SOU 1999:116

Den regionala samhällsorganisationen i vissa europeiska stater : rapport till Den parlamentariska regionkommittén (PARK)

RAPPORT TILL DEN PARLAMENTARISKA REGIONKOMMITTEN (PARK)

!!

%

RAPPORT TILL DEN PARLAMENTARISKA REGIONKOMMITTEN (PARK)

AQ!)

REGERINGSKAN'SLIET SOU 1999: 1 16

aln

& Statens offentligautredningar ww 1999:116

& Justitiedepartementet

Den regionala samhälls- organisationen i Vissa europeiska stater

En översättning i urval av antologin The Intermediate Level of Government in European States Complexity versus democracy?

Rapport till Den parlamentariska regionkommittén (PARK) Stockholm 1999

SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt. För remissutsändningar av SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie svarar Fakta Info Direkt på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fakta Info Direkt, Kundservice Box 6430, 113 82 Stockholm Tel: 08-587 671 00, Fax: 08-587 671 71 E-post: order©faktainfose

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993. — En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet 103 33 Stockholm Fax: 08-405 42 95 Telefon: 08-405 47 29

Grafisk formgivning: Susan Nilsson, JUPITER REKLAM AB

ISBN 91-7610-849-X ISSN 0375—250X

Elanders Gotab, Stockholm 1999

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Förord .......................................................................................................... 5 MELLANNIVÅNS ORGANISATION I EUROPA .................................... 7 1 Inledning ............................................................................................. 7 2 Vad är mellannivån? ............................................................................ 9 3 Varför en mellannivå? ....................................................................... 1 1 4 Var är mellannivån? ........................................................................... 12 5 Mellannivån i relation till och dess förhållande till

centrala och lokala nivåer ................................................................. 15 6 Europeiska unionen och mellannivån ............................................... 17 7 Några metodologiska överväganden ................................................. 19

STYRELSEN PÅ MELLANNIVÅ I DANMARK:

STRUKTUR OCH UTVECKLING .......................................................... 25 1 Inledning ........................................................................................... 25 2 Den historiska utvecklingen ............................................................... 26 3 De statliga amtsförvaltningama ......................................................... 29 4 Amtskommuner .................................................................................. 30 5 Mellankommunalt samarbete ............................................................. 38 6 Centrala — regionala —— lokala relationer ............................................. 38 7 Diskussion om den nuvarande utformningen av mellan—

nivån ................................................................................................... 40

OFFENTLIG FÖRVALTNING OCH STYRELSE PÅ MELLAN- NIVÅ I NORGE: STRUKTUR, HISTORIA OCH SENARE

UTVECKLING .......................................................................................... 45 1 Inledning ........................................................................................... 45 2 Fylkeskommunema — historia och reformer ...................................... 47 3 Kompetensområden ........................................................................... 48

'_'NDOOxlONkII-lå

Uppgifter och utgifter ........................................................................ 44 Inkomster ........................................................................................... 52 Fylkeskommunemas organisatoriska struktur ................................... 54 Fylkeskommunen och legitimitetsutmaningen .................................. 55 Den regionala statsförvaltning - fylkesmannen ................................. 56 Den aktuella debatten ......................................................................... 60 Avslutande synpunkter ....................................................................... 61

DEN OFFENTLIGA FÖRVALTNINGENS MELLANNIVÅ

l FINLAND ........................................................................................... 65 1 Inledning ........................................................................................... 65 2 Regional förvaltning .......................................................................... 67 3 Lokalförvaltningen ............................................................................. 75 4 Ålands särskilda status ...................................................................... 78

REGIONS, DEPARTEMENTS, PREFETS, INTERCOMMUNALITE:

STYRELSENÄTVERKET PÅ MELLANNIVÅ 1 FRANKRIKE ............ 81 1 Inledning ............................................................................................ 81 2 Ökningen av mellankommunala strukturer: har kommunal--

förbunden varit framgångsrika eller misslyckade? ............................ 84 3 Departementen: föråldrade eller i nära kontakt med

kommunernas angelägenheter? .......................................................... 87 4 Regionerna: institutioner i vardande? ................................................ 89 5 Prefektema och den dekoncentrerade förvaltningen,

eller den oundvikliga närvaron av centralmakten i styret

på mellannivå ..................................................................................... 92 6 Nätverket av styrelser på mellanivå i Frankrike ................................ 94 7 Den franska självstyrelsen på mellannivå och dess

relation till Europa: anpassning, inte revolution ............................... 96 8 Sammanfattning ................................................................................. 99

DEN ANNORLUNDA FÖRVALTNINGEN PÅ MELLANNIVÅ I GREKLAND: REGIONER SOM STATSFÖRVALTNING

OCH PREFEKTURER SOM ”SJÄLVSTYRELSER” ........................... 103 1 Inledning .......................................................................................... 103 2 Den historiska bakgrunden till förvaltningen på mellan-

nivå i Grekland ................................................................................. 104

Utåt»)

Regionerna ....................................................................................... 106 Den prefekturala självstyrelsen ........................................................ 114 Ansvarsfördelningen mellan förvaltningsnivåema och den ekonomiska administrationen .................................................... 1 18 Sammanfattning ............................................................................... 1 19

STYRELSEN PÅ MELLANNIVÅ I NEDERLÄNDERNA:

DE KVARVARANDE PROVINSERNA ............................................... 123 1 Inledning .......................................................................................... 123 2 Historiska aspekter på de nederländska provinserna ....................... 124 3 Provinsemas organisation ................................................................ 125 4 Provinsemas kompetens ................................................................... 128 5 Provinsemas tillsyn och tillsynen av provinserna ............................ 130 6 Ekonomin ......................................................................................... 131 7 De nederländska provinserna och den Europeiska unionen ............ 134 8 Andra former av förvaltning på mellannivå ..................................... 135 9 Debatten om styrelsen på mellannivå .............................................. 137 10 Avslutning ........................................................................................ 139

DEN FRAGMENTERADE MESONIVÅN: FÖRVALTNINGEN

PÅ MELLANNIVÅ I STORBRITANNIEN ........................................... 143 1 Inledning .......................................................................................... 143 2 Valda styrelseorgan på lokal och regional nivå i

Storbritannien ................................................................................... 144 3 Icke—vald förvaltning på mellannivå i Storbritannien ..................... 152 4 Govemement Regional Offices ........................................................ 153 - 5 Regionala kommunalförbund ........................................................... 155 6 Framtida utvecklingstendenser ........................................................ 157 STYRELSEN PÅ MELLANNIVÅ I SPANIEN ..................................... 165 1 Inledning ......................................................................................... 165

Strukturer på mellannivå och den lokala styrelsen: de spanska provinserna .................................................................... 169 3 De autonoma regionerna .................................................................. 173 4 Finansieringen av styrelsen på mellannivå ...................................... 188 5 Samarbete, samordning och kontroll mellan

administrationer ............................................................................... 192

6 Sammanfattning ............................................................................... 200 7 Juridiska källor och bibliografi ........................................................ 202

STYRELSEN PÅ MELLANNIVÅ I EUROPA:

SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER ........................................ 205 1 Inledning ......................................................................................... 205 2 Olika typer av strukturer på mellannivå ........................................... 207 3 Konstitutionella aspekter ................................................................. 210 4 Kompetenser .................................................................................... 2 1 2 5 Ekonomi ......................................................................................... 215 6 Styrelseorganen på mellannivån och tillträdet till

gemenskapsprocessen ...................................................................... 217 7 Nya och kommande reformer och debatter om styrelsen

på mellannivå i Europa .................................................................... 224 8 Problemen med att organisera mellannivåer .................................... 227

Fotnoter ................................................................................................... 231

Förord

Den parlamentariska regionkommittén (In 1997:08, dir.1997:80) har till uppgift att dels följa upp och utvärdera den försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun som riksdagen har beslutat om (prop.1996/97z36, KU4, rskr.77), dels utforma vissa förslag om den framtida regionala samhällsorganisationen.

Som ett led i arbetet har kommittén lämnat ut uppdrag i syfte att ta fram underlag för kommitténs ställningstaganden i olika frågor. Upp- dragen redovisas i rapporter, som i vissa fall publiceras separat.

Kommittén finansierar, tillsammans med Europeiska kommissionens generalsekretariat och Arbeids- og administrasjonsdepartementet i Norge, ett projekt vid European Institute of Public Administration (EIPA) i Maastricht avseende en jämförande studie av den regionala förvaltningen i EU:s medlemsstater samt Norge. Ett första delprojekt fokuserar på hur denna mellannivå har organiserats i de nämnda länderna. Den delen av projektet har redovisats i rapporten The Intermediate Level of Government in European States:Complexity versus Democracy? (EIPA, 1999). I en andra delstudie studeras interaktionen mellan mellannivåer och olika EU- institutioner.

Föreliggande rapport — Den regionala samhällsorganisationen i vissa europeiska stater — utgör en svensk delöversättning av ovan nämnda EIPA—rapport. Ett urval har gjorts av länderna i EIPA-rapporten. 1 urvalet ingår Danmark, Norge, Finland, Frankrike, Grekland, Nederländerna, Storbritannien och Spanien.

Rapporten är en antologi skriven av ett flertal olika författare. Redak- törer är Torbjörn Larsson, Koen Nomden och Frank Petiteville. För— fattarna ansvarar själva för innehållet i rapporten. För den svenska över- sättningen ansvarar Margaretha Nordquist.

Det bör noteras att den engelska grundtexten till denna översättning är från första delen av år 1998. Utvecklingen stannar självfallet inte vid denna tidpunkt, varför vissa av de företeelser och skeenden som redovisas i rapporten i dag kan se något annorlunda ut. Vidare bör noteras att kommittén i denna översättning gjort vissa förenklingar i förhållande till den engelska orginalversionen; bl.a. har av tekniska skäl inte alla figurer och tabeller medtagits i översättningen.

Kommitténs avsikt med att ge ut denna rapport är att den skall dels bidra till en ökad kunskap om den politiska och administrativa mellannivån i ett europeiskt perspektiv, dels stimulera till en debatt som också inbegriper den svenska regionala samhällsorganisationens framtida utformning.

Karin Starrin Ordförande

MELLANNIVÅNS ORGANISATION I EUROPA Torbjörn Larsson

1. Inledning

Sedan ungefär tio år tillbaka har den politiska och administrativa demokra- tin utvecklats i två riktningar. Det har till att börja med funnits en tendens till att öppna delar av den offentliga sektorn för konkurrens och införa andra så kallade nya styrningsmetoder för den offentliga verksamheten; som en följd av detta har välfärdsstaten blivit mindre; eller så har staten åt- minstone slutat att växa. För det andra har några av centralmaktens funk— tioner förts över till mellannivån (den regionala nivån) eller den lokala styrelsenivån. Denna utveckling har ibland beskrivits i termer av decentra- lisering, avreglering och privatisering. Förmodligen skulle vissa kritiker emellertid hävda att det som beskrivs som decentralisering i själva verket är centralisering, att privatisering endast innebär att ett offentligt monopol övergår i ett privat och att ordet avreglering borde ersättas av ”återregle- ring” för att på ett korrekt sätt återge de förändringar som har skett.

Även om syftet med denna rapport inte främst är att delta i denna dis- kussion, så berör rapporten denna utveckling eftersom dess fokus riktar sig mot organiseringen och utvecklingen av politisk styrelse och förvaltning på mellannivå i den Europeiska unionens medlemsstater.

Fram till nyligen har studier av de centrala och lokala nivåerna eller förhållandet mellan dem varit det normala. Intresset för mellannivån har varit mindre uppenbart. I rättvisans namn bör dock nämnas att några av studierna om lokal självstyrelse också har omfattat åtminstone delar av det som i denna rapport omnämns som mellannivån, eftersom regionalt styre i vissa fall har inbegripits i definitionen av lokal självstyrelse. På senare tid har denna brist på intresse ersatts av ett mer aktivt intresse; ett växande an- tal böcker och artiklar har publicerats med ord som region, mellan- eller mesonivå i sina titlar. Det som en gång i tiden — före andra världskriget — ansågs som något negativt eller ett hot mot nationalstaten har blivit ett medel att rädda demokratin och välfärdsstatens legitimitet].

Det finns naturligtvis många förklaringar till detta nyväckta intresse för mellannivån. Men en viktig faktor, speciellt när det gäller de europeiska länderna, är tillkomsten av den Europeiska unionen och närmare bestämt regionkommittén, även om nyare forskning visar att endast begränsade strukturella förändringar hittills har genomförts i organiseringen av mellannivåer med anledning av EU:s tillkomst. Icke desto mindre har till- komsten av EU satt fokus på en ny insikt i problemen och möjligheterna som hör samman med organiseringen av mellannivån. Förbundsrepubliken Tyskland är en speciellt viktig beståndsdel i denna utveckling mot en ny insikt om mellannivåns betydelse. Det är ett välkänt faktum att ett viktigt motiv bakom införandet av en federal struktur i Tyskland efter andra världskriget var en önskan att undvika att en stark centralstat styrd genom diktatur åter skulle uppstå. Det federala Tysklands framgångsrika efter— krigshistoria har emellertid inte blivit till en inspirationskälla enbart för politiska grupperingar med separatistiska strävanden vad gäller national- staten, utan också för dem som ser överbelastningen av centralstaten som ett problem. En del av den tyska statens ekonomiska och politiska fram- gångar har tillskrivits statsskickets federala struktur.

Även om ett växande intresse för mellannivåns organisation och funk- tioner kan märkas ] alla moderna välfärdsstater, har reaktionerna på detta intresse och förändringarna som har genomförts med anledning härav naturligtvis sett olika ut i olika stater. Vår förståelse av situationen i olika länder är emellertid långt ifrån heltäckande. I själva verket har mycket lite forskning bedrivits om styrelser på mellannivå, med några viktiga undan- tag. Syftet med denna studie är att i någon mån fylla denna kunskapslucka och belysa denna nya utveckling.

Denna studie behandlar således fyra grundläggande frågor:

1. Hur är mellannivån uppbyggd (organiserad) i olika länder med avse ende på dess relation till och i jämförelse med den centrala och lokala nivån?

2. Har tillkomsten av EU och regionkommittén lett till några märkbara organisatoriska eller andra strukturella förändringar på mellannivån?

3. Vad betraktas som fördelarna och nackdelarna med den specifika upp- byggnaden av mellannivån?

4. I vilken riktning tycks mellannivån vara på väg att förändras?

Dessa frågor ser kanske inte ut att vara så komplicerade att svara på vid första anblicken, men vid en närmare undersökning uppenbaras snart pro- blemen. Till att börja med är mellannivån som fenomen svårare att defi- niera än det kan förefalla.

Det är ganska vanligt att tala om centrala eller lokala styrelseorgan, och trots att det ibland kan vara förhållandevis svårt att definiera och jämföra centrala och lokala styrelseorgan, så tenderar vi i allmänhet att tro att vi

vet ungefär vad vi talar om. Men de som försöker beskriva och jämföra olika politiska system eller samhällen finner ofta att en beskrivning av det centrala och det lokala styret inte räcker för att ge en fullständig bild av ett lands politiska och administrativa system. Vi behöver någonting annat för att bilden ska bli fullständig. Styrelsestrukturer som inte ryms under beteckningar som centrala eller lokala styrelser återfinns nästan överallt, men det är inte alltid så uppenbart vad de ska kallas. Låt oss därför börja med att analysera själva begreppet mellannivån.

2. Vad är mellannivån?

Ett av problemen med att definiera mellannivån är att styre och förvaltning på mellannivå byggs upp på mycket olika sätt och av många olika anled- ningar. I huvudsak kan emellertid mellannivåns strukturer organiseras på tre olika sätt.

Först och främst kan förvaltningen på mellannivå inrättas av central- makten. Dessa regionala statsförvaltningar kan i sin tur vara av tre olika slag. I många länder har vissa departement eller centrala myndigheter egna förvaltningar på mellannivå som styr och kompletterar den verksamhet som utförs av lokala enheter. I andra länder saknar departementen eller de centrala myndigheterna separata förvaltningsenheter på mellannivå, och de olika departementens förvaltningsuppdrag utförs av en central (koncen— trerad) förvaltningsenhet, ledd av en prefekt som utses av regeringen. Men för att göra bilden mer komplicerad finns det exempel på fall där två eller tre departement samarbetar i en gemensam förvaltningsenhet på mellan- nivå utanför prefektens kontroll (eller i länder som inte tillämpar prefekt- systemet). Denna tredje modell existerar sällan på egen hand, och vanligt- vis dominerar antingen prefektmodellen eller den funktionella modellen. Men ofta återfinns även någon blandning av två eller tre av dessa mo- deller3. Sammanfattningsvis kan organisationen av den statliga förvalt- ningen på mellannivå vara koncentrerad, halv—koncentrerad eller sektori- serad.

Ett annat sätt att organisera mellannivån på, som står i kontrast till upp- ifrån och ned—modellen beskriven ovan, genom vilken centrala regeringar inrättar mellannivåer, är när lokala självstyrelser skapar mellannivåer eller förvaltningar. I stort sett kan detta göras på två olika sätt. Det är exempel- vis mycket vanligt att två eller flera lokala styrelseorgan samarbetar och inrättar en gemensam administrativ enhet för att tillhandahålla särskilda tjänster — så kallade kommunalförbund. Strukturer på mellannivå skapas även av kommunerna när dessa ansvarar för att utse ledamöter till full- mäktigeförsamlingar på mellannivå. I jämförelse med kommunalför- bunden har de regionala fullmäktigeförsamlingama vanligtvis ett bredare

ansvarsområde och täcker ett bredare urval av frågor. I många länder åter- finns båda modeller med kommuner som skapar mellannivåer dels genom samarbete när det gäller vissa bestämda serviceområden och dels genom att vara en institution med ansvar för indirekta val till regionala full- mäktigeförsamlingar.

Det finns slutligen ett tredje sätt på vilket strukturer på mellannivå inrättas, och det är genom allmänna och direkta val. Invånarna i ett visst område (region) kan ha rätten att välja en församling, och i vissa fall till och med exekutivmakten, med ett visst mått av självstyre. Detta parlament på mellannivån kan fungera och vara organiserat på ett liknande sätt som det på central eller lokal nivå. Det är emellertid inte ovanligt att parla- mentet på mellannivån avviker i betydelsefulla avseenden från de centrala eller lokala Styrelseorganen.

I de flesta länder dominerar en av dessa tre principer. För det första kan alltså mellannivån inrättas och styras av centralmakten. För det andra kan den styras nedifrån och upp av de lokala styrelseorganen, och för det tredje kan den få sitt mandat direkt från befolkningen i ett visst område. Men det är också sant att vi i de flesta länder återigen finner en slags blandning av dessa principer. Det finns till exempel länder, där det har skett en sammanslagning av ett tidigare prefektsystem med ett regionalt styrelseorgan som styrs av en direktvald fullmäktigeförsamling. Den direktvalda självstyrelsen på mellannivå har tilldelats ett uppdrag att besluta om och verkställa ärenden å regeringens vägnar; på samma gång som graden av autonomi är hög, har styrelsen även en egen beslutsrätt.

Många fler exempel kan ges på olika kombinationer och den över- gripande strukturen på mellannivå kan vara ytterst komplicerad. En orsak till denna komplicerade struktur, som exemplet ovan visar på, är den histo- riska dimensionen. Mellannivåer har inte skapats vid en given tidpunkt, och förändringar på denna nivå genomförs inte utan stark inverkan från historien. I beskrivningen av mellannivån utgör således historiska kom- ponenter ofta en väsentlig del av undersökningen.

En viktig del av denna studie är således att identifiera de olika kombi— nationerna och att beskriva i vilka riktningar som de olika länderna är på väg när det gäller hur mellannivån är organiserad. Överförs exempelvis allt mer makt och ansvar till de direktvalda Styrelseorganen på mellan- nivån och allt mindre till centralt och lokalt styrda enheter? Det är till exempel ganska vanligt att analysera förhållandet mellan centrala och lokala styrelseorgan i termer av centralisering och decentralisering. Det är dock svårare att tillämpa dessa termer när det gäller mellannivån, eftersom det som betraktas som decentralisering när det gäller förhållandet mellan den centrala nivån och mellannivån, kan ses som centralisering ur ett lokalt perspektiv. Termerna centralisering och decentralisering kommer

därför inte att spela någon viktig roll som analytiska instrument i denna studie4.

Med andra ord, de frågor som ställs är vilka olika typer av organi— sationer och strukturer på mellannivå som är framträdande i olika länder och vilket förhållandet är mellan dessa olika typer av organisationer på mellannivå.

3. Varför en mellannivå?

Svaren på frågan varför en mellannivå inrättas är otaliga — för att förbättra demokratin, effektiviteten, prestationsförmågan, i decentraliseringssyfte och så vidare. Men de flesta av dessa anledningar förefaller inte vara typiska för mellannivån. De skulle lika gärna kunna användas som argu- ment till förmån för skapandet av olika lokala organ. Det finns emellertid tre orsaker som framhålls oftare än andra till varför mellannivån är att föredra framför lokala självstyrelser när det gäller vissa uppgifter.

Till att börja med skapas i vissa fall mellannivåer som en reaktion på krav som ställs från regionala grupper, till exempel en etnisk minoritet som bor i ett visst område och som kräver självständighet gentemot centralmakten5 . Mellannivån kan alltså skapas för att balansera central- makten. Alternativt kan den även betraktas som den ursprungliga (grundläggande) statsenheten som i USA, där de enskilda staterna har avstått en del av sin suveränitet till en central (federal) nivå. Men när det gäller Europa är det viktigt att komma ihåg att mellannivåer, eller regioner som de så ofta kallas, i de flesta fall har skapats genom beslut av rege- ringar på central nivå.

Den andra anledningen till att mellannivåer skapas har att göra med be- hovet av att upprätta förbindelser mellan centralmakten och de regionala och lokala nivåerna. I de flesta fall betyder detta att mellannivån ses som en del av en hierarkisk kedja, i vilken mellannivån agerar som central- maktens instrument för att kontrollera de lokala nivåerna.

Behovet av storskalig produktion och marknader (ekonomi i stor skala) samt samordning och planering är en tredje faktor. I många fall är den lokala självstyrelsen som enhet för liten när det till exempel är fråga om att driva sjukhus etc. Det föreligger även en risk för att resultaten inte blir de bästa möjliga när mindre enheter som kommuner, som ingår i ett större system, ska lösa gemensamma problem. Den lösning på ett problem som en kommun finner kan fungera bra för den kommunen, men kan ha för- ödande följder för andra kommuner i liknande situationer. Denna risk kan begränsas antingen genom att en administrativ enhet på mellannivå ges ansvaret att kontrollera den lokala självstyrelsen, eller genom att det blir obligatoriskt för kommuner att samarbeta i vissa frågor.

Stora ansträngningar har emellanåt gjorts för att bestämma vilka slags funktioner och tjänster som bäst utförs på central, regional eller lokal nivå. Än så länge har dock inget slutgiltigt svar hittats, även om empiriska studier visar att viss slags verksamhet kräver större områden eller befolk— ningsunderlag än de som kommuner i vanliga fall inrymmeré.

Intressant nog är det ganska lätt att se att de tre skälen bakom inrättan- det av mellannivåer motsvaras av de tre principerna för hur mellannivåer organiseras. Detta kan illustreras av följande figur.

UPPIFRÅN-NED DIREKTVALDA NEDIFRÅN-UPP

IDENTITET __— SKALA __—

Man kunde kanske förvänta sig att principen om uppifrån och ned-aukto- ritet används när mellannivån har skapats för att utgöra en förbindelselänk till lägre nivåer, och att direktvalda organ används när huvudsyftet med inrättandet av strukturer på mellannivå är att skapa territoriella identiteter. Likaledes kan två eller flera kommuner tänkas vilja samarbeta för att upp- nå ekonomiskt mer effektiva lösningar på gemensamma problem genom att skapa en nedifrån och upp—lösning. En snabb undersökning av olika typer av mellannivåer i olika länder visar emellertid att denna ganska förenklade tes inte håller vid en närmare granskning. Ett regionalt parla- ment kan till exempel i många fall ha givits en hierarkiskt överordnad position visavi de lokala organen. Med andra ord är det ganska svårt att förstå mellannivåns funktion och struktur om inte de centrala och lokala nivåerna också tas med i beräkningen7.

4. Var är mellannivån?

Ett annat problem med att försöka identifiera mellannivån är att många av de länder som vi talar om inte har ett system med bara tre nivåer, utan ett med fyra eller fem. 1 federala system är det förstås ganska självklart att vi finner en statsnivå och/eller en regional nivå och i vissa fall även ytter- ligare en mellannivå mellan stats/regionnivån och den lokala nivån. Men i dag gäller detta inte bara federala stater. I till exempel Frankrike, ett land som brukade klassificeras som ett system med tre nivåer, hittar vi i dag ett system med fem nivåer. Den decentraliserade styrelsestrukturen i Frank- rike består av régions, départements, régroupements des communes (syndicats, intercommunaux, districts och communautés urbaines) och communess. Med andra ord, nya organisatoriska strukturer verkar uppstå på mellannivån samtidigt som man behåller de gamla. För en gångs skull

verkar det finnas ett överskott, och det av institutioner som kan uppfattas som regionala organ, istället för det vanliga underskottet som så ofta anses vara utmärkande för den Europeiska unionen.

För att göra bilden ännu mera komplicerad, så finner vi i några länder administrativa enheter under den nivå som traditionellt betraktas som lokal självstyrelse: så kallade kommundelsnämnderg. ] andra fall finner vi länder där den traditionella centralmakten har delats upp i två delar — departe- ment och myndigheter. Naturligtvis har även medlemskapet i den Euro- peiska unionen bidragit till en viss osäkerhet om vad som ska anses vara centrum i många av de traditionella nationalstaterna i Europa”). Själva existensen av centrala och lokala nivåer, vilka egentligen per definition är nödvändiga för en analys av mellannivån, framstår som långtifrån självklar — man kan fråga sig om Europa i framtiden enbart kommer att bestå av regioner.

Det är med andra ord ganska svårt att få ett fullständigt grepp om detta ämne, trots att vi har försökt att betrakta det från flera synvinklar. Det är därför knappast förvånande att forskare som studerat detta område har kommit med olika beteckningar för vad som i grunden är samma fenomen. I själva verket är begreppet mellannivå som används i denna studie för- modligen det som används mest sällan, medan region eller mesonivå används oftare. Det räcker emellertid med en snabb överblick över den enorma mängd litteratur som använder begreppet region för att inse vilka problem och tvetydigheter som är förbundna med detta begrepp. En sak framstår dock som otvetydig, och det är att region har med territorium att göra. Hur stort ett territorium måste vara för att klassas som region är dessvärre inte alldeles klart”. Ibland kallas ett territorium som sträcker sig över mer än ett land en region, medan en region i andra fall är ett territorium inom ett land. Vanligtvis, men inte alltid, är en region större än en kommun, men det finns också fall där region används för att beteckna mycket små geografiska områden, till och med mindre än de områden som administreras av kommuner. I dessa fall används ordet region inte bara för att ge associationer till ett visst territorium, utan även för att visa på ett slags autonomi för vissa områden i ett land. Denna autonomi är vanligtvis större än den som ges till lokala självstyrelser. Ett bra exempel på denna typ av regioner är de så kallade autonoma regionerna i olika enhetsstater, till exempel Åland, Azorerna, Madeira. Men detta är inte alltid fallet, till exempel har ofta stora städer, och i synnerhet huvudstäder, speciella be- stämmelser som ger dem ganska stor autonomi i förhållande till central- makten eller mellannivån”.

Med andra ord används ibland begreppet region i relation till terri- torium endast som ett sätt att skänka de människor som bor inom territoriet en identitet. I andra fall är det också en markering av någon

form av särskild autonomi eller självstyre för ett geografiskt område inom ett land.

År 1993 publicerades boken ”Rise of Meso Government in Europe”, där L.J . Sharpe i en diskussion om framväxten av ett styre på mellannivå mellan de centrala och lokala eller kommunala nivåerna drar slutsatsen att ”Denna nya institutionella typ tar antingen form som ett helt nytt system av regionalt valda parlament som utövar exekutiv och ibland legislativ makt (Italien, Frankrike, Spanien, Belgien, delvis Portugal och möjligtvis Grekland), eller som en förstärkt och förnyad länsnivå av den lokala själv- styrelsen (Norge, Sverige, Danmark, Storbritannien och några Länder i Västtyskland)”. Enligt Sharpe kan man också hitta ett land — Nederlän- derna — som befinner sig någonstans mitt emellan de två huvudkatego- riema, och även strukturer som departements i Frankrike och Regierungs— bezirk i Tyskland som har fått nytt liv.

I boken definieras begreppet ”meso” som någonting ”mycket mer och i viss utsträckning mindre än det regionala; därav den valda benämningen (från grekiskans meso, mellan). Begreppet beskrivs kanske bäst i abstrakta termer som ett 'beslutsutrymme* snarare än som en styrelsenivå. Det betyder att begreppet kan ses som en nivå inom en styrelsestruktur som lämpar sig bättre för en viss typ av beslut och politik än central- eller lokalmakten”l3.

Boken förmedlar en bild av en ganska fragmentarisk struktur där det politiska/administrativa systemets mellanutrymme är sönderdelat i olika typer av mer eller mindre autonoma administrativa enheter i förhållande till de centrala eller lokala styrelseorganen, och detta gäller i synnerhet den regionala självstyrelsen. Det som begreppen mesonivå och regional självstyrelse har gemensamt är att de tenderar att se uppkomsten av en mesonivå eller regional självstyrelse som något som hotar eller står i konflikt med den centrala statsmakten i synnerhet.

Det tredje begreppet är mellannivå, och även om det är mindre vanligt förekommande, används också det på lite olika sätt. Ibland används be- greppet mellannivån för att beskriva nivåer under statsnivån i federala system eller under regionala nivåer. I andra fall används mellannivån för att beteckna någonting som förbinder centralmakten med lokala nivåer i ett administrativt system, och det är just i denna bemärkelse som be- greppet mellannivå används i denna studie”. Kort sagt, begreppet mellan— nivå omfattar alla typer av organisatoriska strukturer — statliga förvalt- ningsenheter såväl som lokala förvaltningsenheter på regional nivå och regionala självstyrelser — som skapar relationer (förbindelselänkar) med lokala självstyrelser. Förbindelselänkama kan vara hierarkiska eller icke- hierarkiska. I motsats till begreppen regional nivå och mesonivå gör därför användningen av begreppet mellannivå att det blir lättare att se uppkom- sten och utvecklingen av nya nivåer inte bara som hot mot centralstaten,

utan också som ett hot mot den lokala nivån, eller alternativt, som ett sätt att undvika spänning och konflikter mellan centralmakt och lokalmakt.

5. Mellannivån i relation till och dess för— hållande till centrala och lokala nivåer

En analys av hur nya och gamla organisatoriska strukturer har utvecklats mellan centralmakt och lokalmakt i termer av mellannivåer gör det naturligt att betona vikten av ett övergripande perspektiv”. Ett sätt att förstå och beskriva mellannivåns perspektiv är att jämföra den med de centrala och lokala nivåerna. Ett annat sätt är att se på hur de olika nivåerna är knutna till varandra. I det första fallet undersöker man om mellannivån eller nivåerna liknar eller skiljer sig från centrala och lokala nivåer, medan fokus i det andra fallet är inriktat på hur de centrala och lokala nivåerna är kopplade (knutna) till mellannivån. Det är omöjligt att helt och hållet sära på de två perspektiven. Om till exempel en stor del av de offentliga utgifterna koncentreras på den centrala nivån, blir det mindre över till mellan- och lokalnivån. Med andra ord, relativt sett märker vi en skillnad, men denna skillnad säger oss samtidigt någonting om förhåll- andet mellan nivåerna.

Det är naturligtvis lätt att tala om jämförelser och förhållanden så länge som man inte bestämmer sig för vad som ska jämföras eller vilka slags förhållanden som är intressanta. Om vi ser till litteraturen på området regionala och lokala självstyrelser så tycks det finnas fyra slags aspekter som ofta dyker upp i beskrivningar av relationerna och förhållandena mellan de centrala och regionala/lokala nivåema'é. Intressant nog är det dock sällan som det görs en distinktion i analyserna om jämförelsen sker mellan den centrala nivån och mellannivån eller mellan den centrala nivån och den lokala nivån, eftersom samma fyra aspekter ständigt används.

De fyra aspekterna är de konstitutionella, ekonomiska, administrativa och politiska förhållandena, vilka alla naturligtvis kan betyda olika saker i olika studier. Den första aspekten, det konstitutionella förhållandet, under- söker vanligtvis den formella (juridiska) skillnaden mellan de olika nivå- erna i en stat och säger oss lite grann om hur nivåerna är tänkta att vara knutna till varandra. Detta har till viss del att göra med grundprinciperna om varför staten och mellannivåema kom till. Vissa staters konstitutioner innehåller en uttrycklig strävan att skapa ett politiskt system kännetecknat av principen om maktfördelning, och i dessa fall minskar själva idén om regioner (stater inom federationer) centralstatens makt”. Det är också viktigt att lägga märke till hur autonomi ges till regioner eller kommuner i ett lands konstitution. Kan till exempel regionala eller lokala självstyrelser genomföra saker på egen hand eller måste de alltid lita till den makt som

staten tilldelar dem? Vissa författare på området konstitutionell analys betonar det viktiga i om förhållandet mellan staten och de regionala och kommunala nivåerna regleras genom specialkompetens eller genom allmän kompetens. I det första fallet som gäller specialkompetensen så härleds alla uppgifter som lokala eller regionala självstyrelser har från den makt som getts till dem via särskilda lagar stiftade av statsmakten. När det gäller den allmänna kompetensen har de lokala och regionala själv- styrelserna ett större manöverutrymme, så länge som de inte bryter mot några lagar som centralmakten har utfärdat”. I praktiken innebär detta att de lokala och regionala självstyrelsernas befogenheter bestäms genom domstolarnas utslag. Det betyder att alla beslut som fattas av regionala eller lokala självstyrelser är lagliga tills de prövas i domstol och förklaras som författningsstridiga — en slags ”juridiseringsprocess” används för att fylla igen de luckor som uppstår mellan centralt och lokalt styre”.

Den andra aspekten rör ekonomiska frågor, där rätten för självstyrelsen på mellannivå att ta ut skatt vanligtvis anses vara en av de viktigaste faktorerna. Hur stor del av de offentliga utgifterna som förbrukas av de lokala och regionala självstyrelsema i jämförelse med centralmakten är en annan viktig faktor att beakta när man beskriver förhållandena mellan de olika nivåerna i en stat. I vissa länder kan regionala och lokala själv- styrelser låna pengar och ta ut skatter för att finansiera den service som tillhandahålls för medborgarna, i andra länder är den huvudsakliga in- komstkällan bidrag från staten.

Den tredje aspekten är de administrativa och organisatoriska restrik- tioner som läggs på regionala och lokala självstyrelser. När mellannivåer främst används som instrument för att verkställa centralmaktens politik kan detta ske på olika sätt. Idag är det vanligt att centralmakten utfärdar så kallad ramlagstiftning eller ger regionala eller lokala självstyrelser rambudgetar (generella subsidier). Denna metod ger ofta det organ som verkställer uppgifterna en stor frihet att tolka regler och bestämmelser. En annan viktig faktor är hur mycket ansvar och hur många olika an- svarsområden som tilldelas lokala och regionala självstyrelser. I vissa länder utgörs de obligatoriska uppdragen som ges till de regionala och lokala självstyrelsema av ganska begränsade politikområden, men de regionala och lokala självstyrelsema kan ges betydande frihet i hur de utför dem. I andra länder kan regionala och lokala självstyrelser ha ett stort ansvar för handläggandet av offentliga uppgifter och service, men sättet att verkställa detta ansvarsområde på kan vara kraftigt begränsat genom centralmaktens administrativa bestämmelserzo.

Den fjärde och sista dimensionen har att göra med politiska aspekter på den lokala nivån och mellannivån i jämförelse med och deras förhållande till centralmakten. Förutom administrativa och ekonomiska system på lokal, central och mellannivå, så finns det naturligtvis politiska system på

olika nivåer som skiljer sig från varandra men som också är samman- kopplade med varandra. Två intressanta frågor är till exempel i vilken utsträckning politiker på lokal, central och mellannivå kan vara invalda i mer än en församling, och om problem på lokal nivå och mellannivå blir till uppmärksammade och kontroversiella frågor på den centrala nivån. Vidare beror de lokala och regionala självstyrelsernas status i viss ut- sträckning på hur valsystemet är konstruerat — valkretsens betydelse — och på hur stort valdeltagandet är på valdagen.

Den konstitutionella aspekten ger oss en formell struktur medan de andra tre dimensionerna säger oss mer om hur saker och ting egentligen fungerar.

Det är emellertid viktigt att komma ihåg att förhållandena mellan de centrala, lokala och mellannivåema kan variera starkt i ett land. I vissa delar av ett land kan mellannivån ha större autonomi än i andra delar. En studie av detta slag måste alltså även ta med i beräkningen den flexibilitet som kan finnas i ett och samma land.

6. Europeiska unionen och mellannivån

Förmodligen var ett stort antal människor av den åsikten att tillkomsten av den Europeiska unionen och regionkommittén skulle innebära ett allvarligt hot mot nationalstatsidén och förse självstyrelser på lokal och mellannivå med ökad makt. Hittills verkar emellertid utvecklingen inte ha gått i den riktningen. Tvärtom finns det i själva verket forskare som hävdar att de nationella regeringarna har kunnat utnyttja EU för att återta politikom- råden som de tidigare avträtt till regionerna. Det vill säga, medlems- staterna har krävt att få en ökad kontroll över EU—politiken, eftersom staten är det ansvariga organet, som representeras i EU:s ministerråd”.

Det förefaller emellertid som om huvudvägen till Bryssel för mellan- nivån fortfarande går via den nationella regeringen. Mellannivåemas inflytande på EU—nivån beror i stor utsträckning på deras förbindelser med den nationella regeringen. Det förefaller också som om inflytandet är mycket ojämnt fördelat. De institutionellt bäst rustade regionerna har gyn- nats av den nya omgivningen. De tenderar också att vara de ekonomiskt och tekniskt mest utvecklade”.

Vanligtvis betonar emellertid forskarna på området att de pågående förändringarna är dubbbelriktade. I vissa fall är det möjligt att tala om den centrala nivåns ökade inflytande medan det i andra fall är lika viktigt att betona den nya maktposition som mellannivån har fått som ett resultat av den Europeiska unionen”. I en del länder fördes till exempel en intensiv debatt huruvida mellannivån överhuvudtaget behövdes. Idag är denna debatt död och länder som Portugal och Irland, som förut saknade en

regional struktur, har tvingats att skapa åtminstone någon slags motsvarig- het till en sådan för att vara berättigade till EU—stöd. Och alla unionens medlemsstater har naturligtvis varit tvungna att hitta sätt att organisera implementeringen av EU—politiken på, inom områden som regional- och jordbrukspolitik. Med andra ord, tillkomsten av EU har inte endast gjort det möjligt för nationalstater att återta sitt inflytande över ärenden på lokal- och mellannivå, utan även gjort de nationella regeringarna mer beroende av undemivåema för att implementera EU—politiken24.

Utvecklingen av mellannivån har lett till införandet av en del nya begrepp. Ett av dessa är ”paradiplomati” eller ”mikrodiplomati”, som syftar på situationer när aktörer på lokal och mellannivå agerar med andra aktörer på den internationella arenan. Begreppet försöker fånga och beskriva när mellannivåer tar kontakt med och samverkar med andra nationer utanför nationalstatens direkta kontroll. Även om paradiplomati vanligtvis organiseras utanför centralmaktens kontroll, så är verksamheten till sin karaktär inte oförenlig med denna, utan ett komplement till statens utrikespolitik. Paradiplomati handlar också för det mesta om ekonomiska frågor och kan verka genom de traditionella, nationella diplomatiska kanalerna lika väl som genom direkta kontakter med institutioner i andra stater”. I vissa fall har paradiplomati syftat till ett närmare samarbete mellan mellannivåer som geografiskt sett är grannar, men som tillhör olika länder. I andra fall har samarbete bedrivits mellan mellannivåer i olika länder som är geografiskt åtskilda”).

Tidigare studier har tydligt visat att endast små strukturella föränd- ringar har genomförts hittills som ett resultat av EU:s och regionkom- mitténs tillkomst. Dessa har varit inriktade mot att förbättra implemen- teringen av EU—direktiv snarare än att stärka mellannivåns inflytande över EU—politiken27. Medlemsstaterna har dock olika sätt att hantera denna nya situation, vilket är intressant att notera”. Detta kommer att behandlas utförligare i det sammanfattande avsnittet.

Det förefaller som om EU—nivån har skärpt konflikten mellan mellan- nivån och den lokala nivån, och en anledning till detta är att EU har en mycket pragmatisk inställning till implementeringen av politik. Det som räknas är framgång, inte hur det går till. Det viktiga för EU—byråkratema är inte om de har att göra med styrelser på mellannivå, lokal nivå eller privata institutioner; allt är en fråga om att effektivt implementera EU— politiken.

Sammanfattningsvis är syftet med en del av studien att utröna vilka institutionella förändringar som kan tillskrivas EU—dimensionen. Struk- turer kan skapas för att förbättra mellannivåns deltagande i EU—frågor på den nationella arenan, och/eller inrättas för att förbättra det direkta in- flytandet på EU—institutioner, eller för att underlätta samarbetet med andra strukturer på mellannivå i andra länder.

7. Några metodologiska överväganden

Att bedriva jämförande forskning innebär i många fall att jämföra samma fenomen i två eller fler länder. Men det är naturligtvis viktigt att komma ihåg att man kan jämföra saker i ett tidsperspektiv lika väl som ett och samma fenomen i ett enda land. I många fall är det också vanligt att jäm- föra fenomen som verkar likna varandra, men det händer också att för- hållandevis olika fenomen jämförs med varandra. Kort sagt, vad som jämförs beror på vilket syfte studien har.

