Den regionala samhällsorganisationen i vissa europeiska stater : rapport till Den parlamentariska regionkommittén (PARK)

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

RAPPORT TILL DEN PARLAMENTARISKA

REGIONKOMMITTEN PARK

REGERINGSKANSUET

m5 M3

Öccáöá

elin

u Statens oñentligautredningar WW 1999:116 W Justitiedepartementet

Den samhälls-

regionala

organisationen i vissa

stater

europeiska

En översättning i urval av antologin

The Intermediate Level

Government in European States

of

Complexity versus democracy

Rapport till Den parlamentariska regionkommittén PARK Stockholm 1999

SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerscrie kan köpas från Fakta Info Direkt. För remissutsändningar av SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie svarar Fakta Info Direkt på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fakta Info Direkt, Kundservice

Box 6430, 113 82 Stockholm

Tel: 08-587 671 00, Fax: 08-587 671 71

E-post: order@faktainfo.se

Svara på remiss. Hur och varfor. Statsrådsberedningen, 1993.

En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - Broschyren kan beställas hos:

Information Rosenbad

Regeringskansliet

103 33 Stockholm

Fax: 08-405 42 95

Telefon: 08-405 47 29

Grafisk fonngivning: Susan Nilsson, JUPITER REKLAM AB

ISBN 91-7610-849-X

ISSN 0375-250X Elanders Gotab, Stockholm 1999

Förord

Den parlamentariska regionkommittén In 1997:08, dir.1997:80 har till uppgift att dels följa och utvärdera den försöksverksamhet med ändrad upp regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun riksdagen har som beslutat prop.1996/97:36, KU4, rskr.77, dels utforma vissa

om förslag om den framtida regionala samhällsorganisationen.

Som ett led i arbetet har kommittén lämnat uppdrag i syfte ut att ta fram underlag för kommitténs ställningstaganden i olika frågor. Uppdragen redovisas i rapporter, i vissa fall publiceras som separat. Kommittén finansierar, tillsammans med Europeiska kommissionens generalsekretariat och Arbeids- administrasjonsdepartementet i Norge, og ett projekt vid European Institute of Public Administration EIPA i Maastricht avseende jämförande studie den regionala förvaltningen i en av EU:s medlemsstater samt Norge. Ett första delprojekt fokuserar på hur denna mellannivå har organiserats i de nämnda länderna. delen Den av projektet har redovisats i rapporten The Intermediate Level Government

of

in European StatesxComplexity Democracy EIPA, 1999. I versus en andra delstudie studeras interaktionen mellan mellannivåer och olika EUinstitutioner. Föreliggande rapport Den regionala samhällsorganisationen i vissa europeiska stater utgör svensk delöversättning nämnda - en av ovan EIPA-rapport. Ett urval har gjorts länderna i EIPA-rapporten. I urvalet av ingår Danmark, Norge, Finland, Frankrike, Grekland, Nederländerna, Storbritannien och Spanien. Rapporten är antologi skriven ett flertal olika författare. Redaken av törer är Torbjörn Larsson, Koen Nomden och Frank Petiteville. Författarna själva för innehållet i För den svenska ansvarar rapporten. översättningen ansvarar Margaretha Nordquist. Det bör noteras att den engelska grundtexten till denna översättning är från första delen år 1998. Utvecklingen självfallet inte vid av stannar denna tidpunkt, varför vissa de företeelser och skeenden redovisas av som i rapporten i dag kan något annorlunda Vidare bör se ut. noteras att kommittén i denna översättning gjort vissa förenklingar i förhållande till den engelska orginalversionen; bl.a. har tekniska skäl inte alla figurer av och tabeller medtagits i översättningen.

Kommitténs avsikt med att ge ut denna rapport är att den skall dels bidra till ökad kunskap om den politiska och administrativa mellannivån i ett

en europeiskt perspektiv, dels stimulera till en debatt som också inbegriper den svenska regionala samhällsorganisationens framtida utformning.

Karin Starrin Ordförande

MELLANNIVÅNS ORGANISATION I

EUROPA

Torbjörn Larsson

1 Inledning

Sedan ungefär tio år tillbaka har den politiska och administrativa demokratin utvecklats i två riktningar. Det har till att börja med funnits en tendens till att öppna delar av den offentliga sektorn för konkurrens och införa andra så kallade nya stymingsmetoder för den offentliga verksamheten; som en följd av detta har välfärdsstaten blivit mindre; eller så har staten åtminstone slutat att växa. För det andra har några av centralmaktens funktioner förts över till mellannivån den regionala nivån eller den lokala styrelsenivån. Denna utveckling har ibland beskrivits i termer av decentralisering, avreglering och privatisering. Förmodligen skulle vissa kritiker emellertid hävda att det som beskrivs som decentralisering i själva verket är centralisering, att privatisering endast innebär att ett offentligt monopol övergår i ett privat och att ordet avreglering borde ersättas av återreglering för att på ett korrekt sätt återge de förändringar som har skett.

Även syftet med denna inte främst är delta i denna dis-

om rapport att kussion, så berör rapporten denna utveckling eftersom dess fokus riktar sig mot organiseringen och utvecklingen av politisk styrelse och förvaltning på mellannivå i den Europeiska unionens medlemsstater.

Fram till nyligen har studier av de centrala och lokala nivåerna eller förhållandet mellan dem varit det nomiala. Intresset för mellannivån har varit mindre uppenbart. I rättvisans namn bör dock nämnas att några av studierna om lokal självstyrelse också har omfattat åtminstone delar av det som i denna rapport omnämns som mellannivån, eftersom regionalt styre i vissa fall har inbegripits i definitionen av lokal självstyrelse. På senare tid har denna brist på intresse ersatts av ett mer aktivt intresse; ett växande antal böcker och artiklar har publicerats med ord som region, mellan- eller mesonivå i sina titlar. Det som en gång i tiden före andra världskriget

- ansågs som något negativt eller ett hot mot nationalstaten har blivit ett medel att rädda demokratin och välfärdsstatens legitimitetl.

Det finns naturligtvis många förklaringar till detta nyväckta intresse för mellannivån. Men en viktig faktor, speciellt när det gäller de europeiska länderna, är tillkomsten den Europeiska unionen och närmare bestämt av regionkommittén, även forskning visar att endast begränsade om nyare strukturella förändringar hittills har genomförts i organiseringen av mellannivåer med anledning EU:s tillkomst. Icke desto mindre har tillav komsten EU satt fokus på insikt i problemen och möjligheterna av en ny som hör samman med organiseringen mellannivån. Förbundsrepubliken av Tyskland är en speciellt viktig beståndsdel i denna utveckling mot en ny insikt om mellannivåns betydelse. Det är ett välkänt faktum att ett viktigt motiv bakom införandet federal struktur i Tyskland efter andra av en världskriget var en önskan att undvika att en stark centralstat styrd genom diktatur åter skulle uppstå. Det federala Tysklands framgångsrika efterkrigshistoria har emellertid inte blivit till inspirationskälla enbart för en politiska grupperingar med separatistiska strävanden vad gäller nationalstaten, utan också för dem överbelastningen centralstaten som ser av som ett problem. En del den tyska statens ekonomiska och politiska framav gångar har tillskrivits statsskickets federala strukturz. Även växande intresse för mellannivåns om ett organisation och funktioner kan märkas i alla moderna välfärdsstater, har reaktionerna på detta intresse och förändringarna har genomförts med anledning härav som naturligtvis sett olika ut i olika stater. Vår förståelse situationen i olika av länder är emellertid långt ifrån heltäckande. I själva verket har mycket lite forskning bedrivits styrelser på mellannivå, med några viktiga undanom tag. Syftet med denna studie är att i någon mån fylla denna kunskapslucka och belysa denna utveckling. nya Denna studie behandlar således fyra grundläggande frågor: Hur är mellannivån uppbyggd organiserad i olika länder med avse ende på dess relation till och i jämförelse med den centrala och lokala nivån Har tillkomsten av EU och regionkommittén lett till några märkbara organisatoriska eller andra strukturella förändringar på mellannivån Vad betraktas fördelarna och nackdelarna med den specifika som uppbyggnaden av mellannivån I vilken riktning tycks mellannivån på väg att förändras vara

Dessa frågor ser kanske inte ut att så komplicerade att på vid vara svara första anblicken, vid närmare undersökning uppenbaras men en snart problemen. Till att börja med är mellannivån fenomen svårare defisom att niera än det kan förefalla. Det är ganska vanligt att tala centrala eller lokala styrelseorgan, och om trots att det ibland kan förhållandevis svårt att definiera och jämföra vara centrala och lokala styrelseorgan, så tenderar vi i allmänhet vi att tro att

E

vet ungefär vad vi talar om. Men de försöker beskriva och jämföra

som olika politiska system eller samhällen finner ofta beskrivning det

att en av centrala och det lokala styret inte räcker för att fullständig bild ett

ge en av lands politiska och administrativa system. Vi behöver någonting annat för att bilden ska bli fullständig. Styrelsestrukturer inte under

som ryms beteckningar som centrala eller lokala styrelser återfinns nästan överallt, men det är inte alltid så uppenbart vad de ska kallas. Låt därför börja

oss med att analysera själva begreppet mellannivån.

2¶Vad är mellannivån

Ett av problemen med att definiera mellannivån är att styre och förvaltning på mellannivå byggs upp på mycket olika sätt och många olika anled-

av ningar. I huvudsak kan emellertid mellannivåns strukturer organiseras på tre olika sätt.

Först och främst kan förvaltningen på mellannivå inrättas central-

av makten. Dessa regionala statsförvaltningar kan i sin tur tre olika

vara av slag. I många länder har vissa departement eller centrala myndigheter

egna förvaltningar på mellannivå som styr och kompletterar den verksamhet som utförs av lokala enheter. I andra länder saknar departementen eller de centrala myndigheterna separata förvaltningsenheter på mellannivå, och de olika departementens förvaltningsuppdrag utförs central koncen-

av en trerad förvaltningsenhet, ledd av en prefekt som utses av regeringen. Men för att göra bilden komplicerad finns det exempel på fall där två eller

mer tre departement samarbetar i en gemensam förvaltningsenhet på mellannivå utanför prefektens kontroll eller i länder inte tillämpar prefekt-

som systemet. Denna tredje modell existerar sällan hand, och vanligt-

egen vis dominerar antingen prefektmodellen eller den funktionella modellen. Men ofta återfinns även någon blandning två eller tre dessa

av av mo. deller3. Sammanfattningsvis kan organisationen den statliga förvalt-

av ningen på mellannivå vara koncentrerad, halv-koncentrerad eller sektoriserad.

Ett annat sätt att organisera mellannivån på, står i kontrast till

som uppifrån och ned-modellen beskriven vilken centrala regeringar

ovan, genom inrättar mellannivåer, är när lokala självstyrelser skapar mellannivåer eller förvaltningar. I stort sett kan detta göras på två olika sätt. Det är exempelvis mycket vanligt att två eller flera lokala styrelseorgan samarbetar och inrättar en gemensam administrativ enhet för att tillhandahålla särskilda tjänster så kallade kommunalförbund. Strukturer på mellannivå skapas

även av kommunerna när dessa för att utse ledamöter till full-

ansvarar mäktigeförsamlingar mellannivå. I jämförelse med kommunalförbunden har de regionala fullmäktigeförsamlingama vanligtvis ett bredare

ansvarsområde och täcker ett bredare urval frågor. I många länder åter-

av finns båda modeller med kommuner skapar mellannivåer dels

som genom samarbete när det gäller vissa bestämda serviceområden

och dels genom att vara en institution med ansvar för indirekta val till regionala full-

mäktigeförsamlingar.

Det finns slutligen ett tredje sätt på vilket strukturer mellannivå inrättas, och det är genom allmänna och direkta val. Invånarna i ett visst område region kan ha rätten att välja en församling, och i vissa fall till och med exekutivmakten, med ett visst mått självstyre. Detta parlament

av

mellannivån kan fungera och organiserat ett liknande sätt

vara som det central eller lokal nivå. Det är emellertid inte ovanligt att parlamentet på mellannivån avviker i betydelsefulla avseenden från de centrala eller lokala styrelseorganen.

I de flesta länder dominerar dessa tre principer. För det första kan

en av alltså mellannivån inrättas och styras av centralmakten. För det andra kan den styras nedifrån och de lokala styrelseorganen, och för det

upp av tredje kan den få sitt mandat direkt från befolkningen i ett visst område. Men det är också sant att i de flesta länder återigen finner slags

en blandning av dessa principer. Det finns till exempel länder, där det har skett en sammanslagning av ett tidigare prefektsystem med ett regionalt styrelseorgan som styrs direktvald fullmäktigeförsamling. Den

av en direktvalda självstyrelsen mellannivå har tilldelats ett uppdrag att besluta om och verkställa ärenden å regeringens vägnar; på gång

samma som graden av autonomi är hög, har styrelsen även beslutsrätt.

en egen

Många fler exempel kan ges på olika kombinationer och den övergripande strukturen pâ mellannivå kan vara ytterst komplicerad. En orsak till denna komplicerade struktur, som exemplet ovan visar på, är den historiska dimensionen. Mellannivåer har inte skapats vid given tidpunkt,

en och förändringar denna nivå genomförs inte utan stark inverkan från historien. I beskrivningen mellannivån utgör således historiska kom-

av ponenter ofta en väsentlig del av undersökningen.

En viktig del av denna studie är således att identifiera de olika kombinationerna och att beskriva i vilka riktningar de olika länderna är på

som väg när det gäller hur mellannivån är organiserad. Överförs exempelvis allt mer makt och ansvar till de direktvalda styrelseorganen på mellannivån och allt mindre till centralt och lokalt styrda enheter Det är till exempel ganska vanligt att analysera förhållandet mellan centrala och lokala styrelseorgan i termer centralisering och decentralisering. Det är

av dock svårare att tillämpa dessa termer när det gäller mellannivån, eftersom det som betraktas decentralisering när det gäller förhållandet mellan

som den centrala nivån och mellannivån, kan centralisering ett

ses som ur lokalt perspektiv. Termema centralisering och decentralisering kommer

l

därför inte att spela någon viktig roll som analytiska instrument i denna studie4.

Med andra 0rd, de frågor ställs är vilka olika typer av organi-

som sationer och strukturer mellannivå är framträdande i olika länder

som och vilket förhållandet är mellan dessa olika typer av organisationer på mellannivå.

3¶Varför en mellannivå

Svaren på frågan varför mellannivå inrättas är otaliga för att förbättra

en demokratin, effektiviteten, prestationsförmågan, i decentraliseringssyfte och så vidare. Men de flesta dessa anledningar förefaller inte vara

av typiska för mellannivån. De skulle lika gärna kunna användas som argument till förmån för skapandet olika lokala Det finns emellertid

av organ. tre orsaker framhålls oftare än andra till varför mellannivån är att

som föredra framför lokala självstyrelser när det gäller vissa uppgifter.

Till att börja med skapas i vissa fall mellannivåer som en reaktion på krav ställs från regionala grupper, till exempel en etnisk minoritet

som bor i ett visst område och som kräver självständighet gentemot

som centralmaktens. Mellannivån kan alltså skapas för att balansera centralmakten. Alternativt kan den även betraktas som den ursprungliga grundläggande statsenheten som i USA, där de enskilda staterna har avstått del sin suveränitet till central federal nivå. Men när det

en av en gäller Europa är det viktigt att komma ihåg att mellannivåer, eller regioner

de så ofta kallas, i de flesta fall har skapats genom beslut av regesom ringar central nivå.

Den andra anledningen till att mellannivåer skapas har att göra med behovet att upprätta förbindelser mellan centralmakten och de regionala

av och lokala nivåerna. l de flesta fall betyder detta att mellannivån ses som

del hierarkisk kedja, i vilken mellannivån som centralen av en agerar maktens instrument för att kontrollera de lokala nivåerna.

Behovet storskalig produktion och marknader ekonomi i stor skala

av samt samordning och planering är tredje faktor. l många fall är den

en lokala självstyrelsen som enhet för liten när det till exempel är fråga om att driva sjukhus etc. Det föreligger även en risk för att resultaten inte blir de bästa möjliga när mindre enheter som kommuner, som ingår i ett större system, ska lösa problem. Den lösning på ett problem som

gemensamma

kommun finner kan fungera bra för den kommunen, kan ha fören men ödande följder för andra kommuner i liknande situationer. Denna risk kan begränsas antingen att administrativ enhet på mellannivå ges

genom en ansvaret att kontrollera den lokala självstyrelsen, eller genom att det blir obligatoriskt för kommuner att samarbeta i vissa frågor.

Stora ansträngningar har emellanåt gjorts för att bestämma vilka slags funktioner och tjänster bäst utförs på central, regional som eller lokal nivå. Än så länge har dock inget slutgiltigt svar hittats, även empiriska om studier visar att viss slags verksamhet kräver områden eller befolkstörre

ningsunderlag än de som kommuner i vanliga fall inrymmerö.

Intressant nog är det ganska lätt att att de tre skälen bakom inrättanse det av mellannivåer motsvaras de tre principerna för hur mellannivåer av organiseras. Detta kan illustreras följande figur. av

DIREKTVALDA NED HIERARKI IDENTITET SKALA

Man kunde kanske förvänta sig att principen uppifrån och ned-auktoom ritet används när mellannivån har skapats för att utgöra förbindelselänk en till lägre nivåer, och att direktvalda används

organ när huvudsyftet med

inrättandet av strukturer på mellannivå är att skapa territoriella identiteter. Likaledes kan två eller flera kommuner tänkas vilja samarbeta för att uppnå ekonomiskt effektiva lösningar på problem mer gemensamma genom

att skapa en nedifrån och upp-lösning. En snabb undersökning olika

av typer av mellannivåer i olika länder visar emellertid denna ganska att förenklade tes inte håller vid närmare granskning. Ett regionalt en parlament kan till exempel i många fall ha givits hierarkiskt en överordnad position visavi de lokala Med andra 0rd det ganska organen. är svårt att förstå mellannivåns funktion och struktur om inte de centrala och lokala nivåerna också tas med i beräkningen7.

4¶Var är mellannivån

Ett annat problem med att försöka identifiera mellannivån många är att av de länder som vi talar inte har ett system med bara nivåer, om tre utan ett med fyra eller fem. I federala system är det förstås ganska självklart vi att finner statsnivå och/eller regional nivå och i vissa fall en en även ytterligare en mellannivå mellan stats/regionnivån och den lokala nivån. Men i dag gäller detta inte bara federala stater. I till exempel Frankrike, land ett som brukade klassificeras ett system med nivåer, hittar vi i som tre dag ett system med fem nivåer. Den decentraliserade styrelsestrukturen i Frankrike består régions, départements, régroupements des av communes syndicats, intercommunaux, districts och communautés och

urbaines

communesg. Med andra ord, nya organisatoriska strukturer verkar uppstå mellannivån samtidigt behåller de gamla. För skull som man en gångs

13 l

verkar det finnas ett överskott, och det institutioner som kan uppfattas

av

regionala istället för det vanliga underskottet som så ofta anses som organ, vara utmärkande för den Europeiska unionen.

För att göra bilden ännu komplicerad, så finner vi i några länder

mera administrativa enheter traditionellt betraktas lokal

under den nivå som som självstyrelse: så kallade kommundelsnämnderg. I andra fall finner vi länder där den traditionella centralmakten har delats upp i två delar departe-

ment och myndigheter. Naturligtvis har även medlemskapet i den Europeiska unionen bidragit till en viss osäkerhet om vad som ska anses vara centrum i många av de traditionella nationalstatema i Europa. Själva existensen centrala och lokala nivåer, vilka egentligen per definition är

av nödvändiga för en analys av mellannivån, framstår som långtifrån självklar

kan fråga sig Europa i framtiden enbart kommer att bestå av - man om regioner.

Det är med andra ord ganska svårt att få ett fullständigt grepp om detta ämne, trots att vi har försökt att betrakta det från flera synvinklar. Det är därför knappast förvånande att forskare som studerat detta område har kommit med olika beteckningar för vad som i grunden är samma fenomen. I själva verket är begreppet mellannivå som används i denna studie förmodligen det används mest sällan, medan region eller mesonivå

som används oftare. Det räcker emellertid med snabb överblick över den

en enorma mängd litteratur som använder begreppet region för att inse vilka problem och tvetydigheter är förbundna med detta begrepp. En sak

som framstår dock som otvetydig, och det är att region har med territorium att göra. Hur stort ett territorium måste vara för att klassas som region är dessvärre inte alldeles klart. Ibland kallas territorium sträcker sig

ett som över mer än ett land en region, medan en region i andra fall är ett territorium inom ett land. Vanligtvis, men inte alltid, är en region större än en kommun, men det finns också fall där region används för att beteckna mycket små geografiska områden, till och med mindre än de områden som administreras av kommuner. I dessa fall används ordet region inte bara för att ge associationer till ett visst territorium, utan även för att visa på ett slags autonomi för vissa områden i ett land. Denna autonomi är vanligtvis större än den som ges till lokala självstyrelser. Ett bra exempel på denna typ av regioner är de så kallade autonoma regionerna i olika enhetsstater, till exempel Åland, Azorerna, Madeira. Men detta är inte alltid fallet, till exempel har ofta stora städer, och i synnerhet huvudstäder, speciella bestämmelser som ger dem ganska stor autonomi i förhållande till centralmakten eller mellannivånlz.

Med andra ord används ibland begreppet region i relation till territorium endast ett sätt att skänka de människor som bor inom

som territoriet en identitet. I andra fall är det också en markering av någon

l ll

form av särskild autonomi eller självstyre för geografiskt område inom ett ett land. År 1993 publicerades boken Rise of Meso Govemment Europe, där L.J. Sharpe i en diskussion framväxten ett styre mellannivå om av mellan de centrala och lokala eller kommunala nivåerna drar slutsatsen att Denna nya institutionella typ tar antingen form helt som ett nytt system av regionalt valda parlament utövar exekutiv och ibland legislativ som makt Italien, Frankrike, Spanien, Belgien, delvis Portugal och möjligtvis Grekland, eller förstärkt och förnyad länsnivå den lokala självsom en av styrelsen Norge, Sverige, Danmark, Storbritannien och några Länder i Västtyskland. Enligt Sharpe kan också hitta land Nederlänman ett derna befinner sig någonstans mitt emellan de två

- som huvudkatego-

riema, och även strukturer départements i Frankrike och Regierungssom bezirk i Tyskland har fått nytt liv. som I boken definieras begreppet meso någonting mycket och i som mer viss utsträckning mindre än det regionala; därav den valda benämningen

från grekiskans mellan. Begreppet beskrivs kanske bäst i abstrakta meso, termer som ett °beslutsutrymme° än styrelsenivå. Det snarare som en betyder att begreppet kan nivå inom styrelsestruktur ses som en en som lämpar sig bättre för viss typ beslut och politik än central- eller en av lokalmakten.

Boken förmedlar bild ganska fragmentarisk struktur där det en av en politiska/administrativa systemets mellanutrymme är sönderdelat i olika

typer av mer eller mindre autonoma administrativa enheter i förhållande till de centrala eller lokala styrelseorganen, och detta gäller i synnerhet

den regionala självstyrelsen. Det begreppen mesonivå och regional som självstyrelse har gemensamt är att de tenderar uppkomsten att se av en mesonivå eller regional självstyrelse något hotar eller står i som som konflikt med den centrala statsmakten i synnerhet.

Det tredje begreppet är mellannivå, och även det är mindre vanligt om förekommande, används också det lite olika sätt. Ibland används be-

greppet mellannivån för att beskriva nivåer under statsnivån i federala system eller under regionala nivåer. I andra fall används mellannivån för att beteckna någonting förbinder centralmakten med lokala nivåer i som ett administrativt system, och det är just i denna bemärkelse besom greppet mellannivå används i denna studie. Kort mellan-

sagt, begreppet

nivå omfattar alla typer organisatoriska strukturer statliga förvaltav ningsenheter såväl som lokala forvaltningsenheter på regional nivå och

regionala självstyrelser skapar relationer förbindelselänkar med - som lokala självstyrelser. Förbindelselänkama kan hierarkiska eller ickevara hierarkiska. l motsats till begreppen regional nivå och mesonivå därför gör användningen av begreppet mellannivå att det blir lättare uppkomatt se sten och utvecklingen nivåer inte bara hot centralstaten, av nya som mot

I

utan också som ett hot mot den lokala nivån, eller alternativt, sätt som ett att undvika spänning och konflikter mellan centralmakt och lokalmakt.

5 Mellannivån i relation för-

till och dess hållande till centrala och lokala nivåer

En analys av hur nya och gamla organisatoriska strukturer har utvecklats mellan centralmakt och lokalmakt i tenner mellannivåer gör det av naturligt att betona vikten ett övergripande perspektiv. Ett sätt av att förstå och beskriva mellannivåns perspektiv är att jämföra den med de centrala och lokala nivåerna. Ett annat sätt är att på hur de olika se nivåerna är knutna till varandra. I det första fallet undersöker man om mellannivån eller nivåerna liknar eller skiljer sig från centrala och lokala nivåer, medan fokus i det andra fallet är inriktat på hur de centrala och lokala nivåerna är kopplade knutna till mellannivån. Det är omöjligt att helt och hållet sära på de två perspektiven. Om till exempel stor del en av de offentliga utgifterna koncentreras på den centrala nivån, blir det mindre över till mellan- och lokalnivån. Med andra ord, relativt sett märker vi en skillnad, men denna skillnad säger samtidigt någonting förhålloss om andet mellan nivåerna. Det är naturligtvis lätt att tala jämförelser och förhållanden så länge om som man inte bestämmer sig för vad ska jämföras eller vilka slags som förhållanden är intressanta. Om till litteraturen området som ser regionala och lokala självstyrelser så tycks det finnas fyra slags aspekter som ofta dyker upp i beskrivningar relationerna och förhållandena av mellan de centrala och regionala/lokala nivåemalé. Intressant det nog är dock sällan det görs distinktion i analyserna jämförelsen sker som en om mellan den centrala nivån och mellannivån eller mellan den centrala nivån och den lokala nivån, eftersom fyra aspekter ständigt används. samma De fyra aspekterna är de konstitutionella, ekonomiska, administrativa och politiska förhållandena, vilka alla naturligtvis kan betyda olika saker i olika studier. Den första aspekten, det konstitutionella förhållandet, undersöker vanligtvis den formella juridiska skillnaden mellan de olika nivåerna i en stat och säger lite hur nivåerna är tänkta oss grann om att vara knutna till varandra. Detta har till viss del att göra med grundprincipema om varför staten och mellannivåema kom till. Vissa staters konstitutioner innehåller uttrycklig strävan att skapa ett politiskt kännetecknat en system av principen om maktfördelning, och i dessa fall minskar själva idén om regioner stater inom federationer centralstatens makt. Det också är viktigt att lägga märke till hur autonomi till regioner eller kommuner i ges ett lands konstitution. Kan till exempel regionala eller lokala självstyrelser genomföra saker på hand eller måste de alltid lita till den makt egen som

staten tilldelar dem Vissa författare på området konstitutionell analys betonar det viktiga i om förhållandet mellan staten och de regionala och kommunala nivåerna regleras genom specialkompetens eller genom allmän kompetens. I det första fallet som gäller specialkompetensen så härleds alla uppgifter som lokala eller regionala självstyrelser har från den makt som getts till dem via särskilda lagar stiftade av statsmakten. När det gäller den allmänna kompetensen har de lokala och regionala självstyrelsema ett större manöverutrymme, så länge som de inte bryter mot några lagar centralmakten har utfärdat. I praktiken innebär detta

som att de lokala och regionala självstyrelsernas befogenheter bestäms genom domstolarnas utslag. Det betyder att alla beslut som fattas av regionala eller lokala självstyrelser är lagliga tills de prövas i domstol och förklaras som författningsstridiga en slags "juridiseringsprocess används för att

fylla igen de luckor som uppstår mellan centralt och lokalt styre.

Den andra aspekten rör ekonomiska frågor, där rätten för självstyrelsen på mellannivå att ta ut skatt vanligtvis anses vara en av de viktigaste faktorerna. Hur stor del de offentliga utgifterna som förbrukas av de

av lokala och regionala självstyrelsema i jämförelse med centralmakten är en annan viktig faktor att beakta när man beskriver förhållandena mellan de olika nivåerna i stat. I vissa länder kan regionala och lokala själv-

en styrelser låna pengar och ta ut skatter för att finansiera den service som tillhandahålls för medborgarna, i andra länder är den huvudsakliga inkomstkällan bidrag från staten.

Den tredje aspekten är de administrativa och organisatoriska restriktioner som läggs på regionala och lokala självstyrelser. När mellannivåer främst används som instrument för att verkställa centralmaktens politik kan detta ske på olika sätt. Idag är det vanligt att centralmakten utfärdar så kallad ramlagstiftning eller ger regionala eller lokala självstyrelser rambudgetar generella subsidier. Denna metod ger ofta det organ som verkställer uppgifterna en stor frihet att tolka regler och bestämmelser. En annan viktig faktor är hur mycket ansvar och hur många olika ansvarsområden som tilldelas lokala och regionala självstyrelser. I vissa länder utgörs de obligatoriska uppdragen som ges till de regionala och lokala självstyrelsema ganska begränsade politikområden, men de

av regionala och lokala självstyrelsema kan ges betydande frihet i hur de utför dem. I andra länder kan regionala och lokala självstyrelser ha ett stort ansvar för handläggandet av offentliga uppgifter och service, men sättet att verkställa detta ansvarsområde på kan vara kraftigt begränsat

centralmaktens administrativa bestämmelser. genom

Den fjärde och sista dimensionen har att göra med politiska aspekter på den lokala nivån och mellannivån i jämförelse med och deras förhållande till centralmakten. Förutom administrativa och ekonomiska system lokal, central och mellannivå, så finns det naturligtvis politiska system

17 h-.-

olika nivåer som skiljer sig från varandra också är men som sammankopplade med varandra. Två intressanta frågor är till exempel i vilken utsträckning politiker på lokal, central och mellannivå kan invalda i vara mer än en församling, och problem på lokal nivå och mellannivå blir om till uppmärksammade och kontroversiella frågor den centrala nivån. Vidare beror de lokala och regionala självstyrelsemas i viss status utsträckning på hur valsystemet är konstruerat- valkretsens betydelse och på hur stort Valdeltagandet är på valdagen. Den konstitutionella aspekten formell struktur medan de ger oss en andra tre dimensionerna säger hur saker och ting egentligen oss mer om fungerar. Det är emellertid viktigt att komma ihåg att förhållandena mellan de centrala, lokala och mellannivåema kan variera starkt i ett land. I vissa delar av ett land kan mellannivån ha större autonomi än i andra delar. En studie detta slag måste alltså även ta med i beräkningen den flexibilitet av som kan finnas i ett och land. samma

6 mellannivån

Europeiska unionen och

Förmodligen var ett stort antal människor den åsikten tillkomsten av att av den Europeiska unionen och regionkommittén skulle innebära allvarligt ett hot mot nationalstatsidén och förse självstyrelser på lokal och mellannivå med ökad makt. Hittills verkar emellertid utvecklingen inte ha gått i den riktningen. Tvärtom finns det i själva verket forskare hävdar de som att nationella regeringarna har kunnat utnyttja EU för att återta politikområden som de tidigare avträtt till regionerna. Det vill säga, medlemsstaterna har krävt att få en ökad kontroll över EU-politiken, eftersom staten är det ansvariga organet, representeras i EU:s ministerrådzl. som Det förefaller emellertid huvudvägen till Bryssel för mellansom om nivån fortfarande går via den nationella regeringen. Mellannivåemas inflytande på EU-nivån beror i stor utsträckning på deras förbindelser med den nationella regeringen. Det förefaller också inflytandet som om är mycket ojämnt fördelat. De institutionellt bäst rustade regionerna har gynnats av den nya omgivningen. De tenderar också de ekonomiskt att vara och tekniskt utvecklade". mest Vanligtvis betonar emellertid forskarna på området de pågående att förändringarna är dubbbelriktade. I vissa fall är det möjligt att tala den om centrala nivåns ökade inflytande medan det i andra fall är lika viktigt att betona den maktposition mellannivån har fått resultat nya som som ett av den Europeiska unionen. I del länder fördes till intensiv en exempel en debatt huruvida mellannivån överhuvudtaget behövdes. Idag är denna debatt död och länder Portugal och Irland, förut saknade som som en

regional struktur, har tvingats att skapa åtminstone någon slags motsvarighet till en sådan för att vara berättigade till EU-stöd. Och alla unionens medlemsstater har naturligtvis varit tvungna att hitta sätt att organisera implementeringen av EU-politiken på, inom områden som regional- och jordbrukspolitik. Med andra ord, tillkomsten av EU har inte endast gjort det möjligt för nationalstater att återta sitt inflytande över ärenden lokal- och mellannivå, utan även gjort de nationella regeringama mer beroende av undemivåema för att implementera EU-politikenu.

Utvecklingen mellannivån har lett till införandet av en del nya

av begrepp. Ett av dessa är paradiplomati eller mikrodiplomati, som syftar på situationer när aktörer lokal och mellannivå agerar med andra aktörer på den internationella arenan. Begreppet försöker fånga och beskriva när mellannivåer tar kontakt med och samverkar med andra nationer utanför nationalstatens direkta kontroll. Även paradiplomati

om vanligtvis organiseras utanför centralmaktens kontroll, så är verksamheten till sin karaktär inte oförenlig med denna, utan ett komplement till statens utrikespolitik. Paradiplomati handlar också för det mesta om ekonomiska frågor och kan verka de traditionella, nationella diplomatiska

genom kanalerna lika väl direkta kontakter med institutioner i andra

som genom stater. I vissa fall har paradiplomati syftat till samarbete

ett närmare mellan mellannivåer geografiskt sett är grannar, men som tillhör olika

som länder. I andra fall har samarbete bedrivits mellan mellannivåer i olika länder geografiskt åtskilda.

som är

Tidigare studier har tydligt visat att endast små strukturella förändringar har genomförts hittills som ett resultat av EU:s och regionkommitténs tillkomst. Dessa har varit inriktade mot att förbättra implementeringen EU-direktiv snarare än att stärka mellannivåns inflytande över

av EU-politiken. Medlemsstaterna har dock olika sätt att hantera denna nya situation, vilket intressant notera. Detta kommer behandlas

är att att utförligare i det sammanfattande avsnittet.

Det förefaller om EU-nivån har skärpt konflikten mellan mellan-

som nivån och den lokala nivån, och anledning till detta är att EU har en

en mycket pragmatisk inställning till implementeringen av politik. Det som räknas är framgång, inte hur det går till. Det viktiga för EU-byråkratema är inte de har att göra med styrelser på mellannivå, lokal nivå eller

om privata institutioner; allt är en fråga om att effektivt implementera EUpolitiken.

Sammanfattningsvis är syftet med en del av studien att utröna vilka institutionella förändringar som kan tillskrivas EU-dimensionen. Strukturer kan skapas för att förbättra mellannivåns deltagande i EU-frågor på den nationella och/eller inrättas för att förbättra det direkta in-

arenan, flytandet på EU-institutioner, eller för att underlätta samarbetet med andra strukturer mellannivå i andra länder.

7¶Några metodologiska överväganden

Att bedriva jämförande forskning innebär i många fall att jämföra

samma fenomen i två eller fler länder. Men det är naturligtvis viktigt att komma ihåg att kan jämföra saker i ett tidsperspektiv lika väl ett och

man som samma fenomen i ett enda land. I många fall är det också vanligt att jämföra fenomen verkar likna varandra, det händer också att för-

som men hållandevis olika fenomen jämförs med varandra. Kort sagt, vad

som jämförs beror på vilket syfte studien har.

Mycket kan sägas och har sagts till förmån för, också emot,

men jämförande studier och några dessa argument, inte alla, är värda att

av men upprepas här. Ett enkelt sätt att se på möjligheterna med komparativt arbete är att betrakta det ett hjälpmedel att alstra idéer hur

som nya om vissa frågor kan organiseras eller hanteras ett annat sätt än det

nuvarande. För de forskningsprojekt däremot föresätter sig att bevisa

som saker genom att testa hypoteser och konstruera teorier, är det emellertid ett metodologiskt val att göra jämförelser. Andra kan argumentera i motsatt riktning, att jämförelser har ett egenvärde då det är ett sätt att identifiera skillnader och likheter mellan bestämda faktorer existerar i olika

som miljöer med andra ord är det ett sätt att utveckla djupare förståelse

- en av vissa frågors komplexitet. Ibland har land för landxstudier kritiserats för detta närmast icke-teoretiska synsätt. Även likheter och skillnader har

om identifieras i olika länder faktorer har jämförts, har det varit

när samma svårt att dra några mer generella slutsatser av denna forskning, enligt kritikerna. Kritikerna argumenterar att jämförelser mellan länder ofta hamnar i slutsatsen att saker och ting är olika i olika länder eftersom länderna är olika, vilket i sin tur naturligtvis gör det svårt att veta vad

som jämförs med vad länder, kulturer eller någonting annat Jämförelser

mellan länder gör det emellertid möjligt att ge en mer uttömmande bild

av det som undersöks. Forskning enbart riktar in sig delar ett

som av politiskt eller administrativt system löper alltid risken att förlora de historiska eller mer komplexa förklaringarna till varför saker och ting är olika eller lika i de undersökta länderna.

Med detta sagt är det viktigt att komma ihåg att verkligt objektiva beskrivande studier inte är möjliga och att varje så kallad deskriptiv studie innehåller viktiga teoretiska element. Anledningen till detta är att det är omöjligt att helt och hållet beskriva någonting. Val måste alltid

göras om vad som ska tas med och vad som ska utelämnas i beskrivning. Hur

en medveten en forskare är om vad han tar med och utelämnar är förstås

en annan fråga, men icke desto mindre görs ett val. Av den anledningen finns det alltid någon slags teori bakom även de mest utarbetade eller enkla beskrivningarna av ett särskilt fenomen, eftersom någon form kriterium

av

måste användas för att bestämma vad är viktigt och inte viktigt att ta som med i en studie. I verkligheten är det emellertid ibland svårt att upptäcka de teoretiska överväganden som ligger till grund för deskriptiv studie, eftersom en mycket av det som tas i studie väljs instinktivt eller intuitivt. Denna upp en studie berör dessa problem, eftersom den är förhållandevis traditionell i den bemärkelsen att den är en land-för-land-studie med ganska begränsade ambitioner vad gäller prövandet eller frambringandet stora teorier. av Syftet är snarare att komma med en deskriptiv/analytisk studie, också men en som ger en fördjupad förståelse av begreppet mellannivån och hur den nivån kan relateras till de centrala och lokala nivåerna. Förutom de allmänna problemen med att göra jämförelser innehåller varje studie vissa metodologiska problem är unika, så även denna som studie. Till att börja med försöker denna studie inte bara att beskriva hur mellannivån är organiserad i olika länder, utan den beskriver också vilka slags relationer som existerar mellan mellannivån och de centrala och lokala nivåerna. När så är möjligt görs även jämförelser inom varje land av hur mellannivån är organiserad i kontrast till de centrala och lokala nivåerna. I detta avseende är denna studie komparativ på två olika sätt länder jämförs, men mellannivån jämförs också med andra styrelsenivåer i samma land. Som tidigare nämnts, står fyra dimensioner i fokus konstitutionella, administrativa, politiska och ekonomiska för att identifiera och beskriva de olika typerna relationer kan förekomma mellan mellannivån och av som de centrala/lokala nivåerna. Dessa dimensioner har valts det enkla av skälet att de förefaller vara de vanligast förekommande i forskning annan området mellannivåer. De olika dimensionerna kan dock eller vara mer mindre viktiga i länderna som presenteras. Eftersom poängema med en av denna studie är att betona fråga kan få väldigt olika beatt samma svar roende på vilket land som studeras, får man räkna med att dimensionerna inte är lika väl utvecklade i vart och de undersökta länderna. De ett av olika forskare som har deltagit i denna studie har i själva verket getts relativt fria händer att definiera begreppet mellannivå och att finna de relevanta förhållandena mellan mellannivån och de centrala/lokala nivåerna som bör beskrivas. Ett annat metodologiskt problem, som redan har nämnts, har att göra med vagheten i ämnet som studeras hur mellannivån ska definieras. - Även det ibland kan visa sig svårt, så bygger denna studie på om antagandet att man i varje land kan finna någon offentlig organisation eller några andra slags strukturer med huvuduppgiften att utgöra förbindelseen länk mellan centralmakten och den lokala självstyrelsenivån eller med någon organisation som är geografiskt sett större än eller står över den lokala självstyrelsen är geografiskt mindre än och underordnad men som

l

centralmakten. I detta avseende handlar studien inte i första hand vad

om som finns mellan topp och botten, eftersom det i del länder

som en betraktas som lokala självstyrelser inte nödvändigtvis är de minsta administrativa enheterna, då vissa länder har det allmänt kan kallas för

som kommundelsnämnder. Det finns emellertid även länder där den centrala nivån är uppdelad i två delar myndigheter och departement. Denna

studie riktar därför sig på att beskriva administrativa strukturer

som varken ingår i centralt eller lokalt styre.

Domstolssystemet utelämnas från definitionen mellannivån i de

av flesta inte alla studierna, eftersom domstolsväsendet i de allra

- men flesta länder betraktas som en autonom del staten med relation

av en egen till statsmakten.

Alla länder som presenteras, med undantag för Norge, ingår i den Europeiska unionen, och skälet till detta är uppenbart, då EU-medlemskapets påverkan mellannivån är del syftet med denna studie. Att

en av Norge ingår motiverades av behovet av ett kontrollfall för att ett på

ge svar om det endast är EU:s medlemsstater uppvisar förändringar på

som mellannivån.

Till sist är det viktigt att påpeka att det naturligtvis är omöjligt att säga vilket som är det bästa sättet att organisera mellannivån på. Olika typer

av organisatoriska konstruktioner har alla vissa fördelar lika väl vissa

som nackdelar. För att kunna säga någonting på detta område vad

om som anses bra och dåligt med olika slags mellannivåer, kommer den offentliga debatten i varje land kort att presenteras. Detta förstås ingen absolut

ger överblick över alla de problem och lösningar hänger med

som samman olika typer av organisationer på mellannivå, trots detta bör det

men vara möjligt att dra några generella slutsatser. Och, när allt kommer

mer omkring ska man komma ihåg att det som ses som en lösning i ett land, inte nödvändigtvis har effekt när den tillämpas i ett annat land.

samma

22 J

LITTERATUR

Bailly, Antoine/Jensen-Butler. Chris/Leontidou, Lila: Changing Cities: Restructuring, Marginality and Policies in Urban Europe. European Urban and Regional Studies 1996 32. Bennet, Robert: Assignment of competency and I Territory resources. and Administration Europé: red. Robert Bennet. Printer Publishers 1989. Bogdanor, Vernon: Federalism and Devolution: Some Juridical and Political Problems. I Regionalism European Politics: red. Roger Morgan. Policy Studies Institute, London 1986. Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of Western European Unitary States: red. Edward C. Page och Michael Goldsmith. Sage Publications 1987. Dosenrode, Soren Z von: Going NUTS: amter, delstater kantoner i og Europa. Nordisk Administrativ Tidstrikft no. 1995 162-63. s. Hooghe Liesbet och Garry Marks: Europe with the Regions: Channels of Regional Representation the European Union. The Journal of Federalism 1996, 26:1. Keating. Michael: Europeanism and Regionalism. I The European Union and the Regions red. Barry Jones och Michael Keating. Claredon Press, Oxford 1995. Keating, Michael: Regional Devolution: The West European Experience. Public Money Management, Okt/Dec 1996. Keating, Michael och Hooghe Liesbet: By-passing the nation state Regions and the EU policy process. I European Union, and power policymaking red. Jeremy Richardson, Routledge. London 1996. Keating, Michael: There a Regional Level of Government Europe I Regions of Europe red. Patrick Le Galês och Christian Lequesnc, Routledge, London 1998. Lawton, Alan/Mckevitt: Strategic Change Local Government Managemént: Comparative Case Studies. Local Government Studies. vol. 21, No. 1 1995. Leach, Steve och Stoker, Gerry: Understanding the Local Government Review: A Retrospective Analysis. Public Administration. Vol. 75 spring 1997. Local Government in Europe. Trends and Developments: red. Richard Batley och Gerry Stoker, MacMillan, London 1991. Local Government the New Europe: Red. Robert Bennet. Belhaven Press. London 1993. Loughlin. Martin: Understanding Central-Local Government Relations. Public Policy and Administration Vol. 11, No Summer 1996. Managing across levels of Government: OECD rapport 1997

23 l

Newhouse, John: Europé°s Rising Regionalism, Foreign Affairs vol. 76. N0.1. 1997 Norton Allan: Western European Local Government Comparative Perspective. I Local Government Europe. Trends and Developments red. Richard Batley och Gerry Stoker. MacMillan, London 1991. Onestini Cesare: National and Regional Attitudes to the Committee of the Regions: Synopsis. I Regions Europe red. Joachim Jens Hesse.

a Volume 1 Nomos Verlagsgesellschaft 1995/96 Page Edward C and Goldsmith Michael Centre and Locality, Access and Discretion. I Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of Western European Unitary States red. Edward C. Page och Michael Goldsmith. Sage Publications 1987. Page Edward C och Goldsmith Michael Centre and Locality: Explaining Cross-national Variation. I Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of Western European Unitary States red. Edward C. Page och Michael Goldsmith. Sage Publications 1987. Puig Pau i Scotoni: Regionalism och den regionala mikrodiplomatin. Nordisk Administrativt Tidskrift nr. 1997. Pycroft, Christopher: The Organization of Local Authorities European Activities. Public Policy and Administration Volume 10 No. 4 Winter 1995. Regional and Local Government of the European Union, The Committee of the Regions 1996 utkast. Regionalisation and Its Effects Local Self-govemment: Local and

on Regional Authorities Europe, No 64, Council of Europe 1998. Regionalism in European Politics: red. Roger Morgan. Policy Studies Institute, London 1986. Regions in Europe: red. Joachim Jens Hesse. Volume 1-2, Nomos Verlagsgesellschaft 1995/96. Regions of Europe: red. Patrick Le Galés and Christian Lequesne, Routledge, London 1998 ° Rise of Meso Government Europe: red. L.J. Sharpe, Sage 1993. Stevens, Christopher: Decentralization: Meaningless Concept Public

a Policy and Administration Vol. 10 no 4 1995. Stoker, Gerry: Introduction: Trends European Local Government. I Local Government in Europe. Trends and Developments red. Richard Batley and Gerry Stoker. MacMillan, London 1991. Territory and Administration Europe: red. Robert Bennet. Printer Publishers 1989. The European Union and the Regions: red. Barry Jones och Michael Keating, Claredon Press, Oxford 1995.

s;

Wilson, David: Structural solutions for Local Government, Parliamentary

Affairs Vol. 49 3 1996.

no

25 L

STYRELSEN PÅ MELLANNIVÅ DAN-

1¶MARK: STRUKTUR OCH UTVECK-

LING

Magne Langset

1 Inledning

Danmark är en enhetsstat med en mycket decentraliserad politisk och administrativ struktur som består av 14 amtskommuner på den regionala nivån och 275 primärkommuner på den lokala nivån. Under 1990-talet har de två nivåerna stått för nära 50 % av de totala offentliga utgifterna ungefär en tredjedel av BNP. Amtskommunema och primärkommunema har samma status som självständiga politiska system och fyller olika, men också kompletterande funktioner. I denna bemärkelse agerar båda nivåer självständigt i förhållande till varandra, utan att den nivån formellt sett

ena befinner sig i en underordnad ställning. Det bör förstås betonas att regionala självstyrelser aldrig har varit enbart regionala institutioner

i en enhetsstat som Danmark, utan delar ett större, nationellt statsmaskineri.

av Således påverkas de nationell politik liksom växlingama i den

av av nationella ekonomin.

Amtskommunema, utgör huvuddelen mellannivån, är styrelse-

som av organ med flera funktioner och utför en stor mängd skilda uppgifter som gäller tillhandahållandet av service och planering på regional nivå. När det gäller befolkningsmängden är Bomholms amt det minsta med 45 000 invånare, medan Köpenhamns och Århus amt räknas de två största med

som

än 600 000 invånare vardera. År 1995 beräknades det genomsnittliga mer befolkningsantalet i 326 000.30 På regional nivå finns det även

amten vara 14 statliga amtsförvaltningar, som motsvarar amtskommunema geografiskt sett. Varje statlig amtsförvaltning leds av en statlig amtman prefekt som utses av regeringen. Till skillnad från Norge, Sverige och Finland inskränker sig emellertid de statliga funktionerna på regional nivå i Danmark till i huvudsak kontroll- och tillsynsuppgifter. Det finns inga regionala statliga förvaltningsmyndigheter med många ansvarsområden och

26 SOU 1999 :116

kompetenser vilket är fallet i de nordiska grannländema. Följaktligen kommer följande presentation till största delen att fokuseras på de regionalt valda amtskommunema. Tabell l visar antalet anställda styrelse-

per nivå:

Tabell Sysselsättningen inom den offentliga sektorn styrelsenivå,

per

i tusental

Fredriksberg

TOTALT 689 675

Källa: OECD 1997

De tidigare danska kolonierna Grönland och Färöarna betraktades länge som ett slags län. Idag är Färöarna och Grönland erkända autonoma

som nationer med för självbestämmande inom det danska

egna arrangemang kungadömet. Båda är självbestämmande stater har fullständig lag-

som stiftningskompetens över sina egna interna angelägenheter i alla

avseenden. Deras befogenheter omfattar emellertid inte frågor rör försvar,

som utrikesrelationer och valutapolitik. De båda självbestämmande staterna har direktvalda parlament och förvaltning leds regering, utsedd

en som av en av parlamentet. Regeringama är ansvariga för de självbestämmande staternas förvaltning. De har vardera två mandat i det danska parlamentet.

2¶Den historiska

utvecklingen

Vid 1800-talets mitt nationens territorium uppdelat i tre typer

var av lokala självstyrelser: socknar Sognekommuner, städer och län Amtskommuner. Ursprunget till denna treskiktsstruktur kan emellertid spåras tillbaka till medeltiden. Under mitten 1800-talet antalet

av var uppgifter som de offentliga institutionerna på regional och lokal nivå ansvarade för, få och begränsade i omfång. Sockenråd hade ansvaret för verkställandet

av en rad uppgifter, som att driva skolor, hjälpa de fattiga och underhålla vägar. På den regionala nivån inrättades 1841 amtskommuner för landsortsdistrikten som administrativa enheter med många arbetsuppgifter. Deras huvuduppgifter att driva sjukhus och underhålla större vägar.

var Amtskommunen leddes av en statlig prefekt, också utövade tillsyn

som över socknama. Städerna lydde emellertid inte under dessa regionala

l

förvaltningsenheters jurisdiktion. Efter andra världskriget byggde systemet för lokal självstyrelse fortfarande på denna treskiktsstruktur. Under de följande åren kom emellertid detta system för lokal självstyrelse i ökande

uppfattas otillfredsställande och otidsenligt. År 1958 tillsattes grad att som

utredning för att granska och analysera den existerande strukturens en inkongruenser och brister. Utredningen pekade flera utvecklingslinjer

hade gjort förvaltningsstrukturen otillräcklig. Två huvudproblem som betonades.

0 Som följd industrialiserings- och urbaniseringsprocessema under

en av åren efter andra världskriget minskade för det första gradvis antalet uppgifter och funktioner kunde betecknas varande av rent lokal

som som karaktär. Det växande aktiviteter över de kommunala och regio-

nätet av nala gränserna gjorde kopplingen mellan lokal produktion, lokal beskattning och lokal fördelning otydlig. Städerna var till exempel omgivna

självständigt beskattande landsortskommuner, vilkas invånare drog av nytta den service tillhandahölls städerna utan att betala för den.

av som av Kommun- och länsverksamhetema hade i ökande grad en inverkan utanför sina omedelbara ansvarsområden. Mot denna bakgrund förde utredningen fram åsikten att det borde finnas bättre överensstämmelse mellan till-

en handahållandet lokal och regional service och gränserna för de lokala

av myndigheternas jurisdiktion. Således föreslog utredningen det som kom att bli känt principen om en tätort, en kommun och även att tätorts-

som kommunerna införlivades med amten. Kjellberg 1988, Toft Jensen

1986.

9 För det andra de flesta kommunerna, både lokala och regionala,

var

problem med sina begränsade resurser. för små för att lösa större egna Den offentliga sektorns tillväxt ställde krav på lokala och regionala självstyrelser inte kunde uppfyllas. Dessa brister var särskilt märkbara

som inom utbildnings- och socialtjänstområdena, som hade förändrats radikalt med uppkomsten den industrialiserade välfärdsstaten.

av

Under åren 1965-70 lades flera reforrnförslag fram, som i det stora hela representerade total omstrukturering av den lokala och regionala själv-

en styrelsen. Tre huvudelement kan urskiljas: l en sammanslagningsreform, 2 en omorganisering av de ekonomiska strukturerna, och 3 omdefmiering och omfördelning av uppgifter och makt mellan

en centralmakten och de lokala/regionala myndigheterna. Refonnprocessens första steg var att dela upp landet i ekonomiskt

självförsörjande enheter. Därför fastställdes gränser utifrån befolk-

nya ningsmässiga och ekonomiska kriterier och överväganden om lokalisering

.J

av sjukhus och industriområden. Reforrnen ledde till minskning på en 40 % av antalet amtskommuner till det nuvarande antalet 14, medan be-

i genomsnitt ökade med 100 % till ungefär

folknáingsmängden 350 000 per

amt. Reformens andra steg gällde de ekonomiska förhållandena. Med utgångspunkt från antagandet att lokala och regionala styrelser skulle vara försiktigare med att spendera offentliga medel de hade det faktiska om ansvaret för deras användning, beslutade det gamla finansieman att ringssystemet skulle omorganiseras. Statliga anslag i fonn generella av bidrag som var oberoende av utgifter infördes och skattesystemet ändrades

genom att de lokala och regionala andelama skatterna ökades. Från och av med 1973/74 övergavs ersättningen för ett flertal uppgifter, bland annat vägar, och från och med 1973 tilläts amtkommunema beskatta invånarnas personliga inkomster. Den logiska grundvalen för denna omvandling var att det borde finnas bättre överensstämmelse mellan kompetens och en ekonomiskt ansvar, d.v.s. den beslutsfattande nivån/enheten tillhandasom höll tjänster borde också den står för kostnadema. vara som Det tredje centrala elementet i reformansträngningama decentravar lisering. Medlen för att uppnå detta mål hängde delvis med den samman gradvisa omvandlingen det finansiella beskrivits av systemet som ovan, men till största delen generell omfördelning makt och genom en av åligganden mellan de centrala, regionala och lokala styrelsenivåema. Den ledande principen för omfördelningen borde var att ansvaret ligga så nära medborgarna som möjligt. Som sådan påminner principen starkt subom sidiaritetsprincipen som i stor utsträckning har genomsyrat diskussionen

om EU-styrelsen. Principen innebar att de uppgifter effektivt kunde som behandlas på lägsta möjliga styrelsenivå d.v.s. skulle be-

kommunen

handlas just där, medan uppgifter överskred liten kommuns som en resurser skulle höra till den regionala styrelsenivåns ansvarsområde. Följaktligen skulle hel rad förvaltningsfunktioner och tjänster gradvis en flyttas över från den centrala nivån till och kommunerna. Därför amten övertog amten med början på 1970-talet fler och fler uppgifter, huvudsakligen från de statliga amtsförvaltningama statsamtet, till exempel sjukvården 1973, den psykiatriska sjukhusvården 1976, miljöskydd och

miljövård 1979, ansvaret för de svårt handikappade och utbildning för svårt handikappade barn 1980, och gymnasieskolorna och kurser för ungdomar över 16 19864°. Amtskommunemas nuvarande uppgifter

kommer att presenteras i detalj nedan. mer Slutligen är det ingen överdrift att påstå att omorganiseringen av styrelsenivåema har haft djupgående konsekvenser för den regionala för-

valtningsnivån vad beträffar storlek, och autonomi. Det första eleansvar

mentet i reformansträngningama, sammanslagningsreformen, lokala

när och regionala styrelser slogs för att säkerställa ökad livsduglighet samman

i ekonomisk bemärkelse och ökad effektivitet i tillhandahållandet av tjänster, slutfördes 1970. Samtidigt ökades det ekonomiska ansvaret genom en minskning av ersättningar och öronmärkta bidrag till förmån för statliga bidrag i form av klumpsummor och större självständighet när det gällde beskattningen. I nästa omgång beredde detta marken för den överföring av åligganden och ansvarsområden från staten som har skett genom successiva reformer under 1970: 1980-, och 1990-talen. Under 1990talet har decentraliseringsmålet varit knutet till en allmän debatt om modemiseringen av den offentliga sektorn, där slagord som brukarinflytande, servicedeklarationer och kvalitetsmål har varit de centrala målen i reformsträvandena. I synnerhet har den starka inriktningen på användarna av de tjänster som tillhandahålls blivit en utmärkande egenskap för de regionala och lokala danska självstyrelsema.

3¶De statliga amtsförvaltningama

De ovan beskrivna refonnema hade en bemyndigande karaktär när det gäller de lokala och regionala styrelserna. Detta betydde att man över utrymmet för organen på lokal och regional nivå utökades genom en tydligare avgränsning av deras verksamhetsområden och en Ökad självständighet i deras politiska prioriteringar och processer. Denna utveckling och förstärkning av de lokala styrelseorganen innebar en minskning av statens inblandning på de lokala och regionala planen. På den regionala nivån avspeglades detta först och främst i överföringen av åligganden och makt från de statliga amtsförvaltningama till amtskommunema. Det visade sig även när man 1970 ersatte den centralt utsedde amtmannen prefekten med direktvald amtsborgmästare för att leda amtskommunen. Vid en

en tidpunkt såg det ut som om amtmannen skulle försvinna helt och hållet från den administrativa scenen, men detta skedde inte. Idag spelar amtmannen statsamtet en viktig roll när det gäller tillsynen över kommunerna se nedan. Dessutom utför amtmannens kansli vissa mindre uppgifter av juridisk karaktär som rör privaträttsliga ärenden, till exempel beviljande av separation och skilsmässa. Varje kansli har vidare en besvärsnämnd för socialtjänstfrågor, en rehabiliteringsnämnd och en pensionsnämnd alla har amtmannen ordförande. Polisen, regionala

som som tull- och skattekontor, regionala arbetsmarknadsråd länsarbetsnämnder är andra instanser som hör till den statliga amtförvaltningen.

30 SOU 1999 :116

4¶Amtskommuner

4.1¶Konstitutionella

ramar

Genom godkännandet den danska författningen 1849, inrättades komav munalt självstyre genom paragraf 96: Kommunernes ret til under statens tilsyn selvstaendigt at styre deres anliggender ordnes ved lov § 82, Danmarks Riges Grundlov af 5 juni 1953. Detta avsnitt har bibehållits mer eller mindre oförändrat i alla följande revideringar författningen. Paraav grafen garanterar sålunda lokala och regionala självstyrelseorgan ett visst mått av autonomi, och det konstitutionella skyddet innebär att det nationella parlamentet inte kan upphäva eller avskaffa existensen lokala och av regionala självstyrelser omröstning med enkel majoritet. Därav genom följer emellertid inte, att enheterna lokal och regional nivå inte är bundna av nationell lagstiftning. Makten att bestämma över de lokala och regionala kommunernas befogenheter och begränsningar ligger hos det nationella parlamentet, och institutionerna på lokal och regional nivå saknar därför all slags legislativ makt. Avsikten emellertid aldrig att var lokala och regionala kommuner enbart skulle verksamma på områden vara som regleras av lag. De kan driva verksamhet rör lokala och regionala som problem som inte förbjuds lagen eller administrativ praxis. av av Bestämmelser som reglerar den lokala och regionala självstyrelsen är fastställda enligt lagen kommunal självstyrelse från den 31 maj 1968 om med senare tillägg reviderad 1993. Lagen innehåller identiska bestämmelser för alla kommuner och amtskommuner med undantag för Köpen- hamns kommun, vars styrelse regleras särskild lag. Lagen genom en om kommunal självstyrelse innehåller bestämmelser för styrelseorganen amtsråd, amtskommuner, utskott och borgmästare. Den också säranger skilda regler som gäller kommunernas ekonomiska förvaltning, och innehåller slutligen bestämmelser för tillsynen kommunema. av

4.2¶Val och

organisation

Amtskommunema styrs av amtsråd och val till amtsråden sker vart fjärde år i enlighet med bestämmelserna i lagen val till kommuner. Lagen om fastslår också bestämmelser vilka får rösta och vilka är om som som valbara. Amtsråden väljs i direkta val baserade på ett proportionellt valsystem. Alla över 18 år är pennanent bosatta i landet får rösta. Insom vånare inte är danska medborgare får endast rösta de har varit som om permanent bosatta i Danmark under de tre år omedelbart föregår som

rl__..

valet. Alla röstberättigade kan också kandidera i valet. Som betonades i den historiska överblicken ovan, ett centralt motiv bakom fömyelsen

var av de danska amten sambandet mellan förstärkning den lokala och

en av regionala demokratin och främjandet av demokrati och folkligt deltagande. Valdeltagandet lokal och regional nivå betraktas ett viktigt demo-

som kratiskt inslag i det politiska systemet. Valdeltagandet i lokala och regionala val har under perioden 1978-1997 långsamt minskat från 74,5 % till 68,8 % mellan 1981 och 1989. Det har dock inte skett några dramatiska skiñningar i det sammanlagda valbeteendet under den aktuella perioden som till exempel kan märkas i de norska landstingsvalen. Valdeltagandet i amtskommunalvalen är högre än i de lokala valen. Detta beror på att valen till Köpenhamns och Frederiksbergs styrelseorgan räknas enbart

som lokala val och inte räknas i statistiken för de amtskommunala valen. Valdeltagandet för dessa två Valkretsar är betydligt lägre än i det övriga landet och bidrar därför till att sänka det nationella genomsnittet för lokala val under genomsnittet för amtskommunala val. År 1994 valdel-

var tagandet i parlamentsvalet på den nationella nivån 84,3 %, vilket är något lägre än genomsnittet på 86,5 % för de tio föregående allmänna valen 1971-90.45 Således är valdeltagandet i nationella val i genomsnitt 10 % högre än i regionala val.

Lagen anger antalet representanter i amtsråden till ett minimum nio ledamöter och ett maximum på 31. Inom dessa gränser är det de enskilda amtskommunema som beslutar om det exakta antalet ledamöter. Rådet leds av en amtsborgmästare rådet väljer på fyra år bland sina leda-

som möter. Förutom att vara ordförande för rådet med ett stort för att

ansvar förbereda dagordningen för rådets sammanträden och för kontrollen över implementeringen av politiken, leder borgmästaren även förvaltningen. I särskilt akuta ärenden är borgmästaren bemyndigad att fatta beslut å amtsrådets vägnar.

Amtsrådet inrättar finanskommitté och eller flera permanenta

en en kommittéer i enlighet med bestämmelserna i den danska lagen

om kommunal självstyrelse och amtskommunens stadgar. Borgmästaren är ordförande i finanskommittén. Ordföranden i permanent kommitté ut-

en ses av en majoritet i kommittén. Finanskommittén har ansvaret för amtskommunens ekonomi, för samordningen myndighetens planering och

av förvaltning, och rådfrågas i alla ärenden rör ekonomiska och admini-

som strativa angelägenheter innan de tas upp i rådet. Kommittén drar rikt-

upp linjerna för budgeten grundval budgetunderlagen från de andra

av kommittéema. År 1989 ändrades lagen kommunal självstyrelse

om så att amtsråden själva kunde välja den kommittéstruktur bäst passade dem.

som Det enda kravet var att det åtminstone skulle finnas ytterligare en pennanent kommitté förutom finanskommittén. Amtskommunemas kommittéstruktur varierar därför i hög utsträckning, men de flesta amtskommuner

har en permanent sjukvårdskommitté. Amtskommunema kan också själva utforma sin egen förvaltningsstruktur. De flesta amtskommuners förvaltningsstruktur är uppbygg kring kommittéväsendetflé

4.3¶Uppgifter

Sedan 1970 har successiva reformer försökt att fördela man genom uppgifter mellan statsmaktens nivåer på ett rationellt sätt enligt principen om att beslut ska fattas så nära medborgarna som möjligt. Detta betyder att amtskommunema ska fylla de funktioner är för omfattande för att som hanteras av kommunerna. Vilka är dessa funktioner På generell nivå en kan dessa funktioner delas i två huvudkategorier: I uppgifter har som att göra med tillhandahållandet traditionella välfärdstjänster, och 2 av rollen regional planerings- och utvecklingsmyndighet. Vi ska först som en titta välfärdsaspekten. Med undantag för vissa specialiserade sjukhus som drivs av den centrala statsmakten, så har amtskommunema ansvaret för all somatisk så väl som psykiatrisk sjukhusvård i Danmark. De också för in- - ansvarar stitutioner och för fysiskt och mentalt handikappade, barn och resurser ungdomar med allvarliga beteendestömingar och de psykiskt sjuka. Amtskommunema är också ansvariga för administrationen den nationella av sjukförsäkringskassan. Denna sjukförsäkringstjänst ger alla är som permanent bosatta i Danmark rätt till gratis läkarvård och specialistvård. Ekonomiska bidrag ges också till tandläkarvård, mediciner och sjukgymnastik. Ett annat viktigt välfärdsåliggande gäller utbildning. Amtskommunema är ansvariga för vidareutbildning på gymnasienivå och för högre förberedande kurser. Amtskommunema även för all utbildning inom ansvarar vårdsektom, vuxenutbildning och språkkurser i danska för invandvuxna rare. Inom kultursektom ger amtskommunema anslag till olika ändamål for att säkra alla medborgares tillgång till kulturell verksamhet. Amtskommunerna stöder särskilt teatern med anslag till regionteatrar, även till men museer, orkestrar och bibliotek liksom till särskilda kulturprojekt." En viktig del av amtskommunemas ansvarsområden är planeringen och anläggningen av större transportfaciliteter. Samtidigt har amtskommunerna ansvaret för byggande och underhåll vägsystemet. Amtskomav munema är vidare ansvariga för den största delen av kollektivtrafiken på regional nivå. De flesta amtskommunema har i samarbete med kommunerna inrättat regionala trafikbolag, som ansvarar för all kommunal busstrafik inom länet. Dessa trafikbolag fastställer tidtabeller och avgifter, medan själva busstrafiken läggs ut på offentliga eller privata företag. Amtskommunema har en lång rad livsviktiga uppgifter när det gäller naturskydd och miljö. Dessa innefattar övervakning av industrier som ut-

gör potentiella hot mot miljön, och tillämpningen bestämmelser

av som styr hur mycket föroreningar kan släppas i och luft. Amts-

som ut vatten kommunerna har också ansvaret för att bevara flodema, med målet att vårda den levande miljön, vattenkvaliteten och vattenflödet. Amtskommunerna är dessutom ansvariga för att förvalta lagen naturskydd,

om vars syfte är att skydda Danmarks landskap och historiska platser. Slutligen har amtskommunema en central position när det gäller lång rad planerings-

en uppgifter. Regionala styrelser samordnar den kommunala sektorns planering, och spelar en viktig roll när det gäller den övergripande fysiska planeringen. Detta inbegriper kontroll och anpassning de kommunala

av planerna till remisssynpunkter. Amtskommunema spelar även viktig

en roll som regionala utvecklingsmyndigheter stödjer rad initiativ för

som en att stimulera företagandet den regionala nivån. Många amtskommuner har utarbetat egna aktionsplaner för ekonomisk utveckling i detta

avseende. EU:s initiativ spelar

regionalpolitiska en allt större roll på detta område. Vi kommer att återvända till denna aspekt i avsnittet 4.5.

4.4¶Ekonomiska förhållanden

Utgifter: Amtskommunemas sammanlagda utgifter 1996 cirka 59 mil-

var jarder DKK, av vilka alla med undantag för mindre del gällde

en som investeringar i anläggningstillgångar gällde kostnader för driften amts-

av kommunemas servicefunktioner.

Sjukhusdriften utgör den överlägset mest krävande amtskommun-

av emas funktioner i resursavseende. Den står för nästan 50 % de

av sammanlagda utgifterna 1996 uppgick summan till cirka 26,5 miljarder

- DKK. Trots detta dominerar inte sjukhussektom lika mycket i ekonomiska termer som den gör i grannländerna Sverige och Norge. Detta beror förmodligen på den genomgripande omorganiseringen sjukhussektom

av

med kostnadsnedskämingar och effektivitetsförbättringar mål,

som som har genomförts under 1980- och l990-talen. Omorganiseringen sjuk-

av husservicen har resulterat i endast en mindre ökning sjukvårds-

av utgifterna under de 15-16 åren. Den näst delen

senaste största utgörs av kostnaderna för sjukförsäkringama. År 1996 uppgick amtskommunemas utgifter för sjukförsäkringar till cirka 9,5 miljarder DKK, vilket motsvarar 17 % av deras sammanlagda utgifter. Amtskommunemas utgifter för utbildning och kulturverksamhet uppgick 1996 till nästan 8 miljarder DKK, motsvarande 13 % av de sammanlagda utgifterna, medan amtskommunemas kostnader för den sociala verksamheten uppgick till ungefär 6,5 miljarder DKK, eller 12 % av de sammanlagda utgifterna.

Inkomster: I komparativa studier av mellanstatliga relationer har

graden av autonomi och handlingsfrihet hos de regionala och lokala själv-

styrelserna visavi de nationella myndigheterna traditionellt ansetts vara en viktig egenskap som skiljer olika nationella system från varandra. En metod att fastställa de regionala styrelsernas handlingsfrihet på är att se graden av frihet som amtskommuner har att skaffa inkomster. lnegna komstema kommer från tre huvudsakliga källor: direkta skatter, generella statsbidrag och avgifter samt debiteringar. Den viktigaste källan till amtskommunemas inkomster 1996 ungefär - 80 % är inkomstskatten. Amts- och kommunfullmäktige är i princip fria att bestämma sina egna skattesatser och nivån på den service tillsom handahålls. Således beslutar amtskommunema varje år vilken skattesats som ska gälla för individemas beskattningsbara inkomst. Den genomsnittliga skattesatsen för amtskommunema 1997 10,9 %. År 1997 hade var Viborgs amt den högsta skattenivån på 11,7 % medan Ringkjøbings amt hade den lägsta nivån på 10,2 %.53 Skatter samlas centralt och fördelas

sedan till amten och kommunerna i enlighet med de lokalt beslutade skattesatserna. Det finns inga formella mekanismer vilka centralregeringen kan genom påverka skattenivån eller utgifterna på lägre nivåer. Detta ligger i linje med en liberal föreställning kommunal självstyrelse, i stor om som utsträckning har varit förhärskande i den danska debatten politisk om organisering. Toft Jensen skriver: De lokala självstyrelsemas rättighet att bestämma skattenivån för både inkomstskatt och förmögenhetsskatt utmärkande egenskap för, och är en grundläggande för kommunalt självbestämmande i Danmark.54

Detta är emellertid inte hela historien. Från centralregeringens perspektiv har det varit nödvändigt att ta med kommunerna i utformningen av den nationella ekonomiska politiken grund deras stora andel i de av sammanlagda offentliga utgifterna. Sedan det tidiga 1980-talet har man därför utvecklat ett system med årliga förhandlingar mellan centralregeringen och kommunerna om kommunernas ekonomier. Amtsrådsföreningen i Danmark representerar amtskommunema i dessa förhandlingar. Enligt inrikesdepartementet är detta samarbete baserat på den allmänna överenskommelsen att det är parlamentets och centralregeringens ansvar att utforma ekonomiska och politiska mål, att detaljerna i kommunmen ernas integration i den nationella ekonomiska politiken bör beroende vara av frivilliga överenskommelser mellan de kommunala organisationerna

och regeringen

Genom att inordna amtskommunemas och kommunernas ekonomier i regeringens allmänna ekonomiska politik, hoppas regeringen kunna minska de reala kostnadsökningama, och även stödja mål låg inflation som och låga räntenivåer. Sedan det tidiga 1990-talet har överenskommelsema huvudsakligen gällt försök att hindra lokala skattehöjningar. År 1991 kom sålunda regeringen och kommunorganisationema överens att de lokala om

l l

z

l 35

l

skatterna under 1992-1994 inte skulle öka från 1991 års nivå. Överenskommelsema för 1995 och 1996 har också varit starkt påverkade av önskan att stärka den offentliga ekonomin. Överenskommelsema mellan regeringen och kommunorganisationema är dock inte juridiskt bindande for de enskilda lokala självstyrelsema, eftersom kommunorganisationema inte kan binda sina medlemmar juridiskt. Därför tillåter överenskommelsema enskilda kommuner ett visst mått av utrymme for justeringar till lokala förhållanden.

