att utnämna domare.

En ordning där regeringen utnämner domare står inte i sig i strid med Sveriges internationella förpliktelser under förutsättning att utnämningarna sker på objektiva och sakliga grunder. Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll utgår visserligen från att domare ska utnämnas av ett fristående organ och inte av regeringen. Rekommendationen möjliggör dock även att utnämningarna görs av regeringen, om detta står i överensstämmelse med det enskilda medlemslandets lagstiftning och traditioner. För att regeringen ska godtas som utnämningsmakt kräver rekommendationen att utnämningsprocessen är genomlyslig och fristående. Detta kan garanteras bl.a. genom att beredningen sker av ett från regeringen fristående organ som har till uppgift att fungera som rådgivare åt regeringen och vars råd i praktiken också följs av regeringen. Vi återkommer till denna fråga.

Den nuvarande möjligheten i regeringsformen för regeringen att delegera det faktiska utnyttjandet av makten att utnämna ordinarie domare till någon annan myndighet bör dock enligt vår mening avskaffas. I 11 kap. 9 § regeringsformen ges i dag en generell möjlighet till delegering av regeringens utnämningsbefogenheter. När det gäller de ordinarie domarna är denna möjlighet begränsad i lag (4 kap. 2 § rättegångsbalken respektive 3, 10 och 15 §§ lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar). Uppgiften att utnämna ordinarie domare är av särskild, konstitutionell natur och att denna uppgift ska tillkomma endast regeringen bör regleras i grundlag. Motsvarande ordning är också uttryckligen grundlagsfäst i många andra europeiska konstitutioner. En ändring med sådant innehåll har föreslagits även av tidigare utredningar, bl.a. 1993 års domarutredning och Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare. Vi föreslår en ändring av regeringsformen i denna del.

21.2.3. Ansöknings- eller kallelseförfarande

Vårt förslag: Alla domarbefattningar ska ledigförklaras innan de tillsätts. Det innebär att dagens kallelseförfarande avskaffas. Till systemet med ansökningar knyts en ordning med intresseanmälningar. Intresserade personer ska själva kunna anmäla sitt intresse för antingen en viss befattning eller en viss typ av befattning eller efter samtycke föras upp på en lista med intresseanmälningar.

Öppenhets- och demokratihänsyn talar för ett öppet ansökningsförfarande. Uppgifter om vilka som sökt en anställning blir med ett sådant förfarande tillgängliga, något som möjliggör både granskning och debatt. Ett ansökningsförfarande kan även ge kännedom om ytterligare kandidater som inte skulle ha fångats upp inom ramen för ett slutet tillsättningsförfarande. Ett öppet förfarande möjliggör också insyn för alla de som konkurrerar om anställningen, vilket kan stödja förfarandets kvalitet och legitimitet.

Vi menar att kraven på offentlighet och insyn gör sig gällande i minst lika hög grad beträffande de högsta domaranställningarna. I likhet med Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare anser vi mot denna bakgrund att öppenhetskraven bäst tillgodoses genom att samtliga ordinarie domarbefattningar offentligt ledigförklaras och blir möjliga att söka för intresserade kandidater.

Med anledning av tidigare förslag som rört en övergång till ett öppet ansökningsförfarande även för de högsta domarbefattningarna har farhågor förts fram om risken för en försvårad rekrytering. Dessa farhågor har grundat sig på en oro för att det för främst jurister med en privat anställning skulle vara känsligt att offentligt framträda som sökande till en domarbefattning. Ett antal väl lämpade personer skulle av den anledningen kanske därför aldrig komma i fråga för en anställning. Dessa synpunkter har främst förts fram när det gäller utnämningen av ledamöterna i Högsta domstolen och Regeringsrätten.

Farhågor av detta slag ska enligt vår mening inte förringas men heller inte överdrivas. Det kan redan nu konstateras en viss förändring beträffande de s.k. rådstjänsterna, som ju är föremål för ett ansökningsförfarande. Det har under senare år blivit vanligare att advokater söker sådana anställningar, trots den offentlighet som

en ansökan innebär. Möjligen är det därför delvis en attitydfråga. En ny juristgenerations ändrade värderingar och en större erfarenhet av ett öppnare förfarande kan förväntas förändra sådana attityder. Det kan enligt vår mening dessutom hävdas att ett kallelseförfarande i sig riskerar att göra rekryteringen snävare, eftersom systemet förutsätter kännedom om lämpliga och intresserade kandidater.

Enligt vår uppfattning är argumenten för öppenhet och insyn under alla förhållanden så starka att de väger över de redovisade farhågorna. En ordning där alla domarbefattningar offentligt ska ledigförklaras bör därför införas.

Det är emellertid möjligt att det, främst under en övergångsperiod, av vissa kan uppfattas som känsligt att söka en domaranställning eftersom uppgifter om ansökan blir offentliga. Utöver ordningen med ledigförklaringar och ansökningar föreslår vi därför att ett system med generella intresseanmälningar införs. Personer som är intresserade av en viss domaranställning eller en viss typ av befattning kan med en sådan ordning anmäla sitt intresse även om en sådan befattning ännu inte förklarats ledig. Uppgifter om vem som anmält sitt generella intresse ska på samma sätt som vanliga ansökningar vara offentliga. Vi utgår dock från att ett anmälningssystem av detta slag kan utgöra ett mer tilltalande alternativ för en tänkbar kandidat som på grund av handlingsoffentligheten drar sig för att öppet söka en viss ledigförklarad tjänst. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att det också bör bedrivas ett aktivt rekryteringsarbete för att locka lämpliga kandidater till lediga domarbefattningar. Om en sådan kandidat ger sitt samtycke bör han eller hon kunna föras upp på listan över intresseanmälningar. Ett rekryteringsarbete av detta slag bör bli en uppgift för en sådan oberoende nämnd som behandlas i det följande avsnittet.

21.2.4. Beredning i en förslagsnämnd

Vårt förslag: Ärenden om utnämning av ordinarie domare ska beredas i en förslagsnämnd.

Lämpligt antal ledamöter i nämnden är nio. Av dessa ska sex vara domare och representera de olika domstolsslagen och instanserna, en vara advokat och två representanter för allmänheten. Domarna förordnas av regeringen efter att ha nominerats av respektive domstolskategori. Advokaten förordnas av regeringen efter nominering av Sveriges Advokatsamfund. Representanterna för allmänheten väljs av riksdagen.

Nämnden ska ges ett starkt administrativt stöd av ett kansli där ordinarie eller f.d. ordinarie domare ingår. Nämnden ska bedriva ett eget aktivt rekryteringsarbete.

I regeringsformen slås fast att grunderna för utnämningsförfarandet regleras i lag. Vi föreslår också en lag om utnämningen av ordinarie domare.

Med regeringen som det utnämnande organet inställer sig frågan hur man från konstitutionella synpunkter kan skapa garantier mot misstankar om att den verkställande makten missbrukar utnämningsmakten. Vissa regleringar finns som avser att utgöra sådana garantier. Regeringen utövar sin utnämningsmakt under konstitutionellt ansvar och står under riksdagens kontroll. Regeringen är skyldig att i varje utnämningsärende följa bestämmelserna i 11 kap. 9 § andra stycket regeringsformen. Där anges att, vid tillsättning av statliga tjänster, dvs. även domartjänster, avseende ska fästas endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet.

Beredningen är dock, som har beskrivits ovan, beträffande vissa av tjänsterna i dag starkt knuten till regeringen och sker inte i ett öppet förfarande. Möjligheterna till granskning och kontroll är därmed beträffande dessa tjänster begränsade. Genom den föreslagna ordningen med ledigförklaring skapas en öppenhet. De faktiska möjligheterna till konstitutionell granskning och insyn ökar därmed.

Detta leder oss till slutsatsen att det i beredningen av de utnämningar som i dag är s.k. kallelsetjänster bör finnas inslag av utomstående medverkan. Detta kan åstadkommas på olika sätt. Man kan tänka sig en samrådsskyldighet för regeringen före utnämningsbeslutet med ett rådgivande organ bestående

exempelvis av representanter för de olika juridiska verksamhetsgrenarna eller av partirepresentanter. På det sättet skulle en viss grad av insyn förekomma i utnämningsprocessen. Regeringen har som nämnts också börjat tillämpa ett förfarande av sådant slag inför utnämningen av flertalet av de högsta domarbefattningarna. Samrådsalternativ av detta slag tillgodoser dock enligt vår mening inte de krav på öppenhet som bör ställas. Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare gjorde samma bedömning.

I de internationella dokument som innehåller principer för att garantera oberoende domstolar och domare är ett genomgående moment att det i beredningen av domarutnämningar bör ingå någon form av medverkan av ett från utnämningsmakten oberoende organ. Även här finns olika alternativ.

Ett sådant vore att låta riksdagen medverka i beredningen. För en sådan ordning talar främst demokratihänsyn. En ordning, liknande den i USA för de högsta domarna, där riksdagen skulle godkänna regeringens val av kandidat skulle dock i praktiken innebära att riksdagen beslutar om vem som utnämns till domare. Samma skäl som redan anförts mot riksdagen som utnämningsorgan kan därför anföras även mot en ordning som ger riksdagen en roll under beredningsfasen.

Om beredningen i stället skedde i ett från både riksdagen och regeringen organisatoriskt oberoende organ med bred sammansättning och erfarenhet, en förslagsnämnd, skulle råd till regeringen kunna ges utan risk för misstankar om partipolitisering. Nämnden skulle kunna lämna förslag på lämpliga kandidater till regeringen. En sådan ordning tillämpas i många länder, t.ex. i de nämnda nordiska länderna och i Frankrike. Vi anser att en ordning med beredning i en sådan fristående nämnd är den bästa. En lösning av detta slag skulle också ligga väl i linje med Sveriges internationella åtaganden.