Mycket kan sägas och har sagts till förmån för, men också emot, jämförande studier och några av dessa argument, men inte alla, är värda att upprepas här. Ett enkelt sätt att se på möjligheterna med komparativt arbete är att betrakta det som ett hjälpmedel att alstra nya idéer om hur vissa frågor kan organiseras eller hanteras på ett annat sätt än det nu- varande. För de forskningsprojekt däremot som föresätter sig att bevisa saker genom att testa hypoteser och konstruera teorier, är det emellertid ett metodologiskt val att göra jämförelser. Andra kan argumentera i motsatt riktning, att jämförelser har ett egenvärde då det är ett sätt att identifiera skillnader och likheter mellan bestämda faktorer som existerar i olika miljöer — med andra ord är det ett sätt att utveckla en djupare förståelse av vissa frågors komplexitet. Ibland har land för land—studier kritiserats för detta närmast icke—teoretiska synsätt. Även om likheter och skillnader har identifieras i olika länder när samma faktorer har jämförts, har det varit svårt att dra några mer generella slutsatser av denna forskning, enligt kritikerna. Kritikerna argumenterar att jämförelser mellan länder ofta hamnar i slutsatsen att saker och ting är olika i olika länder eftersom länderna är olika, vilket i sin tur naturligtvis gör det svårt att veta vad som jämförs med vad — länder, kulturer eller någonting annat? Jämförelser mellan länder gör det emellertid möjligt att ge en mer uttömmande bild av det som undersöks. Forskning som enbart riktar in sig på delar av ett politiskt eller administrativt system löper alltid risken att förlora de historiska eller mer komplexa förklaringarna till varför saker och ting är olika eller lika i de undersökta länderna.

Med detta sagt är det viktigt att komma ihåg att verkligt ”objektiva” be- skrivande studier inte är möjliga och att varje så kallad deskriptiv studie innehåller viktiga teoretiska element. Anledningen till detta är att det är omöjligt att helt och hållet beskriva någonting. Val måste alltid göras om vad som ska tas med och vad som ska utelämnas i en beskrivning. Hur medveten en forskare är om vad han tar med och utelämnar är förstås en annan fråga, men icke desto mindre görs ett val. Av den anledningen finns det alltid någon slags teori bakom även de mest utarbetade eller enkla beskrivningarna av ett särskilt fenomen, eftersom någon form av kriterium

måste användas för att bestämma vad som är viktigt och inte viktigt att ta med i en studie.

I verkligheten är det emellertid ibland svårt att upptäcka de teoretiska överväganden som ligger till grund för en deskriptiv studie, eftersom mycket av det som tas upp i en studie väljs instinktivt eller intuitivt. Denna studie berör dessa problem, eftersom den är förhållandevis traditionell i den bemärkelsen att den är en land—för—land—studie med ganska begrän- sade ambitioner vad gäller prövandet eller frambringandet av stora teorier. Syftet är snarare att komma med en deskriptiv/analytisk studie, men också en som ger en fördjupad förståelse av begreppet mellannivån och hur den nivån kan relateras till de centrala och lokala nivåerna.

Förutom de allmänna problemen med att göra jämförelser innehåller varje studie vissa metodologiska problem som är unika, så även denna studie. Till att börja med försöker denna studie inte bara att beskriva hur mellannivån är organiserad i olika länder, utan den beskriver också vilka slags relationer som existerar mellan mellannivån och de centrala och lokala nivåerna. När så är möjligt görs även jämförelser inom varje land av hur mellannivån är organiserad i kontrast till de centrala och lokala nivåerna. I detta avseende är denna studie komparativ på två sätt — olika länderjämförs, men mellannivån jämförs också med andra styrelsenivåer i samma land.

Som tidigare nämnts, står fyra dimensioner i fokus — konstitutionella, administrativa, politiska och ekonomiska — för att identifiera och beskriva de olika typerna av relationer som kan förekomma mellan mellannivån och de centrala/lokala nivåerna. Dessa dimensioner har valts av det enkla skälet att de förefaller vara de vanligast förekommande i annan forskning på området mellannivåer. De olika dimensionerna kan dock vara mer eller mindre viktiga i länderna som presenteras. Eftersom en av poängerna med denna studie är att betona att samma fråga kan få väldigt olika svar be- roende på vilket land som studeras, får man räkna med att dimensionerna ' inte är lika väl utvecklade i vart och ett av de undersökta länderna. De olika forskare som har deltagit i denna studie har i själva verket getts relativt fria händer att definiera begreppet mellannivå och att finna de relevanta förhållandena mellan mellannivån och de centrala/lokala nivå- erna som bör beskrivas.

Ett annat metodologiskt problem, som redan har nämnts, har att göra med vagheten i ämnet som studeras — hur mellannivån ska definieras. Även om det ibland kan visa sig svårt, så bygger denna studie på antagandet att man i varje land kan finna någon offentlig organisation eller några andra slags strukturer med huvuduppgiften att utgöra en förbindelse- länk mellan centralmakten och den lokala självstyrelsenivån — eller med någon organisation som är geografiskt sett större än eller står över den lokala självstyrelsen men som är geografiskt mindre än och underordnad

centralmakten. I detta avseende handlar studien inte i första hand om vad som finns mellan topp och botten, eftersom det som i en del länder betraktas som lokala självstyrelser inte nödvändigtvis är de minsta admini- strativa enheterna, då vissa länder har det som allmänt kan kallas för kommundelsnämnder. Det finns emellertid även länder där den centrala nivån är uppdelad i två delar — myndigheter och departement. Denna studie riktar därför in sig på att beskriva administrativa strukturer som varken ingår i centralt eller lokalt styre.

Domstolssystemet utelämnas från definitionen av mellannivån i de flesta — men inte alla — studierna, eftersom domstolsväsendet i de allra flesta länder betraktas som en autonom del av staten med en egen relation till statsmakten.

Alla länder som presenteras, med undantag för Norge, ingår i den Europeiska unionen, och skälet till detta är uppenbart, då EU—medlem- skapets påverkan på mellannivån är en del av syftet med denna studie. Att Norge ingår motiverades av behovet av ett kontrollfall för att ge ett svar på om det endast är EU:s medlemsstater som uppvisar förändringar på mellannivån.

Till sist är det viktigt att påpeka att det naturligtvis är omöjligt att säga vilket som är det bästa sättet att organisera mellannivån på. Olika typer av organisatoriska konstruktioner har alla vissa fördelar lika väl som vissa nackdelar. För att kunna säga någonting på detta område om vad som anses bra och dåligt med olika slags mellannivåer, kommer den offentliga debatten i varje land kort att presenteras. Detta ger förstås ingen absolut överblick över alla de problem och lösningar som hänger samman med olika typer av organisationer på mellannivå, men trots detta bör det vara möjligt att dra några mer generella slutsatser. Och, när allt kommer omkring ska man komma ihåg att det som ses som en lösning i ett land, inte nödvändigtvis har samma effekt när den tillämpas i ett annat land.

LITTERATUR

Bailly, Antoine/Jensen-Butler. Chris/Leontidou, Lila: Changing Cities: Restructuring, Marginality and Policies in Urban Europe. European Urban and Regional Studies 1996 3(2). Bennet, Robert: Assignment of competency and resources. l ”Territory and Administration in Europé”: red. Robert Bennet. Printer Publi— shers 1989. Bogdanor, Vernon: Federalism and Devolution: Some Juridical and Poli- tical Problems. I 'Regionalism in European Politics': red. Roger Morgan. Policy Studies Institute, London 1986.

Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of Western European Unitary States: red. Edward C. Page och Michael J. Goldsmith. Sage Publications 1987. Dosenrode, Sören Z von: Going NUTS: amter, delstater og kantoner i Europa. Nordisk Administrativ Tidstrikft no. 2. 1995 5. 162-63. Hooghe Liesbet och Garry Marks: Europe with the Regions: Channels of Regional Representation in the European Union. The Journal of Federalism 1996, 2611. Keating. Michael: Europeanism and Regionalism. I 'The European Union and the Regions' red. Barry Jones och Michael Keating. Claredon Press, Oxford 1995.

Keating, Michael: Regional Devolution: The West European Experience. Public Money & Management, Okt/Dec 1996. Keating, Michael och Hooghe Liesbet: By-passing the nation state? Regions and the EU policy process. l (European Union, power and policymaking' red. Jeremy Richardson, Routledge. London 1996. Keating, Michael: Is There a Regional Level of Government in Europe? l 'Regions of Europe' red. Patrick Le Gales och Christian Lequesne, Routledge, London 1998. Lawton, Alan/Mckevitt: Strategic Change in Local Government Manage- ment: Comparative Case Studies. Local Government Studies. vol. 21, No. 1 1995. Leach, Steve och Stoker, Gerry: Understanding the Local Government Review: A Retrospective Analysis. Public Administration. Vol. 75 spring 1997. Local Government in Europe. Trends and Developments: red. Richard Batley och Gerry Stoker. MacMillan, London 1991. Local Government in the New Europe: Red. Robert J. Bennet. Belhaven Press. London 1993. Loughlin. Martin: Understanding Central-Local Government Relations. Public Policy and Administration Vol. 11, No 2. Summer 1996.

Managing across levels of Government: OECD rapport 1997

Newhouse, John: Europé7s Rising Regionalism, Foreign Affairs vol. 76. No.]. 1997 Norton Allan: Western European Local Government in Comparative Perspective. I cLocal Government in Europe. Trends and Develop- ments' red. Richard Batley och Gerry Stoker. MacMillan, London 1991.

Onestini Cesare: National and Regional Attitudes to the Committee of the Regions: a Synopsis. I 'Regions in Europe' red. Joachim Jens Hesse. Volume 1 Nomos Verlagsgesellschaft 1995/96 Page Edward C and Goldsmith Michael J: Centre and Locality, Access and Discretion. I 6Central and Local Government Relations. A Com— parative Analysis of Western European Unitary States' red. Edward C. Page och Michael J. Goldsmith. Sage Publications 1987. Page Edward C och Goldsmith Michael J: Centre and Locality: Explaining Cross-national Variation. I 'Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of Western European Unitary States' red. Edward C. Page och Michael J. Goldsmith. Sage Publications 1987.

Puig Pau i Scotoni: Regionalism och den regionala mikrodiplomatin. Nordisk Administrativt Tidskrift nr. 3, 1997. Pycroft, Christopher: The Organization of Local Authorities” European Activities. Public Policy and Administration Volume 10 No. 4 Winter 1995. Regional and Local Government of the European Union, The Committee of the Regions 1996 (utkast). Regionalisation and Its Effects on Local Self—govemment: Local and Regional Authorities in Europe, No 64, Council of Europe 1998. Regionalism in European Politics: red. Roger Morgan. Policy Studies

Institute, London 1986.

Regions in Europe: red. Joachim Jens Hesse. Volume 1—2, Nomos Verlagsgesellschaft 1995/96. ' Regions of Europe: red. Patrick Le Galés and Christian Lequesne, Routledge, London 1998 ' Rise of Meso Government in Europe: red. L.J . Sharpe, Sage 1993. Stevens, Christopher: Decentralization: a Meaningless Concept? Public Policy and Administration Vol. 10 no 4 1995. Stoker, Gerry: Introduction: Trends in European Local Government. I 'Local Government in Europe. Trends and Developments' red. Richard Batley and Gerry Stoker. MacMillan, London 1991. Territory and Administration in Europe: red. Robert Bennet. Printer Publishers 1989. The European Union and the Regions: red. Barry Jones och Michael Keating, Claredon Press, Oxford 1995.

Wilson, David: Structural solutions for Local Government, Parliamentary Affairs Vol. 49 no 3 1996.

STYRELSEN PÅ MELLANNIVÅ 1 DAN- MARK: STRUKTUR OCH UTVECK- LING Magne Langset

1 Inledning

Danmark är en enhetsstat med en mycket decentraliserad politisk och administrativ struktur som består av 14 amtskommuner på den regionala nivån och 275 primärkommuner på den lokala nivån”. Under 1990—talet har de två nivåerna stått för nära 50 % av de totala offentliga utgifterna (ungefär en tredjedel av BNP). Amtskommunema och primärkommunema har samma status som självständiga politiska system och fyller olika, men också kompletterande funktioner. I denna bemärkelse agerar båda nivåer självständigt i förhållande till varandra, utan att den ena nivån formellt sett befinner sig i en underordnad ställning. Det bör förstås betonas att regio- nala självstyrelser aldrig har varit enbart regionala institutioner i en enhetsstat som Danmark, utan delar av ett större, nationellt statsmaskineri. Således påverkas de av nationell politik liksom av växlingama i den nationella ekonomin.

Amtskommunema, som utgör huvuddelen av mellannivån, är styrelse- organ med flera funktioner och utför en stor mängd skilda uppgifter som gäller tillhandahållandet av service och planering på regional nivå. När det gäller befolkningsmängden är Bornholms amt det minsta med 45 000 in- vånare, medan Köpenhamns och Århus amt räknas som de två största med mer än 600 000 invånare vardera. År 1995 beräknades det genomsnittliga befolkningsantalet i amten vara 326 000.30 På regional nivå finns det även 14 statliga amtsförvaltningar, som motsvarar amtskommunema geografiskt sett. Varje statlig amtsförvaltning leds av en statlig amtman (prefekt) som utses av regeringen. Till skillnad från Norge, Sverige och Finland in— skränker sig emellertid de statliga funktionerna på regional nivå i Dan— mark till i huvudsak kontroll- och tillsynsuppgifter. Det finns inga regio- nala statliga förvaltningsmyndigheter med många ansvarsområden och

kompetenser vilket är fallet i de nordiska grannländerna. Följaktligen kommer följande presentation till största delen att fokuseras på de regio- nalt valda amtskommunema. Tabell 1 visar antalet anställda per styrelse- nivå:

Tabell 1 . Sysselsättningen inom den offentliga sektorn per styrelsenivå, i tusental

Staten '

Amtskommunema Primärkommunema Köpenhamn och Fredriksber; TOTALT

Källa: OECD 1997

De tidigare danska kolonierna Grönland och Färöarna betraktades länge som ett slags län. Idag är Färöarna och Grönland erkända som autonoma nationer med egna arrangemang för självbestämmande inom det danska kungadömet. Båda är självbestämmande stater som har fullständig lag- stiftningskompetens över sina egna interna angelägenheter i alla avse— enden. Deras befogenheter omfattar emellertid inte frågor som rör försvar, utrikesrelationer och valutapolitik. De båda självbestämmande staterna har direktvalda parlament och en förvaltning som leds av en regering, utsedd av parlamentet. Regeringama är ansvariga för de självbestämmande staternas förvaltning. De har vardera två mandat i det danska parlamentet.

2 Den historiska utvecklingen

Vid 1800—talets mitt var nationens territorium uppdelat i tre typer av lokala självstyrelser: socknar (Sognekommuner), städer och län (Amts- kommuner). Ursprunget till denna treskiktsstruktur kan emellertid spåras tillbaka till medeltiden.32 Under mitten av 1800—talet var antalet uppgifter som de offentliga institutionerna på regional och lokal nivå ansvarade för, få och begränsade i omfång. Sockenråd hade ansvaret för verkställandet av en rad uppgifter, som att driva skolor, hjälpa de fattiga och underhålla vägar. På den regionala nivån inrättades 1841 amtskommuner för lands— ortsdistrikten som administrativa enheter med många arbetsuppgifter. Deras huvuduppgifter var att driva sjukhus och underhålla större vägar. Amtskommunen leddes av en statlig prefekt, som också utövade tillsyn över socknarna. Städerna lydde emellertid inte under dessa regionala

förvaltningsenheters jurisdiktion. Efter andra världskriget byggde systemet för lokal självstyrelse fortfarande på denna treskiktsstruktur. Under de följande åren kom emellertid detta system för lokal självstyrelse i ökande grad att uppfattas som otillfredsställande och otidsenligt. År 1958 tillsattes en utredning för att granska och analysera den existerande strukturens inkongruenser och brister. Utredningen pekade på flera utvecklingslinjer som hade gjort förvaltningsstrukturen otillräcklig. Två huvudproblem betonades.

0 Som en följd av industrialiserings- och urbaniseringsprocessema under åren efter andra världskriget minskade för det första gradvis antalet uppgifter och funktioner som kunde betecknas som varande av rent lokal karaktär. Det växande nätet av aktiviteter över de kommunala och regio- nala gränserna gjorde kopplingen mellan lokal produktion, lokal be- skattning och lokal fördelning otydlig. Städerna var till exempel omgivna av självständigt beskattande landsortskommuner, vilkas invånare drog nytta av den service som tillhandahölls av städerna utan att betala för den. Kommun- och länsverksamhetema hade i ökande grad en inverkan utanför sina omedelbara ansvarsområden. Mot denna bakgrund förde utredningen fram åsikten att det borde finnas en bättre överensstämmelse mellan till- handahållandet av lokal och regional service och gränserna för de lokala myndigheternas jurisdiktion. Således föreslog utredningen det som kom att bli känt som principen om ”en tätort, en kommun, och även att tätorts- kommunema införlivades med amten.33 (Kjellberg 1988, Toft Jensen

1986)

9 För det andra var de flesta kommunerna, både lokala och regionala, för små för att lösa större problem med sina egna begränsade resurser”. Den offentliga sektorns tillväxt ställde krav på lokala och regionala själv- styrelser som inte kunde uppfyllas. Dessa brister var särskilt märkbara inom utbildnings- och socialtjänstområdena, som hade förändrats radikalt med uppkomsten av den industrialiserade välfärdsstaten.”

Under åren 1965—70 lades flera reforrnförslag fram, som i det stora hela representerade en total omstrukturering av den lokala och regionala själv- styrelsen. Tre huvudelement kan urskiljas: (1) en sammanslagningsreform, (2) en omorganisering av de ekonomiska strukturerna, och (3) en omdefiniering och omfördelning av uppgifter och makt mellan

centralmakten och de lokala/regionala myndigheterna.

Reforrnprocessens första steg var att dela upp landet i ekonomiskt självförsörjande enheter. Därför fastställdes nya gränser utifrån befolk- ningsmässiga och ekonomiska kriterier och överväganden om lokalisering

av sjukhus och industriområden. Reformen ledde till en minskning på 40 % av antalet amtskommuner till det nuvarande antalet 14, medan be- folkgångsmängden i genomsnitt ökade med 100 % till ungefär 350 000 per amt.

Reformens andra steg gällde de ekonomiska förhållandena. Med ut- gångspunkt från antagandet att lokala och regionala styrelser skulle vara försiktigare med att spendera offentliga medel om de hade det faktiska ansvaret för deras användning, beslutade man att det gamla finansie- ringssystemet skulle omorganiseras”. Statliga anslag i form av generella bidrag som var oberoende av utgifter infördes och skattesystemet ändrades genom att de lokala och regionala andelarna av skatterna ökades. Från och med 1973/74 övergavs ersättningen för ett flertal uppgifter, bland annat vägar, och från och med 1973 tilläts amtkommunema beskatta invånarnas personliga inkomster.38 Den logiska grundvalen för denna omvandling var att det borde finnas en bättre överensstämmelse mellan kompetens och ekonomiskt ansvar, d.v.s. den beslutsfattande nivån/enheten som tillhanda- höll tjänster borde också vara den som står för kostnaderna.39

Det tredje centrala elementet i reformansträngningama var decentra- lisering. Medlen för att uppnå detta mål hängde delvis samman med den gradvisa omvandlingen av det finansiella systemet som beskrivits ovan, men till största delen genom en generell omfördelning av makt och åligganden mellan de centrala, regionala och lokala styrelsenivåema. Den ledande principen för omfördelningen var att ansvaret borde ligga så nära medborgarna som möjligt. Som sådan påminner principen starkt om sub- sidiaritetsprincipen som i stor utsträckning har genomsyrat diskussionen om EU—styrelsen. Principen innebar att de uppgifter som effektivt kunde behandlas på lägsta möjliga styrelsenivå (d.v.s. kommunen) skulle be— handlas just där, medan uppgifter som överskred en liten kommuns re- surser skulle höra till den regionala styrelsenivåns ansvarsområde. Följ- aktligen skulle en hel rad förvaltningsfunktioner och tjänster gradvis flyttas över från den centrala nivån till amten och kommunerna. Därför övertog amten med början på 1970—talet fler och fler uppgifter, huvudsak- ligen från de statliga amtsförvaltningama (statsamtet), till exempel sjuk- vården (1973), den psykiatriska sjukhusvården (1976), miljöskydd och miljövård (1979), ansvaret för de svårt handikappade och utbildning för svårt handikappade barn (1980), och gymnasieskolorna och kurser för ungdomar över 16 0986)”. Amtskommunemas nuvarande uppgifter kommer att presenteras mer i detalj nedan.

Slutligen är det ingen överdrift att påstå att omorganiseringen av styrelsenivåema har haft djupgående konsekvenser för den regionala för- valtningsnivån vad beträffar storlek, ansvar och autonomi. Det första ele- mentet i reformansträngningama, sammanslagningsreforrnen, när lokala och regionala styrelser slogs samman för att säkerställa ökad livsduglighet

i ekonomisk bemärkelse och ökad effektivitet i tillhandahållandet av tjänster, slutfördes 1970. Samtidigt ökades det ekonomiska ansvaret genom en minskning av ersättningar och öronmärkta bidrag till förmån för statliga bidrag i form av klumpsummor och större självständighet när det gällde beskattningen. I nästa omgång beredde detta marken för den över- föring av åligganden och ansvarsområden från staten som har skett genom successiva reformer under 1970—, 1980—, och 1990—talen.41 Under 1990— talet har decentraliseringsmålet varit knutet till en allmän debatt om moderniseringen av den offentliga sektorn, där slagord som brukarin- flytande, servicedeklarationer och kvalitetsmål har varit de centrala målen i reformsträvandena. ] synnerhet har den starka inriktningen på använd- arna av de tjänster som tillhandahålls blivit en utmärkande egenskap för de regionala och lokala danska självstyrelsema.

3 De statliga amtsförvaltningama

De ovan beskrivna reformerna hade en ”bemyndigande karaktär” när det gäller de lokala och regionala styrelserna. Detta betydde att man över utrymmet för organen på lokal och regional nivå utökades genom en tydligare avgränsning av deras verksamhetsområden och en ökad själv- ständighet i deras politiska prioriteringar och processer. Denna utveckling och förstärkning av de lokala styrelseorganen innebar en minskning av statens inblandning på de lokala och regionala planen. På den regionala nivån avspeglades detta först och främst i överföringen av åligganden och makt från de statliga amtsförvaltningama till amtskommunema. Det visade sig även när man 1970 ersatte den centralt utsedde amtmannen (prefekten) med en direktvald amtsborgmästare för att leda amtskommunen. Vid en tidpunkt såg det ut som om amtmannen skulle försvinna helt och hållet från den administrativa scenen, men detta skedde inte. Idag spelar amt— mannen (statsamtet) en viktig roll när det gäller tillsynen över kom- munerna (se nedan). Dessutom utför amtmannens kansli vissa mindre uppgifter av juridisk karaktär som rör privaträttsliga ärenden, till exempel beviljande av separation och skilsmässa. Varje kansli har vidare en be- svärsnämnd för socialtjänstfrågor, en rehabiliteringsnämnd och en pen— sionsnämnd som alla har amtmannen som ordförande. Polisen, regionala tull- och skattekontor, regionala arbetsmarknadsråd (länsarbetsnämnder) är andra instanser som hör till den statliga amtförvaltningen.

4 Amtskommuner

4.1. Konstitutionella ramar

Genom godkännandet av den danska författningen 1849, inrättades kom- munalt självstyre genom paragraf 96: Kommunernes ret til under statens tilsyn selvstazndigt at styre deres anliggender ordnes ved lov (& 82, Dan- marks Riges Grundlov af 5 juni 1953). Detta avsnitt har bibehållits mer eller mindre oförändrat i alla följande revideringar av författningen. Para- grafen garanterar sålunda lokala och regionala självstyrelseorgan ett visst mått av autonomi, och det konstitutionella skyddet innebär att det natio- nella parlamentet inte kan upphäva eller avskaffa existensen av lokala och regionala självstyrelser genom omröstning med enkel majoritet. Därav följer emellertid inte, att enheterna på lokal och regional nivå inte är bundna av nationell lagstiftning. Makten att bestämma över de lokala och regionala kommunernas befogenheter och begränsningar ligger hos det nationella parlamentet, och institutionerna på lokal och regional nivå saknar därför all slags legislativ makt. Avsikten var emellertid aldrig att lokala och regionala kommuner enbart skulle vara verksamma på områden som regleras av lag. De kan driva verksamhet som rör lokala och regionala problem som inte förbjuds av lagen eller av administrativ praxis.42

Bestämmelser som reglerar den lokala och regionala självstyrelsen är fastställda enligt lagen om kommunal självstyrelse från den 31 maj 1968 med senare tillägg (reviderad 1993). Lagen innehåller identiska bestäm- melser för alla kommuner och amtskommuner — med undantag för Köpen— hamns kommun, vars styrelse regleras genom en särskild lag. Lagen om kommunal självstyrelse innehåller bestämmelser för styrelseorganen — amtsråd, amtskommuner, utskott och borgmästare. Den anger också sär- ' skilda regler som gäller kommunernas ekonomiska förvaltning, och inne- håller slutligen bestämmelser för tillsynen av kommunerna.43

4.2. Val och organisation

Amtskommunema styrs av amtsråd och val till amtsråden sker vart fjärde år i enlighet med bestämmelserna i lagen om val till kommuner. Lagen fastslår också bestämmelser om vilka som får rösta och vilka som är valbara. Amtsråden väljs i direkta val baserade på ett proportionellt valsystem. Alla över 18 år som är permanent bosatta i landet får rösta. In- vånare som inte är danska medborgare får endast rösta om de har varit permanent bosatta i Danmark under de tre år som omedelbart föregår

valet. Alla röstberättigade kan också kandidera i valet.44 Som betonades i den historiska överblicken ovan, var ett centralt motiv bakom förnyelsen av de danska amten sambandet mellan en förstärkning av den lokala och regionala demokratin och främjandet av demokrati och folkligt deltagande. Valdeltagandet på lokal och regional nivå betraktas som ett viktigt demo— kratiskt inslag i det politiska systemet. Valdeltagandet i lokala och regio— nala val har under perioden 1978—1997 långsamt minskat från 74,5 % till 68,8 % mellan 1981 och 1989. Det har dock inte skett några dramatiska skiftningar i det sammanlagda valbeteendet under den aktuella perioden som till exempel kan märkas i de norska landstingsvalen. Valdeltagandet i amtskommunalvalen är högre än i de lokala valen. Detta beror på att valen till Köpenhamns och Frederiksbergs styrelseorgan räknas som enbart lokala val och inte räknas in i statistiken för de amtskommunala valen. Valdeltagandet för dessa två valkretsar är betydligt lägre än i det övriga landet och bidrar därför till att sänka det nationella genomsnittet för lokala val under genomsnittet för amtskommunala val. År 1994 var valdel- tagandet i parlamentsvalet på den nationella nivån 84,3 %, vilket är något lägre än genomsnittet på 86,5 % för de tio föregående allmänna valen (1971-90).45 Således är valdeltagandet i nationella val i genomsnitt 10 % högre än i regionala val.

Lagen anger antalet representanter i amtsråden till ett minimum på nio ledamöter och ett maximum på 31. Inom dessa gränser är det de enskilda amtskommunema som beslutar om det exakta antalet ledamöter. Rådet leds av en amtsborgmästare som rådet väljer på fyra år bland sina leda— möter. Förutom att vara ordförande för rådet med ett stort ansvar för att förbereda dagordningen för rådets sammanträden och för kontrollen över implementeringen av politiken, leder borgmästaren även förvaltningen. I särskilt akuta ärenden är borgmästaren bemyndigad att fatta beslut å amts- rådets vägnar.

Amtsrådet inrättar en finanskommitté och en eller flera permanenta kommittéer i enlighet med bestämmelserna i den danska lagen om kommunal självstyrelse och amtskommunens stadgar. Borgmästaren är ordförande i finanskommittén. Ordföranden i en permanent kommitté ut— ses av en majoritet i kommittén. Finanskommittén har ansvaret för amts- kommunens ekonomi, för samordningen av myndighetens planering och förvaltning, och rådfrågas i alla ärenden som rör ekonomiska och admini- strativa angelägenheter innan de tas upp i rådet. Kommittén drar upp rikt- linjerna för budgeten på grundval av budgetunderlagen från de andra kommittéerna. År 1989 ändrades lagen om kommunal självstyrelse så att amtsråden själva kunde välja den kommittéstruktur som bäst passade dem. Det enda kravet var att det åtminstone skulle finnas ytterligare en penna- nent kommitté förutom finanskommittén. Amtskommunemas kommitté- struktur varierar därför i hög utsträckning, men de flesta amtskommuner

har en permanent sjukvårdskommitté. Amtskommunema kan också själva utforma sin egen förvaltningsstruktur. De flesta amtskommuners förvalt- ningsstruktur är uppbygg kring kommittéväsendet.46

4.3. Uppgifter

Sedan 1970 har man genom successiva reformer försökt att fördela uppgifter mellan statsmaktens nivåer på ett rationellt sätt enligt principen om att beslut ska fattas så nära medborgarna som möjligt. Detta betyder att amtskommunema ska fylla de funktioner som är för omfattande för att hanteras av kommunerna. Vilka är dessa funktioner? På en generell nivå kan dessa funktioner delas in i två huvudkategorier: 1) uppgifter som har att göra med tillhandahållandet av traditionella välfärdstjänster, och 2) rollen som en regional planerings- och utvecklingsmyndighet. Vi ska först titta på välfärdsaspekten.

Med undantag för vissa specialiserade sjukhus som drivs av den cen- trala statsmakten, så har amtskommunema ansvaret för all — somatisk så väl som psykiatrisk — sjukhusvård i Danmark. De ansvarar också för in- stitutioner och resurser för fysiskt och mentalt handikappade, barn och ungdomar med allvarliga beteendestömingar och de psykiskt sjuka. Amts- kommunema är också ansvariga för administrationen av den nationella sjukförsäkringskassan. Denna sjukförsäkringstjänst ger alla som är perma— nent bosatta i Danmark rätt till gratis läkarvård och specialistvård. Eko- nomiska bidrag ges också till tandläkarvård, mediciner och sjukgymnastik.

Ett annat viktigt välfärdsåliggande gäller utbildning. Amtskommunema är ansvariga för vidareutbildning på gymnasienivå och för högre förbere- dande kurser. Amtskommunema ansvarar även för all utbildning inom vårdsektom, vuxenutbildning och språkkurser i danska för vuxna invand- rare. lnom kultursektorn ger amtskommunema anslag till olika ändamål för att säkra alla medborgares tillgång till kulturell verksamhet. Amtskom- munema stöder särskilt teatern med anslag till regionteatrar, men även till museer, orkestrar och bibliotek liksom till särskilda kulturprojekt.47

En viktig del av amtskommunemas ansvarsområden är planeringen och anläggningen av större transportfaciliteter. Samtidigt har amtskommun- ema ansvaret för byggande och underhåll av vägsystemet. Amtskom— munema är vidare ansvariga för den största delen av kollektivtrafiken på regional nivå. De flesta amtskommunema har i samarbete med kom- munerna inrättat regionala trafikbolag, som ansvarar för all kommunal busstrafik inom länet. Dessa trafikbolag fastställer tidtabeller och avgifter, medan själva busstrafiken läggs ut på offentliga eller privata företag.48

Amtskommunema har en lång rad livsviktiga uppgifter när det gäller naturskydd och miljö. Dessa innefattar övervakning av industrier som ut-

gör potentiella hot mot miljön, och tillämpningen av bestämmelser som styr hur mycket föroreningar som kan släppas ut i vatten och luft.49 Amts- kommunema har också ansvaret för att bevara floderna, med målet att vårda den levande miljön, vattenkvaliteten och vattenflödet. Amtskom- munema är dessutom ansvariga för att förvalta lagen om naturskydd, vars syfte är att skydda Danmarks landskap och historiska platser. Slutligen har amtskommunema en central position när det gäller en lång rad planerings- uppgifter. Regionala styrelser samordnar den kommunala sektorns plane— ring, och spelar en viktig roll när det gäller den övergripande fysiska pla- neringen. Detta inbegriper kontroll och anpassning av de kommunala planerna till remisssynpunkter. Amtskommunema spelar även en viktig roll som regionala utvecklingsmyndigheter som stödjer en rad initiativ för att stimulera företagandet på den regionala nivån. Många amtskommuner har utarbetat egna aktionsplaner för ekonomisk utveckling i detta avse- ende.50 EU:s regionalpolitiska initiativ spelar en allt större roll på detta område. Vi kommer att återvända till denna aspekt i avsnittet 4.5.

4.4. Ekonomiska förhållanden

Utgifter: Amtskommunemas sammanlagda utgifter 1996 var cirka 59 mil- jarder DKK, av vilka alla (med undantag för en mindre del som gällde investeringar i anläggningstillgångar) gällde kostnader för driften av amts— kommunemas servicefunktioner.

Sjukhusdriften utgör den överlägset mest krävande av amtskommun- emas funktioner i resursavseende. Den står för nästan 50 % av de sam- manlagda utgifterna — 1996 uppgick summan till cirka 26,5 miljarder DKK. Trots detta dominerar inte sjukhussektom lika mycket i ekonomiska termer som den gör i grannländerna Sverige och Norge. Detta beror förmodligen på den genomgripande omorganiseringen av sjukhussektom med kostnadsnedskämingar och effektivitetsförbättringar som mål, som har genomförts under 1980— och 1990—talen. Omorganiseringen av sjuk- husservicen har resulterat i endast en mindre ökning av sjukvårds- utgifterna under de senaste 15—16 åren.51 Den näst största delen utgörs av kostnaderna för sjukförsäkringama. År 1996 uppgick amtskommunemas utgifter för sjukförsäkringar till cirka 9,5 miljarder DKK, vilket motsvarar 17 % av deras sammanlagda utgifter. Amtskommunemas utgifter för ut- bildning och kulturverksamhet uppgick 1996 till nästan 8 miljarder DKK, motsvarande 13 % av de sammanlagda utgifterna, medan amtskom— munemas kostnader för den sociala verksamheten uppgick till ungefär 6,5 miljarder DKK, eller 12 % av de sammanlagda utgifterna.

Inkomster: I komparativa studier av mellanstatliga relationer52 har graden av autonomi och handlingsfrihet hos de regionala och lokala själv-

styrelserna visavi de nationella myndigheterna traditionellt ansetts vara en viktig egenskap som skiljer olika nationella system från varandra. En metod att fastställa de regionala styrelsernas handlingsfrihet är att se på graden av frihet som amtskommuner har att skaffa egna inkomster. ln- komstema kommer från tre huvudsakliga källor: direkta skatter, generella statsbidrag och avgifter samt debiteringar.

Den viktigaste källan till amtskommunemas inkomster 1996 —— ungefär 80 % — är inkomstskatten. Amts— och kommunfullmäktige är i princip fria att bestämma sina egna skattesatser och nivån på den service som till- handahålls. Således beslutar amtskommunema varje är vilken skattesats som ska gälla för individernas beskattningsbara inkomst. Den genom- snittliga skattesatsen för amtskommunema 1997 var 10,9 %. År 1997 hade Viborgs amt den högsta skattenivån på 11,7 % medan Ringkjobings amt hade den lägsta nivån på 10,2 %.53 Skatter samlas in centralt och fördelas sedan till amten och kommunerna i enlighet med de lokalt beslutade skattesatserna.

Det finns inga formella mekanismer genom vilka centralregeringen kan påverka skattenivån eller utgifterna på lägre nivåer. Detta ligger i linje med en liberal föreställning om kommunal självstyrelse, som i stor utsträckning har varit förhärskande i den danska debatten om politisk organisering. Toft Jensen skriver:

”De lokala självstyrelsernas rättighet att bestämma skattenivån för både inkomstskatt och förrnögenhetsskatt är en utmärkande egenskap för, och grundläggande för kommunalt självbestämmande i Danmark.”54

Detta är emellertid inte hela historien. Från centralregeringens per— spektiv har det varit nödvändigt att ta med kommunerna i utformningen av den nationella ekonomiska politiken på grund av deras stora andel i de sammanlagda offentliga utgifterna. Sedan det tidiga 1980—talet har man därför utvecklat ett system med årliga förhandlingar mellan centralrege- ringen och kommunema om kommunernas ekonomier. Amtsrådsföre- ningen i Danmark representerar amtskommunema i dessa förhandlingar”. Enligt inrikesdepartementet är detta samarbete ”baserat på den allmänna överenskommelsen att det är parlamentets och centralregeringens ansvar att utforma ekonomiska och politiska mål, men att detaljerna i kommun- ernas integration i den nationella ekonomiska politiken bör vara beroende av frivilliga överenskommelser mellan de kommunala organisationerna och regeringen”.56

Genom att inordna amtskommunemas och kommunernas ekonomier i regeringens allmänna ekonomiska politik, hoppas regeringen kunna min- ska de reala kostnadsökningama, och även stödja mål som låg inflation och låga räntenivåer. Sedan det tidiga 1990—talet har överenskommelsema huvudsakligen gällt försök att hindra lokala skattehöjningar. År 1991 kom sålunda regeringen och kommunorganisationema överens om att de lokala

skatterna under 1992—1994 inte skulle öka från 1991 års nivå. Överens- kommelsema för 1995 och 1996 har också varit starkt påverkade av önskan att stärka den offentliga ekonomin. Överenskommelsema mellan regeringen och kommunorganisationema är dock inte juridiskt bindande för de enskilda lokala självstyrelsema, eftersom kommunorganisationema inte kan binda sina medlemmar juridiskt. Därför tillåter överenskom- melsema enskilda kommuner ett visst mått av utrymme för justeringar till lokala förhållanden.

Under de senaste tjugo åren har statsbidragen minskat. Under det tidiga 1980—talet var amtskommunema kraftigt beroende av statsanslag i form av generella bidrag, medan de idag finansierar den överhängande andelen av sina utgifter genom egna skatteinkomster. År 1980 utgjorde statsanslagen 35 % av deras inkomster, medan denna andel 1996 hade minskat till cirka 17 %. En annan form av inkomster som minskar är återbetalningar av ut- gifter för ärenden som staten tar på sig det ekonomiska ansvaret för. Fram till tidigt 1970—tal fördelades en stor del av anslagen från centralrege- ringen för specifika ändamål. Detta system kritiserades för att vara eko- nomiskt osunt, och de specifika anslagen ersattes (dock inte helt och hållet) av allmänna anslag som kunde användas inom alla sektorer. Emellertid ändrades denna politik ännu en gång, och från och med mitten av 1980—talet har de direkta centrala bidragen minskat medan direkta skatter ökat som en andel av amtskommunemas (och primärkommunemas) inkomster.

Med beaktande av att skatter utgör den största enskilda inkomstkällan, att amtskommuner åtnjuter stor skattemässig självständighet och att amts- kommunemas skatteunderlag varierar, verkar det vara rimligt att anta att beskattningsfriheten kan leda till avsevärda skillnader i servicenivån mellan amtskommunema. Sådana skillnader utjämnas emellertid genom ett utjämningssystem vars huvudsyfte är att säkerställa att servicenivån är likartad trots olika inkomstnivåer.57 Systemet har tre huvudelement: (1) Utjämning av skatteunderlaget (80 % av skillnaderna i skattunderlag per invånare utjämnas bland landets alla amtskommuner) (2) Utjämning av utgiftsbehovet (80 % av skillnaderna i utgiftsbehov per invånare utjämnas bland alla amtskommuner i landet)

(3) Olika specialanslag och utjämningsprojekt

Den första utjämningsmekanismen ger kompensation för förlorad inkomst med anledning av ett skatteunderlag under genomsnittet. Den finansieras dels av de amtskommuner som har ett skatteunderlag över genomsnittet; dels av staten. I princip gäller samma logik för det andra arrangemanget, där skillnaden mellan amtskommunemas beräknade utgiftsbehov per invånare och det genomsnittliga nationella utgiftsbehovet per invånare utjämnas genom bidrag från amtskommuner vilkas utgiftsbehov är under

det nationella genomsnittet. Förutom de utjämningsmekanismer som redan nämnts finns det ett antal specialmekanismer som administreras av inrikes- departementet. Till exempel är staten enligt lag tvungen att anslå medel till kommuner och amtskommuner som befinner sig i särskilda svårigheter.58

En fjärde kompensationsmekanism återfinns i den så kallade ”ut- vidgade totalbalansprincipen” (det utvidete totalbalanceprincip). Denna princip tar emellertid inte hänsyn till på den horisontella utjämningen mellan kommunerna, utan snarare på det vertikala förhållandet mellan centralregeringen och kommunerna. Den utvidgade totalbalansprincipen säkerställer att de förändringar i fördelningen av ansvarsområden och ålig- ganden mellan staten och kommunerna som för med sig utgifter, kom- penseras. Detta är även fallet om staten ändrar den juridiska grundvalen för existerande lokala myndighetsåligganden. Om till exempel parlamentet tilldelar lokala och regionala kommuner nya uppgifter, kompenseras de genom en ökning av statsbidragen. Om kommunernas åligganden minskas, minskar även statsbidragen i samma utsträckning.

Sammanfattningsvis åtnjuter de danska amtskommunema en hög grad av handlingsfrihet i anskaffningen och förbrukningen av resurser. Detta var delvis avsikten med reformerna på 1970—talet, och det har gradvis uppnåtts under de senaste 25 åren. Under senare år har emellertid central— makten skärpt sin kontroll över landets finanser av makro-ekonomiska stymingsskäl, och amtskommunemas ekonomiska frihet har minskats något efterhand.

4.5 Den danska amtskommunen på den europeiska arenan

För att tjäna de lokala och regionala intressena på ett bra sätt ser de regionala självstyrelsema, paradoxalt nog, allt oftare bortom sin egen horisont för att hålla jämna steg med de ekonomiska och politiska förändringar som påverkar deras dagliga liv. Internationella relationer, konkurrens liksom samarbete med regioner i andra länder håller på detta sätt på att bli viktiga delar i amtskommunemas strategier för regional utveckling. Denna nya situation är i hög grad ett resultat av utvecklingen i samband med den europeiska integrationen under de senaste tio åren. Införandet av den inre marknaden 1992, utvidgningen och fördubblingen av strukturfondema samt förstärkningen av decentraliseringstrendema i EU—politiken, vilka framhävs genom talet om subsidiaritet och partner- skap, har tillsammans skapat en ny drivkraft för regionerna att agera på den europeiska arenan. Man skulle kunna argumentera för att regionerna i detta ”nya” europeiska sammanhang har försetts med en ny uppsättning incitament och ”strukturella möjligheter” som ökar deras kapacitet att ut-

forma sociala projekt och utvecklingsprojekt. Hur har amtskommunema reagerat på — och agerat på — denna nya politiska arena?