Under de senaste tjugo åren har statsbidragen minskat. Under det tidiga 1980-talet var amtskommunema kraftigt beroende av statsanslag i form av generella bidrag, medan de idag finansierar den överhängande andelen av sina utgifter skatteinkomster. År 1980 utgjorde statsanslagen

genom egna 35 % av deras inkomster, medan denna andel 1996 hade minskat till cirka 17 %. En annan form av inkomster som minskar är återbetalningar av utgifter för ärenden som staten tar på sig det ekonomiska ansvaret för. Fram till tidigt l970-tal fördelades en stor del av anslagen från centralregeringen för specifika ändamål. Detta system kritiserades för att vara ekonomiskt osunt, och de specifika anslagen ersattes dock inte helt och hållet av allmänna anslag som kunde användas inom alla sektorer. Emellertid ändrades denna politik ännu en gång, och från och med mitten av 1980-talet har de direkta centrala bidragen minskat medan direkta skatter ökat som en andel av amtskommunemas och primärkommunemas inkomster.

Med beaktande av att skatter utgör den största enskilda inkomstkällan, att amtskommuner åtnjuter stor skattemässig självständighet och att amtskommunemas skatteunderlag varierar, verkar det vara rimligt att anta att beskattningsfriheten kan leda till avsevärda skillnader i servicenivån mellan amtskommunema. Sådana skillnader utjämnas emellertid genom ett utjämningssystem vars huvudsyfte är att säkerställa att servicenivån är likartad olika inkomstnivåer. Systemet har huvudelement:

trots tre 1 Utjämning av skatteunderlaget 80 % av skillnaderna i skattunderlag

per invånare utjämnas bland landets alla amtskommuner 2 Utjämning av utgiftsbehovet 80 % av skillnaderna i utgiftsbehov

per invånare utjämnas bland alla amtskommuner i landet 3 Olika specialanslag och utjämningsprojekt

Den första utjämningsmekanismen kompensation för förlorad inkomst

ger med anledning av ett skatteunderlag under genomsnittet. Den finansieras dels av de amtskommuner som har ett skatteunderlag över genomsnittet; dels av staten. I princip gäller samma logik för det andra arrangemanget, där skillnaden mellan amtskommunemas beräknade utgiftsbehov per invånare och det genomsnittliga nationella utgiftsbehovet per invånare utjämnas genom bidrag från amtskommuner vilkas utgiftsbehov är under

det nationella genomsnittet. Förutom de utjämningsmekanismer redan som nämnts finns det ett antal specialmekanismer administreras inrikessom av departementet. Till exempel är staten enligt lag tvungen att anslå medel till kommuner och amtskommuner befinner sig i särskilda svårigheter. som En fjärde kompensationsmekanism återfinns i den så kallade ut-

vidgade totalbalansprincipen det utvidete totalbalanceprincip. Denna

princip tar emellertid inte hänsyn till på den horisontella utjämningen mellan kommunerna, utan på det vertikala förhållandet mellan snarare centralregeringen och kommunerna. Den utvidgade totalbalansprincipen säkerställer att de förändringar i fördelningen ansvarsområden och åligav ganden mellan staten och kommunerna för med sig utgifter, komsom penseras. Detta är även fallet om staten ändrar den juridiska grundvalen för existerande lokala myndighetsåligganden. Om till exempel parlamentet tilldelar lokala och regionala kommuner uppgifter, kompenseras de nya genom en ökning av statsbidragen. Om kommunernas åligganden minskas, minskar även statsbidragen i utsträckning. samma Sammanfattningsvis åtnjuter de danska amtskommunema hög grad en

av handlingsfrihet i anskaffningen och förbrukningen Detta

av resurser. var delvis avsikten med reformema på 1970-talet, och det har gradvis uppnåtts under de senaste 25 åren. Under år har emellertid centralsenare makten skärpt sin kontroll över landets finanser makro-ekonomiska av stymingsskäl, och amtskommunemas ekonomiska frihet har minskats något efterhand.

4.5¶Den danska amtskommunen den

på

europeiska arenan

För att tjäna de lokala och regionala intressena ett bra sätt de ser regionala självstyrelserna, paradoxalt allt oftare bortom sin nog, egen horisont för att hålla jämna steg med de ekonomiska och politiska förändringar som påverkar deras dagliga liv. Internationella relationer, konkurrens liksom samarbete med regioner i andra länder håller på detta sätt på att bli viktiga delar i amtskommunemas strategier för regional utveckling. Denna situation är i hög grad ett resultat utvecklingen i nya av samband med den europeiska integrationen under de senaste tio åren. Införandet av den inre marknaden 1992, utvidgningen och fördubblingen

av strukturfondema samt förstärkningen decentraliseringstrendema i

av EU-politiken, vilka framhävs talet subsidiaritet och genom om partnerskap, har tillsammans skapat drivkraft för regionerna att på en ny agera den europeiska arenan. Man skulle kunna argumentera för att regionerna i detta nya europeiska sammanhang har försetts med uppsättning en ny incitament och strukturella möjligheter ökar deras kapacitet att utsom

37 L

forma sociala projekt och utvecklingsprojekt. Hur har amtskommunema reagerat på och agerat på denna nya politiska arena

- -

Amtskommunema har sedan ett antal år tillbaka varit aktiva deltagare i EU:s strukturfondsprogram. Huvudandelen av strukturfondernas utgifter i Danmark har hittills gått till sysselsättningsprojekt och till ekonomisk utveckling och rådgivning i områden med ekonomiska och strukturella problem. Amtskommunema ansvarar för förvaltningen av medlen utan inblandning från central nivå. Detta skiljer sig från det mönster hittills

som har utvecklat sig i Sverige och Finland sedan de gick med i EU, där beslutsprocessen när det gäller fördelningen EU-medel har legat hos

av centralmakten. Det har emellertid förts långa diskussioner

om strategiema och försöken till samarbete mellan amtskommunema och primärkommunema med avseende deras roller på den europeiska arenan. Observatörer hävdar att utdragna historiska rivaliteter och strävanden efter snäva lokala intressen i viss utsträckning har gett upphov till en atmosfär som kännetecknas mer av intern konkurrens och stridigheter samarbete och ansträngningar.

än av gemensamma

En annan viktig aspekt av intemationaliseringen regionerna är för-

av hållandet mellan regioner i olika stater, oftast inte enbart, gräns-

men regioner. Ett antal danska amtskommuner deltar i samarbetsprojekt med regioner både i EU-länder och i Central- och Östeuropa. Amtskommuner i östra delen av Danmark är till exempel involverade i samarbetsprojekt inom Östersjöområdet, medan amtskommunen Sønderjylland tillsammans med den nordtyska regionen Schleswig Holstein har skapat ett samarbete över gränserna under namnet Euroregion Schleswig.

De danska amtskommunema har således påverkats av den europeiska integrationsprocessen som aktörer i den interregionala konkurrensen om investeringar och finansierade resurser. Dessutom lyder lokala och regionala självstyrelser i en ökande omfattning under EG-lagen vilket innebär att EG-lagstiftning direkt berör amtskommunernas befogenheter på flera områden. Sedan 1986 har miljö, forskning och arbetsmarknad utsetts till särskilda områden för samarbete under Romfördraget, vilket har gett upphov till ett antal EU-direktiv som påverkar den amtskommunala förvaltningen. Vidare måste amtskommunema, liksom alla andra offentliga myndigheter i EU, rätta sig efter EU:s regler för offentliga uppköp när de gör upphandlingar över viss storlek.°1 Den europeiska kontexten

en nya utmanar sålunda regionerna olika sätt och regionerna försöker för sin del i allt högre grad att påverka beslutsprocessen inom den Europeiska unionen. Det formella sättet att slå vakt regionemas intressen i EU-

om systemet är genom regionkommittén, som inrättades genom Maastrichtfördraget. Kommittén har nio valda danska representanter, fyra från amtskommunema, fyra från primärkommunema och en representant för städerna Köpenhamn och Fredriksberg. Ett flertal regioner och lokala

l1

självstyrelser har även sökt direkta förbindelselänkar med unionen genom att öppna kontor i Bryssel. Detta gäller också de danska amtskommunema, då flera amtskommuner och Amtrådsföreningen är direkt representerade i Bryssel med målsättningen att stärka kontakterna med EU.

5 Mellankommunalt samarbete

Att bilda mellankommunala organisationer på mellannivån är mindre vanligt förekommande i jämförelse med Sverige och Finland. Lagen om kommunal självstyrelse kräver att kommunerna inhämtar regeringens godkännande för alla gemensamma åtgärder när det gäller utförandet all av verksamhet. Detta är för att förhindra att kommunerna överlåter sin ansvarsskyldighet till halvautonoma organ. Ett självständigt beslutande

organ som etablerats och godkänts på detta sätt kallas ett kommunalt sam-

arbetsbolag. Kommunala samarbetsbolag, till exempel trafikbolag, natur-

gasbolag och renhållningsbolag, är självständiga myndigheter och räknas som sådana som delar av den offentliga förvaltningens mellannivå. Detta gäller även när som ofta är fallet- de har inrättats privata bolag.°4 - som

6¶Centrala lokala relationer

- regionala -

Hittills har diskussionen huvudsakligen varit inriktad på den horisontella dimensionen av de danska självstyrelsema mellannivå alltså amtskommunemas åligganden och makt förhållandevis självständiga aktörer, som och mindre uppmärksamhet har ägnats det vertikala förhållandet mellan den regionala nivån och centralmakten och lokalmakten. Ett centralt drag i relationen mellan styrelsenivåema gäller godkännandet kommunernas av beslut. Enligt Page kan urskilja två huvudsakliga metoder man som centralregeringen använder för att kontrollera och övervaka självstyrelsema på lägre nivå. Den första är när centralmaktens inblandning i de lokala beslutens detaljfrågor byggs in i utformningen bestämmelsen specialav kompetens och den andra är när sådan inblandning i detaljer är begränsad allmän kompetens. Den första metoden kan sträng kontrollses som en fonn. Genom den godkänns eller förkastas lagenligheten och legitimiteten i de lokala självstyrelsemas handlande regeringsbeslut innan genom kommunerna handlar på ett visst sätt, förutom posteriori-godkännandet a enligt den allmänna kompetensen. Detta står i kontrast till den senare metoden, skulle kunna beskrivas ett slags fjärrkontroll, där som som lokala och regionala kommuner kan göra de vill så länge deras som handlande håller sig inom lagen. I detta fall består den enda formen av central kontroll av juridiska prövningar beslutens lagenlighet, utförda av

39 l

statliga representanter, domstolar och revisorer Hur beskriver av man bäst Danmark i förhållande till detta kontinuum mellan centralmaktens å ena sidan strängare, å andra sidan mer begränsade kontroll

Tillsynen över de lokala självstyrelsema tar sig uttryck på olika sätt. Det sker allmän tillsyn lagenligheten i de beslut som fattas i de olika

en av amtskommunema och primärkommunema. Kommunerna övervakas av en nämnd bestående fyra ledamöter från amtskommunen och en centralt

av utsedd amtman prefekt. Ordförande i nämnden är amtmannen, och hans förvaltning sköter sekretariatssyssloma. Inrikesdepartementet är den högsta tillsynsmyndigheten, utövar kontrollen över tillsynsnämn-

som dema. Amtskommunema och de två stadskommunema Köpenhamn och Fredriksberg övervakas direkt inrikesdepartementet. Beslut som man

av finner olagliga kan ogiltigförklaras och om amtsråd avsiktligt underlåter att fatta sådana beslut lagen kräver, kan de inblandade ledamöterna

som bötfällas.

Inom de flesta politikområden existerar också mera specifika tillsynsformer. När det gäller sociala frågor finns det särskilda regionala besvärsnämnder och central myndighet för att behandla klagomål. När det

en gäller utbildning kan vissa klagomål framföras till utbildningsdepartementet, och när det är fråga om fysisk planering kan miljödepartementet dra tillbaka planer innan de antas av kommunerna. Detta är några exempel på hur den centrala nivån utövar tillsyn och kontroll över de lokala självstyrelsemas beslutsfattande. Det bör framhållas att detta mönster är komplext och skiljer sig betydligt mellan olika politikområden. Mot denna bakgrund har den nuvarande regeringen beslutat att genomföra en granskning av de gällande kontroll- och tillsynsmedlen med målsättningen att skapa effektivt tillsynssystem lättare kan överblickas.

ett som

Även centralregeringen har tillgång till rad tillsynsmedel så ut-

om en övas denna makt ganska återhållsamt och tillämpas huvudsakligen när det gäller beslutens lagenlighet. Under senare år förefaller den centrala kontrollens karaktär ha förskjutits mot mer generella, lagstadgade former med målet att påverka bredare lagenlighets- och planeringsfrågor snarare än detaljerade regelbestämmelser och centralt ingripande. Som Bogason påpekar: Centralmakten ändrade sin roll från en som var främst övervakande till en som är till övervägande delen rådgivande. .Men den fort-

. sätter att hålla ett öga avvikelser i de lokala förhållandena och försöker påverka de lokala självstyrelser avvika från normen i högre

som anses grad än rikspolitiker eller inflytelserika experter finner acceptabelt Mot bakgrund denna bedömning kan kontrollen och tillsynen i Danmark

av placeras i den lindriga kategorin av de olika kontrollåtgärder som presenterats ovan, snarare än i den stränga.

T

7¶Diskussion om den nuvarande utform

ningen av mellannivån

Enligt institutionsteorin bör institution på specifika, en ses som en respons problematiska strukturer vid tidpunkten för dess tillkomst och representerar som sådan "ett element tillfällig ordning" Den nuvarande av mellannivån i Danmark kom till den totala omstruktureringen genom av den lokala självstyrelsen under det 1960-talet och tidiga 1970-talet. sena Den ledande principen för refonnema decentralisering, med innevar börden att offentliga åligganden bör lösas demokratisk genom en process lokal eller regional nivå och så nära medborgarna möjligt. som

Decentraliseringsmålet har eñersträvats i efterföljande reformer under

1980- och l990-talen. Institutioner sig emellertid inte nödvänanpassar digtvis helt och hållet till krav, förändrade omgivningar och nya samhälleliga omständigheter. Detta gäller förmodligen även lokala och regionala självstyrelseinstitutioner. Förvaltningsenhetema på lokal och regional nivå i Danmark, med sina rötter i det 1960-talet står inför sena nu utmaningar som skiljer sig avsevärt från situationen för 30 år sedan. Två huvudfrågor kan urskiljas, som har fått mycket uppmärksamhet på sistone och förmodligen kommer att fortsätta att få det inom överskådlig framtid. Den första frågan gäller de evigt växande allmänna kraven på sjukvårdens omfattning och kvalitet. Den andra frågan rör den nuvarande strukturens förmåga att reagera på och sig till regionalpolitikens utrikesdianpassa mension. Även sjukvården, och i synnerhet sjukhussektom, om har genomgått rationaliseringar och vidtagit åtgärder för att öka effektiviteten och infört nya behandlingsmetoder, kritiseras amtskommunema fortfarande skarpt för sjukhusdriften och sjukhusförvaltningen. Flera kritiker hävdar att en förutsättning för att uppnå effektiv sjukhussektor är att befria en amtskommunema från deras för sjukhusen. I samband med statsbudansvar geten för 1996 fattades ett beslut att tillsätta sjukhusutredning för om en att utvärdera sjukhusvårdens organisation och att analysera vilka faktorer som skulle påverka den långsiktiga utvecklingen sjukhusvården. av Utredningen presenterade sitt betänkande i januari 1997. I betänkandet framhölls att radikala refonner, så överföringen som av ansvaret för sjukhusen från amten till staten, inte tillrådlig lösning på de problem var en som sjukhusvården för närvarande står inför. Istället rekommenderade utredningen i allmänhet att fler initiativ borde tas för hitta föratt nya faranden för vården patienter, arbetsplaneringen, ekonomisk kontroll, av ledning etc. I vissa europeiska länder, i grannlandet Sverige, har utmaningen som från konkurrensen den europeiska inre marknaden frågan satt om en förstärkning av de regionala institutionerna eller omläggning de en av

regionala gränserna dagordningen. Även det sedan tid tillbaka är

om en ett accepterat faktum att regionalpolitik och regional självstyrelse kommer att bli allt viktigare i framtiden, särskilt när det gäller samarbete och konkurrens mellan regioner, har det nuvarande danska systemet för regional självstyrelse inte ifrågasätts på allvar. Yttre politik har dock förändrat sakfrågoma i regionalpolitiken och gett upphov till en regional diskurs, där traditionella roller och relationer diskuteras nya och icketraditionella sätt. I debattens centrum befinner sig teman starkt

som återspeglar behovet av att överväga intemationaliseringens och europiseringens följder för utformningen av självstyrelser mellannivå. Detta inbegriper ämnen som sträcker sig från frågor som gäller den optimala storleken på konkurrenskraftiga regioner till överväganden om amtskommunernas egentliga roll på den nya integrerade europeiska arenan.

Nyligen utlöste diskussioner om den framtida strukturen inom Köpenhamns storstadsomrâde en grundläggande debatt om det nuvarande förvaltningssystemet. I ljuset av denna beslöt regeringen i september 1996 att tillsätta en utredning för att granska den existerande förvaltningsstrukturen. Brännpunkten i denna granskning kommer att utgöras av en utvärdering av fördelningen av åligganden, makt och utgifter mellan de olika styrelsenivåema. Vilken slags mellannivå som kommer att uppstå efter att utredningen har slutfört sitt arbete i slutet av 1998 är svårt att förutsäga. I överensstämmelse med den traditionella danska strategin vad gäller reformer av de lokala/regionala självstyrelsema, så är emellertid en stegvis anpassning och gradvisa förändringar mer sannolika än en bred och radikal omstrukturering av de politiska och administrativa systemen som de är i dag.

l LITTERATUR

Amtsrådsforeningen 1994: Fornyelse af den offentlige sektor. Amtskommunale synspunkter i den aktuelle debatt. København. Andersen A. red 1996 The Danish Counties, Association of County Councils. Bogason, P. 1992: Forvaltning stat. Forlaget Systime. Viborg. og Bogason. P. 1987: Denmark. I Page Goldsmith red.: Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis West

of

European Unitarv States. SAGE Modern Politics Series Volume 13. SAGE publications. London. Newbury Park. Beverly Hills. New Delhi. Bruun, F. C-J. Skovsgaard 1980: Local Self-Determination and Central Control Denmark. International Political Science Review, Vol. 1 No IPSA. Engel, C. 1993: Trends in Regional and Local Government in the European Community. Trans-European Policy Studies Association. Grønnegård Christensen, 1992: Forvaltning omgivelser. Forlaget og Systime. Viborg, Hansen, T. 1993: Appendixz Meso Government Denmark and Sweden. I Sharpe L.J. red.: The Rise of Meso Government in Europe. Sage Modern Politics Series. Volum 32. Sage Publications.

London/Newbury Park/New Delhi.

Indenrigsministeriet 1992: Kommuner Amtskommuner. Opgaver og og

finansiering.

Indenrigsministeriet 1996: Kommuner amtskommuner Opgaver og - og Finansieringi udgave. økonomisk avdeling. Schultz Grafisk. København. Indenrigsministeriet Amtskommunalt udgiftspres styringsmuligheder, og Policy Document No. 1123/1987. Indenrigsministeriet 1997: Kommunalpolitisk redegørelse. Ingvartsen, 1991: Kommunalreformen i Danmark Hovedtrcek, vurdering framtidsperspektiver. Forlaget Kommuneinformation. og København. Kjellberg. F. 1988: Local Government and the Welfare State. Reorganization Scandinavia. I Dente Kjellberg: The Dynamics of Institutional Change. Local Government Reorganization in Western Democracies. SAGE Modern Politics Series Volume 19. Sage Publications. London. Newbury Park. Beverly Hills. New Delhi.

Klausen, K.K. 1996: Erfaringer med Internationalisering i Amter

og Kommuner. Odense Universitetsforlag. Odense. Knudsen. T. 1995: Dansk statsbygning. Jurist økonomforbundets -og Forlag.

43 l

LandstingsVärlden 1996: Landstings Världen. Landstingsförbundet. Ministry of the Interior 1996: Municipalities and Counties in Denmark.

Schultz Grafisk. Norton, A. 1994: International Handbook of Local and Regional

Government. A Comparative Analysis of Advanced Democracies. Edward Elgar. Aldershot.

OECD 1997: Managing Across Levels of Government. PUMA. OECD

Publications. Paris. Olsen, J.P. 1992: The Dynamics of Institutional Change. LOS-senter

Notat 92/14 Page, E.C. 1991: Localism and Centralism in Europe. The Political and

Legal Base of Local Self-Government. Oxford University Press. Sharpe, L.J. 1970: Theories and Values of Local Government. Political

Studies, Vol XVIII, No Toft Jensen, H. 1986: Central Control, Local Communities and Local

Politics. The Development of Local Government Element in

as an

the Political and Administrative System Denmark. Publikationer

fra institut for Geografi, Samfundsanalyse og Datalogi. Forsknings-

rapport nr 49. Roskilde Universitetssenter.

OFFENTLIG FÖRVALTNING OCH

STYRELSE PÅ MELLANNIVÅ I

i

NORGE: STRUKTUR, HISTORIA

OCH SENARE UTVECKLING

Leon Aurdal, Magne Langset och

Lars Silseth

l Inledning

Det norska förvaltningssystemet är ett enhetligt system. Statsmakten består

den legislativa makten stortinget det norska parlamentet, domav stolsväsendet och den exekutiva makten regeringen. Den exekutiva makten, eller den offentliga förvaltningen, består av tre nivåer: centralmakten, eller statsförvaltningen, länsförvaltningen och den kommunala förvaltningen. Regeringen är högsta förvaltningsmyndighet och är som sådan ansvarig för förvaltningens verksamhet. Styrelsen mellannivå i I delades Norge motsvaras fylket länet. Genom ett kungligt påbud 1671

av landet i 12jâzlker, eller amt som de kallades då. Antalet har sedan dess

upp utökats till nuvarande 19 fylker. Detta antal innefattar huvudstaden Oslo, som är både fylke och kommun.

Fylket både statliga och kommunala organ. Centralmakten om-

rymmer fattar både dekoncentrerade enheter med enstaka ansvarsområden, d.v.s. departement har länsorganisationer fylkeskontor, och ett de-

som egna koncentrerat med flera ansvarsområden, företräds fylkes-

organ som av

Fylkesmännen företräder centralmakten i varje fylke har förmannen. som setts med breda ansvarsområden för att säkerställa att de lokala självstyrelsemas verksamhet bedrivs i enlighet med nationella lagar och bestämmelsern.

De politiska fylkeskommunema täcker samma områden som förvaltningslänen. Dessa regionala kommuner har omfattande ansvarsområden, främst hälso- och sjukvårdsområdet även områdena utbildning,

men

L-_, , b, l l

vägar och regional planering. Ramama för kommunernas och fylkeskommunemas verksamheter fastställs emellertid stortinget. av Vid sidan den regionala statsförvaltningen och fylkeskommunema av har det också gjorts försök att inrätta andra regionala enheter, till exempel när det gäller den fysiska och ekonomiska planeringen men dessa försök har endast haft begränsad framgång." Tabell 1 visar antalet anställda på den regionala nivån. Tabellen visar också att i fråga antalet anställda om är fylkeskommunema den största arbetsgivaren på mellannivån. Detta beror främst på antalet anställda på sjukhus och i kommunala skolor.

Tabell 1. Anställda på de regionala och kommunala nivåerna, i tusental

Källa: St. meld. nr, 32 1994-95 Kommune Åzlkesinndelingen, och KOU l -97 og Spiller det rolle noen

De roller som innehas de båda huvudaktörerna på mellannivån fylkesav kommunen och fylkesmannen kan uppfattas de

- som att kompletterar var-

andra, då båda är ansvariga för utförandet och samordningen av den offentliga verksamheten på den regionala nivån. Hur de olika uppgifterna

är uppdelade mellan dem är angivet i tydligt definierad funktionsfördelen ning. Det finns emellertid betydande skillnad mellan fylkeskommunen en och fylkesmannen, gäller förutsättningen för och

som huvudinriktningen

på deras arbete. Fylkeskommunens verksamhet är huvudsakligen inriktad

regionens egna behov, medan fylkesmannen, i egenskap

av regeringens

och departementens representant, till största delen bedriver verksamhet en som har att göra med den nationella politiken. Därför kan man med ett annat synsätt peka på existensen betydande överlappningar, spänningar av och konflikter mellan huvudaktörema, vilket leder till ineffektiv en och

ofullständig policyprocess på förvaltningens och självstyrelsens mellan-

nivå. Vi ska återkomma till diskussionen om det nuvarande systemet mot slutet av kapitlet. Dessförinnan är det emellertid nödvändigt att närmare gå systemets huvuddrag och i denna presentation är fokus därför nästan

uteslutande begränsat till fylkeskommunemas och fylkesmannens roller

och strukturer.

V L

2 historia och

Fylkeskommunema -

reformer

Även den kommunala självstyrelsen inte omnämns i den norska för-

om fattningen, så härrör institutionen sådan från elvahundratalet. Som i

som de andra skandinaviska länderna som ingår i denna studie, kan den kommunala självstyrelsen i Norge härleda sitt moderna ursprung tillbaka till artonhundratalets mitt. Den rättsliga grunden till den kommunala självstyrelsen lades genom antagandet lagen kommunal själv-

av om styrelse formannskapslovene 1837. Även lagen vid tidpunkten för

om dess tillkomst ansågs radikal med avseende på det kommunala själv-

som bestämmandet och kompetensområdena, var den kommunala självstyrelsens verksamhet fortfarande mycket begränsad. Detta gällde i särskild hög grad för fylkeskommunema. De var först och främst tänkta

som stödorganisationer avsedda att underlätta samarbete mellan landsbygdskommunerna i fylket. Under denna period valdes fylkeskommunema indirekt via kommunerna, och ledamöterna vanligtvis borgmästama i

var fylkets landsortskommuner. Följaktligen fungerade fylkeskommunema som församlingar av delegater från landsortsdistrikten. De finansierades av skatter som betalades medlemskommunema och leddes fylkes-

av av mannen som utsågs av regeringen. Detta system fanns kvar mer eller mindre oförändrat fram till 1964, när stadskommunema inkorporerades som delar av fylkeskommunema, och fylkeskommunemas representativa

ändrades. system

Fylkeskommunernas administrativa struktur och juridiska ansvarsområden ändrades inte i grunden förrän 1975. Från och med 1975 valdes ledamöterna i fylkeskommunema direkt med hjälp ett proportionellt

av system, vilket innebar att fylkeskommunema inte längre fungerade

som fora för det mellankommunala samarbetet, utan kunde

snarare ses som självständiga politiska maktorgan med en egen politisk identitet och regionen som grund. Således var fylkeskommunen inte längre ansvarig inför de lokala kommunerna, utan istället inför de enskilda invånarna i fylket. Vidare gavs fylkeskommunema direkt beskattningsrätt, vilket ersatte systemet med överföringar från kommunema. Slutligen fylkes-

var mannen inte längre ledamot och ordförande i fylkeskommunens styrelse.

Reformen 1975 motiverades med de värden traditionellt sett

som förknippas med kommunal självstyrelse: principerna demokratisering,

om autonomi och effektivitet. Införandet fylkeskommun styrd

av en autonom av en direktvald poliltisk församling skulle således innebära ökad lokal/regional frihet, ökad lokal/regional demokrati, mera välfärd och större effektivitet. I synnerhet autonomin något vital bety-

uppfattades som av

delse, både ett värde i sig och förutsättning för att uppnå de

som som en mål och syften som var kopplade till de två andra värdena. I utvärdering

en

av fylkesreformerna under efterkrigstiden hävdar Hansen att paketet med refonnprinciper som infördes 1975 bör utvärderas först och främst i ljuset av den ökade autonomin: ...vi kan urskilja två eller tre tydliga utvecklingslinjer, vilka alla leder i samma riktning för fylkeskommunemas del, nämligen i riktning utökad autonomi. Genom de ändrade val-

mot en och skattesystemen skulle fylkeskommunema för det första bli självständiga i förhållande till primärkommunema. Genom förändring det

en av administrativa systemet uppnådde fylkeskommunema för det andra

en mycket högre autonomi i förhållande till statsförvaltningen. Och slutligen upprättade fylkeskommunema direkta förbindelser till medborgarna

den föreslagna skattereformen .79 genom

Sammanfattningsvis framträdde fylkeskommunema och

som en ny självständig beslutsfattande nivå på den administrativa och politiska

med de ändringar infördes 1975 och trädde i kraft 1976.80 scenen som Nästa avsnitt kommer att handla om fylkeskommunemas nuvarande situation, ungefär tjugo år efter deras tillkomst, med ett speciellt fokus på denna styrelsenivâs autonoma ställning.

3¶Kompetensområden

Det finns ingen allmän lag fastställer kompetensfördelningen mellan

som staten, fylkeskommunema och primärkommunema. Funktionsfördelningen mellan de olika styrelsenivåema beslutas av stortinget genom lagstiftning: allmänna frågor i lagen kommunal självstyrelse och frågor gäller

om som särskilda sektorer eller funktioner i speciallagstiftning kommunal

sarrlovgivning. Lagen om kommunal självstyrelse gäller framför allt frågor om förfaranden och organisering på lokal och mellannivå, medan

av organ

speciallagstiftningen ålägger fylkeskommunema särskilda uppgifter och

riktlinjer. Även de flesta lagar reglerar fylkeskommunemas verk-

om som samhet tilldelar dem ett generellt ansvar och således hög grad

en av formell beslutanderätt, så påminner deras funktion regional

mer om en

statsförvaltningsmyndighet än ett regionalt självstyrelseorgan när de verk-

ställer de obligatoriska åliggandena tabell 2. Den juridiska grundvalen

se

för den kommunala och regionala självstyrelsen utgörs emellertid

av antagandet av en negativt avgränsad generell kompetens. Den innebär att fylkeskommunen kan utföra andra uppgifter än dem som lagstiftningen stadgar, så länge som dessa uppgifter inte enligt lagen har tilldelats andra myndigheter eller instanser raka motsatsen till den brittiska ultra vires-

doktrinen.

Resultatet av uppdelningen av funktioner och uppgifter mellan de olika styrelsenivåema är följaktligen blandning parlamentariska

en av beslut och initiativ från fylkeskommuner och kommuner. Mot denna bak-

49 L

grund kan man kanske säga att fylkeskommunema och kommunerna är försedda med vad som skulle kunna betecknas som ett Janusansikte. De har dubbla funktioner, då de på samma gång ingår i den centrala förvaltningen och fungerar som företrädare för de lokala och regionala

självstyrelsema.

4 och

Uppgifter utgifter

De flesta uppgifter som för närvarande utförs av fylkeskommunema är

obligatoriska och fastlagda i speciallagstiñningen. De viktigaste funk-

tionerna och deras relativa andel av fylkeskommunemas sammanlagda utgifter 1996 visas i tabell 2:

Tabell 2. Fördelningen fylkeskommunemas utgifter ändamål,

av per

,

Källa: Report on the Calculation, Committee for Local Government Finance, februari 1998.

Enligt tabellen skulle fylkeskommunen i stor utsträckning kunna karaktäriseras som välfärdskommun, huvuduppgift består i att

en vars ombesörja centrala välfárdsfunktioner såsom sjukvård 59 % och utbildning 24,9 %. Fylkeskommunen som sådan utgör inget undantag från den allmänna regeln gäller organiseringen de nordiska välfärdsstatema:

som av de lokala och regionala kommunerna har varit och är de huvudsakliga

- organen för implementeringen av välfárdspolitiken. Offentliga uppgifter har successivt delegerats till de decentraliserade organen med motiveringen att de lokala och regionala självstyrelsema kan implementera och förvalta de åligganden som direkt påverkar den enskilda medborgaren på ett mer effektivt sätt. De regionala självstyrelsema åtar sig de uppgifter och funktioner som antingen är för stora för att tilldelas kommunerna, eller som kräver samarbete över kommungränsema. När över 60 % av den offentliga sektorns konsumtion härrör från de regionala och kommunala styrelsenivåema, kan man säkerligen argumentera som Albzeks att

ll

välfärdsstatens problem har blivit välfárdskommunemas problem och

vice versa.

Denna omfattande decentralisering av uppgifter till de regionala och lokala självstyrelsema verkar i samklang med strävandena att stärka

vara den regionala demokratin så kraftfullt framhävdes i reformen 1975.

som Om som utgångspunkt tar det faktum att den regionala demokratin antas innebära att det finns skillnader mellan fylkeskommunerna när det gäller hur de prioriterar sina inkomster, samt deras frihet att organisera tillhandahållandet av service, så uppstår frågan fylkeskommunerna åtnjuter

om verklig autonomi i dessa avseenden. Eller, for att formulera frågan, i

om vilken utsträckning och på vilka sätt inskränker centralmakten fylkeskommunemas handlingsfrihet Sørensen har inordnat de centrala kontrollmöjligheterna i fyra kategorier: l Laglig rätt till service: central lagstiftning kan definiera vilken lagstadgad rätt medborgarna har till viss offentlig service och tvinga fylkeskommunerna att tillhandahålla denna service. 2 Organisationsrestriktioner: i lag kan att det skall finnas

anges särskilda facknämnder som ges beslutskompetens oberoende fylkes-

av kommunen. 3 Alinimistandarder: den nationella lagstiftningen kan specificera serviceutbudet genom att besluta om kvalitetsstandarder och gemensamma minimistandarder för servicen. 4 Centralt godkännande eller kontroll: centralmakten kan även påverka tillhandahållandet

av service genom regleringar om statlig kontroll och godkännande, både i relation till särskilda handlingsprogram och deras fysiska infrastruktur. Med utgångspunkt i dessa fyra reglerings- och kontrollkategorier

sammanfattas kort i tabell 3 det manöverutrymme fylkeskommunerna har, när

som det gäller utförandet av de viktigaste funktionerna:

Tabell 3. Centralmaktens reglering wfjzlkeskommunernas styrelse,

obligatoriska åligganden

Starka begränsningar genom lagar och bestämmelser 0,5: Medelstarka begränsningar genom lagar och bestämmelser

Svaga begränsningar genom lagar och bestämmelser Lagstadgad Restriktioner Minimi- Centralt godrätt till på organisa- standarder kännande service tioner eller kontroll

Påbyggnads- 1 l 1 0 undervisning Sjukvård somatiskt 0,5 0,5 0 1 och psykiatrisk Kultur 0 0 0 0 Allmänna 0 O 0 1 kommunikationer Källa: St. meld. 23 1992-93 Om forholdet mellom staten kommunene

nr. og

51 l

Tabellen visar att den obligatoriska uppgiften utbildning som tillhandahålls på den regionala nivån regleras ett väldigt precist sätt. Lagen innehåller detaljerade bestämmelser för tillhandahållandet av service inom denna sektor, vilka täcker alla aspekter från krav på byggnader och antalet elever i varje klass till innehållet i läroplanen. Hälsovårdssektorn kommer

andra plats när det gäller den statliga regleringen servicen med

av ungefär 50 lagar och 150 föreskrifter som begränsar fylkekommunemas handlingsfrihet. Transportväsendet och i synnerhet kulturen är underkastade betydligt färre statliga regleringar och kontroller.

Sammanfattningsvis begränsas den autonomi som fylkeskommunema har när det gäller beslut om utgifter, servicenivåer och organisatorisk utformning flera möjligheter till statlig kontroll och regleringar.

genom Den största andelen av utgifterna går till ombesörjandet av service inom områdena sjukvård och utbildning; sektorer som hör nära samman med centralmaktens välfardsambitioner. Det finns emellertid tecken som tyder på att inblandningen från centralt håll i de lokala och regionala angelägenheterna minskar. Lagen kommunal självstyrelse från 1992 bygger

om

en proposition enligt vilken den nuvarande lagstiftningen innehåller för många detaljerade regler och att centralmaktens kontroll mer borde bygga

målstyming. En debatt gäller frågan det är nödvändigt att den

annan om nationella lagstiftningen anger minimistandarder.

Fylkeskommunema är inte enbart leverantörer av centralt styrd välfärdsservice. Sedan de inledde sin verksamhet 1975 har de också spelat en nyckelroll för den regionala utvecklingen. Denna roll har, fram till nyligen, bestått två centrala element. Först och främst är fylkes-

av kommunema ansvariga för den vittomfattande regionala planeringen i enlighet med miljödepartementets riktlinjer, med uppgiften att ange målen för den övergripande demografiska och ekonomiska utvecklingen och att slå vakt om samhällets intressen när det gäller markutnyttj andet och naturresurserna i de respektive länen. För att uppnå dessa mål ska fylkeskommunerna utarbeta fylkesplaner i samråd och samarbete med de centrala och lokala styrelsenivåema. Planerna revideras vart fjärde år, och det finns en stark betoning på samordningen av de olika sektorerna inom den offentliga verksamheten som drivs av lokala, regionala och centrala organ. Ända sedan den första fylkesplanen utarbetades 1976, har planerna emellertid kritiserats för att vara alltför ambitiösa dokument av begränsad g praktisk betydelse. Särskilt strävandena efter samordning av olika sektorer, som fylkesplanen var tänkt att främja, har bedömts vara miss-

i lyckade.

Den andra centrala komponenten i fylkeskommunemas ansvar för den regionala utvecklingen har traditionellt sett varit kopplad till deras administration av olika regionala stödprojekt. Till exempel har de haft befogenhet att besluta olika slags statliga anslag sedan mitten

om

J

1970-talet. År 1995 fattade emellertid beslutet Statens näringsman att och distriktsutvecklingsfond SND och dess lokalkontor skulle ta över ansvaret för administrationen de regionala stödprojekten. Denna av utveckling har fått vissa observatörer att hävda att fylkeskommunemas planerings- och utvecklingsroll har förvandlats till blott ritual, där de en nödvändiga medlen för att förverkliga planer och ambitioner saknas. Den regionala planeringen och utvecklingen hör till fylkets ansvarsområden. Utvecklingen SND och fylkesmannens på områdena av ansvar jordbruk och miljö har skärpt debatten uppgiftsfördelningen mellan om fylkeskommunema och den regionala statsförvaltningen. Denna debatt har handlat om två saker: dels frågan omfördelningen uppgifter och om av ansvarsområden, dels frågan att utveckla samarbetet och styrningen på om flera nivåer.

5¶Inkomster

Fram till 1975 finansierades fylkeskommunema skatter repartigenom sjonsskatt som betalades fylkets medlemskommuner i enlighet med av deras skatteförrnåga. Genom införandet 1975 års fylkesreform av gavs emellertid fylkeskommunema självständig beskattningsrätt. Det innebar en att fylkeskommunema och primärkommunema skulle dela på samma skatteunderlag, och ett djupare plan innebar inkomstreformen att fylkeskommunema ekonomiskt sett blev helt självständiga från kommunerna. Sedan den direkta fylkesskatten infördes 1977 har fylkeskommunemas huvudsakliga inkomster kommit från tre källor: öronmärkta bidrag, allmänna bidrag och skatter. Under åren efter reformen 1975 utgjordes huvuddelen de statliga bidragen öronmärkta bidrag av av som täckte en mängd handlingsprogram och projekt. Överflödet specialav destinerade bidrag som länkade det lokala och regionala beslutssamman fattandet med de statliga målsättningarna befanns dock oförenligt vara med huvudmâlet, att inrätta självständiga fylkeskommuner. En statlig utredning huvudutredningen bakom reformen den kommunala självav styrelsen som förespråkade idén autonoma lokala och regionala om självstyrelser, påpekade behovet reformer med argumentet att systemet av med öronmärkta bidrag inte bara minskade de lokala och regionala självstyrelseorganens autonomi, utan även förhindrade effektiv en resursfördelning de lokala och regionala nivåema. Det statliga anslagssystemet omorganiserades därför från och med 1986 genom en sammanslagning av alla olika särskilda bidrag till tre större, sektorsbaserade anslag, och från och med 1994 till ett enda, stort, generellt bidrag. Det nya systemet infördes 1986 hade tre grundsatser: det skulle för som det första lägga ett tyngre ekonomisk de regionala och lokala ansvar

L

nivåerna. För det andra skulle avskaffandet av specialbidrag och införandet av generella bidrag med anslagsfördelningar till varje sektor innebära en lägre grad av detaljerad styrning från centralt håll. För det tredje representerade det nya systemet en betydande förenkling i jämförelse med det gamla. Mellan 1986 och 1994 tog fylkeskommunema emot ett generellt bidrag och sektorsbidrag för högstadieskolor, transportväsende och hälsovård. År 1994 ersattes de tre sektorsbidragen ett enda utgifts-

av utjämnande bidrag. Den grundläggande strukturen för fylkeskommunemas nuvarande inkomstsystem visas i tabell

transfereringar Totalt 52 059 100 Källa: Report on the Calculation, Committee for Local Government Finance, februari 1998.

Som framgår av tabellen består inkomstunderlaget huvudsakligen av skatter och statsbidrag. Skatteinkomstema som baseras på den beskatt-

ningsbara personliga inkomsten utgjorde fylkeskommunemas

- 43 % av inkomster 1996. Regeringen fastställer maximinivåema for skattesatserna. År 1996 skattetaket för fylkeskommunema 7 %, skattesats alla

var en som fylkeskommuner tillämpade. Ungefär 43 % av de totala inkomsterna kom från generella bidrag, medan de sammanlagda Öronmärkta bidragen uppgick till 15 %. Avgifter, debiteringar och andra mindre inkomstkällor relaterade till räntebetalningar, etc. utgjorde en mindre del 5 % av fylkeskommunemas sammanlagda inkomster. Det är ingen överdrift att påstå att tabell 4 visar fylkeskommunemas mycket begränsade inkomstmöjligheter, trots målsättningarna och ansträngningama i 1986 års reform. Detta är delvis en följd av den centrala regleringen av skattesatserna, som skiljer Norge från grannländema Sverige och Danmark, och delvis ett resultat av det relativt stora beroendet av statliga bidrag. Det faktum att antalet öronmärkta bidrag har ökat under det senaste året visar på att fylkeskommunemas handlingsutrymme när det gäller verksamhetens finansiering har minskat.

År 1995 tillsattes statlig utredning för att granska systemet med den

en lokala självstyrelsens ekonomi. Utredningen lade 1997 fram ett betänkande med flera förslag på åtgärder för att utveckla det nuvarande syste met. Några dessa förslag fick stöd från den nytillträdda regeringen

av en

koalition bestående kristdemokratiska partiet, centerpartiet och liberala av vänsterpartiet och stortinget, bland annat rekommendationen att öronmärkta bidrag endast bör användas i ett begränsat antal fall, och att andelen fria inkomster, d.v.s. skatter, bör ökas. I allmän redogörelse en om den lokala demokratin, hållen inför stortinget den 19 1998, förmars klarade ministern för kommunala och regionala frågor även att den nya regeringen beslutat att inleda försök med att låta några primärkommuner och fylkeskommuner fritt få bestämma skattesatsen samt att tilldela dessa kommuner pengar i form generella bidrag istället för tidigare öronav som

märkta bidrag.

6¶Fylkeskommunernas organisatoriska

struktur

Enligt lagen om kommunal självstyrelse måste alla primär- och fylkeskom-

muner ha en fullmäktigeförsamling, en ordförande i fullmäktigeförsam-

lingen och administrativt ansvarig chef. Utöver dessa krav fastställer en inte lagen om kommunal självstyrelse hur kommuner och fylkeskommuner ska vara organiserade. Fullmäktigeförsamlingen är det högsta organet och kan fatta politiska beslut om uppgifter och investeringar. Val till fylkeskommunen sker vart fjärde år på grundval ett proportionellt valsystem med flermansav valkretsar. Storleken fullmäktige beror på antalet invånare i varje fylke. Minimistorleken är 19 i de minsta länen och 43 i de största. Ordföranden väljs av fullmäktige bland fullmäktigeledamötema. Fullmäktige har rätt att, inom vissa gränser, fördela medel, införa brukaravgifter och idka myndighetsutövning i form av regler som är bindande för invånarna. Fylkeskommunens fullmäktigeförsamling väljer också styrelse bland en sina medlemmar. Fram till 1993 krävde lagen fjärdedel fullatt en av mäktigeledamötema skulle väljas till styrelsen. Lagen kommunal om

självstyrelse från 1993 anger istället att fullmäktigeförsamlingama får

välja fem eller flera ledamöter i styrelsen. Styrelsen väljs så att partierna representeras i styrelsen i relation till deras ställning i fullmäktigeförsamlingen. Denna metod tillhör samma tradition aldennansom modellen, där ledamöterna i den verkställande styrelsen väljs bland de mest erfarna fullmäktigeledamötema från alla partier. Styrelsen har an-

svaret för att lägga fram budgetförslag till fullmäktigeförsamlingen, och

styrelsen bereder de ärenden som ska behandlas fullmäktigeförsamav lingen. Styrelsen kan också förses med befogenhet att fatta beslut i vissa fall. Lagen från 1992 kommunal självstyrelse tillåter vid sidan alderom om manmodellen även en alternativ styrelseform kallas den parlasom

55 L

mentariska modellen och som stärker majoritetens position och ansvar. Denna modell bygger på att styrelsen är beroende av majoriteten i fylkes-

kommunens fullmäktigeförsamling.

7 och

Fylkeskommunen legitimitetsutmaningen

Offentliga institutioners varaktighet och legitimitet beror på folkets godkännande och stöd. Nivån på valdeltagande kan ses som ett mått på det folkliga stödet för politiska institutioner som fylkeskommunen.

Valdeltagandet i kommunal- och fylkeskommunvalen var år 1995 lägre än i några föregående val under efterkrigstiden. Den sammantagna statistiken för hela landet visar att endast 59% röstade i de fylkeskommunala valen. Det låga resultatet förstärkte trenden mot ett minskande valdeltagande som har funnits under de senaste 15-20 åren. För många iakttagare framstår denna långvariga tendens som ingenting annat än en tydlig markering av den legitimitetskris som den kommunala och i synnerhet regionala självstyrelsen hamnat Men man skulle kunna hävda att skiftningar i väljarbeteendet och till och med långvariga trender i sig inte utgör definitiva bevis på en legitimitetskris. Tesen om den regionala demokratins minskade legitimitet stöds emellertid även av andra tecken än valdeltagandet. Till exempel visade en nationell undersökning 1990 att 51% av befolkningen ansåg att den kommunala nivån hade störst påverkan på det dagliga livet, till skillnad från de 31 % som satte den centrala styrelsenivån först och de 9 % som svarade den regionala styrelsen. På det politiska planet stöder både partier som Høyre och Fremskrittspartiet avskaffandet av fylkeskommunema, under det att media ständigt rapporterar vårdskandaler förorsakade felaktiga prioriteringar och

om av brist på kontroll från fylkeskommunemas sida. Med andra ord står fylkeskommunema under hård Frågor som gäller deras demokra-

press. tiska ställning och förmåga finns ständigt dagordningen, och deras roll som serviceleverantörer är starkt ifrågasatt.

8 Den

regionala statsförvaltningen

-

fylkesmannen

8.1¶Historia

Fylkesmannen har varit del den offentliga förvaltningen i Norge

en av sedan 1685. Fylkesmannen är en statlig myndighet på regional nivå är

som underordnad departementen, och det finns ett fylkesmanskontor i varje fylke Oslo och Akershus har ett gemensamt kontor. Utmärkande för kontoren är att de utför specialiserade uppgifter för flera departement och direktorat, medan de även har ett generellt för den övergripande

ansvar statliga verksamheten i fylket. Historiskt sett har fylkesmännen spelat

en viktig roll som kronans representanter i regionerna. Fram till dess lagen om lokal självstyrelse antogs 1837 fungerade fylkesförvaltningen endast som en förlängning av den centraliserade staten. Fylkesmannen tog alltså hand om merparten av de offentliga åliggandena i fylkena.96 Med lagstiftningen 1837 blev varje fylke tvunget att ha styrande full-

en

mäktigeförsamling, bestående borgmästama från de lokala kommun-

av ema. Ett drag av folklig representation infördes alltså i fylkesförvaltningen, men fylkesmannen fortfarande den viktigaste aktören

var som församlingens ordförande, med ansvaret för att förbereda dagordningen inför sammanträdena. Denna dominerande roll förändrades emellertid radikalt med införandet de direktvalda fylkeskommunema 1975. Refor-

av men innebar att fylkesmannen inte längre skulle leda fylkeskommunens förvaltning, och att han/hon istället skulle begränsa sin verksamhet till

rent statliga angelägenheter och sakna inflytande över de politiska

processerna i fylkeskommunen.

Sedan mitten på 1980-talet har emellertid fylkesmannens roll

på nytt ökat i betydelse. Detta beror delvis på gammal målsättning minska

en att splittringen inom den regionala statliga nivån. Sättet att uppnå detta mål har varit att integrera statliga sektorsmyndigheter i fylkesmannens kontor och därmed koppla ihop olika politikområden horisontellt på den regionala nivån. Det bakomliggande resonemanget är att detta ska samord-

gynna ningen och utveckla ett rumsligt synsätt, vilket betyder att den statliga regionalpolitiken kommer att bli mottaglig för territoriella olikheter

mer och behovet av samordning mellan de lokala myndigheterna. Till exempel blev de regionala delarna av jordbruksförvaltningen underordnade fylkesmännen 1994, för att de skulle knytas närmare till de förvaltningssektorer vilkas verksamheter sammanföll med de olika jordbruksnämndemas verksamheter. Den andra anledningen till att fylkesmännen återtagit lite sin

av forna ställning under år beror starkare betoning deras

senare en av

57 g

rådgivande funktioner och tillsynsfunktioner, liksom deras uppgift

som besvärsinstans i kommunalrättsliga ärenden. I följande avsnitt

ska vi ta en närmare titt på de roller och funktioner fylkesmannen innehar för

som närvarande.

8.2¶Funktioner och roller

Bestämmelserna för fylkesmännen slår fast att fylkesmannen är kungens, dvs. regeringens, och statens företrädare i fylket och är ansvarig för genomförandet av stortingets politiska beslut. De enskilda departementen har direkt befogenhet särskilda instruktioner till fylkesmannen inom

att ge sina kompetensområden. Fylkesmannens huvuduppgift är således att på departementens vägnar aktivt vidarebefordra stortingets och regeringens politik inom olika specialområden till kommunerna och sedan till att de

se verkställs inom de fastställda och i enlighet med principerna för

ramarna kommunal självstyrelse. För närvarande utför fylkesmannen uppgifter för följande departement: 1 Barn- och familjedepartementet: Fylkesmannen är ansvarig för viktiga uppgifter på de regionala och kommunala nivåerna när det gäller daghem, familjelagstiftning/separationer och skilsmässor, barnens välfärd, krishantering och skuldrådgivning. Uppgifterna innefattar vägledning, kontroll och tillsyn av kommuner och andra institutioner. 2 Justitie- och polisdepartementet: Fylkesmannen är ansvarig för kostnadsfri rättshjälp och ersättning till våldsoffer och för tillsynen

av förlikningsnämnder, skiljenämnder, religiösa och konfessionella samfund, och stiftelser. Fylkesmannen har det primära ansvaret för fylkets civilförsvar. Fylkesmannen spelar också viktig roll i strävandena att säker-

en ställa den nödvändiga beredskapen regional nivå och när det gäller att säkerställa att kommunerna har kapacitet att kunna förhindra och hantera större olyckor, kriser och katastrofer i freds- och krigstid. Fylkesmannen har dessutom ansvaret för att utveckla och leda samordnat krisorga-

en nisation i fylket. 3 Arbets- och administrationsdepartementet: Fylkesmannen har

en tillsyns- och vägledningsroll visavi kommunerna när det gäller allmänna ekonomiska och juridiska frågor. Detta inbegriper budgetkontroll, beslut om lån och garantier liksom fördelningen av vissa medel står till

som fylkeskommunemas förfogande. Fylkesmannen måste samordna statens relationer till kommunerna. Fylkesmannen har också tilldelats uppgifter som gäller valen till kommunerna och fylkeskommunema och de allmänna valen samt uppgifter inom för plan- och bygglagen, såsom över-

ramen klaganden i byggnadsärenden.

4 Jordbruksdepartementet: Fylkesmannen för att de jord-

ansvarar brukspolitiska mål som fastställts av stortinget vid given tidpunkt

en uppnås. Detta innefattar bland annat att stärka jordbruksnäringen genom att främja åtgärder inom både nya och traditionella former jord-

av bruksbaserad industriell utveckling och att säkerställa att dessa åtgärder genomförs i enlighet med sund förvaltning jorden och miljön.

en av Fylkesmannen ansvarar dessutom för att verkställa åtgärder inom inkomstoch välfärdspolitiken, som till exempel kontrollen understöd enligt

av jordbruksöverenskommelsen. 5 Miljövårdsdepartementet: Fylkesmannen spelar central roll när

en det gäller det kontinuerliga överinseendet av kommunal och annan verksamhet på miljöområdet. Den centrala uppgiften är att vidarebefordra nationella miljömål till lokala och regionala organ och att dokumentera och tillhandahålla information om regeringens politik miljöskyddsområdet. Fylkesmannen arbetar även med att minska föroreningama från kommunala utsläpp, vissa industrigrenar, jordbruksverksamheter och fiskodlingar. Grundläggande förutsättningar för dessa ansträngningar och för att uppnå miljöpolitiska målsättningar är att de biologiska

resurserna skyddas och används på ett rationellt sätt. 6 Social- och hälsodepartementet: Inom denna sektor inskränker sig fylkesmannens uppgifter huvudsakligen till att tillhandahålla allmän

en vägledning till kommunerna, behandla överklaganden, tillsyn insti-

av tutioner/bostäder, utvecklingsprogram för social service och missbrukare.

Förutom verkställandet av ett antal uppgifter för departementen och direktoraten, förutsätts fylkesmannen säkerställa att olika uppgifter behandlas i överensstämmelse med relaterade eller angränsande uppgifter. Enligt bestämmelserna för fylkesmännen är målet att staten bör så

agera konsekvent som möjligt i förhållande till kommunerna och att lösningar bör vara såväl effektiva som till nytta för samhället i stort. Detta samordningsansvar avser uppgifter som ryms både inom och utanför de

organisatoriska ramama för fylkesmannens kontor.

Med sina olika roller och sitt samordningsansvar är fylkesmännen även viktiga initiativtagare och deltagare i kommunernas och fylkeskommunemas planering enligt plan- och bygglagen kommunala planer och fylkesplaner.

8.3 och

Tillsyn rättsskydd

Enligt lagen har fylkesmännen också ett för tillsyn kom-

ansvar av munernas övergripande ekonomiska och administrativa förvaltning och bidra till den allmänna rapporteringen från kommunerna till de centrala myndigheterna. Mer specifikt har fylkesmannen enligt lag tilldelats ett

59 lL

antal uppgifter som regional tillsynsmyndighet, förlikningsman och administrativ överklagandeinstans för kommunala beslut. Fylkesmannen handlägger enskilda ärenden, beslutar om ansökningar, administrerar anslag och tillhandahåller aktiv vägledning och information till kommunerna inom ett antal områden. Fylkesmannen har dock ingen tillsynsfunktion när det gäller fylkeskommunen.

En viktig aspekt när det gäller fylkesmannen är institutionens funktion

garant för juridiska rättigheter. Även fylkesmannens besom en om egna slut antas vara präglade överväganden vad är grundlagsenligt,

av om som så är det ändå funktionen som administrativ överklagandeinstans för enskilda kommunala beslut och verksamheten som tillsynsmyndighet enligt särskild lagstiftning som utgör huvudelementen i fylkesmannens roll som garant för juridiska rättigheter. Detta gäller alltså förhållandet mellan de lokala myndigheterna statliga verkställande och invånarna

som organ som mottagare av deras offentliga service och beslut.

Rollen som administrativ överklagandeinstans är speciell i den bemärkelsen att fylkesmannen i denna egenskap kan undersöka enskilda kommunala ärenden i den utsträckning som anges i bestämmelserna i den relevanta lagstiftningen med rättighet och skyldighet att granska alla

aspekter av ärendet, med befogenhet att upphäva ett beslut och till och med fatta ett nytt beslut. Under vissa omständigheter kan fylkesmannen också ändra vissa beslut på eget initiativ, även om inget överklagande har gjorts. Detta roll som uppenbarligen avviker från principerna

är en om ramstyming och kommunal självstyrelse, principer som annars är avgörande för att fastställa förhållandet mellan fylkesmannen och kommunerna. Den roll som fylkesmannen spelar administrativ över-

som klagandeinstans för kommunala beslut kan därför ses som en garanti för invånarna att den lokala demokratin fungerar i enlighet med principerna

rättsstat.°° för en

8.4¶Organisation och resurser

Utförandet av de administrativa uppgifterna speglar det sätt varpå fylkesmännens kontor är organiserade. Under fylkesmannens och den biträdande fylkesmannens ledning är kontoret i allmänhet uppdelade i fem specialiserade avdelningar: 1 beredskapsavdelningen 2 kommunavdelningen 3 jordbruksavdelningen 4 miljöskyddsavdelningen 5 social- och familjeavdelningen.

ll

Dessutom bistår en administrativ enhet och enhet för kommunsam-

en ordning varje kontor. År 1997 sammanlagt 1 800 anställda i

var personer fylkesmännens kontor, med ett genomsnitt på 100 kontor.

personer per Den totala budgeten för kontoren under år uppgick till 841

samma miljoner NKR.

Andra statliga myndigheter på regional nivå

Även det har varit viktig målsättning integrera de regionala

om en att statliga sektorsmyndighetema i fylkesmannens kontor, återstår fortfarande flera separata myndigheter är länsbaserade. De viktigaste dessa är

som av : 1 Det nationella utbildningskontoret 2 Chefsfylkesläkaren 3 Fylkesarbetskontoret 4 Fylkesskattekontoret 5 Fylkeskontoret för den nationella försäkringskassan 6 Allmänna vägförvaltningen

9¶Den aktuella debatten

Behöver en liten enhetsstat Norge, med endast fyra miljoner invånare,

som tre styrelsenivåer Sedan många år pågår en debatt i Norge hur den

om offentliga sektorn bör modemiseras för att stämma överens med idealen effektivitet, jämlikhet och demokrati. Man har ägnat mycket uppmärksamhet frågan hur statens verksamhet kan minskas och trimmas,

om men det har inte förts någon grundläggande debatt om behovet av stat eller kommuner. Som nämndes i föregående avsnitt har den allmänna kritiken mot fylkeskommunerna gett upphov till grundläggande diskussion

en om detta regionala organs legitimitet. De förespråkar ett totalt avskaff-

som ande av fylkeskommunerna hävdar att de funktioner för närvarande

som innehas av fylkeskommunerna skulle hanteras effektivt de anting-

mer om en privatiserades eller fördes över till den centrala statsapparaten och till kommunerna. Det är dock inte bara fylkeskommunerna, utan även fylkesmännens uppgifter och funktioner, som har varit föremål för debatt och ofta kritiserats. Ett argument har varit att fylkesmännen ingriper i ärenden som ska handläggas och beslutas de lokala och regionala självstyrelse-

av organen.

Andra anser att Norge skulle klara sig utmärkt utan fylkena,

men ser inga bra alternativ till den nuvarande organisationen. Utan fylkesför-

en valtning skulle landet behöva kommuner ett betydligt större omfång än

av dagens för att ta hand om regionala funktioner. Argument inom traditionen litet är vackert, med betoning värden lokal identitet, medborgar-

som

deltagande och närhet till besluten, åtnjuter emellertid stort folkligt stöd i Norge, och för närvarande hörs inga röster i den allmänna debatten till förmån för större kommuner. Stortinget har beslutat att frågan

om sammanslagningar tills vidare bör behandlas kommunerna själva. Det

av har också förts diskussioner fylkenas geografiska storleksförhållanden,

om och flera aktörer har lagt fram förslag att minska antalet fylken.

om

Förespråkarna för fylkeskommunemas fortsatta existens att

anser fylkeskommunerna är nödvändiga för att säkerställa ett demokratiskt inflytande över den samhällsservice kommunerna är för små för att till-

som handahålla och som den centrala nivån är för avlägsen och splittrad för att ombesörja på ett sammanhängande och obyråkratiskt sätt. Angående den hårda kritiken mot fylkeskommunemas prestationer så hävdar de att fylkeskommunerna aldrig har haft verklig möjlighet att arbeta

en som verkligt självstyrande enheter, grund de omfattande bestämmelser

av som centralmakten tvingat dem samt deras bristande möjligheter att skaffa sig egna inkomster. Enligt detta borde ett politiskt

resonemang organ som getts ansvaret för viss allmän politik och dess genomförande också ha rätt att införskaffa och besluta medlen för att verkställa

om sådana åligganden. Enligt många fylkeskommunpolitiker är detta inte fallet för fylkeskommunerna i dag. Tvärtom borde fylkeskommunerna

mer korrekt ses och betecknas som "statstjänare, eller statens förlängda arm på regional nivå, hävdas det. Endast fylkeskommunerna ökad

om gavs autonomi i alla avseenden skulle de kunna spela den roll verkliga

som regionala demokratiska organ avsågs med reforrnema i mitten

som 1970-talet.

10¶Avslutande

synpunkter

I något abstrakta ordalag skulle den norska mellannivån kunna förstås

som en träffpunkt mellan två politiska vilkas drivande krafter går i

processer motsatta riktningar. Först av allt representerar fylkesmannen uppifrån

en och ned-inriktad nationell uppbyggnadsprocess eftersträvar nationella

som mål som gäller jämlikhet, enhetlighet, rättsskydd och makroekonomisk styrning, och för det andra representerar fylkeskommunen politisk ned-

en ifrån och där tonvikten är lagd utvecklingen regionala

upp-process, av resurser, rumslig mångfald, autonomi och regionala uttryck för självstyrelse.1° Statens och den offentliga förvaltningens mellannivå består

alltså av en kombination av den centrala styrelsens och den lokala styrelsens kännetecken och värden.

Dessa värdens och känneteckens relativa betydelse och vikt har varierat under åren, och kommer förmodligen att fortsätta göra det. Oändliga diskussioner om fördelningen uppgifter och ansvarsområden mellan olika

av

J styrelsenivåer och statsorgan kan bevis for detta faktum. Följ-

ses som aktligen blir sannolikt jakten på optimal utformning en gång för alla

en till en ganska illusorisk övning. Icke desto mindre tillsatte regeringen Bondevik i juni 1998 en utredning för att granska den existerande fördelningen av uppgifter, befogenheter och utgifter mellan styrelsenivåema. I anslutning till denna granskning ska utredningen särskilt utvärdera behovet av en övergripande reform fylkesnivån för att uppnå enklare

av en struktur och förhoppningsvis en regional organisation med större legitimitet.

LITTERATUR

Albzek, E 1995: "Reforming the Nordic Welfare communes, i International Review of Administrative Sciences, Vol. 612241-264 Baldersheim, H. 1997: Har fylkeskommunen framtid i H. Baldersheim, F. Bernt, T. Kleven Rattsø red, Kommunalt selvstyre i velferdsstaten, Tano, Aschehoug Oslo. Baldersheim, H. 1995: Fylkeskommunen styringsnivå

som - prosjektskisse, i Forholdet stat-kommune i et legitimitetsperspektiv. NIBR- Notat 1/95. Bernt, J F 1997: Statlig kontroll med kommunenen trussel mot eller

- en en forutsetning for det kommunale folkestyrets legitimitet i H. Baldersheim, F. Bernt, T. Kleven Rattsø red, Kommunalt selvstyrei velferdsstaten.. Tano, Aschehoug Bukve, O. 1996 Consensus, Majority Rule and Managerialism in Local Government: Norwegian Experiences and Prospects, i Local Government Studies, v0l.22, No. FRANK CASS, London. Bukve, O. 1998 Fylkeskommunen regionalpolitisk aktør:

som Distriktspolitikk eller naeringsp0litikk", i H. Baldersheim red.: Kan fylkeskommunenfornyast Det Norske Samlaget. Oslo. Fevolden, T. 1997 Fylkeskommunen fra hjelpeorgan til selvstendig

forvaltningsnivå, i T. Christensen och M. Egeberg red. Forvaltningskunnskap. Tano Aschehoug, Oslo. Fevolden, T. R. Sørensen 1987 Norway, i E. C. Page och M. Goldsmith red.: Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of West European Unitary States. SAGE Modern Politics Series, vol. 13, SAGE publications, London. Hansen, T. 1993 Intermediate Level Reforms and the Development of

the Norwegian Welfare State, i L. Sharpe red.: The Rise of Meso Government in Europe. SAGE Modern Politics Series, vol. 32. Sage Publications, London. Kjellberg, F. 1995 The Changing Values of Local Govemment. The Annals. AAPSS, 540, Juli. Kjellberg, F. och P.K. Mydske 1988/1989: Fylkeskommunen, grunnleggende i värt politiske system, del I II, i Plan Arbeid,

og og 6/88, s. 41-45, och 1/89, s. 20-24. Langset, M. 1998 Styringsnivå til besvaar Debatten fylkes-

- om kommunen, i H. Baldersheim red.: Kan fylkeskommunen fornyast Det Norske Samlaget, Oslo. Ministry of National Planning and Coordination 1997: The County Governors in Norway Regional Representatives of Central Govern-

ment.

Mydske, P.K. 1982 Fylkeskommunen i det politiske system, Plan og

arbeid 1982, s. 188-191. NOU 1974:53. Mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen.

Kommunal- og arbeidsdepartementet. NOU 1996:1. Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner

og fylkeskommuner. Kommunal- og arbeidsdepartementet. NOU 1996:5. Hvem skal eie sykehusene Sosial- helsedepartementet.

og NOU 1997:8. Om finansiering av kommunesektoren. Kommunal- og

arbeidsdepartementet. OECD 1997: Managing Across Levels of Government. PUMA. OECD

Publications, Paris. Page, E. C. 1991 Localism and Centralism in Europe. The Political and

Legal Base of Local Self-Government. Oxford University Press,

Oxford.g Rose, L.E. P.A. Pettersen 1996 The Legitimacy of Local

Government. A Norwegian Perspective". Paper presented at the

international conference The Legitimacy of Local Government in a

Changing World. Sharpe, L.J. 1993 The Rise of Meso Government in Europe. Sage

Publications, London. Sharpe, L.J. 1970 Theories and Values of Local Govemment. Political

Studies, Vol. XVIII, No Sørensen, R. 1996 The Legitimacy of Norwegian Local Government:

The Impact of Central Government Controls. Conference paper at the

conference The Legitimacy of Local Government Changing

a World Challenges to the Practice of Research and the theory of

- Govemance.

L

DEN OFFENTLIGA FÖRVALT-

NINGENS MELLANNIVÅ I FINLAND

Kari-Pekka Mäki-Lohiluoma

1 Inledning

Statsförvaltningen i Finland är knuten till det politiska beslutsfattandet genom de högsta verkställande organen. Dessa består parlamentet av

Eduskunta/Riksdag, republikens president Tasavallan Presidentti och

statsrådet Valtioneuvosto. I enlighet med den finska grundlagen Perustuslaki har landet varit uppdelat i län lääni och kommuner kunta sedan 1919. Kommunerna är självstyrande enheter, medan länen är statliga myndigheter. Den kommunala självstyrelsen kunnallinen itsehallinto är vidsträckt och garanteras i avsnitt 51 i författningen. Den första januari 1998 delades landet i 452 kommuner. Enligt upp finsk lag kan kommunerna själva bestämma de ska kalla sig kommun om kunta eller stad kaupunki. Om de kallar sig kommun eller stad har inte direkt med storleken att göra, även alla stora kommuner emellertid om kallar sig för städer. Alla kommuner enhetlig uppsättning bestyrs av en stämmelser oavsett storlek eller geografiskt läge. Finland har ingen självstyrelse på mellannivå Tysklands - som Länder eller Spaniens comunidades autánomas. Finland saknar alltså verkligt självstyrande enheter mellannivån. Ett slags funktionella motsvarigheter till självstyrande områden finns emellertid, länsstyvarav relserna Lääninhallitus, arbetskrafts- och näringscentralema T yövoima-

ja elinkeinokeskus, landskapsförbunden Maakunnan liitto och sjuk-

vårdsdistrikten Sairaanhoitopüri är de viktigaste. De första två ingår i statsförvaltningen, medan funktionen hos de sista två regleras lagen av om kommunal självstyrelse. Delar av Finlands territorium har särskild status i den finska lagen stiftningen. Regionen Åland på de-

Ahvenanmaa finska är en autonom,

militariserad och neutral region garanteras enligt internationell lag. som Lagen autonomi för Åland är del den finska författningen och om en av

tillhandahåller för Ålands självstyrelse, och ett resultat

ramarna som av detta har regionen Åland vidsträckt legislativ och administrativ

en egen makt.

Det finns tre administrativa nivåer inom den finska offentliga förvaltningen: centralförvaltningen keskushallinto, regionalförvaltningen aluehallinto och lokalfcirvaltningen paikallishallinto.

Den finska regionala Förvaltningen består av både statliga förvaltningsenheter valtionhallinto och kommunala förvaltningsenheter kunnallishallinta, men det finns ingen separat regional statsförvaltning. Istället för en enda separat myndighet finns det 18 olika regionala förvaltningsmyndigheter aluehallintoviranomaiset av vilka länsstyrelserna och arbetskrafts- och näringscentralema är de viktigaste. På den regionala kommunalforvaltningssidan finns det två viktiga aktörer, landskapsförbund och sjukvårdsdistrikt. Båda fyller funktioner med den rättsliga statusen av samkommuner kuntayhtymä. Sammanlagt finns det omkring 270 samkommuner i Finland.

Den lokala förvaltningen är också uppdelad mellan staten och kommunerna. statsförvaltningen är indelad i 90 statliga distriktsförvaltningar valtion piirihallinto som har samordnats, medan de finska kommunerna har ett jämförelsevis stort mått av självbestämmande, som genomgående har förstärkts. Kommunerna och städerna tillhandahåller all grundläggande välfárdsservice till sina invånare, och de ansvarar också för utvecklingen av dessa tjänster. Eftersom kommunernas genomsnittliga storlek är liten, så tillhandahålls många tjänster gemensamt. Kommunerna har bildat samkommuner speciellt för detta ändamål.

Under de senaste åren har riktlinjerna för utvecklingen av den offentliga servicen och förvaltningen varit att ansvarsområden och befogenheter bör föras närmare medborgarna. I praktiken har detta inneburit en decentralisering till kommunerna och till den lokala statsförvaltningen. Flera olika regionala statsförvaltningar och distriktsförvaltningar har också slagits ihop till större regionala enheter. Huvudsyftet med dessa åtgärder är att skapa en ökad flexibilitet, förenkla förvaltningsstrukturema och utöka tillhandahållandet av service.