Vi föreslår således att en förslagsnämnd bereder ansökningar även till de högsta domarbefattningarna. En konsekvens av förslaget blir att samtliga domare utnämns efter ett öppet ansökningsförfarande och efter beredning i en förslagsnämnd. Det framstår enligt vår mening därför som mer naturligt att inrätta en förslagsnämnd med behörighet att hantera samtliga ärenden än att låta den nuvarande Domarnämnden verka vid sidan av den nu diskuterade nämnden. Vi föreslår därför att det här föreslagna förfarandet ska omfatta samtliga ordinarie domarbefattningar.

Reglering i grundlag och i lag

För att markera nämndens självständiga ställning i förhållande till riksdag och regering bör nämnden vara ett lagreglerat organ. Särskilt med tanke på den vikt som de internationella dokumenten tillmäter nämnden och dess oberoende i beredningsprocessen bör bestämmelser om nämndens uppgifter och sammansättning ges i lag. Vi lämnar därför förslag på en lag om utnämningen av ordinarie domare.

Vidare bör det i regeringsformen tas in en bestämmelse som anger att grunderna för förfarandet vid beslut om anställning som ordinarie domare meddelas i lag. Att på detta sätt i grundlag slå fast att domarutnämningar ska ske i ett reglerat förfarande och att bestämmelserna om detta ska beslutas av riksdagen markerar utnämningsförfarandets betydelse för domstolarnas oberoende.

Nämndens sammansättning och uppgifter

Nämnden bör ha en kvalitativt sett hög sammansättning och dess ledamöter bör representera en bred erfarenhet och kompetens inom det juridiska området. Nämnden bör vara tillräckligt stor för att garantera en så bred kompetens som möjligt men inte så stor att den inte kan arbeta effektivt. Ett lämpligt antal ledamöter är enligt vår mening nio. Av dessa bör sex vara domare och utgöra representanter för olika domstolsslag och instanser. Att domare på detta sätt utgör en majoritet av nämndens ledamöter stämmer väl överens med de nämnda internationella dokumenten som bl.a. behandlar domares självständighet. Där talas om avgörande inflytande för domare eller en sammansättning med minst hälften domare i det oberoende externa organet.

Vi anser att det avgörande för valet av ledamöter i nämnden bör vara enskilda domares lämplighet och intresse för ett arbete av detta slag. Inte bara domstolschefer bör därför kunna komma i fråga som de ledamöter som ska representera domstolarna.

Utöver de ledamöter som är domare bör även ledamöter med andra erfarenheter medverka i beredningen. Vi föreslår att två ledamöter bör vara representanter för allmänheten. En sådan representation syftar till att öka insynen i utnämningsprocessen och därmed bidra till att öka allmänhetens förtroende för förfarandet.

Vidare anser vi att en ledamot bör vara advokat. Det finns givetvis andra yrkeskategorier vilkas erfarenheter och kunskap skulle utgöra värdefulla bidrag i beredningsarbetet. Som exempel kan företrädare för åklagarväsendet och universiteten nämnas. Eftersom nämnden för att kunna arbeta effektivt inte bör vara för stor måste emellertid ett begränsande val göras. Vi anser under dessa förutsättningar att en advokatrepresentation i nämnden framstår som mest värdefull. Advokater är, till skillnad från åklagare och personer som verkar vid universiteten, ofta verksamma inom hela det juridiska fältet. De är ombud för medborgarna i olika rättsliga ärenden både utom och inför rätta och kan således sägas representera den rättssökande allmänheten. Dessutom kan en advokatrepresentation i nämnden antas öka förutsättningarna för att lyckas med den uttalade ambitionen med en öppnare domarrekrytering, dvs. att fler domare bör utnämnas med en annan bakgrund än den traditionella s.k. domarbanan.

De ledamöter som är domare och den som är advokat bör förordnas av regeringen, domarna efter att ha nominerats av respektive domstolskategori och advokaten efter att ha föreslagits av Advokatsamfundet.

En särskild fråga blir då hur de två representanterna för allmänheten bör utses. Man kan tänka sig att även dessa ledamöter utses av regeringen. Det förekommer i olika sammanhang att regeringen för olika uppgifter, såsom representanter i en myndighets styrelse eller en nämnd, utser medborgare att företräda ett allmänintresse. En annan lösning är att riksdagen genom val utser de två företrädarna. Detta är en mer ovanlig lösning men förekommer även den, exempelvis beträffande ledamöter av Statsrådsarvodesnämnden och Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond.

Vi anser att den senare ordningen är att föredra. Att vissa av nämndens ledamöter väljs av riksdagen och att regeringen förordnar övriga ledamöter ger balans och synliggör nämndens fristående och oberoende karaktär. De ledamöter som ska representera allmänheten bör vara omdömesgilla personer som åtnjuter ett brett förtroende. Även f.d. riksdagsledamöter och f.d. statsråd bör kunna komma i fråga för ett sådant uppdrag.

Förutsättningarna för omsättning och vitalisering ökar om mandatperioden inte är för lång. Det finns emellertid även stora fördelar med kontinuitet och erfarenhet varför mandattiden inte bör vara alltför kort. Vi föreslår att ledamöterna bör förordnas för

högst fyra år. Det bör inte finnas några formella hinder för ett omförordnande. Av stor vikt för arbetets kvalitet och kontinuitet är dock att inte samtliga ledamöter byts ut samtidigt, varför alla förordnanden inte bör löpa ut vid samma tidpunkt. En tänkbar praktisk ordning för att åstadkomma detta skulle kunna vara att ledamöterna för den första mandatperioden förordnas för olika långa tidsperioder.

Nämnden bör ges ett starkt administrativt stöd genom ett kansli som bereder och föredrar ärendena inför nämnden. Det är viktigt att det där finns domarerfarenhet, både med hänsyn till den referensinhämtning som kan förutsättas äga rum och då nämnden och dess kansli bör bedriva ett aktivt rekryteringsarbete. Beträffande båda dessa aspekter torde egna yrkeserfarenheter och den personkännedom som följer av tjänstgöringen som domare vara en fördel. I kansliet bör därför ingå bl.a. ordinarie eller f.d. ordinarie domare. För chefsrekryteringar kan det även behövas professionell specialistkunskap som kan inhämtas t.ex. genom anlitande av extern konsulthjälp.

Nämndens uppgift ska vara att till regeringen lämna förslag på lämpliga kandidater till lediga domarbefattningar. Nämndens kandidatförslag kan grunda sig både på en genomgång av inkomna ansökningshandlingar beträffande en viss ledigförklarad anställning och på de mer generellt utformade intresseanmälningar som berörts i föregående avsnitt.

Nämnden föreslås, utöver att bereda ansökningar och lämna kandidatförslag till regeringen, som berörts också bedriva ett aktivt rekryteringsarbete för att öka förutsättningarna för en bred rekrytering med kvalificerade kandidater. Nämndens breda sammansättning torde medföra en god personkännedom. Nämndens ledamöter bör därför ges möjlighet att kontakta personer som de anser är lämpade för en domarbefattning och uppmuntra dem att ansöka om en viss befattning eller anmäla sitt generella intresse.

Om personen ifråga ger sitt samtycke bör nämnden själv kunna föra upp honom eller henne på listan över intresseanmälningar. Som antytts i tidigare avsnitt kan denna ordning bidra till att minska de problem som ett offentligt ansökningsförfarande har befarats innebära. Om en i och för sig intresserad kandidat drar sig för att själv ansöka eller anmäla sitt intresse, är det sannolikt lättare att öppet stå till förfogande för en domarutnämning om man uppmuntrats därtill av nämnden och man själv endast medgett att förekomma på en generell intresselista. Den potentiella kandidaten

har därmed inte gett till känna sin avsikt att byta jobb utan endast förklarat sig vara beredd att överväga en domarbefattning om tillfälle ges.

21.2.5. Regeringens handläggning efter nämndens förslag

Vårt förslag: Nämnden ska lämna regeringen ett offentligt förslag på lämpliga kandidater till lediga domarbefattningar. Förslaget ska som regel omfatta flera kandidater som är inbördes rangordnade. Regeringen ska inte vara bunden av nämndens kandidatförslag. Ärendet ska dock återremitteras till nämnden innan regeringen utnämner någon som inte omfattas av nämndens förslag.

Två särskilda frågor är hur nämndens kandidatförslag ska vara utformat och i vilken utsträckning regeringen ska vara bunden av förslaget. Man kan här tänka sig olika lösningar rörande frågorna hur många kandidater som ska föreslås av nämnden, om dessa ska vara inbördes rangordnade, om regeringen ska vara bunden att utnämna någon av de föreslagna kandidaterna samt vad som ska gälla om regeringen önskar utnämna någon annan.

Vi anser att det är av vikt att betona att det som tidigare angetts är regeringen som innehar utnämningsmakten och att det nya förfarande som vi föreslår inte syftar till att ändra detta förhållande. Regeringens utnämningsmakt bör inte inskränkas genom bestämmelser som i praktiken helt begränsar regeringens handlingsutrymme vid beslutsfattandet. Sådana begränsningar skulle kunna åstadkommas exempelvis genom att förslagsnämnden endast ska föreslå en kandidat till utnämningen.

Genom att beredningsförfarandet nu stärks och möjligheterna till insyn ökar förbättras förutsättningarna för konstitutionsutskottets granskning. På detta sätt skapas enligt vår mening erforderliga garantier för att regeringen använder sig av utnämningsmakten på ett korrekt sätt.

I enlighet med dessa utgångspunkter anser vi att förslagsnämnden bör lämna ett förslag som i normalfallet omfattar fler än en kandidat. En huvudregel bör vara att de tre bäst lämpade kandidaterna föreslås. Dessa bör rangordnas inbördes och förslaget ska vara motiverat. Om ett tillsättningsärende avser fler än en

anställning vid samma domstol, vilket inte är ovanligt, bör givetvis nämndens förslag omfatta minst så många kandidater som motsvaras av antalet anställningar. Det är dock inte rimligt att i sådana fall kräva att nämnden beträffande varje anställning ska föreslå tre olika kandidater.