Amtskommunema har sedan ett antal år tillbaka varit aktiva deltagare i EU:s strukturfondsprogram. Huvudandelen av strukturfondernas utgifter i Danmark har hittills gått till sysselsättningsprojekt och till ekonomisk utveckling och rådgivning i områden med ekonomiska och strukturella problem. Amtskommunema ansvarar för förvaltningen av medlen utan inblandning från central nivå. Detta skiljer sig från det mönster som hittills har utvecklat sig i Sverige och Finland sedan de gick med i EU, där be- slutsprocessen när det gäller fördelningen av EU—medel har legat hos centralmakten.” Det har emellertid förts långa diskussioner om stra- tegierna och försöken till samarbete mellan amtskommunema och primärkommunema med avseende på deras roller på den europeiska arenan. Observatörer hävdar att utdragna historiska rivaliteter och strävanden efter snäva lokala intressen i viss utsträckning har gett upphov till en atmosfär som kännetecknas mer av intern konkurrens och stridig- heter än av samarbete och gemensamma ansträngningar.60

En annan viktig aspekt av intemationaliseringen av regionerna är för- hållandet mellan regioner i olika stater, oftast men inte enbart, gräns- regioner. Ett antal danska amtskommuner deltar i samarbetsprojekt med regioner både i EU—länder och i Central— och Östeuropa. Amtskommuner i östra delen av Danmark är till exempel involverade i samarbetsprojekt inom Östersjöområdet, medan amtskommunen Sonderjylland tillsammans med den nordtyska regionen Schleswig Holstein har skapat ett samarbete över gränserna under namnet ”Euroregion Schleswig”.

De danska amtskommunema har således påverkats av den europeiska integrationsprocessen som aktörer i den interregionala konkurrensen om investeringar och finansierade resurser. Dessutom lyder lokala och regio- nala självstyrelser i en ökande omfattning under EG—lagen vilket innebär att EG—lagstiftning direkt berör amtskommunemas befogenheter på flera områden. Sedan 1986 har miljö, forskning och arbetsmarknad utsetts till särskilda områden för samarbete under Romfördraget, vilket har gett upp- hov till ett antal EU—direktiv som påverkar den amtskommunala för- valtningen. Vidare måste amtskommunema, liksom alla andra offentliga myndigheter i EU, rätta sig efter EU:s regler för offentliga uppköp när de gör upphandlingar över en viss storlek.61 Den nya europeiska kontexten utmanar sålunda regionerna på olika sätt och regionerna försöker för sin del i allt högre grad att påverka beslutsprocessen inom den Europeiska unionen. Det formella sättet att slå vakt om regionernas intressen i EU— systemet är genom regionkommittén, som inrättades genom Maastricht- fördraget. Kommittén har nio valda danska representanter, fyra från amtskommunema, fyra från primärkommunema och en representant för städerna Köpenhamn och Fredriksberg. Ett flertal regioner och lokala

självstyrelser har även sökt direkta förbindelselänkar med unionen genom att öppna kontor i Bryssel. Detta gäller också de danska amtskommunema, då flera amtskommuner och Amtrådsföreningen är direkt representerade i Bryssel med målsättningen att stärka kontakterna med EUÖZ.

5 Mellankommunalt samarbete

Att bilda mellankommunala organisationer på mellannivån är mindre vanligt förekommande i jämförelse med Sverige och Finland. Lagen om kommunal självstyrelse kräver att kommunerna inhämtar regeringens god- kännande för alla gemensamma åtgärder när det gäller utförandet av all verksamhet. Detta är för att förhindra att kommunerna överlåter sin an- svarsskyldighet till halvautonoma organ.63 Ett självständigt beslutande organ som etablerats och godkänts på detta sätt kallas ett kommunalt sam— arbetsbolag, Kommunala samarbetsbolag, till exempel trafikbolag, natur— gasbolag och renhållningsbolag, är självständiga myndigheter och räknas som sådana som delar av den offentliga förvaltningens mellannivå. Detta gäller även när — som ofta är fallet — de har inrättats som privata bolag.64

6 Centrala — regionala — lokala relationer

Hittills har diskussionen huvudsakligen varit inriktad på den horisontella dimensionen av de danska självstyrelsema på mellannivå (alltså amtskom- munemas åligganden och makt som förhållandevis självständiga aktörer), och mindre uppmärksamhet har ägnats det ”vertikala” förhållandet mellan den regionala nivån och centralmakten och lokalmakten. Ett centralt drag i relationen mellan styrelsenivåema gäller godkännandet av kommunernas . beslut. Enligt Page65 kan man urskilja två huvudsakliga metoder som cen- tralregeringen använder för att kontrollera och övervaka självstyrelsema på lägre nivå. Den första är när centralmaktens inblandning i de lokala beslutens detaljfrågor byggs in i utformningen av bestämmelsen (special- kompetens) och den andra är när sådan inblandning i detaljer är begränsad (allmän kompetens). Den första metoden kan ses som en sträng kontroll- form. Genom den godkänns eller förkastas lagenligheten och legitimiteten i de lokala självstyrelsernas handlande genom regeringsbeslut innan kommunerna handlar på ett visst sätt, förutom a posteriori—godkännandet enligt den allmänna kompetensen. Detta står i kontrast till den senare metoden, som skulle kunna beskrivas som ett slags ”fjärrkontroll”, där lokala och regionala kommuner kan göra som de vill så länge deras handlande håller sig inom lagen. I detta fall består den enda formen av central kontroll av juridiska prövningar av beslutens lagenlighet, utförda

av statliga representanter, domstolar och revisorer.66 Hur beskriver man bäst Danmark i förhållande till detta kontinuum mellan centralmaktens å ena sidan strängare, å andra sidan mer begränsade kontroll?

Tillsynen över de lokala självstyrelsema tar sig uttryck på olika sätt. Det sker en allmän tillsyn av lagenligheten i de beslut som fattas i de olika amtskommunema och primärkommunema. Kommunerna övervakas av en nämnd bestående av fyra ledamöter från amtskommunen och en centralt utsedd amtman (prefekt). Ordförande i nämnden är amtmannen, och hans förvaltning sköter sekretariatssyssloma. Inrikesdepartementet är den högsta tillsynsmyndigheten, som utövar kontrollen över tillsynsnämn- derna. Amtskommunema och de två stadskommunema (Köpenhamn och Fredriksberg) övervakas direkt av inrikesdepartementet. Beslut som man finner olagliga kan ogiltigförklaras och om amtsråd avsiktligt underlåter att fatta sådana beslut som lagen kräver, kan de inblandade ledamöterna bötfällas.67

Inom de flesta politikområden existerar också mera specifika tillsyns- former. När det gäller sociala frågor finns det särskilda regionala besvärs— nämnder och en central myndighet för att behandla klagomål. När det gäller utbildning kan vissa klagomål framföras till utbildningsdeparte- mentet, och när det är fråga om fysisk planering kan miljödepartementet dra tillbaka planer innan de antas av kommunerna. Detta är några exempel på hur den centrala nivån utövar tillsyn och kontroll över de lokala själv- styrelsernas beslutsfattande. Det bör framhållas att detta mönster år kom- plext och skiljer sig åt betydligt mellan olika politikområden. Mot denna bakgrund har den nuvarande regeringen beslutat att genomföra en gransk- ning av de gällande kontroll- och tillsynsmedlen med målsättningen att skapa ett effektivt tillsynssystem som lättare kan överblickas.68

Även om centralregeringen har tillgång till en rad tillsynsmedel så ut— övas denna makt ganska återhållsamt och tillämpas huvudsakligen när det gäller beslutens lagenlighet.69 Under senare år förefaller den centrala kon- ' trollens karaktär ha förskjutits mot mer generella, lagstadgade former med målet att påverka bredare lagenlighets- och planeringsfrågor snarare än detaljerade regelbestämmelser och centralt ingripande. Som Bogason på- pekar: ”Centralmakten ändrade sin roll från en som var främst över- vakande till en som är till övervägande delen rådgivande. . .Men [den] fort- sätter att hålla ett öga på avvikelser i de lokala förhållandena och försöker påverka de lokala självstyrelser som anses avvika från normen i högre grad än rikspolitiker eller inflytelserika experter finner acceptabelt”.70 Mot bakgrund av denna bedömning kan kontrollen och tillsynen i Danmark placeras i den ”lindriga” kategorin av de olika kontrollåtgärder som pre- senterats ovan, snarare än i den ”stränga”.

7 Diskussion om den nuvarande utform ningen av mellannivån

Enligt institutionsteorin bör en institution ses som en respons på specifika, problematiska strukturer vid tidpunkten för dess tillkomst och represen- terar som sådan ”ett element av tillfällig ordning”.7' Den nuvarande mellannivån i Danmark kom till genom den totala omstruktureringen av den lokala självstyrelsen under det sena 1960—talet och tidiga 1970—talet. Den ledande principen för reformerna var decentralisering, med inne— börden att offentliga åligganden bör lösas genom en demokratisk process på lokal eller regional nivå och så nära medborgarna som möjligt. Decentraliseringsmålet har eftersträvats i efterföljande reformer under 1980— och 1990—talen. Institutioner anpassar sig emellertid inte nödvän- digtvis helt och hållet till nya krav, förändrade omgivningar och sam- hälleliga omständigheter. Detta gäller förmodligen även lokala och regionala självstyrelseinstitutioner. Förvaltningsenhetema på lokal och regional nivå i Danmark, med sina rötter i det sena 1960—talet står nu inför utmaningar som skiljer sig avsevärt från situationen för 30 år sedan. Två huvudfrågor kan urskiljas, som har fått mycket uppmärksamhet på sistone och förmodligen kommer att fortsätta att få det inom överskådlig framtid. Den första frågan gäller de evigt växande allmänna kraven på sjukvårdens omfattning och kvalitet. Den andra frågan rör den nuvarande strukturens förmåga att reagera på och anpassa sig till regionalpolitikens utrikesdi— mension.

Även om sjukvården, och i synnerhet sjukhussektom, har genomgått rationaliseringar och vidtagit åtgärder för att öka effektiviteten och infört nya behandlingsmetoder, kritiseras amtskommunema fortfarande skarpt för Sjukhusdriften och sjukhusförvaltningen. Flera kritiker hävdar att en förutsättning för att uppnå en effektiv sjukhussektor är att befria amts- kommunema från deras ansvar för sjukhusen. I samband med statsbud- geten för 1996 fattades ett beslut om att tillsätta en sjukhusutredning för att utvärdera sjukhusvårdens organisation och att analysera vilka faktorer som skulle påverka den långsiktiga utvecklingen av sjukhusvården. Utredningen presenterade sitt betänkande i januari 1997. I betänkandet framhölls att radikala reformer, så som överföringen av ansvaret för sjuk- husen från amten till staten, inte var en tillrådlig lösning på de problem som sjukhusvården för närvarande står inför. Istället rekommenderade utredningen i allmänhet att fler initiativ borde tas för att hitta nya för— faranden för vården av patienter, arbetsplaneringen, ekonomisk kontroll, ledning etc.

I vissa europeiska länder, som i grannlandet Sverige, har utmaningen från konkurrensen på den europeiska inre marknaden satt frågan om en förstärkning av de regionala institutionerna eller en omläggning av de

regionala gränserna på dagordningen. Även om det sedan en tid tillbaka är ett accepterat faktum att regionalpolitik och regional självstyrelse kommer att bli allt viktigare i framtiden, särskilt när det gäller samarbete och konkurrens mellan regioner, har det nuvarande danska systemet för regional självstyrelse inte ifrågasatts på allvar. Yttre politik har dock förändrat sakfrågorna i regionalpolitiken och gett upphov till en ”regional diskurs”, där traditionella roller och relationer diskuteras på nya och icke- traditionella sätt. I debattens centrum befinner sig teman som starkt återspeglar behovet av att överväga intemationaliseringens och euro- piseringens följder för utformningen av självstyrelser på mellannivå. Detta inbegriper ämnen som sträcker sig från frågor som gäller den optimala storleken på konkurrenskraftiga regioner till överväganden om amts- kommunemas egentliga roll på den nya integrerade europeiska arenan.

Nyligen utlöste diskussioner om den framtida strukturen inom Köpen- hamns storstadsområde en grundläggande debatt om det nuvarande för- valtningssystemet. I ljuset av denna beslöt regeringen i september 1996 att tillsätta en utredning för att granska den existerande förvaltningsstruk- turen. Brännpunkten i denna granskning kommer att utgöras av en ut- värdering av fördelningen av åligganden, makt och utgifter mellan de olika styrelsenivåema. Vilken slags mellannivå som kommer att uppstå efter att utredningen har slutfört sitt arbete i slutet av 1998 är svårt att förutsäga. I överensstämmelse med den traditionella danska strategin vad gäller reformer av de lokala/regionala självstyrelsema, så är emellertid en stegvis anpassning och gradvisa förändringar mer sannolika än en bred och radikal omstrukturering av de politiska och administrativa systemen som de är i dag.

LITTERATUR

Amtsrådsforeningen (1994): Fornyelse af den offentlige sektor. Amtskommunale synspunkter i den aktuelle debatt. Kobenhavn. Andersen A. (red) (1996) The Danish Counties, Association of County Councils. Bogason, P. (1992): Forvaltning og stat. Forlaget Systime. Viborg. Bogason. P. (1987): 'Denmark'. I Page & Goldsmith (red.): Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of West European Unitarv States. SAGE Modern Politics Series Volume 13. SAGE publications. London. Newbury Park. Beverly Hills. New Delhi. Bruun, F. & C-J. Skovsgaard (1980): ”Local Self-Determination and Central Control in Denmark”. International Political Science Review, Vol. 1 No 2. IPSA. Engel, C. (1993): Trends in Regional and Local Government in the European Community. Trans-European Policy Studies Association. Gronnegård Christensen, J. (1992): Forvaltning og omgivelser. Forlaget

Systime. Viborg,

Hansen, T. (1993): 'Appendix: Meso Government in Denmark and Sweden'. 1 Sharpe L.J. (red.): The Rise of Meso Government in Europe. Sage Modern Politics Series. Volum 32. Sage Publications. London/Newbury Park/New Delhi. Indenrigsministeriet (1992): Kommuner og Amtskommuner. Opgaver og finansiering. Indenrigsministeriet (1996): 'Kommuner og amtskommuner - Opgaver og Finansiering'. 3. udgave. Okonomisk avdeling. Schultz Grafisk. Kobenhavn. Indenrigsministeriet Amtskommunalt udgiftspres og styringsmuligheder, Policy Document No. 1123/1987.

Indenrigsministeriet (1997): ”Kommunalpolitisk redegorelse'.

lngvartsen, 0. (1991): Kommunalreformen i Danmark 6. Hovedtrtek, vurdering og framtidsperspektiver. Forlaget Kommuneinformation. Kobenhavn. Kjellberg. F. (1988): 'Local Government and the Welfare State. Reorganization in Scandinavia'. I Dente & Kjellberg: The Dynamics of Institutional Change. Local Government Reorganization in Western Democracies. SAGE Modern Politics Series Volume 19. Sage Publications. London. Newbury Park. Beverly Hills. New Delhi. Klausen, K.K. (1996): Erfaringer med Internationalisering i Amter og Kommuner. Odense Universitetsforlag. Odense. Knudsen. T. (1995): Dansk statsbygning. Jurist -og Okonomforbundets Forlag.

LandstingsVärlden (1996): Landstings Världen. Landstingsförbundet. Ministry of the Interior (1996): Municipalities and Counties in Denmark. Schultz Grafisk. Norton, A. (1994): International Handbook of Local and Regional Government. A Comparative Analysis of Advanced Democracies. Edward Elgar. Aldershot. OECD (1997): Managing Across Levels of Government. PUMA. OECD Publications. Paris. Olsen, J.P. (1992): The Dynamics of Institutional Change. LOS-senter Notat 92/14 Page, E.C. (1991): Localism and Centralism in Europe. The Political and Legal Base of Local Self-Government. Oxford University Press.

Sharpe, L.J . (1970): 'Theories and Values of Local Govemment'. Political Studies, Vol XVIII, No 2. Toft Jensen, H. (1986): Central Control, Local Communities and Local Politics. The Development of Local Government as an Element in the Political and Administrative System in Denmark. Publikationer fra institut för Geografi, Samfundsanalyse og Datalogi. Forsknings- rapport nr 49. Roskilde Universitetssenter.

OFFENTLIG FÖRVALTNING OCH STYRELSE PÅ MELLANNIVÅ I NORGE: STRUKTUR, HISTORIA OCH SENARE UTVECKLING Leon Aura'al, Magne Langset och Lars Silseth

1 Inledning

Det norska förvaltningssystemet är ett enhetligt system. Statsmakten består av den legislativa makten (stortinget — det norska parlamentet), dom- stolsväsendet och den exekutiva makten (regeringen). Den exekutiva makten, eller den offentliga förvaltningen, består av tre nivåer: central- makten, eller statsförvaltningen, länsförvaltningen och den kommunala förvaltningen. Regeringen är högsta förvaltningsmyndighet och är som sådan ansvarig för förvaltningens verksamhet. Styrelsen på mellannivå i Norge motsvaras av fylket (länet). Genom ett kungligt påbud 1671 delades landet upp i 12 fylker, eller amt som de kallades då. Antalet har sedan dess utökats till nuvarande 19 fylker. Detta antal innefattar huvudstaden Oslo, som är både fylke och kommun.

Fylket rymmer både statliga och kommunala organ. Centralmakten om- fattar både dekoncentrerade enheter med enstaka ansvarsområden, d.v.s. departement som har egna länsorganisationer (fylkeskontor), och ett de- koncentrerat organ med flera ansvarsområden, som företräds av fylkes- mannen. Fylkesmännen som företräder centralmakten i varje fylke har för- setts med breda ansvarsområden för att säkerställa att de lokala själv- styrelsernas verksamhet bedrivs i enlighet med nationella lagar och be- stämmelser”.

De politiska fylkeskommunema täcker samma områden som förvalt- ningslänen. Dessa regionala kommuner har omfattande ansvarsområden, främst på hälso- och sjukvårdsområdet men även på områdena utbildning,

vägar och regional planering. Ramarna för kommunernas och fylkeskom- munemas verksamheter fastställs emellertid av stortinget.

Vid sidan av den regionala statsförvaltningen och fylkeskommunema har det också gjorts försök att inrätta andra regionala enheter, till exempel när det gäller den fysiska och ekonomiska planeringen,73 men dessa försök har endast haft begränsad framgång.74 Tabell 1 visar antalet anställda på den regionala nivån. Tabellen visar också att i fråga om antalet anställda är fylkeskommunema den största arbetsgivaren på mellannivån. Detta beror främst på antalet anställda på sjukhus och i kommunala skolor.

Tabell ]: Anställda på de regionala och kommunala nivåerna, i tusental

Fylkeskommunema Fylkesmannen Andra statliga regionala organ Kommunerna

Källa: St. meld. nr. 32 (1994-95) Kommune ogjjilkesinndelingen, och KOU 1-97 Spiller det noen rolle?

De roller som innehas av de båda huvudaktörerna på mellannivån — fylkes- kommunen och fylkesmannen — kan uppfattas som att de kompletterar var— andra, då båda är ansvariga för utförandet och samordningen av den offentliga verksamheten på den regionala nivån. Hur de olika uppgifterna är uppdelade mellan dem är angivet i en tydligt definierad funktionsfördel- ning. Det finns emellertid en betydande skillnad mellan fylkeskommunen och fylkesmannen, som gäller förutsättningen för och huvudinriktningen på deras arbete. Fylkeskommunens verksamhet är huvudsakligen inriktad på regionens egna behov, medan fylkesmannen, i egenskap av regeringens och departementens representant, till största delen bedriver en verksamhet som har att göra med den nationella politiken. Därför kan man med ett annat synsätt peka på existensen av betydande överlappningar, spänningar och konflikter mellan huvudaktörerna, vilket leder till en ineffektiv och ofullständig policyprocess på förvaltningens och självstyrelsens mellan- nivå. Vi ska återkomma till diskussionen om det nuvarande systemet mot slutet av kapitlet. Dessförinnan är det emellertid nödvändigt att närmare gå in på systemets huvuddrag och i denna presentation är fokus därför nästan uteslutande begränsat till fylkeskommunemas och fylkesmannens roller och strukturer.

2 Fylkeskommunema — historia och reformer

Även om den kommunala självstyrelsen inte omnämns i den norska för- fattningen, så härrör institutionen som sådan från elvahundratalet.75 Som i de andra skandinaviska länderna som ingår i denna studie, kan den kommunala självstyrelsen i Norge härleda sitt moderna ursprung tillbaka till artonhundratalets mitt. Den rättsliga grunden till den kommunala självstyrelsen lades genom antagandet av lagen om kommunal själv- styrelse (formannskapslovene) 1837. Även om lagen vid tidpunkten för dess tillkomst ansågs som radikal med avseende på det kommunala själv- bestämmandet och kompetensområdena, var den kommunala själv- styrelsens verksamhet fortfarande mycket begränsad. Detta gällde i sär- skild hög grad för fylkeskommunema. De var först och främst tänkta som stödorganisationer avsedda att underlätta samarbete mellan landsbygds- kommunerna i fylket. Under denna period valdes fylkeskommunema in- direkt via kommunema, och ledamöterna var vanligtvis borgmästama i fylkets landsortskommuner. Följaktligen fungerade fylkeskommunema som församlingar av delegater från landsortsdistrikten. De finansierades av skatter som betalades av medlemskommunema och leddes av fylkes- mannen som utsågs av regeringen. Detta system fanns kvar mer eller mindre oförändrat fram till 1964, när stadskommunema inkorporerades som delar av fylkeskommunema, och fylkeskommunemas representativa system ändrades.76

Fylkeskommunemas administrativa struktur och juridiska ansvarsom- råden ändrades inte i grunden förrän 1975. Från och med 1975 valdes ledamöterna i fylkeskommunema direkt med hjälp av ett proportionellt system, vilket innebar att fylkeskommunema inte längre fungerade som

självständiga politiska maktorgan med en egen politisk identitet och regionen som grund. Således var fylkeskommunen inte längre ansvarig in- för de lokala kommunerna, utan istället inför de enskilda invånarna i fylket. Vidare gavs fylkeskommunema direkt beskattningsrätt, vilket er- satte systemet med överföringar från kommunerna. Slutligen var fylkes- mannen inte längre ledamot och ordförande i fylkeskommunens styrelse. Reformen 1975 motiverades med de värden som traditionellt sett förknippas med kommunal självstyrelse: principerna om demokratisering, autonomi och effektivitet.77 Införandet av en autonom fylkeskommun styrd av en direktvald poliltisk församling skulle således innebära ökad lokal/- regional frihet, ökad lokal/regional demokrati, mera välfärd och större effektivitet.78 I synnerhet autonomin uppfattades som något av vital bety- delse, både som ett värde i sig och som en förutsättning för att uppnå de mål och syften som var kopplade till de två andra värdena. I en utvärdering

fora för det mellankommunala samarbetet, utan snarare kunde ses som ,

av fylkesreformerna under efterkrigstiden hävdar Hansen att paketet med reformprinciper som infördes 1975 bör utvärderas först och främst i ljuset av den ökade autonomin: ”...vi kan urskilja två eller tre tydliga ut- vecklingslinjer, vilka alla leder i samma riktning för fylkeskommunemas del, nämligen i riktning mot en utökad autonomi. Genom de ändrade val- och skattesystemen skulle fylkeskommunema för det första bli själv- ständiga i förhållande till primärkommunema. Genom en förändring av det administrativa systemet uppnådde fylkeskommunema för det andra en mycket högre autonomi i förhållande till statsförvaltningen. Och slutligen upprättade fylkeskommunema direkta förbindelser till medborgarna genom den föreslagna skattereforrnen ”.79

Sammanfattningsvis framträdde fylkeskommunema som en ny och självständig beslutsfattande nivå på den administrativa och politiska scenen med de ändringar som infördes 1975 och trädde i kraft 1976.80 Nästa avsnitt kommer att handla om fylkeskommunemas nuvarande situa- tion, ungefär tjugo år efter deras tillkomst, med ett speciellt fokus på

denna styrelsenivås autonoma ställning.

3 Kompetensområden

Det finns ingen allmän lag som fastställer kompetensfördelningen mellan staten, fylkeskommunema och primärkommunema. Funktionsfördelningen mellan de olika styrelsenivåema beslutas av stortinget genom lagstiftning: allmänna frågor i lagen om kommunal självstyrelse och frågor som gäller särskilda sektorer eller funktioner i speciallagstiftning (kommunal safr- lovgivning). Lagen om kommunal självstyrelse gäller framför allt frågor om förfaranden och organisering av organ på lokal och mellannivå, medan speciallagstiftningen ålägger fylkeskommunema särskilda uppgifter och riktlinjer. Även om de flesta lagar som reglerar fylkeskommunemas verk- samhet tilldelar dem ett generellt ansvar och således en hög grad av formell beslutanderätt, så påminner deras funktion mer om en regional statsförvaltningsmyndighet än ett regionalt självstyrelseorgan när de verk- ställer de obligatoriska åliggandena (se tabell 2). Den juridiska grundvalen för den kommunala och regionala självstyrelsen utgörs emellertid av an- tagandet av en negativt avgränsad generell kompetens. Den innebär att fylkeskommunen kan utföra andra uppgifter än dem som lagstiftningen stadgar, så länge som dessa uppgifter inte enligt lagen har tilldelats andra myndigheter eller instanser — raka motsatsen till den brittiska ultra vires— doktrinen.

Resultatet av uppdelningen av funktioner och uppgifter mellan de olika styrelsenivåema är följaktligen en blandning av parlamentariska beslut och initiativ från fylkeskommuner och kommuner. Mot denna bak-

grund kan man kanske säga att fylkeskommunema och kommunerna är försedda med vad som skulle kunna betecknas som ett ”Janusansikte”. De har dubbla funktioner, då de på samma gång ingår i den centrala för- valtningen och fungerar som företrädare för de lokala och regionala självstyrelsema.

4 Uppgifter och utgifter

De flesta uppgifter som för närvarande utförs av fylkeskommunema är obligatoriska och fastlagda i speciallagstiftningen. De viktigaste funk- tionerna och deras relativa andel av fylkeskommunemas sammanlagda utgifter 1996 visas i tabell 2:

Tabell 2: Fördelningen av fylkeskommunemas utgifter per ändamål, 1996

Summa mir. NKR

Central förvaltning Utbildning Sjukvård och socialtjänst

Bostadsmiljö, näringsliv Kyrka och kultur

Tekniska frågor Kommunikationer

Källa: Report on the Calculation, Committee for Local Government Finance, februari 1998.

Enligt tabellen skulle fylkeskommunen i stor utsträckning kunna karaktä- riseras som en ”välfärdskommun”, vars huvuduppgift består i att om- besörja centrala välfärdsfunktioner såsom sjukvård (59 %) och utbildning (24,9 %). Fylkeskommunen som sådan utgör inget undantag från den allmänna regeln som gäller organiseringen av de nordiska välfärdsstatema: de lokala och regionala kommunerna har varit — och är — de huvudsakliga organen för implementeringen av välfärdspolitiken. Offentliga uppgifter har successivt delegerats till de decentraliserade organen med moti- veringen att de lokala och regionala självstyrelsema kan implementera och förvalta de åligganden som direkt påverkar den enskilda medborgaren på ett mer effektivt sätt. De regionala självstyrelsema åtar sig de uppgifter och funktioner som antingen är för stora för att tilldelas kommunerna, eller som kräver samarbete över kommungränsema. När över 60% av den offentliga sektorns konsumtion härrör från de regionala och kommunala styrelsenivåema, kan man säkerligen argumentera som Albwksl att

”välfärdsstatens problem har blivit välfärdskommunemas problem — och vice versa”.

Denna omfattande decentralisering av uppgifter till de regionala och lokala självstyrelsema verkar vara i samklang med strävandena att stärka den regionala demokratin som så kraftfullt framhävdes i reformen 1975. Om vi som utgångspunkt tar det faktum att den regionala demokratin antas innebära att det finns skillnader mellan fylkeskommunema när det gäller hur de prioriterar sina inkomster, samt deras frihet att organisera tillhanda- hållandet av service, så uppstår frågan om fylkeskommunema åtnjuter verklig autonomi i dessa avseenden. Eller, för att formulera om frågan, i vilken utsträckning och på vilka sätt inskränker centralmakten fylkes- kommunemas handlingsfrihet? Sorensen har inordnat de centrala kontroll- möjligheterna i fyra kategorier: (1) Laglig rätt till service: central lagstiftning kan definiera vilken lagstadgad rätt medborgarna har till viss offentlig service och tvinga fylkeskommunema att tillhandahålla denna service. (2) Organisationsrestriktioner: i lag kan anges att det skall finnas särskilda (fack)nämnder som ges beslutskompetens oberoende av fylkes- kommunen. (3) Minimistandarder: den nationella lagstiftningen kan specificera serviceutbudet genom att besluta om kvalitetsstandarder och gemensamma minimistandarder för servicen. (4) Centralt godkännande eller kontroll: centralmakten kan även påverka tillhandahållandet av service genom regleringar om statlig kontroll och godkännande, både i relation till särskilda handlingsprogram och deras fysiska infrastruktur.82 Med utgångspunkt i dessa fyra reglerings- och kontrollkategorier samman- fattas kort i tabell 3 det manöverutrymme som fylkeskommunema har, när det gäller utförandet av de viktigaste funktionerna:

Tabell 3: Centralmaktens reglering av bilkeskommunernas styrelse,

obligatoriska åligganden 1: Starka begränsningar genom lagar och bestämmelser 0,5: Medelstarka begränsningar genom lagar och bestämmelser 0: Svaga begränsningar genom lagar och bestämmelser

Lagstadgad Restriktioner Minimi- Centralt god- rätt till på organisa- standarder kännande service tioner eller kontroll

Påbyggnads- 1 l 0 undervisning Sjukvård (somatiskt 0,5 0,5 1 och psykiatrisk) Kultur 0 0 0 Allmänna 0 O I kommunikationer

Källa: St. meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunene

Tabellen visar att den obligatoriska uppgiften utbildning som tillhanda- hålls på den regionala nivån regleras på ett väldigt precist sätt. Lagen innehåller detaljerade bestämmelser för tillhandahållandet av service inom denna sektor, vilka täcker alla aspekter från krav på byggnader och antalet elever i varje klass till innehållet i läroplanen. Hälsovårdssektom kommer på andra plats när det gäller den statliga regleringen av servicen med ungefär 50 lagar och 150 föreskrifter som begränsar fylkekommunemas handlingsfrihet.” Transportväsendet och i synnerhet kulturen är under- kastade betydligt färre statliga regleringar och kontroller.

Sammanfattningsvis begränsas den autonomi som fylkeskommunema har när det gäller beslut om utgifter, servicenivåer och organisatorisk utformning genom flera möjligheter till statlig kontroll och regleringar. Den största andelen av utgifterna går till ombesörjandet av service inom områdena sjukvård och utbildning; sektorer som hör nära samman med centralmaktens välfärdsambitioner. Det finns emellertid tecken som tyder på att inblandningen från centralt håll i de lokala och regionala ange- lägenhetema minskar. Lagen om kommunal självstyrelse från 1992 bygger på en proposition enligt vilken den nuvarande lagstiftningen innehåller för många detaljerade regler och att centralmaktens kontroll mer borde bygga på målstyming. En annan debatt gäller frågan om detär nödvändigt att den nationella lagstiftningen anger minimistandarder.

Fylkeskommunema är inte enbart leverantörer av centralt styrd väl- färdsservice. Sedan de inledde sin verksamhet 1975 har de också Spelat en nyckelroll för den regionala utvecklingen. Denna roll har, fram till ny- ligen, bestått av två centrala element. Först och främst är fylkes- kommunema ansvariga för den vittomfattande regionala planeringen i enlighet med miljödepartementets riktlinjer, med uppgiften att ange målen för den övergripande demografiska och ekonomiska utvecklingen och att slå vakt om samhällets intressen när det gäller markutnyttj andet och natur- resurserna i de respektive länen. För att uppnå dessa mål ska fylkes- ' kommunerna utarbeta fylkesplaner i samråd och samarbete med de cen- trala och lokala styrelsenivåema. Planerna revideras vart fjärde år, och det finns en stark betoning på samordningen av de olika sektorerna inom den offentliga verksamheten som drivs av lokala, regionala och centrala organ. Ända sedan den första fylkesplanen utarbetades 1976, har planerna emellertid kritiserats för att vara alltför ambitiösa dokument av begränsad praktisk betydelse. Särskilt strävandena efter samordning av olika sek- torer, som fylkesplanen var tänkt att främja, har bedömts vara miss- lyckade.84

Den andra centrala komponenten i fylkeskommunemas ansvar för den regionala utvecklingen har traditionellt sett varit kopplad till deras administration av olika regionala stödprojekt. Till exempel har de haft befogenhet att besluta om olika slags statliga anslag sedan mitten på

1970—talet. År 1995 fattade man emellertid beslutet att Statens närings- och distriktsutvecklingsfond (SND) och dess lokalkontor skulle ta över an- svaret för administrationen av de regionala stödprojekten. Denna ut- veckling har fått vissa observatörer att hävda att fylkeskommunemas pla- nerings- och utvecklingsroll har förvandlats till blott en ritual, där de nödvändiga medlen för att förverkliga planer och ambitioner saknas.85

Den regionala planeringen och utvecklingen hör till fylkets ansvars- områden. Utvecklingen av SND och fylkesmannens ansvar på områdena jordbruk och miljö har skärpt debatten om uppgiftsfördelningen mellan fylkeskommunema och den regionala statsförvaltningen. Denna debatt har handlat om två saker: dels frågan om omfördelningen av uppgifter och ansvarsområden, dels frågan om att utveckla samarbetet och styrningen på flera nivåer.

5 Inkomster

Fram till 1975 finansierades fylkeskommunema genom skatter (reporti- sjonsskatt) som betalades av fylkets medlemskommuner i enlighet med deras skatteförrnåga. Genom införandet av 1975 års fylkesreforrn gavs emellertid fylkeskommunema en självständig beskattningsrätt. Det innebar att fylkeskommunema och primärkommunema skulle dela på samma skatteunderlag, och på ett djupare plan innebar inkomstreforrnen att fylkeskommunema ekonomiskt sett blev helt självständiga från kom- munerna. Sedan den direkta fylkesskatten infördes 1977 har fylkes- kommunemas huvudsakliga inkomster kommit från tre källor: öronmärkta bidrag, allmänna bidrag och skatter. Under åren efter reformen 1975 utgjordes huvuddelen av de statliga bidragen av öronmärkta bidrag som täckte en mängd handlingsprogram och projekt.86 Överflödet av special- destinerade bidrag som länkade samman det lokala och regionala besluts- fattandet med de statliga målsättningarna befanns dock vara oförenligt med huvudmålet, att inrätta självständiga fylkeskommuner. En statlig utredning (huvudutredningen bakom reformen av den kommunala själv— styrelsen) som förespråkade idén om autonoma lokala och regionala självstyrelser, påpekade behovet av reformer med argumentet att systemet med öronmärkta bidrag inte bara minskade de lokala och regionala självstyrelseorganens autonomi, utan även förhindrade en effektiv resurs- fördelning på de lokala och regionala nivåerna.87 Det statliga anslags- systemet omorganiserades därför från och med 1986 genom en samman- slagning av alla olika särskilda bidrag till tre större, sektorsbaserade an- slag, och från och med 1994 till ett enda, stort, generellt bidrag.88

Det nya systemet som infördes 1986 hade tre grundsatser: det skulle för det första lägga ett tyngre ekonomisk ansvar på de regionala och lokala

nivåerna. För det andra skulle avskaffandet av specialbidrag och inför- andet av generella bidrag med anslagsfördelningar till varje sektor inne- bära en lägre grad av detaljerad styrning från centralt håll. För det tredje representerade det nya systemet en betydande förenkling ijämförelse med det gamla.89 Mellan 1986 och 1994 tog fylkeskommunema emot ett generellt bidrag och sektorsbidrag för högstadieskolor, transportväsende och hälsovård. År 1994 ersattes de tre sektorsbidragen av ett enda utgifts- utjämnande bidrag.90 Den grundläggande strukturen för fylkeskommun- emas nuvarande inkomstsystem visas i tabell 4.

T abell 4: F ylkeskommunernas huvudsakliga inkomstkällor, 1996. inkomstkälla Generella statsbidrag Öronmärkta statsbidrag Skatter Avgifter och debiteringar Annat (t.ex. räntor, transfererin - ar

Källa: Report on the Calculation, Committee for Local Government Finance, februari 1998.

Som framgår av tabellen består inkomstunderlaget huvudsakligen av skatter och statsbidrag. Skatteinkomsterna — som baseras på den beskatt- ningsbara personliga inkomsten — utgjorde 43 % av fylkeskommunemas inkomster 1996. Regeringen fastställer maximinivåema för skattesatserna. År 1996 var skattetaket för fylkeskommunema 7 %, en skattesats som alla fylkeskommuner tillämpade. Ungefär 43 % av de totala inkomsterna kom från generella bidrag, medan de sammanlagda öronmärkta bidragen upp- gick till 15 %. Avgifter, debiteringar och andra mindre inkomstkällor rela- terade till räntebetalningar, etc. utgjorde en mindre del (5 %) av fylkes- kommunemas sammanlagda inkomster. Det är ingen överdrift att påstå att tabell 4 visar fylkeskommunemas mycket begränsade inkomstmöjligheter, trots målsättningarna och ansträngningarna i 1986 års reform. Detta är del- vis en följd av den centrala regleringen av skattesatserna, som skiljer Norge från grannländerna Sverige och Danmark, och delvis ett resultat av det relativt stora beroendet av statliga bidrag. Det faktum att antalet öron- märkta bidrag har ökat under det senaste året visar på att fylkeskommun- emas handlingsutrymme när det gäller verksamhetens finansiering har minskat.

År 1995 tillsattes en statlig utredning för att granska systemet med den lokala självstyrelsens ekonomi. Utredningen lade 1997 fram ett betänk- ande med flera förslag på åtgärder för att utveckla det nuvarande syste' met.91 Några av dessa förslag fick stöd från den nytillträdda regeringen (en

koalition bestående av kristdemokratiska partiet, centerpartiet och liberala vänsterpartiet) och stortinget, bland annat rekommendationen att öron- märkta bidrag endast bör användas i ett begränsat antal fall, och att andelen ”fria inkomster”, d.v.s. skatter, bör ökas. I en allmän redogörelse om den lokala demokratin, hållen inför stortinget den 19 mars 1998, för- klarade ministern för kommunala och regionala frågor även att den nya regeringen beslutat att inleda försök med att låta några primärkommuner och fylkeskommuner fritt få bestämma skattesatsen samt att tilldela dessa kommuner pengar i form av generella bidrag istället för som tidigare öron- märkta bidrag.

6 F ylkeskommunernas organisatoriska struktur

Enligt lagen om kommunal självstyrelse måste alla primär- och fylkeskom- muner ha en fullmäktigeförsamling, en ordförande i fullmäktigeförsam- lingen och en administrativt ansvarig chef. Utöver dessa krav fastställer inte lagen om kommunal självstyrelse hur kommuner och fylkeskommuner ska vara organiserade.

Fullmäktigeförsamlingen är det högsta organet och kan fatta politiska beslut om uppgifter och investeringar. Val till fylkeskommunen sker vart fjärde år på grundval av ett proportionellt valsystem med flermans- valkretsar. Storleken på fullmäktige beror på antalet invånare i varje fylke. Minimistorleken är 19 i de minsta länen och 43 i de största. Ordföranden väljs av fullmäktige bland fullmäktigeledamötema. Fullmäktige har rätt att, inom vissa gränser, fördela medel, införa brukaravgifter och idka myndighetsutövning i form av regler som är bindande för invånarna. Fylkeskommunens fullmäktigeförsamling väljer också en styrelse bland sina medlemmar. Fram till 1993 krävde lagen att en fjärdedel av full- mäktigeledamötema skulle väljas till styrelsen. Lagen om kommunal självstyrelse från 1993 anger istället att fullmäktigeförsamlingama får välja fem eller flera ledamöter i styrelsen. Styrelsen väljs så att partierna representeras i styrelsen i relation till deras ställning i fullmäktigeför- samlingen. Denna metod tillhör samma tradition som ”alderman- modellen”, där ledamöterna i den verkställande styrelsen väljs bland de mest erfarna fullmäktigeledamötema från alla partier. Styrelsen har an- svaret för att lägga fram budgetförslag till fullmäktigeförsamlingen, och styrelsen bereder de ärenden som ska behandlas av fullmäktigeförsam- lingen. Styrelsen kan också förses med befogenhet att fatta beslut i vissa fall.

Lagen från 1992 om kommunal självstyrelse tillåter vid sidan om alder- manmodellen även en alternativ styrelseforrn som kallas den ”parla—

mentariska modellen” och som stärker majoritetens position och ansvar. Denna modell bygger på att styrelsen är beroende av majoriteten i fylkes- kommunens fullmäktigeförsamling.92

7 F ylkeskommunen och legitimitets- utmaningen

Offentliga institutioners varaktighet och legitimitet beror på folkets god- kännande och stöd. Nivån på valdeltagande kan ses som ett mått på det folkliga stödet för politiska institutioner som fylkeskommunen.