67 f4 1

Tabell 1. Antalet anställda inom den offentliga förvaltningen 1997 Förvaltningsnivå Staten Kommunerna Sammanlagt %

Antal anställda Antal anställda Central förvaltning 9 000

9 000 1,6

- Regional förvaltning 27 000

65 000 92 000 16,5 Lokal förvaltning 26 000

370 000 396 000 71,0 Annat militären, etc.

61 000

61 000 10,9

- Totalt 123 000 435 000 22 % 558 000 100

78 %

2¶Regional förvaltning

2.1¶Regional statsförvaltning

Nuförtiden består den regionala statsförvaltningen av tvärfunktionella länsstyrelser, arbetskrafts- och näringscentraler, miljöinstitut, andra regionala departementsförvaltningar och statliga myndigheters regionala enheter.

Inom den regionala statsförvaltningen finns det 18 olika regionala förvaltningsmyndigheter och 140 kontor med närmare 27 000 anställda, varav 16 000 17 000 sysslar med administrativa uppgifter. Den regionala för-

valtningen har sedan början på 1990-talet befunnit sig i en omstruktureringsprocess, som innebär att regionala förvaltningsmyndigheter med begränsade ansvarsområden slås samman och att befogenheter delegeras till den lokala förvaltningen. Regionala miljömyndigheter bildades 1995 genom att flera självständiga myndigheter slogs samman till enda

en förvaltningsenhet, de regionala miljöcentralerna Alueelliset ympäristökeskukset.

Reformen av de statliga bidragen i Finland minskade den detaljerade kontrollen av det beslutsfattande som var riktat mot kommunerna från länsförvaltningen. Överföringen av andra uppgifter från länsstyrelserna till kommunerna, och minskningen av antalet uppgifter gjorde det möjligt att lätta på arbetsbördan inom länsförvaltningen.

En av reformens milstolpar var år 1997, när sex separata myndigheter med 77 kontor från tre förvaltningsområden gick ihop för att bilda regio-

7; nala arbetskrafts- och näringscentraler. Samtidigt minskades antalet länsstyrelser från tolv till sex. Reformen innebar att länsstyrelsemas ställning stärktes i deras funktion som en expertmyndighet inom flera sektorer med uppgift att arbeta för rikstäckande och regionala målsättningar. Länsstyrelserna är ansvariga för uppgifter hör till sju olika departements som verksamhetsområden. I februari 1997 beslöt den finska regeringen att göra uppdelningen av de statliga uppgifterna regional nivå enhetlig att omvandla mer genom alla regionala statliga enheter till landskapsförbund. Som ett resultat av detta består de statliga myndigheternas regionala organisation eller av en flera regioner. Den mer enhetliga uppdelningen på regional nivå har lett till förbättringar av kundservicen och ett bättre samarbete mellan myndigheterna, och den har också stärkt inriktningen på regionerna och deras verksamheter.

2.1.1 Länsstyrelserna

Länen utgör den historiska förvaltningsformen i Finland. De spelade tidigare en viktigare roll för förvaltningen än de gör i dag. Efter reformerna 1997 har de i dag förmodligen färre befogenheter än någonsin tidigare. För närvarande har de cirka 1 000 anställda. Länsstyrelserna stödjer och utvärderar den lokala servicen inom sina verksamhetsområden. Den grundläggande service kommer varje finsk som medborgare till del tillhandahålls huvudsakligen kommunerna, av men länsstyrelserna kontrollerar och utvärderar hur kommunerna verkställer sina åligganden och vilken möjlighet de har att göra det. Länsstyrelsernas verksamhetsområden inbegriper för kontroller, inspektioner och ansvar vissa tillstånd. Ansvaret för medborgarnas säkerhet utgör väsentlig del en av deras åligganden, eftersom befälet över polisen och räddningstjänsten på regional nivå finns hos länsstyrelserna. Det finns sammanlagt sex länsstyrelser, och deras tjänster finns även att tillgå i regionalkontoren. Länsstyrelserna är självständiga ekonomiska enheter. Varje länsstyrelse leds landshövding är ansvarig för av en som dess ekonomi. Landshövdingen utses republikens president för av en ämbetsperiod på högst åtta år. I nio fall tio har landshövdingama av tidigare suttit i riksdagen eller i regeringen, eller så har de politisk baken grund av något annat slag. Länsstyrelsen tillhandahåller expertis när det gäller uppgifterna inom sina respektive områden. Den är en gemensam regional myndighet för sju olika departement. Länsstyrelserna arbetar för att förverkliga den centrala statsförvaltningens nationella och regionala målsättningar. De är ansvariga för följande uppgifter: allmän administration, administration polis, av

69 I

rättsväsende och räddningstjänst, administration socialtjänst, hälso- och

av sjukvård, idrotts- och ungdomsfrågor, transportväsen, konsumentfrågor,

konkurrens- och livsmedelsfrågor, veterinärservice och djurskyddsfrågor.

2.1.2 Arbetskrafts- och näringscentraler

Efter den finska riksdagens godkännande den 10 december 1996, inrättade regeringen nya arbetskrafts- och näringscentraler från och med den första september 1997, vilka har betydande befogenheter inom sina respektive områden. Dessa centraler har också cirka 1 000 anställda. De främjar och stödjer den ekonomiska utvecklingen på sina verksamhetsområden, särskilt med avseende på sysselsättning samt företagande.

Centralema bildades genom en sammanslagning olika

av sex myndigheter: l HIM företagstj änstens distriktsbyrå KT M yrityspalvelun piirito

imisto, 2 Arbetskraftsdistrikt T yövoimapiiri, 3 Landsbygdens näringsdistrikt Maaseutuelinkeinopiiri, 4 Teknologiska utvecklingscentralens regionenheter T egnologian

kehittämiskeskus aluetoimisto, 5 Statsgaranticentralens distriktsbyrå Valtiontakuukeskuksen

piiritoimisto, 6 Utrikeshandelsförbundets regionenheter Ulkomaankauppaliiton

aluetoimisto.

Före reformen hade fyra departement sina region- och distriktsorga-

egna nisationer. Numera är handels- och industridepartementet, arbetsdepartementet och jordbruks- och skogsdepartementet gemensamt ansvariga för att leda arbetskrafts- och näringscentralerna inom sina sektorer.

egna Framför allt denna anledning har Centralema delats i avdelningar för

av sysselsättning, landsbygdsfrågor och näringsfrågor. Varje avdelning är funktionellt sett underordnad departementet i fråga. Handels- och industridepartementet har emellertid ansvaret för centralemas allmänna administration. Eftersom centralema är helt kommer de förmodligen under-

nya kastas en del administrativa förändringar i framtiden och några deras

av funktioner kommer med all sannolikhet att omdeñnieras. Huvuduppgifterna för arbetskrafts- och näringscentralerna är att: 1 främja och samordna den regionala utvecklingen, 2 föra fram kunskap och expertis när det gäller företagande, 3 tillhandahålla rådgivning och stöd till små och medelstora företag,

4 arbeta för internationalisering, export-import och teknikutveckling i företagen,

5 främja skogsbruk och jordbruk, liksom landsbygdsindustrier, 6 ansvara för den regionala administrationen ñskeriet,

av 7 leda den regionala arbetsmarknadspolitiken och arbetsmark-

nadsutbildningen, 8 övervaka och leda de lokala arbetsförmedlingarnas verksamhet.

När det gäller den Europeiska unionens sociala fonder och strukturfonder, fördelas den största delen de regionala utvecklingsmedlen för det

av statliga jordbruket och andra budgetområden genom dessa centraler.

Direktörerna för dessa centraler har utsetts regeringen för period

av en

fem år. Direktören är ansvarig för samordningen av dessa mer eller mindre självständiga avdelningar.

2.1.3 Regionala miljöcentraler

De tretton regionala miljöcentralerna del av miljöförvaltningen i

är en Finland. Miljödepartementet ansvarar för den allmänna administrationen av dessa centraler. Centralerna tar främst hand ärenden tidigare

om som handlades av vatten- och miljödistrikten Vesi- ja ympäristöpiiri och länsstyrelserna, samt vissa funktioner förts över från centralmakten. Deras

som ansvarsområde omfattar miljöskydd, markutnyttjande och bebyggelse, naturvård, kulturmiljöskydd, och exploatering och förvaltning av vattenresurser. Centralerna sammanställer information miljösituationen och

om utnyttjandet av miljön på regional nivå, dels för eget behov och dels för att tillgodose behoven inom forskning, övervakning och planering i hela landet. De försöker vidare arbeta för ökad miljömedvetenhet inom sina

en regioner.

2.1.4 Länsrätterna lääninoikeus

I egenskap av förvaltningsdomstolar på den regionala styrelsenivån handlägger länsrätterna ärenden som gäller förvaltningens lagenlighet, inklusive överklaganden av förvaltningsärenden. Överklaganden i skattemål utgör en stor del av länsrätternas samlade antal ärenden.

2.1.5 Andra regionala statsförvaltningar

Det är ofta mycket svårt att avgöra vad som tillhör den regionala nivån och vad som tillhör den lokala förvaltningen. Detta gäller särskilt i Finland, där det är mycket svårt att kategorisera flera myndigheter, ofta

som använder samma slags namn. Ett typiskt exempel är distrikt. Ibland hör

71 lv

det närmare med den regionala förvaltningen, ibland står det

samman närmare den lokala förvaltningen.

Normalt sett har alla statliga myndigheter någon slags regional eller lokal förvaltning särskilt i de fall då de måste tillhandahålla vissa

servicefunktioner. Andra enheter som är relevanta i detta sammanhang är: hovrätterna Hovioikeus och andra regionala domstolar, länsskatteverket Lääninverovirasto, tulldistrikten T ullzpiiri, vägdistrikten Tiepiiri, Sjöfartsverkets distrikt Merenkulkupiiri, försvarsområden Maanpuolustusalue, militärlän Sotilaslääni, Centralkriminalpolisens regionala enheter Keskusrikospoliisi, Skyddspolisen Suojelupoliisi och Rörliga polisen Liikkuva poliisi, gräns- och sjöbevakningen Raja- ja merivartiosto, landsarkiven Maakuntaarkisto, arbetarskyddsdistrikten T yösuojelupiiri, vissa forskningscentra och liknande mindre enheter.

2.1.6 Statliga myndigheters regionala uppgifter

De statliga myndigheternas regionala uppgifter verkställs av till exempel Folkpensionsanstaltens Kansaneläkelaitos regionala enheter, fiskeri-

och landsbygds- och skogscentra. Dessutom verkställs kontrollen i zoner vissa ärenden rörande skogsbruk, jakt och vilt samt copyright av organisationer är nära relaterade till staten. Staten bidrar till finansie-

som ringen dessa verksamheter, antingen i form av statliga bidrag eller in-

av täktsbetalningar.

2.2 kommunförvaltning

Regional

Samarbetet mellan kommunerna är långt framskridet i Finland. Den regionala kommunförvaltningen består samkommuner, d.v.s. kommunal-

av förbund bildas kommuner, varav de viktigaste är de 19 landskaps-

som av förbunden och de 21 sjukvårdsdistrikten. Regionen Åland har speciell

en organisation på dessa områden, som inte förklaras här.

Landskapsförbunden är ansvariga för den utveckling som rör den kommunala förvaltningen. På grundval ett mandat från staten verkar de

av

myndigheter för regional utveckling enligt lagen om regional som utveckling, både när det gäller nationell regionalpolitik och projekt som delvis finansieras den Europeiska unionens strukturfonder. De har dess-

av utom ansvaret för den regionala planeringen, d.v.s. planeringen för markanvändningen regional nivå.

I de andra nordiska länderna finns det ett system för regional förvaltning, landstingskommuner i Sverige, jj/lkeskommuner i Norge och amtskommuner i Danmark. De administrativa systemen i de nordiska länderna är till stor del baserade på principer, den regionala nivån

samma men

l

avviker det finska systemet från de andra. I Finland har samkommunema och samarbetet mellan de lokala myndigheterna funktioner nästan samma som de regionala styrelsenivåema i de övriga nordiska länderna. Därför kan det finska systemet med samkommuner betraktas unikt som ett system, som inte kan jämföras direkt med system i andra länder. Bestämmelserna för samkommunema är lika gamla kommunalsom lagarna. Den första speciallagstiftningen för samkommuner och antogs trädde i kraft 1932. Tidigare hade de haft för service ansvaret mer frivillig basis. De första obligatoriska samkommunema kom till 1948, inom hälso- och sjukvårdssektom. Samkommuner innebär ett gemensamt sätt att organisera servicen till invånarna; 1960 fanns det sammanlagt 160 samkommuner, 1970 ungefär 290, och 1980 fanns det cirka 380 stycken. Även antalet om samkommuner har minskat under 1980-talet och 1990-talet, så finns det fortfarande ungefär 270 samkommuner kvar, har cirka 65 000 som anställda på den regionala nivån och 30 000 anställda på den lokala nivån. Huvuddelen av samkommunemas utgifter cirka 73 % 1997 går till hälso- och sjukvården. De näst största delarna går till utbildningssektom 19 % och socialtjänsten 5 %. Samkommunema liksom kommunerna tar emot statliga bidrag, men det sker via medlemskommunema, också som har rätt att kontrollera utgiñema. Samkommunema har till skillnad från

kommunerna ingen beskattningsrätt.

2.2.1¶Landskapsförbund

Det finns 19 landskap i Finland utöver den regionen Åland. autonoma Landskapsförbunden är samkommuner mellan olika kommuner. bär De lagstadgat ansvar för den regionala utvecklingen och planeringen. De verkar också för länens intressen och utför rad icke

en lagstadgade upp-

gifter skiftande slag, till exempel främjande turism, kulturell av som av verksamhet, utbildning och intresset för lokalhistoria. Landskapsförbunden har i huvudsak två lagstadgade åligganden. De är ansvariga för den regionala fysiska planeringen i enlighet med byggnads-

lagen. Enligt lagen länsutveckling fungerar landskapsförbunden

om som myndigheter för länsutvecklingen i sina respektive län. Detta innebär att landskapsförbunden i princip är ansvariga för den allmänna regionalpolitiska planeringen och för utarbetandet regionala

av utvecklingspro-

gram. I verkligheten baseras deras makt på skicklighet när det gäller mer att skapa kontaktnät än på verkliga befogenheter. Eftersom landskapsförbundens medel är mycket begränsade, egna måste de bedriva ett nära samarbete med andra regionala och lokala myndigheter. De är också ansvariga för vissa internationella frågor och

73 p

kontakter som är relaterade till deras åligganden. Vissa har varit mycket aktiva när det gäller att bygga relationer EU-nivån. Många

upp landskapsförbund är aktiva medlemmar av regionorganisationer och kontaktnät i Europa. Några har till och med inrättat egna kontor i Bryssel, tillsammans med andra regioner. En del verksamheten dessa kontor

av gäller landskapsförbundens uppdrag att utarbeta och genomföra de utvecklingsprogram som stöds av EU:s strukturfonder.

Landskapsfullmäktige Maakuntavaltuusto är det högsta beslutsfattande organet i ett landskapsförbund. I vissa landskapsförbund är denna församlings sammansättning mer permanent än i andra, där varje sammanträde kan ske med en ny samling representanter från medlemskommunema. Den första modellen innebär att ledamöterna i kommunfullmäktige väljer representanter till den regionala församlingen för en period på fyra år. Den andra modellen innebär att det finns samkommuns-

en stämma Yhtymäkokous, där medlemskommunema före varje sammanträde har möjligheten att bestämma vilka som ska företräda kommunens intressen. Den senare modellen har mycket gemensamt med en bolagsstämma, som är en vanligt förekommande struktur inom den privata sektorn. Två av de 19 landskapsförbunden har beslutat använda den senare modellen.

Antalet representanter och röstningsförfarandet är fastställda på grundval av befolkningsantalet och landskapsförbundets stadgar, och i vissa fall hänger det även samman med kommunernas ekonomiska prestationer. Landskapsfullmäktige sammanträder två, ibland tre gånger om året. Antalet ledamöter varierar mellan 33 och 99, med ett genomsnittligt antal på 63.

Landskapsstyrelsen är landskapsförbundets verkställande och administrativa organ. Dess ledamöter väljs fyra år av fullmäktige i enlighet med partifördelningen i fullmäktige, vilket gör att styrelsen representerar den politiska fördelningen i länet. Styrelserna har sammanträden mer eller mindre regelbundet, med ett genomsnitt på en gång i månaden. Det genomsnittliga antalet ledamöter är 13.

Medlemskommunerna täcker alla administrativa kostnader för landskapsförbunden. Varje kommun betalar en medlemsavgift, som beräknas på grundval av kommunens storlek och ekonomiska situation. Kommunerna tar emot särskilda bidrag från staten för att täcka 20 % av dessa kostnader.

Landskapsförbundens kontor bistår styrelserna i deras administrativa funktioner. Landskapsförbunden finansieras i huvudsak av sina medlemskommuner, som tar emot statliga bidrag för att hjälpa dem att uppfylla sina lagstadgade uppgifter gäller den regionala utvecklingen och plane-

som ringen. Landskapsförbunden är enligt lagen ansvariga för den regionala utvecklingen. Tidigare detta länens ansvarsområde, 1995 fördes

var men detta ansvarsområde över till landskapsförbunden som ett led i en allmän

J

decentraliseringsrefonn. Målsättningen med den att stödja initiativ till

var regional utveckling, bra regional balans och miljömässigt hållbar en en verksamhet. Nästan alla åtgärder för regional utveckling samordnas i särskilda program som utarbetas av landskapsförbunden i samarbete med staten, kommunerna, näringslivet, universiteten, olika forskningsinstitut och ickestatliga organisationer. I praktiken är samarbetet mellan landskapsförbunden och de arbetskrafts- och näringscentralema nödvändighet. nya en Markutnyttjandet på längre och kortare sikt styrs på regional nivå genom den regionala planeringen, tillhör landskapsförbundens som ansvarsområde. Regionala planer utgör ramverket för planeringen på kommunal nivå och för alla markutnyttjandeplaner. Den regionala planeringen inrymmer en mängd planer för markanvändningen, till exempel placesom

ringen av servicefunktioner och serviceinrättningar, utformningen

av bebyggelse och industriområden, planeringen trafiknäten, sophanteav

ringen och avloppsreningen, energiförsörjningssystemen fördel-

samt ningen av mark för jordbruk, skogsbruk och fritidsändamål.

2.2.2 Sjukvårdsdistrikt

Finland är uppdelat i 22 sjukvårdsdisktrikt plus Åland för underlätta att tillhandahållandet av Specialistvård. Varje kommun måste tillhöra den samkommun administrerar sjukvårdsdistriktet i dess område. Distriksom ten ansvarar för organiseringen den specialiserade sjukvården och av samordningen av sjukhusvården inom respektive distrikt. Plötsligt uppkomna, exceptionellt höga sjukvårdskostnader inom kommun jämnas en ut genom justeringar inom respektive sjukvårdsdistrikt.

Den årliga budgeten liksom verksamhetsplanema fullmäktige.

antas av Ledamöterna av fullmäktige företräder de olika medlemskommunema. De väljs av medlemskommunemas fullmäktige för mandatperiod på fyra en år. Det administrativa och verkställande organet är styrelsen, medvars lemmar väljs fullmäktige för tvåårig period. av en De flesta sjukvårdsdistrikt inrymmer flera sjukhus. De finansieras till största delen av kommunerna, beroende kvantiteten och kvaliteten på de tjänster de köper. De avgifter patienterna betalar för behandsom som lingen utgör en liten del av sjukhuskostnadema. Det finns universitetssjukhus i de fem storstadsområdena i Finland Helsingfors, Tammerfors, Uleåborg, Åbo, Kuopio. Dessa sjukhus för den ansvarar mest krävande specialistvården inom sina områden. Den administrativa strukturen följer den grundläggande modellen för samkommunema. Det högsta beslutsfattande organet är fullmäktige, i likhet med landskapsförbunden. Det genomsnittliga antalet ledamöter i

l

fullmäktige är 51, antalet kan variera mellan 16 och 112. Styrelsen men har verkställande befogenheter. De minsta styrelserna har 9 ledamöter, de största har fler än 20. Den mest krävande vården på ett fåtal specialistsjukhus. Patienter ges remitteras dit det behövs, även om de bor i en annan kommun eller om sjukvårdsdistrikt. Med undantag för det patienten själv betalar, täcks som kostnaderna för behandlingen hemkommunen. Förutom de kommunalt av ägda sjukhusen finns det ett fåtal statliga sjukhus militära etc.. Specialistvården betalas med offentliga medel kompletteras av sjukhus och som

rehabiliteringskliniker ägs privata stiftelser eller bolag.

som av Sjukvården i Finland finansieras huvudsakligen staten och komav Under år har staten stått för 31 % och kommunerna för munerna. senare 34 % medlen, medan bidragen från sjukförsäkringskassorna endast har av uppgått till 12 %. Totalt sett står den offentliga sektorn för 77 % av sjukvårdens finansiering, patienterna och de utnyttjar vårdtjänstema för som 19%, och övriga, d.v.s. understödsfonder, arbetsgivare och privata försäkringar för 4 %. Minskningen i finansieringen den offentliga sjukav vården under år har lett till en ökning av bidragen från kommunsenare invånarna.

I framtiden kommer förmodligen sjukvårdsdistriktens ställning att än-

dras och hela sjukvårdssektom börja använda marknadsorienterade mer lednings- och kontrollformer. En exempel detta är att kommunerna i framtiden kommer att ha större frihet att välja vilket sjukvårdsdistrikt de vill tillhöra de vill köpa sina sjukvårdstjänster. och var

3¶Lokalförvaltningen

3.1¶Den statliga lokalförvaltningen

Den finska regionala statsförvaltningen är uppdelad i statliga lokaldistrikt. Tillsammans utgör dessa 90 statliga lokaldistrikt den lokala statsförvaltningen. Verksamheterna lokal nivå gäller till exempel polis, åklagare, kronofogde och registertjänster vilka alla utförs i dessa distrikt. De statliga lokaldistrikten fungerar också statens allmänna förvaltsom ningsmyndighet, och vid behov är det även möjligt att överföra andra statliga åligganden på lokal nivå till distrikten. de statliga lokaldistrikten finns det statliga lokalkontor, där I 77 av

polisens, åklagarens och kronofogdens avdelningar och registerservicen

inryms självständiga enheter. Chefen för sådan enhet tillsätts för som en period tre år. I Finlands 13 största städer verkställs dessa funktioner en

l

på separata kontor, och polismyndigheten, åklagarämbetet och kronofogdemyndigheten liksom det lokala registerkontoret bedriver sina verksamheter åtskilda. Dessutom har de statliga lokalkontoren egna lokala Servicekontor, och deras tjänster tillhandahålls också i de olika

myndig-

hetemas serviceenheter. gemensamma Administrativt är de statliga lokalkontoren underordnade

länsstyrel-

serna och inrikesdepartementet. När det gäller de olika ansvarsområdena

administreras åklagarämbetet och kronofogdemyndigheten av justitiedepartementet. Polisens verksamhet styrs inrikesdepartementets polis-

av avdelning. De lokala registreringskontorens administrativa uppgifter leds

av länsstyrelserna och inrikesdepartementet. Det nationella Patent- och registreringsverket och Folkbokföringscentralen är också delaktiga i

administrationen registreringskontorens uppgifter. av De statliga lokaldistrikten inledde sin verksamhet den första december 1996. Detta har ökat lokalförvaltningens beslutsfattande makt. De har också som mål att erbjuda service på ett effektivt i olika delar mer sätt av landet.

Kommunalförvaltning

3.2.1 Kommunerna

Finland är uppdelat i 452 kommuner och städer eller lokala själv- styrelser. De lokala självstyrelsema har det primära ansvaret för den offentliga servicen i Finland. Utbildning, social välfärd och hälsovård, liksom underhåll den tekniska infrastrukturen av tillhör de viktigaste uppgifterna. De lokala självstyrelsema förser samhället med basservice. Kommunerna och städerna tillhandahåller offentlig service som säker-

ställer befolkningens grundläggande behov.

Kommunal självstyrelse garanteras i den finska

författningen. Vart

fjärde år väljer invånarna ett lokalt fullmäktige, som är det högsta kom-

munala beslutsorganet. Beslutsprocessen i fullmäktige är offentlig och in-

vånarna måste informeras hur ärenden behandlas. om Kommuninvånama har rätt att lämna förslag till fullmäktige och lokala

folkomröstningar kan

hållas. Den viktigaste servicen kommunerna tillhandahåller

som gäller ut-

bildning, social välfärd och hälso- och sjukvård, underhåll samt av den tekniska infrastrukturen. Kommunerna driver grundskolor, gymnasieskolor liksom yrkesskolor. De erbjuder även

vuxenutbildningar, hantverkskurser,

bibliotek samt kultur- och fritidsverksamheter. Andra ansvarsområden

77 L

gäller barndaghem, vård äldre och handikappade, och en lång rad

av sociala tjänster.

Kommunerna för förebyggande vård och primär hälso- och

ansvarar sjukvård, specialistvård och tandläkarvård. De strävar även efter att främja

sund miljö för människorna. Kommunerna övervakar även markanen vändningen och bebyggelsen inom sina områden. De har också ansvaret för underhållet av gator och vägar, vattentillförseln och avloppsnätet, samordningen sophanteringen, energiförsörjningen och det lokala miljö-

av skyddet.

Det genomsnittliga invånarantalet i en kommun är cirka 11200. De flesta kommuner är mycket små, och det kan man till exempel se genom att de 350 minsta kommunerna, 77 % av kommunerna, står for endast cirka de kommunala utgifterna. Kommunerna är ganska olika när

25 % av det gäller både storlek och invånarantal.

En kommun har generell kompetens inom sitt område. Detta betyder att det finns uppgifter som kommunerna har en lagstadgad skyldighet att verkställa lagstadgade funktioner men också att kommunerna själva kan välja att ta sig uppgifter frivilliga funktioner. Den kommunala styrelsen baseras på principen om självstyrelse genom medborgarna.

Kommunen har ett avsevärt inflytande över sina invånares levnadsförhållanden, då de för närvarande står för nästan två tredjedelar av den offentliga servicen. De flesta kommunala ansvarsområdena är lagstadgade, och den kommunala självstyrelsen har ständigt utökats.

År 1993 reforrnerades det statliga stödsystemet till kommunerna på ett sådant sätt att de statliga bidragen inte längre knöts till bestämda uppgifter. Denna reform kommunerna möjligheten att besluta egen

gav hand fördelningen medel mellan socialtjänst och sjukvård,

om av utbildning och kultur å sidan, och mellan de övriga kommunala

ena åtagandena å den andra sidan. Statliga bidrag knutna till särskilda områden styr inte längre besluten serviceutbudet; besluten kan numera fattas

om

utgår från servicebehovet i kommunen. genom att man

Kommunernas och samkommunemas utgifter utgör nästan två tredjedelar alla offentliga utgifter för konsumtion och investeringar i

av Finland. Den största delen av kommunernas och samkommunemas utgifter gäller kostnaderna för den grundläggande samhällsservicen, som socialtjänst och hälso- och sjukvård, utbildning och kulturverksamhet, underhåll av infrastrukturen och miljöskydd.

De starka lokala självstyrelsema i Finland härrör från den självständiga beskattningsrätten. Kommunerna finansierar nästan halva sin verksamhet

sina skatteintäkter. Kommunerna lokal inkomstskatt genom egna tar ut en samt fastighetsskatt. Dessutom tar de emot en årlig andel av inkomst-

en

från bolagsskatter. Varje kommun fastställer själv sin inkomsterna

skattesats; det finns inget skattetak. Fastighetsskatten har en övre och en lägre gräns är fastställd i lagen. som Kommunernas betydelse i den nationella ekonomin helhet som är stor. De sammanlagda utgifterna för de finska kommunerna uppgick 1995 till cirka 23 % bruttonationalprodukten BNP. År 1996 kommunernas av var andel de sammanlagda offentliga utgifterna ungefär av 33 %. Den kommunala konsumtionens andel de offentliga utgifterna emellertid av var

betydligt högre, 65 %.

3.2.2 Samkommuner

Samkommunema är oberoende juridiska med administrationer organ egna och budgetar. År 1996 uppgick deras sammanlagda utgifter till cirka 25 % av kommunernas totala budgetar. Bestämmelserna reglerar dessa som organs förvaltning återfinns i lagen kommunal självstyrelse. om Kommunerna kan producera de tjänster de erbjuder sina invånare som själva, men de kan även skaffa dem från andra serviceleverantörer, både offentliga och privata. De kan även privatisera sina verksamheter inom de

gränser som lagen fastställer, de kan exempelvis bilda bolag med begränsad ansvarighet.

4¶Ålands särskilda status

Ahvenanmaa

Åland har särskild i den finska en status lagstiftningen. Regionen garanteras enligt internationell lag ställning demilitariserad en som en autonom, och neutral region. Lagen Ålands autonomi är del den finska om en av

författningen. Lagen styr kompetensfördelningen mellan och de

staten självstyrande och enligt denna lag är Ålands officiella organen, språk svenska. Lagen autonomi fastställer för regionens om ramarna självstyrelse. Den tillåter ett stort mått frihet i styrelsen över regionens av interna angelägenheter. Lagen inom vilka områden Ålands anger som lagstiftande församling, lagtinget, har rätt lagar. Lagtinget består att anta av 30 ledamöter som väljs på fyra år i allmänna, proportionella val. Lagtingets viktigaste kompetensområden är: utbildning och kultur, polisverksamheten, den lokala distriktsförvaltningen, hälso- och sjukvården,

sociallagstiftningen, postverket, rättigheter för radio- och TV-utsändningar, interna kommunikationer och främjandet industrin. av Statliga skatter är fråga för de finska myndigheterna en och statliga skatter tas under bestämmelser på fastlandet. De upp samma som angelägenheter som den åländska självstyrelsen tar hand sådana om är angelägenheter skulle ha fallit under de statliga finska

som förvaltnings-

myndigheterna Åland hade varit autonomt. För att finansiera dessa

om inte

åligganden tar Åland emot form skatteåterbäring från staten 0,45 %

en av av statsbudgeten.

80 l

LITTERATUR

Finlands Regional Councils, 1998 The Association of Finnish Local and Regional Authorities, Helsinki Harjula Heikki Prättälä Kari 1995 Kuntalaki tausta ja tulkinnat. - Lakimieskustannus, Helsinki. Kuntayhtymän hallinto toiminnan rahoitus 1998 Suomen Kuntaliitto, Helsinki Kuntayhtymien talous 1996. 1997 Julkinen talous 1998:2, Tilastokeskus, Helsinki. Kuntainliittotoimikunta 1983 Kuntainliittotoimikunnan mietintö. Suomen valtiokalenteri Finlands Statskalender 1997 Helsingin yliopisto, - Gumerus 1997. Ministry of Interior 1997 New Provincial Administration in F inland, Helsinki. Ministry of Interior 1998 Regional State Administration in Finland, Helsinki. Mäki-Lohiluoma Kari-Pekka 1994 Kommunal struktur iförändring, Åbo Akademi, Åbo. Ohtonen Jukka 1989 Kansanterveystyön kuntainliiton purkautumisen vaikutukset, Monisteita 111989, Sosiaali- terveysministeriön suunnitteluosasto, Helsinki. Pekola Marianne 1990: Kommunerna och folkhälsoarbetet, Åbo Akademi, Åbo. Sinkkonen Sirkka Nikklä Juhani 1988 Suomen terveydenhuollon hallinto, WSOY, Juva. Albaek Erik Rose Lawrence Strömberg Lars Ståhlberg Krister 1996 Nordic Local Government, The Association of Finnish Local and Regional Authorities, Helsinki Viljanen, Ritva 1997 Towards New Form of Regional Administration, a Ministry of the Interior, Helsinki TK Keskus- at your service, 1998 Helsinki. The Foundation of Employment and Economic Development Centres getting under way 1997, Internal Message, Employment and Economic Development Centres Development Project, Helsinki. Three ministries start a joint project for improved services 1996 Press Release, The Ministry of Trade and Industry, Helsinki.

81 1

intercom-

Régions, départements, préfets,

munalité: mellannivå i

styrelsenätverket på

Frankrike

Franck Petiteville

1 Inledning

Frankrike har alltid ansetts vara en centraliserad enhetsstat. Denna bild behöver dock modifieras i dag, den inte kan avfärdas. Den franska

även om politiska och administrativa strukturens enhetliga karaktär garanteras i artikel l i 1958 års konstitution, enligt vilken Frankrike odelbar

är en republik. På grundval bestämmelse i konstitutionen,

av en annan som garanterar de territoriella styrelseorganens självständiga administration artikel 72 i konstitutionen, infördes dock tillräckligt många förändringar genom de stora decentraliseringsreformema under 1980-talet för att legitimera idén om Frankrike som en decentraliserad enhetsstat.

Vilka konsekvenser har denna decentralisering haft för styrelsen på mellannivå, d.v.s. nivån mellan den centrala regeringsnivån och den kommunala nivån Hur har sådana förändringar inkorporerats i den i franska politiska traditionen i Något förenklat kan Frankrikes politiska och administrativa historia sedan revolutionen 1789 sägas ha utvecklats i tre historiska faser när det gäller styrelsen på mellannivå.

Från den franska revolutionen fram till det andra världskriget bestod den administrativa mellannivån i huvudsak departementen départe-

av ments, som infördes vid revolutionen 1789 och prefektema préfets,

av vilka utsågs av Napoleon för att säkra centralmaktens styre över nationens hela territorium. Även departementen gradvis har omvandlats till

om lokala självstyrelser som har haft direktvalda fullmäktige conseils l généraux sedan 1871, har det i realiteten varit prefektema fortsatt att

som l dominera dem, både i rollen

som övervakare av fullmäktige och som innehavare av den exekutiva makten i dessa fullmäktige. Det är därför ingen

ll

överdrift att påstå att det franska territoriella styret i huvudsak utgjordes av prefekterna under hela denna tidsperiod. Från slutet av andra världskriget fram till slutet 1970-talet ökade av komplexiteten i styrelsen på mellannivå, även den fortfarande i stor om utsträckning var beroende av prefekterna. Detta berodde på den nya nationella och regionala utvecklingspolitik centralmakten genomförde som under 1960-talet. Eftersom den territoriella styrelseindelningen framstod som föga anpassad för att klara den moderna nationella och regionala av ekonomiska utvecklingen, satte centralmakten igång dubbel utvecknu en lingsprocess. För att lösa problemet med fragmenteringen de franska av kommunerna, som varit indelade på sätt sedan revolutionen, samma uppmuntrade centralmakten till att börja med olika former mellankomav munalt samarbete. För det andra, då de franska departementen som områden ansågs vara alltför begränsade administrativt sett för att kunna klara utmaningarna från den ekonomiska utvecklingen, inledde staten 1960 en regionaliseringsprocess som resulterade i skapandet regionala admiav nistrativa områden där flera departement ingick, tänkta att tjäna stöd som för den nationella utvecklingspolitiken. Regionala fullmäktige conseils régionaux inrättades 1972, men dessa valdes inte allmänna val de genom bestod av valda representanter från kommunerna, departementens fullmäktige och det nationella parlamentet, de hade endast begränsade maktbefogenheter i huvudsak investeringsstöd och den exekutiva makten låg i händerna på prefektmyndigheten. Denna andra period kännetecknades därför av att komplexiteten hos denna territoriella administrationsnivå ökade, utan att staten och prefekterna förlorade sina framträdande roller. En tredje historisk fas inleddes med vänsterns makttillträde 1981 och genom den efterföljande vågen av decentraliseringsreformer under 1980talet. Dessa reformer hade stor inverkan på den territoriella adminien strationens struktur. De stora refonnlagama följde varandra i relativt snabb takt: a Den mest betydelsefulla lagen från den 2 1982 försåg regionerna mars med regionala fullmäktige, valda i direkta val, och införde omfattande autonomi för de lokalt och regionalt valda styrelsemas exekutivorgan och avskaffade prefektemas direkta tillsyn över deras verksamhet. b Lagama från den 7 januari och den 22 juli 1983 innehöll föreskrifter om överföringen av maktbefogenheter från staten till myndigheterna på mellannivå och lokal nivå. c Lagen från den 26 januari 1984 skapade särskild statsförvaltning en för de lokalt och regionalt valda myndigheterna. d Lagen från den 30 december 1985 första gräns för samtidigt satte en innehav av nationella och lokala politiska poster, vilket gjorde det möjligt att delvis återvälja lokala politiker.

83 L

När högern återkom till makten mellan 1986 och 1988 upphävdes inte de

omfattande decentraliseringsåtgärdema, med undantag för vissa mera mindre delarm, vilket visade hur starkt decentraliseringsideologin hade slagit rot i hela det politiska etablissemanget. Dessutom förstärktes det tidiga 1980-talets lagstiftningssystem andra våg omfattande lag-

av en av stiftning som antogs tidigt 1990-talet: 1 Lagen från den 3 februari 1992 höjde och standardiserade de lokalt

valda representantemas ersättning, tidigare hade varierat kraftigt

som

från en kommun till en annan. 2 Lagen från den 6 februari 1992 förstärkte dekoncentreringen av staten

vilket syftar Överföringen av beslutsbefogenheter till represen-

tanter för de centrala myndigheterna som är verksamma en mer

lokal nivå, gav nya instrument till den kommunala demokratin

möjlighet till kommunala folkomröstningar och främjade nya sam-

arbetsformer mellan de lokala och regionala styrelseorganen i Fran-

krike och deras motsvarigheter i andra länder. 3 Till sist, lagen från den 4 februari 1995 syftade till att återinföra

planer för ekonomisk utveckling och nationell och regional utveckling.

Det system som framträdde som följd av alla dessa reformer har två huvudsakliga kännetecken. Som ett resultat av omvandlingen av region-

till fullfjädrade styrelseorgan på mellannivå med regionala fullerna mäktige som väljs i allmänna och direkta val och den övriga decentrali- -seringen, finns det i Frankrike tre former av styrelseorgan på mellannivån och den lokala nivån med fullmäktige är valda i direkta val: 26

som regioner, 100 departement och 36 559 kommunerm.

l dag förefaller det som om denna form av territoriellt styre på flera nivåer åtnjuter relativt oomtvistad demokratisk legitimitet. Visserligen

en är Valdeltagandet i de lokala valen i allmänhet lägre än i de nationella valen, i många andra länder; faktum är att andelen valskolkare under

som senare år ofta har varit över 30 % för både de kommunala valen 30,5 % 1995 och för valen till departementsfullmäktige och regionfullmäktige 40 % och 42 % i 1998. Opinionsundersökningar visar emellertid att

mars fransmännen mycket positivt på decentraliseringen, och att de till-

ser skriver de lokala myndigheterna en större kännedom om deras behov än staten. Generellt sett råder det inget tvivel att decentraliseringsre-

om formerna har gjort det möjligt för alla styrelseorgan på mellannivå och lokal nivå att uppnå ett allmänt erkännande som legitima beståndsdelar av det politiska systemet i Frankrike.

Det andra typiska draget för detta system av styre på mellannivå är avsaknaden hierarki. Regionema har ingen hierarkisk auktoritet

av en över departementen, vilka i sin tur inte utövar någon större auktoritet över kommunerna. Tvärtom, eftersom de olika styrelseorganen regionfullmäk-

l

tige, departementsfullmäktige, kommunfullmäktige, mellankommunala

strukturer, prefekter och dekoncentrerad statlig förvaltning i hög grad är beroende av varandra, blir följden att politiken ofta beslutas, administreras och implementeras ett samarbetsnätverk mellan alla dessa genom institutioner. Syftet med denna rapport är att identifiera detta samarbetsnätverk. Då fokus är inriktat på styrelsen på mellannivån, kommer vi utesluta att kommunerna från studien, däremot ta med strukturerna för det men mellankommunala samarbetet och prefektema i diskussionen. Vi kommer därför successivt att undersöka de mellankommunala strukturerna 1, departementen 2, regionerna 3, prefektema och den dekoncentrerade statsförvaltningen 4, därefter kommer att analysera den nära kopplingen mellan alla dessa aktörer på mellannivån 5, och hur de har an-

passat sig för att klara de utmaningar den europeiska integrationen för

som

med sig.

2¶Ökningen av mellankommunala

strukturer: har kommunalförbunden

varit framgångsrika eller misslyckade

Det finns mer än 36 500 kommuner i dagens Frankrike, d.v.s. nästan lika många som i de övriga länderna i Europeiska unionen tillsammans, och 90 % av dessa är mycket små landsortskommuner med färre än 2 000 invånare. Denna typiskt franska, kommunala fragmentering är resultatet av en historisk oförmåga från centralmaktens sida att tvinga igenom sammanslagningar av små kommuner emot invånarnas vilja, vilket kan ses som en paradox i detta land är känt för sin centralism. En regeringspolitik som som lanserades under 1960- och 1970-talen för att uppmuntra sammanslagningar uppnådde i realiteten mycket blygsamma resultat omkring 1 200 sammanslagningar på tjugo år. Denna oförmåga minska antalet att kommuner sammanslagningar drev därför främja olika genom staten att former mellankommunalt samarbete för pâ effektivt av att ett mer sätt

möta landsbygdens behov av nationell och regional utveckling.

Dessutom har den snabba urbanisering har kännetecknat Frankrike som sedan 1950-talet lett till uppkomsten vidsträckta storstadskonglomerat, av inte bara i Parisregionen utan också i de större provinsstädema, vilkas förorter har expanderat. I dessa fall har kraven på kostnadsrationaliseringar och på att göra det offentliga serviceutbudet i storstäderna lönsamt föranlett sökandet efter olika former mellankommunalt samarbete. av Som följd detta existerar i dag mängd mellankommunala en av en samarbetsstrukturer:

85 l

l Kommunalförbunden syndicats intercommunaux, har funnits

som

sedan 1890, är i dag uppdelade i 14 490 förbund med ett enda

an-

svarsområde vanligtvis vattenförsörjningen och 2 298 förbund med

flera ansvarsområden som i allmänhet gemensamt har ansvaret för all-

männa vägar, sophämtning och underhåll avloppssystemen.

av 2 Distrikten inrättade för stadsområden 1959 och utvidgade till lands-

bygdsområden 1970 har mer vidsträckta befogenheter än kommunalförbunden de omfattar exempelvis förvaltningen bostadsservicen

av och har dessutom ett eget skattesystem. År 1995 fanns det 322 distrikt.

3 Stadsförbunden communautés urbaines, inrättade 1966, utgör den

mest integrerade samarbetsforrnen och var avsedda att täcka de största

storstadsregionema. De omfattar ll obligatoriska Samarbetsområden

och har ett eget skattesystem. Ett stadsförbund kan ofta bestå av upp

till tjugo kommuner som är centrerade kring stad. För närvarande

en

finns det tio stadsförbund vilka fyra i Bordeaux, Lille, Lyon och

av -

Marseille inrättades av staten 1966.

- 4 Förbanden av nya stadsområden syndicats d agglomération nou-

velle inrättades 1983 för att utveckla samarbetet mellan kommunerna

i de nya stadsområden som kommit till genom statens stadsplanering

under l970-talet. Det finns för närvarande nio stycken, och de flesta

är belägna i Paris utkanter. 5 Slutligen utgör kommunalsammanslutningarna communautés de

com-

munes och stadssammanslutningarna communautés de villes for

kommuner med fler än 20 000 invånare en modern form mellan-

av

kommunalt samarbete, som kom till 1992 och grundar sig på för-

som

delning av befogenheter rörande fysisk planering och ekonomisk ut-

veckling. Sedan 1992 har l 105 kommunalsammanslutningar inrättats, men endast fem stadssammanslutningar.

Det existerar i dag 18 000 mellankommunala samarbetsstrukturer i Frankrike. Av siffran att döma förefaller det det mellan-

som om kommunala samarbetet har varit en succé i Frankrike. Den döljer emellertid ett antal brister. Först och främst kan det stora antalet vilket

notsvarar ett genomsnitt en mellankommunal struktur for två kommuner även tolkas som ett bevis för att utvecklingen av det mellan-

- .tommunala samarbetet varit otillräcklig; ett effektivt mellankommunalt samarbete skulle i själva verket kunna bygga på mycket mindre antal iamarbetsstrukturer, där varje struktur omfattar många fler kommuner. Det

uppenbart att den politik som forts sedan 1960-talet, och som bestått av :tt periodvis lägga till nya stmkturer istället for att förändra de redan existerande strukturerna, har haft motsatt effekt. I realiteten kännetecknas :let franska systemet för mellankommunalt samarbete i dag av ett stort antal olika strukturer vilkas funktioner ibland är mycket lika.

Det bör dessutom betonas att de vanligaste mellankommunala samarbetsstrukturema är kommunalförbund med ett enda ansvarsområde 14 500, d.v.s. den mest traditionella och minst integrerade samarbetsformen samarbete inom endast ett ansvarsområde, med ekonomiska resurser som bygger på frivilliga bidrag från kommunerna. De mest integrerade samarbetsfonnema vilka bygger på obligatorisk fördelning en av ett stort antal befogenheter, som till exempel stadsförbunden och stadssammanslutningarna, har däremot endast haft mycket begränsad framen gång i städerna. Av de samarbetsfonner involverar än sektor som mer en är det bara de former som är försedda med ett visst mått flexibilitet i av fördelningen av befogenheter, som till exempel förbund med flera ansvarsområden, distrikt och kommunsammanslutningar, värderas någorsom lunda högt av kommunerna. Generellt sett lider det mellankommunala samarbetet i Frankrike två av grundläggande problem. Det första problemet är ekonomiskt och av finansiellt slag; det mellankommunala samarbetet fungerar dåligt så snart det finns betydande skillnader i relativ rikedom mellan grannkommuner vilket ofta är fallet, rika kommuner är ofta föga motiverade att samarbeta med fattigare kommuner. Den enda lösningen består därför i att utverka en ekonomisk utjämning mellan fattiga kommuner och rika kommuner, antingen genom en statlig omfördelningspolitik en nationell utjämningsfond F onds national de péréquation existerar för detta ändamål, eller genom att slå samman kommunernas skatteresurser på de mellankommunala strukturemas nivå. Detta har man börjat göra, mycket långsamt och men inte utan ett starkt lokalt motstånd. Det andra grundläggande problemet med det mellankommunala samarbetet i Frankrike är av politiskt slag. De kommittéer eller råd föresom träder de mellankommunala strukturemas styrelseorgan kommunutses av fullmäktige, och ordföranden i den mellankommunala strukturen är ofta borgmästaren i en av medlemskommunema. Styrelseorganen i de mellankommunala strukturerna har därför ingen direkt demokratisk legitimitet; ordföranden är endast primus inter och, även den formella pares om beslutsproceduren juridiskt sett är grundad majoritetsomröstningar enkel majoritet och i vissa fall kvalificerad majoritet, fattas gemensamma beslut i allmänhet efter en förlikning samtliga kommuners av intressen och positioner. Man bör därför komma ihåg att de mellankommunala samarbetsstrukturema får sin befogenhet att fatta beslut från kommunerna och inte tvärtom. De mellankommunala samarbetsstrukturema utgör viktig överkomen munal förvaltningsnivå i Frankrike, vilket har att göra med det stora antalet strukturer som skapats och det stora antalet kommuner medsom verkar. Denna styrelsenivå lider dock av en överdriven juridisk komplexitet, en ännu begränsad grad integration ansvarsområdena och av av

relativt ringa befogenheter att fatta självständiga beslut. En proposition

har avfattats den nuvarande inrikesministem, Jean-Pierre som av Chevénement, syftar till att förenkla den nuvarande mångfalden av mellankommunala samarbetsstrukturer. Propositionen, som är inspirerad av en nyutkommen rapport kampanjen mot den sociala utslagningen i

om stadsområden la politique de ville som skrivits av socialisten Jean- Pierre Sueur, har också mål att införa en ny företagsskatt för

som storstadsregionema taxe professionelle d°agglomération för att avhjälpa skillnaderna mellan kommunerna när det gäller skatteintäkter.

3 föråldrade eller i nära

Departementen:

kontakt med kommunernas angelägen-

heter

Som redan nämnts, inrättades departementen som ett resultat av den franska revolutionen. Indelningen dessa departement har förändrats

av mycket litet under tvåhundra år. Det finns i dag 100 departement, av vilka 96 ligger i moderlandet Frankrike. Vissa är tätt befolkade Departement du Nord har 2,5 miljoner invånare, medan andra är mycket glest befolkade Lozêre har 73 000 invånare.

Den territoriella kartan över departementen har alltså inte förändrats mycket tvåhundra år. Inte heller har det institutionella sättet att styra departementen i grunden ändrats sedan 1871, då direkta val till fullmäktige infördes. Den stora reformen institutionen, som genomfördes

av till följd decentraliseringen under 1980-talet, innebar att den exekutiva

av makten över departementen flyttades över från prefektema till ordförandena i fullmäktige, och att ordförandenas maktbefogenheter samtidigt utökades.

I likhet med 1871 väljs fullmäktige för en sexårsperiod, och hälften av ledamöterna är för omval vart tredje år. Valen till fullmäktige äger

uppe

i lokala enmansvalkretsar "kantoner. Varje departement är indelat i rum flera kantoner, och representant per kanton väljs. Själva valsystemet

en har inte ändrats sedan 1871; det är ett majoritetsvalsystem med två valomgångarm. Sättet att välja fullmäktige har ofta kritiserats för att vara föråldrat, eftersom kantonindelningen sedan lång tid tillbaka inte längre återspeglar den befolkningsmässiga fördelningen. Skillnaden i befolkning från kanton till kan variera med en faktor 10, även om

en en annan varje kanton har rätt att välja ledamot av fullmäktige conseiller

samma en général. Sedan början på 1970-talet har emellertid samtliga regeringars försök att ändra på kantonindelningen misslyckats, eftersom de undantagslöst har stött på mycket kraftigt motstånd lokalt från valda full-

mäktigeledamöter, samtidigt de har väckt misstankar försök till som om

manipulation av valkretsindelningen.

Alla dessa aspekter i kombination med departementens begränsade geografiska utbredning när det gäller behovet ekonomisk av utveckling, utgör tungt vägande argument för departementens belackare, kritisom serar departementen för att föråldrade och föredrar regionerna. vara Förespråkamas argument är dock att departementen trots allt enhet är en som är fast förankrad i det politiska och administrativa Frankrike systemet i och som drar nytta dubbel legitimitetsgrund; dels den historiska av en legitimiteten hos inrättning har bevisat sitt värde en som genom att överleva och sig till de många olika politiska regimer har anpassa som avlöst varandra under tvåhundra år och dels den legitimitet som subsidiariteten ger; närheten till medborgarnas angelägenheter "citoyenneté de pr0ximité", vilket bekräftas i opinionsundersökningar. Fransmännen känner väl till departementet, vet att det spelar viktig roll det gäller en när social verksamhet och uppskattar att sådana sociala tjänster tillhandahålls på den lokala nivån, än på nationell eller regional nivå. snarare Departementens främsta ansvarsområde gäller sociala frågor:

1 direkt socialunderstöd till familjer, barn och äldre, 2 allmän hälsovård, i synnerhet förebyggande sjukdomar hos barn av och mödrar,

3 samhällsunderstöd inom bostadssektom, 4 kampanjen mot social utslagning initierades 1988, som av staten särskilt ansvaret för att integrera mottagarna inkomstunderstöd socialt av och yrkesmässigt i samhället minimum d inserti0n.

revenu

Ur en ekonomisk synvinkel kan lägga märke till 60 % departeman att av mentens verksamhetskostnader går till socialtjänsten.

Departementens övriga ansvarsområden är teknisk täcker av natur, men också sociala frågor i bredare bemärkelse: av en 1 uppförande och underhåll och utrustning till mellan- och högav stadieskolor för elever mellan ll och 15 år collêges, 2 landsbygdens serviceutbud, 3 allmänna vägar departementen är ansvariga för underhållet av ett vägnät på cirka 356 000 km, 4 utveckling kommersiella hamnar och fiskehamnar, av 5 miljöskydd, 6 understöd till företag i svårigheter, etc.

För att utöva alla dessa maktbefogenheter, har departementen eller mera specifikt fullmäktige tillgång till betydande mängd - en resurser, som både består skatteintäkter finansiella av egna samt av överföringar från staten. Faktum är att utgifterna för de 100 departementen för står 30 % de sammanlagda utgifterna för alla valda myndigheter av på lokal

och regional nivå i jämförelse med 61 % för de 36 000 kommunerna. För att fullmäktige ska kunna förverkliga sina befogenheter har deras beslutsrätt i och med decentraliseringen utvidgats till att omfatta de specialiserade tekniska och sociala förvaltningar som tidigare lydde under prefektema.

Debatten mellan departementens förespråkare och kritiker förblir oavgjord. Departementet är i någon mån en föråldrad enhet metoden att välja fullmäktigeledamöter på grundval av en kantonindelning som har blivit tämligen obsolet, men dess historiska rötter och huvudsakligen sociala funktion gör det till institution angelägenheter ligger nära

en vars medborgarna och dess legitimitet och nytta är därför långt ifrån förbrukade.

4 institutioner i vårdande

Regionerna:

Regionerna kom till genom decentraliseringslagen den 2 mars 1982 och representeras som styrelseorgan på mellannivån av direktvalda regionfullmäktige. De första regionfullmäktige valdes i mars 1986. Regionerna är därför helt nya institutioner på mellannivån i jämförelse med departementen och kommunerna.

Genom decentraliseringen överfördes en rad större maktbefogenheter till regionerna, huvudsakligen inom ansvarsområdet ekonomisk utveckling: l regionemas delaktighet i planeringen av den nationella och regionala

utvecklingen inom ramen för fyraåriga contrats de plan kontrakt

som förhandlas fram mellan staten och en region för utvecklingen av

vissa serviceinrättningar och innebär att parterna måste iaktta be-

som

gränsningar av de offentliga utgiftema, 2 samñnansiering av offentliga serviceinrättningar regionalt intresse,

av 3 ekonomiskt investeringsstöd till företag och delaktighet i finansie-

ringen av regionala utvecklingsorgan och finansbolag, 4 ansvar för yrkesutbildningen på regional nivå i samråd med staten,

läroinstitut och yrkesskolor, 5 ansvar för bygga och underhålla gymnasieskolor för elever som är

mellan 15 och 18 år gamla lycées.

Regionerna, som omfattar större geografiska områden än departementen och har mandat som huvudsakligen gäller ekonomisk tillväxt, betraktas i allmänhet positivt av befolkningen. Regionerna har dessutom utarbetat ambitiösa informationsprogram som ser ungefär likadana ut i varje region, som gör flitigt bruk media för att föra fram bilden

av av nya, moderna, dynamiska enheter som strävar efter ekonomisk tillväxt, i synnerhet för problemtyngda områden, och som är framsynta, Öppna för

I

Europa, etc. Trenden är för närvarande att fler och fler lokalpolitiker som är valda till poster i både ett departement och region, måste en men som följa lagstiftningens restriktioner när det gäller innehav dubbla politiska av poster, väljer att lämna sina platser ledamöter departementssom av fullmäktige och behålla platserna ledamöter regionfullmäktige som av

conseiller regional.

De franska regionerna lider dock två problem förhindrar att av som deras inflytande växer. Det första problemet gäller de faktiska resurser som är tillgängliga för dem. Regionemas utgifter utgör endast 9 % de av totala utgifterna för samtliga territoriella myndigheter, jämfört med 30 % för departementen och 61 % för kommunerna. Dessutom uppgår antalet anställda vid de regionförvaltningama endast till 7000, jämfört med 200 000 för departementen och miljon för kommunerna. Även en om regionernas har ökat betydligt sedan de skapades, är de därför resurser alltför begränsade för att kunna rättfärdiga påståendet regionen om som den dominerande nya institutionen på mellannivån. Med andra ord, även om regionerna verkligen utgör de mest kompetenta styrelseorganen på mellannivå med avseende på frågor den regionala ekonomiska som tillväxten och förhållandet till de europeiska institutionerna, är problemet att de ännu inte har skaffat sig de krävs för att de skall kunna resurser som förverkliga sina ambitioner. Det andra problemet som påverkar den bild effektivitet av som regionerna vill förmedla är politisk natur. De regionala valen, avsedda av att hållas vart sjätte år, ägde i 1986, 1992 och 1998. rum mars mars mars Det ovanliga med de regionala valen är dock att de är baserade på ett valsystem med proportionell representation och valomgång. Detta en valsystem, inte ingår i den politiska traditionen i Frankrikes femte som republik, tillämpas i själva verket endast vid regionvalen och vid de europeiska valen. Vid val efter val har detta valsystem lett till ökade svårigheter att uppnå absoluta majoriteter i regionfullmäktige. Faktum är att antalet regionfullmäktige där inget politiskt parti fick absolut en majoritet var 9 år 1986 av 21 regioner i moderlandet och 18 år 1992. Denna situation har lett till återkommande svårigheter att få regionfullmäktige att fungera effektivt, i synnerhet när det gäller godkännandet av budgeten. För att lösa detta problem infördes i lag, antogs den en som av franska nationalförsamlingen den 7 oktober 1997, viktig reform en av regionfullmäktiges sätt att fungera. Som ett resultat denna reform tillåts av ordföranden i regionfullmäktige, i de fall där ett förslag till regionbudget inte har kunnat antas innan tidsgränsen har gått ut, lägga fram ett nytt budgetförslag som anses ha blivit antaget efter frist på tolv dagar, en om inte ett förslag misstroendevotum tillsammans med budgetom ett nytt förslag antas av en absolut majoritet i regionfullmäktige. Eftersom budgeten endast kan blockeras i regionfullmäktige där det inte finns någon

.l klar majoritet som kan föreslå en annan budget, bör denna refomi göra det möjligt att lösa de fall där budgeten blockeras.

Svårigheten att styra regionerna har blivit särskilt markant efter Nationella frontens inträde i det regionala politiska spelet. Nationella fronten är ett parti på den yttersta högerkanten som, sedan den första valframgången 1983, gradvis har lyckats kapa sig stabil andel på

en omkring 15 % väljarnas röster i valen helhet, miss-

av som men som

i alla val med majoritetsomröstningar presidentval, allmänna val, gynnas kantonval och kommunalval, eftersom det är isolerat och inte kan skapa allianser. I val med proportionell representation som regionvalen kan partiet däremot säkra ett stort antal mandat i regionfullmäktige utan att skapa allianser. I ett sammanhang som tidigare präglades av regionfullmäktige dominerade av en relativ högermajoritet, har de regionalt valda representantema för Nationella fronten kommit att spela en mycket destabiliserande politisk roll, som markerades ytterligare efter regionvalen i 1998. Medan dessa val till viss del återställde balansen till

mars vänsterns fördel i regionfullmäktige, jämfört med valen 1986 och 1992, fattade Nationella fronten det taktiska beslutet att stödja kandidater från den moderata högern i valet till ordförandeposten i regionfullmäktige. Denna oväntade allians tog därför ifrån vänstern fördelen av att ha en relativ majoritet i flera regioner och framkallade en allvarlig intern kris inom den liberala franska högern, eftersom dess partiledning hade förbjudit allt lokalt samröre med det rasistiska partiet Nationella fronten. Dessa regionval visade därför att ett lokalval kan utnyttjas till en politisk profilering har återverkningar på det nationella planet. För att lösa

som detta politiskt känsliga problem har regeringen Jospin avlämnat en proposition till parlamentet för att reformera valsystemet i regionvalen i enlighet med modellen för kommunalvalen. Debatten i nationalförsamlingen om detta förslag inleddes i juni 1998.

Kort sagt, regionen är en ny institution, vars legitimitet och framtid inte verkar ifrågasättas. Den är faktiskt det styrelseorgan mellannivån som är bäst lämpat att växa för att möta sådana utmaningar den nationella

som och regionala utvecklingen, samarbetet med utländska regionala enheter

de tyska Länder och de spanska autonoma regionerna, eller för-

som

hållandet till de europeiska institutionerna. De franska regionerna hämmas emellertid fortfarande av otillräckliga resurser ekonomiska och mänskliga för att kunna växa i kapp med sådana utmaningar, och splittras av extrem politisering grund av valsystemet i regionvalen.

5¶Prekfektema och den dekoncentrerade

förvaltningen, eller den oundvikliga

närvaron av centralmakten i styret på

mellannivå

Prefektema, som utses av regeringen, har sedan Napoleons dagar representerat staten i departementen det finns också regionala prefekter préfets de region som är prefekter för departementen i regionemas administrativa huvudstäder. Det är allmän spridd uppfattning en att

decentraliseringsrefonnema under 1980-talet satte punkt för prefektemas

traditionella totala makt på mellannivån och den lokala nivån. Det är utan tvivel så att den kontroll prefekterna utövade över de valda styrelsesom organen på lokal och regional nivå har minskat betydligt följd som en av

decentraliseringen. Före decentraliseringen representerade

inte bara prefekterna den exekutiva makten i regionerna och departementen, de utan utövade också direkt kontroll de beslut de lokala myndigheterna en av som fattade. Denna kontrollbefogenhet, åtföljd möjlighet till granskning, av en kallades förmynderskap tutelle. Detta förmynderskap försvann med

decentraliseringslagama.

Faktum är att decentraliseringen fullständigt reformerade systemet med kontrollen över de lokala styrelseorganen; kan prefekterna endast numera utöva en indirekt kontroll av de lokala styrelseorganens beslut. De lokala och regionala styrelseorganen är visserligen skyldiga att på informell basis informera prefekten de viktigare besluten innan de verkställs, de om men behöver inte längre erhålla ett förhandsgodkännande från prefekten. Om han anser att ett lokalt eller regionalt myndighetsorgan har fattat ett olagligt beslut, är hans enda möjlighet att inom två månader överlämna ärendet till förvaltningstribunal "tribunal tribunal

en administratif en

som handlägger tvistemål där den franska förvaltningen är

inblandad som

har absolut beslutanderätt när det gäller att ogiltigförklara eller upphäva beslut. Prefektens makt att kontrollera styrelseorganen på mellannivån och den lokala nivån har därför juridiskt sett blivit mycket begränsad. Dessutom kan prefekterna använda denna procedur endast i marginell utsträckning, eftersom andelen beslut prefekturema överlämnar till som förvaltningstribunalema utgör endast 0,03 % alla beslut fattas av som av de valda styrelseorganen på den lokala nivån och mellannivån. Den lilla andelen beslut som prefekterna överklagar till förvaltningstribunalema har dock kritiserats den högsta förvaltningsdomstolen Conseil d Etat, det av

organ som har jurisdiktion att handlägga överklaganden i förvaltnings-

ärenden för att den visar på prefekturemas otillräckliga kontroll över de lokala och regionala styrelseorganen. Prefektema har emellertid goda skäl till att inte överlämna fler ärenden till förvaltningstribunalema, eftersom

T

det antal handlingar regionerna, departementen och kommunerna

som skickar till dem för information är enormt över fem miljoner 1992, så många att prefekturerna saknar tillräckliga personalresurser för att undersöka alla dessa handlingar i detalj. Ett politiskt skäl

annat, mera till den svaga kontrollen prefekturerna utövar över de lokala och

som regionala styrelseorganen är att prefektema, är inblandade i dagliga

som förhandlingar med lokalt valda politiker, alltid föredrar att övertala dessa valda representanter direkt så att de kan rätta till åtgärderna själva i de fall där det uppstår oenighet om det lagliga i åtgärd, än att kon-

en snarare

frontera dem inför förvaltningstribunalen.

Låt oss till sist tillägga att den kontroll över finanserna och budgeten som prefektema utövar över de lokala och regionala självstyrelsema också är begränsad. Prefektema kan förvisso ändra de lokala och regionala självstyrelsemas budgetar i vissa fall de har misslyckats med att anta

om

en budget inom den fastställda tidsramen, budgeten antagits inte

om som är balanserad eller om den saknar obligatorisk utgiftspost. Prefektema

en ingriper emellertid i dessa fall endast efter översyn gjorts de

att en genom regionala revisorskontoren chambres regionales des comptes, vilka inrättades efter decentraliseringen enkom för denna uppgift. Det är dessutom de regionala revisorskontoren som ensamma kontrollerar lagligheten i de lokala och regionala självstyrelsemas ekonomiska styre.

Tillsammans visar alla dessa faktorer att prefekten napoleansk

- en institution tidigare förkroppsligade centralmaktens myndighet över

som hela nationens territorium har förlorat det sin kontrollmakt och

- mesta av granskningsmakt följd decentraliseringsreforrnema. Det skulle

som en av dock vara helt felaktigt att tro att prefektema nu endast spelar

en symbolisk roll. I verkligheten spelar prefektema fortfarande mycket

en viktig roll beslutsfattare och samordnare på mellannivån och den

som lokala nivån. Denna makt, som man skulle kunna beskriva reg-

som lerande, kan tillskrivas flera grundläggande orsaker.

För det första har prefektema behållit sin makt över ett stort antal dekoncentrerade statliga förvaltningsgrenar. Prefektema har förvisso inte inflytande över alla dekoncentrerade statliga förvaltningsgrenar till exempel tillhör förvaltningen av skolor och universitet, skatteväsendet, och inspektionen av arbetslagstiftningen de dekoncentrerade förvaltningar som inte lyder under prefektema. Prefektema har emellertid behållit tillsynen över många viktiga departementsdirektorat på områden

som serviceinrättningar, jordbruk och skogsbruk, sysselsättning, hälsa och sociala frågor.

Prefekturerna infonneras om alla projekt dessa avdelningar är

som inblandade eftersom experterna på dessa tekniska avdelningar efterfrågas dagligen av regionema, departementen och kommunerna, efter

som decentraliseringen delvis har gjorts ansvariga för förvaltningen av dem.

I

Dessutom spelar de regionala prefekturema särskilt viktig roll när en det gäller den nationella och regionala utvecklingen, i samarbete med regionemas fullmäktige. l detta avseende är de regionala prefektema bemyndigade att förhandla med regionfullmäktige contrats de plan, om vilka officiellt sluts mellan staten och regionerna. Därtill tjänar de regionala prefektema kontaktyta mellan staten och myndigheterna på som en mellannivån i förvaltningen de regionala utvecklingsprogrammen av som samfinansieras av EUzs strukturfonder, både när det gäller att samman-

ställa ansökningshandlingarna och att genomföra

programmen som finansieras av EU-kommissionen. De regionala prefektema har nyligen skaffat sig överordnad position visavi de andra departementsprefeken tema på detta område. Lagen från den 6 februari 1992 i själva verket gav de regionala prefektema makten att utfärda politiska direktiv till departementsprefektema för implementeringen nationens och unionens politik av rörande ekonomisk och social utveckling och nationell och regional utveckling. I korthet kan prefektemas position i förhållande till självstyrelsema på mellannivå i Frankrike sammanfattas på följande vis. Vid tidpunkten för de stora decentraliseringslagama under 1980-talet det många förvar som utspådde slutet eller nedgången för prefekturinstitutionen. l praktiken tenderar dagens decentralisering att visa hur mycket komplexa saker mer och ting i själva verket är; prefektemas roll har inte så mycket minskat i betydelse som ändrat sin karaktär. Den reglerande prefekten har tagit över från den granskande prefekten och den napoleanska institutionen har anpassat sig så skickligt till den nya tidens decentralisering att vissa forskare till och med talar prefektemas återkomst. om

6¶Nätverket av mellannivå i

styrelsen på

Frankrike

Efter att ha presenterat de olika aktörerna för sig och deras respektive var roller i beslutsprocessen på mellannivån, är det för tydlighets skull dags nu att ge en kort inblick i den verkliga komplexiteten i denna I process. realiteten är de olika aktörernas ansvarsområden så sammanflätade, inslaget av korsfinansiering så omfattande och relationerna så ömsesidigt beroende, att det i dag finns mycket få politiska handlingsprogram som utarbetas av en enda aktör. Låt oss först av allt analysera de sammanflätade ansvarsområdena. Som tidigare nämndes har de mellankommunala strukturerna i huvudsak tekniska ansvarsområden kommunerna har överlåtit på dem vatten, som vägar, bostäder, kollektivtrafik, kultur- och sportinrättningar, departementen har ett särskilt socialt ansvarsområde, och regionemas verksamhets-

95 r-

område gäller till största delen den nationella, regionala och ekonomiska utvecklingen. l själva verket är dessa ansvarsområden sammankopplade inom ett stort antal sektorer. Låt ta tre typiska exempel: oss 1 På utbildningsområdet bär kommunerna ansvaret för bygga, att utrusta och underhålla lågstadieskolor och förskolor. Det emellertid fullär mäktige i departementen har slags för mellan- och som samma ansvar

högstadieskoloma och fullmäktige i regionerna

som ansvarar på motsvarande sätt för gymnasieskolorna. Det nationella utbildningsdepartementet ansvarar i sin tur för att ta fram nationella läroplaner, för rekryteringen och betalningen lärare på alla nivåer och för av att förvalta universiteten. Denna redan komplexa juridiska

fördelning av

maktbefogenheter görs ännu komplicerad den växande mera av

tillämpningen av korsfinansiering; kommuner och departement

hjälper regionerna att finansiera byggandet gymnasieskolor, av samtidigt som regioner och andra lokala myndigheter bidrar till statens finansiering universiteten, etc1°°. av 2 Med avseende på sociala frågor råder det inget tvivel om att det är departementsfullmäktige som har det mest omfattande sociala ansvarsomrâdet. Icke desto mindre driver också kommunerna kommunala socialtjänstcentra centres a action sociale, där ansökcommunawc ningshandlingarna för socialhjälp utfärdas. Dessutom är staten delaktig i det generella fastläggandet socialpolitiken, och ålägger av

departementsfullmäktige att föra socialtjänstpolitiken i nära samröre

med den. Slutligen har den roll regionerna spelar när det gäller som finansieringen av program för yrkesutbildning tydlig social dimenen sion bekämpningen arbetslösheten. genom av 3 Det tredje exemplet på sammanflätningen ansvarsområden den av är ekonomiska utvecklingen och det direkta stödet till Enligt

företag.

förespråkarna för decentraliseringen det meningen detta var att ansvarsområde skulle tillfalla regionerna. Även här överlappar emellertid ansvarsområdena varandra och samfinansieringen är utbredd, vilket gör att gränserna blir otydliga. Först och främst är regeringen förstås fortfarande huvudaktören i den nationella ekonomiska politiken. Därtill kommer att staten, via prefekturema, stödjer regionerna ekonomiskt i enlighet med contrats de plan Etat/régions. Dessutom ger även departementen och kommunerna i praktiken bidrag till affarsverksamheter, sammanlagt uppgår till ungefär lika som mycket som de medel regionerna anslår°7. som En undersökning de territoriella myndigheternas ekonomiska av resurser bekräftar bilden komplexitet och ömsesidigt beroende mellan av myndigheterna lokal och regional nivå. Kommunerna, de mellankommunala strukturerna, departementen och regionerna delar i själva verket på samma

w

l

skatteintäkter. Tre fjärdedelar skatteintäkterna kommer från fyra typer

av av direkta skatter: l bostadsskatt taxe a habitation betalas alla hushåll som bebor

som av

lägenheter eller hus, 2 skatt taxe foncier bâti betalas av markägare,

sur non som 3 fastighetsskatt taxe foncier bâti, betalas fastighets-

sur som av

ägare, 4 och företagsskatt taxe profesionelle, som betalas av företag.

Det finns också ett antal indirekta skatter markregisteringsskatt, körkortsskatt, etc., liksom skatt på tjänster till exempel skatt sophämtning och skatter som har att göra med stadsplaneringen.