Det bör stå regeringen fritt att utnämna någon annan sökande till den aktuella tjänsten eller någon som anmält sitt generella intresse. I annat fall skulle regeringens reella utnämningsmakt begränsas. Innan regeringen utnämner någon annan kandidat bör dock ärendet återremitteras till nämnden för yttrande. Även om nämnden också efter återremittering står fast vid sitt kandidatförslag, ska regeringen kunna utnämna den kandidat den själv anser bäst lämpad. Det ska dock påpekas att det, för att inte syftet med den föreslagna nya ordningen förfelas, inte kan komma ifråga att regeringen utnämner någon som varken har ansökt eller anmält sitt intresse, på eget eller nämndens initiativ. Det får vidare förutsättas att det endast i undantagsfall torde bli aktuellt att regeringen utnämner någon som inte ens har tagits upp som en av nämndens tre kandidatförslag.

Vårt förslag innebär alltså inte någon skyldighet för regeringen att anmäla frågan till riksdagen om den inte delar nämndens kandidatförslag. Regeringen utövar utnämningsmakten under konstitutionellt ansvar. För att utnämningsmakten ska vara reell ska regeringen enligt vår uppfattning inte frånhända sig beslutanderätten i ett utnämningsärende. Det föreslagna beredningsförfarandet ger dessutom som nämnts tillräckliga garantier mot att regeringen missbrukar sin utnämningsmakt.

22. Avskedande och disciplinansvar avseende domare

22.1. Bakgrund

En garanti för självständigheten i dömandet är att ordinarie domare inte ska kunna skiljas från sin anställning i andra fall än då det föreligger befogad anledning till det. Det är också av stor betydelse att domarna inte heller på annat sätt kan utsättas för påtryckningar eller repressalier med koppling till anställningen. Frågor om domares disciplinansvar och skiljande från tjänsten är därför en för domstolarnas oberoende central fråga. Sådana frågor behandlas också i flera av de internationella dokument som rör domstolarnas oberoende. Gemensamt för dessa dokument är att de anger att prövningen av avskedande och av disciplinära påföljder ska göras av domstol och av domare.

I 11 kap. 5 § regeringsformen stadgas att en ordinarie domare får skiljas från tjänsten endast om han eller hon genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbart olämplig att inneha tjänsten. I övrigt får en ordinarie domare skiljas från tjänsten endast om han eller hon uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension.

I lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) finns bl.a. bestämmelser om disciplinpåföljd för en arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen. Med disciplinpåföljd avses varning och löneavdrag. Enligt lagen (1994:261) om fullmaktsanställning (fullmaktslagen) kan en ordinarie domare under vissa förhållanden avstängas från arbetet och åläggas att genomgå en läkarundersökning.

Av 12 kap. 8 § regeringsformen framgår att åtal mot en ledamot av Högsta domstolen eller Regeringsrätten för brott i utövningen av tjänsten väcks i Högsta domstolen av JO eller JK. Högsta

domstolen prövar också enligt samma lagrum frågor om justitie- och regeringsråds avskedande, avstängning eller skyldighet att genomgå en läkarundersökning. Också i dessa ärenden väcks talan av JO eller JK.

När det gäller övriga ordinarie domare gäller däremot enligt LOA att frågor om avskedande, avstängning, disciplinansvar och skyldighet att genomgå läkarundersökning prövas av Statens ansvarsnämnd. Till skillnad från vad som gällde enligt 1809 års regeringsform – och vad som gäller i många andra västerländska länder – innehåller den nuvarande regleringen alltså inte någon bestämmelse om att en ordinarie domare kan skiljas från sin tjänst endast genom en dom. Av 11 kap. 5 § framgår att domaren emellertid har rätt att påkalla domstolsprövning av ett beslut från Statens ansvarsnämnd. Detsamma gäller beträffande beslut om avstängning eller om skyldighet att genomgå läkarundersökning. Rätten till domstolsprövning består i att domaren genom sin fackliga organisation kan stämma staten vid Arbetsdomstolen, om domaren är fackligt organiserad, och i annat fall vid tingsrätt med möjlighet till överklagande till Arbetsdomstolen.

Bestämmelsen i 11 kap. 5 § om förutsättningarna för skiljande från tjänsten är tillämplig på alla ordinarie domare. Det straffrättsliga ansvaret för brott i utövningen av tjänsten – härmed avses främst brottet tjänstefel – är också detsamma för alla ordinarie domare liksom de arbetsrättsliga bestämmelserna i fullmaktslagen.

I två avseenden finns emellertid särskilda regleringar beträffande justitie- och regeringsråd. Dessa är för det första inte underkastade disciplinansvaret i LOA. För det andra ska frågor om brott i tjänsten och övriga här aktuella frågor som nämnts enligt 12 kap. 8 § regeringsformen uteslutande prövas av Högsta domstolen och inte i Statens ansvarsnämnd eller Arbetsdomstolen.

22.2. Överväganden

22.2.1. Ordinarie domare utom justitieråd och regeringsråd

Vårt förslag: Ordinarie domare ska ingå i rätten när frågor om ordinarie domares skiljande från anställningen, avstängning och skyldighet att genomgå läkarundersökning prövas. Rätten till domstolsprövning läggs fast i regeringsformen även när det gäller frågor som rör disciplinansvar för ordinarie domare.

Statens ansvarsnämnd prövar alltså frågor om ordinarie domares (utom justitie- och regeringsråd) avskedande, avstängning, disciplinpåföljd och skyldighet att genomgå läkarundersökning. Rätten till domstolsprövning är som nämnts utformad på det sättet att talan kan väckas mot staten. När det gäller frågor om avskedande följer rätten till domstolsprövning av 11 kap. 5 § regeringsformen. Motsvarande rätt beträffande beslut om disciplinpåföljd för tjänsteförseelse är dock inte fastslagen i regeringsformen utan följer av LOA.

Vid domstolar ska det som framgått enligt 11 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen som huvudregel finnas ordinarie domare, dvs. domare anställda med s.k. fullmakt och som åtnjuter det särskilda anställningsskydd som följer av 11 kap. 5 § regeringsformen. Undantag får dock göras beträffande domstolar som har inrättats för handläggningen av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål, exempelvis Arbetsdomstolen.

I FN:s grundprinciper för domstolsväsendets oberoende anges att alla förfaranden som angår disciplinärenden, avstängning och entledigande ska genomföras i enlighet med ”erkända grundsatser för rättsligt förfarande”. Beslut i sådana frågor ska vidare kunna underställas en oberoende omprövning om inte beslutet har meddelats av en högsta domstol. Även Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll har bestämmelser med innebörden att en domstolsprövning ska kunna ske beträffande beslut om bl.a. avskedande. I den europeiska stadgan om regler för domarnas rättsställning, antagen inom ramen för Europarådet, stadgas att disciplinära påföljder för domare ska meddelas efter ”beslut, förslag eller tillstyrkan av en domstol eller ett organ, vars ledamöter till hälften är valda bland domare”. Domaren ska enligt dokumentet ha rätt att överklaga ett beslut om en disciplinär påföljd från en förvaltningsmyndighet, domstol eller myndighet till en högre rättslig instans.

Den svenska ordningen med en förvaltningsmyndighet som beslutsfattare i frågor som rör ordinarie domares anställningsskydd är ovanlig i ett europeiskt perspektiv. I betänkandet Domaren i Sverige inför framtiden – utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete (SOU 1994:99) uttalade 1993 års domarutredning att Statens ansvarsnämnd har en sådan sammansättning att både den rättsliga kompetensen och allmänintresset är väl tillgodosedda och att nämnden i realiteten framstår som en specialdomstol på överrättsnivå med visst kvalificerat lekmannainflytande. Domar-

utredningen konstaterade också att ordningen i praktiken fungerar väl och smidigt samt i förenlighet med rättssäkerhetskrav.

Det finns enligt vår mening inte anledning att ifrågasätta ordningen med Statens ansvarsnämnd som första instans i mål av aktuellt slag. Dagens ordning för utformningen av rätten till domstolsprövning är emellertid på principiella grunder inte invändningsfri. Konsekvensen är nämligen att regeringsformen inte innehåller några garantier för att frågan om en ordinarie domare ska få ha kvar sin anställning inte slutligt kan komma att prövas enbart av icke ordinarie domare. Frågor om ordinarie domares skiljande från tjänsten och disciplinansvar är direkt kopplade till skyddet mot ingrepp i domares oberoende och är av sådan konstitutionell betydelse att prövningen inte enbart bör utföras av domare som inte själva åtnjuter detta skydd. Vid en genomgång av andra länders grundlagar kan man heller inte finna något exempel på en reglering som möjliggör att icke ordinarie domare fattar beslut om ordinarie domares skiljande från tjänsten (se Bestämmelser om domstolarna i regeringsformen, SOU 2007:69 s. 22).

Vi anser mot denna bakgrund att det i regeringsformen bör föreskrivas att ordinarie domare ska ingå i rätten när frågor om ordinarie domares skiljande från anställningen, avstängning och åläggande att genomgå läkarundersökning prövas. Förslag med motsvarande inriktning har lämnats av tidigare utredningar, bl.a. i betänkandet Domarutnämningar och domstolsledning (SOU 2000:99) och några invändningar mot förlaget har inte riktats från remissinstansernas sida.

Vi har inte anledning att här närmare gå in på hur detta ska åstadkommas, men kan konstatera att ordförandena i Arbetsdomstolen sedan den 1 juli 2008 är anställda med fullmakt (prop. 2007/08:72 och bet. 2007/08:AU9)

Vidare anser vi att rätten till domstolsprövning under nu angivna förutsättningar ska läggas fast i regeringsformen även när det gäller frågor som rör disciplinansvar för ordinarie domare. Såväl FN:s grundprinciper som Europarådets rekommendation fäster särskild vikt vid att frågor om disciplinansvar handläggs under betryggande former.