Valdeltagandet i kommunal- och fylkeskommunvalen var år 1995 lägre än i några föregående val under efterkrigstiden.” Den sammantagna statistiken för hela landet visar att endast 59% röstade i de fylkes- kommunala valen. Det låga resultatet förstärkte trenden mot ett minskande valdeltagande som har funnits under de senaste 15—20 åren. För många iakttagare framstår denna långvariga tendens som ingenting annat än en tydlig markering av den legitimitetskris som den kommunala och i syn- nerhet regionala självstyrelsen hamnat i. Men man skulle kunna hävda att skiftningar i väljarbeteendet och till och med långvariga trender i sig inte utgör definitiva bevis på en legitimitetskris. Tesen om den regionala demokratins minskade legitimitet stöds emellertid även av andra tecken än valdeltagandet. Till exempel visade en nationell undersökning 1990 att 51 % av befolkningen ansåg att den kommunala nivån hade störst på- verkan på det dagliga livet, till skillnad från de 31 % som satte den cen- trala styrelsenivån först och de 9 % som svarade den regionala styrelsen.94 På det politiska planet stöder både partier som Hoyre och Fremskritts- partiet avskaffandet av fylkeskommunema, under det att media ständigt rapporterar om vårdskandaler förorsakade av felaktiga prioriteringar och brist på kontroll från fylkeskommunemas sida. Med andra ord står fylkeskommunema under hård press. Frågor som gäller deras demokra- tiska ställning och förmåga finns ständigt på dagordningen, och deras roll som serviceleverantörer är starkt ifrågasatt.95

8. Den regionala statsförvaltningen - fylkesmannen 8.1 Historia

Fylkesmannen har varit en del av den offentliga förvaltningen i Norge sedan 1685. Fylkesmannen är en statlig myndighet på regional nivå som är underordnad departementen, och det finns ett fylkesmanskontor i varje fylke (Oslo och Akershus har ett gemensamt kontor). Utmärkande för kontoren är att de utför specialiserade uppgifter för flera departement och direktorat, medan de även har ett generellt ansvar för den övergripande statliga verksamheten i fylket. Historiskt sett har fylkesmännen spelat en viktig roll som kronans representanter i regionerna. Fram till dess lagen om lokal självstyrelse antogs 1837 fungerade fylkesförvaltningen endast som en förlängning av den centraliserade staten. Fylkesmannen tog alltså hand om merparten av de offentliga åliggandena i fylkena.96 Med lag- stiftningen 1837 blev varje fylke tvunget att ha en styrande full- mäktigeförsamling, bestående av borgmästama från de lokala kommun- erna. Ett drag av folklig representation infördes alltså i fylkesförvalt- ningen, men fylkesmannen var fortfarande den viktigaste aktören som församlingens ordförande, med ansvaret för att förbereda dagordningen inför sammanträdena. Denna dominerande roll förändrades emellertid radikalt med införandet av de direktvalda fylkeskommunema 1975. Refor- men innebar att fylkesmannen inte längre skulle leda fylkeskommunens förvaltning, och att han/hon istället skulle begränsa sin verksamhet till rent statliga angelägenheter och sakna inflytande över de politiska processerna i fylkeskommunen.

Sedan mitten på 1980—talet har emellertid fylkesmannens roll på nytt ökat i betydelse. Detta beror delvis på en gammal målsättning att minska splittringen inom den regionala statliga nivån. Sättet att uppnå detta mål har varit att integrera statliga sektorsmyndigheter i fylkesmannens kontor och därmed koppla ihop olika politikområden horisontellt på den regionala nivån. Det bakomliggande resonemanget är att detta ska gynna samord- ningen och utveckla ett rumsligt synsätt, vilket betyder att den statliga regionalpolitiken kommer att bli mer mottaglig för territoriella olikheter och behovet av samordning mellan de lokala myndigheterna. Till exempel blev de regionala delarna av jordbruksförvaltningen underordnade fylkes- männen 1994, för att de skulle knytas närmare till de förvaltningssektorer vilkas verksamheter sammanföll med de olika jordbruksnämndemas verk- samheter. Den andra anledningen till att fylkesmännen återtagit lite av sin forna ställning under senare år beror på en starkare betoning av deras

rådgivande funktioner och tillsynsfunktioner, liksom deras uppgift som besvärsinstans i kommunalrättsliga ärenden. I följande avsnitt ska vi ta en närmare titt på de roller och funktioner som fylkesmannen innehar för närvarande.

8.2. Funktioner och roller

Bestämmelserna för fylkesmännen slår fast att fylkesmannen är kungens, dvs. regeringens, och statens företrädare i fylket och är ansvarig för genomförandet av stortingets politiska beslut. De enskilda departementen har direkt befogenhet att ge särskilda instruktioner till fylkesmannen inom sina kompetensområden.97 Fylkesmannens huvuduppgift är således att på departementens vägnar aktivt vidarebefordra stortingets och regeringens politik inom olika specialområden till kommunerna och sedan se till att de verkställs inom de fastställda ramarna och i enlighet med principerna för kommunal självstyrelse. För närvarande utför fylkesmannen uppgifter för följande departement: (] ) Barn- och familjedepartementet: Fylkesmannen är ansvarig för viktiga uppgifter på de regionala och kommunala nivåerna när det gäller daghem, familjelagstifining/separationer och skilsmässor, barnens välfärd, krishantering och skuldrådgivning. Uppgifterna innefattar vägledning, kontroll och tillsyn av kommuner och andra institutioner. (2) Justitie- och polisdepartementet: Fylkesmannen är ansvarig för kostnadsfri rättshjälp och ersättning till våldsoffer och för tillsynen av förlikningsnämnder, skiljenämnder, religiösa och konfessionella samfund, och stiftelser. Fylkesmannen har det primära ansvaret för fylkets civil- försvar. Fylkesmannen spelar också en viktig roll i strävandena att säker- ställa den nödvändiga beredskapen på regional nivå och när det gäller att säkerställa att kommunerna har kapacitet att kunna förhindra och hantera större olyckor, kriser och katastrofer i freds- och krigstid. Fylkesmannen har dessutom ansvaret för att utveckla och leda en samordnat krisorga- nisation i fylket. (3) Arbets- och administrationsdepartementet: Fylkesmannen har en tillsyns— och vägledningsroll visavi kommunerna när det gäller allmänna ekonomiska och juridiska frågor. Detta inbegriper budgetkontroll, beslut om lån och garantier liksom fördelningen av vissa medel som står till fylkeskommunemas förfogande. Fylkesmannen måste samordna statens relationer till kommunerna. Fylkesmannen har också tilldelats uppgifter som gäller valen till kommunerna och fylkeskommunema och de allmänna valen samt uppgifter inom ramen för plan- och bygglagen, såsom över- klaganden i byggnadsärenden.

(4) Jordbruksdepartementet: Fylkesmannen ansvarar för att de jord- brukspolitiska mål som fastställts av stortinget vid en given tidpunkt uppnås. Detta innefattar bland annat att stärka jordbruksnäringen genom att främja åtgärder inom både nya och traditionella former av jord— bruksbaserad industriell utveckling och att säkerställa att dessa åtgärder genomförs i enlighet med en sund förvaltning av jorden och miljön. Fylkesmannen ansvarar dessutom för att verkställa åtgärder inom inkomst- och välfärdspolitiken, som till exempel kontrollen av understöd enligt jordbruksöverenskommelsen. (5) Miljövårdsdepartementet: Fylkesmannen spelar en central roll när det gäller det kontinuerliga överinseendet av kommunal och annan verk- samhet på miljöområdet. Den centrala uppgiften är att vidarebefordra nationella miljömål till lokala och regionala organ och att dokumentera och tillhandahålla information om regeringens politik på miljöskydds- området. Fylkesmannen arbetar även med att minska föroreningarna från kommunala utsläpp, vissa industrigrenar, jordbruksverksamheter och fisk- odlingar. Grundläggande förutsättningar för dessa ansträngningar och för att uppnå miljöpolitiska målsättningar är att de biologiska resurserna skyddas och används på ett rationellt sätt. (6) Social— och hälsodepartementet: Inom denna sektor inskränker sig fylkesmannens uppgifter huvudsakligen till att tillhandahålla en allmän vägledning till kommunerna, behandla överklaganden, tillsyn av insti- tutioner/bostäder, utvecklingsprogram för social service och missbrukare.

Förutom verkställandet av ett antal uppgifter för departementen och direktoraten, förutsätts fylkesmannen säkerställa att olika uppgifter be- handlas i överensstämmelse med relaterade eller angränsande uppgifter.98 Enligt bestämmelserna för fylkesmännen är målet att staten bör agera så konsekvent som möjligt i förhållande till kommunerna och att lösningar bör vara såväl effektiva som till nytta för samhället i stort. Detta samord- ningsansvar avser uppgifter som ryms både inom och utanför de orga- nisatoriska ramarna för fylkesmannens kontor.

Med sina olika roller och sitt samordningsansvar är fylkesmännen även viktiga initiativtagare och deltagare i kommunernas och fylkeskommun- emas planering enligt plan- och bygglagen (kommunala planer och fylkes- planer).

8.3. Tillsyn och rättsskydd

Enligt lagen har fylkesmännen också ett ansvar för tillsyn av kom- munernas övergripande ekonomiska och administrativa förvaltning och bidra till den allmänna rapporteringen från kommunema till de centrala myndigheterna. Mer specifikt har fylkesmannen enligt lag tilldelats ett

antal uppgifter som regional tillsynsmyndighet, förlikningsman och admi- nistrativ överklagandeinstans för kommunala beslut.99 Fylkesmannen handlägger enskilda ärenden, beslutar om ansökningar, administrerar an- slag och tillhandahåller aktiv vägledning och information till kommunerna inom ett antal områden. Fylkesmannen har dock ingen tillsynsfunktion när det gäller fylkeskommunen.

En viktig aspekt när det gäller fylkesmannen är institutionens funktion som en garant för juridiska rättigheter. Även om fylkesmannens egna be- slut antas vara präglade av överväganden om vad som är grundlagsenligt, så är det ändå funktionen som administrativ överklagandeinstans för en- skilda kommunala beslut och verksamheten som tillsynsmyndighet enligt särskild lagstiftning som utgör huvudelementen i fylkesmannens roll som garant för juridiska rättigheter. Detta gäller alltså förhållandet mellan de lokala myndigheterna som statliga verkställande organ och invånarna som mottagare av deras offentliga service och beslut.

Rollen som administrativ överklagandeinstans är speciell i den be- märkelsen att fylkesmannen i denna egenskap kan undersöka enskilda kommunala ärenden i den utsträckning som anges i bestämmelserna i den relevanta lagstiftningen — med rättighet och skyldighet att granska alla aspekter av ärendet, med befogenhet att upphäva ett beslut och till och med fatta ett nytt beslut. Under vissa omständigheter kan fylkesmannen också ändra vissa beslut på eget initiativ, även om inget överklagande har gjorts. Detta är en roll som uppenbarligen avviker från principerna om ramstyming och kommunal självstyrelse, principer som annars är av- görande för att fastställa förhållandet mellan fylkesmannen och kom- munerna. Den roll som fylkesmannen spelar som administrativ över- klagandeinstans för kommunala beslut kan därför ses som en garanti för invånarna att den lokala demokratin fungerar i enlighet med principerna för en rättsstat.IOO

8.4. Organisation och resurser

Utförandet av de administrativa uppgifterna speglar det sätt varpå fylkes- männens kontor är organiserade. Under fylkesmannens och den biträdande fylkesmannens ledning är kontoret i allmänhet uppdelade i fem speciali- serade avdelningar: ( 1 ) beredskapsavdelningen

(2) kommunavdelningen (3) jordbruksavdelningen (4) miljöskyddsavdelningen (5) social- och familjeavdelningen.

Dessutom bistår en administrativ enhet och en enhet för kommunsam- ordning varje kontor. År 1997 var sammanlagt 1 800 personer anställda i fylkesmännens kontor, med ett genomsnitt på 100 personer per kontor. Den totala budgeten för kontoren under samma år uppgick till 841 miljoner NKR.

Andra statliga myndigheter på regional nivå

Även om det har varit en viktig målsättning att integrera de regionala statliga sektorsmyndighetema i fylkesmannens kontor, återstår fortfarande f1era separata myndigheter som är länsbaserade. De viktigaste av dessa är : (1) Det nationella utbildningskontoret

(2) Chefsfylkesläkaren (3) Fylkesarbetskontoret (4) Fylkesskattekontoret

(5) Fylkeskontoret för den nationella försäkringskassan (6) Allmänna Vägförvaltningen

9. Den aktuella debatten

Behöver en liten enhetsstat som Norge, med endast fyra miljoner invånare, tre styrelsenivåer? Sedan många år pågår en debatt i Norge om hur den offentliga sektorn bör moderniseras för att stämma överens med idealen effektivitet, jämlikhet och demokrati. Man har ägnat mycket uppmärk- samhet åt frågan om hur statens verksamhet kan minskas och trimmas, men det har inte förts någon grundläggande debatt om behovet av stat eller kommuner. Som nämndes i föregående avsnitt har den allmänna kritiken mot fylkeskommunema gett upphov till en grundläggande diskussion om detta regionala organs legitimitet. De som förespråkar ett totalt avskaff- ande av fylkeskommunema hävdar att de funktioner som för närvarande innehas av fylkeskommunema skulle hanteras mer effektivt om de anting- en privatiserades eller fördes över till den centrala statsapparaten och till kommunerna. Det är dock inte bara fylkeskommunema, utan även fylkes- männens uppgifter och funktioner, som har varit föremål för debatt och ofta kritiserats. Ett argument har varit att fylkesmännen ingriper i ärenden som ska handläggas och beslutas av de lokala och regionala självstyrelse- organen.

Andra anser att Norge skulle klara sig utmärkt utan fylkena, men ser inga bra alternativ till den nuvarande organisationen. Utan en fylkesför- valtning skulle landet behöva kommuner av ett betydligt större omfång än dagens för att ta hand om regionala funktioner. Argument inom traditionen ”litet är vackert”, med betoning på värden som lokal identitet, medborgar-

deltagande och närhet till besluten, åtnjuter emellertid stort folkligt stöd i Norge, och för närvarande hörs inga röster i den allmänna debatten till förmån för större kommuner. Stortinget har beslutat att frågan om sammanslagningar tills vidare bör behandlas av kommunerna själva. Det har också förts diskussioner om fylkenas geografiska storleksförhållanden, och flera aktörer har lagt fram förslag om att minska antalet fylken. Förespråkarna för fylkeskommunemas fortsatta existens anser att fylkeskommunema är nödvändiga för att säkerställa ett demokratiskt in- flytande över den samhällsservice som kommunerna är för små för att till- handahålla och som den centrala nivån är för avlägsen och splittrad för att ombesörja på ett sammanhängande och obyråkratiskt sätt. Angående den hårda kritiken mot fylkeskommunemas prestationer så hävdar de att fylkeskommunema aldrig har haft en verklig möjlighet att arbeta som verkligt självstyrande enheter, på grund av de omfattande bestämmelser som centralmakten tvingat på dem samt deras bristande möjligheter att skaffa sig egna inkomster. Enligt detta resonemang borde ett politiskt organ som getts ansvaret för viss allmän politik och dess genomförande också ha rätt att införskaffa och besluta om medlen för att verkställa sådana åligganden. Enligt många fylkeskommunpolitiker är detta inte fallet för fylkeskommunema i dag. Tvärtom borde fylkeskommunema mer korrekt ses och betecknas som ”statstjänare”, eller ”statens förlängda arm” på regional nivå, hävdas det. Endast om fylkeskommunema gavs ökad autonomi i alla avseenden skulle de kunna spela den roll som verkliga regionala demokratiska organ som avsågs med reformerna i mitten på 1970—talet.

10. Avslutande synpunkter

I något abstrakta ordalag skulle den norska mellannivån kunna förstås som en träffpunkt mellan två politiska processer vilkas drivande krafter går i motsatta riktningar. Först av allt representerar fylkesmannen en uppifrån och ned—inriktad nationell uppbyggnadsprocess som eftersträvar nationella mål som gäller jämlikhet, enhetlighet, rättsskydd och makroekonomisk styrning, och för det andra representerar fylkeskommunen en politisk ned- ifrån och upp—process, där tonvikten är lagd på utvecklingen av regionala l resurser, rumslig mångfald, autonomi och regionala uttryck för själv- g' styrelsen” Statens och den offentliga förvaltningens mellannivå består ? alltså av en kombination av den centrala styrelsens och den lokala styrel- E' sens kännetecken och värden. ' Dessa värdens och känneteckens relativa betydelse och vikt har varierat under åren, och kommer förmodligen att fortsätta göra det. Oändliga dis- kussioner om fördelningen av uppgifter och ansvarsområden mellan olika

styrelsenivåer och statsorgan kan ses som bevis för detta faktum. Följ- aktligen blir sannolikt jakten på en optimal utformning ”en gång för alla” till en ganska illusorisk övning. Icke desto mindre tillsatte regeringen Bondevik i juni 1998 en utredning för att granska den existerande för- delningen av uppgifter, befogenheter och utgifter mellan styrelsenivåema. I anslutning till denna granskning ska utredningen särskilt utvärdera behovet av en övergripande reform av fylkesnivån för att uppnå en enklare struktur och förhoppningsvis en regional organisation med större legiti- mitet.

LITTERATUR

Albaek, E (1995): ”Reforming the Nordic Welfare communes”, i Inter- national Review of Administrative Sciences, Vol. 61:241-264 Baldersheim, H. (1997): ”Har fylkeskommunen ei framtid?” i H. Balders- heim, F. Bernt, T. Kleven & J. Rattso (red), Kommunalt selvstyre i vel- ferdsstaten, Tano, Aschehoug Oslo. Baldersheim, H. (1995): ”Fylkeskommunen som styringsnivå — ei pro- sjektskisse”, i Forhola'et stat-kommune i et legitimitetsperspektiv.

” NIBR— Notat 1/95.

Bernt, J F (1997): ”Statlig kontroll med kommunenen - en trussel mot eller en forutsetning for det kommunale folkestyrets legitimitet?” i H. Baldersheim, F. Bernt, T. Kleven & J. Rattso (red), Kommunalt selvstyrei velferdsstaten.. Tano, Aschehoug

Bukve, 0. (1996) ”Consensus, Majority Rule and Managerialism in Local Government: Norwegian Experiences and Prospects”, i Local Govern- ment Studies, vol.22, No. 1. FRANK CASS, London. Bukve, 0. (1998) ”Fylkeskommunen som regionalpolitisk akter: Distriktspolitikk eller naeringspolitikk?", i H. Baldersheim (red.): Kan fylkeskommunenfornyast? Det Norske Samlaget. Oslo. Fevolden, T. (1997) ”Fylkeskommunen - fra hjelpeorgan til selvstendig forvaltningsnivå”, i T. Christensen och M. Egeberg (red.) For- valtningskunnskap. Tano Aschehoug, Oslo. Fevolden, T. & R. Sörensen (1987) ”Norway”, i E. C. Page och M. J. Goldsmith (red.): Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of West European Unitary States. SAGE Modern Politics Series, vol. 13, SAGE publications, London.

Hansen, T. (1993) ”Intermediate - Level Reforrns and the Development of the Norwegian Welfare State”, i L. J. Sharpe (red.): The Rise of Mesa Government in Europe. SAGE Modern Politics Series, vol. 32. Sage Publications, London. Kjellberg, F. (1995) ”The Changing Values of Local Govemment”. The Annals. AAPSS, 540, Juli.

Kjellberg, F. och P.K. Mydske (1988/1989): ”Fylkeskommunen, grunnleggende i vårt politiske system”, del I og II”, i Plan og Arbeid, 6/88, 5. 41-45, och 1/89, 5. 20-24.

Langset, M. (1998) ”Styringsnivå til besvar - Debatten om fylkes- kommunen”, i H. Baldersheim (red.): Kan fylkeskommunen fornyast? Det Norske Samlaget, Oslo.

Ministry of National Planning and Coordination (1997): The County Governors in Norway - Regional Representatives of Central Govern- ment.

Mydske, PK. (1982) ”Fylkeskommunen i det politiske system”, Plan og arbeid 1982, s. 188-191. NOU 1974t53. Mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen. Kommunal- og arbeidsdepartementet. NOU 1996:1. Et enklere og mer rettferdig inntektssystem för kommuner og fylkeskommuner. Kommunal- og arbeidsdepartementet. NOU 1996:5. Hvem skal eie sykehusene? Sosial- og helsedepartementet. NOU 1997z8. Om finansiering av kommunesektoren. Kommunal- og arbeidsdepartementet. OECD (1997): Managing Across Levels of Government. PUMA. OECD Publications, Paris. Page, E. C. (1991) Localism and Centralism in Europe. The Political and Legal . Base of Local Self-Government. Oxford University Press, Oxford. Rose, L.E. & P.A. Pettersen (1996) ”The Legitimacy of Local Government. A Norwegian Perspective". Paper presented at the international conference ”The Legitimacy of Local Government in a Changing World”. Sharpe, L.J. (1993) The Rise of Mesa Government in Europe. Sage Publications, London. Sharpe, L.J . (1970) ”Theories and Values of Local Govemment”. Political Studies, Vol. XVIII, No 2. Sörensen, R. (1996) ”The Legitimacy of Norwegian Local Government: The Impact of Central Government Controls”. Conference paper at the conference ”The Legitimacy of Local Government in a Changing World — Challenges to the Practice of Research and the theory of Governance”.

DEN OFFENTLIGA FÖRVALT- NINGENS MELLANNIVÅ 1 FINLAND Kari—Pekka Mäki-Lohiluoma

1 Inledning

Statsförvaltningen i Finland är knuten till det politiska beslutsfattandet genom de högsta verkställande organen. Dessa består av parlamentet (Eduskunta/Riksdag), republikens president (T asavallan Presidentti) och statsrådet (Valtioneuvosto).

I enlighet med den finska grundlagen (Perustuslaki) har landet varit uppdelat i län (lääni) och kommuner (kunta) sedan 1919. Kommunerna är självstyrande enheter, medan länen är statliga myndigheter. Den kom- munala självstyrelsen (kunnallinen itsehallinto) är vidsträckt och garan- teras i avsnitt 51 i författningen.

Den första januari 1998 delades landet upp i 452 kommuner. Enligt finsk lag kan kommunerna själva bestämma om de ska kalla sig kommun (kunta) eller stad (kaupunki). Om de kallar sig kommun eller stad har inte direkt med storleken att göra, även om alla stora ”kommuner” emellertid kallar sig för städer. Alla kommuner styrs av en enhetlig uppsättning be- stämmelser oavsett storlek eller geografiskt läge.

Finland har ingen självstyrelse på ”mellannivå” — som Tysklands ”Länder” eller Spaniens ”comunidades auto'nomas”. Finland saknar alltså verkligt självstyrande enheter på mellannivån. Ett slags funktionella mot- , svarigheter till självstyrande ”områden” finns emellertid, varav länssty—

relserna (Läa'ninhallitus), arbetskrafts— och näringscentralema (T yövoima- ja elinkeinokeskus), landskapsförbunden (Maakunnan liitto) och sjuk- vårdsdistrikten (Sairaanhoitopu'ri) är de viktigaste. De första två ingår i

l statsförvaltningen, medan funktionen hos de sista två regleras av lagen om l kommunal självstyrelse. l Delar av Finlands territorium har en särskild status i den finska lag- stiftningen. Regionen Åland (Ahvenanmaa på finska) är en autonom, de- militariserad och neutral region som garanteras enligt internationell lag. Lagen om autonomi för Åland är en del av den finska författningen och

tillhandahåller ramarna för Ålands självstyrelse, och som ett resultat av detta har regionen Åland en egen vidsträckt legislativ och administrativ makt.

Det finns tre administrativa nivåer inom den finska offentliga för- valtningen: centralförvaltningen (keskushallinto), regionalförvaltningen (aluehallinto) och lokalförvaltningen (paikallishallinto).

Den finska regionala förvaltningen består av både statliga förvaltnings- enheter (valtionhallinto) och kommunala förvaltningsenheter (kunnallis- hallinta), men det finns ingen separat regional statsförvaltning. Istället för en enda separat myndighet finns det 18 olika regionala förvaltningsmyn- digheter (aluehallintoviranomaiset) av vilka länsstyrelserna och arbets- krafts- och näringscentralema är de viktigaste. På den regionala kommu— nalförvaltningssidan finns det två viktiga aktörer, landskapsförbund och sjukvårdsdistrikt. Båda fyller funktioner med den rättsliga statusen av samkommuner (kuntayhtyma'). Sammanlagt finns det omkring 270 sam- kommuner i Finland.

Den lokala förvaltningen är också uppdelad mellan staten och kom- munerna. Statsförvaltningen är indelad i 90 statliga distriktsförvaltningar (valtion piirihallinto) som har samordnats, medan de finska kommunerna har ett jämförelsevis stort mått av självbestämmande, som genomgående har förstärkts. Kommunerna och städerna tillhandahåller all grundlägg- ande välfardsservice till sina invånare, och de ansvarar också för utveck- lingen av dessa tjänster. Eftersom kommunernas genomsnittliga storlek är liten, så tillhandahålls många tjänster gemensamt. Kommunerna har bildat samkommuner speciellt för detta ändamål.

Under de senaste åren har riktlinjerna för utvecklingen av den offentliga servicen och förvaltningen varit att ansvarsområden och be- fogenheter bör föras närmare medborgarna. I praktiken har detta inneburit en decentralisering till kommunerna och till den lokala statsförvaltningen. Flera olika regionala statsförvaltningar och distriktsförvaltningar har också slagits ihop till större regionala enheter. Huvudsyftet med dessa åtgärder är att skapa en ökad flexibilitet, förenkla förvaltningsstrukturema och utöka tillhandahållandet av service.

Tabell ]: Antalet anställda inom den offentliga förvaltningen (1997) Förvaltnlnsnlvå mmm—l- — Antal anställda Antal anställda _-

Central förvaltning

— 9 000

Regional förvaltning 27 000

65 000 92 000

Lokal förvaltning 370 000 396 000 Annat (militären, etc.) 61 000

123 000 435 000 (22 %)

61 000 558 000 100 (78 %

2 Regional förvaltning

2.1. Regional statsförvaltning

Nuförtiden består den regionala statsförvaltningen av tvärfunktionella länsstyrelser, arbetskrafts- och näringscentraler, miljöinstitut, andra regio— nala departementsförvaltningar och statliga myndigheters regionala en- heter.

Inom den regionala statsförvaltningen finns det 18 olika regionala för- valtningsmyndigheter och 140 kontor med närmare 27 000 anställda, varav 16 000 — 17 000 sysslar med administrativa uppgifter. Den regionala för- valtningen har sedan början på 1990—talet befunnit sig i en omstruk- tureringsprocess, som innebär att regionala förvaltningsmyndigheter med begränsade ansvarsområden slås samman och att befogenheter delegeras till den lokala förvaltningen. Regionala miljömyndigheter bildades 1995 genom att flera självständiga myndigheter slogs samman till en enda förvaltningsenhet, de regionala miljöcentralerna (Alueelliset ympa'ristökes- kukset).

Reformen av de statliga bidragen i Finland minskade den detaljerade kontrollen av det beslutsfattande som var riktat mot kommunerna från länsförvaltningen. Överföringen av andra uppgifter från länsstyrelserna till kommunerna, och minskningen av antalet uppgifter gjorde det möjligt att lätta på arbetsbördan inom länsförvaltningen.

En av reformens milstolpar var år 1997, när sex separata myndigheter med 77 kontor från tre förvaltningsområden gick ihop för att bilda regio-

nala arbetskrafts- och näringscentraler. Samtidigt minskades antalet läns— styrelser från tolv till sex. Reformen innebar att länsstyrelsernas ställning stärktes i deras funktion som en expertmyndighet inom flera sektorer med uppgift att arbeta för rikstäckande och regionala målsättningar. Läns- styrelserna är ansvariga för uppgifter som hör till sju olika departements verksamhetsområden.

I februari 1997 beslöt den finska regeringen att göra uppdelningen av de statliga uppgifterna på regional nivå mer enhetlig genom att omvandla alla regionala statliga enheter till landskapsförbund. Som ett resultat av detta består de statliga myndigheternas regionala organisation av en eller flera regioner. Den mer enhetliga uppdelningen på regional nivå har lett till förbättringar av kundservicen och ett bättre samarbete mellan myndig- heterna, och den har också stärkt inriktningen på regionerna och deras verksamheter.

2.1.1. Länsstyrelserna

Länen utgör den historiska förvaltningsforrnen i Finland. De spelade tidigare en viktigare roll för förvaltningen än de gör i dag. Efter refor- merna 1997 har de i dag förmodligen färre befogenheter än någonsin tidigare. För närvarande har de cirka 1 000 anställda.

Länsstyrelserna stödjer och utvärderar den lokala servicen inom sina verksamhetsområden. Den grundläggande service som kommer varje finsk medborgare till del tillhandahålls huvudsakligen av kommunerna, men länsstyrelserna kontrollerar och utvärderar hur kommunerna verkställer sina åligganden och vilken möjlighet de har att göra det. Länsstyrelsernas verksamhetsområden inbegriper ansvar för kontroller, inspektioner och vissa tillstånd. Ansvaret för medborgarnas säkerhet utgör en väsentlig del av deras åligganden, eftersom befälet Över polisen och räddningstjänsten på regional nivå finns hos länsstyrelserna.

Det finns sammanlagt sex länsstyrelser, och deras tjänster finns även att tillgå i regionalkontoren. Länsstyrelserna är självständiga ekonomiska enheter. Varje länsstyrelse leds av en landshövding som är ansvarig för dess ekonomi. Landshövdingen utses av republikens president för en ämbetsperiod på högst åtta år. I nio fall av tio har landshövdingarna tidigare suttit i riksdagen eller i regeringen, eller så har de en politisk bak- grund av något annat slag.

Länsstyrelsen tillhandahåller expertis när det gäller uppgifterna inom sina respektive områden. Den är en gemensam regional myndighet för sju olika departement. Länsstyrelserna arbetar för att förverkliga den centrala statsförvaltningens nationella och regionala målsättningar. De är ansvariga för följande uppgifter: allmän administration, administration av polis,

rättsväsende och räddningstjänst, administration av socialtjänst, hälso- och sjukvård, idrotts- och ungdomsfrågor, transportväsen, konsumentfrågor, konkurrens- och livsmedelsfrågor, veterinärservice och djurskyddsfrågor.

2.1.2. Arbetskrafts- och näringscentraler

Efter den finska riksdagens godkännande den 10 december 1996, inrättade regeringen nya arbetskrafts- och näringscentraler från och med den första september 1997, vilka har betydande befogenheter inom sina respektive områden. Dessa centraler har också cirka 1 000 anställda. De främjar och stödjer den ekonomiska utvecklingen på sina verksamhetsområden, sär- skilt med avseende på sysselsättning samt företagande.

Centralema bildades genom en sammanslagning av sex olika

myndigheter: (l) HIM företagstjänstens distriktsbyrå (KT M yrityspalvelun piirito imisto),

(2) Arbetskraftsdistrikt (T yövoimapiiri), (3) Landsbygdens näringsdistrikt (Maaseutuelinkeinopiiri), (4) Teknologiska utvecklingscentralens regionenheter (T egnologian kehitta'miskeskus aluetoimisto), (5) Statsgaranticentralens distriktsbyrå (Valtiontakuukeskuksen piiritoimisto), (6) Utrikeshandelsförbundets regionenheter (Ulkomaankauppaliiton aluetoimisto).

Före reformen hade fyra departement sina egna region- och distriktsorga- nisationer. Numera är handels- och industridepartementet, arbetsdeparte- mentet och jordbruks- och skogsdepartementet gemensamt ansvariga för att leda arbetskrafts- och näringscentralema inom sina egna sektorer. Framför allt av denna anledning har centralema delats in i avdelningar för sysselsättning, landsbygdsfrågor och näringsfrågor. Varje avdelning är funktionellt sett underordnad departementet i fråga. Handels- och industri- departementet har emellertid ansvaret för centralemas allmänna admini- stration. Eftersom centralema är helt nya kommer de förmodligen under- kastas en del administrativa förändringar i framtiden och några av deras funktioner kommer med all sannolikhet att omdefinieras. Huvudupp- giftema för arbetskrafts— och näringscentralema är att: ( ]) främja och samordna den regionala utvecklingen, (2) föra fram kunskap och expertis när det gäller företagande, (3) tillhandahålla rådgivning och stöd till små och medelstora företag, (4) arbeta för intemationalisering, export—import och teknikutveckling i företagen,

(5) främja skogsbruk och jordbruk, liksom landsbygdsindustrier,

(6) ansvara för den regionala administrationen av fiskeriet, (7) leda den regionala arbetsmarknadspolitiken och arbetsmark- nadsutbildningen, (8) övervaka och leda de lokala arbetsförmedlingarnas verksamhet.

När det gäller den Europeiska unionens sociala fonder och strukturfonder, fördelas den största delen av de regionala utvecklingsmedlen för det statliga jordbruket och andra budgetområden genom dessa centraler.

Direktörerna för dessa centraler har utsetts av regeringen för en period på fem år. Direktören är ansvarig för samordningen av dessa mer eller mindre självständiga avdelningar.

2.1.3. Regionala miljöcentraler

De tretton regionala miljöcentralerna är en del av miljöförvaltningen i Finland. Miljödepartementet ansvarar för den allmänna administrationen av dessa centraler. Centralema tar främst hand om ärenden som tidigare handlades av vatten- och miljödistrikten (Vesi- ja ympa'ristöpiiri) och läns- styrelserna, samt vissa funktioner som förts över från centralmakten. Deras ansvarsområde omfattar miljöskydd, markutnyttjande och bebyggelse, naturvård, kulturrniljöskydd, och exploatering och förvaltning av vatten- resurser. Centralema sammanställer information om miljösituationen och utnyttjandet av miljön på regional nivå, dels för eget behov och dels för att tillgodose behoven inom forskning, övervakning och planering i hela landet. De försöker vidare arbeta för en ökad miljömedvetenhet inom sina regioner.

2.1.4. Länsrätterna (lääninoikeus)

I egenskap av förvaltningsdomstolar på den regionala styrelsenivån hand- lägger länsrättema ärenden som gäller förvaltningens lagenlighet, inklu- sive överklaganden av förvaltningsärenden. Överklaganden i skattemål utgör en stor del av länsrättemas samlade antal ärenden.

2.1.5. Andra regionala statsförvaltningar

Det är ofta mycket svårt att avgöra vad som tillhör den regionala nivån och vad som tillhör den lokala förvaltningen. Detta gäller särskilt i Finland, där det är mycket svårt att kategorisera flera myndigheter, som ofta använder samma slags namn. Ett typiskt exempel är *distrikt”. Ibland hör

det närmare samman med den regionala förvaltningen, ibland står det närmare den lokala förvaltningen.

Normalt sett har alla statliga myndigheter någon slags regional eller lokal förvaltning — särskilt i de fall då de måste tillhandahålla vissa servicefunktioner. Andra enheter som är relevanta i detta sammanhang är: hovrätterna (Hovioikeus) och andra regionala domstolar, länsskatteverket (Laäninverovirasto), tulldistrikten (T ullipiiri), vägdistrikten (Tiepiiri), Sjöfartsverkets distrikt (Merenkulkupiiri), försvarsområden (Maanpuolu- stusalue), militärlän (Sotilasla'äni), Centralkriminalpolisens regionala enheter (Keskusrikospoliisi), Skyddspolisen (Suojelupoliisi) och Rörliga polisen (Liikkuva poliisi), gräns- och sjöbevakningen (Raja- ja merivar- tiosto), landsarkiven (Maakuntaarkisto), arbetarskyddsdistrikten (T yösu- ojelupiiri), vissa forskningscentra och liknande mindre enheter.

2.1.6. Statliga myndigheters regionala uppgifter

De statliga myndigheternas regionala uppgifter verkställs av till exempel Folkpensionsanstaltens (Kansaneläkelaitos) regionala enheter, fiskeri- zoner och landsbygds- och skogscentra. Dessutom verkställs kontrollen i vissa ärenden rörande skogsbruk, jakt och vilt samt copyright av orga- nisationer som är nära relaterade till staten. Staten bidrar till finansie- ringen av dessa verksamheter, antingen i form av statliga bidrag eller in- täktsbetalningar.

2.2. Regional kommunförvaltning

Samarbetet mellan kommunerna är långt framskridet i Finland. Den regio- nala kommunförvaltningen består av samkommuner, d.v.s. kommunal- förbund som bildas av kommuner, varav de viktigaste är de 19 landskaps- förbunden och de 21 sjukvårdsdistrikten. Regionen Åland har en speciell organisation på dessa områden, som inte förklaras här.

Landskapsförbunden är ansvariga för den utveckling som rör den kommunala förvaltningen. På grundval av ett mandat från staten verkar de som myndigheter för regional utveckling enligt lagen om regional utveckling, både när det gäller nationell regionalpolitik och projekt som delvis finansieras av den Europeiska unionens strukturfonder. De har dess- utom ansvaret för den regionala planeringen, d.v.s. planeringen för mark- användningen på regional nivå.

1 de andra nordiska länderna finns det ett system för regional förvalt- ning, landstingskommuner i Sverige, fylkeskommuner i Norge och amts- kommuner i Danmark. De administrativa systemen i de nordiska länderna är till stor del baserade på samma principer, men på den regionala nivån

avviker det finska systemet från de andra. I Finland har samkommunema och samarbetet mellan de lokala myndigheterna nästan samma funktioner som de regionala styrelsenivåema i de övriga nordiska länderna. Därför kan det finska systemet med samkommuner betraktas som ett unikt system, som inte kan jämföras direkt med system i andra länder.

Bestämmelserna för samkommunema är lika gamla som kommunal- lagama. Den första speciallagstiftningen för samkommuner antogs och trädde i kraft 1932. Tidigare hade de haft ansvaret för service på mer frivillig basis. De första obligatoriska samkommunema kom till 1948, inom hälso- och sjukvårdssektom.

Samkommuner innebär ett gemensamt sätt att organisera servicen till invånarna; 1960 fanns det sammanlagt 160 samkommuner, 1970 ungefär 290, och 1980 fanns det cirka 380 stycken. Även om antalet sam— kommuner har minskat under 1980—talet och 1990—talet, så finns det fortfarande ungefär 270 samkommuner kvar, som har cirka 65 000 anställda på den regionala nivån och 30 000 anställda på den lokala nivån.

Huvuddelen av samkommunernas utgifter (cirka 73 % 1997) går till hälso- och sjukvården. De näst största delarna går till utbildningssektom (19 %) och socialtjänsten (5 %). Samkommunema tar liksom kommunerna emot statliga bidrag, men det sker via medlemskommunema, som också har rätt att kontrollera utgifterna. Samkommunema har till skillnad från kommunerna ingen beskattningsrätt.

2.2.1. Landskapsförbund

Det finns 19 landskap i Finland utöver den autonoma regionen Åland. Landskapsförbunden är samkommuner mellan olika kommuner. De bär lagstadgat ansvar för den regionala utvecklingen och planeringen. De verkar också för länens intressen och utför en rad icke lagstadgade upp- gifter av skiftande slag, som till exempel främjande av turism, kulturell verksamhet, utbildning och intresset för lokalhistoria.

Landskapsförbunden har i huvudsak två lagstadgade åligganden. De är ansvariga för den regionala fysiska planeringen i enlighet med byggnads- lagen. Enligt lagen om länsutveckling fungerar landskapsförbunden som myndigheter för länsutvecklingen i sina respektive län. Detta innebär att landskapsförbunden i princip är ansvariga för den allmänna regional- politiska planeringen och för utarbetandet av regionala utvecklingspro- gram. I verkligheten baseras deras makt mer på skicklighet när det gäller att skapa kontaktnät än på verkliga befogenheter.

Eftersom landskapsförbundens egna medel är mycket begränsade, måste de bedriva ett nära samarbete med andra regionala och lokala myn- digheter. De är också ansvariga för vissa internationella frågor och

kontakter som är relaterade till deras åligganden. Vissa har varit mycket aktiva när det gäller att bygga upp relationer på EU—nivån. Många landskapsförbund är aktiva medlemmar av regionorganisationer och kon- taktnät i Europa. Några har till och med inrättat egna kontor i Bryssel, tillsammans med andra regioner. En del av verksamheten på dessa kontor gäller landskapsförbundens uppdrag att utarbeta och genomföra de ut- vecklingsprogram som stöds av EU:s strukturfonder.

Landskapsfullmäktige (Maakuntavaltuusto) är det högsta besluts- fattande organet i ett landskapsförbund. I vissa landskapsförbund är denna församlings sammansättning mer permanent än i andra, där varje samman- träde kan ske med en ny samling representanter från medlemskom- munema. Den första modellen innebär att ledamöterna i kommunfull- mäktige väljer representanter till den regionala församlingen för en period på fyra år. Den andra modellen innebär att det finns en samkommuns- stämma (Yhtyma'kokous), där medlemskommunema före varje samman- träde har möjligheten att bestämma vilka som ska företräda kommunens intressen. Den senare modellen har mycket gemensamt med en bolags- stämma, som ju är en vanligt förekommande struktur inom den privata sektorn. Två av de 19 landskapsförbunden har beslutat använda den senare modellen.

Antalet representanter och röstningsförfarandet är fastställda på grund- val av befolkningsantalet och landskapsförbundets stadgar, och i vissa fall hänger det även samman med kommunernas ”ekonomiska prestationer”. Landskapsfullmäktige sammanträder två, ibland tre gånger om året. An- talet ledamöter varierar mellan 33 och 99, med ett genomsnittligt antal på 63.

Landskapsstyrelsen är landskapsförbundets verkställande och admini- strativa organ. Dess ledamöter väljs på fyra år av fullmäktige i enlighet med partifördelningen i fullmäktige, vilket gör att styrelsen representerar den politiska fördelningen i länet. Styrelsema har sammanträden mer eller mindre regelbundet, med ett genomsnitt på en gång i månaden. Det genomsnittliga antalet ledamöter är 13.

Medlemskommunerna täcker alla administrativa kostnader för lands- kapsförbunden. Varje kommun betalar en medlemsavgift, som beräknas på grundval av kommunens storlek och ekonomiska situation. Kommunerna tar emot särskilda bidrag från staten för att täcka 20 % av dessa kostnader.

Landskapsförbundens kontor bistår styrelserna i deras administrativa funktioner. Landskapsförbunden finansieras i huvudsak av sina medlems- kommuner, som tar emot statliga bidrag för att hjälpa dem att uppfylla sina lagstadgade uppgifter som gäller den regionala utvecklingen och plane- ringen. Landskapsförbunden är enligt lagen ansvariga för den regionala utvecklingen. Tidigare var detta länens ansvarsområde, men 1995 fördes detta ansvarsområde över till landskapsförbunden som ett led i en allmän

decentraliseringsreform. Målsättningen med den var att stödja initiativ till regional utveckling, en bra regional balans och en miljömässigt hållbar verksamhet.

Nästan alla åtgärder för regional utveckling samordnas i särskilda pro- gram som utarbetas av landskapsförbunden i samarbete med staten, kom- munerna, näringslivet, universiteten, olika forskningsinstitut och icke- statliga organisationer. I praktiken är samarbetet mellan landskapsför- bunden och de nya arbetskrafts- och näringscentralema en nödvändighet.