Det bör lägga märke till här är att de flesta av dessa olika skatter

man uppbärs flera territoriella myndigheter gång; till exempel

av på samma uppbärs 65 % bostadsskatten nationell nivå av kommunerna och

av deras organisationer, 27 % departementen och 8 % regionerna.

av av Lägger till denna bild de olika finansiella transfereringarna från

man staten till de regionala och lokala styrelseorganen statliga understöd för att täcka deras verksamhetsomkostnader, kostnader för olika anläggningar och överföringar maktbefogenheter och korsvisa överföringar mellan

av dem själva överföringar medel från regionerna till departementen och

av kommunerna eller från departementen till kommunerna och vice versa, kan få viss uppfattning om hur komplex de regionala och lokala

man en organens ekonomiska struktur är.

Det finns ett oändligt antal exempel från olika sektorer som alla bekräftar bild; att styrelsen på lokal nivå och mellannivå i Frankrike

samma inte består uppsättning offentliga politiska handlingsprogram som

av en genomförs separat av olika aktörer, utan av en ständig interaktion mellan dessa aktörer.

7 Den franska mellan-

självstyrelsen på

nivå och deras relation till Europa:

anpassning, inte revolution

En sista dimension vad gäller den franska självstyrelsen på mellannivå är viktig att nämna i detta sammanhang; dess relation till Europa. Temat regionemas Europa har varit föremål för mycket debatt under senare år. I likhet med sina motsvarigheter i de övriga medlemsstaterna i Europeiska unionen har den franska självstyrelsen på mellannivå, stärkt av Maastrichtavtalets välkända subsidiaritetsprincip, dragit stor nytta av Bryssels förnyade intresse för sådana självstyrelseorgan och av de åtföljande ekonomiska ökningama i strukturfondema och institutionella förmånerrna

deltagandet i regionkommittén. Frankrike har skickat 24 representanter från sina tre styrelsenivåer på regional och lokal nivå till regionkommittén av ett sammanlagt antal på 189 representanter från alla medlemsstater. Även Frankrike inte tillhör om Europas största mottagare, har landets fattigaste områden icke desto mindre dragit fördel strukturstor av fonderna, de tar emot inte mindre än 9,6 % de sammanlagda

av bidrag som

EU-kommissionen anslår under perioden 1994 till 1999. Vissa regioner har också utforskat parallella möjligheter stärka sitt att inflytande över de europeiska institutionerna; antingen lita till genom att den "regionalistiska aktivismen hos de lokalt valda representanter som har turen att även ledamöter Europaparlamentet, eller vara av genom att öppna representationskontor direkt i Bryssel för lobbyingändamål

som

Nord-Pas-de-Calais- och Rhöne-Alpesregionema, eller gå genom att samman med andra regioner för att göra sig synligare och öka sitt eget

inflytande.

Trots allt detta kommer den känner sig frestad att leta efter som en politisk revolution bland alla dessa företeelser bli besviken. Att snart att de franska regionerna i dag skulle förbigå centralmakten för skapa att direkta relationer med Bryssel och att den franska jakobinismen skulle förlora kampen mot regionemas Europa är för närvarande blott önsketänkande. Det för det första överskattning de franska vore en grov av regionemas makt och autonomi att tillskriva dem ett inflytande i klass med det som de tyska delstatema har i kontakterna med EU:s institutioner. Deras lobbyverksamhet är fortfarande ofta ineffektiv och mycket mindre en fråga om att förhandla än att hålla sig informerad E U-frågor om som sannolikt kommer att påverka regionerna. För det andra skulle sådan en diskussion om rivaliteten mellan staten och regionerna i relation till Bryssel bygga på att förbisåg det faktum att Frankrikes Europapolitik man fortfarande utformas på högsta regeringsnivå och att den sedan vidarebefordras till Bryssel via regeringens och endast regeringens officiella samordnings- och representationskanaler Interdepartementala kommitténs generalsekretariat SGCI i Paris och den - - permanenta representationen i Bryssel°9. Till sist, om slutgiltiga bevis för centralmaktens fortbestånd i relationerna mellan de franska regionerna och Europa skulle

efterfrågas,

så räcker det med att påminna två grundläggande förhållanden. om För det första är det de regionala prefektema centralmaktens direkta representanter i regionerna som är ansvariga för att implementera E U- politiken som gäller ekonomisk och social utveckling och nationell och regional utveckling. Mer generellt sett är prefektema ansvariga för EGatt lagstiftningen efterlevs på regional och lokal nivå. Detta innebär att när det gäller de delar EG-lagstiftningen påtagligt påverkar de lokala av som och regionala styrelseorganens verksamhetsområden, till som exempel

miljön eller öppnandet för europeisk konkurrens när det gäller lokal offentlig upphandling, har myndigheterna inget val utan måste, under prefekternas tillsyn, tillämpa de EG-bestämmelser som de själva inte alls har bidragit till att utforma,

För det andra finns det kanske ingenting som bättre illustrerar statens betydelse i relationerna mellan de franska regionerna och Europa än det sätt varpå projekt som samfinansieras av strukturfondema förhandlas fram och implementeras. Till att börja med stannar ansvaret för beredningen kvar i centrum, hos Delegationen för nationell planering och utveckling och för regional verksamhet Délégation å Paménagement du territoire et å laction regionale DATAR, som är en statlig myndighet. Det är denna

myndighet som lägger fram förslag gällande de franska zoner som är berättigade till bidrag och om fördelningen av EG-medel mellan regionerna. På regional och lokal nivå är det de regionala prefektema som i samråd med de olika styrelseorganen sedan förhandlar om de utvecklingsprojekt är berättigade till samfmansiering från EU. I

som praktiken uppmanas de regionala prefektema att spela rollen av tillskyndare och samordnare, eller till och med skiljedomare i de fall där regionerna, departementen och kommunerna inte kan komma överens, vilket ofta händer. De flesta av EU-bidragen går dessutom till de regionala och lokala nivåerna via centralmakten och de regionala prefekturema. Det är återigen de regionala prefektema bär ansvaret för att intyga i vilken

som implementeringsfas de projekt befinner sig som delvis finansieras av strukturfondema. Som kan se utgör de franska styrelseorganen på mellannivån endast länk i kedja förhandlingar som inbegriper

en en av många andra nationella styrelsenivåer regeringen, DATAR, prefektema. De befinner sig långt ifrån ett deltagande i en direkt dialog med EUkommissionen, och de är inte att förvalta de EU-medel som

ensamma om kommer via strukturfondema.

Kort sagt, även EU:s institutioner verkligen utgör en ny aktör som

om förändrar de traditionellt sett bilaterala spelreglerna mellan centralmakten och de valda styrelseorganen på mellannivå, skulle det vara fel att tro att detta nya spel med tre aktörer nödvändigtvis spelas till nackdel för staten. Fram till nu har centralmakten faktiskt förblivit de europeiska institutionemas främste samtalspartner i Frankrike. Detta betyder inte att styrelseorganen mellannivå och lokal nivå skulle sakna inflytande över EU-politiken, när de har inflytande över beslut påverkar dem,

men som sker detta i allmänhet under direkt eller indirekt kontroll från statens sida.

L

8 Sammanfattning

Styrelsen på mellannivå i Frankrike består fyra typer aktörer:

av av mellankommunala samarbetsstrukturer, regionerna, departementen och prefekterna. Alla har specifika ansvarsområden priori är samtidigt

a men ömsesidigt beroende av varandra och de bildar därför ett administrativt nätverk vars ansvarsområden inom den allmänna territoriella politiken

är starkt sammanjlätade. Även detta nätverk har sina i Frankrikes

om rötter flerhundraåriga politiska och administrativa historia vilket indelningama av kommunerna, departementen och prefekturinstitutionen vittnar om,

är det i allt väsentligt decentraliseringsreforrnema inleddes tidigt på

som 1980-talet och som fortsatte ända på 1990-talet, har gett nätverket

som dess nuvarande fonn. De lokala och regionala nivåerna detta

styrs genom nätverk som även bygger centralmaktens systematiska och de europeiska institutionemas växande deltagande.

Kan detta nätverk betraktas stabilt Styrelsesystemet på mellan-

som nivån håller för närvarande fortfarande på att slutligen smälta de

stora decentraliseringsrefonnerna under 1980- och 1990-talen. Decentraliseringen i Frankrike betraktas emellertid fortfarande, i slutet 1990-talet,

av inte så mycket som fullbordad utan

en process som en process som troligtvis kommer att förlängas ytterligare reformer i framtiden. På den

av politiska dagordningen förekommer fortfarande diskussioner planerade

om reformer av vissa aspekter gäller systemet på mellannivån, med syftet

som att förbättra dess funktion. För närvarande håller tre propositioner på

att utarbetas. En av propositionema, väckts inrikesdepartementet, är

som av avsedd att förenkla den mångfald strukturer finns inom det

av som mellankommunala samarbetet. Syftet med den andra propositionen,

som beretts ministern för nationell planering och miljö, är delegera

av att ansvaret för den nationella planeringen till städerna och regionerna, framför allt att regionerna kompetens att utarbeta regionala

genom ge planeringsprojekt schémas régionaux. I juni 1998 inleddes också diskussioner i nationalförsamlingen den tredje propositionen,

om som gäller en reform valsystemet i regionvalen. Därtill håller andra på

av texter att beredas med avsikten att kraftigare begränsa möjligheterna att inneha flera mandat i valda nationell och lokal nivå.

organ

Det finns ingen brist på omfattande problem och frågeställningar

som gäller den territoriella politiska dimensionen i Frankrike

på ett mera grundläggande plan. Hur kan till exempel regionerna och kommunerna bäst utrustas för att kunna rätta till de fysiska ojämlikheter

som är ett resultat av den ekonomiska och demografiska utvecklingen, för att kunna utveckla städernas förorter ekonomiskt och socialt, för att kunna motverka avfolkningen av landsbygden och skydda miljön, för att kunna förankra den ekonomiska verksamheten stabilt på den lokala nivån i omvärld

en

g

som kännetecknas av ekonomisk globalisering och "de-territorialisering Alla dessa frågor har hamnat högt den politiska dagordningen i Frankrike under senare år. Det råder inget tvivel om att det politiska svaret på dessa frågor i framtiden kommer att påverka det nuvarande styrelsesystemet mellannivån i Frankrike.

LITTERATUR

DArcy, F. och F. Dreyfus 1997 Les institutions politiques et administratives de France. Paris: Economica. Balme, R. 1997 La région française daction publique i comme espace Le Gallés P. och Blame red Paradoxes des régions Europe. en Paris: La Découverte. Bonnard, M. 1996 Les collectivités locales France. Paris: La en Documentation Française. Caillosse, J red. 1994 Intercommunalité, invariance mutations du et modêle communal français, Rennes: Presses Universitaries de Rennes. Dupoirier, E. red 1998 Régions: la croisée des chemins, perspectives jrançaises et enjeux européens. Paris: Presses de Sciences-Po. Gleizal, J red. 1995 Le retour des préfets Grenoble: Presses . Universitaries de Grenoble. Mazey, S. 1993 Developments at the French Meso Level: Modemizing the French State i L.J. Sharpe red. Rise of Meso Government in Europe. London: Sage Publications. Ministrére de I°Intérieur 1996 Les collectivités locales chijres. Paris: en La Documentation Française. Négrier, E. och B. Jouve 1998 Que les régions d Europe gouvernent Paris: LHarmattan. Portelli, H. red. 1993 La décentralisation française I Europe Paris: et Pouvoirs Locaux publications. Rémond, B. 1995 La région. Paris: Montchrestien. Rondin, 1985 Le des notables. Paris: Fayard. sacre Smith, A. 1997 The French Case: The Exception the Rule i C. or Jeffery red. The Regional Dimension of the European Union, towards a Third Level in Eur0pe. London: Franck Cass.

103 lL

Den annorlunda mellan-

förvaltningen på

nivå i Grekland: som statsförvalt-

regioner ning och prefekturer som självstyrelser

Stella och Nelli Sakellariadou

Kyvelou-Chiotinz

1 Inledning

Grekland enhetsstat där den huvudsakliga verkställande makten finns

är en hos den centrala förvaltningen, som innehar den generella beslutanderätten över frågor som gäller hela staten. Statliga förvaltningsenheter bedriver verksamhet i landets regioner och är försedda med beslutsbefogenheter i de frågor gäller deras eget geografiska territorium. Dessa enheter har

som ingen egen juridisk status och de är inte självstyrelser, utan utgör organ inom enhetsstatens förvaltningsstruktur. Denna struktur kan därför bättre beskrivas som ett decentraliserat förvaltningssystem. Principen om kommunalt självstyre stadgas emellertid i konstitutionen, i vilken de självstyrande kommunernas funktioner finns förtecknade. Kommunerna utgör

separat juridisk enhet visavi staten, med för lokala angeen ansvar lägenheter.

Bestämmelserna i 1975-1986 års hellenska konstitution lägger samma tyngd bakom principen om dekoncentrering som principen om självstyre, vilka tillsammans utgör förutsättningar för en ökning av effektiviteten i förvaltningen och framgångsrik regional utveckling. tydlig

en Det görs en åtskillnad mellan de frågor rör den regionala styrelsens verksamhet

som och de frågor som gäller den lokala självstyrelsen.

Det mycket centraliserade administrativa systemet håller att ersättas av ett system med omfattande decentralisering och dekoncentrering. Tendensen att omorganisera och förstärka decentraliseringen har befästs genom Greklands medlemskap i Europeiska unionen och den intemationella utvecklingen.

Historiskt sett har dekoncentreringsprincipen genomförts på prefektur-

l

i nivån, eftersom de statliga prefekturema länge fungerade som statliga förl å valtningsenheter. Innan självstyrelsema på den andra nivån instiftades de

j

självstyrande prefekturema, utgjorde prefekturen det regionala organet den grundläggande dekoncentreringsnivån. Behovet att skapa större deav koncentrerade enheter än prefekturen uppstod emellertid mycket snart, av

följande anledningar:

1 att det inom olika ministerier fanns många interprefekturala servicefunktioner som utspridda på olika platser och därför förvar som hindrade enhetlig planering den regionala utvecklingen. en av 2 Behovet av att genomföra EU:s finansieringsprogram, vilket krävde att dekoncentrerade serviceorgan större än prefekturema skapasom var des. Dessa faktorer ledde slutligen till att regionerna inrättades 1986.

2 Den historiska till förvalt-

bakgrunden

mellannivå i Grekland

ningen på

2.1¶Prefekturen första

som statsförvaltningens

mellannivå

Historiskt sett har prefekturförvaltningen varit den enda form dekonav centreringssystem funnits i Grekland. Prefektursystemet infördes i som förvaltningen 1833, strax efter den moderna grekiska statens tillkomst. Samma år lagfästes det lokala styrelsesystemet, existerade redan som under det ottomanska imperiet.

Med dekretet om indelningen kungariket och dess förvaltning,

av delades landet till att börja med i prefekturer nomi, kantoner eparchies och kommuner demi. Kommunerna blev därefter självstyrande offentligrättsliga enheter. Genom lagen om administrativ decentralisering 1955 utvidgades prefekturen till ett större förvaltningsområde i Grekland. Denna lag ändrades ett flertal gånger, behöll sina huvudmen principer och gällde fram till 1994.

2.2 Framväxten nivå

av en regional

Utvecklingen av den statliga förvaltningsorganisationen på övergripande

regional nivå, har bredare ansvarsområden än prefekturema, kan delas som in i tre historiska perioder: Den första perioden kännetecknas införandet de allmänna förav av valtningarna, vilket ett resultat behovet att befästa den grekiska var av statens makt i de områden som befriades efter 1912. Målet att göra var

105 L

förvaltningarna till förbindelselänkar mellan centralmakten

och prefekturema i de nya territoriemas regioner. Det förekom emellertid konflikter och oklarheter när det gällde kompetensfördelningen, vilket till slut resulterade i att de allmänna förvaltningarna utövade en omfattande tillsyn över regionens myndigheter och organ liksom över de olika administrativa juridiska enheterna. Vid tidpunkten

för deras avskaffande fanns det fem allmänna förvaltningar: för norra Grekland, Thrakien, Ipirus, Kreta och Dodekanesos. Under den andra perioden 1970-1973 delades landet i prefekturöverskridande regioner. I dessa regioner organiserades olika regionala organ för ministerierna för ekonomi, social välfärd, handel, jordbruk, industri, arbetsmarknad, offentliga arbeten och kommunikationer. Dessa myndigheter leddes av regionala förvaltningschefer, som titulerades biträdande generalsekreterare för inre angelägenheter. En post som generalsekreterare inrättades i varje regional förvaltning, men den tillsattes aldrig. Den biträdande generalsekreteraren assisterades av ett särskilt expertråd som yttrade sig om de allmänna frågor som gällde den regionala förvaltningen och de frågor som den biträdande generalsekreteraren lämnade till rådet. De biträdande generalsekreterama hade politiskt betydelsefulla kompetensområden och en samordnande funktion som syftade till att främja den ekonomiska utvecklingen i regionen. De regionala förvaltningarna avskaffades 1973, men detta påverkade inte ministeriemas regionala organ. De regionala förvaltningschefemas kompetensområden delegerades ipso jure till de olika centrala och regionala organen inom varje ministerium. De regionala organen fanns kvar, men de var direkt underställda respektive ministerium och prefekten saknade makt över dem. Prefekten var chef för prefekturens organ direktorat, departement, etc., som en organisatorisk enhet. Den tredje perioden kännetecknas av tillkomsten av regionen som en dekoncentreringsenhet på den statliga förvaltningens andra nivå lag 1622/1986. Det som framför allt skiljer detta system från de tidigare systemen med regionala organisationer är dess syfte, d.v.s. decentralisering som är inriktad på planering och samordning av den regionala utvecklingen. Detta system består av en enhetlig organisation för den statliga verksamheten i de grekiska regionerna, vilka omfattar större geografiska områden än prefekturema, och som därefter har utgjort den primära administrativa indelningen av landet. Ett annat nytt inslag i systemet är att även arbetsmarknadens parter och representanter från kommunerna deltar i regionens förvaltningsorgan, via regionrådet.

l

3¶Regionerna

Som tidigare nämndes inrättades regionerna dekoncentrerad försom en valtningsnivå med syfte att planera och samordna den regionala utvecklingen. De är också samordningscentra. De viktigaste orsakerna till deras inrättande följande: var

1 Olikheter i markplaneringen mellan de regionala serviceenhetema, vilket förhindrade både planeringen och samordningen den regioav

nala utvecklingen.

2 Skillnader i de regionala servicestrukturema. 3 Behovet av att rationalisera organisationen inom ministeriemas prefekturövergripande enheter i förhållande till behovet samordning av bland de regionala och centrala enheterna. 4 Misslyckanden att lansera och tillgodogöra sig EU-projekt och EUbidrag. 5 Svårigheter att utforma förslag till EU:s integrerade för program medelhavsområdet IMP på grund prefekturemas organisatoriska av brister, de oklara och motsägelsefulla direktiv utfärdades de som av centrala ministeriema, de organisatoriska och funktionella bristerna i prefekturemas service, samt prefekturemas begränsade territoriella

kompetens.

6 Behovet av en effektiv planering den regionala utvecklingen av som en följd av reformema de europeiska strukturfondema och det av av nya trilaterala förhållandet mellan EU, medlemsstaterna och regionerna. Det fanns ett särskilt behov planering, implementering av och övervakning av de regionala verksamhetsprogrammen inom gemenskapens ramar för stöd som finansieras till 75 % av Europeiska unionen och till 25 % Grekland. av 7 En fullständig avsaknad lokala styrelseorgan med territoriella av kompetenser som skulle kunna uppfylla behovet att genomföra av olika utvecklingsprogram. Detta krävde att staten delades i större områden än prefekturema, skulle kunna planera och driva igenom som ett långsiktigt offentligt investeringsprogram inom flera sektorer.

Regionerna, deras benämning och deras huvudstäder fastställdes i ett presidentdekret som byggde på ett förslag från inrikesministeriet, miljöministeriet, och ministeriet för fysisk planering och offentliga arbeten. Regionerna är inte juridiska i egentlig mening. personer

Tabell 1 på sid. 107 innehåller information antalet regioner om som territoriella enheter och antalet prefekturer ingår i varje region. som

107 l

Tabell Regioner och antalet prefekturer

Regioner Antal prefekturer Östra Makedonien-Thrakien Centrala Makedonien Västra Makedonien Epirus Thessaloniki Joniska öarna Västra Grekland Centrala Sterea Grekland 9 Attica 10. Peloponnesos 11 Norra Egeiska havet . 12. Södra Egeiska havet 13 Kreta . Sammanlagt B

3.2¶Regionala

organ

Regionens består generalsekreteraren och regionrådet.

organ av 1 Regionens generalsekreterare utses av regeringen som statens representant i regionen och till administrativ chef för de centrala regeringsministeriemas regionala servicefunktioner. Generalsekreteraren och prefektema inom varje region står inte i något hierarkiskt förhållande till varandra. Generalsekreteraren är underordnad inrikesministem och andra ministrar, kompetensområden han arbetar inom. Kontrollen

vars

utövas ministern inskränker sig till en kontroll av lagenligsom av

heten i generalsekreterarens beslut.

2 Regionrådet till att regionen deltar i den demokratiska planerings-

ser proceduren. Regionrådet är det viktigaste organet för planeringen och samordningen den regionala utvecklingen. De lokala myndighet-

av

spelar viktig roll i detta sammanhang, då deras representanter erna en utgör majoritet i rådet. Regionens generalsekreterare är ordförande

en i regionrådet. Regionrådets ledamöter i övrigt är prefektema från

regionens prefekturer nomoi, ordförandena i prefekturfullmäktige

lokala självstyrelser på andra nivån och representanter för kommunförbundet TEDK inom varje departement. Rådet har en rådgivande kompetens. Det har också beslutskompetens när det gäller den demokratiska planeringen den regionala utvecklingen. Framför allt har

av

l

rådet ansvaret För att utforma det nationella utvecklingsprogrammet på medellång sikt och den årliga utvecklingsplanen.

Regionens generalsekreterare är ansvarig för ensam de regionala organens kompetenser. Genom lagen 1986 skapades inte något enhetligt administrativt organ skulle omfatta alla regionala Lagen stadgade som organ. emellertid att de regionala skulle omstruktureras organen under den 6månadersperiod som följde på den administrativa indelningen i av staten regioner. Lagen föreskrev också alla institutioner inom den att offentliga sektorn den regionala nivån skulle omstruktureras.

3.3¶Reformen 1997

Under 1997 pågick ett försök med fullständig

en omstrukturering av det

statliga dekoncentreringssystemet, inrättandet regionen genom av som en enhetlig, decentraliserad, statlig förvaltningsenhet lag 2503/1997. Mål-

sättningen var att omvandla regionen till administrativ enhet med en kapacitet att fullfölja de tre uppgifterna planering, organisering och samordning av den regionala utvecklingen inom för den nationella ramarna

planeringen.

Denna omstrukturering inom för bredare politik ryms ramen en som innebär reformering samtliga nivåer en av statens centrala, regionala, lokala. Målen är att: 1 Centralmakten ska fungera

som ett "utvecklingshögkvarter", som

innehar ledarrollen och sköter samordningen och griper som in inom viktiga sektorer nationellt intresse. av

2¶Den statliga förvaltningsregionen ska förverkliga den

nya nationella

och regionala planeringen, vid sidan sin planeringsroll.

av egen 3 Primär- och sekundärnivåns självstyrelser bör tilldelas alla de beslutskompetenser som behövs för att kunna uppfylla medborgarnas krav på den lokala utvecklingen.

3.4 och

Förvaltnings- budgetautonomi

För att kunna uppnå dessa mål har regionen tilldelats autonomi det när gäller dess administration och budget. Den administrativa autonomin har skapats genom att:

l generalsekreteraren leder regionen och har beslutskompetens det när gäller dess verksamhet, 2 organisationen är inte beroende ministeriema, av 3 den egna personalen är inte del ministeriemas personal. en av

l

Autonomin när det gäller budgeten kommer till uttryck genom att verksamhetskostnaderna inklusive personalens löner täcks medel som avav sätts i statsbudgeten. På så sätt har varje region i praktiken egen budget. en

3.5¶Förändringar

De viktigaste förändringarna när det gäller generalsekreterarens roll på det regionala planet"° är att hans kontor och ansvarsområden har förstärkts.

Till generalsekreterarens uppgifter i regionen hör bland annat:

1 att representera regeringen och att ansvara för genomförandet av regeringens politik när det gäller frågor som har med regionen att göra. 2 att chef för regionens alla och att leda, samordna, utöva vara organ tillsyn över och övervaka deras verksamhet. 3 chef för samtliga anställda i regionen. att vara 4 att leda regionens polis och brandförsvar samt hamnmyndighetema. 5 att delta i utövandet den administrativa tillsynen över de lokala av självstyrelsema. 6 att ansvara för att utarbeta regionens budget.

Alla de ansvarsområden tidigare hörde till de olika ministeriemas som regionala och överfördes till regionen efter att dessa organ organ som avskaffades tillhör numera generalsekreteraren. Han har ensam ansvaret för de kompetenser delegeras eller överlåts till regionens organ enligt som bestämmelsen generalsekreterarens exklusiva jurisdiktion och om också för alla andra kompetenser tilldelats honom enligt lag, om det som inte finns någon uttrycklig bestämmelse som stadgar motsatsen. Bestämmelsen generalsekreterarens jurisdiktion inte enbart sådana om avser kompetenser den gällande lagstiftningen räknade med när de ovan som nämnda lagarna trädde i kraft, utan också frågor som närmare angivits av lagstiftning, det inte finns någon uttrycklig bestämmelse som senare om stadgar motsatsen. Regionens generalsekreterare utövar tillsyn över alla offentliga organ finns i regionen, och inte enligt lag övervakas av de självstyrande som som prefekturema, kommunerna eller ministeriema. Regionens generalsekreterare utses till och avsätts från sin post genom beslut regeringen, efter ett förslag från inrikesministem. Generalsekreav teraren är ämbetsman kan avsättas. När posten är vakant, eller vid en som frånvaro eller förhinder, ersätts generalsekreteraren av regionens generaldirektör. Som statlig regional institution är regionens generalsekreterare hierarkiskt underordnad inrikesministem och de övriga ministrarna vilkas

l

kompetenser han utövar. Följaktligen är hans verksamhet underkastad kontroll kan både preventiv och repressivm. som vara

3.6¶Regionens och organisation personal

De nuvarande regionala och vissa på prefektumivå har organen organ slagits samman och inkorporerats i varje regions enhetliga organisatoriska struktur, och betraktas därför enheter inom regionen. som Regionens organisatoriska struktur är uppbyggd kring enda generalett direktorat, består olika direktorat, departement som av autonoma sektioner och kanslier med sina huvudkontor i regionens huvudort. Mera specifikt ansvarar dessa enheter för:

1 att nämnare utforma regionalpolitiken, 2 att genomföra de demokratiska planeringsåtgärdema för de regionala

utvecklingsprogrammen medellång eller årlig sikt,

3 att stödja institutioner, nya 4 att organisera förebyggande hälso- och sjukvård, behandling sjukav domar och främjandet hälsa i regionen, av 5 att planera regionalpolitiken för kunna och övervaka de att styra offentliga anläggningsarbetena och ordna underhållet dem; av 6 att planera och verkställa politiska åtgärder gäller

som miljöplanering,

fysisk planering och stadsplanering, inom för principerna och ramarna de nationella riktlinjerna för hållbar utveckling, en 7 att utarbeta och genomföra för hanteringen program av vattenresurserna, skydd och utveckling skogarna och utvecklingen av av regionens jordbruk, 8 att övervaka kommunernas och de offentliga organisationer organens och att i samarbete med dem vidta alla nödvändiga åtgärder för få att dem att fungera effektivt.

Generaldirektören är ordinarie ämbetsman. Han väljs särskilt en av ett tjänsteråd, för att utse kandidater till generaldirektörssom ansvarar posterna i ministerierna och de offentliga Han regionens organen. utses av generalsekreterare för treårig ämbetsperiod. en Lediga tjänster i regionerna tillsätts att tidigare genom personer som arbetade i ministeriemas regionala vilka avskaffats och organ, numera vars kompetenser hör till regionerna, flyttar över till och rekryteras till nu regionerna. Dessa är således inte längre anställda i ministerierna; personer de är anställda i regionen. Antalet anställda uppgår till 7 500. nästan Omstruktureringen av regionrådet har varit ett viktigt medel for att

främja demokratiprogrammen och samordningen regionalpolitiken.

av Regionråden i regionerna Attika, centrala Makedonien, västra Grekland,

lll l

norra och södra Egeiska havet har en särskild sammansättning. Regionrådet i regionen Attika består till exempel av borgmästama i Aten och Pireus, presidenten i exekutivkommittén i storstaden Aten, en delegat från vardera handels- och industrikammaren i Aten, Atens handelskammare för småindustrier, Industriförbundet i Aten och Pireus, Greklands småföretagar- och yrkesmannaförbund, tre delegater från det lokala kommunförbundet TEDK i Attikas prefektur och fullmäktigeordföranden i den autonoma prefektursjälvstyrelsen Aten-Pireus.

Thessalonikis borgmästare och ordföranden i exekutivkommittén för storstaden Thessaloniki deltar i regionrådet för centrala Makedonien.

Stödet för den regionala statsförvaltningen har förstärkts av bestämmelsen om nya institutioner som exempelvis regionernas råd och de

särskilda samordningsrådenm.

l Regionernas råd är underordnat ministeriet för inrikesfrågor, offentlig

förvaltning och decentralisering. Syftet med regionernas råd är att det

ska utgöra ett stöd för den statliga regionala förvaltningen, har-

monisera regionalpolitiken och samordna de centrala och regionala statsorganens verksamheter. Ordförande i regionernas råd är ministern för inrikesfrågor, offentlig förvaltning och decentralisering. Andra ledamöter är statssekreteraren i samma ministerium och regionernas generalsekreterare. Även generaldirektören i ministeriet för inrikes-

frågor, offentlig förvaltning och decentralisering är ledamot av rådet.

Beroende på de ärenden behandlas, deltar respektive ministrar i

som

rådets sammanträden. 2 Särskilda samordningsråd har inrättats i de regioner som hör till

ministeriet för Makedonien-Thrakien och ministeriet för Egeiska

havet. Dessa samordningsråd, som sammankallas och leds av

ministern för Makedonien-Thrakien och ministern för Egeiska havet,

har som uppgift att samordna verksamheten i de olika regionerna och

uppmuntra till ett gemensamt agerande mellan dem. Ett särskilt sam-

ordningsråd har också inrättats för att planera och övervaka ut-

vecklingsprogram och olika incitament till privata investeringar. Detta

råd sammankallas och leds av den nationelle ekonomiministem eller

hans representant. 3 Till sist, för att samordna politiken som genomförs i de 13 regionerna

och för att utbyta erfarenheter när det gäller regionernas organisationer och deras verksamheter, sammanträder cheferna för region-

ernas generaldirektorat varannan månad. Dessa möten leds av gene-

ralsekreteraren i ministeriet för inrikesfrågor, offentlig förvaltning och

decentralisering. Under dessa sammanträden undersöker de och utvär-

derar hur organisationerna fungerar och försöker finna lösningar de

problem som uppstår.

3.8¶Regionemas

kompetenser

Regionemas kompetenser hänför sig i huvudsak till de fem ministeriema finans och miljö, fysisk planering och offentliga arbeten, jordbruk, hälsooch sjukvård och välfärd samt inrikesfrågor, offentlig förvaltning och

decentralisering

Enligt den regionala servicestrukturen och organisationsstrukturen i lagen 2503/1997, har regionerna kompetenser på områden som: 1 Planering och utveckling regionalpolitik, verkställande åtgärderna av inom demokratiprogrammen, regionala utvecklingsprogram årlig basis och på medellång sikt, utvecklingsincitament, stöd till instinya tutioner, vattenresursfrågor. 2 Hälso- och sjukvård och välfärd allmänt folkhälsoskydd regional nivå, förebyggande hälso- och sjukvård, behandling sjukdomar och av

hälsofrämjandet i regionen.

3 Offentliga anläggningsarbeten planering och analyser regionalav politiken med avseende på anläggningsarbeten.

4¶Kontroll offentliga anläggningsarbeten.

av 5 Kontroll av kommande förbättringar och underhåll det existerande av vägnätet, analyser, signalsystemsbyggen, vägskyltning, underhåll av teknisk utrustning.

6¶Planering och implementering fysisk planering, miljöfrågor och

av stadsplaneringsfrågor inom ramen för principer och nationella direktiv för en hållbar utveckling. 7 Regional skogsutveckling samt skogsskydd. 8 Utveckling av jordbruket och implementering jordbrukspolitiken. av

Förutom de områden som faller inom regionens kompetens kan betydande delar av det som hör till centralmaktens inrikespolitik, till exempel de som offentliga finanserna, industrier, energi, teknologi, turism, idrott, socialförsäkringar, arbetsmarknadsförhållanden, utbildning, allmän säkerhet, rättsväsende, kultur, etc. överföras till regionerna via presidentdekret. Ministeriet för miljö, fysisk planering och offentliga anläggningsarbeten har kvar sin kompetens när det gäller sådana offentliga anläggningsarbeten som finansieras såväl nationella europeiska av som resurser och som ingår i gemenskapens för stöd, sammanhållningsfonden, i ramar andra europeiska initiativ och i det statliga investeringsprogrammet. Detta ministerium har också kvar sin kompetens när det gäller särskilda former av anläggningsarbeten samt underhållet alla anläggningsarbeten av som ingår i de intereuropeiska nätverken 1 art., 5 § i lagen 2503/ 1997.

113 r._ L

3.9¶Den regionala utvecklingsfonden

Genom att inrätta en regional utvecklingsfondm i alla regioner har man försökt att åstadkomma en administrativ och ekonomisk förstärkning av regionen. Fonden är en privaträttslig juridisk enhet, som övervakas av ministern för inrikesfrågor, offentlig förvaltning och decentralisering.

Den regionala fonden administrerar regionprogrammet för statliga investeringar i dess helhet. Regionens generalsekreterare beslutar om utgifterna och fonden kan tilldela extra resurser för gemensamt finansierade projekt. Den regionala fonden ger också regionemas institutioner och servicefunktioner det tekniska och vetenskapliga stöd som behövs när det gäller utövandet av deras kompetenser, i synnerhet när det gäller utvecklingsprogrammen och verkställandet av den regionala utvecklingspolitiken. Den regionala fondens viktigaste mål och kompetenser är följande: 1 Förvaltning av medel som kommer från det statliga investerings-

programmet samt andra ekonomiska resurser som kommer från

nationella eller utländska organ. 2 Insamling av serviceavgifter. 3 Regional likviditetsplanering. 4 Deltagande iEuropeiska unionens program. 5 Beviljandeavlån. 6 Att förstärka regionens roll när det gäller den strategiska

planeringen. 7 Att tillhandahålla service, utföra anläggningsarbeten, bedriva forsk-

ning, och utveckla kurser och program.

Fonden administreras av en styrelse och dess ordförande. Styrelsen utses genom ett beslut av regionens generalsekreterare. Den består av representanter från de lokala självstyrelsema på primär- och sekundämivå, arbetsgivar- och arbetstagarorganisationema, men också av två chefer för regionala serviceorgan. Ledamöterna i styrelsen utses för en period på fyra ar.

Fondens härrör från statliga och internationella organi-

resurser organ sationer, liksom från inkomster som kommer från skatter, rättigheter, avgifter, lån, deltagande i EU-program, subsidier, donationer, legat, arv etc.

En särskild form administrativ dekoncentreringzministerierna av för Makedonien-Thrakien och för Egeiska havet 6

Ministerierna för Makedonien-Thrakien och for Egeiska havet utgör en speciell form administrativ dekoncentrering. Båda utgör särskilda miniav sterieenheter med begränsade territoriella kompetenser. Ministern för Makedonien-Thrakien är den högsta regeringsrepresentanten för de regionala departementen i Makedonien och Thrakien. Han administrerar regeringens politik, samordnar och övervakar prefektemas verksamheter och rapporterar till regeringen regionens om angelägenheter. Tachosm att ministern för Makedonien-Thrakien anser saknar de verkliga beslutskompetenser normalt följer med som ett ministerium och att ämbetet är institution snarare en som representerar regeringen när det gäller de regionala departementen i Makedonien och Thrakien, än ett administrativt i linje med det dekoncentrerade organ systemet. Den enda betydelsefulla kompetensen ministeriet förefaller som ha är den gäller utarbetandet och godkännandet olika som av program. Ministeriet för Makedonien-Thrakien kan därför inte utgöra anses en

andra dekoncentreringsnivå.

Ministeriet för Egeiska havet inrättades på grundval lagen av 1558/1985. Många kompetensområden gäller ministeriets adminisom strativa region som omfattar territoriema Lesbos, Chios, Samos, Dodekanesos och Kykladema har förts över till ministeriet för Egeiska havet från andra ministerier.

4 Den

prefekturala älvstyrelsen

Behovet att omorganisera den statliga administrativa strukturen har av resulterat i nya reformer gäller förhållandet mellan och som centrum periferin. Omorganiseringen på den regionala nivån har redan diskuterats ovan. Reformema har inneburit att lokala styrelseorgan på den sekundära nivån självstyrande prefekturer har inrättats, samt att de nuvarande splittrade och svaga småkommunema koinotites och storkommunema demoi har slagits samman omorganisation den kommunala

en av

självstyrelsen på den primära nivån. Dessa reformer innebär att centralmaktens roll har begränsats till att gälla utformningen av politiken, samordningen, tillsynen och olika slags utvärderingar. Å andra sidan har omorganiserings- och utvecklingsen ny politik inletts för att skapa modern förvaltning fungerar med flexien som bilitet, anpassningsförmåga och kvalitet. I enlighet med olika organisationsteoretiska principer och perspektiv på offentlig styrning, har nya många ministerier, också andra enheter, utvecklat organisatoriska men nya

L

strukturer bygger på rationalisering, som undviker dubblerade och

som överlappande funktioner stärker samordningen.

och som

Territoriella myndigheter på sekundämivån har funnits enligt lag sedan 1986, reformen förverkligades inte förrän 1994, när statsförval-

men tningen på de regionala och lokala nivåerna blev föremål för en omstrukturering. 1994 års reform syftade till att ersätta den traditionella prefekturförvaltningen som utsågs av centralmakten med valda självstyrelser den andra nivån. De viktigaste målsättningarna var att få kom-

att delta effektivt i det politiska livet och den ekonomiska munerna mera utvecklingen, att tillhandahålla högre kvalitet på servicen till sam-

en hällsmedborgama och att förstärka den lokala kulturella identiteten.

Därför inrättades prefektursjälvstyrelsemas institutioner som ytterligare en kommunal nivå 1994, i en lag om inrättande av prefektursjälvstyrelser, ändring lagstiftning gällande självstyrelsen på den första

av nivån, etcf. Prefektursjälvstyrelsema är offentligrättsliga enheter. Deras syfte är att främja den ekonomiska, sociala och kulturella utvecklingen inom det territoriet, som sammanfaller med den gamla prefekturens

egna territorium med undantag för vissa utvidgade prefekturala självstyrelser,

till exempel Aten-Pireus, Rodopi-Evros och Drama-Kavala-Xanthi Den

nämnda lagstiftningsändringen innebar bland annat attm: ovan

prefektinstitutionen avskaffades som ett statligt organ. Därigenom

a

finns det inte längre några representanter för statsförvaltningen på

prefekturnivån.

b Utövandet alla statliga administrativa funktioner hör nu till de

av

lokala styrelseorganens kompetensområden. De lokala styrelseorganen

tilldelas också beslutskompetens.

Inrättandet kommunala styrelseorgan den andra nivån innebär att c av

viss del de regionala kompetenser faller inom de lokala

en av organens

myndigheternas ansvarsområden, antingen hanteringen av de

genom

lokala angelägenhetema eller tilldelade statliga åligganden, i

genom

strävan efter dekoncentrering de administrativa kompetens-

en en av

områdena. d Lokala angelägenheter och administrationen av dem faller inom den

prefekturala självstyrelsens jurisdiktion. Således kommer lokala frågor

att hanteras av invånarna i kommunerna inom varje prefektur

numera

direkt prefekturfullmäktige och ordföranden i

genom valda organ, som

prefektursjälvstyrelsen vald prefekt. Det finns 51 prefektursjälvstyrelser och tre utvidgade prefektursjälv-

e

styrelser Aten, Pireus, Rodopi-Evros och Drama-Kavala-Xanthi, vilket föranletts utvecklingsbehovet inom vissa regioner.

av

116 SOU l999:l 16

Självstyrelsernas organ

De självstyrande prefekturemas är: organ a Prefekturfullmäktige. Det är det viktigaste beslutsfattande organeti de

lokala självstyrelsema på den andra nivån. Det har mellan 21 och 43 folkvalda ledamöter.

b Prefekturkommittéerna med rådgivande kompetens. De består fullav mäktigeledamöter och har antingen särskilda ansvarsområden eller

representerar provinsema eparchies finns i vissa prefekturer, som särskilt i dem är splittrade i flera öar. som c Prefekten nomarchis, vald av en majoritet till fullmäktiges ordför-

ande och chef för prefekturens förvaltning. Prefekten är ansvarig för

verkställa fullmäktiges beslut, representera fullmäktige, etc. d Den rådgivande ekonomiska och sociala kommittén, ledamöter vars företräder primärkommunema, fackföreningama, olika yrkesförbund,

arbetsgivarorganisationer, landsbygdskooperativ, etc.

Samtliga representanter i de självstyrande prefekturema väljs i allmänna

val vart fjärde år. De första valen ägde 1994. rum

4.2 Ansvarsområden

Konstitutionen 1975/1986 innehåller inga bestämmelser uteslutande som hänvisar till de kompetensområden tillhör

som självstyrelseorganen på den

andra nivån. I överensstämmelse med gällande lag, består prefektur-

självstyrelsemas generella kompetens i förvaltningen lokala av angelägenheter på prefekturnivå. När det gäller definitionen begreppet av lokala angelägenheter ska förvaltningen lokala

av angelägenheter ut-

föras lokala självstyrelseorgan, enligt konstitutionen art. av 102, I.a. Definitionen är avgörande betydelse för den exakta kompetensförav delningen inte bara när det gäller självstyrelseorganen på den andra nivån,

utan också när det gäller alla lokala myndigheter, nivå. Begreppet oavsett lokala angelägenheter definieras trots detta inte i konstitutionen, utan måste fastställas lagstiftaren och domstolarna. av Lagenm art. 3 lag 2218/1994 innehåller ingen närmare uppräkning av sådana lokala angelägenheter. Den innehåller dock generell been stämmelse som stadgar att alla relevanta kompetensområden tillhörde som prefektema och prefekturens ansvarsområden enligt den lagstiftning som gällde innan lagen 2218/ 1994 trädde i kraft, överförs till de självstyrande prefekturema, med undantag för kompetens gäller allmän egendom, som försvar, utrikespolitik, finanser, rättsväsende, inrikesministeriets kompe-

tens gällande tillsynen primärkommunernas Greklands statistiska av organ,

117 l

byrå, och jordbruksministeriets gränsstationer för hälso- och veterinärkontroller.

Dessutom är det möjligt att föra över kompetenser till de självstyrande prefekturema genom presidentdekret, under förutsättning att dessa kompetenser är förenliga med de självstyrande prefekturemas beskaffenhet, natur och åligganden, d.v.s. med den ekonomiska, sociala och kulturella utveck-

lingen i regionen

Resultatet av alla dessa bestämmelser är att endast de särskilda beslutskompetenser tilldelats prefekterna och prefekturemas olika regionala

som serviceorgan d.v.s. de kompetenser har tilldelats dem eller överförts

som till lagstiftning eller administrativa beslut tillhör prefektur-

dem genom självstyrelsernas ansvarsområden. Dessa kompetenser gäller lokala angelägenheter prefektumivå och inte angelägenheter som tillhör kommunernas eller statsförvaltningens kompetensområden, även när dessa angelägenheter har betydelse för den finansiella, sociala och kulturella utvecklingen i prefekturen. Angelägenheter som gäller statsförvaltningen hanteras av regionens generalsekreterare, som numera har tilldelats vissa kompetensområden som hörde till prefekterna och prefekturemas serviceorgan innan lagen 2218/ 1994 trädde i kraft.

De självstyrande prefekturemas kompetensområden är inte desamma

de tidigare tillhörde prefekten när han fortfarande var statens som som representant. De statliga prefekterna ansvarade för att genomföra regeringens politik i prefekturen, de såg till att lagstiftningen verkställdes och de övervakade den allmänna ordningen och säkerheten. De folkvalda prefekturorganen för sådant konkret har att göra med

ansvarar som mera demokratisk planering, socialtjänst, allmän hälso- och sjukvård, kommunikationer, kultur, miljö, Stadsutveckling, industri, energi, handel, allmän utbildning och ungdomsfrågonm Överföringen ansvarsområden från

av statsförvaltningen till prefektursjälvstyrelsema har skett samtidigt med en överföring av ekonomiska resurser.

Sammanfattningsvis kan lägga märke till att den åtskillnad som görs mellan sådana angelägenheter som rör statsförvaltningens kompetenser och sådana tillhör prefektursjälvstyrelsema gör det svårt att avgöra

som vilka angelägenheter faller inom prefektursjälvstyrelsemas generella

som kompetens. I de fall ett ärende betraktas som lokalt, uppstår därför nästan alltid frågan det hör till primärkommunernas eller prefektursjälv-

om styrelsemas kompetensområden, med tanke på det faktum att varje primärkommuns förvaltningsområde nödvändigtvis utgör en del av prefektursjälvstyrelsens förvaltningsområde. ;

I det stora hela har inrättandet av prefektursjälvstyrelsema gett upphov i till flera frågor, den avgörande gäller avgränsningen

stora varav mest av kompetenser mellan de statliga regionala organen och de lokala självstyrelsema på primär och sekundär nivå.

118 SOU1999:l16

L

5 mellan förvalt-

Ansvarsfördelningen ningsnivåema och den ekonomiska

administrationen

Inrättandet av regionerna har inte påverkat prefektursjälvstyrelsemas

självständiga karaktär, då prefekturema inte tillhör de regionala serviceorganen och inte heller lyder under regionen. Följaktligen är prefektema varken hierarkiskt underordnade eller beroende regionens generalav sekreterare, utan fortsätter infor de ministrar har tilldelat att svara som dem olika kompetensområden, på sätt innan regionerna kom samma som till. Generalsekreteraren utövar varken tillsyn eller kontroll över prefektema i regionen eller deras verksamhet. Regionen har däremot en övervakande roll visavi de självstyrande prefekturema i frågor gäller som offentliga investeringar och planering, miljöskydd och tillväxt inom jordbrukssektom. Prefekturemas måste dessutom följa de bestämprogram melser som de regionala fastställer. programmen Regionens bidrag till administrationen och utvecklingen förstärks av inrättandet av nya organ å sidan, och omstruktureringen de redan ena av av befintliga organen å andra sidan. Tillkomsten den regionala utveckav lingsfonden särskild finansiell och administrativ aktör innebär som en ytterligare ett steg i denna riktning.

Samtidigt har antalet ledamöter i regionrådet utökats, vilket innebär att representanter För olika organ kan delta i regionrådet, exempelvis från första och andra nivåns lokala självstyrelseorgan och från andra organisa-

tioner i regionen, till exempel producent- och fackföreningsorganisasom tioner, vetenskapliga och kooperativa organisationer.

Utvecklingen har blivit den att regionen utövar tillsyn över lagnu enligheten i prefektursjälvstyrelsemas verksamhet, eftersom regionens

generalsekreterare tar del alla de beslut fattas prefekturfullav som av mäktige, prefekturkommittéema, styrelsen, de exekutiva kommittéema för de offentligrättsliga enheterna och stiftelsema. De beslut generalsom sekreteraren olagliga, överlämnar han till kommitté med anser vara en tre ledamöter som är verksam i varje prefektursjälvstyrelse. Kommittén består av en domare från domstol i första instans, sitter ordförande, en som en högre tjänsteman och ledamot prefektursjälvstyrelsen. Kommittén en av kontrollerar lagenligheten i besluten. Dessutom har varje individ med ett legitimt intresse rätt att överklaga prefektens beslut hos regionens general-

sekreterare, med åberopande brott mot lagen. av När det gäller regionemas ekonomiska Förvaltning, utgör medlen för utövandet av generalsekreterarens kompetensområden särskild del en av statsbudgeten: per region, departement eller prefektur och special. per organm. Som ovan nämndes är det regionens generalsekreterare som styr

l

utgifterna i regionens budget, med undantag för bidragen till regionens särskilda departement eller prefekturer. Införandet av kollektiva beorgan, slut när det gäller offentliga anläggningsarbeten i regionerna som be- slutades ekonomiministeriet fastställs också lagen 2503/1997 av - genom art. 2§. Bidrag till de regionala offentliga arbeten som ingår i de regionala kollektiva besluten, finns med i statsbudgeten för offentliga in-

vesteringar. De folkvalda prefektursjälvstyrelsemas inkomster kan delas upp i ordi-

nära och extraordinära. De ordinära inkomsterna omfattar enligt lagen andelar de nationella skatterna och de centralt reserverade resurserna, av lokala skatter och avgifter, årliga statsbidrag för de ansvarsområden som

delegerats från centralmakten, medel från det offentliga investeringsprogrammet, inkomster från egendom och ömsesidiga avgifter som tas

i utbyte för särskilda tjänster. De extraordinära inkomsterna omfattar ut huvudsakligen lån och donationer, statsunderstöd, EU-bidrag, inkomster

från fastighetsförsäljningar och avgifter för användningen av offentliga

anläggningar som finansierats av lån.

6 Sammanfattning

Som nämndes i början detta kapitel är Grekland en enhetsstat. Under en av lång tid den moderna grekiska staten centraliserad med centralt utvar sedda prefekter regionala Behovet att skapa decentrasom organ. av liserade större omfattning ledde 1986 till de första reformerna, organ av i huvudsak inriktade på att verkställa EU:s finansieringsprogram som var dekoncentrerade större än prefekturerna. Således genom organ som var framträdde regionen för första gången en regional decentralisesom ringsnivå 1986 L. 1622/86. Regionens huvudsakliga kompetensområden

gäller planeringen utvecklingsprojekt och regionen fungerar som en av mellannivå mellan centralmakten och prefekturema. Nästa reform 1994 innebar ett försök att förstärka regionen institutionellt, administrativt och ekonomiskt. Detta följdes 1997 en reform av av regionen förstärkte dess ställning visavi centralmakten. Genom resom formen överfördes kompetens till regionen och regionerna tilldelades ny också administrativa vilket gjorde att de blev enda dekoncenorgan en

treringsnivå, självstyrelsens kännetecken. Samtidigt innebar

men utan inrättandet självstyrelser den andra nivån prefekturema 1994 att av demokratiseringen prefektursystemet stärktes och att prefekten inte av längre är ett statligt regionalt Prefekten och prefektfullmäktige väljs organ. i stället i direkta val. Den centrala och regionala statsförvaltningens framtida kompetensområden och de självstyrande prefekturema har utretts en särskild av

kommitté. Till följd denna utredning kommer av regionerna att kunna se sina kompetensområden växa, framför allt på områdena jordbruk, hälso-

och sjukvård, planering, offentliga anläggningsarbeten

och den allmänna

ordningen. Det pågår dessutom diskussion revidera konstituen om att tionen för att uttrycklig konstitutionell inrättandet ge status av en andra

nivå den lokala självstyrelsen av de självstyrande prefekturema. Det

finns också ett förslag att lagfästa den administrativa om och ekonomiska

självständigheten för alla lokala självstyrelsenivåer

samt relationerna

mellan den dekoncentrerade regionala förvaltningen och varje lokal

myndighet.

121 g

LITTERATUR

Bessila-Makridi El., Moustakas M. 1997, Questions Regarding the Constitutionality of the Prefectural Self-government", i Review of Decentralisation, Local Government and Regional Development, V01. s. 10-31 på grekiska. Bessila-Vika Eur. 1994, Constitutional Framework of Local Government Institutions, Ant. Sakkoulas, Aten, på grekiska. Chlepas N.K. 1994 Multi-level Self-government, Ant. Sakkoulas, Aten, på grekiska. Chrissanthakis Char. 1998, The Institutional Reform of Local Government, Programme "Ioannis Kapodistrias", Ant. Sakkoulas, Aten, på grekiska. Flogaitis Sp. 1987, The Hellenic Administrative System, Sakkoulas, Aten-Komotini, på grekiska. Granrut Claude red. 1996 Europé, T des Regions, LGDJ,

emps Collection: Decentralisation et Developpement Local. Georgoulis St. 1997 Local ana Regional Self-government in the European Union, Sakkoulas, Aten, på grekiska. Spanou C., Rigos A., och Spourdalakis M. red. 1997 Prefectural Selfgovernment: Expectations and Perspectives, Greek Agency of Political Science, Aten, på grekiska. Greek Parliament 1998 Report of the Constitutional Reform Committee, Aten, på grekiska. Lag 2218/ 1994, Official Gazette 90/A på grekiska. Lag 2240/1994, Official Gazette 153/A på grekiska. Lag 2503/1997, Ofjicial Gazette 107/A på grekiska. Mathioudakis M. Och Andronopoulos V. red. 1987 The Greek State i Administrative Reform Review Dioikitiki Metarrythmissi, vol. 31- 32, Aten. Mathioudakis M., Andronopoulos V. 1988 Modern Greek Administrative History, Regional Administration Local Authorities.

- Mattheou Pan. 1994 Second-tier Self-govemment, i Review of Legal Theory and Practice, Vol. på grekiska. Ministry of the Interior, Public Administration and Decentralisation 1996 Code of Prefectural Self-government, P.D. 30/96, Aten, på grekiska. Ministry of the Interior, Public Administration and Decentralisation 1995 Greece Today, Council for Greeks Abroad, Thessaloniki. Ministry of the Interior, Public Administration and Decentralisation 1997 Ioannis Kapodistrias Programme for the Reorganisation of Firsttier Local Government, på grekiska, Aten.

Ntais P. 1997 Regional Organisation the Greek State: Evolution,

of

Trends and Comparative Aspects the Attempt Implement the New - to Legal Framework, National School of Public Administration, Aten. OECD 1997, Managing Across Levels Government, OECD, Paris.

of

OECD, 1992 Greece, Public Management Profiles, OECD, Paris, s. 131-145. Papadimitropoulos D. 1998 Reorganisation of State Regional Govemment" Law 2503/1997, i Administrative Documentation

Dioikitiki

Enimerossi, V01. 10 på grekiska. Philippou Dionyssis, 1994 The Evolution and Function the Institution

of

of Administrative Decentralisation and its Shaping in the Context

of

the Greek Modern State, Ant. Sakkoulas Aten, på grekiska. Spiliotopoulos Ep. 1997, Administrative Law, Ant. Sokkoulas, Aten, på grekiska. Spyropoulos Ph. 1995, Constitutional Law in Hellas; Kluwer/ Sakkoulas. Tachos An. 1985, Administrative Science, 2 uppl., Thessaloniki, på grekiska. Tachos An. 1996, Hellenic Administrative Law, 5 uppl., Sakkoulas, på grekiska.

123 l

mellannivå i Nederländerna: de

Styrelsen på kvarvarande provinserna

Koen Nomden

1 Inledning

Nederländerna är decentraliserad enhetsstat med tre styrelsenivåer: cenen tralmakten, provinserna och kommunerna. Provinserna betraktas som den utan jämförelse minst viktiga styrelsenivån i Nederländerna. Detta står omedelbart klart tittar budget- och personalsiffroma. När det när man gäller budgeten är de provinsiella styrelseorganens utgifter ungefär tio gånger lägre än kommunernas. Om vi jämför personalen, så har de tolv provinserna ungefär 14 000 anställda, i jämförelse med de centrala dehar cirka 105 000 anställda, och kommunerna som har partementen som cirka 190 000 anställda. Detta innebär emellertid inte att provinsemas roll saknar betydelse. Deras huvudsakliga roll återfinns inom områden som samordning och planering. Både provinserna och kommunerna har direktvalda fullmäktige, exekutivorgan består ledamöter från de valda fullmäktige och en regesom av ringsutsedd guvernör provinserna eller borgmästare kommunerna. De nederländska provinserna och kommunerna har givits en generell administrativ och regulativ kompetens för vissa delar nationens territorium. av De tolv nederländska provinserna kan klassificeras som styrelseorgan på mellannivå medan de 548 kommunerna januari 1998 hör till den lokala styrelsenivån. Detta kapitel kommer i huvudsak att handla om de nederländska provinserna, de allmänna självstyrelsema på mellansom nivån. Andra förvaltningsstrukturer på mellannivå dessutom kommer som att behandlas i detta kapitel är: 1 mellankommunalt samarbete,

2 vattenregleringsbolag,

3 statlig förvaltning på mellannivå: dekoncentration.

l

Det första avsnittet i detta kapitel tar vissa generella aspekter upp på det provinsiella styret i Nederländerna. Avsnitt två behandlar de historiska aspekterna på provinsema och avsnitt provinsemas tre organisation. I avsnitt fyra beskrivs provinsemas kompetensområden och avsnitt fem

anger mera i detalj den tillsyn provinsema både och blir som utövar föremål för. Avsnitt handlar provinsemas ekonomi. sex om Avsnitt sju undersöker i all korthet relationen mellan de nederländska provinsema och den Europeiska unionen. Avsnitt åtta överblick ger en över de andra formerna förvaltning mellannivå i Nederländerna.

av Slutligen går

avsnitt nio på den senaste, pågående debatten

om omstruktureringen av

mellannivån i Nederländerna.

2¶Historiska

aspekter på de nederländska

provinsema

De nederländska provinsema är gamla administrativa enheter som kan härledas tillbaka till slutet medeltiden, då Nederländerna av hörde till den norra delen det tysk-romerska kejsardömet och av styrdes av företrädare för kejsardömet. Under det tyska Nederländerna styret var splittrat i många små områden, som så småningom utvecklades till sjutton regioner

gewesten. De regionala myndigheternas makt ökade, allt eftersom centralmakten försvagades. En viktig vändpunkt i denna utveckling var när

Nederländerna genom Karl V sammanfördes under en ledning. Hans son, Filip ville driva centraliseringen vidare, men hans planer resulterade i en revolt 1568. År 1579 slöt sig sju provinsema samman i unionen i Utrecht, som i första hand försvarsunion det spanska var mot väldet, och 1581 avsattes Filip med anledning första försök av ett att bilda en republik. Denna stat tog sig formen generalstatema i

som de norra

Nederländerna. Republikens territorium bestod sju provinser, av vilka inte längre hörde till den spanska regimen. När republiken efterhand stabiliserades 1588, hade avtalet från unionen i Utrecht samma status som en slags konstitution. De Förenade Provinserna erkändes intemationellt som en nationalstat i Westfaliska freden 1648.

De sju provinser som bildade de Förenade Nederländerna Holland, var Geldem, Zeeland, Utrecht, Friesland, Groningen och Overijssel, och dessa ingick tillsammans i konfederation. Provinsemas företrädare en samlades i generalstatema. De Förenade Nederländemas republik fanns kvar i över tvåhundra år, upphörde finnas till efter den men att franska invasionen 1795 och stadtholder ståthållaren Vilhelm Vzs flykt. Provinserna skulle aldrig återfå sina tidigare dominerande mera positioner. Det var svårt att förena stark ställning för provinsema med en den franska revolutionens centralistiska principer, vilka gällde ett suveränt folk och en

125 T

enda, odelbar republik, och enligt vilka den Bataviska republiken grundades. Under fransk överhöghet ersattes provinsema därför av départements, uteslutande administrativa organ och som lydde under

som var centralmakten,

Vid Wienkongressen beslutades att de norra och södra delarna av Nederländerna skulle sammanföras i en stat, under kung Vilhelm 1 av Oranien. I enlighet med konstitutionen 1815 utsåg ledamöterna i provinsstaterna ledamöterna i generalstatema i Haag och Bryssel altemerande. Till skillnad från situationen i Förenade Nederländerna företrädde generalstaterna emellertid det nederländska folket och inte provinsema.

Efter brytningen mellan Belgien och Nederländerna 1830, som erkändes Nederländerna 1839, fastställdes principerna för styrelsen och

av administrationen i 1848 års konstitution. Sedan dess har Nederländerna varit decentraliserad enhetsstat med tre styrelsenivåer: centralmakten,

en provinsema och kommunerna. I 1848 års konstitution lades grunden för provins- och kommunallagama: lagen provinsemas självstyrelse och

om lagen kommunal självstyrelse. Lagen provinsemas självstyrelse,

om om

trädde i kraft 1850, återigen provinsema autonomi. Autonomin som gav begränsades emellertid kraftigt genom centralmaktens noggranna övervakning; till exempel måste provinsemas alla förordningar godkännas av kungamakten. Centralmakten tilldelade provinsema mycket begränsade ekonomiska Lagen provinsemas självstyrelse har sedan dess

resurser. om genomgått två större förändringar: 1962 och 1994. De nuvarande provinsema är Groningen, Friesland, Drenthe, Overijssel, Gelderland, Flevoland, Utrecht, Noord-Holland, Zuid-Holland, Zeeland, Noord-Brabant och Limburg.

3¶Provinsemas

organisation

Inom provinsema finns det tre organ, provinsfullmäktige Provinciale Staten, ett exekutivt råd Gedeputeerde Staten och drottningens en regeringsutsedd guvernör Commissaris der Koningin.

3.1¶Provinsfullmäktige

Provinsfullmäktige är det högsta organet i provinsen och antalet ledamöter i provinsfullmäktige varierar mellan 39 Flevoland och 83 till exempel Noord-Holland, Zuit-Holland, beroende på antalet invånare. Dessa ledamöter väljs direkt i provinsvalen hålls vart fjärde år, enligt ett

som proportionellt valsystem. Valdeltagandet i provinsvalen har alltid varit lägre än i de nationella valen eller kommunalvalen, men högre än i

l

Europavalen. Valdeltagandet 1999 lägre än vanligt: 45,7 %. Provinsvar guvemören sitter ordförande vid fullmäktiges sammanträden och har rätt att delta i diskussionerna, saknar rösträtt.

men Provinsfullmäktige sam-

manträder vanligtvis gång i månaden, utom på Ledamöterna en sommaren. i provinsfullmäktige väljer också ledamöterna till den första kammaren den nederländska senaten vart fjärde år.

Artikel 124 i konstitutionen är viktig när det gäller provinsfullmäktiges

kompetens å ena sidan och provinsstyrelsens kompetens å andra sidan.

Den skiljer mellan två åligganden för både provinser och grupper av kommuner. Enligt artikel 124, paragraf 1 i den nederländska konstitu-

tionen är provinserna ansvariga för förvaltningen inom och regelverket det egna territoriet. Bestämmelsen gäller således autonomin och allmän ger kompetens. Artikel 124, paragraf 2 föreskriver å andra sidan att ett överordnat styrelseorgan kan ålägga ett underordnat samarbeta i organ att implementeringen överordnad bestämmelse inom för delad av en ramen en kompetens, och fastställer också avgränsade förpliktelser. noga

Provinslagen ger provinsfullmäktige alla provinskompetenser, både när

det gäller autonomin och den delade kompetensen, så länge dessa som kompetenser inte har tilldelats provinsstyrelsen eller provinsguvemören

enligt lag.

Provinsfullmäktige antar provinsens bestämmelser, vilka inbegriper be-

stämmelser både på ansvarsområden faller inom autonomin och som som gäller den delade kompetensen, inte om ett annat provinsorgan genom lagstiftning fått ansvaret att besluta bestämmelserna. I det fallet om senare har dock provinsfullmäktige rätt att utforma allmänna regler som måste beaktas. Formellt sett är dessa regler inte helt bindande, måste utan snarare betraktas policybestämmelser. som

Provinsstyrelsen

Provinsstyrelsen har ansvaret för den dagliga förvaltningen och styrelav sen över provinsen. Den består provinsguvemören, sitter 0rdav som förande i styrelsen, och flera ledamöter gedeputeerden. Styrelsen kan ha mellan tre till nio ledamöter, förutom guvemören, i till vad som motsats som gäller i fullmäktige, har rösträtt i styrelsen. Styrelseledamötema utses bland ledamöterna fullmäktige, där de dock kvartstår ur som ledamöter. Provinsstyrelsen är ett kollegialt college Gedeputeerde Staten, organ van vilket innebär att styrelseledamötema endast har beslutsrätt gemensam och ingen individuell beslutsrätt. Alla beslut fattas hela provinsstyrelsen av eller å dess vägnar. Enligt den lagen provinsemas självstyrelse nya om från 1994 kan emellertid provinsstyrelsen viss beslutanderätt ge till en

127 1 i

eller Hera av sina ledamöter, vilket ger dem mandat att fatta beslut å provinsstyrelsens vägnar.

Provinsstyrelsen är ansvarig inför provinsfullmäktige. För detta ändamål måste styrelseledamötema förse provinsfullmäktige med relevant information, så länge detta inte strider mot det allmänna intresset. Den

som nya lagen om provinsemas självstyrelse föreskriver uttryckligen att provinsfullmäktige kan avsätta en eller flera ledamöter av provinsstyrelsen

fullmäktige förlorar förtroendet för styrelsen. Provinsfullmäktige kan om dock inte avsätta guvemören.

Efter varje val till provinsfullmäktige utses en ny styrelse och fördelningen av de olika posterna till ledamöterna i provinsstyrelsen är föremål för politiska förhandlingar. Två situationer kan särskiljas, nämligen å ena sidan styrelser i vilka fördelningen av poster är proportionell i enlighet med varje partis representation i fullmäktige, och å andra sidan styrelser som bildas grundval av en majoritetskoalition i fullmäktige. Båda typer

styrelser återfinns i praktiken. Guvernören, som är ordförande i styrelav sen, är nonnalt sett inte inblandad i de politiska förhandlingarna.

Provinsdirektören grijyier är styrelsens och provinsfullmäktiges sekreterare. Han är den högste opolitiske tjänstemännen i provinsen.

3.3¶Provinsguvemören

Provinsguvemören företräder provinsen utåt och hans/hennes ämbete utgör enligt konstitutionen ett av provinsens organ. Sedan den nya lagen om provinsemas självstyrelse trädde i kraft, utses guvemören genom kungligt dekret för period på år som kan förlängas tidigare utsågs han/hon

en sex på livstid, d.v.s. till pensionsåldem.

Till guvernörens åligganden hör tillsynen över de beslut som fattats av provinsfullmäktige och provinsstyrelsen. I likhet med provinsstyrelsen är hans/hennes uppgift att förse provinsfullmäktige med information så länge som detta inte strider mot det allmännas intresse.

Artikel 126 i konstitutionen innehåller vidare bestämmelser som ger staten möjlighet att ålägga guvemören vissa uppgifter. Dessa officiella instruktioner ambtsinstructie utfärdas via kungligt dekret och gäller i huvudsak guvernörens funktion vid utnämningen av borgmästare i kommunerna. Guvernören måste föreslå inrikesministem åtminstone två kandidater till posten borgmästare. Han måste även besöka

som kommunerna i provinsen regelbundet. Ytterligare aspekter som gäller bestämmelserna för guvernörens uppgifter rör hans skyldighet att främja samarbetet mellan centralmaktens tjänstemän å ena sidan och provinsförvaltningen, kommunförvaltningen och vattenregleringsbolagen å andra

l

sidan. Guvernörerna är också provinsemas ansikten utåt, och flera dem av har varit aktiva lobbyister för provinsen.

Guvernören är ansvarig inför provinsfullmäktige, inte för sina men ålagda uppgifter enligt de officiella instruktionerna. Även provinsom

fullmäktige kan utfärda en misstroendeförklaring, kan guvemören inte

avsättas av provinsfullmäktige, utan endast av regeringen ett genom

kungligt dekret.

Guvernören är i allmänhet en förhållandevis neutral ordförande i provinsfullmäktige och provinsstyrelsen, trots att han eller hon har rösträtt i det senare organet. När guvemörema nomineras är emellertid den politiska färgen viktig, och alla stora politiska partier i Nederländerna har

en eller flera guvemörer.

För närvarande diskuteras ett förslag att utvidga provinsfullmäktiges roll när det gäller nomineringen guvemörema. Provinsfullmäktige föreav slås tillsätta kommitté bland sina ledamöter för föra fram den en att kandidat de förespråkar till inrikesministem. Enligt förslaget skulle ministern endast kunna avvika från provinsfullmäktiges rekommendation om synnerliga skäl föreligger. Även när det gäller nomineringen av guvernören för en ny sexårsperiod, skulle provinsfullmäktige skicka en rekommendation till inrikesministem. Dessutom föreslås också det ska att finnas möjlighet för provinsfullmäktige rekommendera en att att guvernören avsättsm.

4¶Provinsernas kompetens

I avsnitt 3.1 beskrevs att provinsema har två typer kompetenser; av autonom generell kompetens och delad kompetens, vilken medför obli-

gatoriskt samarbete i implementeringen nationell lagstiftning.

av Traditionellt sett har provinsemas kompetenser varit dels tillsynsav karaktär och dels av medlingskaraktär. Välfärdsstatens framväxt har också inneburit relativ utökning provinsemas kompetensområden. I detta en av avseende utgör provinsema en tydlig mellannivå mellan centralmakten och kommunerna, med ett eget begränsat tillhandahållande service till medav borgare och företag.

I konkreta termer har provinsema följande uppgifter.

0 Allmän administration: provinsen spelar viktig roll inom för en ramen den kommunala omstruktureringen sammanslagningar kommuner, av införlivande kommuner, omläggningen kommungränsema och av av det mellankommunala samarbetet. På grundval lagen mellanav om kommunalt samarbete beslutar provinsfullmäktige vilka om geografiska distrikt bör ha mellankommunalt samarbete. Provinssom styrelsen måste godkänna sådant samarbete även avsnitt 7.

se

Allmän ordning och säkerhet: provinserna har en samordnande uppgift när det gäller organisationer som polisen, brandkåren och sjuktransporter ambulanser. Trafik och transport: provinserna är ansvariga för kollektivtrafiken, med undantag för kollektivtrafiken i städerna. Provinserna är dessutom ansvariga för underhållet av vägar och kanaler om de inte tillhör staten nationella vägar och kanaler eller kommunerna huvudsakligen vägar. Vattenhanteringen: provinserna utformar vattenregleringsbolagens organisation och utövar tillsyn över dem. De har också ansvar för att underhålla flodbankar och dammar. Miljö: provinserna ska fastställa en miljöskyddsplan för provinsen vart

fjärde år liksom ett årligt miljöprogram och grundläggande miljöbe-

stämmelser för provinsen. På ett mera specifikt plan är provinserna ansvariga för:

att anta planer for avfallshanteringen och ge tillstånd till företag -

som hanterar avfall, exploatering och återställande av marker, att anta bestämmelser om kontroll av ytvattenkvalitén i provinsen,

tillstånd till luftföroreningar, att ge att anta bestämmelser för så kallade tysta områden, industribuller,

tillstånd till att schakta bort jord från platser. att ge

Fritid och natur: provinserna ger bidrag till investeringar i rekreationsprojekt utomhus liksom till naturskyddstöreningars köp av naturområden. Ekonomiska frågor och jordbruksfrågor: provinserna skapar förutsättningar för att förbättra den ekonomiska strukturen. Dessutom strävar de efter att locka till sig företag, och för detta ändamål deltar de ofta, tillsammans med regeringen och olika affårspartners, i regional utvecklingsverksamhet, som ibland inbegriper mer än en provins. Provinserna spelar viktig roll i förvaltningen av de

en europeiska strukturfondema och de har länge varit delägare i olika affärsdrivande verk i provinserna, som till exempel olika elbolag. De är också engagerade i förbättringen jordbruksföretagens strukturer.

av Välfärd: uppgifter detta område innefattar regionala TV- och radioutsändningar, utbildning, sport, understöd till socio-kulturell verksamhet, allmän hälso- och sjukvård, äldrevård och ungdomsbidrag. Fysisk planering och socialt boende: den fysiska planeringen är ett område där alla tre styrelsenivåer är inblandade. Den nationella politiken utformas på den provinsiella nivån inom ramen för en regional plan streekplan och på den lokala nivån i en markplan

bestemmingsplan. I den regionala fysiska planen anger provinsen

E l

huvudlinjema i utvecklingen ett område. Provinsstyrelsen måste

av

godkänna de kommunala markplanema. Provinsen samordnar

ut-

vidgningen av bebyggelse mellan kommuner och råd till ministern

ger om fördelningen av bostadsprogram mellan kommunerna. Därutöver

måste provinsfullmäktige anta fördelningsbestämmelser vad gäller de

statliga bidragen till byggprojekt.