22.2.2. Justitieråd och regeringsråd

Vårt förslag: Åtal mot justitieråd för brott i utövningen av tjänsten ska prövas av Regeringsrätten i stället för som i dag av Högsta domstolen. Samma ordning ska gälla vid prövning av frågor som rör justitieråds skiljande från anställningen, avstängning eller skyldighet att genomgå läkarundersökning. På detta sätt åstadkommer man en korsvis prövning som innebär att ingen av de högsta domstolarna prövar mål som rör någon av den egna domstolens ledamöter.

Som berörts ovan gäller för domarna vid de två högsta domstolarna särskilda bestämmelser i fråga om prövningen av nu aktuella frågor. De är för det första inte underkastade det disciplinansvar som enligt LOA gäller övriga ordinarie domare. För det andra finns i 12 kap. 8 § regeringsformen särskilda bestämmelser beträffande åtal för brott i utövningen av tjänsten och prövningen av frågor om skiljande från tjänsten och skyldighet att genomgå läkarundersökning. Sådana frågor prövas av Högsta domstolen och inte av Statens ansvarsnämnd eller Arbetsdomstolen. Det är JO eller JK som fattar beslut i frågan om att väcka talan i dessa mål.

Om en domare i Högsta domstolen eller Regeringsrätten åtalas för ett brott begånget utom anställningen prövas saken av tingsrätten eller, i förekommande fall, genom att domaren godtar ett strafföreläggande från åklagaren. Den domstol som prövar det straffrättsliga ansvaret har ingen möjlighet att avgöra om domaren ska skiljas från anställningen. Den frågan prövas i stället av Högsta domstolen under förutsättning att JO eller JK har väckt talan om det.

Gränsdragningen mellan brott som omfattas av 12 kap. 8 § (”åtal för brott i utövningen av tjänst som ledamot av Högsta domstolen eller Regeringsrätten”) respektive sådana brott som inte omfattas är tänkt att ske enligt i stort sett samma principer som gäller beträffande åtal mot statsråd enligt 12 kap. 3 §. Klart är att avgränsningen är relativt snäv. Exempelvis anses inte mutbrott och brott mot tystnadsplikt falla inom tillämpningsområdet för 12 kap. 8 §. Bestämmelsen omfattar inte bara brott under själva dömandet utan även brott som begås vid fullgörandet av administrativa uppgifter som kan ankomma på domare (prop. 1973:90 s. 441).

Enligt § 101 i 1809 års regeringsform kunde justitie- och regeringsråd åtalas i en särskild domstol, riksrätten, vid grövre fel vid utövningen av själva domarämbetet. Riksrätten var sammansatt av domare och politiskt valda lekmän. Behöriga åklagare var JO och JK. Ansvar kunde utkrävas enligt 20 kap. brottsbalken, dvs. för brott som exempelvis tjänstefel. Riksrätten hade vid prövningen möjlighet att döma till avsättning. Domarna i Högsta domstolen och Regeringsrätten var dessutom underkastade en politisk kontroll genom en av riksdagen tillsatt nämnd, den s.k. opinionsnämnden. Denna kunde skilja justitie- och regeringsråd från tjänsten om de inte längre ansågs åtnjuta riksdagens förtroende, se § 103 i 1809 års regeringsform. Denna möjlighet användes aldrig.

De nuvarande bestämmelserna i 12 kap. 8 § infördes i 1974 års regeringsform. Med tanke på de högsta domarnas mycket betydelsefulla uppgifter ansågs det motiverat med en specialreglering. Det främsta syftet med särreglerna var att ge garantier för en prövning i kvalificerad ordning av frågor som gäller ansvar för de högsta domarna beträffande deras sätt att fullgöra domargärningen eller som angår deras ställning i domstolen. Ett ytterligare syfte var att se till att också dessa domare i sin ämbetsutövning var underkastade en rättslig kontroll.

När det gällde frågan i vilket forum justitie- och regeringsråds juridiska ansvar skulle prövas drog regeringen slutsatsen att någon specialdomstol liknande riksrätten inte behövdes. Prövningen av frågor om avskedande av justitie- och regeringsråd fördes därmed över till Högsta domstolen. Även andra närliggande frågor, som exempelvis skyldighet att genomgå läkarundersökning, fördes över till Högsta domstolen, från att tidigare ha handlagts av regeringen.

När det gällde risken för jävsituationer när Högsta domstolen skulle kunna komma att pröva åtal mot någon av domstolens egna ledamöter anfördes i propositionen att det i andra sammanhang godtogs både att Högsta domstolen prövar sina egna avgöranden och att domstolen prövar frågor om skadestånd av staten för skada som vållats genom fel eller försummelse föranlett av ett beslut i samma domstol. Det ansågs därför godtagbart att Högsta domstolen även prövar frågor om åtal mot domstolens egna ledamöter (prop. 1973:90 s. 422).

Denna frågeställning har emellertid fått förnyad aktualitet. En viss debatt uppstod för några år sedan efter det att ett justitieråd godkänt ett strafföreläggande som aktualiserade frågan om detta utgjorde skäl för avskedande. Frågan kom aldrig att ställas på sin

spets eftersom JK beslutade att inte väcka talan om avskedande. Den debatt som fördes med anledning av ärendet visade dock att den omständigheten att talan om justitierådets avskedande, om den hade väckts, skulle ha prövats av justitierådets egna kollegor i domstolen av många uppfattades som en jävsituation och en mindre lämplig ordning.

Vi delar synsättet att den nuvarande ordningen kan ifrågasättas. Den medför onekligen en betydande risk för misstankar om jäv. Det finns en risk för att allmänhetens förtroende för domstolens opartiskhet naggas i kanten vid en sådan prövning och att ordningen därmed negativt påverkar allmänhetens förtroende för rättsväsendet i stort. Enligt vår mening finns därför behov av en annan ordning för prövningen av dessa frågor.

I många länder finns det en specialdomstol, ofta kallad riksrätt, för prövningen av mål av detta slag. Det påminner om den ordning Sverige hade förr. Sådana specialdomstolar handlägger vanligtvis åtal mot höga politiker och ämbetsmän, i regel väckta av den lagstiftande församlingen. Domstolens prövning gäller vanligen om personen i fråga ska avsättas. Den svenska riksrätten avskaffades som framgått i samband med införandet av den nuvarande regeringsformen och hade då inte varit i funktion sedan 1854. Riksrätten hade till uppgift att pröva även statsrådens straffrättsliga ansvar. Något praktiskt behov av att återgå till en sådan lösning, som i och för sig kan framstå som principiellt tilltalande, har inte framkommit. Vi anser sammantaget att ett återinförande av en specialdomstol inte framstår som motiverat.

Andra lösningar bör i stället övervägas. Ett sådant alternativ skulle kunna vara att någon form av sammansatt organ bestående av ledamöter från både Högsta domstolen och Regeringsrätten inrättas med behörighet att pröva aktuella frågor beträffande ledamöterna från båda domstolarna. En annan tänkbar lösning kunde vara att, när det är fråga om ett mål som rör ett justitieråd, förordna ledamöter av Regeringsrätten att tjänstgöra i Högsta domstolen för handläggningen av just det målet.

Ett annat sätt att lösa problemet är att utnyttja det system vi har med två högsta domstolar. Med en ordning som innebär att Högsta domstolen prövar mål som rör regeringsråden och Regeringsrätten mål som rör justitieråden kan den beskrivna jävsproblematiken få en lösning inom ramen för vårt nuvarande domstolssystem. En sådan lösning innebär också den minst ingripande förändringen.

En invändning som kan framföras mot en sådan ordning är att regeringsråden då skulle handlägga brottmål, något de inte är vana att göra eftersom Regeringsrätten är en förvaltningsdomstol. De måltyper som det är fråga om har dock inslag inte bara av straffrätt utan även av en prövning som snarast är av förvaltningsrättslig karaktär. De båda domstolsslagen måste därför anses lika väl lämpade för uppgiften. Vidare består de båda högsta domstolarna av synnerligen kvalificerade jurister, inte sällan med tidigare erfarenheter från båda domstolsslagen, som är väl lämpade att hantera en juridisk prövning av detta slag, även om den inte direkt har några motsvarigheter i de måltyper som de vanligtvis handlägger.

Vi föreslår därför en ordning där frågor om åtal mot justitieråd för brott i anställningen samt frågor om justitieråds skiljande från anställningen och skyldighet att genomgå läkarundersökning i stället prövas i Regeringsrätten. Motsvarande frågor som rör regeringsråden prövas, liksom i dag, av Högsta domstolen. På detta sätt åstadkommer man en korsvis prövning som innebär att ingen av domstolarna prövar mål som rör någon av den egna domstolens ledamöter.

23. Regeringsformens bestämmelser om rättskipning och förvaltning

23.1. Bakgrund

Dagens 11 kap. i regeringsformen innehåller bestämmelser som rör endast rättskipningen, sådana som rör endast förvaltningen och sådana som är gemensamma och som alltså gäller all offentlig verksamhet.

I 11 kap. 1–5 och 11 §§ finns de bestämmelser som rör endast rättskipningen. Här regleras bl.a. domstolarnas oberoende i den dömande verksamheten och förutsättningarna för att skilja en ordinarie domare från tjänsten. Som exempel på en reglering som avser endast förvaltningen kan 7 § nämnas. Paragrafen slår fast förvaltningsmyndigheternas självständighet när de beslutar i särskilda fall som rör myndighetsutövning mot enskilda. Dessutom finns som nämnts en del bestämmelser som är gemensamma för rättskipningen och förvaltningen. Som exempel på sådana bestämmelser kan nämnas den i 9 § om kravet på sakliga grunder för beslut om tillsättning av statliga tjänster samt bestämmelsen om lagprövning i 14 §.