Markutnyttjandet på längre och kortare sikt styrs på regional nivå genom den regionala planeringen, som tillhör landskapsförbundens an- svarsområde. Regionala planer utgör ramverket för planeringen på kom- munal nivå och för alla markutnyttjandeplaner. Den regionala planeringen inrymmer en mängd planer för markanvändningen, som till exempel place- ringen av servicefunktioner och serviceinrättningar, utformningen av bebyggelse och industriområden, planeringen av trafiknäten, sophante- ringen och avloppsreningen, energiförsörjningssystemen samt fördel- ningen av mark för jordbruk, skogsbruk och fritidsändamål.

2.2.2. Sjukvårdsdistrikt

Finland är uppdelat i 22 sjukvårdsdisktrikt (plus Åland) för att underlätta tillhandahållandet av specialistvård. Varje kommun måste tillhöra den samkommun som administrerar sjukvårdsdistriktet i dess område. Distrik- ten ansvarar för organiseringen av den specialiserade sjukvården och samordningen av sjukhusvården inom respektive distrikt. Plötsligt upp- komna, exceptionellt höga sjukvårdskostnader inom en kommun jämnas ut genom justeringar inom respektive sjukvårdsdistrikt.

Den årliga budgeten liksom verksamhetsplanema antas av fullmäktige. Ledamöterna av fullmäktige företräder de olika medlemskommunema. De väljs av medlemskommunemas fullmäktige för en mandatperiod på fyra år. Det administrativa och verkställande organet är styrelsen, vars med- lemmar väljs av fullmäktige för en tvåårig period.

De flesta sjukvårdsdistrikt inrymmer flera sjukhus. De finansieras till största delen av kommunerna, beroende på kvantiteten och kvaliteten på de tjänster som de köper. De avgifter som patienterna betalar för behand- lingen utgör en liten del av sjukhuskostnadema. Det finns universi- tetssjukhus i de fem storstadsområdena i Finland (Helsingfors, Tammer- fors, Uleåborg, Åbo, Kuopio). Dessa sjukhus ansvarar för den mest krävande specialistvården inom sina områden.

Den administrativa strukturen följer den grundläggande modellen för samkommunema. Det högsta beslutsfattande organet är fullmäktige, i likhet med landskapsförbunden. Det genomsnittliga antalet ledamöter i

fullmäktige är 51, men antalet kan variera mellan 16 och 112. Styrelsen har verkställande befogenheter. De minsta styrelserna har 9 ledamöter, de största har fler än 20.

Den mest krävande vården ges på ett fåtal specialistsjukhus. Patienter remitteras dit om det behövs, även om de bor i en annan kommun eller sjukvårdsdistrikt. Med undantag för det som patienten själv betalar, täcks kostnaderna för behandlingen av hemkommunen. Förutom de kommunalt ägda sjukhusen finns det ett fåtal statliga sjukhus (militära etc.). Specia- listvården som betalas med offentliga medel kompletteras av sjukhus och rehabiliteringskliniker som ägs av privata stiftelser eller bolag.

Sjukvården i Finland finansieras huvudsakligen av staten och kom- munerna. Under senare år har staten stått för 31 % och kommunerna för 34 % av medlen, medan bidragen från sjukförsäkringskassoma endast har uppgått till 12 %. Totalt sett står den offentliga sektorn för 77 % av sjuk- vårdens finansiering, patienterna och de som utnyttjar vårdtjänstema för 19 %, och övriga, d.v.s. understödsfonder, arbetsgivare och privata för- säkringar för 4 %. Minskningen i finansieringen av den offentliga sjuk- vården under senare år har lett till en ökning av bidragen från kommun- invånarna.

I framtiden kommer förmodligen sjukvårdsdistriktens ställning att än- dras och hela sjukvårdssektom börja använda mer marknadsorienterade lednings- och kontrollformer. En exempel på detta är att kommunerna i framtiden kommer att ha större frihet att välja vilket sjukvårdsdistrikt de vill tillhöra och var de vill köpa sina sjukvårdstjänster.

3 Lokalförvaltningen

3.1. Den statliga lokalförvaltningen

Den finska regionala statsförvaltningen är uppdelad i statliga lokaldistrikt. Tillsammans utgör dessa 90 statliga lokaldistrikt den lokala statsför- valtningen. Verksamheterna på lokal nivå gäller till exempel polis, åklagare, kronofogde och registertjänster vilka alla utförs i dessa distrikt. De statliga lokaldistrikten fungerar också som statens allmänna förvalt- ningsmyndighet, och vid behov är det även möjligt att överföra andra statliga åligganden på lokal nivå till distrikten.

I 77 av de statliga lokaldistrikten finns det statliga lokalkontor, där polisens, åklagarens och kronofogdens avdelningar och registerservicen inryms som självständiga enheter. Chefen för en sådan enhet tillsätts för en period på tre år. I Finlands 13 största städer verkställs dessa funktioner

på separata kontor, och polismyndigheten, åklagarämbetet och krono- fogdemyndigheten liksom det lokala registerkontoret bedriver sina verksamheter åtskilda. Dessutom har de statliga lokalkontoren egna lokala servicekontor, och deras tjänster tillhandahålls också i de olika myndig- heternas gemensamma serviceenheter.

Administrativt är de statliga lokalkontoren underordnade länsstyrel- serna och inrikesdepartementet. När det gäller de olika ansvarsområdena administreras åklagarämbetet och kronofogdemyndigheten av justitie- departementet. Polisens verksamhet styrs av inrikesdepartementets polis- avdelning. De lokala registreringskontorens administrativa uppgifter leds av länsstyrelserna och inrikesdepartementet. Det nationella Patent- och registreringsverket och Folkbokföringscentralen är också delaktiga i administrationen av registreringskontorens uppgifter.

De statliga lokaldistrikten inledde sin verksamhet den första december 1996. Detta har ökat lokalförvaltningens beslutsfattande makt. De har också som mål att erbjuda service på ett mer effektivt sätt i olika delar av landet.

3.2. Kommunalförvaltning

3.2.1 Kommunerna

Finland är uppdelat i 452 kommuner och städer — eller lokala själv- styrelser. De lokala självstyrelsema har det primära ansvaret för den offentliga servicen i Finland. Utbildning, social välfärd och hälsovård, liksom underhåll av den tekniska infrastrukturen tillhör de viktigaste uppgifterna. De lokala självstyrelsema förser samhället med basservice. Kommunerna och städerna tillhandahåller offentlig service som säker- ställer befolkningens grundläggande behov.

Kommunal självstyrelse garanteras i den finska författningen. Vart fjärde år väljer invånarna ett lokalt fullmäktige, som är det högsta kom- munala beslutsorganet. Beslutsprocessen i fullmäktige är offentlig och in- vånarna måste informeras om hur ärenden behandlas. Kommuninvånama har rätt att lämna förslag till fullmäktige och lokala folkomröstningar kan hållas.

Den viktigaste servicen som kommunema tillhandahåller gäller ut- bildning, social välfärd och hälso- och sjukvård, samt underhåll av den tekniska infrastrukturen. Kommunerna driver grundskolor, gymnasieskolor liksom yrkesskolor. De erbjuder även vuxenutbildningar, hantverkskurser, bibliotek samt kultur- och fritidsverksamheter. Andra ansvarsområden

gäller barndaghem, vård av äldre och handikappade, och en lång rad sociala tjänster.

Kommunerna ansvarar för förebyggande vård och primär hälso- och sj ukvård, specialistvård och tandläkarvård. De strävar även efter att främja en sund miljö för människorna. Kommunerna övervakar även markan- vändningen och bebyggelsen inom sina områden. De har också ansvaret för underhållet av gator och vägar, vattentillförseln och avloppsnätet, sam- ordningen av sophanteringen, energiförsörjningen och det lokala miljö- skyddet.

Det genomsnittliga invånarantalet i en kommun är cirka 11 200. De flesta kommuner är mycket små, och det kan man till exempel se genom att de 350 minsta kommunema, 77 % av kommunerna, står för endast cirka 25 % av de kommunala utgifterna. Kommunerna är ganska olika när det gäller både storlek och invånarantal.

En kommun har generell kompetens inom sitt område. Detta betyder att det finns uppgifter som kommunerna har en lagstadgad skyldighet att verkställa (lagstadgade funktioner) men också att kommunerna själva kan välja att ta på sig uppgifter (frivilliga funktioner). Den kommunala sty- relsen baseras på principen om självstyrelse genom medborgarna.

Kommunen har ett avsevärt inflytande över sina invånares levnads- förhållanden, då de för närvarande står för nästan två tredjedelar av den offentliga servicen. De flesta kommunala ansvarsområdena är lagstadgade, och den kommunala självstyrelsen har ständigt utökats.

År 1993 reformerades det statliga stödsystemet till kommunerna på ett sådant sätt att de statliga bidragen inte längre knöts till bestämda upp- gifter. Denna reform gav kommunerna möjligheten att besluta på egen hand om fördelningen av medel mellan socialtjänst och sjukvård, utbildning och kultur å ena sidan, och mellan de övriga kommunala åtagandena å den andra sidan. Statliga bidrag knutna till särskilda områden styr inte längre besluten om serviceutbudet; besluten kan numera fattas genom att man utgår från servicebehovet i kommunen.

Kommunernas och samkommunernas utgifter utgör nästan två tredjedelar av alla offentliga utgifter för konsumtion och investeringar i Finland. Den största delen av kommunernas och samkommunernas utgifter gäller kostnaderna för den grundläggande samhällsservicen, som social- tjänst och hälso- och sjukvård, utbildning och kulturverksamhet, underhåll av infrastrukturen och miljöskydd.

De starka lokala självstyrelsema i Finland härrör från den självständiga beskattningsrätten. Kommunerna finansierar nästan halva sin verksamhet genom sina egna skatteintäkter. Kommunerna tar ut en lokal inkomstskatt samt en fastighetsskatt. Dessutom tar de emot en årlig andel av inkomst- erna från bolagsskatter. Varje kommun fastställer själv sin inkomst-

skattesats; det finns inget skattetak. Fastighetsskatten har en övre och en lägre gräns som är fastställd i lagen.

Kommunernas betydelse i den nationella ekonomin som helhet är stor. De sammanlagda utgifterna för de finska kommunema uppgick 1995 till cirka 23 % av bruttonationalprodukten (BNP). År 1996 var kommunernas andel av de sammanlagda offentliga utgifterna ungefär 33 %. Den kommunala konsumtionens andel av de offentliga utgifterna var emellertid betydligt högre, 65 %.

3.2.2. Samkommuner

Samkommunema är oberoende juridiska organ med egna administrationer och budgetar. År 1996 uppgick deras sammanlagda utgifter till cirka 25 % av kommunernas totala budgetar. Bestämmelserna som reglerar dessa organs förvaltning återfinns i lagen om kommunal självstyrelse.

Kommunerna kan producera de tjänster som de erbjuder sina invånare själva, men de kan även skaffa dem från andra serviceleverantörer, både offentliga och privata. De kan även privatisera sina verksamheter inom de gränser som lagen fastställer, de kan exempelvis bilda bolag med be- gränsad ansvarighet.

4 Ålands särskilda status (Ahvenanmaa)

Åland har en särskild status i den finska lagstiftningen. Regionen garan- teras enligt internationell lag en ställning som en autonom, demilitariserad och neutral region. Lagen om Ålands autonomi är en del av den finska författningen. Lagen styr kompetensfördelningen mellan staten och de självstyrande organen, och enligt denna lag är Ålands officiella språk svenska. Lagen om autonomi fastställer ramarna för regionens själv- styrelse. Den tillåter ett stort mått av frihet i styrelsen över regionens interna angelägenheter. Lagen anger inom vilka områden som Ålands lagstiftande församling, lagtinget, har rätt att anta lagar. Lagtinget består av 30 ledamöter som väljs på fyra år i allmänna, proportionella val. Lagtingets viktigaste kompetensområden är: utbildning och kultur, polis- verksamheten, den lokala distriktsförvaltningen, hälso- och sjukvården, sociallagstiftningen, postverket, rättigheter för radio- och TV—utsänd- ningar, interna kommunikationer och främjandet av industrin.

Statliga skatter är en fråga för de finska myndigheterna och statliga skatter tas upp under samma bestämmelser som på fastlandet. De ange- lägenheter som den åländska självstyrelsen tar hand om är sådana ange- lägenheter som skulle ha fallit under de statliga finska förvaltnings-

myndigheterna om Åland inte hade varit autonomt. För att finansiera dessa åligganden tar Åland emot en form av skatteåterbäring från staten (0,45 % av statsbudgeten).

LITTERATUR

Finland's Regional Councils, (1998) The Association of Finnish Local and Regional Authorities, Helsinki Harjula Heikki & Prättälä Kari (1995) Kuntalaki — tausta ja tulkinnat. Lakimieskustannus, Helsinki. Kuntayhtymän hallinto ja toiminnan rahoitus (1998) Suomen Kuntaliitto, Helsinki Kuntayhtymien talous 1996. (1997) Julkinen talous I998:2, Tilastokeskus, Helsinki. Kuntainliittotoimikunta (1983) Kuntainliittotoimikunnan mietintö. Suomen valtiokalenteri — Finlands Statskalender 1997 Helsingin yliopisto, Gumerus 1997. Ministry of Interior (1997) New Provincial Administration in Finland, Helsinki. Ministry of Interior (1998) Regional State Administration in Finland, Helsinki. Mäki-Lohiluoma Kari-Pekka (1994) Kommunal struktur i förändring, Åbo Akademi, Åbo. Ohtonen Jukka (1989) Kansanterveystyön kuntainliiton purkautumisen vaikutukset, Monisteita 1:1989, Sosiaali- ja terveysministeriön suunnitteluosasto, Helsinki. Pekola Marianne (1990): Kommunerna och folkhälsoarbetet, Åbo Akademi, Åbo. Sinkkonen Sirkka & Nikklä Juhani (1988) Suomen terveydenhuollon hallinta, WSOY, Juva. Albaek Erik & Rose Lawrence & Strömberg Lars & Ståhlberg Krister (1996) Nordic Local Government, The Association of Finnish Local and Regional Authorities, Helsinki Viljanen, Ritva (1997) Towards a New Form afRegianal Administration, Ministry of the Interior, Helsinki T&K Keskus- at your service, ( 1998) Helsinki. The Foundation of Employment and Economic Development Centres getting under way (1997), Internal Message, Employment and Economic Development Centres Development Project, Helsinki. Three ministries start a joint project for improved services (1996) Press Release, The Ministry of Trade and Industry, Helsinki.

Régions, departements, préfets, intercom-

munalité: styrelsenätverket på mellannivå i Frankrike

Franck Petiteville

1 Inledning

Frankrike har alltid ansetts vara en centraliserad enhetsstat. Denna bild be— höver dock modifieras i dag, även om den inte kan avfärdas. Den franska politiska och administrativa strukturens enhetliga karaktär garanteras i artikel 1 i 1958 års konstitution, enligt vilken Frankrike är en ”adelbar republik”. På grundval av en annan bestämmelse i konstitutionen, som garanterar de territoriella styrelsearganens självständiga administration (artikel 72 i konstitutionen), infördes dock tillräckligt många förändringar genom de stora decentraliseringsreformema under 1980—talet för att legiti- mera idén om Frankrike som en decentraliserad enhetsstat.

Vilka konsekvenser har denna decentralisering haft för styrelsen på ”mellannivå”, d.v.s. nivån mellan den centrala regeringsnivån och den kommunala nivån? Hur har sådana förändringar inkorporerats i den franska politiska traditionen?

Något förenklat kan Frankrikes politiska och administrativa historia sedan revolutionen 1789 sägas ha utvecklats i tre historiska faser när det gäller styrelsen på mellannivå.

Från den franska revolutionen fram till det andra världskriget bestod den administrativa ”mellannivån” i huvudsak av departementen (départe- ments), som infördes vid revolutionen 1789 och av prefektema (pre'fets), vilka utsågs av Napoleon för att säkra centralmaktens styre över nationens hela territorium. Även om departementen gradvis har omvandlats till lokala självstyrelser som har haft direktvalda ”fullmäktige” (conseils généraux) sedan 1871, har det i realiteten varit prefektema som fortsatt att dominera dem, både i rollen som övervakare av fullmäktige och som inne- havare av den exekutiva makten i dessa fullmäktige. Det är därför ingen

överdrift att påstå att det franska territoriella styret i huvudsak utgjordes av prefektema under hela denna tidsperiod.

Från slutet av andra världskriget fram till slutet av 1970—talet ökade komplexiteten i styrelsen på mellannivå, även om den fortfarande i stor utsträckning var beroende av prefektema. Detta berodde på den nya nationella och regionala utvecklingspolitik som centralmakten genomförde under 1960—talet. Eftersom den territoriella styrelseindelningen framstod som föga anpassad för att klara av den moderna nationella och regionala ekonomiska utvecklingen, satte centralmakten nu igång en dubbel utveck- lingsprocess. För att lösa problemet med fragmenteringen av de franska kommunema, som varit indelade på samma sätt sedan revolutionen, upp- muntrade centralmakten till att börja med olika former av mellankom- munalt samarbete. För det andra, då de franska departementen som om- råden ansågs vara alltför begränsade administrativt sett för att kunna klara utmaningarna från den ekonomiska utvecklingen, inledde staten 1960 en ”regionaliseringsprocess” som resulterade i skapandet av regionala admi- nistrativa områden där flera departement ingick, tänkta att tjäna som stöd för den nationella utvecklingspolitiken. Regionala fullmäktige (conseils régionaux) inrättades 1972, men dessa valdes inte genom allmänna val (de bestod av valda representanter från kommunerna, departementens full- mäktige och det nationella parlamentet), de hade endast begränsade makt- befogenheter (i huvudsak investeringsstöd) och den exekutiva makten låg i händerna på prefektmyndigheten. Denna andra period kännetecknades där- för av att komplexiteten hos denna territoriella administrationsnivå ökade, utan att staten och prefektema förlorade sina framträdande roller.

En tredje historisk fas inleddes med vänsterns makttillträde 1981 och genom den efterföljande vågen av decentraliseringsreformer under 1980- talet. Dessa reformer hade en stor inverkan på den territoriella admini- strationens struktur. De stora reforrnlagama följde på varandra i relativt snabb takt:

a) Den mest betydelsefulla lagen från den 2 mars 1982 försåg regionerna med regionala fullmäktige, valda i direkta val, och införde omfattande autonomi för de lokalt och regionalt valda styrelsernas exekutivorgan och avskaffade prefektemas direkta tillsyn över deras verksamhet.

b) Lagarna från den 7 januari och den 22 juli 1983 innehöll föreskrifter om överföringen av maktbefogenheter från staten till myndigheterna på mellannivå och lokal nivå. 6) Lagen från den 26 januari 1984 skapade en särskild statsförvaltning för de lokalt och regionalt valda myndigheterna.

d) Lagen från den 30 december 1985 satte en första gräns för samtidigt innehav av nationella och lokala politiska poster, vilket gjorde det möjligt att delvis återvälja lokala politiker.

När högern återkom till makten mellan 1986 och 1988 upphävdes inte de mera omfattande decentraliseringsåtgärdema, med undantag för vissa mindre delar ”2, vilket visade hur starkt decentraliseringsideologin hade slagit rot i hela det politiska etablissemanget. Dessutom förstärktes det tidiga 1980—talets lagstiftningssystem av en andra våg av omfattande lag- stiftning som antogs tidigt på 1990—talet:

1)

2)

3)

Lagen från den 3 februari 1992 höjde och standardiserade de lokalt valda representantemas ersättning, som tidigare hade varierat kraftigt från en kommun till en annan. Lagen från den 6 februari 1992 förstärkte dekoncentreringen av staten (vilket syftar på överföringen av beslutsbefogenheter till represen- tanter för de centrala myndigheterna som är verksamma på en mer lokal nivå), gav nya instrument till den kommunala demokratin (möjlighet till kommunala folkomröstningar) och främjade nya sam- arbetsformer mellan de lokala och regionala styrelseorganen i Fran- krike och deras motsvarigheter i andra länder. Till sist, lagen från den 4 februari 1995 syftade till att återinföra planer för ekonomisk utveckling och nationell och regional utveckling.

Det system som framträdde som följd av alla dessa reformer har två huvudsakliga kännetecken. Som ett resultat av omvandlingen av region- erna till fullfjädrade styrelseorgan på mellannivå med regionala full— mäktige som väljs i allmänna och direkta val och den övriga decentrali- seringen, finns det i Frankrike tre former av styrelseorgan på mellannivån och den lokala nivån med fullmäktige som är valda i direkta val: 26

103

regioner, 100 departement och 36 559 kommuner .

I dag förefaller det som om denna form av territoriellt styre på flera nivåer åtnjuter en relativt oomtvistad demokratisk legitimitet. Visserligen är valdeltagandet i de lokala valen i allmänhet lägre än i de nationella valen, som i många andra länder; faktum är att andelen valskolkare under senare år ofta har varit över 30 % för både de kommunala valen (30,5 % 1995) och för valen till departementsfullmäktige och regionfullmäktige (40 % och 42 % i mars 1998). Opinionsundersökningar visar emellertid att fransmännen ser mycket positivt på decentraliseringen, och att de till- skriver de lokala myndigheterna en större kännedom om deras behov än staten. Generellt sett råder det inget tvivel om att decentraliseringsre- formema har gjort det möjligt för alla styrelseorgan på mellannivå och lokal nivå att uppnå ett allmänt erkännande som legitima beståndsdelar av det politiska systemet i Frankrike.

Det andra typiska draget för detta system av styre på mellannivå är

avsaknaden av en hierarki. Regionerna har ingen hierarkisk auktoritet över departementen, vilka i sin tur inte utövar någon större auktoritet över kommunerna. Tvärtom, eftersom de olika styrelseorganen (regionfullmäk-

tige, departementsfullmäktige, kommunfullmäktige, mellankommunala strukturer, prefekter och ”dekoncentrerad” statlig förvaltning) i hög grad är beroende av varandra, blir följden att politiken ofta beslutas, admini— streras och implementeras genom ett samarbetsnätverk mellan alla dessa institutioner.

Syftet med denna rapport är att identifiera detta samarbetsnätverk. Då fokus är inriktat på styrelsen på ”mellannivån”, kommer vi att utesluta kommunerna från studien, men däremot ta med strukturerna för det mellankommunala samarbetet och prefektema i diskussionen. Vi kommer därför successivt att undersöka de mellankommunala strukturerna (1), departementen (2), regionerna (3), prefektema och den dekoncentrerade statsförvaltningen (4), därefter kommer vi att analysera den nära kopp- lingen mellan alla dessa aktörer på mellannivån (5), och hur de har an— passat sig för att klara de utmaningar som den europeiska integrationen för med sig.

2 Ökningen av mellankommunala strukturer: har kommunalförbunden varit framgångsrika eller misslyckade?

Det finns mer än 36 500 kommuner i dagens Frankrike, d.v.s. nästan lika många som i de övriga länderna i Europeiska unionen tillsammans, och 90 % av dessa är mycket små landsortskommuner med färre än 2 000 in- vånare. Denna typiskt franska, kommunala fragmentering är resultatet av en historisk oförmåga från centralmaktens sida att tvinga igenom samman— slagningar av små kommuner emot invånarnas vilja, vilket kan ses som en paradox i detta land som är känt för sin centralism. En regeringspolitik som lanserades under 1960— och 1970—talen för att uppmuntra samman- slagningar uppnådde i realiteten mycket blygsamma resultat (omkring 1 200 sammanslagningar på tjugo år). Denna oförmåga att minska antalet kommuner genom sammanslagningar drev därför på staten att främja olika former av mellankommunalt samarbete för att på ett mer effektivt sätt möta landsbygdens behov av nationell och regional utveckling.

Dessutom har den snabba urbanisering som har kännetecknat Frankrike sedan 1950—talet lett till uppkomsten av vidsträckta storstadskonglomerat, inte bara i Parisregionen utan också i de större provinsstädema, vilkas förorter har expanderat. I dessa fall har kraven på kostnadsrationali- seringar och på att göra det offentliga serviceutbudet i storstäderna lön- samt föranlett sökandet efter olika former av mellankommunalt samarbete.

Som en följd av detta existerar i dag en mängd mellankommunala samarbetsstrukturer:

]) Kommunalförbunden (syndicats intercommunaux), som har funnits sedan 1890, är i dag uppdelade i 14 490 förbund med ett enda an- svarsområde (vanligtvis vattenförsörjningen) och 2 298 förbund med flera ansvarsområden som i allmänhet gemensamt har ansvaret för all- männa vägar, sophämtning och underhåll av avloppssystemen. 2) Distrikten (inrättade för stadsområden 1959 och utvidgade till lands- bygdsområden 1970) har mer vidsträckta befogenheter än kommunal- förbunden (de omfattar exempelvis förvaltningen av bostadsservicen) och har dessutom ett eget skattesystem. År 1995 fanns det 322 distrikt. 3) Stadsförbunden (cammunautés urbaines), inrättade 1966, utgör den mest integrerade samarbetsformen och var avsedda att täcka de största storstadsregionema. De omfattar 11 obligatoriska samarbetsområden och har ett eget skattesystem. Ett stadsförbund kan ofta bestå av upp till tjugo kommuner som är centrerade kring en stad. För närvarande finns det tio stadsförbund (av vilka fyra — i Bordeaux, Lille, Lyon och Marseille - inrättades av staten 1966). 4) Förbunden av nya stadsområden (syndicats d'agglomération nou- velle) inrättades 1983 för att utveckla samarbetet mellan kommunerna i de nya stadsområden som kommit till genom statens stadsplanering under 1970—talet. Det finns för närvarande nio stycken, och de flesta är belägna i Paris utkanter. 5) Slutligen utgör kommunalsammanslutningarna (cammunautés de com- munes) och stadssammanslutningarna (cammunautés de villes) (för kommuner med fler än 20 000 invånare) en modern form av mellan- kommunalt samarbete, som kom till 1992 och som grundar sig på för- delning av befogenheter rörande fysisk planering och ekonomisk ut- veckling. Sedan 1992 har 1 105 kommunalsammanslutningar inrättats, men endast fem stadssammanslutningar.

Det existerar i dag 18 000 mellankommunala samarbetsstrukturer i Frankrike. Av siffran att döma förefaller det som om det mellan- tommunala samarbetet har varit en succé i Frankrike. Den döljer emellertid ett antal brister. Först och främst kan det stora antalet — vilket notsvarar ett genomsnitt på en mellankommunal struktur för två tommuner — även tolkas som ett bevis för att utvecklingen av det mellan- tommunala samarbetet varit otillräcklig; ett effektivt mellankommunalt samarbete skulle i själva verket kunna bygga på mycket mindre antal lamarbetsstrukturer, där varje struktur omfattar många fler kommuner. Det i ir uppenbart att den politik som förts sedan 1960-talet, och som bestått av ltt periodvis lägga till nya strukturer istället för att förändra de redan existerande strukturerna, har haft motsatt effekt. I realiteten kännetecknas let franska systemet för mellankommunalt samarbete i dag av ett stort mtal olika strukturer vilkas funktioner ibland är mycket lika.

Det bör dessutom betonas att de vanligaste mellankommunala sam- arbetsstrukturema är kommunalförbund med ett enda ansvarsområde (14 500), d.v.s. den mest traditionella och minst integrerade samarbets- formen (samarbete inom endast ett ansvarsområde, med ekonomiska resurser som bygger på frivilliga bidrag från kommunerna). De mest inte- grerade samarbetsforrnema vilka bygger på en obligatorisk fördelning av ett stort antal befogenheter, som till exempel stadsförbunden och stads- sammanslutningarna, har däremot endast haft en mycket begränsad fram- gång i städerna. Av de samarbetsformer som involverar mer än en sektor är det bara de former som är försedda med ett visst mått av flexibilitet i fördelningen av befogenheter, som till exempel förbund med flera ansvars- områden, distrikt och kommunsammanslutningar, som värderas någor- lunda högt av kommunerna.

Generellt sett lider det mellankommunala samarbetet i Frankrike av två grundläggande problem. Det första problemet är av ekonomiskt och finansiellt slag; det mellankommunala samarbetet fungerar dåligt så snart det finns betydande skillnader i relativ rikedom mellan grannkommuner (vilket ofta är fallet); rika kommuner är ofta föga motiverade att samarbeta med fattigare kommuner. Den enda lösningen består därför i att utverka en ekonomisk utjämning mellan fattiga kommuner och rika kommuner, an- tingen genom en statlig omfördelningspolitik (en nationell utjämningsfond (Fands national de péréquation) existerar för detta ändamål), eller genom att slå samman kommunernas skatteresurser på de mellankommunala strukturemas nivå. Detta har man börjat göra, men mycket långsamt och inte utan ett starkt lokalt motstånd.

Det andra grundläggande problemet med det mellankommunala sam- arbetet i Frankrike är av politiskt slag. De kommittéer eller råd som före- träder de mellankommunala strukturemas styrelseorgan utses av kommun- fullmäktige, och ordföranden i den mellankommunala strukturen är ofta borgmästaren i en av medlemskommunema. Styrelseorganen i de mellan- kommunala strukturerna har därför ingen direkt demokratisk legitimitet; ordföranden är endast primus inter pares och, även om den formella beslutsproceduren juridiskt sett är grundad på majoritetsomröstningar (enkel majoritet och i vissa fall kvalificerad majoritet), fattas gemen- samma beslut i allmänhet efter en förlikning av samtliga kommuners intressen och positioner. Man bör därför komma ihåg att de mellan- kommunala samarbetsstrukturema får sin befogenhet att fatta beslut från kommunerna och inte tvärtom.

De mellankommunala samarbetsstrukturema utgör en viktig överkom- munal förvaltningsnivå i Frankrike, vilket har att göra med det stora antalet strukturer som skapats och det stora antalet kommuner som med- verkar. Denna styrelsenivå lider dock av en överdriven juridisk kom- plexitet, en ännu begränsad grad av integration av ansvarsområdena och

relativt ringa befogenheter att fatta självständiga beslut. En proposition som har avfattats av den nuvarande inrikesministern, Jean—Pierre Chevénement, syftar till att förenkla den nuvarande mångfalden av mellan- kommunala samarbetsstrukturer. Propositionen, som är inspirerad av en nyutkommen rapport om kampanjen mot den sociala utslagningen i stadsområden (la politique de la ville) som skrivits av socialisten Jean— Pierre Sueur, har också som mål att införa en ny företagsskatt för storstadsregionema (taxe professionelle d'agglomération) för att avhjälpa skillnaderna mellan kommunerna när det gäller skatteintäkter.

3 Departementen: föråldrade eller i nära kontakt med kommunernas angelägen- heter?

Som redan nämnts, inrättades departementen som ett resultat av den franska revolutionen. Indelningen av dessa departement har förändrats mycket litet under tvåhundra år. Det finns i dag 100 departement, av vilka 96 ligger i moderlandet Frankrike. Vissa är tätt befolkade (Departement du Nord har 2,5 miljoner invånare), medan andra är mycket glest befolkade (Lozére har 73 000 invånare).

Den territoriella kartan över departementen har alltså inte förändrats mycket på tvåhundra år. Inte heller har det institutionella sättet att styra departementen i grunden ändrats sedan 1871, då direkta val till full- mäktige infördes. Den stora reformen av institutionen, som genomfördes till följd av decentraliseringen under 1980—talet, innebar att den exekutiva makten över departementen flyttades över från prefektema till ordför- andena i fullmäktige, och att ordförandenas maktbefogenheter samtidigt utökades.

I likhet med 1871 väljs fullmäktige för en sexårsperiod, och hälften av ledamöterna är uppe för omval vart tredje år. Valen till fullmäktige äger rum i lokala enmansvalkretsar — ”kantoner”. Varje departement är indelat i flera kantoner, och en representant per kanton väljs. Själva valsystemet har inte ändrats sedan 1871; det är ett majoritetsvalsystem med två val- omgångarm. Sättet att välja fullmäktige på har ofta kritiserats för att vara föråldrat, eftersom kantonindelningen sedan lång tid tillbaka inte längre återspeglar den befolkningsmässiga fördelningen. Skillnaden i befolkning från en kanton till en annan kan variera med en faktor på 10, även om varje kanton har samma rätt att välja en ledamot av fullmäktige (conseiller général). Sedan början på 1970—talet har emellertid samtliga regeringars försök att ändra på kantonindelningen misslyckats, eftersom de undan- tagslöst har stött på mycket kraftigt motstånd lokalt från valda full-

mäktigeledamöter, samtidigt som de har väckt misstankar om försök till manipulation av valkretsindelningen.

Alla dessa aspekter i kombination med departementens begränsade geografiska utbredning när det gäller behovet av ekonomisk utveckling, utgör tungt vägande argument för departementens belackare, som kriti- serar departementen för att vara föråldrade och föredrar regionerna. Före- språkamas argument är dock att departementen trots allt är en enhet som är fast förankrad i det politiska och administrativa systemet i Frankrike och som drar nytta av en dubbel legitimitetsgrund; dels den historiska legitimiteten hos en inrättning som har bevisat sitt värde genom att överleva och anpassa sig till de många olika politiska regimer som har avlöst varandra under tvåhundra år och dels den legitimitet som subsidia- riteten ger; närheten till medborgarnas angelägenheter ("citoyenneté de praximité”), vilket bekräftas i Opinionsundersökningar. Fransmännen känner väl till departementet, vet att det spelar en viktig roll när det gäller social verksamhet och uppskattar att sådana sociala tjänster tillhandahålls på den lokala nivån, snarare än på nationell eller regional nivå.

Departementens främsta ansvarsområde gäller sociala frågor: ]) direkt socialunderstöd till familjer, barn och äldre, 2) allmän hälsovård, i synnerhet förebyggande av sjukdomar hos barn och mödrar, 3) samhällsunderstöd inom bostadssektom,

4) kampanjen mot social utslagning som initierades av staten 1988, sär- skilt ansvaret för att integrera mottagarna av inkomstunderstöd socialt och yrkesmässigt i samhället (revenu minimum d 'insertion). Ur en ekonomisk synvinkel kan man lägga märke till att 60 % av departe-

mentens verksamhetskostnader går till socialtjänsten.

Departementens övriga ansvarsområden är av teknisk natur, men täcker också av sociala frågor i en bredare bemärkelse: 1) uppförande och underhåll av och utrustning till mellan- och hög- stadieskolor för elever mellan 11 och 15 år (colleges),

2) landsbygdens serviceutbud,

3) allmänna vägar (departementen är ansvariga för underhållet av ett väg- nät på cirka 356 000 km), 4) utveckling av kommersiella hamnar och fiskehamnar,

5) miljöskydd,

6) understöd till företag i svårigheter, etc.

För att utöva alla dessa maktbefogenheter, har departementen — eller mera specifikt fullmäktige — tillgång till en betydande mängd resurser, som både består av egna skatteintäkter samt av finansiella överföringar från staten. Faktum är att utgifterna för de 100 departementen står för 30 % av de sammanlagda utgifterna för alla valda myndigheter på lokal

och regional nivå (i jämförelse med 61 % för de 36 000 kommunerna). För att fullmäktige ska kunna förverkliga sina befogenheter har deras be- slutsrätt i och med decentraliseringen utvidgats till att omfatta de speciali- serade tekniska och sociala förvaltningar som tidigare lydde under pre- fektema.

Debatten mellan departementens förespråkare och kritiker förblir oavgjord. Departementet är i någon mån en ”föråldrad” enhet (metoden att välja fullmäktigeledamöter på grundval av en kantonindelning som har blivit tämligen obsolet), men dess historiska rötter och huvudsakligen sociala funktion gör det till en institution vars angelägenheter ligger nära medborgarna och dess legitimitet och nytta är därför långt ifrån för- brukade.

4 Regionerna: institutioner i vardande?

Regionerna kom till genom decentraliseringslagen den 2 mars 1982 och representeras som styrelseorgan på mellannivån av direktvalda region- fullmäktige. De första regionfullmäktige valdes i mars 1986. Regionerna är därför helt nya institutioner på mellannivån i jämförelse med departe- menten och kommunerna.

Genom decentraliseringen överfördes en rad större maktbefogenheter till regionerna, huvudsakligen inom ansvarsområdet ekonomisk utveck- ling:

l) regionernas delaktighet i planeringen av den nationella och regionala utvecklingen inom ramen för fyraåriga ”contrats de plan” (kontrakt som förhandlas fram mellan staten och en region för utvecklingen av vissa serviceinrättningar och som innebär att parterna måste iaktta be- gränsningar av de offentliga utgifterna), 2) samfinansiering av offentliga serviceinrättningar av regionalt intresse, 3) ekonomiskt investeringsstöd till företag och delaktighet i finansie- ringen av regionala utvecklingsorgan och finansbolag, 4) ansvar för yrkesutbildningen på regional nivå (i samråd med staten, läroinstitut och yrkesskolor), 5) ansvar för bygga och underhålla gymnasieskolor för elever som är mellan 15 och 18 år gamla (lycées).

Regionerna, som omfattar större geografiska områden än departe- menten och har mandat som huvudsakligen gäller ekonomisk tillväxt, be- traktas i allmänhet positivt av befolkningen. Regionerna har dessutom ut- arbetat ambitiösa informationsprogram (som ser ungefär likadana ut i varje region), som gör flitigt bruk av media för att föra fram bilden av nya, moderna, dynamiska enheter som strävar efter ekonomisk tillväxt, i syn- nerhet för problemtyngda områden, och som är framsynta, öppna för

Europa, etc. Trenden är för närvarande att fler och fler lokalpolitiker som är valda till poster i både ett departement och en region, men som måste följa lagstiftningens restriktioner när det gäller innehav av dubbla politiska poster, väljer att lämna sina platser som ledamöter av departements- fullmäktige och behålla platserna som ledamöter av regionfullmäktige (conseiller régional).

De franska regionerna lider dock av två problem som förhindrar att deras inflytande växer. Det första problemet gäller de faktiska resurser som är tillgängliga för dem. Regionemas utgifter utgör endast 9 % av de totala utgifterna för samtliga territoriella myndigheter, jämfört med 30 % för departementen och 61 % för kommunerna. Dessutom uppgår antalet anställda vid de regionförvaltningama endast till 7000, jämfört med 200000 för departementen och en miljon för kommunerna. Även om regionernas resurser har ökat betydligt sedan de skapades, är de därför alltför begränsade för att kunna rättfärdiga påståendet om regionen som den ”dominerande nya institutionen på mellannivån”. Med andra ord, även om regionerna verkligen utgör de mest kompetenta styrelseorganen på mellannivå med avseende på frågor som den regionala ekonomiska tillväxten och förhållandet till de europeiska institutionerna, är problemet att de ännu inte har skaffat sig de resurser som krävs för att de skall kunna förverkliga sina ambitioner.

Det andra problemet som påverkar den bild av effektivitet som regionerna vill förmedla är av politisk natur. De regionala valen, avsedda att hållas vart sjätte år, ägde rum i mars 1986, mars 1992 och mars 1998. Det ovanliga med de regionala valen är dock att de är baserade på ett valsystem med proportionell representation och en valomgång. Detta valsystem, som inte ingår i den politiska traditionen i Frankrikes femte republik, tillämpas i själva verket endast vid regionvalen och vid de europeiska valen. Vid val efter val har detta valsystem lett till ökade svårigheter att uppnå absoluta majoriteter i regionfullmäktige. Faktum är att antalet regionfullmäktige där inget politiskt parti fick en absolut majoritet var 9 år 1986 (av 21 regioner i moderlandet) och 18 år 1992. Denna situation har lett till återkommande svårigheter att få regionfull- mäktige att fungera effektivt, i synnerhet när det gäller godkännandet av budgeten. För att lösa detta problem infördes i en lag, som antogs av den franska nationalförsamlingen den 7 oktober 1997, en viktig reform av regionfullmäktiges sätt att fungera. Som ett resultat av denna reform tillåts ordföranden i regionfullmäktige, i de fall där ett förslag till regionbudget inte har kunnat antas innan tidsgränsen har gått ut, lägga fram ett nytt budgetförslag som anses ha blivit antaget efter en frist på tolv dagar, om inte ett förslag om misstroendevotum tillsammans med ett nytt budget- förslag antas av en absolut majoritet i regionfullmäktige. Eftersom budgeten endast kan blockeras i regionfullmäktige där det inte finns någon

klar majoritet som kan föreslå en annan budget, bör denna reform göra det möjligt att lösa de fall där budgeten blockeras.

Svårigheten att styra regionerna har blivit särskilt markant efter Nationella frontens inträde i det regionala politiska spelet. Nationella fronten är ett parti på den yttersta högerkanten som, sedan den första val- framgången 1983, gradvis har lyckats kapa åt sig en stabil andel på omkring 15 % av väljarnas röster i valen som helhet'”, men som miss- gynnas i alla val med majoritetsomröstningar (presidentval, allmänna val, kantonval och kommunalval), eftersom det är isolerat och inte kan skapa allianser. I val med proportionell representation som regionvalen kan partiet däremot säkra ett stort antal mandat i regionfullmäktige utan att skapa allianser. I ett sammanhang som tidigare präglades av regionfull- mäktige dominerade av en relativ högermajoritet, har de regionalt valda representanterna för Nationella fronten kommit att spela en mycket destabiliserande politisk roll, som markerades ytterligare efter regionvalen i mars 1998. Medan dessa val till viss del återställde balansen till vänsterns fördel i regionfullmäktige, jämfört med valen 1986 och 1992, fattade Nationella fronten det taktiska beslutet att stödja kandidater från den moderata högern i valet till ordförandeposten i regionfullmäktige. Denna oväntade allians tog därför ifrån vänstern fördelen av att ha en relativ majoritet i flera regioner och framkallade en allvarlig intern kris inom den ”liberala” franska högern, eftersom dess partiledning hade förbjudit allt lokalt samröre med det rasistiska partiet Nationella fronten. Dessa regionval visade därför att ett lokalval kan utnyttjas till en politisk profilering som har återverkningar på det nationella planet. För att lösa detta politiskt känsliga problem har regeringen Jospin avlämnat en propo- sition till parlamentet för att reformera valsystemet i regionvalen i enlighet med modellen för kommunalvalen. Debatten i nationalförsamlingen om detta förslag inleddes i juni 1998.

Kort sagt, regionen är en ny institution, vars legitimitet och framtid inte verkar ifrågasättas. Den är faktiskt det styrelseorgan på mellannivån som är bäst lämpat att växa för att möta sådana utmaningar som den nationella och regionala utvecklingen, samarbetet med utländska regionala enheter (som de tyska Länder och de spanska autonoma regionerna), eller för- hållandet till de europeiska institutionerna. De franska regionerna hämmas emellertid fortfarande av otillräckliga resurser (ekonomiska och mänsk- liga) för att kunna växa i kapp med sådana utmaningar, och splittras av extrem politisering på grund av valsystemet i regionvalen.