5¶Provinsernas

tillsyn och tillsynen av

provinserna

Provinsernas beslut är underkastade kontroll. Artikel 132 i konstitutionen föreskriver att kronan, de facto staten, äger rätt att upphäva provinsemas beslut när de bryter mot lagen eller det allmännas intresse. Även

om ett beslut strider mot lagen är upphävandet det emellertid inte obliga-

av toriskt. I vissa fall är ett partiellt upphävande möjligt, beroende på beslutets natur och innehåll.

Det är viktigt att skilja mellan preventiv tillsyn godkännande och repressiv tillsyn ex post facto tillsyn. Den generella tendensen

är att minska på den preventiva tillsynen. Kommunbudgetar och räkenskaper i

är princip inte underkastade preventiv tillsyn, det finns skyldighet att

men en informera provinsstyrelsen. Det är endast då kommunbudget inte är

en balanserad och helt saknar utsikter att balanseras under de närmaste åren som provinsstyrelsens godkännande krävs. Provinserna har sedan 1994 utövat tillsyn över de kommunala skatterna i huvudsak fastighetsskatten, och utövade redan tidigare tillsynen över de kommunala avgifterna till exempel för sophämtning och pass. Dessutom måste provinsstyrelsema godkänna kommunernas deltagande i privata organisationer. Provinserna är också ansvariga för tillsynen över de bestämmelser

som vattenreg-

leringsbolagen antar.

Förutom preventiv och repressiv tillsyn bör även nämna positiv

man tillsyn, som är ganska vanlig form tillsyn via ett överordnat

en av organ staten eller provinserna, varvid territoriella tillförts befogen-

organ som heter från en högre nivå åläggs att samarbeta med syfte att leda verksamheten i rätt riktning på områden med delad kompetens. Det finns också tillsyn med avseende på försumlighet från provinsens sida. I allmänhet

grov innebär försummelse från myndighets sida att myndighet

en en annan tar över ansvarsområdet. I fall försumlighet från provinsstyrelsens eller

av guvemörens sida leder detta till åtgärder från inrikesministems sida.

6¶Ekonomin

Provinsemas årliga utgifter är mycket små i jämförelse med kommunernas eller statens utgifter. De motsvarar ungefär 10 % av kommunernas utgifter. Provinserna är dessutom i hög grad beroende bidrag från central-

av makten. Från och med den l januari 1998 fastställs de ekonomiska förhållandena mellan staten och provinsema i lag om de ekonomiska för-

en hållandena, även innehåller föreskrifter de ekonomiska for-

som om hållandena mellan staten och kommunerna. Tidigare reglerades provin-

finanser av provinslagen semas

6.1¶Provinsemas utgifter

Tabell 1 visar de olika kategorierna utgifter i provinsema. Dessa

av kategorier följer uppräkningen av de olika provinskompetensema som beskrevs i avsnitt 4.

Tabell Olika kategorier av utgifter i provinsema

Ekonomiska frågor och

jordbruksfrågor 3,2 % 6,0 %

Välfärd 51,2 % 25,9 % Fysisk planering och socialt boende 4,4 % 7,3 % Finansiella kostnader 3,3 % 4,2 %

När läser igenom tabell kan man se att de tre viktigaste utgifts-

man posterna för provinsema är transport, välfärd och miljöskydd. Dessa tre kategorier utgör tillsammans ungefär en tredjedel av provinsemas utgifter. Ett anmärkningsvärt inslag i tabellen är den minskade betydelsen av välfärdsutgiftema, har minskat från 51,2 % 1996 till 25,9 % 1997. Denna

som minskning är ett resultat överföringen av finansieringen av äldre-

av boendet från provinsema till sjukvårdssektom. Denna överföring är den främsta anledningen till minskningen de provinsiella utgifterna från 7,6

av

miljoner NLG 1996 till 5,4 miljoner NLG 1997. Den förklarar också varför den relativa betydelsen de övriga utgiftskategorierna har ökat. av

6.2¶Provinsemas inkomstkällor

Provinserna förfogar över tre olika inkomster: typer av 1 Egna skatteinkomster. Lagen provinsemas självstyrelse föreom skriver i artikel 221 att provinsema får uppbära följande skatter: a tilläggsavgifter på den nationella fordonsskatten, maximistorlek vars fastställs av finansministern årlig basis,

b tilläggsavgifter på den nationella TV- och radioavgiften,

c juridiska avgifter och andra avgifter, till exempel användaravgifter för provinsemas egendom, d skatter resulterar från andra lagar, vilka provinsen har som ansvaret för att genomdriva. Provinsfullmäktige beslutar införandet, avskaffandet eller ändom ringar av provinsskatterna. Beslutet måste godkännas kunggenom ett ligt dekret. 1 Bidrag från provinsfonden för närvarande har

Provinciefonds som

två beståndsdelar: ett generellt bidrag, fördelas mellan provinsema på grundval som av objektiva kriterier, b ett så kallat integrationsbidrag, har tillkommit den som genom gradvisa integrationen de specifika bidragen i det generella bidraget av till provinsema. Detta är i huvudsak ett resultat det så kallade av decentraliseringsinitiativet förhandlades fram mellan Provinssom förbundet IPO: Interprovinciaal Overleg och centralmakten. Nyckeln till fördelningen dessa bidrag är fortfarande till del av stor densamma under tiden med särskilda bidrag, för minska som att alla omfördelningseffekter som skulle kunna uppstå till följd de av nya ekonomiska bestämmelserna. 1 Särskilda bidrag. Öronmärkta statliga bidrag, vilkas

utgiftskategorier

är fastställda på förhand, eller anslås för täcka kostnaderna för som att en särskild verksamhet.

Tabell 2 på sid. 133 visar den relativa betydelsen provinsemas inkomstav källor. Tabellen visar tydligt att provinsema är beroende bidrag av från statsmakten för den största delen deras inkomster. av

E

Tabell 2. Provinsernas inkomstkällor

Den minskade andelen välfärdsutgifter 1997 i jämförelse med 1996 återspeglas i de särskilda bidragens minskade betydelsen som inkomstkälla för provinsema. De särskilda bidragens minskade betydelse relativt sett märks delvis i den ökande betydelsen av de övriga inkomstkälloma, bland dem bidragen från provinsfonden och intäkterna från fordonsskatten. I absoluta termer ökade fordonsskatten med 26 % 1997, medan anslaget från provinsfonden minskade med nästan 8 %, i jämförelse med 1996.

Ökningen av inkomsten från tilläggsavgiften fordonsskatten är en följd av regeringens politik att öka provinsemas ekonomiska oberoende

dem större för skatteinkomster. År 1997 genom att ge ett utrymme egna uppgick provinsemas inkomster till än 0,5 miljarder euro, vilket kan

mer jämföras med 1994, då deras egen skatteförmåga, vars övre gränser är strängt reglerade, endast uppgick till cirka 159 miljoner euro.

Fördelningen provinsfondens medel genomgår för närvarande en

av period av gradvisa förändringar i samband med inkorporeringen av reglema för provinsfonden i en lag som reglerar de ekonomiska förhållandena. Den nya fördelningsmekanismen kommer att vara mera anpassad till den reella kostnadsstrukturen i provinsema och deras egen skatteförmåga. Man skulle därför kunna hävda att den har vissa drag av ett utjämningsinstrument. Provinsfondens utveckling är kopplad till den verkliga utvecklingen av statens nettokostnader under budgetåret i fråga. Efter en inledande oenighet mellan provinsema om provinsfondens omfördelning, nåddes överenskommelse som begränsade omfördelnings-

en effekterna till fem-procentig ökning, alternativt, minskning av inkom-

en sten.

7¶De nederländska

provinsema och den

Europeiska unionen

Den senaste debatten om de nederländska provinsema har visat att de nederländska provinsema är relativt små i jämförelse med de regionala enheterna i de andra medlemsstaterna. Flera författare har hänvisar till det europeiska statistiska måttet NUTS-nivåer, enligt vilket flera nederländska provinser tillsammans bildar NUTS I-nivå, medan till exempel en de autonoma regionerna i Spanien, regionerna i Belgien och die Länder i Tyskland i sig själva utgör enheter NUTS I-nivån. Flera förslag har därför lagts fram att öka storleken på nivån närmast under centralom makten genom att skapa tre eller fyra större områden inom landet landsdelen. Provinserna fyller en funktion i implementeringen den europeiska av miljöpolitiken och på det regionalpolitiska området. Ett annat europeiskt integrationsområde där provinsema är aktiva, är området Euroregioner, för samarbete över gränserna. Nämnas kan Ems-Dollardregionen, mellan norra Nederländerna och norra Tyskland, Euregio i området runt Enschede och Gronau provinsen Overijssel och Euro-regionen Meuse/Rhen i området Liége, Aachen och Maastricht. Den sistnämnda regionen är speciell av den anledningen att den består av regionala enheter från tre olika medlemsstater i EU, med tre olika språk nederländska, tyska och och

franska

fem olika kulturer holländska, flamländska, vallonska, tysktalande Belgien och tyska. - Den europeiska integrationen sådan har inte haft något större som inflytande debatten omorganiseringen styrelsen på mellannivå i om av Nederländerna, i den meningen att självstyrelsen mellannivå i Nederländerna måste omorganiseras för till kraven den att anpassas som europeiska integrationen för med sig. Det styrelserna i de olika är snarare stadsområdena har ifrågasätts i diskussionen. De nederländska som provinsema bedriver emellertid alltmer aktiv lobbyverksamhet för regionala frågor i Bryssel. För närvarande finns det två representationskontor för de nederländska provinsema i Bryssel. De så kallade Randstadprovinsema har ett kontor, som företräder provinsema Noord-Holland, Zuid-Holland, Utrecht och Flevoland. Även de östra provinsema Overijssel och Gelderland har ett gemensamt representationskontor. Från och med mitten på 1999 kommer alla provinser att dela kontorsutrymmen och de tre norra provinsema Groningen, Friesland och Drenthe och de tre södra provinsema Zeeland, Noord-Brabant och Limburg kommer också att vara representerade.

135 L

8 Andra former av förvaltning på mellan-

nivå

8.1¶Mellankommunalt samarbete

Det mellankommunala samarbetet består av så kallade gemensamma regleringar mellan kommuner. Dessa regleringar är avsedda i

gemensamma huvudsak för funktionellt samarbete, närmare bestämt inom de områden där det är effektivt för flera kommuner att utöva en funktion till-

mera

än och en för sig. De kommunala samarbetsorganen är därför sammans var

med få ansvarsområden. De uppgifter utförs är av lokal organ som karaktär, och mellankommunalt samarbete benämns också som utvidgad lokal självstyrelse. Exempel samarbete är brandförsvar, beredskapsplaner för katastrofer, ambulanstransporter och inrättningar för socialt arbetem.

Artikel 135 i den nederländska konstitutionen fastställer den juridiska grundvalen för det mellankommunala samarbetet. De gemensamma regleringamas förvaltningsråd består normalt sett av företrädare från kom-

som också är ledamöter i kommunfullmäktige. Den verkställande

munerna

styrelsen och dess ordförande väljs bland ledamöterna i förvaltningsrådet. Ledamöterna förvaltningsrådet är ansvariga inför kommunfullmäktige.

av

Det nuvarande systemet för det mellankommunala samarbetet grundas

lagen gemensamma regleringar från 1994. Den första lagen om

om

regleringar härrör från 1950. Den antogs som en reaktion gemensamma förslagen från Koelmakommissionen, förespråkade att distrikt skulle

som inrättas mellan kommunernas och provinsemas styrelsenivåerm. Istället för att skapa fjärde styrelsenivå valde regeringen att påbjuda samarbete

en mellan de lokala enheterna. Före lagen 1994 byggde det mellankommunala samarbetet i utsträckning på frivilliga överenskommelser.

stor Lagen 1994 ålägger emellertid provinsema att dela sina territorier i mellankommunala samarbetsdistrikt. Den innehåller dessutom en bestämmelse som tillåter provinsstyrelsen att införa gemensamma regleringar för kommunerna. Dessa samarbetsdistrikt kan även överskrida provinsgränsema om myndigheterna i grannprovinsema medger detta. För närvarande finns det omkring 60 distrikt och inom dessa distrikt har nära ettusen förvaltningar för funktionsinriktat samarbete mellan kommuner inrättats. Det krävs emellertid ett särskilt tillstånd för att skapa gemen-

regleringar täcker ett område skiljer sig från standardsamma som som omrâdet.

Centralmaktens intention att avsevärt utvidga de områden som

var avsetts för mellankommunalt samarbete. Regeringen strävade dessutom

l l

efter att sammanföra olika regleringar till samarbetsgemensamma ett område med grundläggande reglering. Dessa intentioner har en gemensam inte varit så framgångsrika hittills. Lagen om gemensamma regleringar innehåller också föreskrifter om möjligheterna av gemensamma regleringar mellan exempelvis provinser. De tre norra provinsema Groningen, Friesland, samarbetar

Drenthe om

en gemensam reglering liksom provinsema Noord-Holland, Zuit-Holland och Utrecht. Det nederländska Provinsförbundet är också resultat ett av en gemensam reglering. Det mellankommunala samarbetet har i allmänhet fungerat helt tillfredsställande, med undantag för stadsområdena. Detta anledär en av ningarna till debatten storstadsstyrelsema i Nederländerna 9. om se avs.

Vattenregleringsbolag

Vattenregleringsbolagen är en typiskt nederländsk företeelse. De är organisationer för ett enda ändamål, vattenhanteringen Vattenkva-

inklusive

liteten inom ett visst område. Vattenregleringsbolagen är mycket gamla förvaltningsformer, som en gång skapades för att skydda landet mot vattnet. Det finns ungefär 100 Vattenregleringsbolag i dag, jämfört med mer än 2000 för omkring 40 år sedan. Vattenregleringsbolagens geografiska utsträckning är mindre än provinsemas, större än kommen munernas. Vattenregleringsbolagen åtnjuter konstitutionell status och garanteras i artikel 133 i konstitutionen. År 1992 trädde lagen om vattenregleringsbolagen i kraft, som innehåller sammanhängande uppsättning en av bestämmelser för bolagen. Provinserna inrättar eller avskaffar vattenregleringsbolagen och antar också bestämmelser reglerar deras som verksamhet. En skillnad mellan kommunerna och provinsema å sidan ena och Vattenregleringsbolagen å den andra sidan är det i att vattenregleringsbolagen inte är enskilda medborgare väljer den allmänna som förvaltningsrådet, utan en samling människor med ett intresse för frågan.

Vattenregleringsbolagens förvaltningsstruktur liknar emellertid provin-

semas och kommunernas strukturer. Den exekutiva styrelsens ordförande nomineras genom kungligt dekret, medan de övriga ledamöterna sitter i det

allmänna förvaltningsrådet

8.3 Den mellannivå

statliga förvaltningen på

Nederländerna saknar statlig förvaltning på mellannivå för allmänna en ändamål. Den statliga förvaltningen på mellannivå, är dekoncensom trerad, är utspridd bland de centrala departementen. Många departement

l

har sina egna territoriella organisationer. Storleken på dessa organisationers geografiska ansvarsområden kan variera från ett departement till ett annat. I vissa fall används provinsen som enhet, ibland större eller mindre indelningar. Departement med stora territoriella förvaltningar är finansdepartementet när det gäller Skattemyndigheten 28 000 anställda och transport- och vattendepartementet, i synnerhet vad gäller

organiseringen av olika offentliga anläggningsarbeten 14 000 anställda. Kriminalvården är också ett viktigt dekoncentrerat statligt i termer

organ av antalet anställda 12 000. Andra viktiga former statlig förvaltning

av på mellannivå är inspektionsorganen, till exempel yrkesinspektionen inom departementet för arbete och sociala frågor, utbildningsinspektionen inom departementet för utbildning, kultur och vetenskap, och finansinspektionen inom ekonomidepartementet. I alla dessa fall är dekoncentreringen att se som en verksamhet som bedrivs helt och hållet som en del inom departementet. Av effektivitetsskäl åtnjuter de dock viss grad

en av organisatorisk självständighet.

Andra former av förvaltning på mellannivå icke-statlig kan

som nämnas är till exempel polismyndigheten, är organiserad i 25 olika så

som kallade polisregioner och arbetsförmedlingarna. De har förvalt-

senare ningsråd som är tredelade representanter för arbetsgivare, anställda och ledamöter som utses av staten och är organiserade geografiskt i 28

områden.

9¶Debatten om mellannivå

styrelsen på

En omorganisering av den territoriella organisationen i Nederländerna har funnits dagordningen i åratal. Styrelsesystemet med tre nivåer

som infördes genom 1848 års konstitution är fortfarande i kraft. Minskningen av antalet kommuner har varit ett ständigt inslag i reformpolitiken de har minskat från 1 200 till drygt 500. Antalet provinser har ökat med

en, vilket var när den nya provinsen Flevoland inrättades 1986 Flevoland består av land som utvunnits ur havet under det tjugonde århundradet. Den mest anmärkningsvärda utvecklingen sedan början på 1990-talet har varit debatten om stadsprovinsema.

Beslutet att skapa en ny provins Flevoland satte punkt för tidigare

av en diskussion under 1970-talet, då regeringen Den Uyl 1973-1977 föreslog att 24 relativt små provinser skulle skapas. I början 1990-talet dök

av frågan den offentliga förvaltningens interna organisation åter

om upp dagordningen, efter betänkanden som lagts fram av Montijnkommitténm och regeringens Vetenskapliga rådm, och båda riktade sig på de

som specifika administrativa problemen i stadsområdena.

J

Dessa betänkanden följdes av tre vitböcker publicerades som av regeringen, vilka förutskickade inrättandet storstadsstyrelser i sju stadsav områden, samt återuppbyggnaden den centrala förvaltningens funkav tionsområden och områden med regleringar i de övriga gemensamma delarna Nederländemam. Regeringen Lubbers 1989-1994 valde av en linje som innebar en administrativ differentiering mellan stadsområdena å ena sidan och det övriga Nederländerna å den andra. Bland stadsområdena skulle Rotterdam och dess omgivande kommuner pionjärrollm. spela en De sju stadsområden som utsågs var: l Amsterdam med omgivande kommuner, 2 Rotterdam med omgivande kommuner, 3 Haag med omgivande kommuner, 4 Utrecht med omgivande kommuner, 5 Eindhoven med omgivande kommuner, 6 Arnhem, Nijmegen och deras omgivande kommuner, 7 Hengelo och Enschede och deras omgivande kommuner Twente.

År 1994 antogs en särskild ramlag som gällde under begränsad tid för en att ge det nödvändiga juridiska stödet till omorganiseringsprocedurenm. Avsikten var att de sju områdena till att börja med skulle utforma särskilda gemensamma regleringar för mellankommunalt samarbete se avsnitt 8 med egna råd och med beslutanderätt på storstadsnivå inom områden som markanvändning, bostäder, trafik, kommunikationer och ekonomisk utveckling. Dessa strukturer skulle utvärderas inom fyra år. Storstadsområdenas råd skulle inte väljas i direkta val, utan rådet skulle istället väljas av alla kommunfullmäktige gemensamt, form indirekt demosom en av krati. I Rotterdam tillsattes särskild kommitté med för att snabba en ansvar på processen så att verklig stadsstyrelse skulle kunna förverkligas så en

fort som möjligt.

Den första regeringen Kok 1994-1998 utvidgade den administrativa frågan till att gälla än de sju storstadsområdena. Regeringen betrakmer tade utvecklingen av en fjärde styrelsenivå mellan provinsema och kommunerna som en fara för den grundläggande idén det tredelade om styrelseskicket. I ett offentligt uttalande fömyelsen provinsema om av och kommunerna förde regeringen fram åsikten att alla slags uppgifter som fram till tillhört olika administrativa hjälpstrukturers nu ansvarsområden t.ex. vissa funktioner inom centralmakten, samarbete mellan kommuner borde föras över till den huvudsakliga forvaltningsstrukturen, som består av centralmakten, provinsema och kommunerna, vilka har egen demokratisk legitimitet samt breda ansvarsområden. Under en lång tid ville kommunerna i Rotterdams storstadsregion skapa en storstadsstyrelse som inte skulle ingå i någon provins. Denna storstadsstyrelse skulle inte endast ha ansvaret för storstadsuppgifter som en

l

följd det mellankommunala samarbetet, utan kommunerna skulle också

av

tvungna att överlåta viss del av sin kompetens till styrelsen. Idén vara en

storstadsstyrelse gick emellertid inte att förena med den nederom en ländska konstitutionen, föreskriver att Nederländemas territoriella

som organisation ska utgöras centralmakten, provinsema och kommunerna.

av Att ändra konstitutionen för att göra det möjligt att utforma andra territoriella styrelser än provinser och kommuner skulle innebära en långdragen och oviss Därför inledde man istället projektet och ut-

process. arbetade planen att skapa storstadsstyrelse som konstitutionellt skulle

en

vara en provins: stadsprovinsen.

Processen fortsatte dock inte utan kritik. En författare hävdade att inrikesdepartementets förslag innebar återgång till den traditionella

en fördelningen uppgifter mellan provinsema och kommunema. Enligt

av Derksen blev Rotterdams storstadsområde och provins och

mer mer av en allt mindre stadm.

av en

Det fanns faktor i hög grad försvårade processen. Att behålla

en som Rotterdams kommun med cirka 600 000 invånare, i ett storstadsområde med sammanlagt cirka 1200 000 invånare, skulle skapa en påtaglig obalans inom området. Planerna på stadsprovins innebar därför att

en Rotterdam skulle delas i 10 mindre kommuner. Processen stötte på

upp svårigheter på allvar när folkomröstning hölls i staden Rotterdam

en som visade att 86% väljarna emot inrättandet stadsprovins.

av var av en Regeringen höll fast vid sitt förslag stadsprovins som delade upp

om en Rotterdam i fem kommuner, underhuset i det nederländska parla-

men mentet emot sådan uppdelning av Rotterdams kommun. En ny

var en rådgivande kommitté yttrade sig till förmån för skapandet av en stadsprovins utan att dela Rotterdam. Kommitténs förslag accepterades av

upp regeringen och underhuset, förstakammaren hade många invänd-

men ningar och beslöt till slut i januari 1998 att inte diskutera den nya propositionen.

10¶Avslutning

Debatten inrättandet stadsprovinser upphörde tillfälligt i januari

om av 1998. Problemen existerar i storstadsområdena har emellertid inte för-

som svunnit. Även diskussionen provinsemas framtida uppgifter och an-

om svarsområden fortsätter. Regeringens Vetenskapliga råd föreslog tidi

att provinsema skulle koncentrera sig samordning i högre ut-

gare

sträckning än vad är fallet och minska sin policy-utfonnande verk-

som nu samhet. Inom för informationsprocessen för en ny regeringskoali-

ramen tion efter valen i maj 1998, skrev provinsema ett brev till premiärminister Kok och argumenterade för att inrättandet stadsprovinser skulle upp-

av

höra. Istället borde de uppgifter fastställts i ramlagen föras över till som kommunerna de lokal natur och till provinsema de om var av om var av regional naturm.

Koalitionspartiema har i en regeringsöverenskommelse38 i juli 1998

bekräftat att de stöder styrelsesystemet med demokratiskt legitimerade tre nivåer. I regeringsöverenskommelsen fastslås att provinsemas roll med avseende på det regionala styret bör stärkas när det gäller integrationen av olika uppgifter och medlingen mellan kommunerna. Regeringsöverens-

kommelsen nämner inte stadsprovinser någonstans. Den inrikesnya ministern drog därefter tillbaka lagen vilken stadsprovinsen genom Rotter-

dam skulle inrättas. De obligatoriska integrationsområdena enligt lagen

om gemensamma regleringar, som nämndes i avsnitt kommer att avskaffas och istället kommer provinsema att få sin roll utökad, det se när gäller främjandet det mellankommunala samarbetet. av En ny företeelse i regeringsöverenskommelsen är tillkomsten av en ny typ av administrativ överenskommelse mellan regeringen, det nederländska kommunförbundet och det nederländska provinsförbundet, som ska ha en offensiv karaktär när problem ska åtgärdas.

Ramlagen har förlängts till 2003. Utvärderingen det funktionella av samarbetet i Amsterdam- och Rotterdamområdena kommer bli att avgörande för vilken typ styrelseform dessa storstadsområden kommer av som att få. Regeringsöverenskommelsen utesluter inte på något sätt något av följande alternativ: skapandet stadsprovins, förändringar provinsav en av

och/eller kommungränsema.

141 F

LITTERATUR

Bestuur stedelijke gebieden BON 1, Tweede Kamer, vergaderjaar en 1990-1991, 21062 nr. Bestuur stedelijke gebieden BON 2, Tweede Kamer, vergaderjaar en 1990-1991, 21062 nr. Bestuur stedelijke gebieden BON 3, Tweede Kamer, vergaderjaar en 1990-1991, 21062 nr. 21. Council of Europe, Structure and Operation of Local and Regional Democracy: The Netherlands, Strasbourg 1997. P.A.M. Dammers, R.M. de Vries och J.M.E. Traag 1995 Provincie-info, s-Gravenhage, VUGA. S.A.H. Denters, 1996 1976 1996: Reorganisatie binnenlands en bestuur, Openbaar bestuur nummer s. 31-35. W. Derksen, 1996 De onvermijdelijke teloorgang van de stadsprovincie, Bestuurskunde, nr. s. 198-203. Exteme Commissie Grote Stedenbeleid commissie Montijn 1989 Grote steden, grote kansen, s-Gravenhage. Frank Hendriks, Jos Raadschelders och Theo Toonen 1994 Provincial Respositioning the Netherlands: Some Models and the Impact of European Integration, i Udo Bullmann red, Die Politik der dritte Ebene, Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden, s. 1947- 160. Interprovinciaal Overleg, Brief het Ministerie Algemene Zaken, aan van 15.5.1998. Kaderwet Bestuur verandering, Stb. 396, 1994.

Ontwerp-regeerakkoord 1998 The Hague, 18 Juli.

Linze Schaap 1998 Leren van de Rotterdamse stadsprovincievorming, Openbaar bestuur, nr s. 8-11. Vernieuwing de bestuurlüke organisatie, Tweede Kamer, van vergaderjaar, 1994-1995, nr 111. Wetenschappelijke Raad het Regeringsbeleid 1989 Van de stad en voor de rand, s-Gravenhage, WRR,. Wetenschappelijke Raad het Regeringsbeleid 1996 Orde in het voor binnenlands bestuur, s-Gravenhage. Wijziging de Gemeenteweet de Provinciewet verband van en met een aanpassning vad de procedure tot benoeming van de burgemeester de Commissaris de Koning, Tweede en van Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 25444, nr. 1-2.

Den mesonivån: förvalt-

fragmenterade

mellannivå i Storbritannien

ningen på

Steve Martin

l

l Inledning

I jämförelse med många andra stater i Västeuropa utgör Storbritannien en förhållandevis säregen form enhetsstat. Det är konstitutionell

av en monarki utan skriven konstitution. Det nationella parlamentet är

en suveränt och centralmakten mycket mäktig. De underordnade styrelsenivåerna får sina maktbefogenheter och funktioner enbart genom den nationella lagstiftningen. Deras roller och till och med deras existens beslutas helt parlamentet, och deras verksamhetsfält är starkt begrän-

av sade enligt den så kallade ultra vires-principen.

Definitionema vad som är lokala och regionala styrelsenivåer

av varierar betydligt mellan EU:s medlemsstater. l Storbritannien finns det för närvarande ingen vald regional styrelsenivå och de lokala myndigheterna tenderar att vara avsevärt mycket större än sina motsvarigheter i de flesta andra delarna Europa. Detta innebär att många större lokala

av styrelseorgan omfattar flera hundra tusen människor och har ansvaret för

lång rad strategiska funktioner nedan för förklaring de olika en se en av styrelseskiktens status. Av denna anledning måste alla analyser av styrelsen på mellannivå i Storbritannien, dess struktur och funktionssätt, inbegripa en undersökning av de lokala styrelseorganens roll.

Förutom de olika enskilda lokala myndigheterna utövar en lång rad andra myndigheter och verk förvaltning på mellannivå i Storbritannien. De viktigaste är de så kallade territoriella departementen i Skottland, Wales och Nordirland, de regionala förgreningama de centrala departe-

av menten i England, de halvautonoma statliga verken, de regionala hälsovårdsmyndighetema och mängd andra tillsatta organ som täcker policy-

en områden exempelvis utbildning, turism, miljöskydd och så vidare.

som

Resultatet är ett komplicerat mönster av förvaltningar som överlappar varandra mellannivån och som har olika ansvarsområden, befogenheter

I

och överlappande geografiska målområden och ansvarsled. Dessutom ser förvaltningsstrukturen på mellannivån inte likadan ut i de fyra länder som bildar det Förenade konungariket England, Nordirland, Skottland och - Wales. Den nuvarande praxisen har utvecklats på organiskt ett snarare än ett systematiskt sätt under seklernas gångm och på grund avsaknaden av av en skriven konstitution kodifierar de rättigheter och som ansvarsområden förvaltningen på mellannivån har och mellannivåns relation till som centralmakten, har denna ordning befunnit sig i stadium ett av nästan konstant förändring under de två årtiondena. En omgång senaste ny radikala reformer med målet att modemisera de lokala självstyrelsema håller för närvarande på att lagfástas den labourregering valdes i av som maj 1997 se nedan.

För att göra dessa till synes mycket instabila och stundtals kaotiska förhållanden begripliga inleds detta kapitel med beskrivning den en av existerande strukturen valda styrelser under den nationella nivån i av Storbritannien, det sätt varpå de har utvecklats och de viktigaste förändringarna som de har genomgått under år. Därefter kommer senare en redogörelse för den roll de icke-valda myndigheterna spelar, vilket som bidrar till att ge en övergripande bild förvaltningen på mellannivå i av Storbritannien. Vidare innehåller kapitlet analys uppkomsten två en av av nya och viktiga former förvaltning på mellannivå i England under de av senaste fem åren den ena har introducerats uppifrån och den andra har utvecklats nedifrån och uppåt, båda har att göra med den europeiska men integrationens ökande inverkan. Kapitlet avslutas till sist med översikt en över de radikala förändringar håller på att genomföras den som av nya labourregeringen och den grundläggande inverkan dessa förväntas ha som på förvaltningen på mellannivå i Storbritannien under de första åren av nästa årtusende.

2¶Valda lokal

styrelseorgan på och

regional nivå i Storbritannien

2.1¶Nuvarande strukturer

Som tidigare nämndes finns det för närvarande ingen regional styrelse-

nivå som är folkvald i Storbritannien. De största kommunerna omfattar emellertid befolkningsmängder gott och väl överskrider miljon och som en fyller sådana funktioner förknippas med regionalt styre i många andra som medlemsstater i EU. Det finns i dag två huvudkategorier folkvalda av styrelser under den centrala nivån. Det finns 467 primärkommunef som

145 T

tillsammans täcker hela nationen, och ungefär 10000 sekundärkommuner, som täcker den största delen av den brittiska landsbygden men mycket få stadsområden.

I många landsbygdsområden i England, dock inte alla, finns det tre kommunala styrelsenivåer med kompletterande befogenheter. Den översta nivån består shire county councils, länskommuner i grevskapen till

av skillnad från storstadsregionema. De varierar i storlek men har i genomsnitt flera hundra tusen invånare och de största omfattar mer än en miljon invånare. Inom varje län finns det flera kommuner den andra nivån district councils distriktskommuner. Under dessa befinner sig

parish councils sockenkommunema utgör det tredje lokala

- som styrelseskiktet och som normalt sett omfattar mellan ett par hundra och några tusen invånare.

I övriga delar av Storbritannien, inklusive vissa delar av den engelska landsbygden, alla tätortsområden i England och i både storstadsregionema och regionerna utanför storstäderna i Skottland, Wales och Nordirland finns endast nivå med primärkommuner. Dessa fullmäktige

det numera en varierar i storlek, befogenheter och beteckningar. I Skottland och Wales

England kallas de helt enkelt för unitary authorities och i vissa delar av enhetskommuner. Alla sådana kommunfullmäktige har inrättats under de senaste två till tre åren i områden som tidigare hade en organisation med tre styrelsenivåer. De flesta arbetar sida vid sida med parish/community councils, del det därför är ett tvånivåsystem med

som en av som numera primär- och sekundärkommuner. Londons lokala självstyrelse består för närvarande av 32 b0r0ughs, samt ett unikt styrelseorgan i huvudstadens centrum the City of London Corporation. Dessa boroughs tillhanda-

håller service for mellan 140 000 och 350 000 invånare. Deras motsvarigheter i övriga storstadsregioner i England kallas metropolitan district councils. De varierar också i storlek; vissa har runt 175 000 invånare och de än en miljon invånare. Ytterst få stadsområden

största mer har parish councils. På Nordirland finns det bara en kommunal nivå som kallas district councils och de tillhandahåller ett mycket mera begränsat serviceutbud än sina motsvarigheter i England, Skottland och Wales se nedan.

I de delar England har behållit det lokala styrelseskicket med

av som tre nivåer är den huvudsakliga kommunservicen uppdelad mellan shire county councils och shire district councils se tabell 1. I Övriga England och hela Skottland och Wales tillhandahåller unitary authorities all kommunservice, även om kommunerna i vissa fall via gemensamma styrelseorgan utövar tillsyn över sådana frågor som överskrider kommungränsema. Parish councils och community councils har, i de fall de existerar, små budgetar, begränsade befogenheter och förmedlar ett mycket begränsat serviceutbud. I England och Wales har de en lagstadgad

grundval och viss befogenhet att skaffa sig intäkter, medan de skotska community councils saknar lagstadgad grundval. Både primär- och sekundärkommunfulmäktige består direktvalda av ledamöter. Valen sker omröstning enligt principen majoritetsval genom en i enmansvalkretsar. I primärkommunema företräder fullmäktigeledamötema särskilda orter inom kommunen. Ledamöterna district councils av och unitary authorities representerar i normala fall mellan 1 000 och 2 000 människor, medan ledamöterna county councils har relativt av stora Valkretsar. De flesta ledamöterna i parish councils inget representerar speciellt politiskt parti och några grevskapens och district av county councils har fortfarande ett stort antal oberoende ledamöter. Den övervägande delen alla primärkommuner domineras emellertid de av av stora nationella politiska partierna.

Tabell 1: Den viktigaste servicen tillhandahålls primär som av kommunerna

England County Councils länskommuner Strategisk planering, motorvägar, trafik, socialtjänst, utbildning, bibliotek, sophantering, konsumentskydd District Councils Lokala planfrågor, bostäder, miljödistriktskommuner skydd, torg och marknader, sophämtningen, kyrkogårdar och krematorier, fritidsverksamhet,

turism, väljarregistrering

Unitary Councils enhetskommuner All kommunservice Metropolitan Borough Councils All kommunservice London Boroughs All kommunservice Wales Unitary councils enhetskommuner All kommunservice Skottland Unitary councils enhetskommuner All kommunservice Nordirland District Councils Miljö och hälsa, sophämtning och

distriktskommuner avfallshantering, fritid

Källa: Municipal Yearbook 1998

Hur ofta valen hålls varierar betydligt. Shire county councils, skotska och Walesiska unitary councils, London boroughs och district councils på

l |

Nordirland håller val till samtliga platser i fullmäktige vart fjärde år. District councils i de engelska storstadsregionema håller val under tre av fyra år och tredjedel ledamöterna väljs vid varje val. Vissa av - en av grevskapens district councils och unitary councils i England håller val till hela fullmäktige fjärde år, andra väljer tredjedel ledamöterna i vart en av varje val. Det finns inget formellt politiskt exekutivorgan och fullmäktigeordföranden väljs därför hela fullmäktige istället för att väljas direkt. av Borgmästaren typiskt ceremoniell position som inte är lika in-

en

flytelserik positionen ordförande väljs också hela fullmäktige som som av vanligtvis för ett år i taget. Valdeltagandet i de lokala valen är bland de lägsta i Västeuropa. Normalt röstar endast tredjedel av de rösten berättigade i lokalvalen, jämfört med ett valdeltagande 60-70 % i de allmänna valen. I de senaste lokalvalen maj 1998 Valdeltagandet var lägre än någon gång tidigare, mindre än 20 % i vissa områden. Parish councils och community councils har mycket få anställda, om några alls i allmänhet endast deltidsanställd tjänsteman för att admini- - en sammanträdena. Primärkommunema är däremot en stor arbetsstrera givare, även antalet anställda har sjunkit markant under senare år. De om har fortfarande än två miljoner anställda, inklusive ett stort antal icke mer kvalificerade arbetare, kontors- och tjänstemannapersonal, lärare, socialarbetare, ingenjörer, fastighetsförvaltare och revisorer. De flesta komär organiserade i stora servicesektorer till exempel för bostadsförmuner sörjning, socialtjänst, utbildning, planfrågor osv. leds av chefssom tjänstemän. Chef för hela personalen är vanligtvis kommundirektör. en

2.2¶Framväxten av kommuner i Storbritannien

förstå i vilken utsträckning de lokala styrelseorganen och parish För att councils har kommit att ersätta den styrelse mesonivå saknas i som Storbritannien, måste beskriva deras utveckling under senare år. Både man kommunernas strukturer och funktioner har förändrats i snabb takt. Mellan 1979 och 1997 parlamentet än 150 olika lagar direkt antog mer som påverkade kommunernas befogenheter och ansvarsområden. Resultatet har blivit kommunstrukturen har blivit alltmer komplicerad och varierande att under de senaste femton åren i synnerhet i England, där vissa områden har kommunal styrelsenivå medan andra fortfarande har två numera en eller nivåer förklarats ovan. På sätt har skillnaderna tre som samma mellan de kommunala strukturerna i England, Skottland och Wales blivit

mer markanta. Det moderna lokala självstyrets grundläggande struktur i kungarikets alla delar korn till under 1800-talet. På 1800-talet växte tre grundläggande nivåer fram parishes, boroughs och counties erkändes genom lag - - som

mot slutet av seklet till exempel lagarna kommunal genom om självstyrelse 1888 och 1894 gällde England och Wales. Under första som hälften av 1900-talet gjorde den snabba och ojämna

befolkningsökningen

att man var tvungen att dra om gränserna. Under denna period fick kommunerna också ständigt befogenheter nya och ansvarsområden. Detta resulterade i att många kommuner under 1930-talet drev större kommunala bolag, kollektivtrafik, flygplatser, hamnar och telefonnät, utöver de funktioner de fortfarande har kvar i dag nedan.

se

Under perioden omedelbart efter kriget lämnade kommunerna ifrån sig kontrollen över sådana kommunala bolag och elektricitet, som vatten, gas då dessa nationaliserades centralmakten. Kommunerna av spelade emellertid en avgörande roll för uppbyggnaden välfärdsstaten, av i synnerhet när det gällde att ombesörja behovet utbildning och bostäder av kommunerna byggde än 1 miljon bostäder och öppnade - mer nya i genomsnitt skola dagen i slutet på 1940-talet en ny om och på l950-talet. Kommunstrukturema omorganiserades i London tidigt på 1960-talet, i det övriga England och i Wales 1972 och i Skottland 1973. Resultaten blev struktur med två nivåer i London och de andra en sex storstadsregionerna i England metropolitan councils och county metropolitan districts, eller boroughs i London. I grevskapen utanför storstadsregionema i England och Wales behöll strukturen med nivåer man tre county councils, district councils och parish/town councils men med nya gränsdragningar figur 2. I Skottland inrättades två större nivåer. Den första kommunnivån bestod tolv så kallade av regional councils regionkommuner, eller på tre platser island councils ö-kommuner. Den andra nivån utgjordes 53 distriktskommuner. Pâ de flesta av håll i Skottland fanns även sekundärkommuner i form cirka

av l 350 frivilliga

och vanligtvis ganska obetydliga community councils. Man hade kommit överens liknande struktur för Nordirland i om en början av 1970-talet, följd oroligheterna men som en av i provinsen infördes nästan omedelbart direktstyre från Westminster för Nordirland. Områdesstyrelser och andra organ, tillsatta ministern för Nordirland, av fick kontrollen över de flesta servicesektorema. De 26 district councils behöll ansvaret för endast tre viktigare funktioner och fick nominera maximalt 40 % ledamöterna i områdesstyrelsema. av Den verkliga kontrollen över nästan alla andra serviceområden utövades emellertid av, och fortsätter att utövas centralmakten i form av av the Northern Ireland Office departementet för Nordirland.

Under 1980-talet genomfördes ytterligare viktiga förändringar

av kommunstrukturen i England i och med avskaffandet av the Greater London Council och storstadsregionemas metropolitan county councils se

figur 2 i enlighet med lagen kommunal självstyrelse från 1985. Deras

om ansvarsområden fördes över till kommunerna på den lägre nivån dvs.

London boroughs och metropolitan district councils samt till olika gemensamma styrelser, tillsatta organ och i vissa fall till de centrala regeringsdepartementen.

Ytterligare omgång större omorganiseringar ägde rum i mitten

en som

1990-talet resulterade i att nya unitary authorities i vilka funktionerna av hos regional/county councils och district councils slogs samman inrättades i hela Skottland 32 councils och Wales 22 councils från och med april 1996, och hybridstruktur skapades utanför de engelska

att en storstadsregionema i enlighet med figur 1 ovan.

Under de senaste tjugo åren har inte bara dessa stora omorganiseringar kunnat bevittnas, utan också stadig minskning av de brittiska kom-

en

maktbefogenheter. Kommunerna har visserligen behållit viktiga munernas ansvarsområden. Utrymmet för den kommunala handlingsfriheten och innovationsförmågan har dock minskats betydligt. Kommunerna har

lag ålagts att avstå viktiga ansvarsområden till nya icke-valda genom

och låta ett allt större antal av sina kvarvarande funktioner organ konkurrensutsättas. De måste också använda professionella och ideella leverantörer tjänster där dessa visar sig mer kostnadseffektiva än

av vara de anställda. Resultatet har blivit att ansvaret för förvaltningen på

egna mellannivån har blivit alltmer splittrat.

Centralmakten har utöver detta infört stränga kontroller av kom-

budgetar. Kommunernas utgifter uppgår för närvarande till 75 munernas miljarder pund år i Storbritannien vilket svarar för 25 % av de totala

per offentliga utgifterna och 11 % av Storbritanniens BNP. De två största utgiftsområdena är utbildning, som står för en tredjedel av alla kommunala utgifter, och bostadsförsörjningen, som tar närmare en femtedel av kommunernas samtliga resurser i anspråk

Kommunernas budgetar har fyra huvudsakliga inkomstkällor:

kommunalskatt baseras på fastighetsinnehavets värde,

lokal företagsskatt,

avgifter kommunerna tar ut av serviceanvändama,

som

statsbidrag.

Centralmaktens kontroll över kommunernas utgifter har utövats på i huvudsak tre sätt under de senaste femton åren. För det första har förändringar i lagstiftningen ökat kommunernas beroende av de inkomstkällor de nationella parlamentet beslutar om. I synnerhet har andelen

som kommunala utgifter baseras på statsbidragen vuxit. För det andra har

som centralmakten övertagit kommunernas makt att besluta om företagsskattens storlek och som en följd av detta svarar den kommunala beskattningen för mindre än femtedel av kommunernas samtliga utgifter. För

en det tredje har ministrarna skaffat sig befogenheter att styra den totala nivån på kommunernas utgifter genom ett förfarande som kallas capping

J

att sätta tak för skatterna. Detta gör det möjligt för dem att begära att kommuner, vilkas budgetar överskrider det tak regeringen finner som lämpligt, minskar den planerade upplåningen och/eller den lokala skattesatsen. Kommuner inte följer dessa anvisningar kan få sina som statsbidrag från centralmakten minskade. Följden har blivit att majoriteten av kommunerna antar budgetar håller sig till den nivå, eller numera som under den nivå som centralmakten nödvändig. Under budgetåret anser vara 1998/99 till exempel, antog endast kommun budget låg den en en som över nivå som ministrarna fastställt. Det är uppenbart att den sammanlagda effekten denna politik har av varit att kommunernas självbestämmande har försvagats. De lokala politikerna beslutar nu vilka utgiftsområden bör prioriteras inom som ramarna för den externt ålagda budgeten, än att avgöra vilken sammanlagd snarare utgiftsnivå som kommuninvånarna kan acceptera. Dessutom har utgiftstaken som centralmakten har fastställt inneburit kommunerna måste att skära ner på utgifterna i reella termer antingen betydande - genom att göra effektivitetsbesparingar eller genom att minska utgifterna för kommunservicen. De årliga budgetbesluten ledamöterna kommunfullsom av mäktige fattar är därför fokuserade på de utgiftsområden numera som man kan skära ned på, för att på så sätt slå vakt de serviceområden om som ses

som oumbärliga.

Dessa huvudtendenser kan illustreras beträffande viktiga funktioner som utbildning och ekonomisk utveckling. I stora drag kan man säga att den övre kommunnivån hade ledningsansvaret för utbildningen till upp universitetsnivån fram till mitten på 1980-talet. County councils fastställde de politiska riktlinjerna, övervakade standardema, anställde lärare och lektorer och fördelade till skolor och gymnasier. När resurserna man avskaffade storstadsregionemas counties, överfördes dessa befogenheter

till boroughs i storstadsregionema med undantag för London, där de från

början hörde till den separata myndigheten the Inner London Education Authority ". Sedan mitten på 1980-talet har centralmakten tagit ifrån kommunerna makten att bestämma över vad ska läras i skolorna, som ut och ersatt den lokala handlingsfriheten med nationell läroplan. Centralen makten har också specificerat hur och när elever ska examineras, infört ett stort antal nya prov på olika stadier under barnens skolgång, och krävt att

kunskapsnivåema ska offentliggöras i form league tables för den

av nationella skolan. Skolinspektöremas befogenheter har också stärkts och

inbegriper nu ett ansvar att rapportera undervisningsstandarden i

om skolorna och det understöd kommunerna adekvat. om som ger är Gymnasier för vidareutbildning bedriver utbildning för ungdomar

som

över 16 år har gjorts självständiga i förhållande till kommunerna och de tilldelas numera sina från nationell myndighet. Styrelsen resurser en över skolorna, inklusive besluten resursanvändningen, har också delegerats om

till enskilda institutioner, rektorema har i praktiken blivit lokala chefer, och riktlinjerna för skolorna bestäms av styrelser, som vanligtvis består av föräldrar, personal och andra personer som kan bistå med särskild expertis. I det stora hela utgör utbildningsväsendet ett exempel på det stadiga urholkandet av förvaltningen på mellannivå, med kommuner som överlåter kontrollfunktioner både uppåt till centralmakten och nedåt till enskilda skolor och gymnasier.

Till skillnad från utbildningsväsendet, som har hört till de kommunala styrelseorganens ansvarsområden under årtionden, har de kommunala styrelseorganen haft få lagstadgade skyldigheter på området ekonomisk utveckling. Nästan alla kommuner har dock blivit mer och mer engagerade i frågor rör den ekonomiska utvecklingen under de senaste tjugo åren,

som och vissa större kommuner har inrättat avdelningar för ekonomisk utveckling har miljonbudgetar. Ett antal faktorer har bidragit till denna

som trend, varav tre framstår som särskilt betydelsefulla. För det första den snabba ökningen av arbetslösheten under 1970- och l980-talen, i synnerhet i områden där ekonomin baserades traditionell tillverkningsindustri. För det andra avvecklingen av centralmaktens regionalpolitiska stöd under 1980-talet. För det tredje den alltmer omfattande användningen av stöd från ERDF och ESF, särskilt i områden som utsetts till målregioner l och

Statsmakten har emellertid försökt att begränsa kommunernas roll även på detta område. När man 1988 införde nya myndigheter som skulle driva utbildnings- och företagsprogram betraktades detta av kommunerna som

direkt utmaning riktad mot deras egen roll i utvecklingen. De nya mynen digheterna 82 Training and Enterprise Councils, TEC utbildnings- och

företagsråd i England och Wales och 22 Local Enterprise Companies bolag för lokal företagsamhet i Skottland leddes av icke-valda, lokala

affársidkare och fick största delen av sina resurser genom att genomföra statliga utbildningsprogram. En liknande oro uttrycktes när one-stop shop-myndighetema lanserades 1992. De avsedda att sammanföra de

var lokala myndigheternas åtgärder, inklusive kommunernas, och utgöra en enda tillträdesport till stöd för småföretagare. I juli 1996 fanns det 89 Business Link Companies i England, 40 Business Shops i Skottland och ett nätverk som kallas Business Connect, som fyller en liknande funktion i Wales. Dessa har stärkt den privata sektorns roll på bekostnad

de offentliga myndighetema, och i vissa områden har lokala handelsav kammare och TEC gått samman för att skapa mäktiga affársledda organisationer. I andra delar av landet har handelskamrama, TEC och kommunerna inlett samarbete. Deras försök att samordna sina verksamheter har emellertid försvårats av olika praktiska problem till exempel sammanfaller sällan gränserna för de olika organens ansvarsområden, och många lokala har velat behålla sina egna favoritprojekt. En full-

organ

J

ständig rationalisering har därför inte varit möjlig. Ännu viktigare i detta sammanhang är att de samarbetsformema har saknat kapacitet nya att ta itu med sådana viktiga strategiska funktioner att locka till sig investesom ringar och att bedriva lobbyarbete för att få EU-stöd och förvalta det. På det hela taget har alltså kommunernas förmåga att utöva förvaltning på mellannivå kraftigt begränsats under år, på minst betydelsesenare tre fulla sätt. För det första tenderar de för små för att utöva vissa viktiga vara strategiska funktioner det har exempelvis inte funnits någon strategisk myndighet för huvudstadens citykäma sedan 1985. För det andra har deras verksamheter och budgetar reglerats i detalj och minskats i reella termer av centralmakten. För det tredje saknar kommunerna kompetens på större politikområden och har därför varken inflytande över eller verksamhet på en lång rad viktiga serviceområden, som tillhör icke-kommunala myndigheter och organisationer.

3¶Icke-vald mellannivå i

förvaltning på

Storbritannien

Till skillnad från situationen i ett antal andra europeiska länder där viktiga funktioner har decentraliserats under år, har i Storbritannien i senare man allmänhet betraktat regionalt styre och regionalism omodern föresom en teelse under de senaste tjugo åren. Medan regeringen har skärpt sitt grepp avsevärt om uppläggningen politiken, i allt högre grad har av som dominerats av nationella perspektiv och intressen, har den samtidigt varit helt beroende av de underordnade för att verkställa ett stort antal organen politiska beslut. På grund av sin misstro mot kommunerna har regeringen därför i allt större utsträckning förlitat sig ett antal icke-folkvalda organ för att planera och tillhandahålla effektiv regional förvaltning en och service. Den första större sådana är regionalt organiserade, gruppen av organ halvautonoma är knutna till de centrala regeringsdeparteorgan som menten. Före privatiseringama under 1980-talet och början på 1990-talet drevs ett stort antal regionalt organiserade serviceorgan statliga som affärsverk. Ett fåtal allmänna serviceorgan, till exempel vattenverket i Skottland, är fortfarande i statlig ägo, de tillhör undantagen. men numera Av mycket större betydelse för den nuvarande regionala förvaltningsstrukturen är de nya exekutiva organen. De inrättades ett som resultat av en serie omfattande reformer, kända Next Stepsom initiativet, för att tillhandahålla statlig service inte ansåg kunde som man överlåtas till den privata sektorn, regeringen ville hålla helt och men som hållet åtskild från ministeriemas politikutformande funktioner. Två viktiga exempel är ett nytt verk som administrerar sociala bidrag och ett arbets-

L

marknadsverk med för erbjuda service olika slag till de arbets-

ansvar av lösa, och dessa samt många andra verk har utvecklat regionala strukturer för att kunna tillhandahålla sina tjänster. Anledningen till inrättade

att man dem var dock strävan efter effektivitetsbesparingar införandet

en genom av en mer affärsliknande praxis, snarare än insikt behovet

en om av en förstärkt infrastruktur för förvaltningen på mellannivå.

På ett liknande sätt har man reformerat den statliga hälso- och sjukvården för att den ska tillhandahålla effektiv service, även den

en mer om regionala strukturen har behållits. Fram till början 1990-talet administrerades den allmänna hälso- och sjukvården struktur bestående

av en av två nivåer, dels de strategiska regionala hälso- och sjukvårdsmyndigheterna och dels hälso- och sjukvårdsmyndighetema på distriktsnivå. Reformer som innebar att marknadsliknande strukturer skapades,

nya ledde till att sjukvårdsmyndighetema distriktsnivån ersattes själv-

av styrande stiftelser, men att den övergripande regionala strukturen bibehölls med åtta avdelningar.

Separata regionala strukturer täcker också ett stort antal andra funktioner, som polisväsendet, den ekonomiska utvecklingen, turismen, den regional kulturen och främjandet av den kulturella och idrottsliga verksamheten. Under l990-talet har även kunnat bevittna två andra

man viktiga utvecklingsskeenden inom den engelska förvaltningen på mellannivå tillkomsten av "Government Regional Ojficesf GRO och återupp-

livandet av regionala kommunalförbund.

4¶Government Offices

Regional

De statliga regionkontoren, Government Regional Ofjices, GRO, inrättades 1994 som en direkt reaktion den växande insikten svårigheterna att

om samordna regeringspolitiken på regional nivå. Ett viktigt exempel är det enorma antalet projekt för förnyelse av städerna till exempel Urban Programme, Enterprise Zones, Urban Development Grants, Task Forces, Urban Development Corporations, Derelict Land Grant och Housing Action Zones, City Grant och City Challenge, som pågick samtidigt och överlappade en mängd andra program, till exempel inom regionalpolitiken, EU-finansierade projekt, kommunernas verksamheter, regionala investeringsorgan, en statligt myndighet för förnyelse städerna och lång rad

av en organisationer som arbetade för främjandet landsbygdens utveckling.

av

Det var omöjligt att integrera verksamheten hos dessa olika

organ, eftersom de inte hade samma målsättningar, målområden eller administrativa förfaranden. Bristen på samordning kritiserades skarpt parla-

av mentet, riksrevisionsverket och revisionskommittén den talade

- senare om ett lapptäcke av initiativ som saknade samordning. Som på

svar

denna kritik slog regeringen tjugo större fömyelseprogram, vilka

samman finansierades av fem nyckeldepartement departementen för miljö DoE,

handel och industri DoTl, arbetsmarknad, utbildning och inrikesdepartementet till en enda fömyelsebudget Single Regeneration Budget,

- SRB, som uppgick till nästan 1,5 miljarder pund. Regeringen slog också samman funktioner som tidigare hade hört till fyra olika departement

departementen för miljö, handel och industri, kommunikation och arbetsmarknad för att skapa Government Regional Offices, vilka har två över-

gripande syften. Först och främst ska de utgöra samlad punkt for

en tillträdet till de program de fyra departementen understödjer. För det

som andra ska de skapa samarbete mellan de viktigaste offentliga myndigheterna och företagen i regionen för att maximera den regionala ekonomins konkurrenskraft. Utöver detta har vissa kontor förmedlat bilden

av att de företräder regionen och dess behov inför centralmakten. I praktiken betraktas de dock av de lokala aktörerna centralmaktens förlängda

som arm, med en personal och ledning består tjänstemän, anställda

som av av staten och ansvariga inför ministrama.4

Det finns skillnader mellan de statliga regionkontoren. Några dessa

av skillnader är ett resultat den begränsade autonomi de har när det

av som gäller att utveckla processer och strukturer som återspeglar de särskilda behoven i regionen. Andra återspeglar skillnader i den ställning de

som givits och nivåerna på de de har tillgång till. Londons

resurser som Government Office rapporterar till exempel direkt till en regeringskommitté, medan kontoren i andra regioner ansvarar inför ministrarna från de fyra deltagande departementen och inför ministrar med särskilt

ansvar för särskilda delar landet. På liknande sätt administrerar de statliga

av regionkontoren för Merseyside och nordöstra och västra Midlands mycket större förnyelseprogram finansierade av inhemska källor och EU-källor än sina motsvarigheter i mera välbärgade områden.

I aktuella studier om förvaltningen EU-programmen i olika regioner

av har också belysts skillnaderna i tillvägagångssätt mellan olika GRO:s och variationer i graden av administrativ effektivitet uppnåtts de olika

som av GROJSÅ Det finns också de hävdar att olika regioner har förvaltat de

som första omgångama av SRB på olika sätt. Vissa kommuner att

anser regionchefens bakgrund påverkar tillvägagångssättet. De regionkontor

som leds av tidigare anställda miljödepartementet betraktas i allmänhet

som mer sympatiskt inställda till kommunala frågor, medan regionchefer som kommer från departementet för handel och industri anses vara mer inriktade på arbetet med lokala företag.

Samtidigt som de statliga regionkontoren representerar ett viktigt steg i utvecklingen, utgör de fortfarande ofullständig och relativt form

en svag av förvaltning på mellannivå. De har ansetts sakna demokratisk legitimitet på grund av frånvaron mekanismer gör det möjligt för den lokala

av som

155 L

befolkningen eller lokalt valda representanter att utkräva De har

ansvar. också haft svårt att skapa den integration deras raison d etre.

som var Budgetama som kommer från de olika centrala regeringsdepartementen har ofta förblivit separata och många GRO:s har också stött på både fysiska och kulturella hinder i samarbetet mellan de anställda från de tidigare separata regionala förgreningarna i de fyra departementen. I vissa fall har personalen fortsatt att arbeta olika håll under viss period

en efter att de integrerats.

GROss är också mycket än de territoriella departementen i

svagare Skottland, Wales och på Nordirland, eftersom de saknar ansvar för verksamheten i viktiga departement i Whitehall, inklusive departementen för jordbruk, kultur, idrott och media, hälso- och sjukvård, socialförsäkringar, utbildning eller inrikesdepartementet. Detta begränsar deras kapacitet att tillhandahålla strategiska Överblickar och att främja integrerade lösningar på komplexa och sammanhängande problem

som kriminalitet, dålig hälsa, arbetslöshet och social utslagning. Lika viktigt är det faktum att de har få formella anknytningar till exekutiva myndigheter och andra statliga myndigheter som inte hör till departementen, som till exempel the Housing Corporation allmännyttans bostadsföretag, the Rural Development Commission och the Environment Agency, vilkas verksamheter påverkar de regionkontoren administrerar.

program som

5 kommunalförbund

Regionala

Det andra viktiga utvecklingsskeendet under senare år kan beskrivas som "den engelska regionalismens renässans. Det har inneburit att informella allianser mellan grannkommuner åter har bildats och har kopplats direkt till det starka incitament till ökat kommunalt samarbete som EUprogrammens regionala grundval utgör.

Under 1980-talet upprättade ett litet antal framsynta kommuner däribland Birmingham City Council, Strathclyde Regional Council, Cleveland och Kent County Councils bilaterala förbindelser med kommissionen och belönades med inflytande i Bryssel och tillträde till olika fmansieringsmöjligheter. Från och med början på 1990-talet klargjorde emellertid kommissionen att kommunerna tvungna att

var inleda ett mycket närmare samarbete med sina grannar i regionen för att i fortsättningen kunna åtnjuta dessa bidragm Denna styrning överskred vida kraven som fastställts i bestämmelserna för strukturfondema, och den kan ses som ett avsiktligt försök från kommissionens sida att använda strukturfondema för att höja regionemas och regionalismens profil i den ll 1 inhemska debatten ett sätt som, åtminstone fram till nyligen, gick emot regeringens politik.

J

I frånvaro av en folkvald, regional styrelsenivå, fick kommissionens hållning kommunerna i England att bilda allianser ofta baserades på i som stort sett stagnerade regionala fora och förbund, vilka tidigare hade funnits till för att utarbeta riktlinjer för den regionala planeringen, innan detta började ogillas centralmaktcn under 1980-talet.° Några andra viktiga av myndigheter inledde liknande försök att stärka sin kapacitet på att agera den regionala nivån, vilket till exempel resulterade i förslagen att inrätta regionala handelskammare och TEC:s.5° Kommunernas försök att bygga regioner har emellertid stött på betydande svårigheter, särskilt i de områden i England saknar stark som en regional identitet Gamla rivaliteter mellan grannkommuner förstärktes när centralmaktcn gjorde en översyn av de kommunala strukturerna på ett sätt som skapade osämja mellan district councils och county councils Samarbetet mellan grannkommunema motverkades också inhemska av konkurrensprogram som tilldelade medel till förnyelse på grundval av konkurrens mellan olika orter. Det är därför knappast förvånande att sammanhållningen och effektiviteten i de regionala alliansema har varierat avsevärt Till och med i områden i nordväst, där samarbete tidigare som visat sig vara nästan omöjligt, har kommunerna emellertid blivit allt skickligare på att visa enad regional front. upp en Som ett resultat av detta hade nästan samtliga kommuner i mitten på 1990-talet gått med i regionala nätverk för att bedriva lobbying för EUmedel. Många grannkommuner slog sina både när det samman resurser gäller ekonomi och personal, till exempel att dela regionala kontor genom i Bryssel på ett sätt stod i tydlig kontrast till 1980-talet och början på som 1990-talet, när ledande kommuner i Storbritannien etablerade sig i Bryssel med särskild avsikt att skapa konkurrensfördelar gentemot grannkom-

munema

Denna utveckling är viktig, kanske till och med anmärkningsvärd, med

tanke på centralmaktens kompromisslösa motstånd mot alla former av konstitutionella eller politiska regionala yttringarm och dess instinktiva motvilja mot regional, strategisk planering Utvecklingens verkningsgrad bör dock inte överdrivas. Den Europeiska kommissionens ökade betydelse har åtminstone inte hittills lett till någon radikal omsvängning i relationerna mellan den centrala och den kommunala nivån. Den nationella regeringens och kommissionens prioriteringar förstärker i själva verket ofta varandra och kraven på överensstämmelse när det gäller finansieringar har lett till att EU och de inhemska bidragsregimema har knutits samman den lokala nivån. Av denna anledning har kommissionens växande inflytande inte nämnvärt försvagat den nationella regeringens position. I stället har EU-programmen ofta antagit tydligt en brittisk prägel efter att de filtrerats de centrala regeringsorganen. genom

Ett exempel är sammansättningen av de lokala samarbetsorganen och det

sätt varpå Storbritanniens regering lyckades kapa åt sig EU-program för att skapa en Regional Challenge" från vilken stöd tilldelades på grundval av konkurrenspräglade anbud en metod hämtats från inhemska

- som program och som inte stämmer överens med de behovsgrundade kriteria som vanligtvis tillämpas av EU-kommissionen.

I det stora hela fortsätter därför centralmaktens kontrollfunktion att vara det dominerande kännetecknet för implementeringen strukturfon-

av dema i Storbritannien. Denna situation skiljer sig därför från den i Frankrike, där EU-politiken betraktas ett politiskt redskap i

som händerna lokala aktörer för att omdefiniera sina relationer till staten,° och i Tyskland där delstatema har lyckats vinna inflytande över EUpolitiken både direkt och genom utvecklingen av en stark inhemsk Europapolitik.°° I Storbritannien är det få kommuner förväntar sig

som kunna, eller ens försöker, påverka EU:s politiska dagordning. I stället

ser de som sin uppgift att hålla sig tillräckligt väl informerade för att kunna reagera på, snarare än att kunna forma, framtida politiska initiativ för att maximera EU-medlen.°

sin andel av

6¶Framtida

utvecklingstendenser

Den fragmenterade och något ad hoc-liknande strukturen inom förvaltningen på mellannivå för närvarande kännetecknar Storbritannien

som i allmänhet och England i synnerhet, innebär två större problem. För det första har ansvarsfördelningen blivit oklar när centralmakten har överfört maktbefogenheter till exekutiva myndigheter och andra lokala och regionala quangos quasi-autonomous non-governmental organisations. Många serviceuppgifter som för tjugo år sedan hörde till kommunpolitikernas ansvarsområden, utförs icke-folkvalda endast

nu av organ som är ansvariga inför sina ministrar i regeringen. Dessutom har den allt vanligare uppdelningen mellan utformningen politiken sker i de

av som

centrala departementen och tillhandahållandet av service som utförs

av de exekutiva organen gjort den traditionella idén om ministeransvar otydlig. Förr hölls ministrarna ansvariga inför parlamentet. Under

senare år har emellertid de icke valda verkställande cheferna, till skillnad från de valda ministrarna, i allt högre utsträckning ställts till för verksam-

svars hetsfrågor.

Det andra stora problemet med den nuvarande organisationen är att politiken fortsätter att utformas och implementeras departement och

av myndigheter som är organiserade kring traditionella funktioner

som exempelvis industri, arbetsmarknad, utbildning, hälso- och sjukvård, miljö, social service och så vidare. I kombination med de splittrade

ansvarsområdena på den lokala nivån bidrar detta till svårigheterna att ut-

arbeta integrerade strategier eller att samordna tillhandahållandet av service. Som en följd av detta måste servicebrukama, i synnerhet de mest utsatta samhällsmedborgarna, ha kontakt med mängd olika myndig-

en heter, vilkas ansvarsområden överlappar med varandra eller till och med är motstridiga. Dessa problem har varit särskilt markanta inom det sociala omsorgsområdet, där hälso- och sjukvårdsmyndighetema och socialtjänsten har haft svårigheter att samordna sina verksamheter, men de har också haft allvarliga konsekvenser inom andra områden.

Det finns nu ett ökat medvetande om de effekter som ett serviceområde kan ha andra områden och det sätt varpå ett antal angelägna problem

till exempel tilltagande kriminalitet och hållbar miljöutveckling

en endast kan hanteras effektivt genom en politik som skär igenom de traditionella serviceområdena. Detta har i sin tur resulterat i växande

en insikt om behovet av ett mera holistiskt styrelsesätt. Det står emellertid klart att både de kommunala och centrala styrelsenivåema finner det svårt att utforma och förverkliga så kallade förenade politiska handlingslinjer inom de existerande strukturerna. Medan dessa problem har varit mindre akuta i vissa fall Nordirland, i Skottland och Wales, på grund av de territoriella departementen som är ansvariga för de flesta politiska områden med undantag för utrikespolitik och ekonomisk politik, är det ett allmänt erkänt faktum att både de centrala och de lokala styrelseorganen måste finna nya sätt att arbeta såväl över de interna organisatoriska gränserna som tillsammans med privata och frivilliga

organ.

Den övergripande bilden är alltså av en situation där frånvaron av en formell och systematisk mesostyrelse inte har lämnat utrymmet för regionalpolitik tomt, men däremot gjort det splittrat och omtvistat. EUpolitikens växande betydelse, i synnerhet strukturfondemas och

program, den ökande insikten sammanlänkningen mellan den lokala ekonomin

om och viktiga politiska problem har fått centralmakten att inrätta rad olika

en icke-valda organ som ska administrera dess politik mellannivån. Samtidigt har kommunerna och andra lokala organ i allt större utsträckning försökt samordna sina verksamheter att skapa regionala strukturer

genom underifrån.

En mängd reformer som nu verkställs av den nyvalda labourregeringen bör åtminstone i viss utsträckning kunna angripa dessa problem. Enligt

ny lagstiftning, som för närvarande bereds i det nationella parlamentet, ska betydande maktbefogenheter överlåtas till valda församlingar i Skottland och Wales. Båda församlingar kommer att väljas direkt. Den walesiska församlingen kommer till exempel att ha ett sextiotal ledamöter som väljs vart fjärde år och som representerar olika Valkretsar. Den skotska församlingen kommer att bli förhållandevis mäktigare än sin Walesiska motsvarighet, men båda kommer att vara ansvariga för stor mängd politik-

en områden och allmänna serviceområden som för närvarande lyder under

ii

ministrarna för Wales och Skottland i Storbritanniens regering, till exempel hälso- och sjukvård, kommunservice, underhåll av lokala vägar och tjänster som tillhandahålls av ett stort antal offentliga organ. De kommer att ha handlingsfrihet när det gäller de budgetar som för närvarande förvaltas departementen för Wales och Skottland för Wales

av del uppgår denna för närvarande till cirka 7 miljarder pund. Utöver detta kommer den skotska församlingen att ha begränsade beskattningsrättigheter.

Församlingamas ordförande kommer att väljas av hela församlingen och kommer därför med största säkerhet ledarna för majoritets-

att vara partierna i varje land. De kommer att utse en exekutivkommitté, vars ledamöter kommer att sitta ordförande i en rad andra kommittéer som täcker områden som utbildning, hälso- och sjukvård, miljö, ekonomisk utveckling, social service och så vidare. Församlingama kommer dessutom att ha olika slags förfaranden för att hantera regionala frågor. Den Walesiska församlingen kommer till exempel att ha ett antal regionala kommittéer, bestående av ledamöter som valts från de relevanta områdena, som ska ge församlingen som helhet råd när det gäller frågor som påverkar deras region.

I England kommer de nya Regional Development Agencies, RDA, att bli ansvariga för att främja en hållbar ekonomisk och social utveckling i regionerna och för att samordna verksamheten mellan andra organ som är involverade i utbildning, investeringar, förnyelse och företagsunderstöd. De kommer att ta över redan existerande ansvarsområden från en rad nationella och regionala organ, inklusive GRO:s, English Partnerships och Rural Development Commission, och arbeta tillsammans med en lång rad andra organ som ansvarar för utbildning, hälso- och sjukvård, polisväsende, kultur och turism. De kommer också att ha viktiga konsultativa och rådgivande uppgifter, leda beredningen av regionala ekonomiska strategier och spela en viktig roll när det gäller att marknadsföra regionerna företagsorter och utveckla EU-fmansierade program.

som

De regionala utvecklingsorganen RDA:s kommer att vara offentliga organ som är ansvariga inför ministrarna, men som inte ingår i departementen enligt regeringsförslagets ordalydelse också ska

och som

mottagliga för regionala synpunkter Tolv styrelseledamöter från vara näringslivet, fackföreningarna, kommunerna, utbildnings- och frivilligsektorn kommer att utöva tillsyn över utvecklingsorganen. Regeringens förslag slår fast att styrelserna ska vara affarsledda, men att fyra kommunalpolitiker ska ingå.

Den tydliga avsikten är att inrättandet RDA:s ska bidra till att skapa

av en känsla av regional identitet och utveckla regionala möjligheter i England. Av regeringens riktlinjer framgår att detta kommer att ta tid, men att det längre sikt kan leda till att ytterligare funktioner och

l

ansvarsområden förs över till regionala strukturer. Man räknar med att de regionala utvecklingsorganens verksamhet i vissa regioner kommer

att ledas av regionala kammare, bestående valda

av representanter som kommer från kommunerna och andra regionala parter. Dessa kommer

att fungera som ett forum för diskussioner frågor gäller kom-

om som munikation, planering och förnyelse, och kommer att bygga på redan existerande regionala kommunalförbund. De representerar därför ett övergångsstadium till direkt valda regionala styrelser. Åtminstone för närvarande fmns det inga fasta planer på direkt valda regionala församlingar, förutom i London, där en ny strategisk myndighet omfattar hela

som staden the Greater London Authority, med 25 ledamöter och direkt-

en vald borgmästare kommer att inleda sin verksamhet år 2000963

Sammanfattningsvis är således den regeringens förslag utformade

nya för att överlåta makt till regionerna och att demokratisera förvaltningen på mellannivå. Förslagen syftar också till att förstärka Storbritanniens kapacitet att hantera frågor regional nivå att Storbritannien

genom ge regionala institutioner som är jämbördiga med dem enligt

som nyare forskning har spelat en nyckelroll för att säkra framgången för några

av de ekonomiskt mest framgångsrika områdena i Europa. I vilken utsträckning de föreslagna åtgärderna kommer att kunna uppnå målsättningarna kan naturligtvis inte bedömas i detta tidiga skede. Det står emellertid klart att de utgör ett viktigt experiment när det gäller decentraliseringen till den regionala nivån i en mycket centraliserad stat, och med all säkerhet kommer de att förändra utseendet på förvaltningen på mellannivå i Storbritannien nästan intill oigenkännlighet under de första

åren på nästa årtusende.