I debatten görs ibland gällande att regleringen av domstolarna i regeringsformen är alltför knapphändig. Det hävdas i denna diskussion dels att regeringsformen innehåller för få bestämmelser som reglerar domstolsväsendet och dess oberoende och roll, dels att det faktum att rättskipningen och förvaltningen regleras i ett gemensamt kapitel inte på ett tillräckligt tydligt sätt visar domstolarnas särställning och betydelse i ett demokratiskt samhälle.

En genomgång av övriga europeiska länders grundlagar visar att dessa inte generellt innehåller fler bestämmelser om domstolar och rättskipning men att sådana bestämmelser ofta är reglerade i ett separat kapitel. Ett sådant kapitel har genomgående rubriken

Rättskipning eller Domstolar och innehåller bestämmelser exempelvis om vilka domstolar som finns i landet, vem som utnämner domare och under vilka förutsättningar en domare får skiljas från anställningen.

23.2. Överväganden

23.2.1. Särskilda kapitel om rättskipningen och förvaltningen

Vårt förslag: Bestämmelserna om rättskipningen och förvaltningen delas upp i två olika kapitel.

I Sverige har sedan länge funnits en tradition av ett nära samband mellan förvaltningen och rättskipningen. Många ärenden som innefattar förvaltningsrättskipning har avgjorts i administrativ ordning i stället för i domstol. Såväl den högsta förvaltande som den högsta rättskipande makten fanns förr under lång tid samlad hos kungen. Under 1800-talet påbörjades en överflyttning av många ärendegrupper från förvaltningen till domstolarna. I syfte bl.a. att lätta på regeringens arbetsbörda inrättades Regeringsrätten 1909 och rätten att överklaga förvaltningsbeslut började utvecklas. Åtgärder av detta slag har lett till en större åtskillnad mellan rättskipning och förvaltning.

Fortfarande skiljer sig den svenska förvaltningsmodellen i vissa avseenden från den europeiska traditionen, som ofta bygger på svagare förvaltningsmyndigheter. Vid en europeisk jämförelse är den svenska förvaltningen stark och självständig i förhållande till de politiska organen. I många andra länder är departementen betydligt större och förvaltningen mer integrerad i departementens arbete. Många beslut i enskilda ärenden, som i Sverige fattas självständigt av en förvaltningsmyndighet som organisatoriskt står fri i förhållande till regeringen, fattas i dessa länder i departementet med departementschefen som ytterst ansvarig.

Redan vid regeringsformens tillkomst diskuterades en uppdelning av bestämmelserna om rättskipningen och förvaltningen i olika kapitel. Författningsutredningen (SOU 1963:17) föreslog en reglering i regeringsformen i två olika kapitel. Remissbehandlingen visade emellertid att det ansågs vara svårt att dra upp gränserna mellan rättskipning och förvaltning. Grundlagberedningens förslag (SOU 1972:15) blev i stället att samla de båda funktionerna i

samma kapitel. Detta fick motta viss kritik under remissbehandlingen, främst från flera domstolsinstanser. Vid utformningen av regeringsformen stannade man dock för att reglera rättskipningen och förvaltningen i ett gemensamt kapitel.

Under de senaste decennierna har en del förändringar av betydelse i sammanhanget ägt rum. En rad reformer har, i stor utsträckning som en följd av domar från Europadomstolen rörande rätten till domstolsprövning, lett till en större åtskillnad mellan rättskipning och förvaltning. Här kan nämnas att många ärenden som tidigare handlagts av förvaltningsmyndigheter nu i stället prövas i domstol och att institutet rättsprövning har införts och utvecklats. Dessa reformer har tydliggjort att förvaltningen och rättskipningen i större utsträckning hanterar ärenden av olika slag och med olika förutsättningar för handläggningen.

Vidare kan domstolarna genom EU-medlemskapet sägas ha fått en delvis förändrad roll som värnare av det EG-rättsliga systemet.

Det kan också noteras att det i ett internationellt perspektiv som framgått är ovanligt med en ordning som reglerar rättskipningen och förvaltningen i ett gemensamt kapitel.

Det finns enligt vår mening sammantaget skäl att tydliggöra domstolarnas särställning i det konstitutionella systemet och att markera vikten av ett oberoende och opartiskt domstolsväsende genom att bryta ut de bestämmelser som gäller domstolarna och domarna och införa ett nytt särskilt kapitel i regeringsformen om rättskipningen.

Samtidigt finns det anledning att slå vakt om förvaltningens betydelse och självständighet i normtillämpningen. Ända sedan 1809 års regeringsform har de statliga myndigheterna varit fristående i förhållande till regeringens kansli. De fattar sina beslut på eget ansvar och regeringen har inte något politiskt ansvar inför riksdagen för besluten.

Förvaltningen spelar en viktig roll i det svenska systemet som de här diskuterade förslagen inte på något sätt avser att ändra. Den statliga förvaltningsmodellen och de starka förvaltningsmyndigheterna, liksom den viktiga roll som förvaltningen spelar, ska bestå. En uppdelning av bestämmelserna i två olika kapitel är således inte avsedd att innebära någon tyngdpunktsförskjutning i förhållandet mellan rättskipningen och förvaltningen. Med ett särskilt kapitel i regeringsformen även om förvaltningen ökar tvärtom möjligheterna att tydliggöra och markera förvaltningens betydelse och självständighet.

Vissa bestämmelser i dagens 11 kap. är som redovisats gemensamma för rättskipningen och förvaltningen. Ett gemensamt kapitel underlättar regleringen av sådana bestämmelser. Med en uppdelning av kapitlet i två fristående kapitel för rättskipning och förvaltning kan viss dubbelreglering behövas. Redan i dagens 11 kap. finns dock regleringar i 2 respektive 7 §§, med samma innebörd men med en reglering för domstolarna och en annan för förvaltningen. De dubbelregleringar som kan bli aktuella utgör enligt vår mening inte något större problem. De kan tvärtom bidra till att tydliggöra de regler som gäller på respektive område.

23.2.2. Regleringen om rättskipningen

Våra förslag: Det nya kapitlet om rättskipningen ska innehålla de bestämmelser som i dag finns i 11 kap. och som rör domstolarna och domarna. Bestämmelsen om förfarandet vid prövningen av bl.a. åtal och avskedande av justitie- och regeringsråd flyttas till detta kapitel. Dessutom införs en presentation av grunddragen i den svenska domstolsorganisationen samt en bestämmelse som slår fast att Högsta domstolen och Regeringsrätten dömer i sista instans.

Ett kapitel om rättskipningen bör innehålla de bestämmelser som i dag finns i 11 kap. och som rör domstolarna och domarna. Dessa har redan berörts. Vi har i föregående kapitel dessutom föreslagit vissa ytterligare bestämmelser. De rör främst utnämningsförfarandet som bör regleras i regeringsformen på ett sådant sätt att det slås fast att grunderna för förfarandet ska regleras i lag.

Vi har också föreslagit förändringar i förfarandet vid prövningen av frågor om bl.a. åtal för brott i anställningen och avskedande beträffande justitie- och regeringsråd. Dessa bestämmelser finns i dag i 12 kap. 8 § regeringsformen. Utöver de sakliga förändringar som föreslås, som innebär att frågor som rör Högsta domstolens ledamöter prövas av Regeringsrätten i stället för som i dag av Högsta domstolen, föreslår vi att paragrafen flyttas till det nya kapitlet om rättskipningen. Särskilt med ett nytt kapitel som behandlar domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning framstår det som naturligt att bestämmelsen som rör förfarandet vid prövningen av de högsta domarnas straffansvar och

anställningsskydd tas in i samma kapitel som de grundläggande reglerna för detta skydd. Att reglerna är placerade i 12 kap. om kontrollmakten synes närmast vara en kvarleva från 1809 års regeringsform. De högsta domarna var då, som nämnts, underkastade en politisk kontroll via riksdagens opinionsnämnd. Eftersom en sådan politisk kontroll av domare inte har någon motsvarighet i dagens regeringsform, där kontrollen över de högsta domstolarna är rent rättslig, finns inte skäl att låta bestämmelsen vara kvar i 12 kap.

I detta sammanhang kan slutligen nämnas att Grundlagberedningen föreslog att grunddragen av domstolsväsendets uppbyggnad skulle regleras i regeringsformen. I beredningens förslag till kapitel om rättskipning och förvaltning fanns i första paragrafen en uppräkning av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. I propositionen (prop. 1973:90 s. 381) gjordes dock bedömningen att det saknades anledning att nämna fler domstolar än de två högsta.

I flera andra länders grundlagar nämns dock uttryckligen även andra domstolar än de högsta. Som exempel kan den finska grundlagen nämnas, som i 98 § ger en generell presentation av det finska domstolssystemet.

Enligt vår mening bör regeringsformens kapitel om rättskipningen uttryckligen nämna inte bara de högsta domstolarna utan även tingsrätter, länsrätter, hovrätter och kammarrätter. Att i regeringsformen räkna upp alla de myndigheter som ska betraktas som domstolar skulle försvåra också önskvärda omorganisationer inom domstolsväsendet. Uppräkningen begränsas därför till de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det bör i grundlag slås fast att Högsta domstolen och Regeringsrätten dömer i sista instans.

23.2.3. Regleringen om förvaltningen

Vårt förslag: Det nya kapitlet om förvaltningen ska innehålla de bestämmelser som i dag finns i 11 kap. och som rör förvaltningen. Utformningen av bestämmelserna om den grundläggande statliga förvaltningsorganisationen under regeringen och om överlåtelse av förvaltningsuppgift förenklas.

Bestämmelser som bör återfinnas i kapitlet om förvaltningen

Regeringsformen drar upp riktlinjerna för den svenska förvaltningsorganisationen. Av 1 kap. 1 § följer att all offentlig makt i Sverige utgår från folket. I 1 kap. 4 § anges att riksdagen är folkets främsta företrädare. Riksdagen stiftar lagar, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning. Av 1 kap. 6 § framgår att det är regeringen som styr riket och att regeringen är ansvarig inför riksdagen och av 1 kap. 8 § att det för den offentliga förvaltningen finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Dessa förvaltningsmyndigheter lyder enligt 11 kap. 6 § under regeringen, om de inte är myndigheter under riksdagen.