5 Prekfektema och den dekoncentrerade förvaltningen, eller den oundvikliga närvaron av centralmakten i styret på mellannivå

Prefektema, som utses av regeringen, har sedan Napoleons dagar repre- senterat staten i departementen (det finns också ”regionala prefekter” (préfets de région) som är prefekter för departementen i regionernas administrativa huvudstäder). Det är en allmän spridd uppfattning att decentraliseringsreformema under 1980—talet satte punkt för prefektemas traditionella totala makt på mellannivån och den lokala nivån. Det är utan tvivel så att den kontroll som prefektema utövade över de valda styrelse- organen på lokal och regional nivå har minskat betydligt som en följd av decentraliseringen. Före decentraliseringen representerade inte bara pre- fektema den exekutiva makten i regionerna och departementen, utan de utövade också en direkt kontroll av de beslut som de lokala myndigheterna fattade. Denna kontrollbefogenhet, åtföljd av en möjlighet till granskning, kallades förmynderskap (tutelle). Detta förmynderskap försvann med decentraliseringslagarna.

Faktum är att decentraliseringen fullständigt reformerade systemet med kontrollen över de lokala styrelseorganen; numera kan prefektema endast utöva en indirekt kontroll av de lokala styrelseorganens beslut. De lokala och regionala styrelseorganen är visserligen skyldiga att på informell basis informera prefekten om de viktigare besluten innan de verkställs, men de behöver inte längre erhålla ett förhandsgodkännande från prefekten. Om han anser att ett lokalt eller regionalt myndighetsorgan har fattat ett olagligt beslut, är hans enda möjlighet att inom två månader överlämna ärendet till en förvaltningstribunal (”tribunal administratif” — en tribunal som handlägger tvistemål där den franska förvaltningen är inblandad) som har absolut beslutanderätt när det gäller att ogiltigförklara eller upphäva beslut. Prefektens makt att kontrollera styrelseorganen på mellannivån och den lokala nivån har därför juridiskt sett blivit mycket begränsad.

Dessutom kan prefektema använda denna procedur endast i marginell utsträckning, eftersom andelen beslut som prefekturerna överlämnar till förvaltningstribunalerna utgör endast 0,03 % av alla beslut som fattas av de valda styrelseorganen på den lokala nivån och mellannivån. Den lilla andelen beslut som prefektema överklagar till förvaltningstribunalema har dock kritiserats av den högsta förvaltningsdomstolen (Conseil d 'Etat, det organ som har jurisdiktion att handlägga överklaganden i förvaltnings- ärenden) för att den visar på prefekturemas otillräckliga kontroll över de lokala och regionala styrelseorganen. Prefektema har emellertid goda skäl till att inte överlämna fler ärenden till förvaltningstribunalema, eftersom

det antal handlingar som regionerna, departementen och kommunerna skickar till dem för information är enormt (över fem miljoner 1992), så många att prefekturerna saknar tillräckliga personalresurser för att undersöka alla dessa handlingar i detalj. Ett annat, mera ”politiskt” skäl till den svaga kontrollen som prefekturerna utövar över de lokala och regionala styrelseorganen är att prefektema, som är inblandade i dagliga förhandlingar med lokalt valda politiker, alltid föredrar att övertala dessa valda representanter direkt så att de kan rätta till åtgärderna själva i de fall där det uppstår oenighet om det lagliga i en åtgärd, snarare än att kon- frontera dem inför förvaltningstribunalen.

Låt oss till sist tillägga att den kontroll över finanserna och budgeten som prefektema utövar över de lokala och regionala självstyrelsema också är begränsad. Prefektema kan förvisso ändra de lokala och regionala självstyrelsernas budgetar i vissa fall (om de har misslyckats med att anta en budget inom den fastställda tidsramen, om budgeten som antagits inte är balanserad eller om den saknar en obligatorisk utgiftspost). Prefektema ingriper emellertid i dessa fall endast efter att en översyn gjorts genom de regionala revisorskontoren (chambres regionales des comptes), vilka in- rättades efter decentraliseringen enkom för denna uppgift. Det är dessutom de regionala revisorskontoren som ensamma kontrollerar lagligheten i de lokala och regionala självstyrelsernas ekonomiska styre.

Tillsammans visar alla dessa faktorer att prefekten — en napoleansk institution som tidigare förkroppsligade centralmaktens myndighet över hela nationens territorium — har förlorat det mesta av sin kontrollmakt och granskningsmakt som en följd av decentraliseringsreformema. Det skulle dock vara helt felaktigt att tro att prefektema nu endast spelar en symbolisk roll. I verkligheten spelar prefektema fortfarande en mycket viktig roll som beslutsfattare och samordnare på mellannivån och den lokala nivån. Denna makt, som man skulle kunna beskriva som ”reg- lerande”, kan tillskrivas flera grundläggande orsaker.

För det första har prefektema behållit sin makt över ett stort antal dekoncentrerade statliga förvaltningsgrenar. Prefektema har förvisso inte inflytande över alla dekoncentrerade statliga förvaltningsgrenar (till exempel tillhör förvaltningen av skolor och universitet, skatteväsendet, och inspektionen av arbetslagstiftningen de dekoncentrerade förvaltningar som inte lyder under prefektema). Prefektema har emellertid behållit tillsynen över många viktiga departementsdirektorat på områden som serviceinrättningar, jordbruk och skogsbruk, sysselsättning, hälsa och sociala frågor.

Prefekturerna informeras om alla projekt som dessa avdelningar är inblandade i, eftersom experterna på dessa tekniska avdelningar efter— frågas dagligen av regionerna, departementen och kommunerna, som efter decentraliseringen delvis har gjorts ansvariga för förvaltningen av dem.

Dessutom spelar de regionala prefekturerna en särskilt viktig roll när det gäller den nationella och regionala utvecklingen, i samarbete med regionernas fullmäktige. I detta avseende är de regionala prefektema be- myndigade att förhandla med regionfullmäktige om ”contrats de plan”, vilka officiellt sluts mellan staten och regionerna. Därtill tjänar de regio- nala prefektema som en kontaktyta mellan staten och myndigheterna på mellannivån i förvaltningen av de regionala utvecklingsprogrammen som samfinansieras av EU:s strukturfonder, både när det gäller att samman- ställa ansökningshandlingama och att genomföra programmen som finansieras av EU—kommissionen. De regionala prefektema har nyligen skaffat sig en överordnad position visavi de andra departementsprefek- tema på detta område. Lagen från den 6 februari 1992 gav i själva verket de regionala prefektema makten att utfärda politiska direktiv till departe- mentsprefektema för implementeringen av ”nationens och unionens politik rörande ekonomisk och social utveckling och nationell och regional ut- veckling”.

I korthet kan prefektemas position i förhållande till självstyrelsema på mellannivå i Frankrike sammanfattas på följande vis. Vid tidpunkten för de stora decentraliseringslagama under 1980—talet var det många som för— utspådde ”slutet” eller ”nedgången” för prefekturinstitutionen. I praktiken tenderar dagens decentralisering att visa hur mycket mer komplexa saker och ting i själva verket är; prefektemas roll har inte så mycket minskat i betydelse som ändrat sin karaktär. Den reglerande prefekten har tagit över från den granskande prefekten och den napoleanska institutionen har anpassat sig så skickligt till den nya tidens decentralisering att vissa forskare till och med talar om ”prefektemas återkomst”.

6 Nätverket av styrelsen på mellannivå i Frankrike

Efter att ha presenterat de olika aktörerna var för sig och deras respektive roller i beslutsprocessen på mellannivån, är det för tydlighets skull nu dags att ge en kort inblick i den verkliga komplexiteten i denna process. I realiteten är de olika aktörernas ansvarsområden så sammanflätade, in- slaget av korsfinansiering så omfattande och relationerna så ömsesidigt beroende, att det i dag finns mycket få politiska handlingsprogram som utarbetas av en enda aktör.

Låt oss först av allt analysera de sammanflätade ansvarsområdena. Som tidigare nämndes har de mellankommunala strukturerna i huvudsak tekniska ansvarsområden som kommunerna har överlåtit på dem (vatten, vägar, bostäder, kollektivtrafik, kultur- och sportinrättningar), departemen- ten har ett särskilt socialt ansvarsområde, och regionernas verksamhets-

område gäller till största delen den nationella, regionala och ekonomiska utvecklingen.

I själva verket är dessa ansvarsområden sammankopplade inom ett

stort antal sektorer. Låt oss ta tre typiska exempel:

1)

2)

3)

På utbildningsområdet bär kommunerna ansvaret för att bygga, utrusta och underhålla lågstadieskolor och förskolor. Det är emellertid full- mäktige i departementen som har samma slags ansvar för mellan- och högstadieskoloma och fullmäktige i regionerna som ansvarar på mot- svarande sätt för gymnasieskolorna. Det nationella utbildningsdeparte- mentet ansvarar i sin tur för att ta fram nationella läroplaner, för rekryteringen och betalningen av lärare på alla nivåer och för att förvalta universiteten. Denna redan komplexa juridiska fördelning av maktbefogenheter görs ännu mera komplicerad av den växande tillämpningen av ”korsfinansiering”; kommuner och departement hjälper regionerna att finansiera byggandet av gymnasieskolor, sam- tidigt som regioner och andra lokala myndigheter bidrar till statens finansiering av universiteten, etcm”. Med avseende på sociala frågor råder det inget tvivel om att det är departementsfullmäktige som har det mest omfattande sociala ansvars- området. Icke desto mindre driver också kommunerna kommunala socialtjänstcentra (centres communaux d 'action sociale), där ansök- ningshandlingama för socialhjälp utfärdas. Dessutom är staten del— aktig i det generella fastläggandet av socialpolitiken, och ålägger departementsfullmäktige att föra socialtjänstpolitiken i nära samröre med den. Slutligen har den roll som regionerna spelar när det gäller finansieringen av program för yrkesutbildning en tydlig social dimen- sion genom bekämpningen av arbetslösheten. Det tredje exemplet på sammanflätningen av ansvarsområden är den ekonomiska utvecklingen och det direkta stödet till företag. Enligt förespråkarna för decentraliseringen var det meningen att detta an- svarsområde skulle tillfalla regionerna. Även här överlappar emellertid ansvarsområdena varandra och samfinansieringen är utbredd, vilket gör att gränserna blir otydliga. Först och främst är regeringen förstås fortfarande huvudaktören i den nationella eko- nomiska politiken. Därtill kommer att staten, via prefekturerna, stödjer regionerna ekonomiskt i enlighet med ”contrats de plan Etat/régions”. Dessutom ger även departementen och kommunerna i praktiken bidrag till affärsverksamheter, som sammanlagt uppgår till ungefär lika mycket som de medel som regionerna anslårm.

En undersökning av de territoriella myndigheternas ekonomiska resurser bekräftar bilden av komplexitet och ömsesidigt beroende mellan myn- digheterna på lokal och regional nivå. Kommunerna, de mellankommunala strukturerna, departementen och regionerna delar i själva verket på samma

skatteintäkter. Tre fjärdedelar av skatteintäkterna kommer från fyra typer av direkta skatter: 1) bostadsskatt (taxe d 'habitation) som betalas av alla hushåll som bebor lägenheter eller hus, 2) skatt (taxe sur le foncier non bäti) som betalas av markägare, 3) fastighetsskatt (taxe sur le foncier båti), som betalas av fastighets- ägare, 4) och företagsskatt (taxe profesianelle), som betalas av företag.

Det finns också ett antal indirekta skatter (markregisteringsskatt, körkortsskatt, etc.), liksom skatt på tjänster (till exempel skatt på sop- hämtning) och skatter som har att göra med stadsplaneringen.

Det man bör lägga märke till här är att de flesta av dessa olika skatter uppbärs av flera territoriella myndigheter på samma gång; till exempel uppbärs 65 % av bostadsskatten på nationell nivå av kommunerna och deras organisationer, 27 % av departementen och 8 % av regionerna. Lägger man till denna bild de olika finansiella transfereringarna från staten till de regionala och lokala styrelseorganen (statliga understöd för att täcka deras verksamhetsomkostnader, kostnader för olika anläggningar och överföringar av maktbefogenheter) och korsvisa överföringar mellan dem själva (överföringar av medel från regionerna till departementen och kommunerna eller från departementen till kommunerna och vice versa), kan man få en viss uppfattning om hur komplex de regionala och lokala organens ekonomiska struktur är.

Det finns ett oändligt antal exempel från olika sektorer som alla be- kräftar samma bild; att styrelsen på lokal nivå och mellannivå i Frankrike inte består av en uppsättning offentliga politiska handlingsprogram som genomförs separat av olika aktörer, utan av en ständig interaktion mellan dessa aktörer.

7 Den franska självstyrelsen på mellan- nivå och deras relation till Europa: anpassning, inte revolution

En sista dimension vad gäller den franska självstyrelsen på mellannivå är viktig att nämna i detta sammanhang; dess relation till Europa. Temat ”regionemas Europa” har varit föremål för mycket debatt under senare år. I likhet med sina motsvarigheter i de övriga medlemsstaterna i Europeiska unionen har den franska självstyrelsen på mellannivå, stärkt av Maa- strichtavtalets välkända subsidiaritetsprincip, dragit stor nytta av Bryssels förnyade intresse för sådana självstyrelseorgan och av de åtföljande eko- nomiska (ökningarna i strukturfondema) och institutionella förrnånerrna

(deltagandet i regionkommittén). Frankrike har skickat 24 representanter från sina tre styrelsenivåer på regional och lokal nivå till regionkommittén (av ett sammanlagt antal på 189 representanter från alla medlemsstater). Även om Frankrike inte tillhör Europas största mottagare, har landets fattigaste områden icke desto mindre dragit stor fördel av struktur- fondema, de tar emot inte mindre än 9,6 % av de sammanlagda bidrag som EU—kommissionen anslår under perioden 1994 till 1999.

Vissa regioner har också utforskat parallella möjligheter att stärka sitt inflytande över de europeiska institutionerna; antingen genom att lita till den ”regionalistiska” aktivismen hos de lokalt valda representanter som har turen att även vara ledamöter av Europaparlamentet, eller genom att öppna representationskontor direkt i Bryssel för lobbyingändamål (som Nord—Pas—de—Calais- och Rhöne—Alpesregionema), eller genom att gå samman med andra regioner för att göra sig synligare och öka sitt eget inflytande'os.

Trots allt detta kommer den som känner sig frestad att leta efter en ”politisk revolution” bland alla dessa företeelser snart att bli besviken. Att de franska regionerna i dag skulle förbigå centralmakten för att skapa direkta relationer med Bryssel och att den franska jakobinismen skulle förlora kampen mot ”regionemas Europa” är för närvarande blott önske- tänkande. Det vore för det första en grov överskattning av de franska regionernas makt och autonomi att tillskriva dem ett inflytande i klass med det som de tyska delstaterna har i kontakterna med EU:s institutioner. Deras lobbyverksamhet är fortfarande ofta ineffektiv och mycket mindre en fråga om att förhandla än att hålla sig informerad om E U—frågor som sannolikt kommer att påverka regionerna. För det andra skulle en sådan diskussion om ”rivaliteten” mellan staten och regionerna i relation till Bryssel bygga på att man förbisåg det faktum att Frankrikes Europapolitik fortfarande utformas på högsta regeringsnivå och att den sedan vidarebefordras till Bryssel via regeringens och endast regeringens officiella samordnings- och representationskanaler (Interdepartementala kommitténs generalsekretariat — SGCI — i Paris och den permanenta representationen i Bryssel)”.

Till sist, om slutgiltiga bevis för centralmaktens fortbestånd i relationerna mellan de franska regionerna och Europa skulle efterfrågas, så räcker det med att påminna om två grundläggande förhållanden.

För det första är det de regionala prefektema — centralmaktens direkta representanter i regionerna — som är ansvariga för att implementera E U— politiken som gäller ekonomisk och social utveckling och nationell och regional utveckling. Mer generellt sett är prefektema ansvariga för att EG— lagstiftningen efterlevs på regional och lokal nivå. Detta innebär att när det gäller de delar av EG—lagstiftningen som påtagligt påverkar de lokala och regionala styrelseorganens verksamhetsområden, som till exempel

miljön eller öppnandet för europeisk konkurrens när det gäller lokal offentlig upphandling, har myndigheterna inget val utan måste, under prefektemas tillsyn, tillämpa de EG—bestämmelser som de själva inte alls har bidragit till att utforma,.

För det andra finns det kanske ingenting som bättre illustrerar statens betydelse i relationerna mellan de franska regionerna och Europa än det sätt varpå projekt som samfinansieras av strukturfondema förhandlas fram och implementeras. Till att börja med stannar ansvaret för beredningen kvar i centrum, hos Delegationen för nationell planering och utveckling och för regional verksamhet (Délégation å llaménagement du territoire et å Paction regionale — DATAR), som är en statlig myndighet. Det är denna myndighet som lägger fram förslag gällande de franska zoner som är berättigade till bidrag och om fördelningen av EG—medel mellan regionerna. På regional och lokal nivå är det de regionala prefektema som i samråd med de olika styrelseorganen sedan förhandlar om de utvecklingsprojekt som är berättigade till samfinansiering från EU. I praktiken uppmanas de regionala prefektema att spela rollen av till- skyndare och samordnare, eller till och med skiljedomare i de fall där regionerna, departementen och kommunerna inte kan komma överens, vilket ofta händer. De flesta av EU-bidragen går dessutom till de regionala och lokala nivåerna via centralmakten och de regionala prefekturerna. Det är återigen de regionala prefektema som bär ansvaret för att intyga i vilken implementeringsfas de projekt befinner sig i, som delvis finansieras av strukturfondema. Som vi kan se utgör de franska styrelseorganen på mellannivån endast en länk i en kedja av förhandlingar som inbegriper många andra nationella styrelsenivåer (regeringen, DATAR, prefektema). De befinner sig långt ifrån ett deltagande i en direkt dialog med EU— kommissionen, och de är inte ensamma om att förvalta de EU—medel som kommer via strukturfondema.

Kort sagt, även om EU:s institutioner verkligen utgör en ny aktör som förändrar de traditionellt sett bilaterala spelreglerna mellan centralmakten och de valda styrelseorganen på mellannivå, skulle det vara fel att tro att detta nya spel med tre aktörer nödvändigtvis spelas till nackdel för staten. Fram till nu har centralmakten faktiskt förblivit de europeiska institu- tionernas främste samtalspartner i Frankrike. Detta betyder inte att sty- relseorganen på mellannivå och lokal nivå skulle sakna inflytande över EU—politiken, men när de har inflytande över beslut som påverkar dem, sker detta i allmänhet under direkt eller indirekt kontroll från statens sida.

8 Sammanfattning

Styrelsen på mellannivå i Frankrike består av fyra typer av aktörer: mellankommunala samarbetsstrukturer, regionerna, departementen och prefektema. Alla har specifika ansvarsområden a priori men är samtidigt ömsesidigt beroende av varandra och de bildar därför ett administrativt nätverk vars ansvarsområden inom den allmänna territoriella politiken är starkt sammanflätade. Även om detta nätverk har sina rötter i Frankrikes flerhundraåriga politiska och administrativa historia (vilket indelningama av kommunerna, departementen och prefekturinstitutionen vittnar om), är det i allt väsentligt decentraliseringsreforrnema som inleddes tidigt på 1980-talet och som fortsatte ända in på 1990—talet, som har gett nätverket dess nuvarande form. De lokala och regionala nivåerna styrs genom detta nätverk som även bygger på centralmaktens (systematiska) och de europeiska institutionernas (växande) deltagande.

Kan detta nätverk betraktas som stabilt? Styrelsesystemet på mellan- nivån håller för närvarande fortfarande på att slutligen ”smälta” de stora decentraliseringsreforrnerna under 1980— och 1990—talen. Decentralise- ringen i Frankrike betraktas emellertid fortfarande, i slutet av 1990—talet, inte så mycket som en fullbordad process utan som en process som troligtvis kommer att förlängas av ytterligare reformer i framtiden. På den politiska dagordningen förekommer fortfarande diskussioner om planerade reformer av vissa aspekter som gäller systemet på mellannivån, med syftet att förbättra dess funktion. För närvarande håller tre propositioner på att utarbetas. En av propositionerna, som väckts av inrikesdepartementet, är avsedd att förenkla den mångfald av strukturer som finns inom det mellankommunala samarbetet. Syftet med den andra propositionen, som beretts av ministern för nationell planering och miljö, är att delegera ansvaret för den nationella planeringen till städerna och regionerna, framför allt genom att ge regionerna kompetens att utarbeta regionala planeringsprojekt (schémas régionaux). I juni 1998 inleddes också diskussioner i nationalförsamlingen om den tredje propositionen, som gäller en reform av valsystemet i regionvalen. Därtill håller andra texter på att beredas med avsikten att kraftigare begränsa möjligheterna att inneha flera mandat i valda organ på nationell och lokal nivå.

Det finns ingen brist på omfattande problem och frågeställningar som gäller den territoriella politiska dimensionen i Frankrike på ett mera grundläggande plan. Hur kan till exempel regionerna och kommunerna bäst utrustas för att kunna rätta till de fysiska ojämlikheter som är ett resultat av den ekonomiska och demografiska utvecklingen, för att kunna utveckla städernas förorter ekonomiskt och socialt, för att kunna motverka avfolkningen av landsbygden och skydda miljön, för att kunna förankra den ekonomiska verksamheten stabilt på den lokala nivån i en omvärld

som kännetecknas av ekonomisk globalisering och ”de-territorialisering”? Alla dessa frågor har hamnat högt på den politiska dagordningen i Frankrike under senare år. Det råder inget tvivel om att det politiska svaret på dessa frågor i framtiden kommer att påverka det nuvarande styrelse- systemet på mellannivån i Frankrike.

LITTERATUR

D”Arcy, F. och F. Dreyfus (1997) Les institutions politiques et administratives de France. Paris: Economica. Balme, R. (1997) ”La région francaise comme espace dlaction publique” i Le Gallés P. och Blame (red) Paradoxes des régions en Europe. Paris: La Découverte. Bonnard, M. (1996) Les collectivite's locales en France. Paris: La Documentation Francaise. Caillosse, J (red.) (1994) Intercommunalite', invariance et mutations du modéle communal francais, Rennes: Presses Universitaries de Rennes. Dupoirier, E. (red) (1998) Régions: la croisée des chemins, perspectives francaises et enjeux européens. Paris: Presses de Sciences-Po. Gleizal, J.J. (red.) (1995) Le retour des pre'fets? Grenoble: Presses Universitaries de Grenoble. Mazey, S. (1993) ”Developments at the French Meso Level: Modemizing the French State” i L.J. Sharpe (red.) Rise ofMeso Government in Europe. London: Sage Publications. Ministrére de l'Intérieur (1996) Les collectivités locales en chiffes. Paris: La Documentation Francaise. Négrier, E. och B. Jouve (1998) Que gouvernent les régions d*Europe? Paris: L”Harmattan. Portelli, H. (red.) (1993) La décentralisation francaise et ] 'Europe. Paris: Pouvoirs Locaux publications. Rémond, B. (1995) La région. Paris: Montchrestien. Rondin, J. (1985) Le sacre des notables. Paris: Fayard. Smith, A. (1997) ”The French Case: The Exception or the Rule?” i C.

Jeffery (red.) The Regional Dimension of the European Union,

towards a Third Level in Europe?. London: Franck Cass.

Den annorlunda förvaltningen på mellan- nivå i Grekland: regioner som statsförvalt- ning och prefekturer som ”sj älvstyrelser” Stella Kyvelou-Chiotini och Nelli Sakellariadou

1 Inledning

Grekland är en enhetsstat där den huvudsakliga verkställande makten finns hos den centrala förvaltningen, som innehar den generella beslutanderätten över frågor som gäller hela staten. Statliga förvaltningsenheter bedriver verksamhet i landets regioner och är försedda med beslutsbefogenheter i de frågor som gäller deras eget geografiska territorium. Dessa enheter har ingen egen juridisk status och de är inte självstyrelser, utan utgör organ inom enhetsstatens förvaltningsstruktur. Denna struktur kan därför bättre beskrivas som ett decentraliserat förvaltningssystem. Principen om kom- munalt självstyre stadgas emellertid i konstitutionen, i vilken de själv- styrande kommunemas funktioner finns förtecknade. Kommunerna utgör en separat juridisk enhet visavi staten, med ansvar för lokala ange- lägenheter.

Bestämmelsema i 1975—1986 års hellenska konstitution lägger samma tyngd bakom principen om dekoncentrering som principen om självstyre, vilka tillsammans utgör förutsättningar för en ökning av effektiviteten i förvaltningen och en framgångsrik regional utveckling. Det görs en tydlig åtskillnad mellan de frågor som rör den regionala styrelsens verksamhet och de frågor som gäller den lokala självstyrelsen.

Det mycket centraliserade administrativa systemet håller på att ersättas av ett system med omfattande decentralisering och dekoncentrering. Ten- densen att omorganisera och förstärka decentraliseringen har befästs genom Greklands medlemskap i Europeiska unionen och den internatio- nella utvecklingen.

Historiskt sett har dekoncentreringsprincipen genomförts på prefektur- nivån, eftersom de statliga prefekturerna länge fungerade som statliga för- valtningsenheter. Innan självstyrelsema på den andra nivån instiftades (de

självstyrande prefekturerna), utgjorde prefekturen det regionala organet på den grundläggande dekoncentreringsnivån. Behovet av att skapa större de- koncentrerade enheter än prefekturen uppstod emellertid mycket snart, av följande anledningar: ]) att det inom olika ministerier fanns många interprefekturala service- funktioner som var utspridda på olika platser och som därför för- hindrade en enhetlig planering av den regionala utvecklingen. 2) Behovet av att genomföra EU:s finansieringsprogram, vilket krävde att dekoncentrerade serviceorgan som var större än prefekturerna skapa- des. Dessa faktorer ledde slutligen till att regionerna inrättades 1986.

2 Den historiska bakgrunden till förvalt- ningen på mellannivå i Grekland

Historiskt sett har prefekturförvaltningen varit den enda förrn av dekon- centreringssystem som funnits i Grekland. Prefektursystemet infördes i förvaltningen 1833, strax efter den moderna grekiska statens tillkomst. Samma år lagfästes det lokala styrelsesystemet, som existerade redan under det ottomanska imperiet.

Med dekretet ”om indelningen av kungariket och dess förvaltning”, delades landet till att börja med in i prefekturer (nomi), kantoner (eparchies) och kommuner (demi). Kommunerna blev därefter själv- styrande offentligrättsliga enheter. Genom lagen ”om administrativ decen- tralisering” 1955 utvidgades prefekturen till ett större förvaltningsområde i Grekland. Denna lag ändrades ett flertal gånger, men behöll sina huvud- principer och gällde fram till 1994.

Utvecklingen av den statliga förvaltningsorganisationen på övergripande regional nivå, som har bredare ansvarsområden än prefekturerna, kan delas in i tre historiska perioder: ]. Den första perioden kännetecknas av införandet av de allmänna för— valtningarna, vilket var ett resultat av behovet att befästa den grekiska statens makt i de områden som befriades efter 1912. Målet var att göra

forvaltningama till förbindelselänkar mellan centralmakten och pre- fekturerna i de nya territoriemas regioner. Det förekom emellertid konflikter och oklarheter när det gällde kompetensfördelningen, vilket till slut resulterade i att de allmänna förvaltningarna utövade en om- fattande tillsyn över regionens myndigheter och organ liksom över de olika administrativa juridiska enheterna. Vid tidpunkten för deras av- skaffande fanns det fem allmänna förvaltningar: för norra Grekland, Thrakien, Ipirus, Kreta och Dodekanesos.

2. Under den andra perioden (1970—1973) delades landet in i prefektur- överskridande regioner. I dessa regioner organiserades olika regionala organ för ministerierna för ekonomi, social välfärd, handel, jordbruk, industri, arbetsmarknad, offentliga arbeten och kommunikationer. Dessa myndigheter leddes av regionala förvaltningschefer, som titule- rades biträdande generalsekreterare för inre angelägenheter. En post som generalsekreterare inrättades i varje regional förvaltning, men den tillsattes aldrig. Den biträdande generalsekreteraren assisterades av ett särskilt expertråd som yttrade sig om de allmänna frågor som gällde den regionala förvaltningen och de frågor som den biträdande general- sekreteraren lämnade till rådet. De biträdande generalsekreterama hade politiskt betydelsefulla kompetensområden och en samordnande funktion som syftade till att främja den ekonomiska utvecklingen i regionen. De regionala förvaltningarna avskaffades 1973, men detta påverkade inte ministeriemas regionala organ. De regionala för- valtningschefemas kompetensområden delegerades ipso jure till de olika centrala och regionala organen inom varje ministerium. De regionala organen fanns kvar, men de var direkt underställda respektive ministerium och prefekten saknade makt över dem. Pre- fekten var chef för prefekturens organ (direktorat, departement, etc.), som en organisatorisk enhet.

3. Den tredje perioden kännetecknas av tillkomsten av regionen som en dekoncentreringsenhet på den statliga förvaltningens andra nivå (lag 1622/1986). Det som framför allt skiljer detta system från de tidigare systemen med regionala organisationer är dess syfte, d.v.s. decen- tralisering som är inriktad på planering och samordning av den regio- nala utvecklingen. Detta system består av en enhetlig organisation för den statliga verksamheten i de grekiska regionerna, vilka omfattar större geografiska områden än prefekturerna, och som därefter har ut- gjort den primära administrativa indelningen av landet. Ett annat nytt inslag i systemet är att även arbetsmarknadens parter och represen- tanter från kommunerna deltar i regionens förvaltningsorgan, via regionrådet.

3

Regionerna

Som tidigare nämndes inrättades regionerna som en dekoncentrerad för- valtningsnivå med syfte att planera och samordna den regionala ut- vecklingen. De är också samordningscentra. De viktigaste orsakerna till deras inrättande var följande:

1)

2) 3)

4)

5)

6)

7)

Olikheter i markplaneringen mellan de regionala serviceenheterna, vilket förhindrade både planeringen och samordningen av den regio- nala utvecklingen. Skillnader i de regionala servicestrukturema. Behovet av att rationalisera organisationen inom ministeriemas pre- fekturövergripande enheter i förhållande till behovet av samordning bland de regionala och centrala enheterna. Misslyckanden att lansera och tillgodogöra sig EU—projekt och EU— bidrag. Svårigheter att utforma förslag till EU:s integrerade program för medelhavsområdet (IMP) på grund av prefekturemas organisatoriska brister, de oklara och motsägelsefulla direktiv som utfärdades av de centrala ministerierna, de organisatoriska och funktionella bristerna i prefekturemas service, samt prefekturemas begränsade territoriella kompetens. Behovet av en effektiv planering av den regionala utvecklingen som en följd av reformerna av de europeiska strukturfondema och av det nya trilaterala förhållandet mellan EU, medlemsstaterna och regionerna. Det fanns ett särskilt behov av planering, implementering och övervakning av de regionala verksamhetsprogrammen inom gemenskapens ramar för stöd som finansieras till 75 % av Europeiska unionen och till 25 % av Grekland. En fullständig avsaknad av lokala styrelseorgan med territoriella kompetenser som skulle kunna uppfylla behovet av att genomföra olika utvecklingsprogram. Detta krävde att staten delades in i större områden än prefekturerna, som skulle kunna planera och driva igenom ett långsiktigt offentligt investeringsprogram inom flera sektorer.

Regionerna, deras benämning och deras ”huvudstäder” fastställdes i ett presidentdekret som byggde på ett förslag från inrikesministeriet, miljö— ministeriet, och ministeriet för fysisk planering och offentliga arbeten. Regionerna är inte juridiska personer i egentlig mening.

Tabell 1 på sid. 107 innehåller information om antalet regioner som territoriella enheter och antalet prefekturer som ingår i varje region.

Tabell 1 . Regioner och antalet prefekturer

Regioner Antal prefekturer

wseweww—

Sammanlagt

3.2

. Östra Makedonien-Thrakien Centrala Makedonien Västra Makedonien

. Epirus

Thessaloniki Joniska öarna Västra Grekland Centrala (Sterea) Grekland 9. Attica 10. Peloponnesos ] 1. Norra Egeiska havet 12. Södra Egeiska havet 13. Kreta

åNWi—h-PUIW-b-A-lå-låxlm

UI &

Regionala organ

Regionens organ består av generalsekreteraren och regionrådet.

1)

2)

Regionens generalsekreterare utses av regeringen som statens repre- sentant i regionen och till administrativ chef för de centrala regerings- ministeriemas regionala servicefunktioner. Generalsekreteraren och prefektema inom varje region står inte i något hierarkiskt förhållande till varandra. Generalsekreteraren är underordnad inrikesministern och andra ministrar, vars kompetensområden han arbetar inom. Kontrollen som utövas av ministern inskränker sig till en kontroll av lagenlig- heten i generalsekreterarens beslut. Regionrådet ser till att regionen deltar i den demokratiska planerings- proceduren. Regionrådet är det viktigaste organet för planeringen och samordningen av den regionala utvecklingen. De lokala myndighet- erna spelar en viktig roll i detta sammanhang, då deras representanter utgör en majoritet i rådet. Regionens generalsekreterare är ordförande i regionrådet. Regionrådets ledamöter i övrigt är prefektema från regionens prefekturer (nomoi), ordförandena i prefekturfullmäktige (lokala självstyrelser på andra nivån) och representanter för kommun- förbundet (TEDK) inom varje departement. Rådet har en rådgivande kompetens. Det har också beslutskompetens när det gäller den demo— kratiska planeringen av den regionala utvecklingen. Framför allt har

rådet ansvaret för att utforma det nationella utvecklingsprogrammet på medellång sikt och den årliga utvecklingsplanen.

Regionens generalsekreterare är ensam ansvarig för de regionala organens kompetenser. Genom lagen 1986 skapades inte något enhetligt adminis- trativt organ som skulle omfatta alla regionala organ. Lagen stadgade emellertid att de regionala organen skulle omstruktureras under den 6- månadersperiod som följde på den administrativa indelningen av staten i regioner. Lagen föreskrev också att alla institutioner inom den offentliga sektorn på den regionala nivån skulle omstruktureras.

3.3. Reformen 1997

Under 1997 pågick ett försök med en fullständig omstrukturering av det statliga dekoncentreringssystemet, genom inrättandet av regionen som ”en enhetlig, decentraliserad, statlig förvaltningsenhet,, (lag 2503/1997). Mål- sättningen var att omvandla regionen till en administrativ enhet med kapacitet att fullfölja de tre uppgifterna planering, organisering och sam- ordning av den regionala utvecklingen inom ramarna för den nationella planeringen.

Denna omstrukturering ryms inom ramen för en bredare politik som

lokala). Målen är att: 1) Centralmakten ska fungera som ett ”utvecklingshögkvarter”, som

2)

3)

3.4

innehar ledarrollen och som sköter samordningen och griper in inom viktiga sektorer av nationellt intresse. Den nya statliga förvaltningsregionen ska förverkliga den nationella och regionala planeringen, vid sidan av sin egen planeringsroll. Primär- och sekundärnivåns självstyrelser bör tilldelas alla de be- slutskompetenser som behövs för att kunna uppfylla medborgarnas krav på den lokala utvecklingen.

innebär en reformering av statens samtliga nivåer (centrala, regionala, ; I | | 1

Förvaltnings- och budgetautonomi

För att kunna uppnå dessa mål har regionen tilldelats autonomi när det gäller dess administration och budget. Den administrativa autonomin har skapats genom att: 1) generalsekreteraren leder regionen och har beslutskompetens när det

gäller dess verksamhet,

2) organisationen ärinte beroende av ministerierna, 3) den egna personalen är inte en del av ministeriemas personal.

Autonomin när det gäller budgeten kommer till uttryck genom att verk- samhetskostnaderna (inklusive personalens löner) täcks av medel som av- sätts i statsbudgeten. På så sätt har varje region i praktiken en egen budget.

3.5. Förändringar

De viktigaste förändringarna när det gäller generalsekreterarens roll på det regionala planet”0 är att hans kontor och ansvarsområden har förstärkts. Till generalsekreterarens uppgifter i regionen hör bland annat:

1) att representera regeringen och att ansvara för genomförandet av regeringens politik när det gäller frågor som har med regionen att göra. 2) att vara chef för regionens alla organ och att leda, samordna, utöva tillsyn över och övervaka deras verksamhet. 3) att vara chef för samtliga anställda i regionen. 4) att leda regionens polis och brandförsvar samt hamnmyndighetema. 5) att delta i utövandet av den administrativa tillsynen över de lokala självstyrelsema. 6) att ansvara för att utarbeta regionens budget.

Alla de ansvarsområden som tidigare hörde till de olika ministeriemas regionala organ och som överfördes till regionen efter att dessa organ avskaffades tillhör numera generalsekreteraren. Han har ensam ansvaret för de kompetenser som delegeras eller överlåts till regionens organ (enligt bestämmelsen om generalsekreterarens ”exklusiva jurisdiktion”) och också för alla andra kompetenser som tilldelats honom enligt lag, om det inte finns någon uttrycklig bestämmelse som stadgar motsatsen. Bestäm- melsen om generalsekreterarens jurisdiktion avser inte enbart sådana kompetenser som den gällande lagstiftningen räknade med när de ovan nämnda lagarna trädde i kraft, utan också frågor som närmare angivits av senare lagstiftning, om det inte finns någon uttrycklig bestämmelse som stadgar motsatsen.

Regionens generalsekreterare utövar tillsyn över alla offentliga organ som finns i regionen, och som inte enligt lag övervakas av de självstyrande prefekturerna, kommunerna eller ministerierna.

Regionens generalsekreterare utses till och avsätts från sin post genom beslut av regeringen, efter ett förslag från inrikesministern. Generalsekre- teraren är en ämbetsman som kan avsättas. När posten är vakant, eller vid frånvaro eller förhinder, ersätts generalsekreteraren av regionens general- direktör.

Som statlig regional institution är regionens generalsekreterare hierarkiskt underordnad inrikesministern och de övriga ministrarna vilkas

kompetenser han utövar. Följaktligen är hans verksamhet underkastad kontroll som kan vara både preventiv och repressiv'”.

3.6. Regionens organisation och personal'12

De nuvarande regionala organen och vissa organ på prefekturnivå har slagits samman och inkorporerats i varje regions enhetliga organisatoriska struktur, och betraktas därför som enheter inom regionen.

Regionens organisatoriska struktur är uppbyggd kring ett enda general- direktorat, som består av olika direktorat, autonoma departement (sek- tioner) och kanslier med sina huvudkontor i regionens huvudort. Mera specifikt ansvarar dessa enheter för: 1) att närmare utforma regionalpolitiken,

2) att genomföra de demokratiska planeringsåtgårdema för de regionala 1 utvecklingsprogrammen på medellång eller årlig sikt,

3) att stödja nya institutioner, 4) att organisera förebyggande hälso- och sjukvård, behandling av sjuk— domar och främjandet av hälsa i regionen, 5) att planera regionalpolitiken för att kunna styra och övervaka de offentliga anläggningsarbetena och ordna underhållet av dem; 6) att planera och verkställa politiska åtgärder som gäller miljöplanering, fysisk planering och stadsplanering, inom ramarna för principerna och de nationella riktlinjerna för en hållbar utveckling, 7) att utarbeta och genomföra program för hanteringen av vatten- resurserna, skydd och utveckling av skogarna och utvecklingen av regionens jordbruk, 8) att övervaka kommunemas och de offentliga organens organisationer och att i samarbete med dem vidta alla nödvändiga åtgärder för att få dem att fungera effektivt.

Generaldirektören är en ordinarie ämbetsman. Han väljs av ett särskilt tjänsteråd, som ansvarar för att utse kandidater till generaldirektörs- posterna i ministerierna och de offentliga organen. Han utses av regionens generalsekreterare för en treårig ämbetsperiod.

Lediga tjänster i regionerna tillsätts genom att personer som tidigare arbetade i ministeriemas regionala organ, vilka numera avskaffats och vars kompetenser nu hör till regionerna, flyttar över till och rekryteras till regionerna. Dessa personer är således inte längre anställda i ministerierna; de är anställda i regionen. Antalet anställda uppgår till nästan 7 500.

Omstruktureringen av regionrådet har varit ett viktigt medel för att främja demokratiprogrammen och samordningen av regionalpolitiken. Regionråden i regionerna Attika, centrala Makedonien, västra Grekland,

norra och södra Egeiska havet har en särskild sammansättning. Region- rådet i regionen Attika består till exempel av borgmästama i Aten och Pireus, presidenten i exekutivkommittén i storstaden Aten, en delegat från vardera handels— och industrikammaren i Aten, Atens handelskammare för småindustrier, Industriförbundet i Aten och Pireus, Greklands småföre- tagar- och yrkesmannaförbund, tre delegater från det lokala kommun- förbundet (TEDK) i Attikas prefektur och fullmäktigeordföranden i den autonoma prefektursj älvstyrelsen Aten—Pireus.

Thessalonikis borgmästare och ordföranden i exekutivkommittén för storstaden Thessaloniki deltar i regionrådet för centrala Makedonien.

Stödet för den regionala statsförvaltningen har förstärkts av bestäm- melsen om nya institutioner som exempelvis regionernas råd och de

särskilda samordningsråden' ' 3 .

1) Regionemas råd är underordnat ministeriet för inrikesfrågor, offentlig förvaltning och decentralisering. Syftet med regionernas råd är att det ska utgöra ett stöd för den statliga regionala förvaltningen, har-

I monisera regionalpolitiken och samordna de centrala och regionala | statsorganens verksamheter. Ordförande i regionernas råd är ministern för inrikesfrågor, offentlig förvaltning och decentralisering. Andra ledamöter är statssekreteraren i samma ministerium och regionernas generalsekreterare. Även generaldirektören i ministeriet för inrikes- frågor, offentlig förvaltning och decentralisering är ledamot av rådet. Beroende på de ärenden som behandlas, deltar respektive ministrar i rådets sammanträden.