161 l

LITTERATUR

Bache George och Rhodes R. A. W. 1996 The European Union,

Cohesion Policy and Sub-national Authorities the United Kingdom i Hooghe L. red. Cohesion policy and European integration: building multi-level governance, Oxford, Clarendon Press, s. 294-319.

Balme R. och LeGales P. 1997 Stars and Black Holes: French regions

and Cities the European Galaxy i Goldsmith M. och

Klaussen K. red. European Integration and Local Government, Cheltenham, Edward Elgar, s. 146-171.

Barber S. och Millns T. 1993 Building the New Europe. London,

Association of Country Councils. Bennett R. och Krebs G. 1994 Local Economic Development

Partnerships: An Analysis of Policy Networks in EC-LEDA Local Employment Development Strategies, Regional Studies 28 2 s. 119-140.

Bunch M. och Holliday 1993 Institutional Emergence: the Case of the

North West of England Regional Policy and Politics, 3 s. 9-50. Cooke P. 1996 Policy Networks, Innovation Networks and Regional

Policy: a Review of the Literature and Example from South

an

Wales i Heinelt H. och Smith R. Policy Networks and

European Structural Funds, Aldershot, Avebury, s. 26-45. Cooke P. och Morgan K. 1994 Growth Regions under Duress: Renewal

Strategies Baden Wurttemburg and Emilia Romagna" i A.

Amin och N. Thriñ red. Globalization, Institutions and

Regional Development in Europe. Oxford, OUP. Crouch C. och Marquand D. red. 1989 The New Centralism: Britain

Out Step in Europe, Oxford, Basil Blackwell. Department of the Environment, Transport and the Regions 1998a

Building Partnerships for Prosperity: Sustainable Growth, Competitiveness and Employment in the English Regions, HMSO, London.

Department of the Environment, Transport and the Regions 1998b A

Mayor and Assembly for London: the Government s Proposal

for Modernising the Governance of London. DoE 1996 Local Government Financial Statistics, England No

HMSO, London. Grahl T. och Teague P. 1990 1992 The Big Market: the Future of the

-

European Community, London, Lawrence and Wishart. Himmelman A. T. 1996 On the Theory and Practice of

Transformational Collaboration: From Social Service to Social

162 l

Justice, i C. Huxham red. Creating Collaborative Advantage, London: Sage, s. 19-43. Hooghe L. och Keating M. 1994 "The Politics of European Union Regional Policy Journal of European Public Policy l 3 s. 367-393. Jeffrey C. 1997 Towards Third Level Europe The German a Länder in the European Union Political Studies 44 2 253- 266. Leonardi R. 1992 The Role of Sub-national Institutions European Integration Regional Politics and Policy 2 1 och 2 1-13. s. Loughlin 1997 "Wales Europe: Welsh Regional Actors and European Integration. Papers in Planning Research 164, Cardiff, Department of City and Regional Planning, University of Wales. Martin S.J. 1997a EU Capital Funding and Local Authority in England and Wales. London, Audit Commission. Martin S.J. 1997b The Effects of EU Regional Policies Local on Institutional Structures and Policies i The Coherence EU

of

Regional Policy: Contrasting Perspectives the Stuctural on Funds, P. Bachtler och Turok red., London, Jessica Kingsley, s. 51-66. Martin S.J. 1998 Managing Local Economic Change: EU Programmes and Local Economic Governance the UK, European Urban and Regional Research 5 3 237-248. In Press. s. Martin S.J och Pearce G.R. 1992. The Europeanisation of Local Authority Local Economic Development Strategies, Regional Studies 26 4 249 256. s. - Martin S.J. och Pearce G.R. 1993 Regional Economic Development Strategies: Strengthening Meso-govemment the UK, Regional Studies 27 7 s. 681-685. Martin S.J. och Pearce G.R. 1994 The Demise of the Lone Ranger: Prospects for New Unitary Authorities in the New Europé, Local Government Policy Making 20 5 4-20. s. Mawson Hall Gibney J och Bentley G. 1996 The English Regional Associations of Local Authorities. Birmingham. Centre for Urban and Regional Studies. University of Birmingham. Mawson 1996 The Re-emergence of the Regional Agenda the English Regions: New Patterns of Urban and Regional Govemance, Local Economy 10 4 300-327. s. Mawson 1998 Britainz the Rise of the Regional Agenda to Combat Increased Fragmentation i Le Gales och Lequense red., Regions in Europe, 219-239. s.

Q L Mawson och Spencer K. 1997 The Government Ofñces for English

Regions: Towards Regional Govemance, Policy and Politics 25

1 s. 71-85. Millan B. 1995 Minutes of Evidence to the Trade and Industry Select

Committee Investigation on Regional Policy, London, HMSO. Moore C. 1992 Regional Government the UK: Proposals and

Prospects, Regional Policy and Politics 2 s. 223-241. Municipal Yearbook 1998, Newman books/Municipal Journal, London. Norton A. 1994 International Handbook of Local and Regional

Government. Roberts P. 1993 Managing the Strategic Planning and Development of

Regions: Lessons from a European Perspective, Regional

Studies 27, s. 758-768. Tomaney 1996 Regional Government and Economic Development,

Local Economy 11 l s. 27-38. Wilson D och Game C 1998 Local Government in the UK, Macmillan.

165 F

mellannivå i

Styrelsen på Spanien

Antonio Bar Cendán

l Inledning

1.1 Den statens komplexa struktur

spanska

Den moderna spanska statens territoriella organisering växte fram efter det att 1978 års konstitution hade antagits, i stat hade en komplex

en som federal eller semifederal struktur. Den består av tre politisk-administrativa nivåer och enheter: kommuner, provinser och autonoma regioner, som enligt konstitutionen art. 137 skall autonoma i allt som rör deras

vara respektive angelägenheter". Av dessa tre enheter kan endast kommunerna och regionerna sägas ha verkligt politisk och representativ karaktär,

en eftersom deras styrelseorgan väljs direkt folket och har omfattande

av kompetenser och befogenheter när det gäller det politiskt beslutsfattandet och utformningen lagar. Provinserna är i stället med indirekt

av organ representation de består representanter från kommunerna och deras

- av befogenheter gäller endast administrativ förvaltning och tillhandahållandet

viss offentlig service. Spanien har för närvarande 8 098 kommuner, 50 av provinser, 17 autonoma regioner och två autonoma städer.

I denna politisk-administrativa struktur utgör de autonoma regionerna ett helt nytt inslag som infördes genom 1978 års konstitution. De bygger

den rätt till självbestämmande för de nationaliteter och regioner som utgör den spanska nationen, vilket fastställs i artikel 2 i konstitutionen. De autonoma regionerna kom till under en relativt kort tidsperiod mellan 1979 och 1983365 Kommunerna är, till skillnad från de autonoma regionerna, den grundläggande och äldsta administrativa strukturen och har funnits sedan medeltiden, de har genomgått många förändringar sedan

även om dess. Provinserna är datum; deras nuvarande struktur, som inte

av senare har förändrats sedan den kom till, är resultatet av en reform som ministern Javier de Burgos stod bakom och genomfördes i början av förra år-

som hundradet ett kungligt dekret den 30 november 1833.

genom

I denna komplexa territoriella struktur är det de autonoma regionerna som gör Spanien till en federal stat sui generis. Den spanska staten är strukturerad i två politiska nivåer samtidigt innehar och delar den som politiska makten: staten sådan, dvs. alla centrala a som organ som styr nationen som helhet och b de autonoma regionerna, vilka är decentraliserade politiska enheter styr, dvs. utövar sin del statens politiska som av makt, inom sina respektive territorier. Dessa två politiska nivåer har full lagstiftningsmakt inom sina respektive kompetensområden och kan inte inkräkta på varandras kompetensområden; inte heller står deras olika lagstiftningsåtgärder i något direkt hierarkiskt förhållande till varandra. Den spanska federalismens unika karaktär kan förklaras med hjälp av fem olika aspekter. För det första är den komplexa strukturen inte till skillnad från de flesta andra federala stater ett resultat historisk - av en process, där tidigare fristående, suveräna stater har gått ihop till stat. en Den spanska federalismen är ett resultat långtgående, polisnarare av en tisk decentraliseringsprocess genomförts stat, under den som av en som period som omedelbart föregick den nuvarande konstitutionella demokratin var en starkt centraliserad enhetsstat. Det är emellertid sant att vissa av de nuvarande autonoma regionerna har sina historiska rötter i de gamla kungariken som fanns på iberiska halvön innan Spanien bildades på 1400talet, till exempel Galicien, Kastilien, Leon, Asturien, Aragonien, Valencia och Navarra. För det andra har maktdelningen mellan staten och de autonoma regionerna inte fastställts i konstitutionen enligt enda fördelningsprincip en till skillnad från federala konstitutioner, normalt innehåller enda som en lista med kompetenser dvs. federationens utan i stället enligt ett system som bygger två listor och de autonoma regionernas rätt att välja. Det spanska systemet innebär således att det kan finnas skillnader i utsträckningen och omfattningen de olika autonoma regionernas kompetensomav råden och befogenheter. För det tredje fungerar maktdelningen mellan staten och de autonoma regionerna enligt principen att all restkompetens och alla övriga befogenheter tillhör staten. Med andra ord tillhör alla befogenheter och all kompetens som inte formellt ges till de autonoma regionerna i tillämpliga lagar eller i grundlagen, staten. Verkligt federala system fungerar tvärtom enligt principen att övriga befogenheter och restkompetens tillhör de medlemsstater som utgör federationen. För det fjärde består andra kammaren, Senado i det spanska parlamentet Cortes Generales inte enbart - - av representanter för de autonoma regionerna. Den spanska senaten den kammare som i artikel 69.1 i konstitutionen benämns Den territoriella representationens kammare- är i själva verket kammare med direkt en valda representanter. Endast ett mindre antal dess ledamöter 47 av av sammanlagt 255 väljs de lagstiftande församlingarna i de av autonoma

F

regionerna och kan vara verkliga representanter för det autonoma

anses regionerna.

För det femte kan, mot bakgrund av autonomiprocessens progressiva karaktär och det faktum att de autonoma regionerna ständigt utvidgar sina kompetensområden, dynamiken i hela systemet sägas vara centrifugal. Detta resulterar i ständiga slitningar mellan centrum och periferin, där periferin den fortskridande försvagningen av centrum och där

gynnas av det slutliga resultatet är mycket svårt att förutsäga. Detta är motsatsen till det i allmänhet sker i federala system, vilkas historiska utveckling

som ofta kännetecknas dynamik som gynnar centrums tillväxt på be-

av en kostnad av periferin.

Kommunerna utgör den första nivån i denna komplexa struktur. De är den grundläggande styrelsenivån, och deras demokratiska legitimitet och breda kompetensområden gör att de har viktig politisk och admini-

en strativ funktion. Provinserna och de autonoma regionerna utgör därför styrelsen på mellannivân och centralmaktens organ bildar den översta nivån.

Denna övergripande struktur framstår dock oerhört mycket mera

som komplicerad granskar den lite närmare, eftersom kommunerna,

när man provinsema, de autonoma regionerna och de centrala statliga organen inte är de enda administrativa enheterna. Nätverket administrativa organ på

av mellannivân i Spanien är betydligt mer omfattande och komplicerat än så. Det består i stigande ordning olika slags kommunalförbund och i

av - - sjunkande ordning statens och de autonoma regionemas perifera förvalt-

ningsgrenar territoriella enheter eller region- och provinskontor. Förutom denna typ finns det även institutioner som är mindre än kom-

av organ

öar, samarbets- och samordningsorgan för det olika förmunerna som valtningsgrenama samt de självständiga myndigheterna och de offentliga affärsdrivande organisationerna, trots att det är svårt att placera in dem i denna hierarkiska framställning av den politisk-administrativa strukturen. Faktum är emellertid att det i denna omfattande förvaltningsstruktur endast är kommunerna, de autonoma regionerna och staten som kan be-

traktas de grundläggande pelama i statens politisk-administrativa

som struktur.

Om vi ska tala styrelsen mellannivå med den innebörd som

om detta begrepp har i Spanien, så syftar detta begrepp på de autonoma regio-

och, i mindre utsträckning, på provinsema. När statens territoriella nerna struktur beskrivs i konstitutionen, står det att territoriet är organiserat i kommuner, provinser och de autonoma regioner som kan bildas art.137, inklusive öarna art. 141, men ingenting annat. Kommunerna, provinsema och de autonoma regionerna är de enda territoriella enheter som skall

autonoma i allt rör deras respektive angelägenheter enligt den vara som spanska konstitutionen. De övriga administrativa enheterna den vid-

l

sträckta skalan mellan de centrala statsorganen och kommunerna har därför kompletterande funktioner och har antingen tillkommit vid sidan av eller uppstått kommunerna, de autonoma regionerna och den centrala ur statsförvaltningen. De är organ som bidrar till att förbättra kommunernas, de autonoma regionemas och den centrala statsförvaltningens funktionssätt, samarbete, samordning och effektivitet. De är inte myndighetsorganisationer eller organisationer styr i bokstavlig och politisk mening, som utan delar av förvaltningen helt saknar direkt demokratisk som representation. Statens perifera förvaltning består ett omfattande nätverk de av av centrala ministeriemas olika enheter och kontor där de flesta ministerier har en enhet för varje provins eller autonom region, handhar minisom steriemas olika administrativa tjänster inom respektive geografiska område. Syftet med dessa enheter är att de administrativa uppgifterna ska decentraliseras och att förvaltningen ska göras tillgänglig för vanliga mer människor. Dessa kontor eller ministerieenheter kan emellertid inte betraktas som en del styrelsen på mellannivå i Spanien, två olika skäl. av av För det första eftersom de helt saknar politisk betydelse och endast har administrativa funktioner, och för det andra eftersom de saknar både självständighet och identitet. De är endast avdelningar eller förgreningar egen av den centrala statsförvaltningen i provinsema eller de autonoma regionerna delegaciones delegationer är den normala beteckningen på dem. - De har dock fortfarande viktig administrativ funktion fylla, en att trots att en stor del av den service som de brukade tillhandahålla har förts över till de autonoma regionemas administrationer. Resultatet statsförvaltär att ningens perifera serviceenheter sammanlagt har 518 292 anställda, nästan lika många antalet anställda tjänstemän i de regionemas som autonoma förvaltningar tillsammans 593 453. - Alla dessa perifera administrativa enheter och territoriella serviceenheter inom den centrala statsförvaltningen leds och samordnas av ett nytt organ som inrättades samtidigt de autonoma regionerna: Delegado del som Gobierno statens representant. Detta i de organ representerar staten autonoma regionerna, och dess funktion fastställdes i 1978 års konstitu-

tion. Målsättningen är att uppnå homogen ledning och bättre

en en samordning av den statliga förvaltningens enheter i de autonoma regionemas provinser, liksom att samordna de statliga förvaltningsgrenama med de olika autonoma regionemas förvaltningsorgan, där detta behövs. Det som nu följer är beskrivning enbart de politisken av administrativa organ utgör styrelsen mellannivån i Spanien i som begreppets verkliga bemärkelse, samt dess två underavdelningar: det lokala styret och det regionala styret. Studien är uppbyggd

följande sätt

för att det ska bli möjligt att göra systematisk analys. I avsnitt en beskrivs de administrativa mellannivån, främst med avseende organen

169 l

på de lokala styrelseorganen, dvs. provinserna. Avsnitt III behandlar de autonoma regionerna, vilka innehar den huvudsakliga politiska makten mellannivån. Sedan beskrivs hur styrelserna på mellannivå finansieras i avsnitt IV. I avsnitt V beskrivs till sist de olika instrument för samarbete, samordning och kontroll som länkar samman de centrala statliga organen med mellannivån och den lokala styrelsenivån och som gör att denna

komplexa struktur fungerar på ett sammanhängande sätt.

2¶Strukturer mellannivå och den

på lokala

styrelsen: de spanska provinserna

Det är kommunerna och provinserna som utgör de lokala styrelsenivåema i Spanien. Som tidigare nämndes är dessa organ emellertid inte de enda forvaltningsorganen som finns på denna nivå. Det finns tvärtom i många fall organisatoriska enheter på en lägre nivå än kommunerna byar,

socknar, mindre orter som har olika namn i de olika autonoma regio-

nema. Det finns även organisationer på högre nivå än kommunerna,

en förbund kommuner for olika ändamål. Förutom provinsen medger lag-

av stiftningen om det lokala styrelsesystemet därför i huvudsak tre typer av överkommunala organisationer: comarcas län, áreas metropolitanas tätortsområden och mancommunidades kommunalförbund. Av utrymmesskäl behandlar denna studie emellertid endast provinsen, som är den viktigaste mellannivåstrukturen av lokal karaktär.

Vid sidan kommunen är provinsen historiskt sett den lokala styrel-

av sens viktigaste organ. Den utgör det första steget mellannivåns styrelsestruktur i Spanien. Provinsen består av alla kommuner inom ett visst område av statens territorium. Kommunerna och territoriet är därför de två grundläggande beståndsdelarna i provinsen, och alla ändringar av de territoriella gränserna måste godkännas av det spanska parlamentet via grundlag. Spaniens territorium är för närvarande uppdelat i 50 provinser, varav tre är ö-provinser: Las Palmas och Teneriffa, Kanarieöarna och Balearema.

Historiskt sett uppkom provinserna i Spanien i början på 1800-talet i ett försök att rationalisera statens verksamhet. I konstitutionen från 1812,

liberal och den första som trädde i kraft i Spanien, ägnades ett som var stort utrymme åt att reglera kommunerna art. 309-323 på den tiden

pueblos städer och provinserna art. 324-337. Omfattningen av denna

-

reglering tydlig bild hur viktigt det att ha lämplig admini-

ger en av var en strativ-territoriell struktur för att säkerställa att staten kunde styra så effektivt möjligt. Under 1800- och 1900-talen, fram till dess att det

som konstitutionella systemet av i dag antogs 1978, genomgick provinserna ett

stort antal förändringar gällde deras politiska struktur institutionella

som

organisation och kompetensområden. Den nuvarande geografiska indelningen är dock ett resultat den reform utarbetades ministern av som av Javier de Burgos och trädde i kraft ett kungligt dekret den 30 som genom november 1833. Även provinsen historiskt inrättades om sett som en utlöpare av den centrala statsförvaltningen, är den institution inom den lokala numera en styrelsen med juridiska särdrag och självbestämmanderätt när det egna gäller förvaltningen av de egna angelägenhetema, fastställs i konstisom tutionen art. 137. Syftet med provinsema är att de ska tillse alla komatt munerna i provinsen tillhandahåller all den service de har givits som ansvaret för, samt att ge kommunerna det stöd och den samarbets- och samordningshjälp som de behöver för att klara sina uppgifter. av

Provinsen fungerar också länk och ett samordningsinstrument

som en som

mellan den lokala förvaltningen, de autonoma regionemas förvaltningar och den statliga förvaltningen.

Provinsen är dessutom inte bara politisk-administrativ enhet inom en den lokala självstyrelsen, utan utgör också det grundläggande geografiska område enligt vilket kontor och geografiska centra, både inom den centrala

statsförvaltningen och de autonoma regionemas förvaltningar placeras ut

och fördelas. Provinsen är också valkrets valen till parlamentet och en som i de flesta fall valen till de autonoma regionemas lagstiftande försam- - lingar utgår från. Provinsemas befogenheter och kompetensområden är fastställda ett mycket generellt sätt i Ley Reguladora de las Bases del Regimen Local lagen om det grundläggande lokala styret art. 36-38. De kan sammanfattas i fyra huvudområden:

mellankommunal samordning servicen, för att till att den av se tillhandahålls ett lämpligt och enhetligt sätt i hela provinsen, assistans till och samarbete med kommunerna när det gäller frågor av juridisk, teknisk och ekonomisk natur, särskilt till kommuner med begränsad ekonomisk kapacitet och styrelsekapacitet, tillhandahållande offentlig service på nivå över kommunerna av en och i vissa fall länen, främjande och förvaltning särskilda intressen i provinsen. av

Dessutom kan både staten och de autonoma regionerna delegera viss kompetens till provinsema för implementeringen och förvaltningen deras av egen service. Detta leder i praktiken till rad befogenheter och kompeen tensområden som är bredare än dem lagen som anger. Provinsfullmäktige, Diputacián Provincial, är det organ styr i som provinsen och som leder dess administration. Provinsfullmäktige består av en ordförande och församling ledamöter väljs ledamöterna i en av som av

l

kommunfullmäktige i alla kommunerna enligt ett proportionellt system. Antalet ledamöter i provinsfullmäktige varierar beroende antalet invånare i provinsen. Ordföranden väljs provinsfullmäktiges ledamöter. av Det finns också provinsstyrelse med för att leda fullmäktiges en ansvar arbete, består ordföranden, vice ordförandena och ett begränsat som av antal fullmäktigeledamöter inte fler än l/3 ledamöterna, som fritt kan av och avsättas ordföranden. Provinsfullmäktige utövar i sin lur tillutses av över ordförandens och styrelsens verksamhet och kan avsätta styrelsen syn med hjälp misstroendeförklaring antagits absolut majoriav en som av en provinsfullmäktiges ledamöter. Misstroendeförklaringen måste ha tet av föreslagits tidigare absolut majoritet ledamöterna i provinsfullav en av mäktige och innehålla namnet den kandidat blir ordförande om som ny misstroendeförklaringen röstas igenom. Även provinsernas politiska och administrativa roll har minskat om kraftigt i betydelse jämfört med tidigare, fortsätter de att spela en viktigt roll i dag, framför allt när det gäller samarbetet med små kommuner eller kommuner med begränsade tillhandahållandet av service, genomresurser, förandet mellankommunala projekt, till exempel vägar, belysning, av som vattenledningar, avfall, skogar och socialtjänst, liksom den allmänna samordningen den kommunala verksamheten. I detta avseende har provinsav fullmäktige framför allt i de autonoma regioner består av flera - som provinser och ett stort antal kommuner betydande politiskt inflytande och visar stor livskraft. De genomgår också alla de slitningar och konfrontationer kännetecknar demokratiska och parlamentariska organisasom tioner, trots att deras politiska representation är indirekt. Som ett resultat bildandet den autonomiernas stat har av av nya emellertid provinsema, vilka historiskt sett har varit nödvändiga beståndsdelar i den centraliserade staten, paradoxalt blivit ett instrument för nog den administrativa decentraliseringen, förstärker den lokala styrelsesom nivån och begränsar den centraliserings- och kontrolliver som har som uppstått inom vissa autonoma regioner. Eftersom regionemas krav autonomi i stort sett har tillfredsställts i och med inrättandet av de autoregionerna, och då dessa har konsoliderats, står Spanien nu inför ett noma nytt skede kännetecknas att tonvikten läggs förstärkningen av som av den lokala styrelsenivån, främst i relation till de autonoma regionerna. I detta sammanhang spelar inte bara kommunerna, utan också provinsema liksom deras representanter viktig roll. För närvarande är alla spanska - en provinser och kommuner organiserade i Federacián Española de Municipios Provincias spanska kommun- och provinsförbundet, som y intresseorganisation för att tillvarata den spanska lokala agerar som en styrelsenivåns intressen i olika nationella och internationella fora. Provinsernas organisation är inte helt homogen och har vissa speciella särdrag inte i det allmänna mönstret. Följande provinser som passar

l

skiljer sig i administrativt avseende från de övriga provinserna: a öområdena, b de tre delområden i Baskien kallas som även de historiska territorierna, och de autonoma regionerna består c som av en provins.

a När det gäller Ö-provinsema Balearerna, bildar provins, som en och Kanarieöarna, bildar två provinser, är provinserna organiserade som på grundval av öarna. I dessa fall inrättas på varje administrativt ö ett styrelseorgan, vars roll i relation till ö-kommunema liknar

provinsfullmäktiges

roll i fastlandsprovinsema. Till skillnad från

provinsfullmäktige har dessa

ö-organ emellertid direkt politisk representation och väljs direkt av öamas invanare.

b Baskien består tre provinser Vizcaya, Guipüzcoa och

av Alava som

kallas de historiska territoriema. Vart och dessa ett av tre delområden har ett lagstiftande kallas Junta General. organ som Varje Junta har 51 ledamöter väljs direkt invånarna i området som av genom ett proportionellt valsystem. Den verkställande makten består av Diputado General generaldeputerade, är ordförande i provinsen, som samt ett kollegialt styrelseorgan med högst tio ledamöter kallas - som Diputa- cián i Vizcaya eller Consejo de Diputados deputeradekammaren, i Guipüzcoa. Diputado General väljs ledamöterna i Juntas, och han av utser ledamöterna i det verkställande organet Diputacián eller Consejo. I övrigt fungerar denna organiska struktur internt på samma sätt som ett parlamentariskt system. De historiska territoriema förfogar över vid-

sträckta kompetensområden och långtgående regleringsbefogenheter

inklusive en beskattningsrätt i praktiken är absolut

som betydligt fler än

de vanliga provinserna. Deras normasforales juridiska bestämmelser har

en status som ligger nära de lagar antas parlamenten i de som av autonoma regionerna, vilka inte kan upphäva deras bestämmelser.

c Till sist måste de sju autonoma regioner i Spanien består nämnas som av en enda provins, vilket innebär att provinsen och den autonoma regionen i själva verket sammanfaller Asturien, Cantabria, Navarra, La Rioja, Madrid, Murcia.° För att undvika dubblering olika en av organ har provinserna inga egna institutioner, och kontrollen och

förvaltningen

av området verkställs den autonoma regionens och

genom organ offentliga

förvaltning. Provinsen upphör att existera i dessa fall, och uppgår i den

autonoma regionen.

l

3¶De autonoma regionerna

3.1¶Historiska grunder

Även de autonoma regionerna, tidigare nämndes, utgjorde det

om som mest uppseendeväckande inslaget i 1978 års konstitution, var deras tillkomst inte något konstlat resultat den ledde fram till

av process som konstitutionen, ett försök att finna den bästa lösningen på det

utan snarare så kallade regionala problemet. Denna lösning var för övrigt inte heller

då liknande politisk uppgörelse genomfördes under den andra ny, en spanska republiken 1931-1939, inom ramen för 1931 års konstitution. Invånarna i Galicien, Baskien och Katalonien röstade då i folkomröstningar till att bli autonoma regioner. Det dramatiska slutet på den andra republiken förhindrade emellertid att denna utveckling kunde befástas och endast Katalonien lyckades utöva sin självbestämmanderätt på tänkt sätt, medan Baskien endast lyckades med detta under den period som inbördeskriget varade och Galicien inte ens lyckades inrätta sina egna autonoma institutioner.

Det regionala problemet i Spanien har historiska rötter och är ett resultat den långa att ena de gamla kungadömena på den

av processen iberiska halvön efter reconquista, återerövringen, då araberna trängdes tillbaka. Enandet fullbordades aldrig helt och hållet. Till att börja med förblev de gamla kungarikenas institutioner och lagstiftning under lång tid 1400-1600-talen oförändrade, trots att de nu tillhörde samma kungadöme. Under 1700-talet renodlades sedan statsstrukturen och hela territoriet började styras enhetliga politiska institutioner enligt den

av offentliga lagstiftning fanns i Kastilien. Samtidigt fortsatte privatr-

som ätten, derecho foral, samt vissa skatteprivilegier att gälla de senare

framför allt i Baskien och Navarra och följaktligen bevarades språket

och kulturen i dessa territorier. I detta sammanhang bör man påpeka att Spanien aldrig genomgick lika markant politisk och administrativ

en centraliseringsprocess den som präglade Frankrike. Detta motverkade

som inte bara fullständig politisk, juridisk och kulturell homogenisering,

en utan innebar också att skillnaderna mellan de olika folkslagen i Spanien har bevarats fram till i dag.

Problemet började emellertid bli alltmer akut under andra hälften av 1800-talet, när de gamla regionala skillnaderna kopplades ihop med nya frågor social, politisk och ekonomisk natur. Det gamla problemet fick

av därför dimension och karaktär, kännetecknar det än i

en ny en annan som dag. Med undantag det misslyckade försök att införa ett federalt stats-

av skick under den första republiken 1873-1875, var det först långt på

1900-talet som problemet direkt De lösningar angreps som används i dag skiljer sig emellertid från dem då försökte genomföra eller som man som var tänkta att genomföras. General Francos och diktaturens fall 1975 ledde till konstituatt en tionell process sattes igång, under vilken kravet på regional autonomi än en gång blev till en de viktigaste och mest omdebatterade frågorna. av Eftersom regionemas krav autonomi var så starka och enträgna fattades det ett beslut att dem begränsad autonomi

om ge genom en förordning,

trots att konstitutionen ännu inte hade antagits. Tretton regioner tillerkändes så kallad preliminär autonomi. Den viktigaste aspekten på denna

process är att den visar att det val gjordes inte enbart som var att ge politisk autonomi till regioner med tydliga kulturella och språkliga särdrag i huvudsak Galicien, Baskien och Katalonien, Valencia - men även och Balearerna utan att i stället politisk autonomi till samtliga regioner - ge eller provinser.

3.2¶Konstitutionens bestämmelser

I praktiken innebar antagandet konstitutionen 1978 nationalitetema av att och regionema generellt rätt till autonomi de kunde efter gavs som utöva eget gottfmnande. Denna rättighet har fastställts art. 2 grundsom en läggande strukturell princip för hela det politiska systemet. Konstitutionen anger emellertid inte vad med nationalitet som menas eller region, och dessa termer har därför förblivit juridiska begrepp och vaga retoriska eftergifter av politisk natur dem stödjer kulturell, språklig och som en etnisk mångfald hos den spanska befolkningen. Vid sidan denna juridiska formulering, dock konstituav vaga anger tionen i ett annat kapitel vilka kan tillerkännas politisk som autonomi. Artikel 143: fastställer att provinser till varandra som gränsar med gemensamma historiska, kulturella och ekonomiska särdrag, ö-områdena och provinsema med historisk regional identitet får sig själva och en styra i artikel 144 att parlamentet grundlag inte bara kan genom godkänna bildandet autonom region när dess geografiska

av en utsträckning inte är

större än en provins och när den inbegriper områden inte intesom är grerade i den provinsiella organisationen, utan också parlamentet kan att agera ställföreträdare när det gällde initiativ från olika lokala organisationer som artikel 143 hänvisar till. Det nationella parlamentets

kompetens

att ge politisk autonomi även till geografiska enheter inte begär det, som visar tydligt att centralmaktens intention att autonomiprocessen var ge en generell innebörd och att organisera hela staten på grundval av autonoma regioner.

p

I 1978 års konstitution vidare två huvudsakliga vägar för till-

angavs erkännandet politisk autonomi: a ett grundläggande tillvägagångssätt,

av enligt artikel 143, som kräver att initiativet till autonomiprocessen tas av myndigheterna i de berörda provinserna Diputaciones Provinciales

- samt minst två tredjedelar kommunerna vars befolkning företräder

av av majoriteten väljarkåren i varje provins. Det andra tillvägagångssättet

av b är speciellt och kvalificerat, och fastställs i artikel 151. Det inne-

mer bär inte bara att initiativet till autonomiprocessen måste tas av myndigheterna i de berörda provinserna och i minst tre fjärdedelar av kom-

i varje provins, företräder majoriteten av väljarkåren i varje munerna som provins. Detta förfarande innebär också att initiativet måste ratificeras

folkomröstning. I det förra fallet utarbetas den lagstiftning som genom en skall garantera regionen dess autonomi församling som består av

av en fullmäktigeledamöter från de berörda provinserna och av de deputerade och senatorer valts till det nationella parlamentet från provinserna,

som och lagförslaget sedan till parlamentet för att antas som grundlag. I

avges det fallet utformas lagstiftningen autonomi församling

senare om av en

enbart består parlamentsledamöter och senatorer som valts till det som av nationella parlamentet i de berörda provinserna. Representanter för denna församling diskuterar sedan lagförslaget med parlamentets konstitutionsutskott. Den föreslagna lagtexten blir därefter föremål för en folkomröstning i de berörda provinserna och måste godkännas av en majoritet av väljarna. Om texten godkänns, måste parlamentet anta lagen som grundlag.

Den största skillnaden mellan dessa två tillvägagångssätt är således kravet folkomröstning i det andra proceduren, både när det gäller

en initiativet till autonomin och för godkännandet av lagen. Avsikten med detta är att den part kräver en högre grad av politisk autonomi ska

som kunna påvisa kravets rättfärdighet eller legitimitet med hjälp av befolkningens stöd.

Konstitutionen innehåller dessutom två listor med kompetensområden;

förteckning fastställd i artikel 148 som specificerar de frågor och a en befogenheter alla autonoma regioners ansvarsområden kan innehålla,

som och b förteckning i artikel 149 anger de frågor och

en annan som kompetenser uteslutande faller inom statens ansvarsområden, och

som

därför är betydelsefulla. Den förteckningen lämnar dock i som mer senare praktiken ett stort utrymme de autonoma regionerna att vidta olika typer

åtgärder. Konstitutionen de autonoma regioner som bildats enligt av ger tillvägagångssättet i art. 151 rätt att utöva de maktbefogenheter som finns förtecknade i artikel 149 den högsta kompetensnivån utöver dem som

- finns förtecknade i artikel 148. De autonoma regioner som bildats det sätt beskrivs i artikel 143, kan endast utöva de befogenheter som finns

som med i förteckningen i artikel 148.

Galicien, Baskien och Katalonien utgör undantag från dessa allmänna bestämmelser. Dessa regioner hade redan tagit initiativet till autonomi, genom att anta sina respektive lagar autonomi folkomröstningar om genom under den andra republiken, och de undantogs därför den andra genom övergångsbestämmelsen i konstitutionen från kravet på hålla att en ny

folkomröstning även de tvungna att hålla folkomröstning

- om var en om ett godkännande den lagstiftningen och de tilläts från första av nya början att utöva befogenhetema förtecknas i artikel 149. som

Autonomiprocessen

När konstitutionen antogs i december 1978 innebar detta det slutgiltiga att steget togs för att inrätta de autonoma regionerna och följaktligen även för att finna en lösning det regionala problemet i Spanien. Mellan 1979 och 1983 skapades 17 autonoma regioner, vilka 4 tillav erkändes autonomi enligt det sätt föreskrivs i artikel 151 i konstitusom tionen och som tidigare beskrivits: Baskien, Katalonien, Galicien och Andalusien. De övriga tretton skapades i enlighet med artikel 143. Detta

innebar att två autonoma regioner skapades, med två olika grupper av nivåer av politisk autonomi. I artikel 148.2 i konstitutionen fastslås det emellertid att efter fem år och att revidera sin lagstiftning kan de genom autonoma regionerna utöka sina kompetenser successivt inom de ramar som fastställts i artikel 149, och på så sätt närma sig den högre nivån av politisk autonomi.

Redan då processen inleddes, tilldelades emellertid två autonoma regioner på den andra nivån Valencia och Kanarieöarna med sina - respektive autonomilagar högre autonominivå än de skulle ha haft en enligt det lagstadgade systemet, tillägg i genom ett grundlagenm. Detta ledde till att graden politisk autonomi i dessa två regioner av autonoma tydligt närmade sig den de autonoma regionerna den högre nivån som hade. En tredje autonom region Navarra tillerkändes autonomi - - på ett särskilt sätt enligt konstitutionens första tilläggsbestämmelse, vilket tillät regionen att fortsätta med allmän förstärkning sina traditionella en av rättigheter och privilegier regimen foral. Följaktligen har även denna region uppnått ökad politisk autonomi ligger mycket den en som nära högre nivån.

I praktiken kan därför säga att tre nivåer politisk autonomi man av inrättades i ett första skede: den högre nivån, först uppnådd Baskien, av Katalonien, Galicien och Andalusien, mellannivån, uppnådd Valencia, av Kanarieöarna och Navarra, och den lägre nivån, uppnådd de

av övriga

autonoma regionerna Asturien, Cantabria, La Rioja, Murcia, Aragonien,

L

Castilla-La Mancha, Extremadura, Balearerna, Madrid och Castilla y Leon.

År 1992, nästan tio år efter det att den sista autonoma regionen hade bildats, ingicks en politisk överenskommelse mellan de två största partierna socialistpartiet PSOE, regeringspartiet vid denna tidpunkt, och

det borgerliga partiet Partido Popular PP innebar att de

- som autonoma regionerna med lägre grad politisk autonomi fick utökade

en av befogenheter och följaktligen ökad politisk autonomi. Denna utökning

en ägde efter att grundlag hade antagits, reglerade överföringen

rum en som

kompetensområden till de autonoma regioner som hade fått sin autoav nomi enligt artikel 143 i konstitutionen. Detta ledde omedelbart till en översyn de motsvarande lagarna autonomi i syfte att inkorporera de

av om

nyligen överförda kompetensområdena i respektive texterm.

PP:s valseger den 3 1996 och de överenskommelser därefter

mars som ingicks med nationalistema i Baskien och Katalonien hade en betydande inverkan autonomiprocessen och innebar en utvidgning av de autonoma regionemas kompetensområden och därmed deras politiska autonomi.

av Det huvudsakliga resultatet dessa överenskommelser var att en ny

av modell för finansieringen de autonoma regionerna under en femårs-

av period 1997-2001 antogs i september 1996. Enligt denna modell ska bland annat 30 % inkomstskatten samt andra nya skatter föras över till

av de autonoma regionerna, i ett försök att i praktiken tillämpa principen om delat skatteansvar mellan staten och de autonoma regionerna. Det faktum att de autonoma regionerna numera förfogar över en betydande del

skatterna dem följaktligen inte bara större ekonomisk kapacitet, av ger utan även ett direkt inför medborgarna för de ekonomiska och

ansvar politiska kostnaderna när det gäller förvaltningen av skatteintäktema. Dessutom har de förhållanden uppstått och som gynnar en

nya som utökning av de autonoma regionemas politiska makt, lett till ännu en revidering lagstiftningen om autonomi och till ett större handlings-

av utrymme för regionemas institutionerm.

3.4¶Det rättsliga regelverket

Regionernas verksamhet regleras med hjälp deras lagstiftning om

av egen autonomi, de delar i grundlagen som överför befogenheter, den lagstiftning fastställer regionemas finansiering och genom det allmänna

som juridiska regelverk återfinns i konstitutionen.

som

Enligt artikel 147.1 i konstitutionen innehåller lagstiftningen om autonomi de grundläggande, institutionella bestämmelser styr varje auto-

som

region, och är därför speciell för varje autonom region. Den utgör nom principen för och den grundläggande beståndsdelen i autonomin. Den

autonoma regionen har sin grund i denna lagstiftning, fastställer och som reglerar regionens styrelseorgan samt de angelägenheter och befogenheter

som bildar autonomins politiska kärna och är grunden för det jurisom diska system reglerar livet i den regionen.

som autonoma Lagstiftningen

om autonomin är trots detta ingen konstitution i bemärkelse samma som konstitutionerna i de delstater bildar federation. Detta beror det som en faktum att dessa lagar, liksom de regionerna, har kommit autonoma till som ett resultat av en politisk decentraliseringsprocess i enhetsstat, och en inte som ett resultat det politiska självbestämmandet i tidigare av suveräna politiska enheter.

Processen med att utarbeta lagstiftningen autonomi visar emellertid om att den inte enbart ett resultat ett politiskt påbud från centralvar av maktens sida. Lagama medförde omfattande förhandlingar och överenskommelser mellan staten och den autonoma regionen. I samtliga fall var det en församling representanter från den regionen i fråga av autonoma som tog initiativet till och i praktiken utarbetade förslaget till lagstift-

ningen om autonomi. När det gäller lagarna för de regionerna på autonoma den högre nivån, bestod debatten lagen i parlamentet i huvudsak om av förhandlingar mellan parlamentets konstitutionsutskott och delegation en från den autonoma regionens församling förutom kravet av representanter på en folkomröstning. Det slutgiltiga antagandet eller ratificerandet av lagstiftningen om autonomi genom grundlag har dock alltid vilat på en parlamentet.

När det gäller förhållandet mellan statens och de regionemas autonoma lagar bör det poängteras att det inte finns något hierarkiskt förhållande

mellan dem, utan att det är fråga kompetensuppdelning.

snarare om en Detta betyder att regionemas lagar inte har lägre eller understatus än är ordnade centralmaktens lagar och att respektive endast organ kan reglera de angelägenheter eller kompetenser inom den autonomin som ryms egna eller befogenheten. Alla rättsliga bestämmelser sträcker sig utanför som det kompetensområdet betraktas och kan

egna som författningsstridiga

därför förklaras ogiltiga författningsdomstolen. av Detta allmänt tillämpliga påstående kräver närmare specificering när en det är delade kompetensområden åsyftas, dvs. frågor kan regleras som som av både centralmakten och de autonoma regionerna. Detta gäller frågor där

statens och de autonoma regionemas befogenheter sammanfaller när både centralmakten och de autonoma regionerna har legislativ och exekutiv makt eller när de delar befogenheter, dvs. centralmakten lag- stiftar och de autonoma regionerna kan utarbeta bestämmelser hur om lagarna ska verkställas och/eller har den exekutiva makten. På alla områden där de autonoma regionerna saknar exklusiv kompetens har central-

maktens bestämmelser företräde framför de autonoma regionemas i hän-

delse av konflikt mellan dem.

l

I artikel 149.3 i konstitutionen stadgas vidare att centralmaktens lagstiftning ska utgöra ett tillägg till de autonoma regionemas lagstiftning i samtliga fall där det kan uppstå luckor i regionemas lagstiftning. Denna princip tillåter dock inte centralmaktens lagstiftare att fylla luckoma i de autonoma regionemas lagstiftning, utan medger endast att existerande central lagstiftning tillämpas om så krävs.

3.5¶De autonoma regionemas styrelseorgan

Hur de autonoma regionemas styrelseorgan ska se ut i organisatoriskt avseende förutom uppräkningen av de frågor och kompetenser som av- gränsar deras politiska autonomi, regionens namn och avgränsningen av dess territorium fastställs i deras respektive lagar om autonomi. - 1978 års författning innehåller inga generella hänvisningar till vilka för det styret de autonoma regionerna bör ha eller vad de organ egna som ska kallas. Detta gäller dock inte de autonoma regionerna den högre nivån, bildades enligt artikel 151. Artikel 152.1 i den spanska försom fattningen föreskriver ett särskilt institutionellt system for dessa autonoma regioner, vilket består lagstiftande församling återspeglar a av en som den politiska autonomin och väljs i allmänna val, b exekutiv makt av en består president och ett styrelseorgan som är politiskt ansvarigt som av en inför den lagstiftande församlingen, och högsta domstol, som är c av en den högsta juridiska instansen inom varje autonom regions territorium. Denna institutionella struktur har till slut antagits av alla autonoma regioner, oavsett det sätt de bildats på. De enda undantagen är de som autonoma städerna Ceuta och Melilla, vilkas lagstiftning om autonomi föreskriver organisatorisk helhet liknar den finns i de spanska en som som kommunerna. Den institutionella strukturen består således organ och en parlamenav tarisk styrelseform påminner starkt den återfinns på den som om som centrala styrelsenivån. De utmärkande dragen för dessa självstyrelseorgan är följande.

a De lagstiftande församlingarna De lagstiftande församlingarna i de autonoma regionerna väljs i allmänna val enligt proportionellt valsystem. Valen regleras i de olika vallagama, ett vilka i samtliga fall även de autonoma regionerna kan välja att göra - om på annat sätt följer systemet fastställts i centralmaktens lagstiftning - som för valen till parlamentet DHondts metod. Alla församlingar har en kammare, bestående ett litet antal parlamentsledamöter som varierar av mellan 33 La Rioja och 135 Katalonien i antal. Församlingama väljs för period fyra år och valen äger samtidigt i alla autonoma en rum

l i

regioner med undantag för Galicien, Baskien, Katalonien och Andalusien,

som håller val vid andra tidpunkter. Ledamöterna av de autonoma

regionernas församlingar har parlamentariska rättigheter och förmåner

som påminner starkt dem ledamöterna det nationella om som av parla-

mentet har.

De autonoma regionernas församlingar har full lagstiftningsmakt

inom

sina egna kompetensområden och deras lagar har samma status och

dignitet som centralmaktens lagar. Ledamöterna också utser ett antal

senatorer beroende på antalet invånare i regionen - - som ska representera

dem i det nationella parlamentet. I relation till den exekutiva makten väljer

parlamenten den autonoma regionens president och kontroll utövar över

det styrande rådets handlingar. De kan använda de traditionella parlamen-

tariska mekanismema för att utkräva politiskt ansvar, som till exempel

interpellationer, undersökningskommittéer och framställan misstro-

om endevotum m.m.

Regionparlamentets kontrollmakt har emellertid begränsad effektivi-

tet, både politiskt och juridiskt. Juridiskt, eftersom villkoren för att kontrollen ska kunna utövas i alla dessa fall i synnerhet när det är fråga om misstroendevotum gör att denna parlamentariska mekanism - i prak-

tiken är omöjlig att tillämpa 15 % ledamöterna bakom av ett initiativ, med

en alternativ kandidat till presidentposten, absolut majoritet en av leda-

möterna i omröstningen, osv.. Detta faktum bevisas mekanismen av att har kommit till användning få

, ytterst gånger. Kontrollmöjligheten är

5 begränsad i politiskt avseende, eftersom det begränsade antalet ledamöter i l regionparlamenten gör att politiken är uppdelad i två block i nästan hälften l av de autonoma regionerna trots att valsystemet är proportionellt - och l att politiken därför främst handlar konfrontationer om mellan de båda é

stora partierna PP och PSOE socialistpartiet, och minoritetspartiema

att

spelar en undanskymd roll. I dessa fall får det parti vinner valet oftast som en tillräckligt stor majoritet för att kunna bilda homogen regering och en

föra sin politik i regionparlamentet.

egen

I Spanien råder dock det paradoxala förhållandet den att politiska

dynamiken å sidan tenderar att i ena leda autonomiprocessen riktning mot

en tilltagande fördjupning, resulterar i de regionerna som att autonoma ges

ökade maktbefogenheter och politisk betydelse, samtidigt som väljarna å

andra sidan visar ett tydligt ointresse för politiken och de aktuella

frågorna

i regionernas parlament och styrelseorgan, de betraktar som som mycket

mindre betydelsefulla än den nationella regeringen. Detta är situationen

generellt sett; inte bara i de autonoma regioner har som en svagare regional identitet, utan även i de regioner har mycket som en stark regional

identitet. Valdeltagandet är alltid betydligt högre

i de allmänna valen till

det nationella parlamentet än i valen till regionparlamenten i de autonoma

regionerna. Det är också så att det sammanlagda antalet röster som parti-

LT

på riksplanet får är högre än antalet röster som de nationalistiska eller ema regionala partierna får i de autonoma regionerna, med undantag för Baskien där röstetalet för de nationalistiska partierna alltid har varit

högre än röstetalen för de nationella partierna och Katalonien där

- röstetalet för de nationalistiska partierna har varit högre än för de nationella partierna i de fem valen till den autonoma regionens

tre av parlament.

b Den exekutiva makten Den exekutiva makten i de autonoma regionerna består av en president för den autonoma regionen och ett styrande råd. Regionens president väljs av den lagstiftande församlingen bland dess egna ledamöter och tillsätts officiellt kungen. Valsystemen olika ut i de olika autonoma region-

av ser

när det gäller kan nominera kandidater, en möjlig andra erna vem som valomgång och andra frågor som har med själva förfarandet att göra. Det vanligaste tillvägagångssättet är dock att kandidaterna är de som står överst de två största partiernas valsedlar och att den kandidat som får majoriteten alla röster i församlingen väljs till president. Om det blir en

av andra valomgång, krävs endast enkel majoritet av rösterna.

Presidentens huvuduppgifter är formellt sett att leda styrelsen i den autonoma regionen, sitta ordförande i dess styrelseorgan och att företräda regionen på högsta nivå i staten och i utrikesaffárer. I själva verket har presidenten dubbel roll, är typisk för samtliga presidenter i de

en som autonoma regionerna. Denna dubbla roll gör det möjligt att karaktärisera de autonoma regionemas statsskick parlamentariskt, med en fram-

som trädande roll för presidenten, eller semipresidentiellt.75 Regionens

som president är dels den autonoma regionens president, både när det gäller dess institutioner och geografiska utsträckning precis som presidenten i

-

republik. Han är också chef för dess det styrande rådeten ett av organ och därmed samtidigt regionens premiärminister. Detta återspeglas i uppräkningen hans befogenheter och kompetensområden, vilka kan delas

av

efter de olika rollerna: presidentrollen, är representativ och cereupp som moniell, och rollen premiärminister, med dess exekutiva och politik-

som skapande funktioner.

Presidenten har dock i praktiken betydelsefull och inflytelserik

en mer roll än den tilldelas honom eller henne i lagen i synnerhet i de

som viktigaste autonoma regionerna Katalonien, Baskien, Galicien och

som Andalusien. Faktum är att presidentens roll har genomgått en förstärknings- eller konsolideringsprocess som liknar den konsolideringsprocess

regionerna själva har gått Även regionemas som de autonoma igenom. om presidenter förr i allmänhet relativt okända lokalpolitiker eller

var politiker lägre nivå inom de nationella partierna, är de i dag ofta framstående politiker med starka ledarpositioner inom sina respektive partier

och regioner, och de har ett betydande inflytande även inom politiken på det nationella planet. Förstärkningen presidentens roll har befästs av ytterligare den lagstiftning fastställer för relationerna genom som ramarna mellan den verkställande och lagstiftande makten i de autonoma regionerna. Detta regelverk framhäver tydligt presidentens starka position, både i relation till det egna styrelseorganet han på hand kan - som egen utse och avsätta och i förhållande till regionens parlament. Det - är således endast presidenten kan begära och föremål för försom vara en troendeomröstning från parlamentets sida. Det är presidenten utformar det

styrande rådets politik, som utser och avsätter ledamöterna i det styrande rådet, som tillkännager lagarna även han saknar vetorätt och kan om som upplösa regionparlamentet inte i alla autonoma regioner. Dessutom är regionparlamentets kontrollmakt begränsad de villkor genom som är

förbundna med misstroendeförklaringen tidigare nämndes i be-

- som skrivningen av regionparlamentet. Allt detta kontrasterar det faktum mot att presidenten kan väljas och behålla sin maktposition med stöd endast av en enkel majoritet av rösterna i regionparlamentet. Det styrande rådet är regionens kollegiala styrelseorgan. Det styrande rådets ledamöter utses och avsätts regionens president och de måste av inte godkännas formellt parlamentet förtroendeomröstning. av genom en Presidenten kan också utnämna eller flera vice presidenter, vilket en är fallet i vissa regioner. Styrelseorganets ledamöter måste inte valda vara ledamöter av regionens parlamentet, även de kan närvara vid parlaom mentets sessioner när de har utsetts till ledamöter i styrelseorganet. De styrande råden i regionerna är vanligtvis relativt små Styrelseorgan. organen i Aragonien, Asturien och La Rioja har för närvarande endast sju ledamöter, medan majoriteten de övriga styrande råden har mellan tio av och elva ledamöter. Andalusiens, Kataloniens och Galiciens styrande råd tillhör de största med 14 ledamöter var. Ur ett politiskt perspektiv kan nämnas att sju de styrande råd av som bildades efter de senaste valen har varit koalitionsregeringar och att samtliga har varit mitten-höger-dominerade. Endast tre de 17 av autonoma regionerna styrs PSOE i ett fall i koalition med parti av - ett annat och paradoxalt tillhör just dessa tre de regioner där jordbrukssektom nog är som mest betydelsefull och landsbygdsområdena dominerar: Andalusien, Castilla-La Mancha och Extremadura.

När det gäller styrelseorganens interna sätt att fungera och de uppgifter som de har, skiljer sig detta inte nämnvärt från vad gäller i som andra parlamentariska system, och beskrivs därför inte närmare i detta

sammanhang. Det är icke desto mindre nödvändigt att betona det att styrande rådet och presidenten är politiskt ansvariga för sin verksamhet inför regionens parlament, kan fälla dem, och presidenten som att som motvikt har befogenhet att upplösa den parlamentariska församlingen i

L

flera de autonoma regionerna. Denna befogenhet har dock oftast vissa

av begränsningar och är inte i första hand avsedd att fungera som en motvikt till parlamentets kontrollmakt, utan ett instrument för att

snarare som kunna utlysa nyval vid den politiskt mest lägliga tidpunkten.

Till sist måste sägas att även det etablerade styrelsesystemet i de

om autonoma regionerna formellt sett är parlamentariskt med ett proportionellt valsystem, är det dock i praktiken hybridform, liknar

en som mer

ett halvpresidentiellt statsskick än ett rent parlamentariskt statsskick.

Huruvida systemets parlamentariska eller presidentiella kännetecken dominerar varierar dessutom mellan de olika regionerna, framför allt

beroende på majoritetsförhållandena i parlamentet majoritet för ett parti

e eller koalition och den typ ledarskap som presidenten utövar ett

- av starkt ledarskap bygger ett enhetligt parti med egen majoritet, eller

som ett svagt ledarskap vilar ett splittrat parti, eller en heterogen

som

majoritet.

c Högsta domstolen Regionens högsta domstol är den högsta instansen i domstolsväsendet inom den autonoma regionens territorium. Strängt taget tillhör regionemas högsta domstolar emellertid inte de autonoma regionemas organ till

skillnad från de institutioner nämnts utan utgör en del av

som ovan domstolsväsendet är gemensamt för hela landet. De är sista instans

som för mål är följd tillämpning den autonoma regionens lagar

som en av av och för mål har att göra med den autonoma regionens förvaltning. I

som andra fall vanlig civilrätt, allmän statsrätt, Straffrätt kan ett överklag-

- ande alltid anhängiggöras vid Spaniens högsta domstol.

d Övriga lagstadgade organ Inom för autonomin infördes i lagarna om autonomi vissa andra

ramen

liknade dem redan fanns på nationell nivå, till exempel organ som som Defensores del Pueblo ombudsmän, revisionsrätter, rådgivande råd, kulturråd och liknar motsvarande institutioner nationell nivå.

osv., som

3.6 De autonoma regionemas kompetens

Kompetensfördelningen mellan centralmakten och de autonoma region-

är de mest komplexa och därför mest betydelsefulla och uterna en av märkande aspekterna på det politiska decentraliseringssystem som infördes med 1978 års spanska konstitution. Denna faktor bidrar mer än någonting annat till att det politiska systemet i Spanien kan karaktäriseras

ett federalt system, därför att decentraliseringen är mycket långtsom

gående. Den är också unik eftersom maktfördelningen inte är enhetlig och har fört med sig tydliga centrifugalkrafter som är svåra att tygla.

Först av allt bör det påpekas att konstitutionen, verkställighetsbestämmelsema, de juridiska besluten och den vetenskapliga teorin tenderar att använda tennen kompetens på ett obestämt och därför oklart sätt, vilket förvärrar problemet. I själva verket bör göra distinktion mellan man en a de kompetenser institutionerna lagliga befogenheter som ger att agera:

lagstiftning, reglering, styrande; och b de frågor är föremål för

som

kompetensema: ekonomisk organisation, jordbruk, utbildning, säkerhet,

turism, osv. Med tanke på att politisk autonomi rättighet i ses som en Spanien kan problemet sägas uppstå grund att de regionerav autonoma na har uppnått sin autonomi på olika sätt och har skaffat sig olika maktbefogenheter. Detta innebär att alla autonoma regioner inte har för ansvar

samma frågor även om det finns betydande samstämmighet i detta

- avseende och att de inte har slags kompetens gällande - samma samma typ

av frågor.

I princip infördes 1978 års författning ett med förgenom system en delning av frågor och kompetenser på grundval två listor. Den första i av artikel 148.1 fastställer de frågor och kompetenser som de autonoma regionerna kan tilldelas, och den andra i artikel 149.1 vilka frågor anger och kompetenser som uteslutande tillhör centralmakten. Sanningen är dock den, att de autonoma regionerna inte kan ta på sig de exklusiva befogenheterna fullt ut när det gäller samtliga angelägenheter finns som förtecknade i artikel 148.1. Inte heller tillhör alla de kompetenser som finns förtecknade i artikel 149.1 helt och hållet centralmaktens exklusiva ansvarsområde. De autonoma regionerna kan således skaffa sig visst ett handlingsutrymme områden som tillhör statens exklusiva kompetens.

Texten i dessa artiklar i konstitutionen innehåller i själva verket räcka en

formuleringar och meningar som begränsar omfattningen eller utsträck-

ningen de kompetenser finns förtecknade, och på så av som som sätt möjliggör en inblandning både från centralmakten och de autonoma

regionemam

Det kan därför sägas att det vid sidan de olika exklusiva kompetensav områdena centralmaktens och de autonoma regionemas även finns - - en stor gråzon av vad skulle kunna kallas sammanfallande kompesom tenser och delade kompetenser. Vid sammanfallande kompetensområden har centralmakten och de autonoma regionerna kapacitet samma att agera i vissa frågor, oavsett detta gäller lagstiftning, verkställande om och/eller förvaltning. Delad kompetens är när centralmakten och de autonoma regionerna delar upp kapaciteten att i vissa frågor: agera a an-

tingen står centralmakten för ramlagstiftningen och överlåter verkställighetsbestämmelsema, regleringsmakten och förvaltningen till

de autonoma regionerna, eller så b står centralmakten för lagstiftningen och överlåter

185 l

endast verkställandet, eller regleringsmakten och förvaltningen till de autonoma regionerna.

Sedan de autonoma regionerna bildades har deras kompetensområden gradvis utökats. Som vi såg tidigare styrdes regioner Valencia och

som Kanarieöarna omedelbart samtidigt som de mottog sina respektive lagar

om autonomi enligt ett tillägg till grundlagen som överförde fler kom-

petenser till dem än de var berättigade till enligt det sätt de bildades

som på. Samma artikel 148.2 i konstitutionen stadgar att de autonoma regionerna gradvis skulle kunna utöka sina befogenheter inom femårsperiod

en genom en revidering av sina lagar om autonomi. Den stora reformen ägde emellertid rum först 1992, då en politisk överenskommelse mellan de två största partierna PSOE som då innehade regeringsmakten, och PP

- möjliggjorde en betydande utvidgning av de lägre autonoma regionernas befogenheter och deras faktiska inkorporering i kategorin autonoma

av regioner en högre nivå. Denna reform resulterade i nationell grund-

en lag, som överförde de aktuella kompetensområdena till de autonoma regionemam. Detta åtföljdes omedelbart av en allmän revidering av de motsvarande lagarna om autonomi för att inkorporera de nyligen överförda befogenhetema i respektive texter. Den andra stora reformen genomfördes efter det borgerliga partiets PP valseger den 3 mars 1996 och de efterföljande politiska överenskommelsema med de regionala nationalistpartierna. Denna reform förändrade dock inte så mycket i de autonoma regionernas kompetensområden. Däremot förstärktes deras skatteförmåga avsevärt genom de reformer av systemet som lagen 14/ 1996, den 30 december förde med sig, och genom den särskilda lagstiftning som sedan utarbetades för varje autonom region se fotnot 9.

Som en följd av dessa revideringar kan man i dag hävda att de autonoma regionerna åtnjuter befogenheter i vad avser lagstiftning, genomförande och förvaltning, på praktiskt taget alla områden där detta är möjligt, med undantag för vissa områden där centralmakten enligt konstitutionen har exklusiv kompetens. Det är emellertid också sant att den stora majoriteten av alla frågor faller inom området där kompetensen sammanfaller eller är delad. Ur denna synvinkel kan kompetensfördelningen mellan staten och de autonoma regionerna beskrivas på följande sätt:

A Statens exklusiva kompetens l Medborgarskap, immigration, emigration, utlänningar, asylrätt. 2 Internationella relationer. 3 Försvaret och krigsmakten. 4 Tullväsendet och tulltariffer, handeln med utlandet. 5 Valutasystemet: utländsk valuta, växling och konvertibilitet. 6 Allmänna statsfmansema och statsskulden.

I l

7 Handelsflottan och fartygsregistreringen, kustfyrar och navigationssignaler, hamnar och flygplatser allmänt intresse bedriver av som kommersiell verksamhet, kontroll över luftrummet, flygtrafiken och transportmedel, meteorologiska tjänster och registrering flygplan. av l 8 Järnvägar och inrikes transportmedel igenom än som passerar mer en autonom region, det allmänna kommunikationssystemet, post och telekommunikationer, luft- och undervattenskablar, och radiokommunikation. 9 Vattendrag som flyter genom mer än autonom region. en 10 Elektriska installationer när deras användning påverkar en annan region eller när energiöverföringen korsar gränserna mellan olika , regioner. 11 Offentliga arbeten allmänt intresse eller när de påverkar än av mer en region. 12 Kustfiske. 13 Bestämmelser som reglerar produktionen, handeln, innehavet och användningen och sprängämnen. av vapen 14 Bemyndigande att sammankalla befolkningen for konsultation genom

en folkomröstning.

15 Frågor som inte uttryckligen har tilldelats staten i konstitutionen och som inte har inkluderats i lagstiftningen autonomi. om

B De autonoma regionernas exklusiva kompetens 1 Organiseringen av de egna organen for självstyre. 2 Regleringsmakten över det geografiska området, stadsplaneringen och bostadspolitiken. 3 Järnvägar, vägar och transportmedel inte sträcker sig utanför den som autonoma regionen. 4 Hamnar, fritidsbâtshamnar och flygplatser för sporttlyg, inte besom l driver kommersiell verksamhet.

5¶Jordbruk och boskapsuppfödning.

i 3 6 Vattenprojekt, kanaler och bevattningssystem, som endast berör den autonoma regionens intressen. 7 Fiske i insjöar, skaldjursfiske, havsodlingar och jakt. 8 Marknader i regionen. 9 Hantverk. 10 Socialhjälp.

C Sammanfallande kompetens Där staten och de autonoma regionerna har möjlighet att på samma agera samma områden, oavsett det gäller lagstiftning, verkställande och/ om

eller förvaltning: l Civilrättslig lagstiftning.

187 l l

2 Skydd kulturarvet, inklusive monument, museer, bibliotek och

av

arkiv. 3 Allmän säkerhet. 4 Vetenskaplig och teknisk forskning. 5 Turism. i 6 Havsfiske. i 7 Officiell statistik.

D Delad kompetens a Där staten tillhandahåller ramlagar och överlåter verkställighetsbe-

stämmelser, regleringsmakt och förvaltning till de autonoma region-

i

erna." 1 Regleringen av de grundläggande förhållanden som garanterar alla l spanska medborgares jämlikhet i utövandet sina rättigheter samt att

av

deras konstitutionella rättigheter tillgodoses.

F

2 Den allmänna planeringen av den ekonomiska verksamheten. 3 Folkhälsofrågor. 4 Övergripande lagstiftning och ekonomisk styrning av det sociala

trygghetssystemet. 5 De övergripande juridiska bestämmelserna for den offentliga förvalt-

ningen och tjänsteforeskrifter för statstjänstemän, den gemensamma

forvaltningsproceduren, förvaltningens kontrakt och koncessioner, och

ansvarssystemet för alla offentliga förvaltningar. 6 Den övergripande miljöskyddslagstiftningen. 7 Den övergripande lagstiftningen om berg, skogbruksprojekt och bo-

skapsmarker. 8 Lagbestämmelser för gruvdrifts- och energisektorerna. 9 Övergripande bestämmelser som gäller tidningar, radio och television,

och övriga medel for social kommunikation. 10 Övergripande bestämmelser som reglerar rätten till utbildning och vad

som gäller för utfärdandet och standardiseringen av olika akademiska

och yrkesmässiga examina. b Där staten ansvarar för lagstiftningen och endast överlåter verkställ-

andet, regleringsmakten och förvaltningen till de autonoma regionerna:

1 Rättskipning. 2 Straffrätt, processrätt, kriminalvårdsfrågor. 3 Lagstiftning om expropriation. 4 Handelsrätt. 5 Arbetsrätt.

6¶Lagstiftning om immaterialrätt copyright.

7 Lagstiftning om vikt- och måttenheter. 8 Lagstiftning om läkemedel.

4¶Finansieringen av styrelsen på

mellannivå

Finansieringen av provinserna

Provinsernas intäkter tas i princip från tre olika källor: medel a som kommer från andra än skatter, till exempel inkomster resurser som kommer från användningen offentlig egendom, bidrag, kredittransakav tioner, inkomster från böter och andra administrativa sanktionsavgifter

samt andra typer av avgifter, b skatteintäkter, inbegriper avgifter, som

speciella bidrag och tilläggsavgifter företagsskatten, och andel

c en av den statliga skatten. I det stora hela är inkomstkälloma uppdelade följande sätt, i procent:

0 Icke skattebaserade intäkter: 89,4 % inkomster från offentlig egendom: 7,1 % inkomster från överföringar från staten eller andra offentliga - organ: 67,5 % inkomster från kredittransaktioner: 14,8 % - 0 skatteintäkter: 10,6 %.

Det finns också särskilda ekonomiska bestämmelser för enheter med

speciallagstiftning, som exempelvis de historiska territoriema i Baskien, som har vidsträckta befogenheter när det gäller skatteuppbäring och skattebestämmelser. I dessa fall är den procentuella fördelningen deras av inkomst raka motsatsen till vad gäller i vanliga provinser: som

0 Icke skattebaserade intäkter: 15,8 %

inkomster från offentlig egendom: 3,5 % inkomster från överföringar från staten eller andra offentliga - organ: 5,6 % inkomster från kredittransaktioner: 6,7 % - 0 skatteintäkter: 84,2 %.

4.2 de

Finansieringen av autonoma regionerna

Den grundläggande principen som är vägledande för konstitutionens bestämmelser om finansieringen de autonoma regionerna är de av att autonoma regionerna måste ha ekonomisk autonomi motsvarar den en som politiska autonomin. Detta gäller både indrivningen och användningen av ekonomiska medel naturligtvis alltid inom de konstitutionen - ramar som

189 L

fastställer. Förutom principen om ekonomisk autonomi fastställer emellertid konstitutionen även andra principer, vilka utgör grunden för och bestämmer de autonoma regionemas och statens agerande på detta område. Dessa principer gäller till exempel solidariteten mellan alla autonoma regioner och samordningen av statens finanser.

I praktiken är det emellertid mycket som återstår innan de autonoma regionerna har uppnått ekonomisk autonomi med undantag för Navarra och Baskien, av historiska skäl. När en ny regering bildades i Madrid efter valen i mars 1996, med stöd av de regionala minoritetema, ledde

detta till en reform av finansieringssystemet och en betydande ökning

av de autonoma regionemas ekonomiska Den modellen för att

resurser. nya finansiera de autonoma regionerna utformades för en femårsperiod 1997- 2001, och innebär bland annat att 30 % av inkomstskatten och nya skatter ska föras över till de autonoma regionerna och att de har möjlighet att utfärda nya regler och bestämmelser som gäller skatterna som överförts. Med utvidgningen av de autonoma regionemas skatteförmåga och deras ökade politiska ansvar på detta område, har den sedan länge efterfrågade principen om delat skatteansvar mellan staten och de autonoma regionerna till sist kommit att tillämpas i praktiken.

Generellt sett kan finansieringen av de autonoma regionerna sägas vila på två pelare: a intäkterna från staten, vilka fastställs årligen i den allmänna statsbudgeten, och b deras egna resurser eller finansiering. Övriga inkomster, som till exempel medel som kommer från EU, är mindre

av betydelse. 1 stort sett kan den största delen av inkomsterna från staten och de egna resurserna kallas generell finansiering", vilket betyder att de autonoma regionerna själva kan fördela resurserna mellan de ändamål de finner lämpliga. De övriga inkomsterna utgörs särskild finansiering,

av vilket innebär att de autonoma regionerna måste fördela resurserna till vissa särskilda ändamål. Det autonoma regionemas huvudsakliga inkomstkällor är följande:

1 Andel av statens intäkter. Detta är den största källan till de generella

resurserna och avser de överföringar som görs årligen från staten till de

autonoma regionerna och som fastställs i statsbudgeten. Storleken dessa transfereringar beräknas utifrån en mängd kriterier befolkning, geografisk omfattning, öar, administrativa organ, utspridning, relativt

välstånd, skatteförmåga, vilka fastställs för fem år i taget av rådet för

skatte- och finanspolitik. Detta råd är en kommission på högsta nivå

där finansministern och civilministem från den nationella regeringen och de autonoma regionemas finansministrar ingår.

2 De skatter som överförs, liksom olika avgifter. De skatter som trans-

fereras från staten till de autonoma regionerna har varit följande sedan

1997: 30% av inkomstskatten, skatten realisationsvinster, arvs-

l

skatten och gåvoskatten, överföringsskatten och stämpelskatten samt skatterna på spel och dobbel. Det som överförs är avkastningen på skatten, liksom möjligheten att reglera några de rättsliga aspekterna av dess form. Dessutom kan de autonoma regionerna de avgifter ta upp som har att göra med den statliga service överförts till dem. som 3 Egna resurser, som: 0 Inkomster från avkastningen av allmän egendom i regionen. 0 Egna skatter. De autonoma regionerna kan, enligt konstitutionen och lagarna, besluta och uppbära skatter, det inte gäller om egna om företeelser som redan beskattas av staten. De autonoma regionerna har emellertid inte velat införa skatter, både politiska skäl och egna av eftersom de flesta beskattningsbara företeelser redan beskattas av staten. 0 Avgifter och specialskatter. Tilläggsavgifter på statliga skatter. De autonoma regionerna kan besluta om tilläggsavgifter statliga skatter, gäller inkomster eller som tillgångar hos enskilda är mantalsskrivna inom regionen, även som om dessa tilläggsavgifter inte får påverka statens inkomster negativt. Detta förekommer emellertid inte, av politiska skäl. Madrid försökte under 1988 tilläggsavgift på 3 % på inkomstskatten, förslaget men drogs tillbaka eftersom de tänkbara konsekvenserna i kommande val ansågs för stora. 0 Böter och administrativa sanktionsavgifter, och 0 Kredittransaktioner.

Vid sidan av dessa resurser, utgör huvuddelen finansieringen, finns som av det även andra inkomstkällor kan betecknas särskild finansisom som ering, vilket betyder att de autonoma regionerna måste fördela dessa medel till de specifika ändamål de är avsedda för. Följande lista som innehåller resurser av olika betydelse: överföringar är avsedda för a som sjukvård och socialtjänst de regioner tillhandahåller denna service som tillhör den högsta nivån. b Resurser från den interterritoriella kompensationsfonden.° c Resurser som härrör från den Europeiska unionen. I dessa inbegrips medlen som kommer från de europeiska fonderna: Europeiska regionala utvecklingsfonden ERDF, Europeiska socialfonden ESF, och Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket EUGFJ. d Statsbidrag för service tillhandahålls de autonoma som av regionerna. e Kontraktsprogram, dvs. offentliga projekt har tilldelats som de autonoma regionerna och gäller service exempelvis transsom som portväsende. O Överenskommelser mellan

om gemensamma investeringar

staten och de autonoma regionerna. g Överföringar från staten till de

lokala myndighetemads

Det finns tvâ undantag till detta allmänna fmansieringssystem som gäller i nästan alla autonoma regioner, och de är Navarra och Baskien. Dessa båda regioner tillämpar ett gammalt och traditionellt finansieringssystem, som bevarades och utvecklades i 1978 års konstitution.