De äldre grundlagarna, ända från 1634 års regeringsform och framåt, reglerade ingående de centrala statsmyndigheternas ställning och uppgifter. I förarbetena till den nu gällande regeringsformen berördes frågan om detaljeringsgraden. Det sades där att det inte kunde komma i fråga att i grundlag ge annat än en antydan om förvaltningsorganisationen eftersom samhället utvecklas och förändras i snabb takt (prop. 1973:90 s. 396). Detta förhållningssätt bör enligt vår mening gälla även i dag. En alltför detaljerad reglering riskerar att lägga hinder i vägen för en dynamisk samhällsutveckling och bli inaktuell.

I detta sammanhang finns det anledning att beröra våra överväganden rörande några justeringar av den närmare utformningen av bestämmelserna i 11 kap. 6 § regeringsformen. Vi föreslår en förenkling av beskrivningen av den statliga förvaltningsorganisationen. Det finns enligt vår mening inte anledning att i grundlag låsa fast hur de olika myndigheterna inom förvaltningen ska benämnas. Justitiekanslern är dock en myndighet som särskilt nämns i regeringsformen. Mot bakgrund av JK:s särskilda uppgifter, bl.a. på det grundlagsreglerade tryck- och yttrandefrihetsområdet, bör det inte ske någon ändring på denna punkt. I övrigt föreslår vi att endast begreppet statlig förvaltningsmyndighet kommer till användning. Här kan anmärkas att Riksåklagaren sedan den 1 januari 2005 inte är namnet på en myndighet utan benämningen på Åklagarmyndighetens chef. Riksåklagaren bör därför inte längre nämnas i bestämmelsen.

Vi föreslår vidare en förenkling av bestämmelserna om överlämnande av förvaltningsuppgift till kommuner och andra offentliga eller privata organ. Förslaget innebär inte någon skillnad

i sak utan innebär endast en förenkling av lagtexten. Ett nytt särskilt kapitel om förvaltningen bör innehålla de bestämmelser som i dag finns i 11 kap. dvs. bestämmelserna i 11 kap. 6–10 §§ och 12–14 §§ i relevanta delar.

Av central betydelse är här bestämmelserna i 11 kap. 6–8 §§ som, utöver att beskriva den grundläggande förvaltningsorganisationen, reglerar både förvaltningens lydnadsplikt och dess självständighet. Att myndigheterna lyder under regeringen innebär dels att en enskild minister inte har någon befälsrätt över myndigheterna, dels att en föreskrift från regeringen ska riktas till myndigheten som sådan, inte till en tjänsteman hos denna (SOU 1972:15 s. 195). Regeringens rätt att meddela direktiv till förvaltningsmyndigheterna är dock begränsad. För det första ligger en begränsning redan i den princip som slås fast i regeringsformens inledningsparagraf: den offentliga makten utövas under lagarna. Regeringen får därför inte utfärda direktiv för förvaltningsmyndigheterna som strider mot gällande rätt. Däremot är det inget som hindrar att regeringen inom ramen för sin normgivningskompetens ändrar gällande rätt, dvs. utfärdar nya bestämmelser som förvaltningsmyndigheterna i kommande fall är skyldiga att rätta sig efter.

För det andra följer av 11 kap. 7 § ett förbud mot direktiv till en förvaltningsmyndighet i handläggningen av ärenden som innebär myndighetsutövning mot bl.a. enskilda. Det är i sådana fall som rättssäkerhetsintresset av att förvaltningsmyndigheterna är självständiga i förhållande till överordnade organ framträder tydligast.

Den del av 11 kap. 8 § som rör förbud för riksdagen att fullgöra förvaltningsuppgifter i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen hör givetvis också hemma i ett nytt kapitel om förvaltningen. Bestämmelsen syftar både till att skydda förvaltningens självständighet och att förhindra att riksdagen ägnar sig åt verksamhet som den på grund av sin storlek och sina verksamhetsformer är mindre lämpad att utöva (SOU 1972:15 s. 201).

Förfarandet vid tillsättningen av vissa statliga anställningar

När det gäller frågan om förfarandet vid tillsättningen av högre statliga anställningar har vi i kapitel 21 särskilt behandlat frågan om utnämningen av ordinarie domare.

Vi har under utredningstiden även arbetat med frågor som rör förfarandet vid tillsättningen av högre statliga anställningar i övrigt, dvs. bl.a. generaldirektörer och landshövdingar. Inom ramen för detta arbete har vi låtit utföra en kartläggning av utnämningsförfarandena i de övriga europeiska länderna. Kartläggningen tar främst sikte på i vilken utsträckning det i de övriga europeiska länderna förekommer ett öppet rekryteringsförfarande, med exempelvis utannonsering av lediga anställningar och offentliggörande av sökandenas namn, samt hur beredningsprocessen är utformad. Den senare frågeställningen rör bl.a. om urval görs av särskilda rekryteringsorgan eller urvalsgrupper eller om det, som i Sverige, genomförs internt inom Regeringskansliet.

Vi har som en del av våra diskussioner rörande frågorna om tillsättningsförfarandet, bl.a. mot bakgrund av vad som framkommit i kartläggningen om förfarandena i andra länder, diskuterat olika modeller för ett tänkbart nytt förfarande i Sverige. Modellerna har tagit sikte på några utländska typfall som så långt det varit möjligt anpassats till svenska förhållanden. I samtliga modeller gäller att alla anställningar ska ledigförklaras innan de tillsätts.

Som exempel på några av de modeller som vi har skissat på kan här först nämnas den som lånat drag från hur förfarandena är utformade i Danmark och Norge. Enligt denna modell skulle en kravprofil kunna offentliggöras i samband med att den lediga anställningen utannonseras. Sökandenas namn, ålder och nuvarande anställning skulle som huvudregel vara offentliga men undantag skulle efter ansökan kunna göras så att uppgiften om en sökande gjordes anonyma, exempelvis genom angivande av att den sökande är ”kvinna, 50 år, statligt anställd”. Övriga uppgifter, t.ex. handlingar ingivna tillsammans med ansökan eller vitsord inhämtade under beredningen, skulle – om en ny sekretessbestämmelse införs – kunna undantas offentligheten. Beredningen skulle sedan tas om hand av det berörda departementet, om så önskas med hjälp av utomstående rekryteringskonsulter. Frågan om vem som ska anställas skulle sedan bli ett ärende för regeringen, som efter föredragning av ansvarig minister fattar utnämningsbeslutet.

En annan modell utgår från det brittiska förfarandet. Enligt denna modell skulle rekryteringen handläggas av en urvalspanel bestående av exempelvis högre tjänstemän från Regeringskansliet och representanter för den aktuella myndigheten. Panelens leda-

möter skulle förordnas av regeringen för varje tillsättningsärende och panelens sammansättning skulle offentliggöras. Urvalspanelens arbete skulle granskas av en utomstående ”ombudsman” som förordnats av riksdagen – antingen direkt eller genom t.ex. JO – och som skulle redovisa sitt arbete till riksdagen.

Den modell som uppvisar de största olikheterna jämfört med de nuvarande svenska förhållandena är den modell som inspirerats av förfarandet i Belgien. Här skulle ansvaret för rekryteringen läggas på en särskild rekryteringsmyndighet under regeringen. För varje anställningsärende skulle myndigheten utse en rekryteringsgrupp, som skulle bestå av ledamöter med erfarenheter och kunskaper som var särskilt anpassade för den aktuella anställningen. Tänkbara ledamöter är tjänstemän från rekryteringsmyndigheten, experter på personalledningsfrågor, experter med speciell kunskap i de aktuella sakfrågorna samt representanter för andra delar av statsförvaltningen. Gruppen skulle också kunna innehålla en ledamot utsedd av exempelvis riksdagen.

När vi diskuterat tänkbara förändringar av det svenska förfarandet har samtidigt en utgångspunkt för diskussionerna varit den avgörande skillnad som föreligger mellan olika länders syn på handlingsoffentlighet. I Sverige är som bekant huvudregeln att handlingar som ges in till eller upprättas av en myndighet offentliga medan förhållandet i andra länder som regel är det motsatta. En ansökningshandling som tillsammans med vitsord, lämplighetsomdömen och liknande handlingar ges in av en kandidat med anledning av att en anställning förklarats ledig, liksom annat material i ärendet, skulle därför med dagens svenska regler vara allmänt tillgängliga medan de i de flesta andra europeiska länder inte är det.

Frågan om behovet av regler om sekretess för uppgifter i ärenden om anställning som myndighetschef utreds för närvarande (dir. 2008:81). Utredningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 februari 2009.

Vidare pågår inom Regeringskansliet ett arbete som syftar till att se över och reformera förfarandet vid tillsättningen av högre statliga anställningar. Detta har bl.a. inneburit att lediga anställningar i vissa fall har utannonserats och kravprofiler har offentliggjorts.

Enligt vår mening bör det pågående utrednings- och utvecklingsarbetet rörande dessa frågor inte nu föregripas genom

grundlagsreglering. Vi har mot denna bakgrund stannat för att inte lämna några förslag i dessa delar.

Regleringen av den statliga förvaltningen i övrigt

Vi vill slutligen beröra frågan om den närmare regleringen av hur den offentliga makten ska utövas. Centrala bestämmelser om detta finns i regeringsformen. Av 1 kap. 1 § tredje stycket följer som nämnts att all offentlig makt utövas under lagarna och av 1 kap. 9 § att de som fullgör uppgifter inom den statliga förvaltningen i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet. Dessutom anger bestämmelsen i 1 kap. 2 § vissa mål för all offentlig verksamhet, där exempelvis första stycket blir central även för exempelvis beslutsfattande och ärendehantering inom den statliga förvaltningen: den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

I samma riktning talar regeringens riktlinjer för den statliga förvaltningen, vilka riksdagen ställt sig bakom (prop. 1997/98:136 och bet. 1997/98:KU31). Där sägs att den svenska statsförvaltningen ska, med höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati, vara tillgänglig och tillmötesgående, ha medborgarnas fulla förtroende, ge näringslivet goda arbets- och tillväxtförutsättningar samt vara framgångsrik och respekterad i det internationella samarbetet.