2) Särskilda samordningsråd har inrättats i de regioner som hör till ministeriet för Makedonien—Thrakien och ministeriet för Egeiska havet. Dessa samordningsråd, som sammankallas och leds av ministern för Makedonien—Thrakien och ministern för Egeiska havet, har som uppgift att samordna verksamheten i de olika regionerna och uppmuntra till ett gemensamt agerande mellan dem. Ett särskilt sam- ordningsråd har också inrättats för att planera och övervaka ut- vecklingsprogram och olika incitament till privata investeringar. Detta

; råd sammankallas och leds av den nationelle ekonomiministem eller

' hans representant.

3) Till sist, för att samordna politiken som genomförs i de 13 regionerna och för att utbyta erfarenheter när det gäller regionernas organisa- tioner och deras verksamheter, sammanträder cheferna för region- ernas generaldirektorat varannan månad. Dessa möten leds av gene- ralsekreteraren i ministeriet för inrikesfrågor, offentlig förvaltning och decentralisering. Under dessa sammanträden undersöker de och utvär-

l' derar hur organisationerna fungerar och försöker finna lösningar på de

problem som uppstår.

3.8. Regionemas kompetenser

Regionemas kompetenser hänför sig i huvudsak till de fem ministerierna finans och miljö, fysisk planering och offentliga arbeten, jordbruk, hälso- och sjukvård och välfärd samt inrikesfrågor, offentlig förvaltning och decentralisering.” ”

Enligt den regionala servicestrukturen och organisationsstrukturen i lagen 2503/1997, har regionerna kompetenser på områden som:

1) Planering och utveckling (regionalpolitik, verkställande av åtgärderna i inom demokratiprogrammen, regionala utvecklingsprogram på årlig | basis och på medellång sikt, utvecklingsincitament, stöd till nya insti- tutioner, vattenresursfrågor). 2) Hälso- och sjukvård och välfärd (allmänt folkhälsoskydd på regional nivå, förebyggande hälso- och sjukvård, behandling av sjukdomar och hälsofrämjandet i regionen).

3) Offentliga anläggningsarbeten (planering och analyser av regional- l politiken med avseende på anläggningsarbeten). l 4) Kontroll av offentliga anläggningsarbeten. 5) Kontroll av kommande förbättringar och underhåll av det existerande vägnätet, analyser, signalsystemsbyggen, vägskyltning, underhåll av teknisk utrustning. 6) Planering och implementering av fysisk planering, miljöfrågor och stadsplaneringsfrågor inom ramen för principer och nationella direktiv för en hållbar utveckling. 7) Regional skogsutveckling samt skogsskydd. 8) Utveckling av jordbruket och implementering av jordbrukspolitiken.

Förutom de områden som faller inom regionens kompetens kan betydande delar av det som hör till centralmaktens inrikespolitik, som till exempel de offentliga finanserna, industrier, energi, teknologi, turism, idrott, socialför- säkringar, arbetsmarknadsförhållanden, utbildning, allmän säkerhet, rätts- väsende, kultur, etc. överföras till regionerna via presidentdekret.

Ministeriet för miljö, fysisk planering och offentliga anläggnings- arbeten har kvar sin kompetens när det gäller sådana offentliga anlägg- ningsarbeten som finansieras av såväl nationella som europeiska resurser och som ingår i gemenskapens ramar för stöd, sammanhållningsfonden, i andra europeiska initiativ och i det statliga investeringsprogrammet. Detta ministerium har också kvar sin kompetens när det gäller särskilda former av anläggningsarbeten samt underhållet av alla anläggningsarbeten som ingår i de intereuropeiska nätverken (1 art., 5 & i lagen 2503/1997).

3.9. Den regionala utvecklingsfonden

Genom att inrätta en regional utvecklingsfondlls i alla regioner har man försökt att åstadkomma en administrativ och ekonomisk förstärkning av regionen. Fonden är en privaträttslig juridisk enhet, som övervakas av ministern för inrikesfrågor, offentlig förvaltning och decentralisering.

Den regionala fonden administrerar regionprogrammet för statliga in- vesteringar i dess helhet. Regionens generalsekreterare beslutar om ut- gifterna och fonden kan tilldela extra resurser för gemensamt finansierade projekt. Den regionala fonden ger också regionernas institutioner och servicefunktioner det tekniska och vetenskapliga stöd som behövs när det gäller utövandet av deras kompetenser, i synnerhet när det gäller ut- vecklingsprogrammen och verkställandet av den regionala utvecklings- politiken. Den regionala fondens viktigaste mål och kompetenser är följande: 1) Förvaltning av medel som kommer från det statliga investerings- programmet samt andra ekonomiska resurser som kommer från nationella eller utländska organ. 2) Insamling av serviceavgifter.

3) Regional likviditetsplanering. 4) Deltagande iEuropeiska unionens program. 5) Beviljandeavlån.

6) Att förstärka regionens roll när det gäller den strategiska planeringen. 7) Att tillhandahålla service, utföra anläggningsarbeten, bedriva forsk— ning, och utveckla kurser och program.

Fonden administreras av en styrelse och dess ordförande. Styrelsen utses genom ett beslut av regionens generalsekreterare. Den består av represen- tanter från de lokala självstyrelsema på primär- och sekundämivå, arbets- givar- och arbetstagarorganisationema, men också av två chefer för regionala serviceorgan. Ledamöterna i styrelsen utses för en period på fyra år.

Fondens resurser härrör från statliga organ och internationella organi- sationer, liksom från inkomster som kommer från skatter, rättigheter, av- gifter, lån, deltagande i EU—program, subsidier, donationer, legat, arv etc.

En särskild form av administrativ dekoncentrering:ministerierna för Makedonien—Thrakien och för Egeiska havet'”

Ministerierna för Makedonien—Thrakien och för Egeiska havet utgör en speciell form av administrativ dekoncentrering. Båda utgör särskilda mini- sterieenheter med begränsade territoriella kompetenser.

1. Ministern för Makedonien—Thrakien är den högsta regerings- representanten för de regionala departementen i Makedonien och Thrakien. Han administrerar regeringens politik, samordnar och övervakar prefektemas verksamheter och rapporterar till regeringen om regionens angelägenheter. Tachosll7 anser att ministern för Makedonien—Thrakien saknar de verkliga beslutskompetenser som normalt följer med ett ministerium och att ämbetet snarare är en institution som representerar regeringen när det gäller de regionala departementen i Makedonien och Thrakien, än ett administrativt organ i linje med det dekoncentrerade systemet. Den enda betydelsefulla kompetensen som ministeriet förefaller ha är den som gäller utarbetandet och godkännandet av olika program. Ministeriet för Makedonien—Thrakien kan därför inte anses utgöra en andra dekoncentreringsnivå.

2. Ministeriet för Egeiska havet inrättades på grundval av lagen 1558/1985. Många kompetensområden som gäller ministeriets admini- strativa region (som omfattar territorierna Lesbos, Chios, Samos, Dode- kanesos och Kykladerna) har förts över till ministeriet för Egeiska havet från andra ministerier.

4 Den prefekturala sj älvstyrelsen

Behovet av att omorganisera den statliga administrativa strukturen har resulterat i nya reformer som gäller förhållandet mellan centrum och periferin. Omorganiseringen på den regionala nivån har redan diskuterats ovan. Reforrnema har inneburit att lokala styrelseorgan på den sekundära nivån (självstyrande prefekturer) har inrättats, samt att de nuvarande splittrade och svaga småkommunema (koinotites) och storkommunema (demoi) har slagits samman (en omorganisation av den kommunala självstyrelsen på den primära nivån).

Dessa reformer innebär att centralmaktens roll har begränsats till att gälla utformningen av politiken, samordningen, tillsynen och olika slags utvärderingar. Å andra sidan har en ny omorganiserings- och utvecklings- politik inletts för att skapa en modern förvaltning som fungerar med flexi- bilitet, anpassningsförmåga och kvalitet. I enlighet med olika organisa- tionsteoretiska principer och nya perspektiv på offentlig styrning, har många ministerier, men också andra enheter, utvecklat nya organisatoriska

strukturer som bygger på rationalisering, som undviker dubblerade och överlappande funktioner och som stärker samordningen.

Territoriella myndigheter på sekundämivån har funnits enligt lag sedan 1986, men reformen förverkligades inte förrän 1994, när statsförval- tningen på de regionala och lokala nivåerna blev föremål för en om- strukturering. 1994 års reform syftade till att ersätta den traditionella prefekturförvaltningen som utsågs av centralmakten med valda självsty- relser på den andra nivån. De viktigaste målsättningarna var att få kom- munerna att delta mera effektivt i det politiska livet och den ekonomiska utvecklingen, att tillhandahålla en högre kvalitet på servicen till sam- hällsmedborgama och att förstärka den lokala kulturella identiteten.

Därför inrättades prefektursjälvstyrelsemas institutioner som ytter- ligare en kommunal nivå 1994, i en lag om ”inrättande av prefektur- självstyrelser, ändring av lagstiftning gällande självstyrelsen på den första nivån, etc.”. Prefektursjälvstyrelsema är offentligrättsliga enheter. Deras syfte är att främja den ekonomiska, sociala och kulturella utvecklingen inom det egna territoriet, som sammanfaller med den gamla prefekturens territorium — med undantag för vissa utvidgade prefekturala självstyrelser, till exempel Aten—Pireus, Rodopi—Evros och Drama—Kavala—Xanthi. Den ovan nämnda lagstiftningsändringen innebar bland annat att":

a) prefektinstitutionen avskaffades som ett statligt organ. Därigenom finns det inte längre några representanter för statsförvaltningen på prefekturnivån.

b) Utövandet av alla statliga administrativa funktioner hör nu till de lokala styrelseorganens kompetensområden. De lokala styrelseorganen tilldelas också beslutskompetens.

c) Inrättandet av kommunala styrelseorgan på den andra nivån innebär att en viss del av de regionala organens kompetenser faller inom de lokala myndigheternas ansvarsområden, antingen genom hanteringen av de lokala angelägenhetema eller genom tilldelade statliga åligganden, i en strävan efter en dekoncentrering av de administrativa kompetens- områdena.

d) Lokala angelägenheter och administrationen av dem faller inom den prefekturala självstyrelsens jurisdiktion. Således kommer lokala frågor numera att hanteras av invånarna i kommunerna inom varje prefektur genom direkt valda organ, som prefekturfullmäktige och ordföranden i prefektursjälvstyrelsen (vald prefekt).

e) Det finns 51 prefektursjälvstyrelser och tre utvidgade prefektursjälv- styrelser (Aten, Pireus, Rodopi—Evros och Drama—Kavala—Xanthi), vilket föranletts av utvecklingsbehovet inom vissa regioner.

De självstyrande prefekturemas organ är:

a) Prefekturfullmäktige. Det är det viktigaste beslutsfattande organeti de lokala självstyrelsema på den andra nivån. Det har mellan 21 och 43 folkvalda ledamöter.

b) Prefekturkommittéerna med rådgivande kompetens. De består av full- mäktigeledamöter och har antingen särskilda ansvarsområden eller representerar provinserna (eparchies) som finns i vissa prefekturer, särskilt i dem som är splittrade i flera öar. !

c) Prefekten (nomarchis), vald av en majoritet till fullmäktiges ordför- ande och chef för prefekturens förvaltning. Prefekten är ansvarig för verkställa fullmäktiges beslut, representera fullmäktige, etc.

d) Den rådgivande ekonomiska och sociala kommittén, vars ledamöter företräder primärkommunema, fackföreningarna, olika yrkesförbund, arbetsgivarorganisationer, landsbygdskooperativ, etc.

Samtliga representanter i de självstyrande prefekturerna väljs i allmänna val vart fjärde år. De första valen ägde rum 1994.

hänvisar till de kompetensområden som tillhör självstyrelseorganen på den andra nivån. I överensstämmelse med gällande lag”9, består prefektur- självstyrelsemas generella kompetens i förvaltningen av lokala ange- lägenheter på prefekturnivå. När det gäller definitionen av begreppet ”lokala angelägenheter” ska "förvaltningen av lokala angelägenheter ut- föras av lokala självstyrelseorgan”, enligt konstitutionen (art. 102, La). Definitionen är av avgörande betydelse för den exakta kompetensför- delningen inte bara när det gäller självstyrelseorganen på den andra nivån, utan också när det gäller alla lokala myndigheter, oavsett nivå. Begreppet lokala angelägenheter definieras trots detta inte i konstitutionen, utan måste fastställas av lagstiftaren och domstolarna.

Lagen120 (art. 3 lag 2218/1994) innehåller ingen närmare uppräkning av sådana lokala angelägenheter. Den innehåller dock en generell be- stämmelse som stadgar att alla relevanta kompetensområden som tillhörde prefektema och prefekturens ansvarsområden enligt den lagstiftning som gällde innan lagen 2218/1994 trädde i kraft, överförs till de självstyrande prefekturerna, med undantag för kompetens som gäller allmän egendom, försvar, utrikespolitik, finanser, rättsväsende, inrikesministeriets kompe- tens gällande tillsynen av primärkommunemas organ, Greklands statistiska

Konstitutionen 1975/1986 innehåller inga bestämmelser som uteslutande ! l

byrå, och jordbruksministeriets gränsstationer för hälso- och veterinär- kontroller.

Dessutom är det möjligt att föra över kompetenser till de självstyrande prefekturerna genom presidentdekret, under förutsättning att dessa kompe- tenser är förenliga med de självstyrande prefekturemas beskaffenhet, natur och åligganden, d.v.s. med den ekonomiska, sociala och kulturella utveck- lingen i regionen.121

Resultatet av alla dessa bestämmelser är att endast de särskilda besluts- kompetenser som tilldelats prefektema och prefekturemas olika regionala serviceorgan (d.v.s. de kompetenser som har tilldelats dem eller överförts till dem genom lagstiftning eller administrativa beslut) tillhör prefektur- självstyrelsemas ansvarsområden. Dessa kompetenser gäller ”lokala ange- lägenheter på prefektumivå” och inte angelägenheter som tillhör kommunernas eller ”statsförvaltningens” kompetensområden, även när dessa angelägenheter har betydelse för den finansiella, sociala och kulturella utvecklingen i prefekturen. Angelägenheter som gäller statsför- valtningen hanteras av regionens generalsekreterare, som numera har tilldelats vissa kompetensområden som hörde till prefektema och prefek- turemas serviceorgan innan lagen 2218/1994 trädde i kraft.

De självstyrande prefekturemas kompetensområden är inte desamma som de som tidigare tillhörde prefekten när han fortfarande var statens representant. De statliga prefektema ansvarade för att genomföra rege- ringens politik i prefekturen, de såg till att lagstiftningen verkställdes och de övervakade den allmänna ordningen och säkerheten. De folkvalda prefekturorganen ansvarar för sådant som mera konkret har att göra med demokratisk planering, socialtjänst, allmän hälso- och sjukvård, kommuni- kationer, kultur, miljö, stadsutveckling, industri, energi, handel, allmän utbildning och ungdomsfrågor.122 Överföringen av ansvarsområden från statsförvaltningen till prefektursjälvstyrelsema har skett samtidigt med en överföring av ekonomiska resurser.

Sammanfattningsvis kan vi lägga märke till att den åtskillnad som görs mellan sådana angelägenheter som rör statsförvaltningens kompetenser och sådana som tillhör prefektursjälvstyrelsema gör det svårt att avgöra vilka angelägenheter som faller inom prefektursjälvstyrelsemas generella kompetens. I de fall ett ärende betraktas som lokalt, uppstår därför nästan alltid frågan om det hör till primärkommunemas eller prefektursjälv- styrelsemas kompetensområden, med tanke på det faktum att varje pri— märkommuns förvaltningsområde nödvändigtvis utgör en del av pre- fektursjälvstyrelsens förvaltningsområde.

I det stora hela har inrättandet av prefektursjälvstyrelsema gett upphov till flera stora frågor, varav den mest avgörande gäller avgränsningen av kompetenser mellan de statliga regionala organen och de lokala själv- styrelsema på primär och sekundär nivå.

5 Ansvarsfördelningen mellan förvalt- ningsnivåerna och den ekonomiska administrationen

Inrättandet av regionerna har inte påverkat prefektursjälvstyrelsemas självständiga karaktär, då prefekturerna inte tillhör de regionala service- i organen och inte heller lyder under regionen. Följaktligen är prefektema varken hierarkiskt underordnade eller beroende av regionens general- : sekreterare, utan fortsätter att svara inför de ministrar som har tilldelat ] dem olika kompetensområden, på samma sätt som innan regionerna kom till. Generalsekreteraren utövar varken tillsyn eller kontroll över pre- fektema i regionen eller deras verksamhet. Regionen har däremot en övervakande roll visavi de självstyrande prefekturerna i frågor som gäller offentliga investeringar och planering, miljöskydd och tillväxt inom jord- brukssektorn. Prefekturemas program måste dessutom följa de bestäm- melser som de regionala programmen fastställer.

Regionens bidrag till administrationen och utvecklingen förstärks av inrättandet av nya organ å ena sidan, och av omstruktureringen av de redan befintliga organen å andra sidan. Tillkomsten av den regionala utveck- lingsfonden som en särskild finansiell och administrativ aktör innebär ytterligare ett steg i denna riktning.

Samtidigt har antalet ledamöter i regionrådet utökats, vilket innebär att :* representanter för olika organ kan delta i regionrådet, exempelvis från första och andra nivåns lokala självstyrelseorgan och från andra organisa- ; tioner i regionen, som till exempel producent- och fackföreningsorganisa- l tioner, vetenskapliga och kooperativa organisationer. j

Utvecklingen har blivit den att regionen nu utövar tillsyn över lag- enligheten i prefektursjälvstyrelsemas verksamhet, eftersom regionens generalsekreterare tar del av alla de beslut som fattas av prefekturfull- mäktige, prefekturkommittéema, styrelsen, de exekutiva kommittéerna för de offentligrättsliga enheterna och stiftelsema. De beslut som general- sekreteraren anser vara olagliga, överlämnar han till en kommitté med tre ledamöter som är verksam i varje prefektursjälvstyrelse. Kommittén består av en domare från en domstol i första instans, som sitter ordförande, en högre tjänsteman och en ledamot av prefektursjälvstyrelsen. Kommittén kontrollerar lagenligheten i besluten. Dessutom har varje individ med ett legitimt intresse rätt att överklaga prefektens beslut hos regionens general- sekreterare, med åberopande av brott mot lagen.

När det gäller regionernas ekonomiska förvaltning, utgör medlen för ut- övandet av generalsekreterarens kompetensområden en särskild del av statsbudgeten: per region, departement eller prefektur och per special. organ123 . Som ovan nämndes är det regionens generalsekreterare som styr

utgifterna i regionens budget, med undantag för bidragen till regionens särskilda organ, departement eller prefekturer. Införandet av kollektiva be- slut när det gäller offentliga anläggningsarbeten i regionerna — som be- slutades av ekonomiministeriet — fastställs också genom lagen 2503/1997 (art. 4, 25). Bidrag till de regionala offentliga arbeten som ingår i de regionala kollektiva besluten, finns med i statsbudgeten för offentliga in- vesteringar.

De folkvalda prefektursjälvstyrelsemas inkomster kan delas upp i ordi- nära och extraordinära. De ordinära inkomsterna omfattar enligt lagen an- delar av de nationella skatterna och de centralt reserverade resurserna, lokala skatter och avgifter, årliga statsbidrag för de ansvarsområden som delegerats från centralmakten, medel från det offentliga investerings- programmet, inkomster från egendom och ”ömsesidiga” avgifter som tas ut ”i utbyte” för särskilda tjänster. De extraordinära inkomsterna omfattar huvudsakligen lån och donationer, statsunderstöd, EU—bidrag, inkomster från fastighetsförsäljningar och avgifter för användningen av offentliga anläggningar som finansierats av lån.

6 Sammanfattning

Som nämndes i början av detta kapitel är Grekland en enhetsstat. Under en lång tid var den moderna grekiska staten centraliserad med centralt ut- sedda prefekter som regionala organ. Behovet av att skapa decentra- liserade organ av större omfattning ledde 1986 till de första reformerna, som i huvudsak var inriktade på att verkställa EU:s finansieringsprogram genom dekoncentrerade organ som var större än prefekturerna. Således framträdde ”regionen” för första gången som en regional decentralise- ringsnivå 1986 (L. 1622/86). Regionens huvudsakliga kompetensområden gäller planeringen av utvecklingsprojekt och regionen fungerar som en mellannivå mellan centralmakten och prefekturerna.

Nästa reform 1994 innebar ett försök att förstärka regionen institu- tionellt, administrativt och ekonomiskt. Detta följdes 1997 av en reform av regionen som förstärkte dess ställning visavi centralmakten. Genom re- formen överfördes ny kompetens till regionen och regionerna tilldelades också administrativa organ vilket gjorde att de blev en enda dekoncen- treringsnivå, men utan självstyrelsens kännetecken. Samtidigt innebar inrättandet av självstyrelser på den andra nivån (prefekturerna) 1994 att demokratiseringen av prefektursystemet stärktes och att prefekten inte längre är ett statligt regionalt organ. Prefekten och prefektfullmäktige väljs i stället i direkta val.

Den centrala och regionala statsförvaltningens framtida kompetens- områden och de självstyrande prefekturerna har utretts av en särskild

kommitté. Till följd av denna utredning kommer regionerna att kunna se sina kompetensområden växa, framför allt på områdena jordbruk, hälso- och sjukvård, planering, offentliga anläggningsarbeten och den allmänna ordningen. Det pågår dessutom en diskussion om att revidera konstitu- tionen för att ge uttrycklig konstitutionell status åt inrättandet av en andra nivå av den lokala självstyrelsen (de självstyrande prefekturerna). Det finns också ett förslag om att lagfästa den administrativa och ekonomiska självständigheten för alla lokala självstyrelsenivåer samt relationerna

mellan den dekoncentrerade regionala förvaltningen och varje lokal myndighet.

LITTERATUR

Bessila-Makridi El., Moustakas M. (1997), ”Questions Regarding the Con- stitutionality of the Prefectural Self-govemment”, i Review ofDecen- tralisation, Local Government and Regional Development, Vol. 8, s. 10-31 (på grekiska). Bessila-Vika Eur. (1994), Constitutional Framework of Local Govern-

ment Institutions, Ant. Sakkoulas, Aten, (på grekiska). Chlepas N.K. (1994) Multi-level Self-government, Ant. Sakkoulas, Aten, (på grekiska). Chrissanthakis Char. (1998), The Institutional Reform of Local Government, Programme "Ioannis Kapodistrias”, Ant. Sakkoulas, Aten, (på grekiska). Flogaitis Sp. (1987), The Hellenic Administrative System, Sakkoulas, Aten-Komotini, (på grekiska). Granrut Claude (red.) (1996) Europé, le Temps des Regions, LGDJ, Collection: ”Decentralisation et Developpement Local”. Georgoulis St. (1997) Local and Regional Self-government in the European Union, Sakkoulas, Aten, (på grekiska).

Spanou C., Rigos A., och Spourdalakis M. (red.) (1997) Prefectural Self- government: Expectatians and Perspectives, Greek Agency of Political Science, Aten, (på grekiska). Greek Parliament (1998) Report of the Constitutional Reform Committee, Aten, (på grekiska). Lag 2218/1994, Official Gazette 90/A (på grekiska). Lag 2240/1994, Official Gazette 153/A (på grekiska). Lag 2503/1997, Official Gazette 107/A (på grekiska).

Mathioudakis M. Och Andronopoulos V. (red.) (1987) ”The Greek State” i Administrative Reform Review (Dioikitiki Metarrythmissi), vol. 31- 32, Aten. Mathioudakis M., Andronopoulos V. (1988) Modern Greek Administrative History, Regional Administration — Local Authorities. Mattheou Pan. (1994) ”Second-tier Self-govemment”, i Review of Legal Theory and Practice, Vol. 2, (på grekiska). Ministry of the Interior, Public Administration and Decentralisation (1996) Code ofPrefectural Self-government, P.D. 30/96, Aten, (på grekiska). Ministry of the Interior, Public Administration and Decentralisation (1995) Greece Today, Council for Greeks Abroad, Thessaloniki. Ministry of the Interior, Public Administration and Decentralisation (1997) ”Ioannis Kapodistrias” Programme for the Reorganisation of F irst- tier Local Government, (på grekiska), Aten.

Ntais P. (1997) Regional Organisation of the Greek State: Evolution, Trends and Comparative Aspects — the Attempt to Implement the New Legal Framework, National School of Public Administration, Aten. OECD (1997), Managing Across Levels of Government, OECD, Paris. OECD, (1992) ”Greece”, Public Management Profiles, OECD, Paris, 5. 131—145. Papadimitropoulos D. (1998) ”Reorganisation of State Regional Govem- ment" (Law 2503/1997), i Administrative Documentation (Dioikitiki Enimerossi), Vol. 10 (på grekiska). Philippou Dionyssis, (1994) The Evolution and Function of the Institution of Administrative Decentralisation and its Shaping in the Context of the Greek Modern State, Ant. Sakkoulas Aten, (på grekiska). Spiliotopoulos Ep. (1997), Administrative Law, Ant. Sokkoulas, Aten, (på grekiska). Spyropoulos Ph. (1995), Constitutional Law in Hellas; Kluwer/ Sakkoulas. Tachos An. (1985), Administrative Science, 2 uppl., Thessaloniki, (på grekiska). Tachos An. (1996), Hellenic Administrative Law, 5 uppl., Sakkoulas, (på grekiska).

Styrelsen på mellannivå i Nederländerna: de kvarvarande provinserna Koen Nomden

1 Inledning

Nederländerna är en decentraliserad enhetsstat med tre styrelsenivåer: cen- tralmakten, provinserna och kommunerna. Provinserna betraktas som den utan jämförelse minst viktiga styrelsenivån i Nederländerna. Detta står omedelbart klart när man tittar på budget- och personalsiffroma. När det gäller budgeten är de provinsiella styrelseorganens utgifter ungefär tio gånger lägre än kommunernas. Om vi jämför personalen, så har de tolv provinserna ungefär 14 000 anställda, i jämförelse med de centrala de- partementen som har cirka 105 000 anställda, och kommunerna som har cirka 190 000 anställda. Detta innebär emellertid inte att provinsernas roll saknar betydelse. Deras huvudsakliga roll återfinns inom områden som samordning och planering.

Både provinserna och kommunerna har direktvalda fullmäktige, exeku— tivorgan som består av ledamöter från de valda fullmäktige och en rege- ringsutsedd guvernör (provinserna) eller borgmästare (kommunerna). De nederländska provinserna och kommunerna har givits en generell admi- nistrativ och regulativ kompetens för vissa delar av nationens territorium.

De tolv nederländska provinserna kan klassificeras som styrelseorgan på mellannivå medan de 548 kommunerna (januari 1998) hör till den lokala styrelsenivån. Detta kapitel kommer i huvudsak att handla om de nederländska provinserna, som de allmänna självstyrelsema på mellan- nivån. Andra förvaltningsstrukturer på mellannivå som dessutom kommer att behandlas i detta kapitel är: 1) mellankommunalt samarbete, 2) vattenregleringsbolag, 3) statlig förvaltning på mellannivå: dekoncentration.

Det första avsnittet i detta kapitel tar upp vissa generella aspekter på det provinsiella styret i Nederländerna. Avsnitt två behandlar de historiska aspekterna på provinserna och avsnitt tre provinsernas organisation. I avsnitt fyra beskrivs provinsernas kompetensområden och avsnitt fem anger mera i detalj den tillsyn som provinserna både utövar och blir föremål för. Avsnitt sex handlar om provinsernas ekonomi. Avsnitt sju undersöker i all korthet relationen mellan de nederländska provinserna och den Europeiska unionen. Avsnitt åtta ger en överblick över de andra formerna av förvaltning på mellannivå i Nederländerna. Slutligen går avsnitt nio in på den senaste, pågående debatten om omstruktureringen av mellannivån i Nederländerna.

2 Historiska aspekter på de nederländska provinserna

De nederländska provinserna är gamla administrativa enheter som kan härledas tillbaka till slutet av medeltiden, då Nederländerna hörde till den norra delen av det tysk-romerska kejsardömet och styrdes av företrädare för kejsardömet. Under det tyska styret var Nederländerna splittrat i & många små områden, som så småningom utvecklades till sjutton regioner ' (gewesten). De regionala myndigheternas makt ökade, allt eftersom centralmakten försvagades. En viktig vändpunkt i denna utveckling var när Nederländerna genom Karl V sammanfördes under en ledning. Hans son, Filip II, ville driva centraliseringen vidare, men hans planer resulterade i en revolt 1568. År 1579 slöt sig sju provinserna samman i unionen i | Utrecht, som i första hand var försvarsunion mot det spanska väldet, och [ 1581 avsattes Filip II med anledning av ett första försök att bilda en i republik. Denna stat tog sig formen som generalstaterna i (de norra) . Nederländerna. Republikens territorium bestod av sju provinser, vilka inte längre hörde till den spanska regimen. När republiken efterhand stabiliserades 1588, hade ”avtalet” från unionen i Utrecht samma status som en slags konstitution. De Förenade Provinserna erkändes internatio- nellt som en nationalstat i Westfaliska freden 1648.

De sju provinser som bildade de Förenade Nederländerna var Holland, Geldem, Zeeland, Utrecht, Friesland, Groningen och Overijssel, och dessa ingick tillsammans i en konfederation. Provinsemas företrädare samlades i generalstaterna. De Förenade Nederländernas republik fanns kvar i över tvåhundra år, men upphörde att finnas till efter den franska invasionen 1795 och ”stadtholder” (ståthållaren) Vilhelm V:s flykt. Provinserna skulle aldrig mera återfå sina tidigare dominerande positioner. Det var svårt att förena en stark ställning för provinserna med den franska revolutionens centralistiska principer, vilka gällde ett suveränt folk och en

enda, odelbar republik, och enligt vilka den ”Bataviska republiken” grun- dades. Under fransk överhöghet ersattes provinserna därför av départe- ments, som var uteslutande administrativa organ och som lydde under centralmakten.

Vid Wienkongressen beslutades att de norra och södra delarna av Nederländerna skulle sammanföras i en stat, under kung Vilhelm I av Oranien. I enlighet med konstitutionen 1815 utsåg ledamöterna i provins- statema ledamöterna i generalstaterna i Haag och Bryssel (alternerande). Till skillnad från situationen i Förenade Nederländerna företrädde general- staterna emellertid det nederländska folket och inte provinserna.

Efter brytningen mellan Belgien och Nederländerna 1830, som er- kändes av Nederländerna 1839, fastställdes principerna för styrelsen och administrationen i 1848 års konstitution. Sedan dess har Nederländerna varit en decentraliserad enhetsstat med tre styrelsenivåer: centralmakten, provinserna och kommunerna. I 1848 års konstitution lades grunden för provins- och kommunallagama: lagen om provinsernas självstyrelse och lagen om kommunal självstyrelse. Lagen om provinsernas självstyrelse, som trädde i kraft 1850, gav återigen provinserna autonomi. Autonomin begränsades emellertid kraftigt genom centralmaktens noggranna över- vakning; till exempel måste provinsernas alla förordningar godkännas av kungamakten. Centralmakten tilldelade provinserna mycket begränsade ekonomiska resurser. Lagen om provinsernas självstyrelse har sedan dess genomgått två större förändringar: 1962 och 1994. De nuvarande pro- vinserna är Groningen, Friesland, Drenthe, Overijssel, Gelderland, Flevo- land, Utrecht, Noord—Holland, Zuid—Holland, Zeeland, Noord—Brabant och Limburg.

3 Provinsemas organisation

Inom provinserna finns det tre organ, provinsfullmäktige (Provinciale Staten), ett exekutivt råd (Gedeputeerde Staten) och drottningens (en regeringsutsedd) guvernör (Commissaris der Koningin).

Provinsfullmäktige är det högsta organet i provinsen och antalet ledamöter i provinsfullmäktige varierar mellan 39 (Flevoland) och 83 (till exempel Noord—Holland, Zuit—Holland), beroende på antalet invånare. Dessa ledamöter väljs direkt i provinsvalen som hålls vart fjärde år, enligt ett proportionellt valsystem. Valdeltagandet i provinsvalen har alltid varit lägre än i de nationella valen eller kommunalvalen, men högre än i

Europavalen. Valdeltagandet 1999 var lägre än vanligt: 45,7 %. Provins- guvemören sitter ordförande vid fullmäktiges sammanträden och har rätt att delta i diskussionerna, men saknar rösträtt. Provinsfullmäktige sam- manträder vanligtvis en gång i månaden, utom på sommaren. Ledamöterna i provinsfullmäktige väljer också ledamöterna till den första kammaren (den nederländska senaten) vart fjärde år.

Artikel 124 i konstitutionen är viktig när det gäller provinsfullmäktiges kompetens å ena sidan och provinsstyrelsens kompetens å andra sidan. Den skiljer mellan två grupper av åligganden för både provinser och kommuner. Enligt artikel 124, paragraf 1 i den nederländska konstitu- tionen är provinserna ansvariga för förvaltningen och regelverket inom det egna territoriet. Bestämmelsen gäller således autonomin och ger allmän kompetens. Artikel 124, paragraf 2 föreskriver å andra sidan att ett överordnat styrelseorgan kan ålägga ett underordnat organ att samarbeta i implementeringen av en överordnad bestämmelse inom ramen för en delad kompetens, och fastställer också noga avgränsade förpliktelser.

Provinslagen ger provinsfullmäktige alla provinskompetenser, både när det gäller autonomin och den delade kompetensen, så länge som dessa kompetenser inte har tilldelats provinsstyrelsen eller provinsguvemören enligt lag.

Provinsfullmäktige antar provinsens bestämmelser, vilka inbegriper be- stämmelser både på ansvarsområden som faller inom autonomin och som gäller den delade kompetensen, om inte ett annat provinsorgan genom lagstiftning fått ansvaret att besluta om bestämmelserna. I det senare fallet har dock provinsfullmäktige rätt att utforma allmänna regler som måste beaktas. Formellt sett är dessa regler inte helt bindande, utan måste snarare betraktas som policybestämmelser.

Provinsstyrelsen har ansvaret för den dagliga förvaltningen av och styrel- sen över provinsen. Den består av provinsguvemören, som sitter ord- förande i styrelsen, och flera ledamöter (gedeputeerden). Styrelsen kan ha mellan tre till nio ledamöter, förutom guvernören, som i motsats till vad som gäller i fullmäktige, har rösträtt i styrelsen. Styrelseledamötema utses bland ledamöterna ur fullmäktige, där de dock kvartstår som ledamöter. Provinsstyrelsen är ett kollegialt organ (college van Gedeputeerde Staten), vilket innebär att styrelseledamötema endast har gemensam beslutsrätt och ingen individuell beslutsrätt. Alla beslut fattas av hela provinsstyrelsen eller å dess vägnar. Enligt den nya lagen om provinsernas självstyrelse från 1994 kan emellertid provinsstyrelsen ge viss beslutanderätt till en

eller flera av sina ledamöter, vilket ger dem mandat att fatta beslut å provinsstyrelsens vägnar.

Provinsstyrelsen är ansvarig inför provinsfullmäktige. För detta ända- mål måste styrelseledamötema förse provinsfullmäktige med relevant in- formation, så länge som detta inte strider mot det allmänna intresset. Den nya lagen om provinsernas självstyrelse föreskriver uttryckligen att pro- vinsfullmäktige kan avsätta en eller flera ledamöter av provinsstyrelsen om fullmäktige förlorar förtroendet för styrelsen. Provinsfullmäktige kan dock inte avsätta guvernören.

Efter varje val till provinsfullmäktige utses en ny styrelse och för- delningen av de olika posterna till ledamöterna i provinsstyrelsen är före- mål för politiska förhandlingar. Två situationer kan särskiljas, nämligen å ena sidan styrelser i vilka fördelningen av poster är proportionell i enlighet med varje partis representation i fullmäktige, och å andra sidan styrelser som bildas på grundval av en majoritetskoalition i fullmäktige. Båda typer av styrelser återfinns i praktiken. Guvernören, som är ordförande i styrel- sen, är normalt sett inte inblandad i de politiska förhandlingarna.

Provinsdirektören (grijfier) är styrelsens och provinsfullmäktiges sek- reterare. Han är den högste opolitiske tjänstemannen i provinsen.

Provinsguvemören företräder provinsen utåt och hans/hennes ämbete ut- gör enligt konstitutionen ett av provinsens organ. Sedan den nya lagen om provinsernas självstyrelse trädde i kraft, utses guvernören genom kungligt dekret för en period på sex år som kan förlängas (tidigare utsågs han/hon på livstid, d.v.s. till pensionsåldern).

Till guvernörens åligganden hör tillsynen över de beslut som fattats av provinsfullmäktige och provinsstyrelsen. I likhet med provinsstyrelsen är hans/hennes uppgift att förse provinsfullmäktige med information så länge som detta inte strider mot det allmännas intresse.

Artikel 126 i konstitutionen innehåller vidare bestämmelser som ger staten möjlighet att ålägga guvernören vissa uppgifter. Dessa officiella instruktioner (ambtsinstructie) utfärdas via kungligt dekret och gäller i huvudsak guvernörens funktion vid utnämningen av borgmästare i kom- munerna. Guvernören måste föreslå inrikesministern åtminstone två kandidater till posten som borgmästare. Han måste även besöka kommunerna i provinsen regelbundet. Ytterligare aspekter som gäller bestämmelserna för guvernörens uppgifter rör hans skyldighet att främja samarbetet mellan centralmaktens tjänstemän å ena sidan och provins- förvaltningen, kommunförvaltningen och vattenregleringsbolagen å andra

sidan. Guvernörerna är också provinsernas ansikten utåt, och flera av dem har varit aktiva lobbyister för provinsen.

Guvernören är ansvarig inför provinsfullmäktige, men inte för sina ålagda uppgifter enligt de officiella instruktionerna. Även om provins- fullmäktige kan utfärda en misstroendeförklaring, kan guvernören inte avsättas av provinsfullmäktige, utan endast av regeringen genom ett kungligt dekret.

Guvernören är i allmänhet en förhållandevis neutral ordförande i provinsfullmäktige och provinsstyrelsen, trots att han eller hon har rösträtt i det senare organet. När guvemörema nomineras är emellertid den politiska färgen viktig, och alla stora politiska partier i Nederländerna har en eller flera guvernörer.

För närvarande diskuteras ett förslag att utvidga provinsfullmäktiges roll när det gäller nomineringen av guvemörema. Provinsfullmäktige före- slås tillsätta en kommitté bland sina ledamöter för att föra fram den kandidat de förespråkar till inrikesministern. Enligt förslaget skulle ministern endast kunna avvika från provinsfullmäktiges rekommendation om synnerliga skäl föreligger. Även när det gäller nomineringen av guver- nören för en ny sexårsperiod, skulle provinsfullmäktige skicka en rekommendation till inrikesministern. Dessutom föreslås också att det ska finnas en möjlighet för provinsfullmäktige att rekommendera att guver- nören avsättsm.

4 Provinsemas kompetens

I avsnitt 3.1 beskrevs att provinserna har två typer av kompetenser; autonom (generell) kompetens och delad kompetens, vilken medför obli— gatoriskt samarbete i implementeringen av nationell lagstiftning.

Traditionellt sett har provinsernas kompetenser varit dels av tillsyns- karaktär och dels av medlingskaraktär. Välfärdsstatens framväxt har också inneburit en relativ utökning av provinsernas kompetensområden. I detta avseende utgör provinserna en tydlig mellannivå mellan centralmakten och kommunerna, med ett eget begränsat tillhandahållande av service till med- borgare och företag.

I konkreta termer har provinserna följande uppgifter'".

0 Allmän administration: provinsen spelar en viktig roll inom ramen för den kommunala omstruktureringen (sammanslagningar av kommuner, införlivande av kommuner), omläggningen av kommungränsema och det mellankommunala samarbetet. På grundval av lagen om mellan- kommunalt samarbete beslutar provinsfullmäktige om vilka geo- grafiska distrikt som bör ha mellankommunalt samarbete. Provins- styrelsen måste godkänna sådant samarbete (se även avsnitt 7).

Allmän ordning och säkerhet: provinserna har en samordnande uppgift när det gäller organisationer som polisen, brandkåren och sjuktran- sporter (ambulanser). Trafik och transport: provinserna är ansvariga för kollektivtrafiken, med undantag för kollektivtrafiken i städerna. Provinserna är dess- utom ansvariga för underhållet av vägar och kanaler om de inte tillhör staten (nationella vägar och kanaler) eller kommunerna (huvudsak- ligen vägar). Vattenhanteringen: provinserna utformar vattenregleringsbolagens organisation och utövar tillsyn över dem. De har också ansvar för att underhålla flodbankar och dammar. Miljö: provinserna ska fastställa en miljöskyddsplan för provinsen vart fjärde år liksom ett årligt miljöprogram och grundläggande miljöbe- stämmelser för provinsen. På ett mera specifikt plan är provinserna an- svariga för: — att anta planer för avfallshanteringen och ge tillstånd till företag som hanterar avfall, — exploatering och återställande av marker, — att anta bestämmelser om kontroll av ytvattenkvalitén i provinsen, — att ge tillstånd till luftföroreningar, — att anta bestämmelser för så kallade ”tysta områden”, industribuller, — att ge tillstånd till att schakta bort jord från platser. Fritid och natur: provinserna ger bidrag till investeringar i rekrea- tionsprojekt utomhus liksom till naturskyddsföreningars köp av natur- områden. Ekonomiska frågor och jordbruksfrågor: provinserna skapar förut- sättningar för att förbättra den ekonomiska strukturen. Dessutom strävar de efter att locka till sig företag, och för detta ändamål deltar de ofta, tillsammans med regeringen och olika affärspartners, i regional utvecklingsverksamhet, som ibland inbegriper mer än en provins. Provinserna spelar en viktig roll i förvaltningen av de europeiska strukturfondema och de har länge varit delägare i olika affärsdrivande verk i provinserna, som till exempel olika elbolag. De är också engagerade i förbättringen av jordbruksföretagens strukturer. Välfärd: uppgifter på detta område innefattar regionala TV— och radio- utsändningar, utbildning, sport, understöd till socio—kulturell verksam- het, allmän hälso- och sjukvård, äldrevård och ungdomsbidrag. Fysisk planering och socialt boende: den fysiska planeringen är ett område där alla tre styrelsenivåer är inblandade. Den nationella politiken utformas på den provinsiella nivån inom ramen för en regional plan (streekplan) och på den lokala nivån i en markplan (bestemmingsplan). I den regionala fysiska planen anger provinsen

huvudlinjema i utvecklingen av ett område. Provinsstyrelsen måste godkänna de kommunala ”markplanema”. Provinsen samordnar ut- vidgningen av bebyggelse mellan kommuner och ger råd till ministern om fördelningen av bostadsprogram mellan kommunerna. Därutöver måste provinsfullmäktige anta fördelningsbestämmelser vad gäller de statliga bidragen till byggprojekt.