Var och en av de tre provinsema historiska territorierna som tillsammans bildar den autonoma regionen Baskien beslutar om, reglerar och driver skatt inom sitt område. En del av skatteintäktema behålls i varje provins, en del överförs till den autonoma regionen för att finansiera den och del överförs till staten. Den del som överförs till staten kallas cupo

en kvot och fastställs i förhandlingar mellan staten och de tre provinsema. Resultatet förhandlingarna kallas concierto econámico ekonomisk

av överenskommelse. Innehållet i överenskommelsen och kriterierna för fastställandet av kvoten gäller under en femårsperiodm Den autonoma regionen Baskien finansieras således i huvudsak genom de överföringar som kommer från de tre provinsemas skatteintäkter.

Den autonoma regionen Navarra finansieras ett liknande sätt, med den enda skillnaden att den beslutar om, reglerar och tar upp skatterna själv, eftersom den endast har provinsm Den behåller en del av

en skatteintäktema för eget bruk och överför resten till staten. Den del som överförs till staten fastställs också i förhandlingar mellan regionen och staten, och resultatet förhandlingarna kallas convenio econámico eko-

av nomisk överenskommelse.

För att illustrera och jämföra de olika modellerna för finansieringen av de autonoma regionerna i Spanien under mitten 1990-talet även om de verkliga siffrorna från det systemet trädde i kraft 1997 inte fanns

nya som tillgängliga när detta kapitel skrevs, kan följande siffror för de autonoma regionernas inkomster anföras:

Autonoma regioner i det allmänna systemet: 0 egna inkomster: 12 % 0 statliga överföringar: 86 % 0 överföringar från Europeiska unionen: 2 %

Den autonoma regionen Baskien: 0 egna inkomster: 14 % 0 överföringar från de tre historiska provinsema: 66 % 0 statliga överföringar: 19 % 0 överföringar från Europeiska unionen: l %

Den autonoma regionen Navarra: 0 egna inkomster: 88 % 0 statliga Överföringar: ll % 0 överföringar från Europeiska unionen: 1 %

Det finns en strävan efter en ökad ekonomisk balans i finansieringen av de autonoma regionerna. Syftet är å sidan säkerställa de ena att att autonoma regionerna tar på sig sin del det politiska för skatteav ansvaret uppbörden och den reglering skatterna behövs för finansiera av som att servicen och de offentliga investeringarna, och å andra sidan att också säkerställa att graden av ekonomisk autonomi så långt det går närmar sig graden av politisk autonomi, så att autonomin kan bli så fullständig som

möjligt.

5¶Samarbete, och

samordning kontroll

mellan administrationer

5.1¶Samarbete och mellan staten och

samordning

de autonoma regionerna

Samarbetet och samordningen mellan staten och de regionerna autonoma tillhör de otydliga områden har att göra med territoriella som statens organisation som konstitutionen inte tar i detalj. Konstitutionen fastställer upp endast den allmänna principen administrativ samordning, ska om som genomsyra hela den offentliga förvaltningens sätt att fungera art. 103. Detta innebär att denna viktiga aspekt på styrelsesystemets inneboende drivkraft i praktiken har utvecklats och reglerats ad hocgenom bestämmelser. I dag kan urskilja två tillvägagångssätt för åstadman att komma detta samarbete eller samordning förvaltningen: bilateralt av a samarbete mellan staten och autonom region, och b multilateralt en samarbete mellan staten och samtliga autonoma regioner i så kallade sektorskonferenser. Bland dessa konferenser är Konferensen for EUfrågor av särskild betydelse och relevans.

5.1.1 Bilateralt samarbete

Det bilaterala samarbetet mellan staten och autonom region det en var första systemet för samarbete och samordning tillämpades efter de som att autonoma regionerna inrättades. Det är utan tvivel det system de som mäktigaste regionerna Baskien och Katalonien föredrar. Det är ingen - tillfällighet att just dessa regioner de första inrättades var som som autonoma regioner, och därför de första tillämpade i praktiken. som systemet Detta system for samarbete och samordning är särskilt väl lämpat för hanteringen enskilda frågor. Resultatet samarbetet är vanligtvis av av

193 l

överenskommelser om samarbete och bildandet av permanenta organ för samarbete och samordning

5.1.2 Multilateralt samarbete: sektorskonferenserna

Det multilaterala samarbetet mellan staten och de autonoma regionerna bedrivs normalt sett i de så kallade Sektorskonferensema specialiserade kommittéer, där mer specifika Samarbetsområden behandlas. Sektorskonferensema består av den minister eller de ministrar från den nationella regeringen som har ansvaret för det aktuella sakområdet samt motsvarande ministrar från de autonoma regionemas styrelseorgan. Målet är att skapa enhetlighet i den offentliga förvaltningens verksamhet genom samarbete och samordning gemensamma områden.

Sektorskonferensema sammanträder regelbundet, minst två gånger om året. Det är ministern för sakområdet i fråga som sammankallar mötena och han eller hon sitter även ordförande för mötet. Endast de administrationer som undertecknar sektorskonferensemas överenskommelser är förpliktigade att fullfölja bestämmelserna. Trots deras begränsade rättsliga verkan är målet att skänka en viss status dessa överenskommelser, och de tillkännages därför i senaten och publiceras i statens offentliga handlingar och i de berörda autonoma regionemas offentliga handlingar. Som ett resultat sektorskonferensemas överenskommelser kan "gemen-

av samma organ för tillsyn och kontroll skapas, som ska se till att bestämmelserna följs och som också löser tolkningsproblem som kan uppstå när bestämmelserna ska verkställas. Om tillsynen av överenskommelsen kräver att permanent gemensam organisation skapas, kan detta också

en leda till inrättandet av ett förbund Consorcio som är en juridisk person

- med beslutsfattande organ och en egen intern organisation.

För närvarande finns det 20 sektorskonferenser. Dessutom finns det även tio liknande organ, kallade Consejos råd och i några av dessa deltar även andra organisationer till exempel kommunerna, eller olika

som branschorganisationer. Alla dessa organisationer betraktas som organisationer den första nivån, dvs. organ som består av den ansvarige ministern central nivå och av ministrarna från de autonoma regionerna. Förutom sektorskonferenserna och råden, och i många fall som förgreningar av dem, finns det en stor mängd organisationer av detta slag på den andra nivån, dvs. bestående av tjänstemän på lägre nivå från olika ministerier generaldirektörer m.fl. som behandlar de mindre bety-

- delsefulla frågorna för respektive ministerium, vid sidan av oräkneliga kommissioner, arbetsgrupper osv., som bildas ad hoc.

Även majoriteten dessa specialiserade kommittéer måste

om av sammanträda i formell mening minst två gånger om året, är sanningen den att

l

de sammanträder mycket sporadiskt, bland annat beroende på tiden. Vissa

sammanträder oftare än andra, inte träffas gång året. De som ens en om mest aktiva är kanske sektorskonferensema för jordbruk, utbildning och det nationella hälso- och sjukvårdssystemets interterritoriella råd.

När det gäller de sektorskonferenser har att göra med EU-frågor som nådde staten och de autonoma regionerna överenskommelse 1994, i en vilken ett ram fastställdes miniminivå för de som angav en autonoma regionemas deltagande i den statliga beslutsprocessen EU-frågoma om Deltagandet i processen bestäms sådana faktorer den aktuella av som frågan, EU:s politik på området, vilket ministerråd beslutar som om frågan, samt, naturligtvis, vilken slags kompetens och kompetensnivå som varje autonom region har i frågan. Hur de autonoma regionemas del-

tagande i beslutsprocessen ser ut och hur omfattande det blir, bestäms enligt de ovan angivna kriterierna. En åtskillnad kan i detta sammanhang

göras mellan: När E U-fiågan endast påverkar de kompetensområden uteslutsom ande tillhör staten. I dessa fall informerar endast centralmakten de olika autonoma regionerna frågan inom för respektive om ramarna sektors konferens, konferensen har visat sitt intresse för den om aktuella frågan. När E U-fiågan endast påverkar de kompetensområden uteslutansom de tillhör de autonoma regionerna. I dessa fall måste den centrala regeringen då den ska fastställa Spaniens inledande position i förhandlingarna i rådet ta hänsyn till den uppfattning de autonoma regionerna som ger uttryck för när deras kompetensområden påverkas den aktuella av EU-frågan, under förutsättningen att de har lyckats komma fram till en gemensam ståndpunkt före rådets beslut. När besluten riskerar att föra med sig ökade kostnader eller minskade intäkter för statsförvaltningen

måste de autonoma regionemas ståndpunkt stämma gemensamma överens med centralmaktens uppfattning i frågan. När E U-fiügan påverkar kompetensområden delas eller som sammanfaller mellan staten och de autonoma regionerna. I dessa fall måste den centrala regeringen ta hänsyn till de autonoma regionemas

gemensamma ståndpunkt då den ska fastställa Spaniens inledande position i förhandlingarna i rådet. Den ståndpunkten gemensamma måste emellertid inte endast uttryck för överenskommelse vara en mellan de autonoma regioner vilkas kompetensområden påverkas av frågan, utan också ett resultat av en överenskommelse uppnåtts som mellan staten och regionerna före ministerrådets beslut.

1 de frågor där de autonoma regionerna inte lyckas nå fram till en gemensam position, räcker det för staten att lyssna till de argument som framförs under sektorskonferensema.

l

Förutom de ordinarie möten processen kräver, sammanträder alltid som sektorskonferensema i plenum när ett nytt land tar vid som ordförandeland i rådet vid varje halvårsskifte, för att kunna analysera det program som det ordförandelandet lägger fram. nya Bland alla sektorskonferenser behandlar EU-frågor, är Konferensom för EU-frågor särskild betydelse. Detta inrättades först insen av organ formellt 1988 civilministeriet i samarbete med EU-ministem för att av underlätta de autonoma regionemas deltagande i EU-frågor. Konferensen visade sig ändamålsenlig och effektiv när det gällde att gemensamt vara hantera de olika frågor uppstod, vilket gjorde att den inrättades som som 1992 och breddades ytterligare 1994.8° Konferensen ett permanent organ erhöll slutligen fullständig institutionell och lagstadgad status 1997, lag 2/1997 den 13 Konferensen tar upp frågor som gäller genom av mars. institutionerna och Europa, dvs. frågor av mer allmän karaktär, eftersom de specifika frågorna eller sektorsfrågoma behandlas de olika sektorsav konferensema. Eftersom konferensens ansvarsområde gäller hanteringen allmänna frågor eller institutionella frågor, sammanträder konferensen av inte lika ofta eller regelbundet som sektorskonferensema dock minst två året. gånger om Den deltar i konferensen för EU-frågor är civilministem, som som sitter ordförande och representerar staten, samt ministrar från de olika autonoma regionerna, vilka utses för detta uppdrag av presidentema i regionerna och för de frågor konferensen behandlar. som ansvarar som Därutöver kan tjänstemän från olika delar förvaltningen eller tekniska av experter närvara vid sammanträdena, beroende på vilken fråga som behandlas. Konferensen har också ett stödorgan som kallas Kommittén för samordning EU-frågor, och för att förbereda konav som ansvarar ferensens arbete. Den består generaldirektörer från statsförvaltningen av

och de autonoma regionemas styrelseorgan.

5.1.3 Parlamentariskt samarbete: De autonoma regionemas generalkommitté

Det finns även parlamentarisk inrättning är till för förhållandet en som mellan staten och de autonoma regionerna, kallad De autonoma regiogeneralkommitté. Den befinner sig utanför de begränsade ramarna nemas för samarbetet inom förvaltningen och är mera inriktad på politiskt samarbete och samordning. Kommittén bildades i den spanska senaten 1994, och hade den dubbla målsättningen att de autonoma regioa ge ändamålsenlig och effektiv representation i de centrala statsnerna en mer vilket de tidigare inte hade haft, då de senatorer som utsetts av organen de autonoma regionerna inte riktigt hade fyllt den funktionen, och b att

l

öka senatens betydelse och göra den ändamålsinriktad förmer genom att stärka dess roll som den territoriella representationens kammare. Denna roll är numera endast nominell, trots att den fastställts i konstitutionen. De

autonoma regionemas generalkommitté består dubbelt så många av senatorer som de ordinarie kommittéema i senaten, där det paradoxalt inte nog finns något krav på att senatorer de olika som representerar autonoma regionerna ska finnas med. Den statliga förvaltningen kan vid närvara sessionema och delta i diskussionerna i kommittén. Det som är mest utmärkande för kommittén är dock att presidenterna eller ministrarna från de autonoma regionerna också kan närvara vid sammanträdena och delta i diskussionerna. Det är också möjligt för än ledamot regionemas mer en av styrelseorgan att närvara och delta i diskussionerna de olika punkterna om på dagordningen, bara kommittén informeras detta i förväg. om om De autonoma regionemas generalkommitté måste känna till och uttala sig om allting faller inom senatens kompetensområde och som som påverkar de autonoma regionerna. Det måste emellertid framhållas inatt rättandet av kommittén inte har lett till förverkligandet de två målav sättningar som låg bakom dess tillkomst. De regionerna autonoma representeras inte på ett bättre sätt i det nationella parlamentet i dag, och

senatens position har inte heller stärkts denna inrättning. genom

5.1.4 Statens representant i de autonoma regionerna

Delegado del Gobierno statens representant i varje region är ett organ som infördes genom 1978 års konstitution med syftet leda att statsförvaltningen i den autonoma regionens territorium, också men att samordna den med den autonoma regionens förvaltning. Även avsikten om inte enbart var att Delegado del Gobierno skulle samordningsvara ett organ, upprätthåller organet samarbets- och samordningskanalema mellan den allmänna statsförvaltningen och den regionens

autonoma förvaltning,

liksom med motsvarande lokala institutioner.

Delegado del Gobierno deltar i de

gemensamma överföringskom-

mittéerna, i de bilaterala samarbetskommittéema och i andra samarbets-

organ av likande slag. De olika Delegados del Gobierno fungerar därför inte som reglerings- och kontrollinstanser i de regionerna, till autonoma skillnad från de guvemörer förr fanns i varje provins. Även som om de har samordningsuppgifter i relation till de autonoma regionerna, är deras direkta samordningsverksamhet i praktiken begränsad till gälla de att statliga ministeriernas territoriella verksamheter och de lokala myndigheterna kommunerna och provinsema regionen - i den autonoma

SOU 1999:1 16 197

l t; 5.2 Kontrollen över de autonoma regionemas

verksamhet

5.2.1 Ordinära och extraordinära kontrollmekanismer

Tillsynen över de autonoma regionemas verksamhet är en av de känsliga frågor oftast undviks i den aktuella politiska debatten om autonomi-

som frågan i Spanien. Det beror på att varje hänvisning till statlig kontroll eller tillsyn över de autonoma regionemas verksamhet uppfattas attack

som en mot den regionala autonomins innersta väsen. Den spanska modellen för politisk autonomi med de olika sätten att uppnå autonomi och skillnaderna

i kompetensfördelning är mycket komplicerad. På många områden sam-

manfaller statens och de autonoma regionemas kompetenser och många aspekter inrymmer olika juridiska tolkningsmöjligheter. Denna komplexitet har orsakat hel del konflikter, även de är betydligt färre i dag än

en om när autonomiprocessen inleddes. Trots att autonomiprocessen i verkligheten fortsätter att öppen och utvecklingsstadier fort-

vara en process nya farande är möjliga, har författningsdomstolen under årens lopp i realiteten redan fastställt innebörden i alla de begrepp som processen givit upphov till.

Författningsdomstolen har således varit sista instans som åberopas när det gäller kontrollen av de autonoma regionemas verksamhet. Den är emellertid inte den enda kontrollmekanismen, och inte heller den vanligaste. Konstitutionens artikel 153 innehåller nämligen föreskrifter om fyra olika kontrollinstrument, vilka fastställer vilka statliga organ som ska vara tillsynsorgan och vilka av de autonoma regionemas verksamheter som de ska kontrollera. a Författningsdomstolen prövar om de autonoma regionemas bestäm-

melser är författningsenliga och kan ges laga kraft. bCentralmakten utövar tillsyn över de ansvarsområden som staten kan

överlåta eller delegera till de autonoma regionerna i grundlagar, rörande frågor statlig kompetens som kan överlåtas eller delegeras.

om

Förvaltningsdomstolama utövar tillsyn över sådant som har att göra

c

med de autonoma regionemas förvaltningar, dess verksamhet och

bestämmelser. dRevisionsrätten utövar tillsyn över sådant som har att göra med eko-

nomiska frågor och budgetfrågor.

Dessa fyra institutioner är dock inte de enda kontrollinstrument som finns tillgängliga. I konstitutionen nämns flera, och autonomilagama och grund-

Q

lagarna kan införa former kontroll de regionemas nya av av autonoma verksamheter. I detta avseende kan även det spanska parlamentet eller Defensor del Pueblo statens ombudsman och de olika regionemas ombudsmän, när de inrättas utöva tillsyn över de regionemas autonoma verksamhet, även om det sker på ett annat sätt. Alla dessa mekanismer är vanliga kontrollinstrument, endast a, men c och d används i någon större utsträckning. När det gäller bör det

b

nämnas att staten har överlåtit eller delegerat kompetens i fråga statligt om ägande till de autonoma regionerna via grundlagar vid endast tilltre fällen det viktigaste tillfället 1992, vilket nämndes tidigare. Inget var av dessa fall har lett till att staten varit tvungen att utöva kontroll på annat sätt än det som vanligtvis tillämpas, dvs. via domstolarna, revisionsrätten

eller författningsdomstolen.

Vid sidan dessa ordinära kontrollmedel, innehåller konstitutionen av även föreskrifter extraordinära kontrollmedel kan tillämpas under om som mycket speciella förutsättningar. I artikel 155 stadgas att om en autonom region inte följer de förpliktelser konstitutionen ålägger den eller som agerar på ett sätt som på allvar hotar Spaniens intressen, kan centralmakten vidta de åtgärder krävs för att tvinga fram efterlevnaden som av förpliktelsema eller för att skydda sina intressen. Det åsyftas är som en kontrollmekanism särskilt allvarlig karaktär, tillämpning kräver av vars a ett godkännande av en absolut majoritet i senaten och b centralatt makten redan har kallat till sig presidenten i den autonoma regionen och att denna kallelse inte har hörsammats.

5.2.2 Kontrollmekanismer med avseende på verkställandet

av EG-lagstiftning

Utöver de kontrollmekanismer redan har nämnts, vilka används för som tillsyn av alla typer av verksamheter de autonoma regionerna besom driver, kan staten i de särskilda fall rör verkställandet EG-lagsom av stiftning även tillgripa en rad olika speciella rättsliga förfaranden. Dessa åtgärder syftar dels till att inte bara säkerställa

a att EG-lagstiftningen

verkställs, utan även att detta görs ett korrekt sätt i de autonoma regionerna, dels b till att skydda statens position i förhållande till EU:s institutioner, då det är staten bär för genomförandet ensam som ansvaret av gemenskapslagstiftningen inom det egna territoriet. När det gäller verkställandet av EG-lagstiftningen kan staten således vidta följande åtgärder: 0 I de fall där lagstiftning saknas kan staten åtgärda frånvaron av autonoma bestämmelser med redan existerande nationell lagstiftning för att kunna utveckla eller verkställa gemenskapslagarna. Vad staten

l

emellertid inte kan göra är att avsiktligt fylla luckoma i den autonoma regionens lagstiftning att utfärda ad hoc-lagar och därmed genom den lagstiftarens roll. ersätta autonoma I de fall där den autonoma regionens bestämmelse är oförenlig med 0 EG-lagstiftningen kan staten överklaga den aktuella bestämmelsen i domstol. I de fall där lagarna i de olika autonoma regionerna är mycket olika och 0 avviker kraftigt från varandra kan staten utfärda harmoniseringsförordningar för regionemas bestämmelser. I de fall ett uppenbart brott föreligger allvar påverkar Spaniens 0 som intressen kan staten tvinga den autonoma regionen i fråga att fullfölja sina rättsliga skyldigheter att vidta de åtgärder som krävs genom vilket nämndes tidigare.

Det ska dock påpekas att dessa medel för att säkerställa att EG:s rättsakter efterlevs de autonoma regionerna hittills inte har kommit till användav ning, eftersom de autonoma regionerna i allmänhet har lyckats fullgöra sina skyldigheter med avseende på genomförandet av EG-lagstiftningen. Under Spaniens första tio år medlemsstat i EU har EG-domstolen som endast vid två tillfällen fällt staten för brott grund av en autonom

regions agerande.

För att säkerställa att de autonoma regionerna i tillräckligt hög utsträckning rättar sig efter EG-lagstiftningen och att centralmakten kan fullgöra sin skyldighet att kontrollera denna efterlevnad för vilken den har det yttersta ansvaret, måste staten ha tillgång till all nödvändig information på detta område. För detta ändamål är alla territoriella förvaltningsorgan de lokala myndigheterna såväl de autonoma regionerna förpliksom tigade enligt lag att vidarebefordra all information som EU efterfrågar till

den statliga förvaltningen i enlighet med fördragsbestämmelsema. När det

är fråga statliga bidrag art. 92-94 i Romfördraget och skyldigheten om i förväg informera EU-kommissionen alla projekt som får statligt att om stöd, har ett snabbt kommunikationsförfarande mellan de autonoma regiooch ministern för EU-frågor samordningsorgan i nerna - som agerar som frågan upprättats Ministem för EU-frågor förmedlar all den informa- tion kan användbar detta område till de autonoma regionerna, som vara liksom allt slags stöd de begär. Han förmedlar också viktiga annat som kontakter när EU-kommissionen eller autonom region begär det. en När det gäller statens förhandlingar i EU-kommissionens förprocessuella förfaranden, påverkar de autonoma regionemas kompetenssom områden och deras sätt att använda sin kompetens på, har staten och de autonoma regionerna kommit överens att skapa ett informations- och om rådgivningsförfarande för dessa ändamål i konferensen om EU-frågonm Ministem för EU-frågor informerar därför de autonoma regionerna om de

200 SOU 1999:1 16

l |

mål där spanska domstolar har begärt förhandsavgöranden från EGdomstolen, förutsatt att målet är resultat ett av de regionala institu-

tionemas agerande eller underlåtenhet Ministem att agera. och den auto-

noma regionen kan undersöka saken och diskutera framställan om en ska

göras till EG-domstolen.

6 Sammanfattning

Styrelsen mellannivå och dess struktur är således mycket

komplicerad i

Spanien och innefattar mängd organisationer en som sinsemellan är

mycket olika. Av alla dessa organisationer med undantag för kommunerna är det endast de regionerna - autonoma som är verkligt

politiska och handlingskraftiga till sin De andra natur. organen på

mellannivå har analyserats i detta kapitel som är snarare administrativa

förvaltningsorgan. Detta gäller även provinsema, trots deras politiska

karaktär.

En viss jämvikt håller gradvis på att skapas i strukturen helhet. De som autonoma regionerna inrättades i början på 1980-talet har haft som nästan

tjugo år på sig att befästa sin ställning och funktion inom det nya spanska

demokratiska systemet. Deras kompetensområden har utvidgats avsevärt både när det gäller de autonoma regioner vid som inrättandet hade den

lägsta kompetensnivån och dem befann sig på mycket som en högre nivå och följaktligen har även centralmaktens roll minskat. I dag kan man säga

att de olika aspekterna medborgarnas vardagsliv till delen av största återfinns bland de autonoma regionemas

kompetensområden. Den politiska

decentraliseringsprocessen har därför gått framåt med stormsteg, och nått

sitt syfte efter mycket kort tid mindre än tio år efter antagandet 1978 - av års konstitution. Detta kan jämföras med liknande

decentraliserings-

processer i Belgien eller Italien, vilka inte nådde sina mål förrän mer än trettio år efter det andra världskriget. j

Den funktion kanske är minst utvecklad som i autonomiprocessen är

finansieringen. Detta beror inte enbart på de konstitutionella i

begräns-

ningar som styr centralmaktens fastställande skattenivån och den allav männa skattelagstiftningen, utan också på att statens komplicerade territoriella struktur gör det mycket svårt uppnå att en balanserad kompe-

tensfördelning i skattehänseende mellan staten, de regionerna autonoma och de lokala myndigheterna, detta utan att antingen påverkar statens

finansiering eller medborgarnas skattebörda. Efter fullföljandet

av 1996

års politiska överenskommelser mellan centralmakten och de autonoma

regionemas styrelseorgan vilka beskrevs tidigare i kapitlet- - går utveck-

lingen ett tydligt sätt -mot utökning de regionemas och en av autonoma

l

kommunernas skatteförmåga och deras självbestämmanderätt på detta område. Den finansiella och ekonomiska autonomin nännar sig således den nivå politisk autonomi som redan har uppnåtts. När 1978 års

av konstitution antogs, svarade centralmakten för nästan 90 % av de offentliga utgifterna, medan de lokala myndigheterna svarade för 10 %. I dag, när överföringen viktiga och kostsamma serviceområden som

av hälso- och sjukvård och utbildning till de autonoma regionerna håller på att slutföras i praktiken, har staten minskat sin andel utgifterna till

av 56 %, medan de autonoma regionerna står för drygt 30 % av utgifterna och de lokala myndigheterna för 14 %.

Drivkraften bakom inrättandet av de autonoma regionerna har emellertid paradoxalt givit upphov till påtaglig centraliseringstendens

nog en inom regionemas territoriella gränser; en tendens vilken som vanligt har drabbat kommunerna och provinsema. Nu, i slutet på 1990-talet, finns det ett behov att också skapa jämvikt för kommunernas del och att förstärka

av deras roll, då 1978 års konstitution även dem rätt att själva bestämma

ger över sina angelägenheter. En de viktigaste frågorna på den poli-

egna av tiska dagordningen i Spanien i detta sammanhang är diskussionen om det

kallas den lokala pakten. Den handlar i huvudsak att genomföra som om

rad reformer funktionellt och ekonomiskt slag, vilka ska ge komen av

framträdande roll ligger mer i linje med det antal munerna en mera som och den typ kompetensområden de har ansvaret för i dag. Det

av som spanska kommun- och provinsförbundet har det ambitiösa målet att de lokala myndigheterna och de autonoma regionerna ska svara för 25 % var

de offentliga utgifterna, medan centralmakten ska ta hand om de övriga av 50 %. För närvarande förefaller det dock förverkligandet av detta

som om mål ligger långt fram i tiden, och att den närmaste framtiden inte kommer att medföra några radikala förändringar.

Sammanfattningsvis har autonomiprocessen i Spanien inneburit att en påtaglig centrifugalkraft har byggts i hela systemet, av flera skäl; man avfärdade rent federal modell med ett enda, fast system för kompe-

en tensfördelningen när konstitutionen utarbetades och valde i stället ett flexibelt, komplext och progressivt system för att uppnå autonomi. Processens centrifugalkraft leder i allt högre utsträckning till att staten förlorar kompetensområden, och att de autonoma regionerna följaktligen får kompetensområden. Ur politisk synvinkel leder denna dynamik

nya dessutom till att relationerna mellan centralmakten och de regionala styrelseorganen blir till ett spel med ständiga slitningar, konflikter och överenskommelser, vilket är till nackdel för det politiska och konstitutionella systemet i stort. De regionala styrelseorganens ställning gynnas naturligtvis det existerande maktförhållandet i det nationella parla-

av mentet, tvingar de stora rikstäckande partierna, PSOE och PP, att

som

l

söka stöd från de regionala partierna och att acceptera deras krav för att kunna bilda regering. Problemet med systemets centrifugalkraft är den ständigt närvarande känslan av att det uppnås inte är slutgiltigt och decentralisesom att ringsprocessen måste fortsätta i ett slags oändligt förlopp. En stor osäkerhet råder, som bottnar i det faktum att ingen huvudaktörerna i av processen har en tydlig föreställning åtminstone inte vad det sista

officiellt om

steget i processen bör det slutmål hela är vara, som processen väg mot. De politiska aktörerna i Spanien kommer kanske inom framtid en snar att tvingas inrikta sig på att nå politisk överenskommelse stabilien ny som serar förhållandet mellan staten och de autonoma regionerna för i gott, likhet med den upphov till det nuvarande demokratiska som gav systemets konstitution och inrättandet de regionerna själva. av autonoma

7¶Juridiska källor och

bibliografi

Källor

Allmän lagstiftning:

1978 års spanska konstitution Ley 12/ 1983, 14 oktober, del Proceso Autonámico. Ley 30/ l 992, 26 november, de Régimen Juridico de las Administraciones Püblicas del Procedimiento Administrativa Comün. y Ley Orgánica 5/1985, 19 juni, del Régimen Electoral General.

Lokala styrelseorgan: Ley 7/ 1985, 2 april, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Real Decreto Legislativo 781/1986, 18 april, T de las

exto Refundido

Disposiciones Legales Vigentes Materia de Régimen Local. en Real Decreto 2568/1986, 28 november, Reglamento de Organizacián, F uncionamiento y Régimen Juridico de las Entidades Locales. Ley 39/1988, 28 december, Reguladora de las Haciendas Locales. Real Decreto 665/ 1990, 25 maj, el Regula la Cooperacián por que se Econámica del Estado las Inversiones de las Entidades Locales. a

De autonoma regionerna:

Lagstiftning om autonomi:

Baskien LO 3/ 1979, 18 december Katalonien LO 4/1979, 18 december Galicien LO 1/1981, 6 april Andalusien LO 1981, 6 december Asturien LO 7/1981, 30 december

1999:116 203 SOU

Cantabria LO 8/1981, 30 december La Rioja LO 3/1982, 9 juni Murcia LO 4/1982, 9 juni Valencia LO 5/1982, 1juli Aragonien LO 1982, 10 augusti Castilla-La Mancha LO 9/1982, 10 augusti Kanarieöarna LO 10/1982, 10 augusti Navarra LO 13/1982, 10 augusti Extremadura LO 1983, 25 februari Balearerna LO 2/1983, 25 februari Madrid LO 3/1983, 25 februari Castilla Leön LO 4/1983, 25 februari

y Ceuta LO 1995, 13 mars Melilla LO 2/ 1995, 13 mars

Allmänna lagar:

Orgánica 8/ 1980, 22 september, de Finanaciacián de las Ley

Comunidades Autánomas. la Ley Orgánica 3/1996,

Modificada por

27 december.

14/1996, 30 december, de Cesián de Tributos del Estado a las Ley

Comunidades Autánomas de Medidas F iscales Complementarias.

y

26 december, del F onda de Compensacián Interterritorial. Ley 29/1990,

50/1985, 23 december, de Incentivos Regionales la Correccián Ley para

de Desequilibrios Econámicos Interterritoriales Real Decreto

1535/1987, 11 december, el aprueba el Reglamento de

por que se

desarrollo de Ia Ley.

l

LITTERATUR

Av utrymmesskäl är det inte möjligt att ta med den omfattande litteraturen spanska om den lokala självstyrelsen och de autonoma regionerna här. Följande verk bör dock nämnas på grund av deras allmänna perspektiv och den informationsrikedom de erbjuder sådana områden som som lag-

stiftning.

Aja, E. red., 1998, Informe Comunidades Autánomas 1997 Barcelona: Instituto de Derecho Püblico, 2 vol. informe Este sobre las Comunidades Autönomas publica anualmente se desde 1989. Ministerio las Administraciones Publicas, 1991, para Régimen de distribucián de competencias entre el Estado y las Comunidades Autánomas Madrid: MAP. Ministerio las Administraciones Publicas, para 1993, El Estado Autonámico Madrid: MAP, 3 vol. Ministerio las Administraciones Publicas, para 1995, La participacián de las Comunidades Autánomas los en asuntos comunitarios europeos Madrid: MAP. Sécrétariat Général de l°Action Exterieur du Gouvemement Basque, 1996, Les pouvoirs des Länder, Cantons, Régions et Communautés Autonomes matiêre en d action exterieur et communautaire: Cadre législatif Maastricht: EIPA-IVAP.

l

PÅ MELLANNIVÅ I

STYRELSEN

EUROPA: SAMMANFATTNING OCH

SLUTSATSER

Larsson, Koen Nomden och

Torbjörn

Franck Petiteville

1 Inledning

Huvudsyftet med denna studie är att beskriva olika typer offentliga förav valtningsstrukturer mellannivån. Studien riktar sig att identifiera de olika slag administrativa självstyrelser är aktiva på mellannivån av som beskriva deras relation till andra administrativa enheter, antingen och att nivå eller på de centrala och lokala nivåerna. Fyra grundläggpå samma ande frågor har ställts: mellannivån organiserad i olika länder, i termer dess förhåll- Hur är av ande till och i jämförelse med de centrala och lokala nivåerna Vad betraktas fördelarna respektive nackdelarna med den specisom fika organisationen av mellannivån Har tillkomsten EU och inrättandet regionkommittén resulterat i av av några märkbara organisatoriska eller andra strukturella förändringar mellannivån I vilken riktning är mellannivån på väg att förändras

De får på dessa frågor beror naturligtvis på vad man menar svar som man med mellannivån. Nationalstatemas styrelseskick beskrivs ofta i termer centrala och av lokala styrelsenivåer, dessa två begrepp är oftast otillräckliga för att men kunna fullständig bild hur nationalstat är organiserad och ge en av en strukturerad. I de flesta länder tenderar vi att finna strukturer och organisationer utgör viktiga beståndsdelar i de nationella förvaltningssom det inte är så enkelt att klassificera dem tillhörande systemen, trots att som antingen den centrala eller den lokala styrelsenivån. Dessa strukturer går under olika beteckningar i olika länder, till exempel har vi något som

.l

kallas autonoma regioner i Spanien, regioner och språkliga gemenskaper i Belgien, regioner i Frankrike och Italien, Länder i Tyskland och Österrike, provinser i Nederländerna, Belgien, Italien och Spanien. Landstingskommuner existerar i de flesta nordiska länderna och i Storbritannien.

I Grekland utgör de självstyrande prefekturerna den andra nivån av den lokala styrelsen, och regionerna är statliga administrativa enheter, även om de är relativt självständiga. Frankrike och Sverige har prefektsystem, och i Finland är det mycket vanligt med kommunalförbund, för att nämna nâgra exempel.

Några av problemen med de olika beteckningama har självfallet att göra med problemet att översätta olika begrepp till andra språk. Det finns emellertid också ett grundläggande problem mer i själva verket finns det -

ytterst få offentliga förvaltningsstrukturer på mellannivån

som är likadana, när man jämför olika länder med varandra.

Begreppet region används ofta nuförtiden för beskriva att strukturer som varken är del den centrala styrelsenivån eller en av den lokala styrelsenivån. Detta synsätt tenderar emellertid bortse att från det faktum

att statliga regionala förvaltningsenheter dekoncentrerade

administrativa system kan spela mycket viktig roll aktörer en som på den regionala arenan, vilket denna studie visar. Ett begrepp, "meso, annat används ibland för att beskriva strukturer inte som uppenbart tillhör de centrala eller lokala styrelsenivåema. Problemet med begreppet meso är att det sällan inbegriper tillkomsten administrativa strukturer av nya som uppstår genom samarbete mellan kommuner, så kallade kommunalförbund.

För att betona att statliga regionala förvaltningar liksom kommunalförbund kan utgöra viktiga beståndsdelar i ett lands regionala förvaltning, används begreppet mellannivån i denna studie. Detta

begrepp inbegriper därför inte endast offentliga förvaltningsstrukturer,

som till exempel olika typer av regionala självstyrelser, utan även dekoncentrerade

statliga depar-

tement och myndigheter på den regionala nivån olika samt slags kommunalförbund. Mellannivån är med andra ord

någonting som är geo-

grafiskt mindre än eller befinner sig under den centrala statsmakten, men samtidigt någonting som är större än, eller befinner sig ovanför, den

grundläggande nivån av lokal självstyrelse kommunerna.

Ett av problemen med att använda begreppet mellannivå är hur storstäder ska klassificeras. I många fall organiseras och styrs Europas storstäder inte de vanliga kommuner

som om var lokala självstyrelser. På

grund av deras storlek, oftast med tanke på invånarantalet, finns det för det mesta speciella organisatoriska skiljer arrangemang som stora städer från vanliga lokala självstyrelser när det gäller organisation och struktur. Av

denna anledning är det inte ovanligt

att storstäder i olika länder ibland betraktas som regioner. I denna studie betraktas egna emellertid storstäderna i allmänhet inte del mellannivån, som en av utan anses i stället

207 L

höra till de lokala självstyrelsema, även om problemet med detta diskuteras i slutet av detta kapitel. Detta innebär att strukturer på mellannivå i vår definition omfattar två eller flera kommuners geografiska områden. Annorlunda uttryckt är mellannivån inte alltid en struktur som är överordnad kommunerna i hierarkin, utan den kan även vara en struktur som bedriver verksamhet som inte ingår i kommunernas ansvarsområden, t.ex. sjukvård, och som måste svara mot de krav som flera kommuner ställer.

Med denna förhållandevis breda definition av begreppet mellannivån, bör det inte komma som någon överraskning att det finns mellannivåer i nästan varje land, åtminstone i alla dem som har beskrivits i denna studie. Till och med i de länder som man ofta tänker sig sakna alla tillstymmelser till regionala styrelsenivåer Luxemburg, Portugal, Irland, och i viss

utsträckning Finland före 1995 och Grekland före 1996 kan man

identifiera några slags strukturer på mellannivå. I ett litet land som Luxemburg består mellannivån, av uppenbara skäl, till största delen av kommunalförbund. Emellertid beror inte existensen av mellannivåer landets storlek och Danmark, som är ett av Europas minsta länder i geografiskt avseende, har inte mindre än 14 amtskommuner.

2¶Olika strukturer mellannivå typer av på

I inledningen till denna rapport identifierades tre typer av strukturer styrelseorgan på mellannivå regional statsförvaltning, regional själv-

styrelse och lokalt baserade regionala styrelseorgan. Den regionala statsförvaltningen kan dessutom delas upp i ytterligare tre typer av förvaltningsmyndigheter. Den första typen är förvaltningsenheter med enstaka ansvarsområden, som vanligtvis utgörs av departementens regionalkontor eller av centrala myndigheters regionalkontor länsnämnder. Den andra typen statlig regional enhet är myndigheter med många ansvarsområden

av och bred kompetens, vanligtvis kallade prefekturer eller länsstyrelser. Denna typ av myndighet kan ha ett stort antal ganska varierande uppgifter att utföra och vanligtvis i samklang med flera departement eller

agerar myndigheter central nivå. Den tredje typen av regional statsförvaltning gäller den som svarar mot två eller tre departement på central nivå men som till skillnad från prefektmyndighetema saknar mera allmänna statliga intressen att bevaka och främja på den regionala nivån. Denna tredje typ av regionala förvaltningsmyndigheter är relativt ovanlig och återfinns i denna studie endast i två länder, Finland och Storbritannien.

Nästan alla länder i denna studie har några slags regionala statsförvaltningar med enstaka ansvarsområden. Till och med i länder där den regionala nivån inte är så framträdande, har åtminstone vissa departement eller centrala myndigheter regionkontor. I länder Irland, Portugal och

som

I

Luxemburg finns det emellertid få spår regional statsförvaltning; av en dessa länder har i allt väsentligt ett tvånivåsystem. Det går en skiljelinje mellan de länder fortfarande har prefektsom myndigheter av någon större betydelse i huvudsak Sverige och Frankrike och de som har regionala självstyrelser istället. Prefektema - som ursprungligen företrädde staten på den regionala nivån och som var ansvariga för utförandet av ett stort antal statliga funktioner på denna nivå, samt för kontrollen och tillsynen kommunernas verksamheter har av förlorat sin betydelse som regionala aktörer i många länder, även de om inte har försvunnit helt och hållet. I till exempel Norge och Danmark avskaffades prefektsystemet nästan helt och hållet under 1970-talet och i princip alla dess funktioner togs över de direktvalda landstingen. av Prefektema finns emellertid kvar i båda länder och har funnit verknya samhetsområden. En liknande utveckling har nyligen skett i Finland, där prefektema fråntogs många av sina tidigare uppgifter när dessa funktioner övertogs av en ny typ av direktvalda regionala självstyrelser. I likhet med Norge och Danmark finns dock prefektema kvar, även de är färre i dag om än tidigare. I både Sverige och Frankrike har prefektsystemet visat sig vara en anmärkningsvärt stabil institution och prefektema är fortfarande viktiga aktörer i regionala frågor i dag. I båda dessa länder balanseras emellertid prefektsystemet i dag i viss utsträckning direktvalda regionala självav styrelser. Även de direktvalda regionala älvstyrelsema om i både Sverige och Frankrike har andra funktioner att fylla än prefekten så existerar i praktiken ett visst mått spänning och konkurrens mellan dessa två av organ om vem som är den ledande aktören mellannivån. I detta avseende förefaller det som om Nederländerna har ganska en ovanlig organisation, då provinsguvernören drottningens guvernör ingår i den direktvalda regionala självstyrelsens exekutivorgan. Kort sagt, prefekten är fortfarande synlig i nästan alla enhetsstater undersökts; det som är endast i Italien som prefekten helt verkar sakna betydelse. Det förefaller dock prefekten i ett längre perspektiv håller på att förlora mark som om och bli en mindre viktig aktör på den regionala i de flesta arenan enhetsstater. Många länder har emellertid inte endast typ regional statsfören av valtning. I stället kan man finna blandning olika slags förvaltningsen av myndigheter. England har till exempel mängd regionala statsförvalten ningar med enstaka ansvarsområden, det finns också regionala statsmen förvaltningar som lyder under två departement. I Sverige existerar länsstyrelserna sida vid sida med flera regionala statliga myndigheter. I Finland finns till och med alla tre typerna beskrivna regionala av ovan

statsförvaltningen representerade.

209 l

Regionala självstyrelser, dvs. strukturer på mellannivå som väljs direkt av folket, existerar i majoriteten av de undersökta länderna. Dessa regionala självstyrelser är i grund och botten organiserade på eller mindre

mer samma sätt, att en vald Församling utser ett exekutivorgan. Det finns några betydande skillnader mellan de regionala självstyrelsema i denna studie. Först och främst finns det förstås en viktig skillnad mellan länder som har en halvfederal struktur och de länder som är enhetsstater. Delstatema eller regionerna i Tyskland, Österrike, Belgien och Spanien utför många olika uppgifter och har ett övergripande ansvar för planering och utveckling inom sina geografiska områden. Dessa regionala självstyrelsers status och prestige erkänns naturligtvis på ett annat sätt än när det gäller regionala självstyrelser i enhetsstater.

Det finns också betydande skillnader mellan de regionala självstyrelsema i nationalstatema och motsvarande sätt som när det gäller de regionala statsförvaltningama kan man även här göra en åtskillnad mellan de förvaltningsstrukturer med enstaka uppgiftsområden som har en ganska begränsad ansvarighet och de som har ett bredare ansvar. I Sverige till exempel ägnar sig landstingen i huvudsak sjukvårdsfrågor till skillnad från Danmark, där amtskommunema inte bara är ansvariga för sjukvården utan också för vägar, gymnasieutbildning, regional planering, och där de dessutom handlägger överklaganden från allmänheten när det gäller beslut som fattats av kommunerna.

Lokalt baserade regionala styrelser, vanligtvis kallade kommunalförbund, är också en vanlig struktur på mellannivån i många av de länder som studerats. I vissa fall kan dessa regionala styrelser indirekt valda

ses som regionala självstyrelser, då de ges ett ganska brett mandat att främja och bevaka ett visst geografiskt områdes intressen. Finland är kanske det bästa exemplet ett land där många av strukturerna på mellannivån utgörs

av lokalt baserade regionstyrelser. I Finland existerar dessutom både obligatoriska och frivilliga kommunalförbund.

Det är emellertid förhållandevis sällsynt med kommunalförbund som har ett brett mandat att främja och bevaka en regions intressen eller som har mer än en uppgift att fylla. Det är vanligare att bilda lokalt baserade regionala förvaltningsenheter för specifika syften, som på Irland, där sjukhusen drivs av särskilda styrelser. På Irland är det dock inte enbart de lokala självstyrelsema som utser ledamöterna i dessa styrelser, utan även regeringen och berörda intresseorganisationer utser ledamöter.

Inrättandet av kommunalförbund resulterar ofta i mycket flexibla organisatoriska instrument, som kan användas för många olika ändamål. Man finner många gånger kommunalförbund som består av två eller högst ett fåtal lokala självstyrelser som samarbetar i ett mycket begränsat antal frågor.

l

3 Konstitutionella

aspekter

Styrelsen på mellannivå fastställs för det mesta i ett lands författning. De federala konstitutionema i de länder behandlas i denna rapport hänsom visar till det grundläggande faktum att federal stat består federaen av tionen och dess enheter. Länder vars konstitutioner inte direkt omnämner styrelsen på mellannivå är Irland, Norge och Storbritannien. I Norge inrättades direktvalda fylkeskommuner 1975 styrelser på mellannivå och de är underkastade som lagen om kommunal självstyrelse. Kompetensfördelningen mellan de olika styrelsenivåema är fastställd i lagen. Irland, saknar verklig styrelse som en på mellannivå, tilldelade 1991 den lokala självstyrelsen allmän komen petens genom ordinarie lag. I Storbritannien får styrelsenivåema regional och lokal nivå sin makt och sina funktioner enbart från nationell lagstiftning. Deras existens och roller beror helt på parlamentet. Styrelsen på mellannivå är underordnad lagarna lokal självstyrelse, till exempel om lagarna om lokal självstyrelse för England, Skottland och Wales.

3.1 F ederala stater

Det mest långtgående konstitutionella omnämnandet återfinns i Tyskland, där författningen innehåller så kallad evighetsklausul Ewigkeitsen klausel. Denna klausul innebär att principen att Tyskland är federal om en stat inte kan ändras genom en författningsändring. Den grundläggande bestämmelsen i den tyska konstitutionen är att delstatema de federala enheterna har generell kompetens om inte annat stadgas i konstitutionen. Tre kategorier av federal kompetens kan urskiljas i konstitutionen: 1 exklusivt federal kompetens;

2 parallell lagstiftningskompetens: både Bund federationen och

delstatema kan lagstifta, Bund utnyttjar inte denna kompetens; men 3 federal ramlagstiftning: Bund stiftar ramlagar, kompletteras som av

delstatemas implementeringslagstiñning.

Konstitutionen innehåller vidare två viktiga principer för styrelsen på mellannivå. För det första subsidiaritetsprincipen. För det andra att delstatema har övergripande administrativ kompetens, vilket betyder att federala lagar implementeras i delstatema de Länder-lagar. som om vore Endast i vissa fall, som räknas upp i konstitutionen, implementerar delstatema federal lagstiftning representanter för federationen. Dessutom som kan den federala nivån utfärda riktlinjer för implementeringen till delstatema, under förutsättningen att Bundesrat förbundsrådet, som representerar delstatema tillåter detta. Existensen och kompetensen hos av

211 L

styrelseorgan på mellannivå inom delstatema är varje delstats angelägenhet och regleras därför inte i den federala konstitutionen.

Det finns vissa konstitutionella likheter mellan Tyskland och Österrike. Till exempel föreskriver den österrikiska konstitutionen att när en fråga inte uttryckligen tillskrivs den federala nivån för lagstiftning eller implementering, så tillhör denna fråga delstatemas kompetensområde. Kompetensfördelningen fastställs dessutom av konstitutionen. I likhet med Tyskland implementerar delstatema federal lagstiftning. Implementeringen sker emellertid genom den så kallade indirekta federala förvaltningen, för vilken delstatens guvernör är ansvarig och inte delstatens parlament.

I Belgien, liksom i Tyskland och Österrike, har den federala staten endast de kompetenser som uttryckligen har tillskrivits staten. Detta skedde i och med federaliseringen av den belgiska konstitutionen 1993, när överblivna befogenheter fördes över från centralmakten till regionerna och de språkliga gemenskapema.

3.2¶En halvfederal och en regionaliserad stat:

Spanien och Italien

Den spanska konstitutionen föreskriver att Spanien är en enhetsstat som tillerkänner och garanterar de nationaliteter och regioner som den består

rätten till självstyrelse. Den delar många karaktäristiska drag med av federala stater och kan därför betecknas som en federal stat sui generis. Inrättandet de autonoma regionerna genomfördes genom antagandet av

av grundlagar fastställde deras lagar. Karaktäristiskt för både Spanien

som och Italien är differentieringen mellan regionerna. Den spanska konstitutionen föreskriver två sätt att upprätta politisk autonomi; ett grundläggande sätt beskrivs i artikel 143 i konstitutionen och ett

som speciellt definieras i artikel 151 i konstitutionen. Den främsta

sätt som skillnaden mellan de två sätten är att det för proceduren enligt artikel 151 krävs folkomröstning för att uppnå autonom status, vilket därför gör det

en till ett mer kvalificerat förfaringssätt.

Den italienska konstitutionen från 1948 innehåller stadgar om skapandet regioner. Dessa inrättades emellertid fullt ut först 1970. Under

av interimperioden" inrättades vissa regioner genom en speciell lag som antagits grundval konstitutionella lagar. De andra ordinära

av regionerna skapades vanliga, ordinära, lagar. Konstitutionen utgör

genom grundvalen för det administrativa systemet i Italien.

i

3.3¶Enhetsstater

I Danmark inrättades lokala självstyrelser samt amtskommuner genom 1849 års författning. Bestämmelser reglerar styrelsen på mellannivå i som Danmark återfinns också i lagen lokal självstyrelse. l Sverige inneom håller de fyra grundlagama, regeringsforrnen, bestämmelser en av om landstingskommunema och tilldelar landstingen beskattningsrätt för att de ska kunna fullfölja sina åligganden. Portugal är ett speciellt fall. Den portugisiska författningen innehåller principen om de lokala självstyrelsemas autonomi. Författningen innehåller också bestämmelser för inrättandet administrativa regioner, av som ska utgöra styrelseskickets mellannivå, dessa har emellertid inte men inrättats hittills. Man har antagit ramlag deras inrättande, och en om en folkomröstning har även hållits i denna fråga. Den nederländska författningen innehåller bestämmelser provinom serna. En speciell egenskap hos det nederländska systemet är att de organisatoriska aspekterna på provinsema är fastställda i särskild lag, lagen en

om provinsemas självstyrelse.

4¶Kompetenser

De mest uppenbara skillnaderna i kompetens hos styrelseorganen på mellannivån existerar mellan de halvfederala och regionaliserade staterna å ena sidan, och enhetsstaterna å den andra sidan. Delstatema, de autonoma regionerna och folkgruppema i de halvfederala och regionaliserade staterna har lagstiftningskompetens. I Belgien och Österrike till exempel, denna makt inte underordnad är de federala lagstiftningen. Situationen är annorlunda i Tyskland, där principen Bundesrecht bricht Landesrecht federal lag står över Länder-lagar som återfinns i grundlagens artikel 31, gäller vid kompetenstvister. I händelse av konflikt mellan staten och regionerna i Spanien, är de statliga bestämmelserna överordnade de autonoma regionemas bestämmelser på alla områden där de autonoma regionerna saknar exklusiv kompetens. Den spanska författningen fastställer i artikel 148 de sakområden och befogenheter som de autonoma regionerna har generellt för, och i ansvar artikel 149 de sakområden och kompetenser ingår i statens exklusiva som ansvarsområden. Texten i artiklarna innehåller emellertid lång rad foren muleringar och meningar begränsar omfattningen eller exklusiviteten som hos de förtecknade kompetensområdena, och lämnar gråzon som en stor med vad som skulle kunna kallas parallella kompetenser eller delade kompetenser.

213 l

I Italien anges funktionerna hos de speciellt lagstadgade regionerna i en särskild lagstiftning med konstitutionell verkan. De ordinärt lagstadgade regionernas legislativa makt begränsad och kontrolleras dessutom

är mer av centralmakten. Deras lagar måste erhålla centralmaktens null osta, vilket innebär att de står i överensstämmelse med de allmänna principerna i den nationella lagstiftningen och med författningen.

I enhetsstatema har styrelseorganen på mellannivå i de flesta fall rätt att utfärda bestämmelser genom möjligheten och/eller förpliktelsen att utfärda föreskrifter. I vissa fall har mellannivån generell rätt att utfärda

en bestämmelser inom sitt territorium, till exempel när det gäller de nederländska provinserna, där denna rätt fastställs i författningen. I andra länder är möjligheterna att utfärda bestämmelser mer begränsade. Det mest restriktiva landet i detta avseende förefaller vara Storbritannien, där de lokala självstyrelsemas verksamhetsområden är kraftigt begränsade enligt

ultra vires principen.

Tyskland och Österrike skiljer sig från de andra halvfederala och regionaliserade staterna i den bemärkelsen att delstatema har ett mycket stort administrativt ansvar när det gäller implementeringen av federal lagstiftning. Detta uppvägs av delstatemas roll när det gäller att fatta beslut om lagar den federala nivån. I Tyskland representeras delstatema i förbundsrådet av ledamöter från delstatemas regeringar. När det gäller viss lagstiftning är en överenskommelse med förbundsrådet obligatorisk i ungefär 60% av fallen. I andra fall kan en majoritet i förbundsrådet röstas ned förbundsdagen. I Österrike måste förbundsrådet godkänna

av allt som innebär en inskränkning av delstatemas roll när det gäller lagstiftning och implementering.

4.1¶Olika funktioner mellannivån typer av som

fyller

Det finns inga generella regler för vilka funktioner som styrelserna på mellannivån fyller. Antalet funktioner varierar i mycket hög grad mellan länderna. Med tanke denna variation kommer några speciella fall att presenteras.

Ett typiskt drag för självstyrelsema på mellannivå i de nordiska länderna är hälso- och sjukvårdens dominerande ställning, vilket för med sig att mellannivån ibland framstår ett organ med ett enstaka

som ansvarsområde snarare än som ett organ med många ansvarsområden. I Sverige upptar sjukvården 80% landstingens totala verksamhet. I

av Danmark läggs 64 % av amtskommunemas utgifter på sjukhus och övrig hälso- och sjukvård, och i Norge 58%. I Finland utgör hälso- och

sjukvården den viktigaste utgiftskategorin för samkommunema 73 % 1997. Den näst viktigaste servicekategorin på styrelseskickets mellannivå är utbildning. I Belgien och i Tyskland till exempel, är utbildning de en av viktigaste och nästan exklusiva kompetensema på de språkliga gemenskapernas och delstatemas mellannivå. Skillnaden mellan språkliga gemenskaper och regioner i Belgien är att de förra har kompetenser som gäller personer, medan de har kompetens på områden gäller senare som förvaltningen av territoriet, exempelvis ekonomi, offentliga arbeten, som transportväsendet och administrativa befogenheter, tillsynen över som kommunerna. En karaktäristisk kompetens hos de tyska delstatema är att de är helt och hållet ansvariga för den administrativa organiseringen de offentliga av myndigheterna inom den delstaten. Således är det till varje egna upp delstat att bestämma det ska finnas styrelse på mellannivå. Till om en exempel har endast åtta de 16 delstatema administrativ mellannivå av en med generella uppgifter, i denna rapport kallas Bezirksregierung som administrativt distrikt. Dess kompetens skiljer sig mellan de olika delstatema. De administrativa distrikten tillhör delstatens förvaltning och kan sägas utgöra en form av dekoncentrerad förvaltning. De österrikiska delstatema har också administrativa Bezirke, verkställer både federal som och delstatlig administration. I ett mer allmänt perspektiv skulle kunna hävda, att när det gäller man enhetsstater styrelseskick har tre nivåer är styrelsens mellannivå den vars svagaste i termer ekonomi och personal i jämförelse med den högsta av styrelsenivån och den lägsta styrelsenivån. Detta är fallet i de skandinaviska länderna liksom i Nederländerna. I Grekland är den prefekturala självstyrelsen svag i ekonomiska termer, men inte när det gäller personal. I Frankrike är styrelseskickets två mellannivåer båda än den svagare centrala nivån och den lokala nivån. I de halvfederala staterna utgör de federala enheterna mycket stark en styrelsenivå. Detta gäller Belgien och Tyskland, och i mindre utsträckning Österrike. I Belgien, Spanien och Italien där

styrelseorgan med lag-

stiftningskompetens har inrättats senare än i Tyskland och Österrike, har regionerna emellertid förlorat i betydelse i frågor gäller ekonomi och som personal liksom när det gäller deras övriga ansvarsområden. I länder där mellannivån huvudsakligen består kommunalförbund, är av dessa förbund mycket funktionellt inriktade än kommunerna och i mera allmänhet även med avseende ekonomi och personal. svagare

5¶Ekonomi

I alla EU:s medlemsstater och i Norge finansieras styrelseorganen på mellannivån av en kombination av inkomstkällor. I detta avsnitt kommer de vanligaste modellerna för finansieringen av styrelseorganen på mellannivå att presenteras. Man kan i allmänhet skilja mellan tre huvudsakliga inkomstkällor, varav oftast en dominerar: 1 skatter som tas styrelseorgan på mellannivå;

upp av 2 skatter som delas mellan styrelseorganen på central och mellannivå; 3 finansiering genom statliga bidrag. l ll Andra ekonomiska resurser är brukaravgifter och lån.

Modellen med direkta skatter tas styrelseorgan på mellan-

som upp av nivå är den som dominerar i de skandinaviska länderna. I Sverige finansieras de svenska landstingens verksamheter till direkta in-

71 % av komstskatter, medan 14 % kommer från avgifter. Endast cirka 9 % av de i svenska landstingens inkomster kommer från statliga bidrag.

De danska amtskommunema är till nästan 80 % beroende av direkta skatter for sina inkomster. År 1980 denna andel 50 %. I Frankrike

var utgör skatter den viktigaste inkomstkällan för styrelseorganen på mellannivå. År 1993 stod skatter för regionemas inkomster och för 51 %

50 % av av departementens inkomster. Det franska systemet är speciellt i den bemärkelsen att det finns viktiga ekonomiska länkar mellan de tre styrelsel nivåerna under det nationella planet: regioner, département och kommuner. Förutom det faktum att de delar många skatteintäkter fastig- ; hetsskatter, företagsskatter, egendomsskatter m.fl., sker ett stort mått av ömsesidigt bidragsgivande från regioner till departement, från departement till kommuner och vice versa.

I Sverige och Danmark är friheten stor när det gäller att besluta om skattesatsen. I Sverige finns det inga formella begränsningar av de Skattesatser som bestäms av landstingen. Riksdagen kan emellertid ange ramar för de kommunala utgiftema, och inom dessa ramar uppmanas landstingen besluta om sin skattesats. Riksdagen kan även i andra former begränsa den kommunala beskattningsrätten. I Danmark är friheten att ta upp skatter mera begränsad. Skatten tas upp centralt, och amtskommunema kan bestämma skattesatsen inom en centralt beslutad skatteram. I Danmark är friheten skatt sammankopplad med omfattande

att ta upp överläggningar mellan centralmakten och landstingsförbundet Amtsrådsföreningen. Inom ramen för dessa överläggningar uppnås överenskommelser om att inte höja skatterna.

Skattedelning dominerar i de halvfederala staterna. Delningen av skatterna baseras for det mesta på lagstiftning, som slår fast vilken procentandel av skatteintäkten riksnivå som går till federala enheter

l

eller till autonoma Länder. Till exempel går 50,5 % de tyska av momsintäkterna till den federala nivån och 49,5 % går till delstatema. Andra skatter som delas är inkomstskattema och bolagsskattema. Delstatema tar också ut egna skatter. Förvaltningsdistrikten inom länderna hör helt och hållet ihop med delstatema och saknar budgetar och följaktligen egna också inkomster. I Österrike andelen federala inkomster egna är något mindre än i Tyskland, nämligen just under 45 %. De är mindre än de överföringar som delstatema tar emot, vilka ibland är öronmärkta t.ex. för grundskoleutbildning. I Österrike är delning skatter komplex fråga; av en varje skatts procentandel förhandlas för sig och fastställs i federal lagstiftning. I Spanien är skattedelning den huvudsakliga beståndsdelen i den nya finansieringsmodellen för de autonoma regionerna för åren 1997-2001. Denna modell förutsätts föra över 30 % den personliga inkomstskatten av från staten till de autonoma regionerna, och även föra över andra skatter. De så kallade foralregionema, Baskien och Navarra, hade sedan tidigare rätt att ta upp skatter för centralmakten. En del dessa skatter behålls och av resten överlämnas till staten. Delningen statliga skatter utgör nästan av 28 % av dessa autonoma regioners inkomster. Länder där bidrag är de viktigaste inkomstkälloma för mellannivån är till exempel Italien, Norge och Nederländerna. I Italien 1991 de var ordinärt lagstadgade regionerna till 93 % beroende överföringar från av centralmakten, speciellt lagstadgade regioner till 89 % och provinsema till 75 %. Det finns flera skillnader mellan de ordinära italienska regionerna och regionerna med speciell lagstiftning när det gäller ekonomin. Totala transfereringar är vanligt förekommande i regioner med speciell lagstiftning, men är endast begränsad betydelse för regioner med ordinär av lagstiftning. För regioner med speciell lagstiftning tar de sig uttryck som delning av intäkterna från inkomstskatten och delning den av moms som tagits ut inom regionen. Dessa fördelningskvoter fastställs i särskild

lagstiftning.

I Norge finns det en maximal skattesats på 7 % den beskattningsbara av inkomsten. I Nederländerna utgör bidragen till provinsema 60 % provinsemas av inkomstbudget 1997 1996 endast 50,3 %, och det allmänna bidraget från provinsfonden stod för 30 %. Den relativa betydelsen extraavgiftema av på den nationella fordonsskatten ökade från 11,8 % 1996 till 21 % 1997. Kommunalförbund finansieras för det mesta sina medlemskomav muner, ibland tillsammans med statsbidrag. Detta är till exempel fallet i Finland. Ett intressant fall i detta hänseende är Frankrike, där regeringen har lagt fram en proposition införandet företagsskatt för urbana om av en regioner.

En tungt vägande aspekt på finansieringen styrelserna på mellannivå

av är att de olika ekonomiska styrkeförhållandena mellan styrelseorgan på mellannivån är en följd av om de tar skatter eller det sker

upp egna om en delning av de skatter som tas varje styrelseorgan. Skillnader i

upp av styrka framträder inte lika mycket när styrelserna mellannivå i huvudsak finansieras genom bidrag, eftersom dessa i allmänhet är utjämnande. I länder med skattedelning eller där styrelserna på mellannivå till stor del finansieras beskattning, utgör utjämningsmekanismer de

genom en av grundläggande förutsättningarna för systemets livsduglighet. I praktiken leder ekonomisk utjämning till att rikare områden betalar för fattigare områden. Detta instrument uppskattas inte alltid i de rikare områdena. Utjämningssystem förekommer exempelvis i Belgien, Danmark, Tyskland, Spanien, Österrike och Sverige. Det radikala utjämningssystemet är

mest det svenska, som bygger utjämning såväl intäkter utgifter

av som mellan landstingen. I Danmark och Tyskland finns det ett komplicerat utjämningssystem som i flera steg åstadkommer en jämnare fördelning mellan de olika delstatema eller amten. I Spanien står den Interregionala kompensationsfonden för en del centralmaktens bidrag till de autonoma

av regionerna. Denna fond utgör nästan 2 % de autonoma regionemas

av inkomster.

Den allmänna tendensen inom den Europeiska unionen och Norge

är en strävan att öka det ekonomiska oberoendet för styrelserna på mellannivån, antingen genom att öka den relativa betydelsen skatter inkomst-

av som medel, eller genom att ersätta öronmärkta anslag med generella bidrag. Det enda betydande undantaget i detta hänseende är Storbritannien, där bidragen från staten har vuxit i betydelse under de senaste 15 åren och där regeringen även har tagit över rätten att besluta nivån på de företags-

om skatter som ska tas upp. Denna trend kommer att förändras när den framtida regionala självstyrelsen i Skottland beskattningsrätt.

ges

6 mellannivån och till-

Styrelseorganen på

trädet till

gemenskapsprocessen

Alla medlemsstaters mellannivåer består valda finns

som av organ representerade i EU:s regionkommitté. Eftersom detta gäller alla medlemsstater och eftersom regionkommittén endast har rådgivande ställning, ska

en inte beskriva detta institut i detalj. Dessutom har regionkommittén redan varit föremål för ett ökande antal studier sedan Maastrichtfördraget. Det är mer relevant att undersöka andra metoder mellannivåema har för att

som få tillträde till processerna inom EU. Ur denna synvinkel har det blivit tydligt att mellannivåema i de federala Tyskland, Österrike, Belgien och halvfederala" staterna Spanien har ett mycket bättre tillträde till

unionens än mellannivåema i enhetsstatema. Det är därför

processer särskilt intressant att här sätta fokus delstatema i Tyskland och Österrike, regionerna och de språkliga gemenskapema i Belgien och de autonoma regionerna i Spanien.

6.1 De staterna

halvfederala

I Tyskland stadgar numera grundlagen att delstatema deltar i EU:s

angelägenheter via förbundsrådet art. 232. l själva verket har förbundsrådet sedan den europeiska integrationen inleddes varit delaktigt i

mer unionens angelägenheter än förbundsdagen. Detta blev tydligt för-

genom bundsrådets inrättande ett Permanent utskott för Europafrågor 1957.

av Delstatemas aktiva deltagande genom förbundsrådet har ökat sedan 1980talet, i synnerhet med inrättandet Kammaren för Europafrågor

av Europakammer 1992. Kammaren erkänns i grundlagen, och den

genom kan förbundsrådet offentliggöra sina ståndpunkter. I praktiken har den federala regeringen vid ett flertal tillfällen tvingats ta förbundsrådets ståndpunkter under övervägande i förhandlingar med rådet. Den federala lagstiftning som ratificerade Enhetsakten slog först av allt fast att den federala regeringen måste respektera förbundsrådets röstetal på de områden som faller inom delstatemas exklusiva kompetens, och att den inte får avvika från detta röstetal inte förpliktelserna följer med

om som den europeiska integrationen kräver detta. Alltsedan tilläggen till konstitutionen särskilt artikel 23 grundlagen gjordes i samband med

av ratificeringen av Maastrichtfördraget, måste regeringen ta hänsyn till förbundsrådets ståndpunkter även områden faller inom den federala

som nivåns exklusiva kompetens, om delstatemas intressen påverkas ett för-

av slag till EG-lag. Dessutom måste förbundsrådets ståndpunkter

vara vägledande i utformningen av den federala politiken i de fall där del-

statemas lagstiftningskompetens, myndigheter eller administrativa funk-

tioner påverkas, även den federala nivåns generella ska

om ansvar upprätthållas. Och i de fall där oenighet kvarstår mellan delstatema och den federala regeringen, finns det förbundsråds/Länder-lag stadgar

en som att ett majoritetsröstetal med två tredjedelar av förbundsrådet tvingar den federala regeringen att företräda förbundsrådets position i ministerrådet, utom när detta medför konsekvenser för federationens budget på grund

av ökningar eller minskningar av de federala utgiftema eller intäkterna. Generellt sett har förbundsrådets roll för utvecklingen den europeiska

av integrationen stärkts av de konstitutionella tilläggen efter Maastricht; i framtiden kan federationen tvungen att ha förbundsrådets god-

vara kännande för att avstå ytterligare lagstiftningskompetens till den Europeiska unionen Art. 23l.

219 T

Förutom genom förbundsrådet har de tyska länderna på ett medvetet sätt mobiliserat en mängd andra institutionella för att kunna följa

resurser förhandlingarna i unionen på nära håll. Till exempel har de flesta delstater inrättat departement för federala frågor och Europafrågor och de

egna flesta delstaters regeringskanslier har särskilda enheter för

som ansvarar samordningen av departementen i Europafrågor. De flesta delstatemas

av departement har dessutom, i likhet med den federala nivån, inrättat departementsavdelningar och kommissionärer med ansvar för Europafrågorna. Sedan 1992 har det också funnits konferens för delstatemas

en Europaministrar Europaministerkonferenz, utgör ytterligare ett

som samordningsinstrument vilket möjliggör för delstatema att följa med i EGlagstiftningen och förbereda gemensamma ståndpunkter.

I Bryssel finns slutligen två vägar för de tyska delstatema som ger direkt tillträde till unionens förhandlingsprocesser, vid sidan deltag-

av andet i regionkommittén. Först och främst deltar delstatemas

representanter aktivt i rådets arbetsgrupper 1994 deltog tjänstemän från delstatema i 339 av rådets arbetsgrupper. Numera tillåter dessutom den nya artikel 146 i EG-fördraget, som stadgar om medlemsstaternas rätt att delta i rådet ministemivâ, att Tyskland representeras i rådet ministrar från

av delstatema när det gäller förslag påverkar delstatemas exklusiva lag-

som stiftningskompetens. På så sätt har delstatemas representanter befogenheten att fatta beslut hela den Federala republikens vägnar. Den andra vägen som ger delstatema direkt tillträde till unionens förhandlingsprocesser är genom lobbying. Delstatema har i själva verket haft kontor i Bryssel sedan början på 1980-talet och några av dem har till och med delegationer som företräder nästan alla deras departement. Som vilken lobbyverksamhet som helst är uppgiften att samla information om EU:s planer och att bevaka delstatemas intressen på informell nivå. Ungefär

en tio arbetsgrupper samordnar samarbetet mellan dessa kontor, och påskyndar på så sätt spridningen av informationen om Europafrågor. I det stora hela är det ingen tvekan om att den europeiska integrationen har lett till

en växande institutionell mobilisering för delstatemas del, vilket dock inte enbart är ett tecken på en pro-europeisk inställning. Det uttrycker också i synnerhet delstatemas rädsla att en överenskommelse mellan den federala nivån och EU-organen skulle kunna skada deras privilegier.