I exempelvis förvaltningslagen (1986:223) och myndighetsförordningen (2007:515) finns mer detaljerade bestämmelser om hur den statliga förvaltningsverksamheten ska bedrivas.

Regleringar som på detta sätt talar om hur förvaltningsmyndigheter ska bedriva sin verksamhet kan sägas vara uttryck för principen om god förvaltning.

Detta begrepp tar sikte både på enskildas kontakter med förvaltningsmyndigheter och på vad som närmast kan ses som instruktioner till myndigheterna om hur de ska handlägga ärenden. Den tillsyn av bl.a. förvaltningsmyndigheterna som utförs av JO och JK, och som särskilt sker mot bakgrund av bestämmelserna i 1 kap. 9 § regeringsformen, tar bl.a. sikte på att handläggningen ska präglas av god förvaltning.

De bestämmelser i regeringsformen som i dag reglerar hur den offentliga makten ska utövas och som nämnts ovan – i första hand

att den offentliga makten utövas under lagarna (1 kap. 1 § tredje stycket) och kravet i 1 kap. 9 § på allas likhet inför lagen och på den offentliga verksamhetens saklighet och opartiskhet – utgör enligt vår mening en väl avvägd reglering av de högt ställda krav som bör ställas på förvaltningen och den övriga offentliga verksamheten. Placeringen i regeringsformens första kapitel visar också på den centrala betydelse dessa frågor har för det svenska statsskicket.

Det pågår för närvarande på flera håll ett utvecklings- och utredningsarbete även inom detta område. Här kan nämnas Förvaltningskommitténs översyn av bl.a. den statliga förvaltningens struktur (dir. 2006:123), den pågående beredningen inom Regeringskansliet av de förslag som 2007 lämnades av Styrutredningen i betänkandet Att styra staten – Regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75) samt Förvaltningslagsutredningen (dir. 2008:36).

Dessa arbeten kan aktualisera nya överväganden rörande regleringen av den statliga förvaltningen på lagnivå. Detta kan i förlängningen leda till att det framstår som angeläget att i grundlag lägga fast att regler för den statliga förvaltningen ska finnas i lag. En sådan lag skulle exempelvis kunna innehålla bestämmelser som, med beaktande av grundprincipen enligt 1 kap. 6 § om att regeringen styr riket, närmare reglerar den grundläggande förvaltningsorganisationen eller förfarandet vid statliga anställningar.

Det pågående utredningsarbetet på detta område bör dock enligt vår mening inte nu föregripas genom reglering i grundlag. Vi lämnar därför inte några förslag i denna del.

24. Normkontrollen i framtiden

24.1. Bakgrund

24.1.1. Inledning

Normprövning bygger på synsättet att föreskrifter, dvs. bindande generella rättsregler, ingår i ett hierarkiskt system där det finns olika nivåer. För svensk del avses här grundlag, vanlig lag, förordning (regeringsföreskrifter) samt myndighetsföreskrifter och kommunala föreskrifter.

Normprövningen går ut på att en föreskrift på lägre nivå prövas mot en föreskrift på högre nivå och att föreskriften på den högre nivån ”tar över” om en konflikt skulle föreligga. En prövning av en lag mot grundlag förutsätter då att grundlagen anses utgöra en samling rättsligt bindande regler. De svenska grundlagarna uppfyller detta kriterium. Det är ofta prövningen av förhållandet mellan grundlag och lag som står i centrum i diskussionen om normprövningen. Denna normprövning benämns ofta som lagprövning eftersom den tar sikte på just lagars förenlighet med en överordnad norm. Lagprövning brukar dock även användas som begrepp när prövningen avser t.ex. förordningar.

I en mera vidsträckt betydelse kan även kontroll av svenska föreskrifters överensstämmelse med folkrättsliga regelverk omfattas av begreppet normprövning. Det praktiskt sett viktigaste exemplet är Europakonventionen som har fått en särskild grundlagsförankring genom 2 kap. 23 § regeringsformen. Stor betydelse har också EG-rätten som anses ha principiellt företräde framför nationell rätt, också på grundlagsnivå, även om den i formell mening inte ingår i den svenska normhierarkin. EG-rätten anses nämligen vara en egen rättsordning som hämtar sin rättsverkan ur det förhållandet att Sverige har överlåtit viss normgivningsmakt till EG (se prop. 1993/94:114 s. 27 och avsnitt 30.1.2).

Normprövning i den mening termen används här förutsätter att prövningen utförs av någon annan än den som beslutar den föreskrift som ska prövas. Den som utför prövningen ska dessutom inta en självständig ställning i förhållande till beslutsfattaren. Med denna förståelse av termen kan normprövning i dag anses utföras av Lagrådet genom dess granskning av lagförslag enligt 8 kap. 18 § regeringsformen. Detsamma gäller domstolars och förvaltningsmyndigheters prövning enligt 11 kap. 14 § av en utfärdad och ikraftträdd lag eller annan föreskrift.

När det gäller lagar har det svenska normkontrollsystemet således inslag av både förhandskontroll och efterhandsprövning.

I syfte att ta fram underlag för våra bedömningar på detta område tillsattes en expertgrupp för normkontrollfrågor. I expertgruppens uppdrag ingick att redovisa olika exempel på hur system för normkontroll kan konstrueras och beskriva vilka konsekvenser olika modeller kan få. Expertgruppen hade även i uppgift att redovisa internationellt förekommande exempel på normkontroll. I expertgruppens rapport Olika former av normkontroll (SOU 2007:85) redogörs för det nuvarande svenska normkontrollsystemet. Rapporten innehåller vidare en presentation av tre grundmodeller för en ökad normkontroll. Det lämnas även exempel på hur ett system för skärpt normkontroll skulle kunna konstrueras.

24.1.2. Lagrådets granskning

Gällande regler

De grundläggande reglerna om lagrådsgranskningen finns i 8 kap. 18 § regeringsformen. Enligt bestämmelsen ska det finnas ett lagråd för att avge yttrande över lagförslag. Yttrande från Lagrådet får inhämtas av regeringen eller, enligt närmare bestämmelser i riksdagsordningen, ett riksdagsutskott.

I Lagrådet ingår domare eller, vid behov, tidigare domare i Högsta domstolen och Regeringsrätten. Bestämmelsen anses inte hindra att även andra lagfarna personer tjänstgör i Lagrådet, se bl.a. prop. 2001/02:72 och 2 § lagen (2003:333) om Lagrådet.

I 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen anges i vilka situationer Lagrådets yttrande bör inhämtas. Enligt huvudregeln bör Lagrådet höras över förslag som gäller tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen, sådan lagstiftning som

för närvarande är intagen i sekretesslagen (1980:100) eller personuppgiftslagen (1998:204), fri- och rättighetsbegränsande lagstiftning, lagstiftning om begränsningar av konflikträtten på arbetsmarknaden, lagstiftning om expropriation m.m., upphovsrättslig lagstiftning, lag som i fri- och rättighetshänseende särbehandlar utländska medborgare, kommunalskattelag, civilrättslig lagstiftning, betungande offentligrättslig lagstiftning samt sådana föreskrifter om rättskipning och förvaltning som enligt 11 kap. regeringsformen ska beslutas i lag.

Det finns dock vissa begränsningar när det gäller kravet att höra Lagrådet. Ett yttrande behöver bara inhämtas om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Om Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller om avsevärt men skulle uppkomma genom att lagstiftningsfrågan fördröjs, behöver inte heller något yttrande inhämtas. Regeringen måste emellertid redovisa skälen till att Lagrådet inte fått tillfälle att yttra sig i lagfrågor som omfattas av uppräkningen i 8 kap. 18 § andra stycket. Att Lagrådet har hörts utgör aldrig en förutsättning för att en lag ska få tillämpas. Det innebär att hanteringen av lagrådsfrågan inte kan bli föremål för lagprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen.

Lagrådets granskning ska avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose angivna syften och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen (8 kap. 18 § tredje stycket).

Enligt 8 kap. 18 § fjärde stycket meddelas närmare bestämmelser om Lagrådets sammansättning och tjänstgöring i lag. Sådana bestämmelser finns i lagen om Lagrådet. Där regleras hur Lagrådet ska vara sammansatt och organiserat. Det anges bl.a. att Lagrådet består av minst en och högst fyra avdelningar och att en avdelning normalt ska bestå av tre ledamöter. I varje avdelning ska ingå både justitieråd och regeringsråd. Vid behov får dessa ersättas av ett pensionerat justitieråd eller regeringsråd. Minst en ledamot på avdelningen ska dock vara aktivt justitieråd eller regeringsråd. I vissa fall kan andra lagfarna personer få tjänstgöra i Lagrådet.

Regeringen beslutar hur många avdelningar som ska finnas och under vilka tidsperioder avdelningarna ska tjänstgöra. Högsta domstolen utser de justitieråd och Regeringsrätten de regeringsråd som ska vara ledamöter i Lagrådet. Vid behov utser dessa

domstolar som ledamöter även pensionerade justitieråd respektive regeringsråd. Andra ledamöter i Lagrådet utses av regeringen efter samråd med Högsta domstolen och Regeringsrätten (se 8 och 9 §§ i den nämnda lagen). Ledamöterna tjänstgör normalt under en period om två år.

Vid Lagrådets behandling ska Regeringskansliet ställa en tjänsteman till förfogande för att föredra det ärende som har beretts i kansliet och för att på annat lämpligt sätt bistå Lagrådet vid behandlingen av ärendet. Detsamma gäller för det riksdagsutskott som kan ha begärt Lagrådets yttrande. Föredragandens uppgift är i praktiken att redovisa lagrådsremissens innehåll och lämna de upplysningar som Lagrådet begär. Däremot svarar Lagrådets ledamöter själva för arbetet med att skriva det yttrande som avges.