Även det inte finns så mycket erfarenhet falla tillbaka på det

om att när gäller den medlemsstaten Österrike, så kan delstatema i Österrike i

nya likhet med de tyska delstatema, hänvisa till särskilda bestämmelser i författningen som gör det möjligt för dem att spela en aktiv roll i den österrikiska EU-politiken. Dessa bestämmelser och villkor skapades genom särskilda tillägg till konstitutionen i december 1994 artikel 23d i konstitutionen. Förutom att öppna kontor i Bryssel och delta i regionkommittén där de har majoriteten Österrikes mandat, kan de öster-

av

J

rikiska delstatema lita till en lång rad instrument när det gäller deltagandet i den europeiska beslutsprocessen. Först och främst

har de en gemensam permanent österrikisk representation i Bryssel, kompletterar infonna-

som tionen som deras federala kontor tillhandahåller. Vidare deltar

representanter från delstatemas förbindelsekontor i Wien i den federala regeringens interdepartementala sammanträden Europafrågor och

om bevakar ländernas intressen där. Den artikel 23d i konstitutionen

nya tvingar i stort sett den federala regeringen att förse delstatema med alla Europadokument som skulle kunna påverka deras lagstiftningskompetens eller deras intressen. Om delstatema kommer fram till

en gemensam ståndpunkt när det gäller en fråga som faller inom deras lagstiftningskompetens, är Österrikes i rådet bunden denna

representant av ståndpunkt och kan endast avvika från den tvingande skäl har att

av som

göra med utrikespolitik eller integrationspolitik. Samma artikel 23d i

Österrikes konstitution har dessutom för utnyttja möjligheten

använts att enligt den nya artikeln 146 i EG-fördraget att representant för

ge en delstatema rätt att delta direkt i ministerrådet när dess dagordning inkluderar behandling av förslag till bestämmelser faller inom de

som österrikiska delstatemas lagstiftningskompetens minister i den federala

en

regeringen måste också vara närvarande. Som kan påminner alla

man se dessa mekanismer för de österrikiska delstatemas i EU-

engagemang politiken i hög utsträckning det tyska exemplet.

om

Belgien har ett liknande system när det gäller regionemas och de

språkliga gemenskapernas deltagande i unionens beslutsprocess. Systemet

innebär bland annat att de deltar i regionkommittén enligt subtil balans

en vad gäller representationen, att "attachéer från de språkliga gemenskaperna och regionerna finns närvarande vid den pennanenta, belgiska

representationen, och i synnerhet att minister från regionstyrelsen eller

en styrelsen för den språkliga gemenskapen har möjlighet att representera Belgien i den Europeiska unionens ministerråd. Fyra olika situationer kan därför föreligga: exklusiv federal representation, rådets dagordning

a om gäller uteslutande federala kompetenser; b federal representation

med en federativ bisittare från de federativa styrelseorganen, rådets dag-

om ordning gäller parallella kompetenser där den federala kompetensen dominerar; representation de federativa styrelseorganen med

c av en federal bisittare, om dagordningen gäller parallella kompetenser där regionemas och de språkliga gemenskapernas kompetens dominerar; d exklusiv representation av de federativa styrelseorganen i rådet, dag-

om ordningen uteslutande gäller deras kompetensområden. Detta komplicerade system, som återspeglar den belgiska federalismen, fungerar på basis av ett turordningssystem med växlingar varje halvår i överensstämmelse med turordningen för ordförandeskapet i EU, vilket gör att de olika federativa styrelseorganen turas att representerade.

om vara

Även Spanien inte har federalt politiskt

om ett system i ordets strikta bemärkelse, har landet gett sina autonoma regioner ett utökat manöverutrymme under senare år, och de har använt det för att bli aktiva i

mera Europafrâgor. I själva verket har de autonoma spanska regionerna länge intresserat sig för den europeiska integrationen. Ett första tecken på detta är inrättandet departement med för EU-frågor i de autonoma

av ansvar forvaltningama. Ett annat tydligt tecken på detta intresse är att majoriteten av de autonoma regionerna 13 17 1996 har öppnat infonnations-

av kontor i Bryssel; några, till exempel Katalonien och Kanarieöarna,

som inväntade inte ens Spaniens medlemsskap i EU Katalonien 1982, Kanarieöarna 1985. Dessa initiativ har dock under cirka tio års tid utvecklats i ett läge av relativ juridisk ovisshet, eftersom den spanska centralmakten enligt konstitutionen innehar ett exklusivt monopol över alla utrikesrelationer. Sedan början på 1990-talet har emellertid de autonoma regionemas rätt till delaktighet i unionens beslutsprocess och

mer mer befasts, både av den spanska författningsdomstolen och central-

av staten. Författningsdomstolen sade i ett utlåtande 1994 att staten har

om rätt att delta direkt i EU-samarbetet, så hade de autonoma regionerna ett intresse att följa utvecklingen denna EU-dimension. År 1989-

av av 1992 förhandlade den spanska centralstaten för del fram inrättandet

egen av en konferens om Europafrågor tillsammans med de autonoma regionerna, vilken fick politisk och juridisk status 1992. Detta rådgivande organ utgör ett komplement till den konferensverksamhet som dragits igång mellan regionerna inom 17 sektorer, vilka motsvarar många EU:s

av politikområden. Det gör det möjligt att ta med de autonoma regionerna indirekt i förhandlingsprocessen i EU:s ministerråd, på villkor och förutsättningar som i hög grad liknar dem inom federala system: 0 centralmakten måste informera de autonoma regionerna de ärenden

om

som faller inom statens exklusiva lagstiftningskompetens; 0 centralmakten måste ta tillbörlig hänsyn till de autonoma regionemas

ståndpunkter i de fall som innebär att regionemas exklusiva lag-

stiftningskompetens påverkas;

0 överenskommelser måste sökas mellan staten och de autonoma

regionerna när det gäller frågor där lagstiftningskompetensen är

parallell eller delas.

I det stora hela är det mycket slående hur nära det spanska systemet befinner sig till de federala systemen beskrivits Även de är

som ovan. om lika, så är det dock inte samma systern; de autonoma regionerna saknar

en motsvarighet till förbundsrådet kan framföra deras ståndpunkter till

som centralmakten. Dessutom kännetecknas den spanska halvfederalismen

av en rivalitet mellan de autonoma regionerna, inte har lika tydlig

som en motsvarighet i Tyskland. Den spanska staten hyser därför inga betänk-

l

ligheter mot att lägga fram sina synpunkter när det gäller att slå fast landets position i ministerrådet. Den politiska ledningen i Spanien regeringen Aznar som tvingats i en allians med Jordi Pujols katalanska nationaliströrelse har dock sällan tidigare varit så positivt inställd till de autonoma regionemas frigörelse i allmänhet, och deras växande engagemang i EU-processen i synnerhet, som för närvarande. Detta bevisades nyligen av en läng rad eftergifter som staten gjorde gentemot regionerna. En autonom attaché har också tillsatts i den permanenta spanska representationen, vilket säkerställer att information från kommissionen går direkt till de autonoma regionemas kontor i Bryssel. Ännu viktigare är att de autonoma regionerna, som en följd av förhandlingar med staten under sommaren 1997, fått rätt att sända representanter till kommissionens arbetsgrupper och komitologikommittéer när det gäller frågor på-

som verkar deras kompetens. Dessutom tog det spanska parlamentet i februari 1998 ännu ett steg i riktning mot den tyska modellen att anta

genom en resolution med förslaget att låta representanter från de spanska regionerna delta i förhandlingar i ministerrådet i de fall då de föreslagna lagarna skulle kunna påverka regionemas kompetensområden. Med tanke på att det institutionella och politiska samarbetet mellan regionerna är svagt utvecklat, förefaller det emellertid som om denna reform kommer att visa sig ganska svårlöst i praktiken.

6.2 Övriga stater

I jämförelse med den omfattning i vilken styrelseorganen på mellannivå i federala och halvfederala stater deltar i EU-processen, framstår deltagandet av motsvarande organ i andra länder som mycket svagt. Vi ska inte diskutera alla dessa stater här, utan nöjer oss med ett fåtal belysande exempel. I Italien till exempel, där regionerna nu skaffar sig allt bredare kompetensområden, finns det en stat-regionkonferens där ledarna för de italienska regionerna rådfrågas om EU-förslag på åtgärder påverkar

som regionala intressen. Typiskt nog spelar representantema för regionerna i denna konferens endast en rent rådgivande roll. Den sammankallas endast efter beslut av ordföranden i det italienska statsrådet, och har i själva verket sammanträtt mycket sporadiskt. Det är lätt att inse begränsningarna för regionemas officiella deltagande i utformningen landets EU-politik

av med denna typ av modell.

Inte heller i Frankrike gav de stora decentraliseringsreformema under 1980-talet regionerna och i ännu mindre utsträckning departementen bättre tillgång till EU-processen. Vissa regioner har undersökt möjligheterna att utveckla inflytandet på den europeiska nivån. Till dessa möjligheter räknas bland annat en tilltro till den regionalistiska aktivismen hos

L

lokalt valda representanter samtidigt är ledamöter i EU-parlamentet;

som inrättandet av representationskontor i Bryssel för lobbyverksamhet; samarbete med andra regioner i stora transnationella regionala sammanslutningar för att göra regionerna synliga och inflytelserika. Dessa

mera tillvägagångssätt bland de franska regionerna bör dock inte överskattas. Deras lobbyverksamhet är fortfarande allt som oftast ineffektiv; den handlar mycket mindre att förhandla än om att införskaffa information

om om utvecklingen av EU-frågor som sannolikt kommer att påverka regionerna huvudsakligen strukturfondema. Utformningen av Frankrikes Europapolitik är i det stora hela enbart en fråga för centralmakten

republikens president och premiärminister för de stora frågorna, och

departementen för specifika ärenden, via statens officiella samordnings-

och representationskanaler samt regeringen själv interdepartementala

kommitténs generalsekretariat SGCI i Paris, och den permanenta

- representationen i Bryssel. På den regionala nivån är det regionemas prefekter statens företrädare i regionen som ansvarar för att imple-

- mentera EU-politik gäller ekonomisk och social utveckling och

som

planering av markanvändning.

I allmänhet är det sätt varpå styrelseorganen på mellannivå i enhetsstaterna deltar i förhandlingar strukturfondema och hanteringen av

om dem, ganska utmärkande för deras relativt sett begränsade deltagande i EU-politiken. På Irland inrättades visserligen via lagstiftning den första januari 1994 åtta regionstyrelser representerar kommunerna, för att

som arbeta med fördelningen strukturfondema. Trots detta har finans-

av ministern och miljö- och kommunministem det verkliga ansvaret för förhandlingarna med Bryssel i detta avseende den ministern har

senare även tilldelats uppgiften att utse irländska kommunrepresentanter till regionkommittén. I Frankrike vilar ansvaret för förberedelserna av ärendena först hos Délégation â Paménagement du territoire et å l°action régionale DATAR, delegationen för nationell planering och utveckling och för regional verksamhet, är ett centralt statsorgan. På

som mellannivån är det fortfarande prefekten förhandlar om de regionala

som utvecklingsprogram är berättigade till stöd från strukturfondema, i

som samråd med de regionala styrelseorganen. I Sverige och Finland faller förhandlingar strukturfondema och fördelningen dem i huvudsak inom

om av centralförvaltningens ansvarsområde, till skillnad från Danmark, där amtskommunema har större självständighet när det gäller hanteringen av EU-medlen. I Portugal är de regionala utvecklingsprogrammen, som strukturfondema är med och finansierar, föremål för medbeslutande mellan centralmakten och kommunerna, men detta sker inom ramen för en kommitté, ordförande representerar staten. I Storbritannien, till sist, är

vars det fortfarande staten har kvar kontrollen över förhandlingarna om

som strukturfondema i Bryssel, även majoriteten alla kommuner har gått

om av

224 SOU 1999 :116

samman i nätverk för att stärka sin närvaro i Bryssel, med särskild en avsikt att förbättra sina möjligheter att få tillträde till strukturfondema.

Kommunerna i Storbritannien saknar i detta sammanhang praktiskt taget alla möjligheter att påverka EU:s dagordning; det bästa de kan hoppas är att hålla sig så välinformerade att de kan förbereda sig så bra som möjligt inför fördelningen EU-medel. av Det förefaller det rådande mönstret är detsamma i majoriteten som om av de enhetsstater ingår i denna studie. Enligt detta som mönster utgör EU:s institutioner tydligt aktör håller på förändra de en ny som att traditionella bilaterala spelreglerna mellan och de regionala och staten lokala nivåerna. Detta till trots är det inte nödvändigtvis centralmakten, i egenskap av främste aktör Europanivån, är förloraren i detta spel som mellan tre nivåer. Det innebär dock inte mellannivån inte har

att någonting

att säga till om inom EU, utan bara att dess inflytande i allmänhet utövas under direkt eller indirekt kontroll från centralmakten.

7¶Nya och kommande reformer och

debatter om styrelsen mellannivå i

på

Europa

7.1¶Regionala reformer enhetsstatemas

på politiska dagordning

En av de mest slående aspekterna när det gäller de pågående reformema

av styrelsen på mellannivå i Europa är tendensen till förstärkning de en av regionala organens status, kompetensområden och i enhetsresurser statema, vilket tydligt framgår i denna studie. Problemet med de halvfederala staterna, redan behandlats i detalj, kommer således inte som att tas upp här. I detta hänseende är det emellertid viktigt komma ihåg att att de tyska delstatema framstår förebild för många regioner i enhetssom en statema när det gäller arbetet med att skapa ett regionemas Europa. I många enhetsstater, inklusive de mest centraliserade, kan faktiskt man märka en fortgående utveckling till förmån för ökad regionalisering, och denna utveckling stöds reformer och debatter syftar till föra av som att över ett växande antal statliga åligganden till regionerna. Ett slags konkurrens verkar ta fart i Europa, gäller bildandet regioner med som av

tillräckliga befogenheter för att klara utmaningarna från den ekonomiska

utvecklingen, det transnationella samarbetet mellan regionerna och tillträdet till de europeiska institutionema.

l

225 l l l I Frankrike till exempel, där decentraliseringsrefonnema på 1980-talet gav regionerna egna liv, befinner sig debatten om en ökning av regionernas kompetens fortfarande på den politiska dagordningen. En proposition som utarbetats av ministern för nationell planering och miljö syftar följaktligen till att delegera ansvaret för den nationella planeringen till regionerna och städerna, framför allt genom att ge regionerna kompetensen att utforma regionala planeringsprojekt.

I Italien har med att överföra kompetensområden till

processen regionerna pågått sedan början på 1990-talet reformen godkändes den 8 maj 1993 den gemensamma kommittén för institutionella refonner.

av Den nyligen fastställda förteckningen över statliga kompetensområden ökar utrymmet för de regionala kompetensområdena, och en pågående skattereform lag den 15 mars 1997 ger regionerna ett visst antal egna skatteresurser till exempel inom områdena hälsa och transportväsende. Dessutom har ett nytt valsystem lag den 23 februari 1995 gjort att det regionala valförfarandet stämmer överens med valförfarandet för parlamentet, kommunerna och provinsema.

Debatten om regionala reformer har också pågått i Danmark under de senaste åren i samband med frågan den europeiska integrationen, och

om debatten gäller förslagen det danska territorialsystemet till

om att anpassa ett Europa som består av mäktiga regioner.

I Portugal befinner sig också frågan bildandet av regioner den

om politiska dagordningen. Det portugisiska parlamentet har antagit en lag om att bilda åtta regioner som ska representeras av valda regionala församlingar och regionala exekutiva Dessa regioner ska förses med

organ. breda kompetensområden när det gäller ekonomi och sociala frågor. Bildandet av dessa regioner är dock fortfarande föremål för en politisk debatt mellan å ena sidan socialistema och kommunisterna som stödjer reformen av lokaldemokratiska skäl, och socialdemokraterna och kristdemokraterna å den andra sidan, som är kritiska mot att begreppet region skiljs från den historiska och politiska verkligheten i Portugal. En folkomröstning som hölls i oktober 1998 ledde till en seger för motståndarna till inrättandet av regioner.

I Sverige har debatten reform av förvaltningen mellannivå

om en tagit en ny vändning. För närvarande genomförs försök med en ny slags struktur mellannivå i Skåne, Kalmar, Västra Götalands och Gotlands län. En parlamentarisk utredning har getts i uppdrag att utvärdera försöken och väntas presentera sina resultat tillsammans med sina rekommendationer år 2000.

Till och med i länder som Storbritannien, som kännetecknas av centralisering och frånvaro historiskt grundlagda regionala identiteter med

av undantag för Skottland och Wales, som är mer än bara regioner, kan

märka utveckling mot "regionalisering. Denna utveckling in-

man en

l

leddes 1994, med inrättandet statliga regionkontor GRO. Syftet med av dessa kontor är visserligen begränsat till säkerställa bättre att en samordning och effektivare handläggning regeringens politik. De inte en av är valda och endast inför ministrarna. De utgör dock första ansvarar ett steg mot ett godkännande regional nivå, anpassad för hantera beav en att stämda offentliga åtaganden. Dessutom har kommunerna bildat formella allianser eller andra slags nätverk på den regionala nivån, med syftet att väcka EU-kommissionens uppmärksamhet. Detta betraktas tecken på som att en viss form av regionalism håller på att förverkligas, även den om bakomliggande idén främst baseras på ekonomiska beräkningar

till

exempel tillgång till strukturfondema, och viss rivalitet mellan en kommunerna. Slutligen har Tony Blairs regering, förutom avträda att stora kompetensområden till de framtida skotska och Walesiska parlamenten

inklusive beskattningsrätt till Skottland, planerat inrätta myndignya heter för regional utveckling RDA, vilka kommer att ha det generella

ansvaret för den ekonomiska och sociala utvecklingen på regional nivå. Dessa myndigheter kommer att ansvariga inför ministrarna, vara men måste även mottagliga för regionala synpunkter. Myndigheterna för vara regional utveckling, kommer att styras ett råd bestående 12 som av av ledamöter från näringsliv, fack och den kommunala sektorn, anses utgöra halva vägen mot ett inrättande valda regionala församlingar och av ett första steg mot att skapa regional identitet i England. en

7.2¶Den urbana

metropolen som fenomen

En annan återkommande fråga är relaterad till reformer på mellansom nivån och som diskuteras på de territoriella förvaltningsnivåema i de europeiska staterna gäller bildandet "storstadsområden, i

av princip stor-

stadsregioner. Detta innebär i huvudsak överför omfattande komatt man petenser när det gäller urban service, bostäder, transportväsende och ekonomisk utveckling till lämpliga Det grundläggande problemet i organ. detta sammanhang är att försöka hitta relevant för dessa en status storstadsområden. I Italien skrev 48 provinser provinsen Bologna under samt Accordo per Citta Metropolitana den 15 februari 1994, stöd för som en slags omorganisering av stadsstyrelserna. Denna omorganisering har

som målsättning att skapa en gemensam styrelse för urban offentlig service, ekonomisk planering, social service, hälsovård och kollektivtrafik för hela storstadsområdet. I Storbritannien planeras en större omorganisering av staden London till år 2000, vilken når sin höjdpunkt med inrättandet ett styrelseorgan för hela London med 25 ledamöter och av en direktvald borgmästare. I Danmark har det också uppstått debatt en om Köpenhamns ställning storstadsområde. Två större

som utvecklingsprojekt

227 l

är gång i Frankrike. Det första går ut på att så långt som möjligt stödja samarbetet mellan kommunerna i storstadsområdena, men denna process leder för närvarande till en kraftig ökning av antalet juridiska samarbetsformer distrikt, kommunalförbund, förbund nya stadsområden,

av stadsförbund, vilket gör det mellankommunala samarbetet mycket komplicerat i stadsomrâdena. Inrikesministem förbereder för närvarande en proposition för att minska komplexiteten i dessa strukturer. Det andra utvecklingsprojektet gäller politique de ville, eller en kampanj mot den sociala utslagningen i urbana områden, en politik med sociala förtecken strävar efter att införa lång rad juridiska, sociala och

som en skattemässiga mekanismer till förmån för ekonomisk och social sammanhållning i krisdrabbade områden. Även i detta fall planerar regeringen att stödja denna kampanj. I en rapport av den socialistiska borgmästaren Jean-Pierre Sueuer lämnades in till socialministem i februari 1998,

som föreslås extra budgetsatsningar och bildandet av conseils dagglomération storstadsråd bestående invånarna i de aktuella områdena, för att

av stärka dessa åtgärder.

Nederländerna är ett bra exempel på att inrättandet av nya stadsstrukturer kan visa sig mycket problematiskt och kontroversiellt, då

vara det slår mot själva kärnan i traditionell förvaltningsorganisation. Det har följaktligen förts politisk debatt i detta land sedan början på 1990-talet

en

gäller frågan stadszoner och denna debatt har tagit många vändsom om ningar; publiceringen av ett stort antal rapporter och vitböcker, antagandet 1994 ett utkast till lag med målet att bilda sju storstadsstyrelser

av en och ett pilotprojekt drevs i Rotterdam. Processen stötte motstånd

som när en ny regering kom till makten 1994, och den nya regeringen föredrog att sitt stöd till idén stadsprovins, som var mer inriktad på en

ge om en traditionell omfördelning av åligganden mellan provinsen och kommunen. Dessutom förkastades förslaget om att inrätta en storstadsprovins genom en folkomröstning i Rotterdam, då detta skulle betyda att kommunen försvann och ersattes av tio mindre kommuner. Den nederländska senaten demonstrerade för sin del sitt motstånd genom att vägra behandla regeringspropositionen om stadsprovinsen Rotterdam i januari 1998.

8¶Problemen med att

organisera

mellannivåer

Det finns naturligtvis många problem förknippade med organiseringen av mellannivån i olika länder och, vilket nämndes i inledningen till detta kapitel, det är onekligen svårt att hitta länder med liknande strukturer mellannivån. Utvecklingen av mellannivån är till viss del en organisatorisk reaktion de problem och krav uppstår andra håll. I vissa länder

som

J

där det har visat sig vara svårt att slå ihop små kommuner till större kommuner har till exempel inrättandet mellannivå av en setts som en lösning på detta problem. Eftersom ett lands styrelseskick och förvaltning

är ett vittomfattande system, kan emellertid det som ses som en lösning i en del systemet visa sig ett problem i del. av vara en annan Det är därför förhållandevis lätt att peka på några problemen av med den nuvarande utvecklingen mellannivân. Först och främst, mellannivân av om är splittrad kommer, vilket redan är uppenbart i vissa länder, rivalitet och konkurrens att uppstå bland de olika typerna administrativa enheter, av vilket leder till att problem och krav på samordning fram. nya snart växer Den komplicerade bilden mellannivân kommer också innebära av att problem när ett ökat samarbete mellan olika mellannivåer i olika länder

blir nödvändigt. Vem ska samarbeta med vem, när samma slags frågor eller funktioner handläggs olika slags strukturer mellannivân i olika av länder

Det finns också intressanta skillnader mellan olika nivåer inom de

undersökta länderna själva. I nästan alla länderna i studien organiseras

styrelsen på mellannivå på ett annat sätt än styrelsen på central nivå. Till skillnad från exempelvis USA, där organisationen på delstatsnivå ser mer eller mindre exakt likadan ut organisationen på federal nivå, som så tillämpar inget land i studien, möjligen med undantag för Spanien, samma organisatoriska princip på den centrala nivån på mellannivân. I som Tyskland hittar till exempel ett tvåkammarsystem på den federala nivån,

men ett enkammarsystem på delstatsnivån. I uttalat parlamentariska

system tillämpas sällan den parlamentariska principen med strikt en uppdelning mellan regering och opposition i de direktvalda strukturerna på

mellannivân.

I vissa länder verkar det också finnas ett slags demokratiskt dilemma en obalans mellan den politiska legitimiteten och de uppgifter som mellannivân förväntas utföra. I vissa fall när mellannivåer skapas, så ges de stor politisk legitimitet

en genom att regionalförsamlingama väljs i

direkta val, men samtidigt tilldelas dessa strukturer ganska begränsade nya ansvarsområden, vilket i det långa loppet tenderar att skapa spänningar,

antingen mellan den centrala nivån och mellannivân eller mellan den

lokala nivån och mellannivân.

Det mest slående resultatet denna studie är emellertid inte av existensen av så många olika slags strukturer på mellannivå, istället utan det blotta antalet strukturer kan återfinnas inom land. som ett Det går möjligen att tala ett överskott på mellannivân i Europa. Uttrycket om kanske väcker associationer hos dem känner till debatten som om det demokratiska underskottet inom EU. Även uttrycket

om avsiktligt valdes

för att anspela på demokratidebatten EU, är det emellertid viktigt om att påpeka att det som vi framför allt vill betona här inte demokratiskt är ett

229 L

överskott, utan snarare ett organisatoriskt överskott. Det finns emellertid även demokratiproblem förknippade med detta organisatoriska överskott, vilket vi snart ska återvända till. Men låt först slå fast att överskottet

oss

mellannivån verkar gå både i en vertikal riktning när nya nivåer

inrättas över eller under de gamla mellannivåema och i en horisontell

riktning när nya typer av administrativa enheter skapas samma nivå

som den gamla mellannivån.

Kort sagt, nya nivåer skapas utan att de gamla avskaffas. Finland är ett bra exempel på denna utveckling. Även länsstyrelserna i Finland

om minskades i antal från tolv till sex, så har en ny slags mellannivå framträtt

inrättandet de nitton så kallade landskapsförbunden. Och i genom av länder som Danmark och Norge, där landstingen mer eller mindre tog över alla åligganden från länsstyrelserna för flera år sedan, existerar dessa länsstyrelser fortfarande och har visat sig vara anmärkningsvärt skickliga att hitta nya uppgifter att fullfölja. I länder som Frankrike, Spanien och Italien har mellannivån utvecklats enligt vertikala dimensioner, där nya

mer nivåer har lagts till de gamla, medan Belgien förefaller vara det bästa exemplet hur utvecklingen av mellannivån kan gå i både en vertikal och en horisontell riktning på samma gång.

En snabb blick vilken organisationsbild som helst som avbildas i denna bok visar hur komplex mellannivån har blivit i nästan alla de undersökta länderna, när gamla strukturer bibehålls medan läggs till.

nya Man kan fråga sig hur folk i allmänhet ska kunna förstå dessa nya strukturer och hur denna utveckling stämmer överens med den grundläggande demokratiska principen om ett transparent styrelseskick, som gör det möjligt för allmänheten att delta i folkstyret och därmed fullfölja sina demokratiska rättigheter och plikter.

"

ma:

j l

"

Lawal

.

i.§i§3åå$êå䧧姧§ üüåwüsäitzag;

: L

.åâ5iüäfflååiååü-åmøåááiâsin;

V

u

a nahzsázzgsa L L. ååäñâêfz H å

igfâiâuåä

ñájü áåxwvøzemafmüxmä-:V

.

mm wjiâniâi .siiiâliçiå :ts 51:: aim

Ä ämm

i j

h

âéássäwâéøçârââaárøqâakámêüxssêê

33. "iáhvåâçâäi° ä år 4

:ââååxigfáiâtné :så

å

E " §äü%i$§%üñrmramrâér

" "

aâmgêâ

âlá

f i

M m aâiâhnüemâb

- xxiVráäáVfqaimV1335:133

äåçøgsaáêââäâcâ y åsikt Öüiâlnäzä

Wäa/züñä êñ1%§.2;g1 y z

.afüsüñgâåâgâä-füâi

ål-zfeiiiü"i§:§,.5iátr{3;" Larz-m :s: gaswsâahá-geäxzsázy:: j itgâáiáamçazrzstâiâwmjv eâøk s j :w sakagm"Eifääiäiååñgüz i i âfgüfiüg-áeiz3".°3§§áâ23 iltfz,{iååss§.âi msâê QÅÃt-Afv ° a j. mig 2;;;å;å°3,må: iaanå §53.

:aå"øâs, VMUnnax . .

2:1: Iåzçä ;:;§,á:;t

sa..ifran --

231 L

Fotnoter

Mellannivâns organisation i Europa

Se till exempel: Regionalism in European Politics: red. Roger Morgan. Policy Studies Institute. London 1986. Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of Western European Unitaly States: red. Edward C. Page och Michael Goldsmith, Sage Publications 1987. Territory and Administration Europé: red. Robert Bennet. Printer Publishers 1989. Local Government Europé. Trends and Developments: red. Richard Batley och Gerry Stoker. MacMillan, London 1991; Local Government the New Europé: red. Robert Bennet. Belhaven Press. London 1993; Rise of Meso Government Europé: red. L.J. Sharpe. Sage 1993. Regions Europé: red. Joachim Jens Hesse, Volume l-2. Nomos Verlagsgesellschañ 1995/96; The European Union and the Regions: red. Barry Jones och Achael Keating, Claredon Press. Oxford 1995. Managing across Levels of Government: OECD rapport 1997. Regionalisation and its Effects on local self-govemment: Local and regional authorities Europé. No 64, Council of Europé 1998, Regions of Europé red. Patrick Le Galds och Christian Lequesne. Routledge. London 1998.

2Michael Keating 3541.

1996 s.

3Managing levels of Government 1998 27-32.

across s.

4 För kritisk analys decentraliseringsbegreppet, Christopher Stevens

en av se 1995 35-47. Se även Edward C. Page och Michael Goldsmith 1987, s. 2-

s.

5Michael Keating: Europeanism and Regionalism 1995. 1-4.

s.

6Robert Bennet 1989 55-56

s.

7 Alan Nonhon 1991 s. 34-35

8Regional and Local Government the European Union 1996 s. 84.

9 David Wilson 1996 s. 445-450.

° Cesare Onestini 1995/96 202-205.

s.

" Michael Keating 1998 s. 19.

Z Antoine Bailly. Chris Jensen-Butleer, Lila Leontidou 1996 163-168.

s.

13Rise of Meso Government in Europe

s.

232 I M Regionalisation and its effects on local self-govemment 1998 9-43. s. 5 Alan Lawton och David Mckevitt 1995 s. 47. 5 Martin Loughlin 1996 s. 49453. 7 Vernon Bogdanor 1986 s. 43-57. s Edward C. Page och Michael Goldsmith 1987 157-160. s. 9 Martin Loughlin 1996 s. 61. 2° Geny Stoker 1991 s. 6-10. 2 Michael Keating/Lisbeth Hooghe 1996 219. s. 22 Michael Keating/Lisheth Hooghe 1996 226, 227. Ash Amin och John s. Tomaney 1995 5.179480. 23Liesbet Hooghe. Gary Marks 1996 s. 73-91. 24Soren z von Dosenrode NAT nr 2 1995 s. 149-150. 25John Newhouse 1997 s. 67-84. 26Pau Puig 1997 s. 263-268. 27Christopher Pycrott 1995 s. 28-29. 28Soren Z von Dosenrode NAT nr 2 1995 162-63. s. Styrelsen på mellannivån iDanmark 29 I Storstadsområdet Köpenhamn och Fredriksberg, har styrelseorganen en speciell ställning då de gång är kommunala och amtskommunala samma självstyrelser. Storstadsområdet inrymmer Köpenhamns och Fredriksbergs enhetsstyrelser samt amten Köpenhamn, Fredriksberg och Roskilde. 3° Inrikesdepartementet, 1996. 3 Endast 740 personer var anställda i den statliga amtstörvaltningen Statsamtet 1996 källa: Inrikesdepartementet. 32Knudsen, 1995.

233 l

33Kjellberg, 1988; Toft Jensen, 1986. 34 1945 Danmark uppdelat i 24 regionala självstyrelser och nästan 1400

var lokala självstyrelser, bestående av 88 städer och 1304 fororts- och landsbygdssjälvstyrelser. Samma siffror gällde hundra år tidigare: Bruun Skovsgaard, 1980. 35Bruun Skovsgaard, 1980. 36Bruun Skovsgaard, 1980. 37Det gamla i hög grad beroende antal statliga kom-

systemet var av ett stort pensationsanslag och några mindre kategorianslag. 38lngvartsen, 1991. 39Indenrigsministeriet, Betaenkning nr. 1123, 1987. 40En central målsättning med dessa överföringar avskaffa myndigheter

var att med specifika uppdrag till fonnån för myndigheter med flera funktioner både

den regionala och den lokala nivån. Med undantag for vissa myndigheter som till exempel polisen och de regionala arbetsmarknadsmyndighetema, ansvarar for närvarande amtskommunema för tillhandahållandet av service på regional nivå. 4 De siffror här är preliminära beräkningar, gjorts Amts-

som anges som av rådföreningen. 42Bogason, 1987 5.52 43Inrikesdepartementet, 1996. 44Amtsrådsforeningen, 1996. 45lnrikesdepartementet, 1996. 46Amtsrådsföreningen, 1996. 47Amtsrådsföreningen, 1996. 48Amtsrådsforeningen, 1996. 49Amtsrådsforeningen, 1996. 5° Amtsrådsföreningen, 1996.

l

5 Amtsrådsföreningen, 1996, s. 23.

52Page, 1991.

53Amtsrådsföreningens Statistik, 1997.

54Toñ Jensen, 1986, s. 10.

55Amtsrådstöreningen företräder alla de 14 danska amtskommunemas intressen och förser dem med tjänster och information. Den arbetar for och stödjer principen om regional självstyrelse och fungerar talesman för amtskom-

som munema i alla ärenden som har att göra med centralmakten och andra nationella organisationer. Den fungerar även amtens centrala, kollektiva för-

som handlingsorganisationen for löner. Föreningen for ständig dialog med

en regeringen och parlamentet om ekonomiska frågor och lagstiftningsärenden och finns representerad i olika utredningar som bereder bestämmelser och ålig-

nya ganden.

55lnrikesdepartementet, 1996.

57lnrikesdepartementet, 1996.

58lnrikesdepartementet, 1996.

59LandstingsVärlden 1996, 38.

s. °° Klausen, 1996, 3.197.

6 Amtsrådsforeningen, 1996, s. 42.

62 Amtsrådsforeningen har haft en EU-representant plats i Bryssel sedan 1994. Brysselkontorets huvudsakliga målsättningar är följande: l att tidigt informera om politiska initiativ från europeiska institutioner är relevanta

som for de danska amten och Amtsrådsföreningen. 2 Att bistå danska amtsledamöter i regionkommittén, 3 att sprida information det danska

om amtsstyrelsesystemet och 4 att tillhandahålla allmän EU-infonnation till de danska amten Amtsrådsföreningen 1996.

63Norton, 1994, 5.329.

64Indenrigsministeriet, 1996.

65 1991.

66Page, 1991, s.36.

235 L 67Indenrigsministeriet, 1996. 68Indenrigsministeriet, 1997. 69Norton, 1994; OECD, 1997. 7° Bogason, 1986, s. 54. 7 Olsen, 1992, s. Offentlig förvaltning och styrelse på mellannivå iNørge 72 Skillnaden mellan organ/organisationer med enstaka och flera

ansvarsområden liknar i hög grad den åtskillnad mellan funktionella och prefektoriska organistioner som görs i det inledande kapitlet. 73Det bör tilläggas landet är pdelat i planeringsregioner for planering och

att uP samordning av sjukvården, vilka är större än fylkema. För närvarande finns det 5 sådana sjukvårdsregioner samordnar ombesörjandet av hälso- och sjuk-

som husservice bland sina medlemsfylker. 74Hansen, 1993, 155.

s. 75 det enda landet bland de nordiska länderna där lokal självstyrelse

Norge är inte garanteras i författningen. 76Hansen, op. cit., s. 154. 77Sharpe, 1970. 78Kjellberg, 1991. 79Hansen, 160.

op. cit., s. 80 cit.; Fevolden, 1997; och Baldersheim, 1997.

Se Hansen, op. s Albask, 1995. 82Sørensen, 1996. 83Fevolden och Sørensen, 1987. 84Bukve, 1998. 85Baldersheim, 1997, Bukve, 1998.

I 86 1983 kom sammanlagt 45% av fylkeskommunemas totala inkomster från statliga anslag, varav än 80% utgjordes speciella anslag Hansen

mer av 1993:169. 7 Kjellberg, 1988. s OECD, 1997. 89Fevolden och Sørensen, 1987; Hansen, 1993, Kjellberg, 1988. 9° OECD, op. cit., s. 31. 9 NOU 1997:8 Om finansiering av kommunesektoren 92Bukve, 1996. 93Rose Pettersen, 1996. 94Sørensen, op. cit., s. 12. 95Langset, 1998. °° Mydske, 1982. 97Planläggnings- och samordningsdepartementet, 1997. 9 Ibid. 99112121. °° Ibid. m Baldersheim, 1995. Styrelseverket på mellannivå i Frankrike m Lagen från den 13 juli 1987 som betonade den territoriella civilförvaltningens självständiga

ledning till förmån för lokalt valda representanter, samt lagen från den 5 januari 1988 som begränsade möjligheterna för de territoriella myndigheterna att bevilja fmansieringslån till företag. 03 De 26 regionerna inkluderar de 22 regioner som ligger i själva Frankrike inklusive Korsika, med särskild status och de fyra regionerna utanför Frankrike som även är departement Guadeloupe, Martinique, Guyana och Réunion. Till dessa bör lägga till de territorier utanför Frankrike

man som

a

varken är regioner eller departement, utan territoriella myndigheter som skiljer sig i status, från nästan autonomi för vissa Nya Kaledonien, Franska Polynesien till direkt statlig förvaltning för andra Wallis- och Futunaöarna, Franska sydpolen, och de antarktiska territoriema.

04 Kandidater som vinner en absolut majoritet av rösterna i den första valomgången väljs, under förutsättning att minst en fjärdedel av de registrerade väljarna har röstat på dem. Om ingen kandidat får absolut majoritet i första omgången, hålls en andra valomgång mellan de kandidater som fått röster från åtminstone 10 % av de registrerade väljarna i den första omgången i händelse av att ingen kandidat eller endast en kandidat uppfyller detta villkor, tillåts endast de två ledande kandidaterna från den första omgången ställa upp i andra omgången.

05 Jean-Marie Le Pen 15,24 % rösterna i presidentvalet 1995, och

vann av Nationella fronten vann 15,27 % av rösterna i de allmänna valen 1997, ett valresultat som upprepades i regionvalen i mars 1998.

m6 Den snabba tillväxten de lokala myndigheternas finansiering

av av universiteten ledde till och med till att centralmakten 1990 utformade en femårig fmansieringsplan för universiteten, känd som "Universitetsplan 2000 Plan Université 2000, enligt vilken en stor del av investeringarna kommer från de lokala myndigheterna.

07 År 1992 bidrog regionerna med 33 % de lokala och regionala

av organensfinansiering av företagandet, departementen med 31 % och kommunerna med 36 %.

08 Till exempel företräder förbundet Grand Sud fyra regioner: Aquitaine, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées och Provences-Alpes-Cötes-dAzur. Förbundet "Grand Est omfattar fem regioner: Alsace, Bourgogne, Champagne-Ardenne, Franche-Comté och Lorraine. Vissa sammanslutningar har formats över gränserna; de bästa exemplen är förbundet mellan Nord-Pas-de- Calaisregionen och Kent, Vallonien och Brysselregionen och mellan Rhöne- Alpesregionen och Katalonien, Lombardiet och Baden-Württemberg. Till sist bör man tillägga att de territoriella myndigheternas internationella representation även tar sig mera traditionella uttryck, som Association des Régions d Eur0pé, Association Française des Communes et Régions d Eur0pé, Assemblée des Présidents des Conseils Généraux, och så vidare.

m9 SGCI Generalsekretariatet för den interdepartementala kommittén för

frågor rörande det europeiska ekonomiska samarbetet Secrétariat Général du Comité Interministériel pour les questions de cooperation économique européenne är nyckelfunktionen för den franska interdepartementala

samordningen av Europafrågor. Den lyder under premiärministern.

Den annorlunda förvaltningen på mellannivâ i Grekland

"° Lag 2503/97, art. 2

Se Spiliotopoulos Ep., op.cit. s. 296-298. "2 Lag 2503/1997, art. 2 och

"3 Lag 2503/97, art. 4 "4 Lag 2503/97, art. 5-7. "5 Lag 2218/1994, art. 53. 6 Spiliotopoulos Ep., Administrative Law, Sakkoulas, Aten, 1997. "7 Tachos An., Hellenic Administrative Law, 5:e utgåvan, Sakkoulas Brothers,

Aten, 1996, s. 194. "3 Se inledningsbetänkandet till lagen 2218/1994. 9 Art. 3 lag 2218/1984. ° Art. 3 lag 2218/1994. m I enlighet med

art. 3§ prefekturkommunallagen presidentiellt dekret 30/1996. 22 Lag 1622/1986, art. 22: prefekturkommunallagen art. 6§. 23 1 enlighet med art. i lag 2503/1997. Styrelsen på mellannivå i Nederländerna m Wijziging van de Gemeentewet en de Provinciewet in verband met

een aanpassing van de procedure tot benoeming de burgemeester de

van en commissaris van de Koning, Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 25444, nr. 1-2. 25 Baserat på P.A.M. Dammers, R.M. de Vries och J.M.E. Traag, Provincieinfo, s- Gravenhage, VUGA 1995. 26 Europarådet, Structure and Operation of Local ana Regional Democracy: The Netherlands, Strasbourg 1997, s. 28.

m Se Frank Hendriks, Jos Raadschelders och Theo Toonen, Provincial repositioning the Netherlands: some models and the impact of European integration, i Udo Bullman utg., Die Politik der dritte Ebene, Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden 1994, s. 147-160.

m Exteme Cammissie Grote Stedenbeleid conunissie Montijn, Grote steden, grote kansen, s-Gravenhage 1989.

29 Wetenschappelijke Raad het Regeringsbeleid, Van de stad de rand,

voor en s-Gravenhage, WRR, 1989.

3° Bestuur stedelijke gebieden BON 1, Tweede Kamer, vergaderjaar

en 1990-1991, 21062 Bestuur stedelijke gebieden BON 2, Tweede

nr. en Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21062 nr.7; Bestuur stedelijke gebieden

en BON 3, Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 21062, nr.21.

m Se S.A.H. Denters, 1976 1996: Reorganisatie binnenlands bestuur,

en Openbaar bestuur 1996 nummer s. 31-35.

m Kaderwet Bestuur in verandering, Stb. 396, 1994.

33 Vernieuwing de bestuurlijke organisatie, Tweede Kamer, vergaderjaar

van 1994-1995, nr. 111.

m Linze Schaap, Leren de Rotterdamse stadsprovincievonning,

van Openbaar bestuur 1998, nummer s. 8-1

35 W. Derksen, De onvennijdelijke teloorgang van de stadsprovincie", Bestuurskunde, 1996, nr. s.198-203.

36 WRR, Orde in het binnenlands bestuur, s-Gravenhage 1996.

37 Interprovinciaal Overleg, Brief het Ministerie Algemene Zaken, 15-

aan van 5-1998.

Förvaltningen på mellanivå istørbritannien

1 Ontwerp-regeerakkoord 1998, Haag 18 juli 1998.

39 Norton, 1994.

° D0E, 1996.

M Himmelman, 1996.

240 L ,i Z Oztel och Martin, 1998. m Mawson, 1998. m Mawson och Spencer, 1997. 5 Martin, 1997a. 46 Martin och Pearce, 1992. 7 Millan, 1995. s Hooghe och Keating, 1994. g Mawson et al., 1996. 15°Mawson, 1996. 15 Barber och Milns, 1993. 52 Martin och Pearce, 1994. 153Martin och Pearce, 1993. 4 Burch och Holliday, 1993. 55 Martin, 1997b. 156Crouch och Marquand, 1989, Moore, 1992. 57 Roberts, 1993. 58 Bache et al., 1996. 59 Balme och LeGales, 1997. ° Jeffrey, 1997. ° Martin, 1998. 52 DETR, 1998a. 163DETR, 1998b. 64 Grahl och Teague, 1990; Leonardi, 1992; Bennett och Krebs, 1994; Cooke

och Morgan, 1994; Tomaney, 1996; Cooke, 1996; Loughlin, 1997.

Styrelsen på mellannivå iSpanien

55 De 17 autonoma regionerna i Spanien, i kronologisk ordning efter deras tillkomst och omnämnande i de autonomilagar som styr dem, är följande: Baskien konstituerande lag LO 3/1979, 18 december, Katalonien LO 4/1979, 18 december, Galicien LO 1981, 6 april, Andalusien LO 1981, 6 december, Asturien LO 7/1981, 30 december, Cantabria LO 8/1981, 30 december, La Rioja LO 3/1982, 9 juni, Murcia LO 4/ 1982, 9 juni, Valencia LO 5/1982, 1 juli, Aragonien LO 8/ 1982, 10 augusti, Castilla-La Mancha LO 9/1982, 10 augusti, Kanarieöarna LO 10/1982, 10 augusti, Navarra LO 13/1982, 10 augusti, Extremadura LO 1983, 25 februari, Balearerna LO 2/ 1983, 25 februari, Madrid LO 3/ 1983, 25 februari, och Castilla y Leon LO 4/ 1983, 25 februari. Dessutom finns de autonoma städerna Ceuta och Melilla, vilkas autonomi erkändes 1995 i enlighet med deras respektive autonomilagstiftning LO 1/1995, 13 mars och LO 2/ 1995, 13 mars, även om de inte har ställning eller politiska kapacitet som de autonoma samma regionerna.

66 Det finns för närvarande 3 599 lokala institutioner är mindre än som kommunerna i Spanien, och 8 083 kommuner av vilka endast 108 har över 50 000 invånare, och 6 968 kommuner har färre än 5 000 invånare.

67 De 49 provinser inrättades kungörelsen den 30 november 1833 som genom blev till 50, när Kanarieöarna delades i två provinser den 21 september upp 1927.

68 Balearerna är också autonom region med provins. Den lokala styrelsen en en är dock organiserad grundval av de olika öarna, som tidigare nämndes.

69 De två mest seriösa försöken att på ett rimligt sätt på regionemas de svara tidigare kungarikenas krav på politisk autonomi var inrättandet av Man- communidades 1913 och inrättandet av de autonoma regionema 1931. Mancommunidades förbund provinser gemensamt ansvarade för tjänster var av som eller frågor inom sina kompetensområden och de inrättades genom kungörelse den 18 december 1913. Denna blygsamma decentraliseringsplan ñallföljdes inte och endast en mancommunidad inrättades av provinsema i Katalonien, genom kungörelse den 1914 den upplöstes under general Primo de Riveras 26 mars diktatur, kungörelse den 20 mars 1925 som införde provinslagen och genom en räknade regionerna sammanslutningar av kommuner och inte av som provinser. De autonoma regionerna upprättades i konstitutionen 1931, men tidigare nämnts ledde den andra republikens sammanbrott även till att de som autonoma regionerna försvann.

J

70 Grundlag LO 11/1982, den 10 augusti, tilläggsöverföringar om till Kanarieöarna, och LO 12/1982, den 10 augusti, överföring statliga om av kompetensornråden till den autonoma regionen Valencia. m Invånarna i Galicien, Baskien och Katalonien deltog inte i överenskommelsen eftersom den inte påverkade deras regioner. autonoma

m Grundlagar 1-11/1994 den 24 mars, vilka reviderar autonomilagstiftningen i

Asturien, Cantabria, La Rioja, Murcia, Valencia, Aragonien, Castilla-La Mancha, Extremadura, Balearerna, Madrid och Castilla Leon. Tidigare hade y LO 5/1987 den 30 juli, som delegerar statlig makt till de autonoma regionerna

området vägar och kabeltransport, överfört maktbefogenheter till de autonoma regionerna på detta område. Kort därefter utökade även Galicien sina

maktbefogenheter LO 16/1995 den 27 december, vilken genom förde över maktbefogenheter till regionen Galicien.

173Resultatet av denna nya drivkraft i autonomiprocessen är, å sidan, den ena ekonomiska reform infördes LO 3/1996 den 27 december, som genom som ändrade delar av LO 8/1990 den 22 september finansieringen de om av autonoma regionerna; lagen 14/1996 den 30 december överföringen om av statliga skatter till de autonoma regionerna och supplementära åtgärder; om lagar 25-36/1997 den 4 augusti modifierar bestämmelserna som som styr överföringen av statliga skatter till de respektive autonoma regionerna Aragonien, Asturien, Balearerna, Kanarieöarna, Cantabria, Castilla Leon, y Katalonien, Galicien, Madrid, Murcia, La Rioja och Valencia; lagen 37/1997

den 4 augusti som godkänner metoden för att bestämma Baskiens andel för en femårsperiod 1997-2001; lagen 37/1997 den 4 augusti som godkänner modifieringen av den ekonomiska överenskommelsen ingåtts med den som autonoma regionen Baskien. Och, å andra sidan, de politiska reformer som infördes genom LO 4/1996 den 30 december, reviderar Kanarieöarnas som autonomilag; LO 5/ 1996 den 30 december, reviderar Aragoniens som autonomilag; och LO 3/ 1997 den 3 juli, reviderar Castilla-La Manchas som autonomilag; förutom dessa finns det andra lagar reviderar andra lagar, som och dessa var fortfarande föremål för debatt i parlamentet detta kapitel när skrevs.

174 Misstroendeförklaring i regionparlamenten har endast visat sig

framgångsrika vid två tillfällen: gång i Galicien, där en en koalition av vänsterpartier fällde Gerardo Femández Albors högerregering, och socialisten

Fernando González Laxe valdes till president 23 september 1987; i samt Cantabria där bred vänster-höger-koalition fällde den konservative en presidenten Juan Horrnaechea och hans regering, och valde socialisten Jaime

Blanco till president 5 december 1990 se Bar A., 1994, El Presidente y Consejo de Gobiemo de Cantebria" i Bar A. red, El Esatuto de A utonomia de

Cantabria: Perspectivas doctrinales prácticas, U de Cantabria-Assemblea y Regional, Santander, s. 293-311.

l

75 J.SOLE TURA, "Las Comunidades Autonomas sistemas semipresi-

como denciales, i Bar A. et al. 1985, El Gobierno en la Constitucián Española y en los Estatutos de Autonomia Diputacio, Barcelona, s. 293-31

76 Presidentens befogenhet att upplösa den lagstiftande församlingen är erkänd och reglerad i de autonoma regionerna Galicien, Baskien, Katalonien, Andalusien, Madrid, Aragonien och Castilla-La Mancha. Vissa lagar i de autonoma regionerna undergår för närvarande olika reformer och ett av de nya inslagen vanligtvis innefattas är upplösningsbefogenheten, som i samtliga

som fall endast tillkommer regionens president, Bar A., 1989, La disolucián de

se las Cámaras legislativas el ordenamiento constitutcional español, Congreso

en de los Diputados, Madrid.

m Fraser i överensstämmelse med", inom för de målsätt-

som: ramarna

bestäms av, "utan förfång för är tydliga bevis för att ett kompeningar som tenssammanfall föreli er. Medan fraser som: 8runder och samordnin , "ramlagstiftning 3 asgrundläggande bestämmelse n 77grunder, "vil/kor, lag-

, , stiftnin grundande och samordnin styrning återspeglar förekomsten

, av delade kompetenser.

m LO 9/1992 den 23 december överförde kompetenser till de autonoma

som regioner hade tillerkänts autonomi genom artikel 143 i konstitutionen.

som

79 Resultatet denna reform är delvis ändring grundlag 8/1980, den 22

av en av september, om finansieringen av de autonoma regionerna, Lag 14/ 1996, den 30 december, överföringen statlig skatt till de autonoma regionerna och om

om av ytterligare åtgärder; och lagarna 25-36/ 1997, de 4 augusti, som ändrar bestämmelserna för överföringen statlig skatt till de autonoma regionerna

av Aragonien, Asturien, Balearerna, Kanarieöarna, Cantabria, Castilla y Leön, Katalonien, Galicien, Madrid, Murcia, La Rioja och Valencia.

"m Den interterritoriala kompensationsfonden är ekonomisk fond

en som inrättats for att utjämna obalanser och praktisera principen om solidaritet mellan de autonoma regionerna. Den är avsedd för investeringskostnader och dess fördelas parlamentet mellan de autonoma regionerna och i

resurser av vissa fall mellan provinsema. Kriterierna som används för att fördela dessa

för de europeiska FEDER-fonderna. Den interresurser är samma som territoriala kompensationsfonden styrs via lagen 29/ 1990, den 26 december.

m I vissa fall överförs medlen finansierar de lokala organen från staten via

som de autonoma regionerna, vilket i praktiken medför kompletterande, indirekt

en ñnansieringsmekanism för regionerna.

m Se lagen 37/1997 den 4 augusti, godkänner metoden för att bestämma

som den baskiska kvoten för femårsperioden 1997-2001, och lagen 38/1997 den 4

augusti, som godkänner modifieringen den ekonomiska överenskommelsen av med den autonoma regionen Baskien.

m Se lag 28/1990 den 26 december, som godkänner den ekonomiska överens-

kommelsen mellan staten och Comunidad Foral Navarra, modifierad genom lagen 12/1993 den 13 december.

84 Se till exempel när det gäller EU-frågor, den bilaterala kommissionen för

administrativt samarbete mellan staten och den autonoma regionen Baskiens förvaltning med avseende på EU-frågor 30 november 1995 och den bilaterala kommissionen för administrativt samarbete mellan och de staten autonoma regionen Katalonien 1 maj 1998.

85 Överenskommelsen på Konferensen for EU-frågor om de autonoma regionemas interna delaktighet i EU-frågor via sektorskonferensema, den 30 november 1994 Resolution den 10 1995; Boletin Oficial del Estado mars BOE Spanska statens officiella handlingar 69, 22 1995, 9037. - nr mars s.

18° Överenskommelsen om att göra institutionen permanent antogs den 22 oktober 1992 resolution den 4 oktober 1993; BOE 8 oktober 1993, med stöd från alla autonoma regioner utom Baskien. Utvidgningen av dess funktionsområden förverkligades överenskommelsen den 14 juni genom 1994, som inbegriper behandlingen frågor, enligt samarbetsprincipen, ligger av som utanför de autonoma regionerna, i synnerhet relationerna med EU:s ministerråd, som påverkar kompetensområdena resolution den 24 oktober 1994; BOE 27 oktober 1994.

m Delegado del Gobiernos roll fastställs numera i lagen 6/1997 den 14 april

om den allmänna statsförvaltningens organisation och allmänna funktionssätt art. 22-30.

88 Författningsdomstolen har meddelat dom i denna fråga STC 79/1992. -

89 Se EG-domstolens dom den 2 augusti 1993 mål 355/90, Kommissionen - Spanien om den autonoma regionen Cantabrias bristande efterlevnad, samt dom den 22 mars 1994 mål 375/92, Kommissionen Spanien om de autonoma regionerna Kataloniens och Castilla-Leöns bristande efterlevnad.

90 Ett förfarande som godkändes överenskommelsen genom den 21 november 1990 av Konferensen EU-frågor resolution den 7 september om 1992; BOE, 8 september 1992.

91 Konferensens överenskommelse den 11 december 1997 om de autonoma

regionemas deltagande i förhandlingar inför EG-domstolen resolution den 4 mars 1998 BOE 2 april. Denna överenskommelse upphävde bestämmelserna i

245 14

denna fråga som fanns i överenskommelsen den 21 november 1990 resolution

den 7 september 1992, BOE 8 september 1992.

KLINGL. BiBL.

19991lwT13

STCC LHOLM

1999 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Nyafönnånsrättsregler+Bilagor. Ju. 32.Utvecklingssamarbete rättsområdet.Ju.

. Betala Särskildaboendeformerför

SteriliseringsfråganiSverige1935-1975. 33.Botryggt rätt.

. -

Ekonomiskersättning.S. äldresamtavgifterför äldre-ochhandikappomsorg.

Yrkesfisketskonkurrenssituation.Jo. S.

.

EffektivareTotalforsvarsstödiÖstersjöområdet.Fö. 36.Likvidationavaktiebolag.Ju. . Underrättelsetjänsten Fö. Märk väl Fi. 37. - enöversyn. lnvandrarskapochmedborgarskap. 38.Följdleveranseri sambandmedexportav . higsmateriel.UD. Demokratiutredningensskriñserie.Ju. Att slaktaettfår i Guds Omreligionsfrihet 39.Vuxenutbildningför alla Andraåretmed namn. . Kunskapslyñet.U. ochdemokrati.Demokratiutredningensskriñserie. Ju. 40.Demokratini denoffentligasektornsförändring.

10.Rasism,nynazismochñårnlingskap. Demokratiutredningensskriftserie.Ju. skriftserie.Ju. 41. Bevaradokumentärfilmenskulturarv.Åtgärdsför- Demokratiutredningens demokratinavnationaliseras slagsamtförslagtill ettcentrumför dokumentärfilm l Bör . ñlmvårdscentral.Ku. Demokratiutredningensskriftserie.Ju. ochen

12.Elektroniskdemokrati.Demokratiutredningens 42.Ny luñfartslag.N. skriftserie.Ju. 43.Oberoende,ägandeochtillsyn i revisions-

Etik ochdemokratiskstatskonst. verksamhet.Ju. . Demokratiutredningensskriftserie.Ju. 44.Öppenelmarlcnad.N.

Denframtidakommersiellalokalradion.Ku. 45.Slutförvaringavkärnavfall.Kommunernaoch . 15.Nytt systemförprövningavhyres-och platsvalsprocessen.M. arrendemål.Ju. 46.Ökadesocialbidrag.En studieominkomsteroch

16.Ökadrättssäkerhetiasylärenden.UD. socialbidragåren1990till 1996.S.

GarantipensionochBosätmingstilläggförpersoner 47.Mervärdesskatt Frivillig skattskyldighet.Fi. - . Estonia.Denandradelrapportenoch föddaår 1937ellertidigare.S. 48. Läraav

18.Frågortill detindustriellasamhället.Ku. slutredovisning.N.

19.Artikel 7 EGzsi varumärkesdirektiv. 49.Invandraresomföretagare.Ku.

Ändringar varumärkeslagen.i Ju. 50.skyddsjaktpåvarg.M.

20.Sverigeochjudamastillgångar.UD. 51.Smittskydd,samhälleochindivid. Del A+B. S.

Lindqvistsnia nio vägarattutvecklabemötandet 52.Inkomstprövningavbostadstilläggtill pensionärer. . personermedfunktionshinder. S. av 22.Denskyddadeprovinsen.En essä demokratins 53.Ekonomiskbrottslighetochsekretess.Ju. om värdeochvärdighet.Demokratiutredningens 54.Ennytullag. Fi. sluiftserie.Ju. 55.Konvergensochförändring.Samordningav

Utveckling mänskliga i arbetslivet. lagstiftningenför medie-ochtelesektorema.Ku. 23. av resurser Förslagtill inriktning mål inom EG:s3 56.Globaliseringenochdemokratin. avnya strukturfonder.N. Demokratiutredningensskriftserie.Ju.

24.EG:sstrukturstöd.Ny organisationför degeogra- 57.Rikstrafiken Ennymyndighet.N. fisktavgränsadestrukturfondsprogrammen.N. 58.Löserjuridikendemokratinsproblem

25. Sarnema ettursprungsfolki Sverige. Demokratiutredningensskriftserie.Ju. - 26.Införsel beskattade Fi. 59.Begränsadfastighetsskatt.Fi. av varor. 27.Delta Utredningenomdeltidsarbete,tillfälliga 60.Kundvänligaretaxi. N. jobb ocharbetslöshetsersättningen.N. Brottsförebyggandearbetei landetskommuner.Ju. . 28.Kontantmetodför småföretagare.Fi. 62.Bilen, miljön ochsäkerheten.Fi.

29.Internationellkonflikthantering attförberedasig 63.Att läraochleda Enlärarutbildningför samverkan - tillsammans.Fö. ochutveckling.U.

30.Yttrandefrihetenochkonkurrensen Förslagtill Representativdemokrati.Demokratiutredningens - . mediekoncentrationslag. m.m Ku. skriftserie.Ju.

31.Tillsynöveradvokatermm.Ju.

Statens offentliga 1999

utredningar

Kronologisk förteckning

65.Barnombudsmannenföreträdareför barnoch 90.Narkotikastatistik.Omsamhällets - behovav ungdomar.S. informationomnarkotikautveckling.S. 66. God vårdpå lika villkor omstatensstyrningav 91.Enöversyn jämställdhetslagen.N. - av hälso-ochsjukvården 2 bilagor. S.+ 92.Premiärför personval.Ju. 67.KÃRNAVFALL metod plats 93. Det folkstyret.ForskarvolymVI. - - - unga miljökonsekvens.KASAMs yttrandeöverSKBs Demokratiutredningen.Ju. FUB-program98. M. 94.Förmånerochökadelevnadskostnader.Fi. 68.Brandkatastrofeni Göteborg. 95. Småskaligelproduktionsamtmätningoch DrabbadeMedier Myndigheter.Ku. debiteringavelförbrulming.N. 69. Individen ocharbetslivet.Perspektivpä det 96. Statistilaefonnen.Utvärderingochförslagtill samtidaarbetslivetkring sekelskiftet2000.N. utveckling.Bilaga: Uppsatserskrivnaför 70.Gentelcniknämnden.U. utvärderingen reformen.Ju.av 7 Oseriösabostadsförmedlare. 97. Socialtjänsti utveckling. 72.Boendesocialaeffekteravkonkurseroch DelA ochB Bilagor. S. rekonstruktioner bostadsrättsföreningaroch 98.Likvärdigavillkor U. egnahem. 99.Översynavstiftelsenför internationell 73.Handikappombudsmannensframtida rapportering läkemedelsbiverkningar.S. av förutsättningarocharbetsuppgifter. 100.Bibeln texterna. - 74.Demokratinoch detgemensammabästa. Gamlatestamentet Volym Demokratiutredningensskriftserie.Ju. GamlatestamentetII. Volym 75.Rättplats för vindkraften.Del och1 Del 2. M. Tillägg till Gamlatestamentet.De apokryfa 76.Maktdelning.Forskarvolym eller deuterokanoniskaskriñema.Volym Demokratiutredningen.Ju. Nyatestamentet.Volym Ku. 77.Demokratiteoriochmedborgarskap.Forskar- 101.Olydigamedborgare.Omflyktinggömmare volym II. Demokratiutredningen.Ju. ochdjurrättsalctivister. 78.Jordbrukochmiljönytta nyttmiljöprogramför Demokratiutredningensskriftserie.Ju. jordbruket. Jo. 102.Ansvarsfördelningför internationellaprogram 79.Källskattpåutdelningochroyaltytill begränsat påutbildnings-ochungdomsområdet.U. skattskyldiga.Fi. 103.Regionreformpå försök förstastegenmot - 80.Demokratiopinioner. ennyregionalsamhällsorganisation.Ju. Demokratiutredningensskriftserie.Ju. 104.Nya samboregler.Ju. 81 Förhandlingsersättningtill hyresgästorganisation. 105.Skatt Tull Exekution Normerför behandling . - - - Ju. avpersonuppgifter.Fi. 82.Vårdslöskreditgivningsamtsekretessibanker 106.KonsumenternaochIT- enutredning datorer, om m.m.Fi. handelochmarknadsföring.Fi. 83.Globalisering.ForskarvolymIX. Demokrati- 107.Nyamål för3 utvecklingavmänskliga resurser utredningen.Ju. i arbetslivet.N. 84.Civilsamhället. orskarvolymF VIII. 108.Handläggning ungdomsmål utvärdering av - en av Demokratiutredningen.Ju. 1995årsungdomsmålsreform.Ju. 85.Bredbandför tillväxt i helalandet. 109.Behandling personuppgitterinomsocialtjänsten.av Närings-,regional-ochvälfärdspolitiska aspekterpåIT-inñastrulduren.N. l 10.Ledandeforskning för säkerhetsskull. Fö. - 86.PC:närdöd längelevePC:n Nyamöjligheter l l Att sökakostnadseffektivalösningarinom för Sverige. klimatområdet.N. Enrapportfrån hearingen"Efter PC:n" anordnad 112.Civilsamhället demokratins som arena. avIT-kommissionenjuni 1999.N. Någrakritiska reflektioner. 87.Vagnbolagför järnvägen.N. Demokratiutredningensskriftserie.Ju. 88.Granskningskommissionensbetänkandeianledning l 13.Medborgarnaserfarenheter.ForskarvolymV. avBrottsutredningeneftermordetpåstatsminister Demokratiutredningen.Ju. Olof Palme.Ju. 114.Matsommedicin.S. 89.statsbidragtill handikapporganisationer.S. 115.Handelmedgasi konkurrens.N.

Statens 1999

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

l 16.Denregionalasamhällsorgartisationeni vissa europeiskastater. Enöversättningi urvalavantologinThe IntermediateLevelof Governmentin European States.complexityversusdemocracy Ju.

Statens 1999

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Premiärför personval.92

DetungaFolkstyret.ForskarvolymVI. Nyaförmänsrättsregler Bilagor. 1+

Demokratiulredningen.93 Invandrarskapochmedborgarskap.Demokrati-

Statistikreformen. Utvärderingochförslagtill utredningensslqiñserie.8 -

utveckling.Bilaga: Uppsatserskrivnaför utvärderingen Att slaktaettfär i Gudsnamn.Omreligionsñihetoch

avreformen.96 demokrati.Demokratiutredningensskriñserie.9

Olydigamedborgare.Omflyktinggömmare Rasism,nynazismochñämlingskap.

ochdjurrättsaktivister. Demokratiutredningensskriñserie.10

Demokratiutredningensskriñserie.10 1 Bördemokratinavnationaliseras Demokratiutredningensskriftserie.1 l Regionreformpäförsök förstastegenmot-

enny regionalsarnhällsorganisation.103 Elektroniskdemokrati.Demokratiutredningens

Nyasamboregler.104 skriftserie.12

Handläggning ungdomsmål-enav utvärderingav 1995års Etik ochdemokratiskstatskonst.

ungdomsmälsreform.l08 Demokratiutredningensskriñserie.13

Civilsarnhälletsomdemokratinsarena.Någrakritiska Nytt systemför prövningavhyres-ocharrendemål.15

reflektioner.Demokratiutredningensskriftserie.l 12 Artikel 7i EG:svarumärkesdirektiv.

Medborgarnaserfarenheter.ForskarvolymV. Ändringari vammärkeslagen.19

Demokratiulredningen.1 13 Denskyddadeprovinsen.Enessäomdemokratins

Denregionalasamhällsorganisationeni vissaeuropeiska värdeochvärdighet.Demokratiutredningensskriftserie

stater.Enöversättningi urvalavantologinThe 22

IntermediateLevelof Government EuropeanStates.in Tillsynöveradvokaterm m.31

Complexityversusdemocracy.I 16 Utvecklingssamarbetepårättsområdet.32

Likvidationavaktiebolag.36

Utrikesdepartementet Demokratini denoffentliga sektornsförändring. Demokratiutredningensskriñserie.40 Ökadrättssäkerhetiasylärenden.16

Oberoende,ägandeochtillsyn i revisionsverksamhet.43 Sverigeochjudamastillgångar. 20

Ekonomiskbrottslighetochsekretess.53 Följdleveranseri sambandmedexportavkrigsmateriel.

Globaliseringenochdemokratin. 38

Demokratiutredningensskriftserie.56

Försvarsdepartementet Löserjuridiken demokratinsproblem Demokratiutredningensskriñserie.58 EffektivareTotalförsvarsstödi Östersjöområdet.6

Brottsförebyggandearbetei landetskommuner.61 Internationellkonflikthantering attförberedasig

- Representativdemokrati.Demokratiutredningens tillsammans.29

skriñserie.64 Underrättelsetjänstenenöversyn.37

- Demokratinochdet bästa.Demokrati- Ledandeforskning för säkerhetsskull. 1 10

gemensamma utredningensskriftserie.74

Socialdepartementet Maktdelning.Forskarvolym Demokratiutredningen. 76 SteriliseringsñåganiSverige1935-1975.Ekonomisk

Demokratiteoriochmedborgarskap.ForskarvolymII. ersättning.2

Demokratiutredningen.77 GarantipensionochBosätmmgstilläggförpersoner

Demolo-atiopinioner. födda år 1937eller tidigare.17

Demokratiutredningensskriñserie.80 Lindqvistsnia niovägarattutvecklabemötandetav

- Förhandlingsersättningtill hyresgästorganisation.8 l personermedfunktionshinder.21

Globalisering.ForskarvolymIX. Demokratiutredningen. Bo Betalarätt.Särskildaboendeforrnerför äldre

tryggt- 83 samtavgifterför äldre-ochhandikappomsorg.33 Civilsamhället.ForskarvolymVIII. Demokrati- Ökadesocialbidrag.Enstudieominkomsteroch

utredningen.84 socialbidragåren1990till 1996.46

Granskningskommissionensbetänkandeianledningav Smittskydd,samhälleochindivid. Del A+B. 51

Brottsutredningenettermordetpåstatsminister Inkomstprövning bostadstilläggtill pensionärer.52av

Olof Palme.88

Statens 1999

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Barnombudsmannenföreträdareför barnoch Jordbruksdepartementet

ungdomar.65

Yrkesfisketskonkurrenssituation.3 Godvårdpå lika villkor omstatensstyrning

- Samema etturspnmgsfolki Sverige.25

hälso-och sjukvården 2bilagor. 66 av + miljöprogramför-

Jordbrukochmiljönytta nytt- Oseriösabostadsfönnedlare.71

jordbmket. 78 Boendesocialaeffekteravkonkurseroch

rekonstruktioner bostadsrättsföreningaroch Kulturdepartementet

egnahem.72

Denframtidakommersiellalokalradion.14 Handikappombudsmannensframtidaförutsättningaroch

Frågortill detindustriellasamhället.18 arbetsuppgifter.73

Yttrandeñihetenochkonkurrensen Förslagtill statsbidragtill handikapporganisationer.89 -

mediekoncentrationslagm. m.3 0 Narkotikastatistik.Omsamhälletsbehovavinformation

Svensktmedborgarskap.34 omnarkotikautveckling.90

Bevaradokumentärfilmenskulturarv.Åtgärdsförslag Socialtjänsti utveckling.Del A och Bilagor. 97

B - samtförslagtill ett centrumför dokumentärfilmoch Översyn stiftelsenför internationellrapportering en

av av

ñlrnvärdscentral.4 l läkemedelsbiverkningar.99

Invandraresomföretagare.49 Behandling personuppgifterinomav socialtjänsten.

Konvergensochförändring.Samordning lagstift-av 109

ningenför medie-ochtelesektorema.55 Mat sommedicin.114

BrandkatastrofeniGöteborg.

DrabbadeMedierMyndigheter.68 Finansdepartementet

Bibeln texterna.-

Märkväl 7 Gamlatestamentet Volym

Införselavbeskattadevaror.26 GamlatestamentetII. Volym

Kontantmetodför småföretagare.28 Tilläggtill Gamlatestamentet.Deapokryfaeller

Fastighetsmäklamämndeneffektivaretillsyn. 3 5 deuterokanoniskaskriñema.Volym

- Mervärdesskatt Frivillig skattskyldighet.47 Nyatestamentet.Volym 4. 100

- Ennytullag.54

Begränsadfastighetsskatt.59 Näringsdepartementet

Bilen,miljön ochsäkerheten.62 Effektivavärme-ochmiljölösningar.5

Källskattpåutdelningochroyaltytill begränsat Utveckling mänskliga iarbetslivet.

av resurser skattskyldiga.79 Förslagtill inriktning mål inomEG:s3 struktur-

av nya Vårdslöskreditgivningsamtsekretessibankerm.m.82 fonder.23

Förmånerochökadelevnadskostnader.94 EG:sstrukturstöd.Nyorganisationför degeografiskt

Skatt Tull Exekution Normerför behandlingav avgränsadestrukturfondsprogrammen.24

- - personuppgifter.105 deltidsarbete,tillfälliga jobb

Delta Utredningenom- KonsumenternaochIT- enutredningomdatorer, ocharbetslöshetsersättningen.27

handelochmarknadsföring.106 Nylufifartslag.42

Öppenelmarknad.44

Utbildningsdepartementet Estonia.Denandradelrapportenoch

Läraav

Godsedi forskningen.4 slutredovisning.48

Vuxenutbildningför alla Andraåretmed Rikstrafiken Ennymyndighet.57

- Kunskapslyñet.39 Kundvänligaretaxi. 60

Att läraochleda Enlärarutbildningför samverkan Individenocharbetslivet.Perspektivpådetsamtida

ochutveckling.63 arbetslivetkring sekelskiftet2000.69

Gentelcrxilmärrmden.70 Bredbandför tillväxt i helalandet.Närings-,regional-

Likvärdigavillkor. 98 ochvälfärdspolitiskaaspekterpåIT-infrastrukturen.85

PC:närdöd längelevePC:n Nyamöjligheterför Ansvarsfördelningför internationellaprogram -

påutbildnings-ochungdomsområdet.102 Sverige.Enrapportfrån hearingen"Eñer PC:n"

anordnadavIT-kommissionenjuni 1999186

Statens 1999

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Vagnbolagför järnvägen.87 Enöversynavjämställdhetslagen.91 Småskaligelproduktionsamtmätningochdebitering aveltörbrukning.95 Nyamål för utveckling3 avmänskligaresurseri arbetslivet.107 Att sökakostnadseffektivalösningarinom klimatområdet.1 ll Handelmedgasi konkurrens.l 15

Miljödepartementet Slutförvaringavkämavfall.Kommunernaoch platsvalsprocessen.45 skyddsjakt varg.50 KÄRNAVFALL metod plats milj ökonsekvens.

- - - KASAMs yttrandeöverSKBsFUB-program98.67 Rättplatsför vindkraften.Del ochDell 75

fakta infoidirokt

Tel 08-587671 00. Fax08-587671 71

Box6430. 113 82 Stockholm

ordercfaktaunfosewwwiaktainlase