Bakgrunden till den nuvarande lagrådsgranskningen

Det nuvarande systemet för lagrådsgranskning innebär att det inte finns en principiell skyldighet att höra Lagrådet. Det framgår genom att ordet bör används i 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Denna s.k. fakultativa lagrådsgranskning har sitt ursprung i en grundlagsändring 1971. Fram till dess gällde att regeringen var skyldig att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslag enligt § 87 i 1809 års regeringsform och förslag till annan lag som skulle stiftas i den ordning, s.k. samfälld lagstiftning, som föreskrevs i § 87. Bestämmelsen omfattade s.k. allmän civil- och kriminallag, kriminallag för krigsmakten samt kyrkolag. Regeringen kunde dessutom begära Lagrådets granskning av vilket författningsförslag som helst. Granskningen var liksom nu endast rådgivande. Varken 1809 års regeringsform eller lagstiftningen om Lagrådet innehöll några bestämmelser om granskningens syfte och karaktär.

År 1971 avskaffades dock den obligatoriska lagrådsgranskningen. Regeringen framhöll främst två skäl för förslaget (prop. 1970:24 s. 35 f.). Det första skälet var principiellt och tog sikte på lagrådsgranskningens förenlighet med ett parlamentariskt system. Det var, enligt regeringen, inte förenligt med en fullt konsekvent parlamentarism att ge ett organ utan parlamentarisk förankring en ovillkorlig rätt att yttra sig i vissa lagstiftningsärenden. Det andra skälet som anfördes var av praktisk natur. Det

rådde, menade regeringen, enighet om att utbyggnaden av Lagrådet under den andra hälften av 1960-talet hade lett till att alltför många justitieråd och regeringsråd drogs från sin egentliga uppgift, dvs. den dömande verksamheten. Ett fakultativt system bedömdes av regeringen vara den enda lösning som kunde garantera en önskvärd flexibilitet i Lagrådets verksamhet utan att Högsta domstolens och Regeringsrättens uppgifter som domstolar led men.

Vid införandet av regeringsformen bevarades den fakultativa lagrådsgranskningen. På förslag från Grundlagberedningen infördes en möjlighet för riksdagsutskott att inhämta Lagrådets yttrande. Grundlagberedningen ansåg det inte praktiskt möjligt att på nytt föreslå en obligatorisk granskning (SOU 1972:15 s. 165).

Regeringens proposition överensstämde med beredningens förslag (prop. 1973:90). Under riksdagsbehandlingen uttalade en borgerlig minoritet i konstitutionsutskottet att den obligatoriska lagrådsgranskningen borde återinföras.

Inom 1973 års fri- och rättighetsutredning väcktes frågan om att Lagrådet alltid skulle höras över lagförslag som begränsade en i regeringsformen upptagen fri- och rättighet. Utredningen lämnade dock inget sådant förslag men ansåg att frågan borde utredas vidare. Ämnet berördes därefter av regeringen som framhöll att det ofta var lämpligt att rättighetsbegränsande lagstiftning granskades av Lagrådet. En obligatorisk granskning av all sådan lagstiftning var dock, enligt regeringen, förenad med betydande nackdelar. Här nämndes bl.a. att lagrådsgranskningen skulle få sådan omfattning att det blev avsevärt mindre utrymme för granskning av t.ex. komplicerad civilrättslig lagstiftning (prop. 1975/76:209 s. 95 f.).

År 1977 tillsattes Lagrådsutredningen med uppgift att överväga bl.a. avgränsningen av ett obligatoriskt granskningsområde. Utredningen ansåg att det med all sannolikhet skulle vålla problem i praktiken med att ange gränserna för ett obligatoriskt granskningsområde med en mer allmänt hållen regel. Gränserna behövde i stället anges mera konkret.

Lagrådsutredningen lämnade tre förslag på hur begränsningen skulle kunna utformas. Det förslag som utredningen själv förespråkade innebar bl.a. att granskningsområdet skulle avse grundlagsbestämmelser om tryckfriheten, föreskrifter som begränsade grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. regeringsformen, civilrättslig lagstiftning och betydande delar av den offentligrättsliga lagstiftningen, bl.a. straff- och processrättsliga föreskrifter. Utredningen föreslog att vissa närmare angivna undan-

tag från granskningsobligatoriet skulle finnas och mer generella undantag avseende föreskrifter som inte var av mer ingripande eller komplicerad natur. Undantagsmöjligheter skulle också föreligga för särskilt brådskande lagstiftning och för situationer där det framstod som uppenbart obehövligt att höra Lagrådet (Lagrådets ställning och uppgifter, Ds Ju 1977:10).

Även Rättighetsskyddsutredningen gavs i uppdrag att utreda frågan om att återinföra den obligatoriska lagrådsgranskningen. Utredningen konstaterade att de förhoppningar som hade knutits till 1971 års reform inte hade infriats (Förstärkt skydd för fri- och rättigheter, SOU 1978:34, s. 132 f.). En genomgång visade att utanför det gamla obligatoriska området hade endast ett par lagförslag remitterats till Lagrådet. Ett självklart mål vid utformningen av de nya reglerna om lagrådsgranskningen borde enligt Rättighetsskyddsutredningen vara att det totala värdet av granskningen blev så stort som möjligt. Lagrådet skulle granska alla de lagförslag som behövde dess granskning och inga andra.

Enligt Rättighetsskyddsutredningen skulle införandet av bestämmelser i grundlag om obligatorisk lagrådsgranskning göra att det fanns skäl att även precisera inriktningen av Lagrådets granskning. Det blev då betydelsefullt, inte minst med tanke på Lagrådets möjligheter att slå vakt om sitt oberoende, att grundlagen så långt som möjligt gjorde det klart i vilka hänseenden Lagrådet skulle yttra sig. Lagrådet skulle inte behöva riskera att bli utsatt för kritik vare sig för att dess granskning var politiskt inriktad eller för att Lagrådet inte i tillräcklig omfattning uttalade sig om tolkning av grundlag eller frågor av rättssäkerhetskaraktär.

När det gällde de närmare hållpunkter som skulle gälla för inriktningen av granskningen anslöt sig Rättighetsskyddsutredningen i stort till de synpunkter som tidigare hade framförts i prop. 1970:24 och av Lagrådsutredningen. Rättighetsskyddsutredningen ansåg dock att granskningen även skulle omfatta att ett lagförslag inte stred mot grundlagarna eller mot rättssäkerhetens krav.

Bestämmelsen skulle innehålla en uppräkning av de typer av lagar som borde föranleda lagrådsgranskning. Utredningen lade stor vikt vid en bestämmelse som avgränsade de viktiga lagförslag som granskningen skulle avse. Detta markerades i lagtexten med att granskningen omfattade fall då ”lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt”. Av betydelse för att uppnå ändamålet med bestämmelsen var också att det skrevs in två allmänt hållna undantagsregler som tog sikte på frågans beskaffenhet i det

enskilda fallet. Det gällde situationer då Lagrådets hörande ”skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma”. I syfte att ge tillräcklig stadga åt den valda metoden föreslog utredningen en särskild bestämmelse om s.k. motiveringsplikt. Regeringen skulle alltid vara skyldig att, när förslaget lades fram för riksdagen, redovisa skälen till att ett lagförslag som tillhörde någon av de uppräknade typerna inte hade hänvisats till Lagrådet.

Den främsta betydelsen med uppräkningen i grundlagsbestämmelsen av vissa typer av lagförslag var, enligt Rättighetsskyddsutredningen, just att ge ”en ram för regeringens skyldighet att redovisa skälen i de fall då förslag läggs fram för riksdagen utan föregående remiss till Lagrådet”. Den uppräkning som togs in i bestämmelsen utgick som nämnts i stora drag från Lagrådsutredningens förslag.

Regeringens förslag (prop. 1978/79:195) överensstämde med Rättighetsskyddsutredningens förslag och godtogs av riksdagen.

Genom ändringar 2002 i 8 kap. 18 § regeringsformen och lagen om Lagrådet anges uttryckligen att även förutvarande justitieråd och regeringsråd kan ingå i Lagrådet (prop. 2001/02:72).

Det kan här nämnas att i samband med införandet av 2003 års lag om Lagrådet diskuterades frågan om möjligheten för Lagrådets ledamöter att få hjälp av en revisionssekreterare och en regeringsrättssekreterare med bl.a. rättsutredningar (se 2000 års lagrådsutredning i Lagrådets arbetsvillkor, SOU 2001:88). I ett remissvar ifrågasatte dock Högsta domstolen behovet av sådan hjälp eftersom de remisser som lämnades till Lagrådet skulle vara ordentligt beredda och alla nödvändiga utredningar i princip skulle ha gjorts innan förslagen kom till Lagrådet. Om det undantagsvis skulle uppstå behov av att komplettera underlaget så skulle i första hand föredraganden stå för detta. Högsta domstolen menade dock att det inte fanns något som hindrade att frågan om sekreterarhjälp prövades i praktiken utan att saken lagreglerades. Regeringen delade denna bedömning (prop. 2002/03:45).

Enligt en undersökning som utfördes av 2000 års lagrådsutredning remitterades under perioden 1990–2000 i snitt 91 ärenden per år till Lagrådet för yttrande (SOU 2001:88 s. 31). Under 2006 lämnade Lagrådet yttranden i 122 ärenden och under 2007 i 88 ärenden. Det kan avseende 2008 noteras att 113 yttranden lämnats fram till slutet av november.

Det saknas aktuella uppgifter om hur stor andel av propositionerna inom det i 8 kap. 18 § regeringsformen utpekade granskningsområdet som remitteras till Lagrådet. Tidigare undersökningar visar att det under åren 1981–1990 var omkr