5 Provinsemas tillsyn och tillsynen av provinserna

Provinsemas beslut är underkastade kontroll. Artikel 132 i konstitutionen föreskriver att kronan, de facto staten, äger rätt att upphäva provinsernas beslut när de bryter mot lagen eller det allmännas intresse. Även om ett beslut strider mot lagen är upphävandet av det emellertid inte obliga- toriskt. I vissa fall är ett partiellt upphävande möjligt, beroende på beslutets natur och innehåll.

Det är viktigt att skilja mellan preventiv tillsyn (godkännande) och repressiv tillsyn (ex post facto tillsyn). Den generella tendensen är att minska på den preventiva tillsynen. Kommunbudgetar och räkenskaper är i princip inte underkastade preventiv tillsyn, men det finns en skyldighet att informera provinsstyrelsen. Det är endast då en kommunbudget inte är balanserad och helt saknar utsikter att balanseras under de närmaste åren som provinsstyrelsens godkännande krävs. Provinserna har sedan 1994 ut- övat tillsyn över de kommunala skatterna (i huvudsak fastighetsskatten), och utövade redan tidigare tillsynen över de kommunala avgifterna (till exempel för sophämtning och pass). Dessutom måste provinsstyrelsema godkänna kommunernas deltagande i privata organisationer. Provinserna är också ansvariga för tillsynen över de bestämmelser som vattenreg- leringsbolagen antar.

Förutom preventiv och repressiv tillsyn bör man även nämna positiv tillsyn, som är en ganska vanlig form av tillsyn via ett överordnat organ (staten eller provinserna), varvid territoriella organ som tillförts befogen- heter från en högre nivå åläggs att samarbeta med syfte att leda verksam- heten i rätt riktning på områden med delad kompetens. Det finns också till- syn med avseende på grov försumlighet från provinsens sida. I allmänhet innebär försummelse från en myndighets sida att en annan myndighet tar över ansvarsområdet. 1 fall av försumlighet från provinsstyrelsens eller guvernörens sida leder detta till åtgärder från inrikesministems sida.

6 Ekonomin

Provinsemas årliga utgifter är mycket små i jämförelse med kommunernas eller statens utgifter. De motsvarar ungefär 10 % av kommunernas ut- gifter. Provinserna är dessutom i hög grad beroende av bidrag från central- makten. Från och med den 1 januari 1998 fastställs de ekonomiska för- hållandena mellan staten och provinserna i en lag om de ekonomiska för- hållandena, som även innehåller föreskrifter om de ekonomiska för- hållandena mellan staten och kommunerna. Tidigare reglerades provin- sernas finanser av provinslagen

6.1. Provinsemas utgifter

Tabell 1 visar de olika kategorierna av utgifter i provinserna. Dessa kategorier följer uppräkningen av de olika provinskompetensema som beskrevs i avsnitt 4.

Tabell 1 : Olika kategorier av utgifter i provinserna

Allmän administration Allmän ordning och säkerhet Transportväsen

Vattenhantering Miljöskydd

Fritid och natur Ekonomiska frågor och jordbruksfrågor Välfärd Fysisk planering och socialt boende Finansiella kostnader

När man läser igenom tabell 1, kan man se att de tre viktigaste utgifts- postema för provinserna är transport, välfärd och miljöskydd. Dessa tre kategorier utgör tillsammans ungefär en tredjedel av provinsernas utgifter. Ett anmärkningsvärt inslag i tabellen är den minskade betydelsen av väl- färdsutgiftema, som har minskat från 51,2 % 1996 till 25,9 % 1997. Denna minskning är ett resultat av överföringen av finansieringen av äldre- boendet från provinserna till sjukvårdssektom. Denna överföring är den främsta anledningen till minskningen av de provinsiella utgifterna från 7,6

miljoner NLG 1996 till 5,4 miljoner NLG 1997. Den förklarar också varför den relativa betydelsen av de övriga utgiftskategorierna har ökat.

6.2. Provinsemas inkomstkällor

Provinserna förfogar över tre olika typer av inkomster:

1) Egna skatteinkomster. Lagen om provinsernas självstyrelse före- skriver i artikel 221 att provinserna får uppbära följande skatter:

a) tilläggsavgifter på den (nationella) fordonsskatten, vars maximistorlek fastställs av finansministern på årlig basis,

b) tilläggsavgifter på den (nationella) TV- och radioavgiften,

c) juridiska avgifter och andra avgifter, till exempel användaravgifter för provinsernas egendom,

d) skatter som resulterar från andra lagar, vilka provinsen har ansvaret för att genomdriva. ; Provinsfullmäktige beslutar om införandet, avskaffandet eller änd- ringar av provinsskatterna. Beslutet måste godkännas genom ett kung- ligt dekret. 1) Bidrag från provinsfonden (Provinciefonds) som för närvarande har två beståndsdelar:

a) ett generellt bidrag, som fördelas mellan provinserna på grundval av objektiva kriterier,

b) ett så kallat ”integrationsbidrag”, som har tillkommit genom den gradvisa integrationen av de specifika bidragen i det generella bidraget till provinserna. Detta är i huvudsak ett resultat av det så kallade ”decentraliseringsinitiativet” som förhandlades fram mellan Provins- förbundet (IPO: Interprovinciaal Overleg) och centralmakten. Nyckeln till fördelningen av dessa bidrag är fortfarande till stor del ? densamma som under tiden med särskilda bidrag, för att minska alla omfördelningseffekter som skulle kunna uppstå till följd av de nya ekonomiska bestämmelserna.

1) Särskilda bidrag. Öronmärkta statliga bidrag, vilkas utgiftskategorier är fastställda på förhand, eller som anslås för att täcka kostnaderna för en särskild verksamhet.

Tabell 2 på sid. 133 visar den relativa betydelsen av provinsernas inkomst- källor. Tabellen visar tydligt att provinserna är beroende av bidrag från statsmakten för den största delen av deras inkomster.

Tabell 2: Provinsemas inkomstkällor

Bidrag från provinsfonden Specifika bidrag Licenser

Fordonsskatt Varor och tjänster Vinster och utdelning Reserver och avsättningar Annat

Den minskade andelen välfärdsutgifter 1997 i jämförelse med 1996 åter- speglas i de särskilda bidragens minskade betydelsen som inkomstkälla för provinserna. De särskilda bidragens minskade betydelse relativt sett märks delvis i den ökande betydelsen av de övriga inkomstkälloma, bland dem bidragen från provinsfonden och intäkterna från fordonsskatten. I absoluta termer ökade fordonsskatten med 26 % 1997, medan anslaget från pro- vinsfonden minskade med nästan 8 %, i jämförelse med 1996.

Ökningen av inkomsten från tilläggsavgiften på fordonsskatten är en följd av regeringens politik att öka provinsernas ekonomiska oberoende genom att ge dem ett större utrymme för egna skatteinkomster. År 1997 uppgick provinsernas inkomster till mer än 0,5 miljarder euro, vilket kan jämföras med 1994, då deras egen skatteförrnåga, vars övre gränser är strängt reglerade, endast uppgick till cirka 159 miljoner euro.

Fördelningen av provinsfondens medel genomgår för närvarande en period av gradvisa förändringar i samband med inkorporeringen av reg- lerna för provinsfonden i en lag som reglerar de ekonomiska för- hållandena. Den nya fördelningsmekanismen kommer att vara mera anpassad till den reella kostnadsstrukturen i provinserna och deras egen skatteförmåga. Man skulle därför kunna hävda att den har vissa drag av ett utjämningsinstrument. Provinsfondens utveckling är kopplad till den verkliga utvecklingen av statens nettokostnader under budgetåret i fråga. Efter en inledande oenighet mellan provinserna om provinsfondens om- fördelning, nåddes en överenskommelse som begränsade omfördelnings- effektema till en fem—procentig ökning, alternativt, minskning av inkom- sten.

7 De nederländska provinserna och den Europeiska unionen

Den senaste debatten om de nederländska provinserna har visat att de nederländska provinserna är relativt små i jämförelse med de regionala enheterna i de andra medlemsstaterna. Flera författare har hänvisat till det europeiska statistiska måttet NUTS—nivåer, enligt vilket flera neder- ländska provinser tillsammans bildar en NUTS l—nivå, medan till exempel de autonoma regionerna i Spanien, regionerna i Belgien och die Länder i ' Tyskland i sig själva utgör enheter på NUTS I—nivån. Flera förslag har i därför lagts fram om att öka storleken på nivån närmast under central- makten genom att skapa tre eller fyra större områden inom landet (landsdelen).

Provinserna fyller en funktion i implementeringen av den europeiska miljöpolitiken och på det regionalpolitiska området. Ett annat europeiskt integrationsområde där provinserna är aktiva, är området ”Euroregioner”, för samarbete över gränserna. Nämnas kan Ems—Dollardregionen, mellan norra Nederländerna och norra Tyskland, Euregio i området runt Enschede och Gronau (provinsen Overijssel) och Euro—regionen Meuse/Rhen (i om- , rådet Liege, Aachen och Maastricht). Den sistnämnda regionen är speciell ? av den anledningen att den består av regionala enheter från tre olika med- lemsstater i EU, med tre olika språk (nederländska, tyska och franska) och _ fem olika kulturer (holländska, flamländska, vallonska, tysktalande ' Belgien och tyska).

Den europeiska integrationen som sådan har inte haft något större inflytande på debatten om omorganiseringen av styrelsen på mellannivå i Nederländerna, i den meningen att självstyrelsen på mellannivå i Neder- l länderna måste omorganiseras för att anpassas till kraven som den euro- ' peiska integrationen för med sig. Det är snarare styrelserna i de olika [ stadsområdena som har ifrågasatts i diskussionen. De nederländska pro- vinserna bedriver emellertid alltmer aktiv lobbyverksamhet för regionala frågor i Bryssel. För närvarande finns det två representationskontor för de nederländska provinserna i Bryssel. De så kallade Randstadprovinsema har ett kontor, som företräder provinserna Noord—Holland, Zuid—Holland, Utrecht och Flevoland. Även de östra provinserna Overijssel och Gelder- land har ett gemensamt representationskontor. Från och med mitten på 1999 kommer alla provinser att dela kontorsutrymmen och de tre norra provinserna (Groningen, Friesland och Drenthe) och de tre södra provin- serna (Zeeland, Noord-Brabant och Limburg) kommer också att vara representerade.

8 Andra former av förvaltning på mellan- nivå 8.1 Mellankommunalt samarbete

Det mellankommunala samarbetet består av så kallade gemensamma regle- ringar mellan kommuner. Dessa gemensamma regleringar är avsedda i huvudsak för funktionellt samarbete, närmare bestämt inom de områden där det är mera effektivt för flera kommuner att utöva en funktion till- sammans än var och en för sig. De kommunala samarbetsorganen är därför organ med få ansvarsområden. De uppgifter som utförs är av lokal karaktär, och mellankommunalt samarbete benämns också som utvidgad lokal självstyrelse. Exempel på samarbete är brandförsvar, beredskaps- planer för katastrofer, ambulanstransporter och inrättningar för socialt arbete”?

Artikel 135 i den nederländska konstitutionen fastställer den juridiska grundvalen för det mellankommunala samarbetet. De gemensamma regle- ringamas förvaltningsråd består normalt sett av företrädare från kom- munerna som också är ledamöter i kommunfullmäktige. Den verkställande styrelsen och dess ordförande väljs bland ledamöterna i förvaltningsrådet. Ledamöterna av förvaltningsrådet är ansvariga inför kommunfullmäktige.

Det nuvarande systemet för det mellankommunala samarbetet grundas på lagen om gemensamma regleringar från 1994. Den första lagen om gemensamma regleringar härrör från 1950. Den antogs som en reaktion på förslagen från Koelmakommissionen, som förespråkade att distrikt skulle inrättas mellan kommunemas och provinsernas styrelsenivåerm. Istället för att skapa en fjärde styrelsenivå valde regeringen att påbjuda samarbete mellan de lokala enheterna. Före lagen 1994 byggde det mellankom- munala samarbetet i stor utsträckning på frivilliga överenskommelser. Lagen 1994 ålägger emellertid provinserna att dela in sina territorier i mellankommunala samarbetsdistrikt. Den innehåller dessutom en bestäm- melse som tillåter provinsstyrelsen att införa gemensamma regleringar för kommunerna. Dessa samarbetsdistrikt kan även överskrida provins- gränsema om myndigheterna i grannprovinsema medger detta. För när- varande finns det omkring 60 distrikt och inom dessa distrikt har nära ettusen förvaltningar för funktionsinriktat samarbete mellan kommuner inrättats. Det krävs emellertid ett särskilt tillstånd för att skapa gemen- samma regleringar som täcker ett område som skiljer sig från standard- området.

Centralmaktens intention var att avsevärt utvidga de områden som avsetts för mellankommunalt samarbete. Regeringen strävade dessutom

efter att sammanföra olika gemensamma regleringar till ett samarbets- område med en grundläggande gemensam reglering. Dessa intentioner har inte varit så framgångsrika hittills.

Lagen om gemensamma regleringar innehåller också föreskrifter om möjligheterna av gemensamma regleringar mellan exempelvis provinser. De tre norra provinserna (Groningen, Friesland, Drenthe) samarbetar om en gemensam reglering liksom provinserna Noord—Holland, Zuit—Holland och Utrecht. Det nederländska Provinsförbundet är också ett resultat av en gemensam reglering.

Det mellankommunala samarbetet har i allmänhet fungerat helt till- fredsställande, med undantag för stadsområdena. Detta är en av anled- ningarna till debatten om storstadsstyrelsema i Nederländerna (se avs. 9).

Vattenregleringsbolagen är en typiskt nederländsk företeelse. De är orga- nisationer för ett enda ändamål, vattenhanteringen (inklusive vattenkva- liteten) inom ett visst område. Vattenregleringsbolagen är mycket gamla förvaltningsforrner, som en gång skapades för att skydda landet mot vattnet. Det finns ungefär 100 vattenregleringsbolag i dag, jämfört med mer än 2000 för omkring 40 år sedan. Vattenregleringsbolagens geo- grafiska utsträckning är mindre än provinsernas, men större än kom- munernas. Vattenregleringsbolagen åtnjuter konstitutionell status och garanteras i artikel 133 i konstitutionen. År 1992 trädde lagen om vatten- regleringsbolagen i kraft, som innehåller en sammanhängande uppsättning av bestämmelser för bolagen. Provinserna inrättar eller avskaffar vatten- regleringsbolagen och antar också bestämmelser som reglerar deras verksamhet. En skillnad mellan kommunerna och provinserna å ena sidan och vattenregleringsbolagen å den andra sidan är att det i vatten- regleringsbolagen inte är enskilda medborgare som väljer den allmänna förvaltningsrådet, utan en samling människor med ett intresse för frågan. Vattenregleringsbolagens förvaltningsstruktur liknar emellertid provin- sernas och kommunernas strukturer. Den exekutiva styrelsens ordförande nomineras genom kungligt dekret, medan de övriga ledamöterna sitter i det allmänna förvaltningsrådet

Nederländerna saknar en statlig förvaltning på mellannivå för allmänna ändamål. Den statliga förvaltningen på mellannivå, som är dekoncen- trerad, är utspridd bland de centrala departementen. Många departement

har sina egna territoriella organisationer. Storleken på dessa organisa- tioners geografiska ansvarsområden kan variera från ett departement till ett annat. I vissa fall används provinsen som enhet, ibland större eller mindre indelningar. Departement med stora territoriella förvaltningar är finansdepartementet när det gäller skattemyndigheten (28 000 anställda) och transport- och vattendepartementet, i synnerhet vad gäller orga- niseringen av olika offentliga anläggningsarbeten (14 000 anställda). Kriminalvården är också ett viktigt dekoncentrerat statligt organ i termer av antalet anställda (12 000). Andra viktiga former av statlig förvaltning på mellannivå är inspektionsorganen, till exempel yrkesinspektionen inom departementet för arbete och sociala frågor, utbildningsinspektionen inom departementet för utbildning, kultur och vetenskap, och finansinspek- tionen inom ekonomidepartementet. I alla dessa fall är dekoncentreringen att se som en verksamhet som bedrivs helt och hållet som en del inom departementet. Av effektivitetsskäl åtnjuter de dock en viss grad av organisatorisk självständighet.

Andra former av förvaltning på mellannivå (icke—statlig) som kan nämnas är till exempel polismyndigheten, som är organiserad i 25 olika så kallade ”polisregioner” och arbetsförmedlingama. De senare har förvalt- ningsråd som är tredelade (representanter för arbetsgivare, anställda och ledamöter som utses av staten) och är organiserade geografiskt i 28 om- råden.

9 Debatten om styrelsen på mellannivå

En omorganisering av den territoriella organisationen i Nederländerna har funnits på dagordningen i åratal. Styrelsesystemet med tre nivåer som infördes genom 1848 års konstitution är fortfarande i kraft. Minskningen av antalet kommuner har varit ett ständigt inslag i reformpolitiken (de har minskat från 1 200 till drygt 500). Antalet provinser har ökat med en, vilket var när den nya provinsen Flevoland inrättades 1986 (Flevoland består av land som utvunnits ur havet under det tjugonde århundradet). Den mest anmärkningsvärda utvecklingen sedan början på 1990—talet har varit debatten om stadsprovinsema.

Beslutet att skapa en ny provins av Flevoland satte punkt för en tidigare diskussion under 1970—talet, då regeringen Den Uyl (1973—1977) föreslog att 24 relativt små provinser skulle skapas. I början av 1990—talet dök frågan om den offentliga förvaltningens interna organisation äter upp på dagordningen, efter betänkanden som lagts fram av Montijnkommittén128 och regeringens Vetenskapliga råd”, och som båda riktade in sig på de specifika administrativa problemen i stadsområdena.

Dessa betänkanden följdes av tre vitböcker som publicerades av regeringen, vilka förutskickade inrättandet av storstadsstyrelser i sju stads- områden, samt återuppbyggnaden av den centrala förvaltningens funk- tionsområden och områden med gemensamma regleringar i de övriga delarna av Nederländema'”. Regeringen Lubbers (1989—1994) valde en linje som innebar en administrativ differentiering mellan stadsområdena å ena sidan och det övriga Nederländerna å den andra. Bland stadsområdena skulle Rotterdam och dess omgivande kommuner spela en pionjärroll13 '. De sju stadsområden som utsågs var:

1) Amsterdam med omgivande kommuner, 2) Rotterdam med omgivande kommuner, 3) Haag med omgivande kommuner, 4) Utrecht med omgivande kommuner, 5) Eindhoven med omgivande kommuner, 6) Arnhem, Nijmegen och deras omgivande kommuner, 7) Hengelo och Enschede och deras omgivande kommuner (Twente).

År 1994 antogs en särskild ramlag (som gällde under en begränsad tid) för att ge det nödvändiga juridiska stödet till omorganiseringsprocedurenm. Avsikten var att de sju områdena till att börja med skulle utforma särskilda gemensamma regleringar för mellankommunalt samarbete (se avsnitt 8) med egna råd och med beslutanderätt på storstadsnivå inom områden som markanvändning, bostäder, trafik, kommunikationer och ekonomisk ut- veckling. Dessa strukturer skulle utvärderas inom fyra år. Storstadsom- rådenas råd skulle inte väljas i direkta val, utan rådet skulle istället väljas av alla kommunfullmäktige gemensamt, som en form av indirekt demo- krati. I Rotterdam tillsattes en särskild kommitté med ansvar för att snabba på processen så att en verklig stadsstyrelse skulle kunna förverkligas så fort som möjligt.

Den första regeringen Kok (1994—1998) utvidgade den administrativa frågan till att gälla mer än de sju storstadsområdena. Regeringen betrak- tade utvecklingen av en fjärde styrelsenivå mellan provinserna och kom- munema som en fara för den grundläggande idén om det tredelade styrelseskicket. I ett offentligt uttalande133 om förnyelsen av provinserna och kommunerna förde regeringen fram åsikten att alla slags uppgifter som fram till nu tillhört olika administrativa ”hjälpstrukturers” ansvars- områden (t.ex. vissa funktioner inom centralmakten, samarbete mellan kommuner) borde föras över till den huvudsakliga förvaltningsstrukturen, som består av centralmakten, provinserna och kommunerna, vilka har egen demokratisk legitimitet samt breda ansvarsområden.

Under en lång tid ville kommunerna i Rotterdams storstadsregion skapa en storstadsstyrelse som inte skulle ingå i någon provins. Denna stor- stadsstyrelse skulle inte endast ha ansvaret för storstadsuppgifter som en

följd av det mellankommunala samarbetet, utan kommunerna skulle också vara tvungna att överlåta en viss del av sin kompetens till styrelsen. Idén om en storstadsstyrelse gick emellertid inte att förena med den neder- ländska konstitutionen, som föreskriver att Nederländernas territoriella organisation ska utgöras av centralmakten, provinserna och kommunerna. Att ändra konstitutionen för att göra det möjligt att utforma andra terri- toriella styrelser än provinser och kommuner skulle innebära en lång- dragen och oviss process. Därför inledde man istället projektet och ut- arbetade planen att skapa en storstadsstyrelse som konstitutionellt skulle vara en provins: ”stadsprovinsen”.

Processen fortsatte dock inte utan kritik. En författare hävdade att inrikesdepartementets förslag innebar en återgång till den traditionella fördelningen av uppgifter mellan provinserna och kommunerna.134 Enligt Derksen blev Rotterdams storstadsområde mer och mer av en provins och allt mindre av en stad'”.

Det fanns en faktor som i hög grad försvårade processen. Att behålla Rotterdams kommun med cirka 600 000 invånare, i ett storstadsområde med sammanlagt cirka 1200 000 invånare, skulle skapa en påtaglig obalans inom området. Planerna på en stadsprovins innebar därför att Rotterdam skulle delas upp i 10 mindre kommuner. Processen stötte på svårigheter på allvar när en folkomröstning som hölls i staden Rotterdam visade att 86% av väljarna var emot inrättandet av en stadsprovins. Regeringen höll fast vid sitt förslag om en stadsprovins som delade upp Rotterdam i fem kommuner, men underhuset i det nederländska parla- mentet var emot en sådan uppdelning av Rotterdams kommun. En ny rådgivande kommitté yttrade sig till förmån för skapandet av en stads- provins utan att dela upp Rotterdam. Kommitténs förslag accepterades av regeringen och underhuset, men förstakammaren hade många invänd- ningar och beslöt till slut i januari 1998 att inte diskutera den nya propositionen.

10 Avslutning

Debatten om inrättandet av stadsprovinser upphörde tillfälligt i januari 1998. Problemen som existerar i storstadsområdena har emellertid inte för- svunnit. Även diskussionen om provinsernas framtida uppgifter och an- svarsområden fortsätter. Regeringens Vetenskapliga råd föreslog tidi' gare'” att provinserna skulle koncentrera sig på samordning i högre ut- sträckning än vad som nu är fallet och minska sin policy—utformande verk- samhet. Inom ramen för inforrnationsprocessen för en ny regeringskoali- tion efter valen i maj 1998, skrev provinserna ett brev till premiärminister Kök och argumenterade för att inrättandet av stadsprovinser skulle upp-

höra. Istället borde de uppgifter som fastställts i ramlagen föras över till kommunerna om de var av lokal natur och till provinserna om de var av regional naturm.

Koalitionspartiema har i en regeringsöverenskommelse'33 i juli 1998 bekräftat att de stöder Styrelsesystemet med tre demokratiskt legitimerade nivåer. I regeringsöverenskommelsen fastslås att provinsernas roll med avseende på det regionala styret bör stärkas när det gäller integrationen av olika uppgifter och medlingen mellan kommunerna. Regeringsöverens- kommelsen nämner inte ”stadsprovinser” någonstans. Den nya inrikes- ministern drog därefter tillbaka lagen genom vilken stadsprovinsen Rotter— dam skulle inrättas. De obligatoriska integrationsområdena enligt lagen om gemensamma regleringar, som nämndes i avsnitt 8, kommer att av- skaffas och istället kommer provinserna att få se sin roll utökad, när det gäller främjandet av det mellankommunala samarbetet.

En ny företeelse i regeringsöverenskommelsen är tillkomsten av en ny typ av administrativ överenskommelse mellan regeringen, det neder- ländska kommunförbundet och det nederländska provinsförbundet, som ska ha en ”offensiv karaktär” när problem ska åtgärdas.

Ramlagen har förlängts till 2003. Utvärderingen av det funktionella samarbetet i Amsterdam- och Rotterdamområdena kommer att bli avgör- ande för vilken typ av styrelseform som dessa storstadsområden kommer att få. Regeringsöverenskommelsen utesluter inte på något sätt något av följande alternativ: skapandet av en stadsprovins, förändringar av provins- och/eller kommungränsema.

LITTERATUR

Bestuur en stedelijke gebieden (BON l), Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21062 nr. 3. Bestuur en stedelijke gebieden (BON 2), Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21062 nr. 7. Bestuur en stedelijke gebieden (BON 3), Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21062 nr. 21. Council of Europe, Structure and Operation of Local and Regional Democracy: The Netherlands, Strasbourg 1997. P.A.M. Dammers, R.M. de Vries och J .M.E. Traag (1995) Provincie-info, fs-Gravenhage, VUGA. S.A.H. Denters, (1996) ”1976 en 1996: Reorganisatie binnenlands bestuur”, Openbaar bestuur nummer 8, s. 31-35. W. Derksen, (1996) ”De onvermijdelijke teloorgang van de stadsprovincie”, i: Bestuurskunde, nr. 4, s. 198-203. Exteme Commissie Grote Stedenbeleid (commissie Montijn) (1989) Grate steden, grote kansen, €s-Gravenhage. Frank Hendriks, Jos Raadschelders och Theo Toonen (1994) ”Provincial Respositioning in the Netherlands: Some Models and the Impact of European Integration”, i Udo Bullmann (red), Die Politik der dritte Ebene, Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden, s. 1947- 160. Interprovinciaal Overleg, Brief aan het Ministerie van Algemene Zaken, 15.5.1998. Kaderwet Bestuur in verandering, Stb. 396, 1994. Ontwerp-regeerakkoord (1998) The Hague, 18 Juli. Linze Schaap (1998) ”Leren van de Rotterdamse stadsprovincievorming”, Openbaar bestuur, nr 1, s. 8-11.

Vernieuwing van de bestuurlijke organisatie, Tweede Kamer, vergaderjaar, 1994-1995, nr 111. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1989) Van de stad en de rand, *s-Gravenhage, WRR,. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1996) Orde in het binnenlands bestuur, cs-Gravenhage. Wijziging van de Gemeenteweet en de Provinciewet in verband met een aanpassning vad de procedure tot benoeming van de burgemeester en de Commissaris van de Koning, Tweede Kamer, vergaderjaar 1996—1997, 25444, nr. 1-2.

Den fragmenterade mesonivån: förvalt- ningen på mellannivå i Storbritannien Steve Martin

1 Inledning

I jämförelse med många andra stater i Västeuropa utgör Storbritannien en förhållandevis säregen form av enhetsstat. Det är en konstitutionell monarki utan en skriven konstitution. Det nationella parlamentet är suveränt och centralmakten mycket mäktig. De underordnade styrelse- nivåema får sina maktbefogenheter och funktioner enbart genom den nationella lagstiftningen. Deras roller och till och med deras existens beslutas helt av parlamentet, och deras verksamhetsfält är starkt begrän- sade enligt den så kallade ultra vires-principen.

Definitionema av vad som är ”lokala” och ”regionala” styrelsenivåer varierar betydligt mellan EU:s medlemsstater. I Storbritannien finns det för närvarande ingen vald regional styrelsenivå och de ”lokala” myndig- heterna tenderar att vara avsevärt mycket större än sina motsvarigheter i de flesta andra delarna av Europa. Detta innebär att många större lokala styrelseorgan omfattar flera hundra tusen människor och har ansvaret för en lång rad strategiska funktioner (se nedan för en förklaring av de olika styrelseskiktens status). Av denna anledning måste alla analyser av styrelsen på mellannivå i Storbritannien, dess struktur och funktionssätt, inbegripa en undersökning av de ”lokala” styrelseorganens roll.

Förutom de olika enskilda lokala myndigheterna utövar en lång rad andra myndigheter och verk ”förvaltning på mellannivå” i Storbritannien. De viktigaste är de så kallade ”territoriella departementen” i Skottland, Wales och Nordirland, de regionala förgreningama av de centrala departe- menten i England, de halvautonoma statliga verken, de regionala hälso- vårdsmyndighetema och en mängd andra tillsatta organ som täcker policy- områden som exempelvis utbildning, turism, miljöskydd och så vidare.

Resultatet är ett komplicerat mönster av förvaltningar som överlappar varandra på mellannivån och som har olika ansvarsområden, befogenheter

och överlappande geografiska målområden och ansvarsled. Dessutom ser förvaltningsstrukturen på mellannivån inte likadan ut i de fyra länder som bildar det Förenade konungariket — England, Nordirland, Skottland och Wales. Den nuvarande praxisen har utvecklats på ett organiskt snarare än ett systematiskt sätt under seklernas gång139 och på grund av avsaknaden av en skriven konstitution som kodifierar de rättigheter och ansvarsom- råden som förvaltningen på mellannivån har och mellannivåns relation till centralmakten, har denna ordning befunnit sig i ett stadium av nästan konstant förändring under de senaste två årtiondena. En ny omgång radikala reformer med målet att ”modemisera” de lokala självstyrelsema håller för närvarande på att lagfästas av den labourregering som valdes i maj 1997 (se nedan).

För att göra dessa till synes mycket instabila och stundtals kaotiska förhållanden begripliga inleds detta kapitel med en beskrivning av den existerande strukturen av valda styrelser under den nationella nivån i Storbritannien, det sätt varpå de har utvecklats och de viktigaste för— ändringarna som de har genomgått under senare år. Därefter kommer en redogörelse för den roll som de icke—valda myndigheterna spelar, vilket bidrar till att ge en övergripande bild av förvaltningen på mellannivå i Storbritannien. Vidare innehåller kapitlet en analys av uppkomsten av två nya och viktiga former av förvaltning på mellannivå i England under de senaste fem åren — den ena har introducerats uppifrån och den andra har utvecklats nedifrån och uppåt, men båda har att göra med den europeiska integrationens ökande inverkan. Kapitlet avslutas till sist med en översikt över de radikala förändringar som håller på att genomföras av den nya labourregeringen och den grundläggande inverkan som dessa förväntas ha på förvaltningen på mellannivå i Storbritannien under de första åren av nästa årtusende.

2 Valda styrelseorgan på lokal och regional nivå i Storbritannien

Som tidigare nämndes finns det för närvarande ingen ”regional styrelse- nivå” som är folkvald i Storbritannien. De största kommunerna omfattar emellertid befolkningsmängder som gott och väl överskrider en miljon och fyller sådana funktioner som förknippas med regionalt styre i många andra medlemsstater i EU. Det finns i dag två huvudkategorier av folkvalda styrelser under den centrala nivån. Det finns 467 ”primärkommuner” som

tillsammans täcker hela nationen, och ungefär 10000 ”sekundärkom- muner”, som täcker den största delen av den brittiska landsbygden men mycket få stadsområden.

I många landsbygdsområden i England, dock inte alla, finns det tre kommunala styrelsenivåer med kompletterande befogenheter. Den översta nivån består av shire county councils, länskommuner i grevskapen (till skillnad från storstadsregionema). De varierar i storlek men har i genomsnitt flera hundra tusen invånare och de största omfattar mer än en miljon invånare. Inom varje län finns det flera kommuner på den andra nivån — district councils (distriktskommuner). Under dessa befinner sig parish councils (sockenkommunema) — som utgör det tredje lokala styrelseskiktet och som normalt sett omfattar mellan ett par hundra och några tusen invånare.

I övriga delar av Storbritannien, inklusive vissa delar av den engelska landsbygden, alla tätortsområden i England och i både storstadsregionema och regionerna utanför storstäderna i Skottland, Wales och Nordirland finns det numera endast en nivå med primärkommuner. Dessa fullmäktige varierar i storlek, befogenheter och beteckningar. I Skottland och Wales och i vissa delar av England kallas de helt enkelt för ”unitary authorities” (enhetskommuner). Alla sådana kommunfullmäktige har inrättats under de senaste två till tre åren i områden som tidigare hade en organisation med tre styrelsenivåer. De flesta arbetar sida vid sida med parish/community councils, som en del av det som numera därför är ett tvånivåsystem — med primär- och sekundärkommuner. Londons lokala självstyrelse består för närvarande av 32 ”boroughs”, (samt ett unikt styrelseorgan i huvudstadens centrum — the City of London Corporation). Dessa boroughs tillhanda- håller service för mellan 140 000 och 350 000 invånare. Deras motsvarigheter i övriga storstadsregioner i England kallas metropolitan district councils. De varierar också i storlek; vissa har runt 175 000 invånare och de största mer än en miljon invånare. Ytterst få stadsområden har parish councils. På Nordirland finns det bara en kommunal nivå som kallas district councils och de tillhandahåller ett mycket mera begränsat serviceutbud än sina motsvarigheter i England, Skottland och Wales (se nedan).

I de delar av England som har behållit det lokala styrelseskicket med tre nivåer är den huvudsakliga kommunservicen uppdelad mellan shire county councils och shire district councils (se tabell 1). I övriga England och hela Skottland och Wales tillhandahåller unitary authorities all kommunservice, även om kommunerna i vissa fall via gemensamma styrelseorgan utövar tillsyn över sådana frågor som överskrider kommun- gränsema. Parish councils och community councils har, i de fall de existerar, små budgetar, begränsade befogenheter och förmedlar ett mycket begränsat serviceutbud. I England och Wales har de en lagstadgad

grundval och viss befogenhet att skaffa sig intäkter, medan de skotska community councils saknar lagstadgad grundval.

Både primär- och sekundärkommunful[mäktige består av direktvalda ledamöter. Valen sker genom en omröstning enligt principen majoritetsval i enmansvalkretsar. I primärkommunema företräder fullmäktigeleda- mötema särskilda orter inom kommunen. Ledamöterna av district councils och unitary authorities representerar i normala fall mellan 1 000 och 2 000 människor, medan ledamöterna av county councils har relativt stora valkretsar. De flesta ledamöterna i parish councils representerar inget speciellt politiskt parti och några av grevskapens county och district councils har fortfarande ett stort antal oberoende ledamöter. Den över- vägande delen av alla primärkommuner domineras emellertid av de stora nationella politiska partierna.

Tabell 1 : Den viktigaste servicen som tillhandahålls av primär kommunerna

England County Councils (länskommuner) Strategisk planering, motorvägar, trafik, socialtjänst, utbildning, bibliotek, sophantering, konsu- mentsk dd Lokala planfrågor, bostäder, miljö- skydd, torg och marknader, sop- hämtningen, kyrkogårdar och krematorier, fritidsverksamhet, turism, väljarregistrering

District Councils (distriktskommuner)

Unitary Councils (enhetskommuner) All kommunservice Metropolitan Borough Councils All kommunservice London Borou_hs All kommunservice Wales Unita councils (enhetskommuner) All kommunservrce Skottland Unita councils enhetskommuner) All kommunservice Nordirland District Councils (distriktskommuner)

Källa: Municipal Yearbook 1998

Miljö och hälsa, sophämtning och avfallshanterin , fritid

Hur ofta valen hålls varierar betydligt. Shire county councils, skotska och walesiska unitary councils, London boroughs och district councils på

Nordirland håller val till samtliga platser i fullmäktige vart fjärde år. District councils i de engelska storstadsregionema håller val under tre av fyra år — och en tredjedel av ledamöterna väljs vid varje val. Vissa av grevskapens district councils och unitary councils i England håller val till hela fullmäktige vart fjärde är, andra väljer en tredjedel av ledamöterna i varje val. Det finns inget formellt politiskt exekutivorgan och fullmäktige- ordföranden väljs därför av hela fullmäktige istället för att väljas direkt. Borgmästaren (en typiskt ceremoniell position som inte är lika in- flytelserik som positionen som ordförande) väljs också av hela fullmäktige — vanligtvis för ett år i taget. Valdeltagandet i de lokala valen är bland de lägsta i Västeuropa. Normalt röstar endast en tredjedel av de röst- berättigade i lokalvalen, jämfört med ett valdeltagande på 60—70 % i de allmänna valen. I de senaste lokalvalen (maj 1998) var valdeltagandet lägre än någon gång tidigare, mindre än 20 % i vissa områden.

Parish councils och community councils har mycket få anställda, om några alls -— i allmänhet endast en deltidsanställd tjänsteman för att admini- strera sammanträdena. Primärkommunema är däremot en stor arbets- givare, även om antalet anställda har sjunkit markant under senare år. De har fortfarande mer än två miljoner anställda, inklusive ett stort antal icke kvalificerade arbetare, kontors- och tjänstemannapersonal, lärare, social- arbetare, ingenjörer, fastighetsförvaltare och revisorer. De flesta kom- muner är organiserade i stora servicesektorer (till exempel för bostadsför- sörjning, socialtjänst, utbildning, planfrågor osv.) som leds av chefs- tjänstemän. Chef för hela personalen är vanligtvis en kommundirektör.

För att förstå i vilken utsträckning de lokala styrelseorganen och parish councils har kommit att ersätta den styrelse på ”mesonivå” som saknas i Storbritannien, måste man beskriva deras utveckling under senare år. Både kommunernas strukturer och funktioner har förändrats i snabb takt. Mellan 1979 och 1997 antog parlamentet mer än 150 olika lagar som direkt påverkade kommunernas befogenheter och ansvarsområden. Resultatet har blivit att kommunstrukturen har blivit alltmer komplicerad och varierande under de senaste femton åren — i synnerhet i England, där vissa områden numera har en kommunal styrelsenivå medan andra fortfarande har två eller tre nivåer (som förklarats ovan). På samma sätt har skillnaderna mellan de kommunala strukturerna i England, Skottland och Wales blivit mer markanta.

Det moderna lokala självstyrets grundläggande struktur i kungarikets alla delar kom till under 1800—talet. På 1800—talet växte tre grundläggande nivåer fram — parishes, boroughs och counties — som erkändes genom lag

mot slutet av seklet (till exempel genom lagarna om kommunal själv- styrelse 1888 och 1894 som gällde England och Wales). Under första hälften av 1900—talet gjorde den snabba och ojämna befolkningsökningen att man var tvungen att dra om gränserna. Under denna period fick kommunerna också ständigt nya befogenheter och ansvarsområden. Detta resulterade i att många kommuner under 1930—talet drev större kom- munala bolag, kollektivtrafik, flygplatser, hamnar och telefonnät, utöver de funktioner de fortfarande har kvar i dag (se nedan).

Under perioden omedelbart efter kriget lämnade kommunerna ifrån sig kontrollen över sådana kommunala bolag som vatten, gas och elektricitet, då dessa nationaliserades av centralmakten. Kommunerna spelade emellertid en avgörande roll för uppbyggnaden av välfärdsstaten, i synnerhet när det gällde att ombesörja behovet av utbildning och bostäder — kommunerna byggde mer än 1 miljon nya bostäder och öppnade i genomsnitt en ny skola om dagen i slutet på 1940—talet och på 1950—talet.

Kommunstrukturema omorganiserades i London tidigt på 1960—talet, i det övriga England och i Wales 1972 och i Skottland 1973. Resultaten blev en struktur med två nivåer i London och de andra sex storstads- regionema i England (metropolitan county councils och metropolitan districts, eller boroughs i London). I grevskapen utanför storstads- regionema i England och Wales behöll man strukturen med tre nivåer (county councils, district councils och parish/town councils) men med nya gränsdragningar (figur 2). I Skottland inrättades två större nivåer. Den första kommunnivån bestod av tolv så kallade ”regional councils” (regionkommuner), eller på tre platser ”island councils” (ö-kommuner). Den andra nivån utgjordes av 53 distriktskommuner. På de flesta håll i Skottland fanns även sekundärkommuner i form av cirka 1 350 frivilliga och vanligtvis ganska obetydliga community councils.

Man hade kommit överens om en liknande struktur för Nordirland i början av 1970—talet, men som en följd av oroligheterna i ”provinsen” infördes nästan omedelbart direktstyre från Westminster för Nordirland. Områdesstyrelser och andra organ, tillsatta av ministern för Nordirland, fick kontrollen över de flesta servicesektorema. De 26 district councils behöll ansvaret för endast tre viktigare funktioner och fick nominera maximalt 40 % av ledamöterna i områdesstyrelsema. Den verkliga kon- trollen över nästan alla andra serviceområden utövades emellertid av, och fortsätter att utövas av centralmakten i form av the Northern Ireland Office (departementet för Nordirland).

Under 1980—talet genomfördes ytterligare viktiga förändringar av kommunstrukturen i England i och med avskaffandet av the Greater London Council och storstadsregionemas metropolitan county councils (se figur 2) i enlighet med lagen om kommunal självstyrelse från 1985. Deras ansvarsområden fördes över till kommunerna på den lägre nivån (dvs.

London boroughs och metropolitan district councils) samt till olika gemensamma styrelser, tillsatta organ och i vissa fall till de centrala regeringsdepartementen.

Ytterligare en omgång större omorganiseringar som ägde rum i mitten av 1990—talet resulterade i att nya unitary authorities (i vilka funktionerna hos regional/county councils och district councils slogs samman) in- rättades i hela Skottland (32 councils) och Wales (22 councils) från och med april 1996, och att en hybridstruktur skapades utanför de engelska storstadsregionema i enlighet med figur 1 ovan.

Under de senaste tjugo åren har inte bara dessa stora omorganiseringar kunnat bevittnas, utan också en stadig minskning av de brittiska kom- munernas maktbefogenheter. Kommunerna har visserligen behållit viktiga ansvarsområden. Utrymmet för den kommunala handlingsfriheten och innovationsförrnågan har dock minskats betydligt. Kommunerna har genom lag ålagts att avstå viktiga ansvarsområden till nya icke—valda organ och låta ett allt större antal av sina kvarvarande funktioner konkurrensutsättas. De måste också använda professionella och ideella leverantörer av tjänster där dessa visar sig vara mer kostnadseffektiva än de egna anställda. Resultatet har blivit att ansvaret för förvaltningen på mellannivån har blivit alltmer splittrat.

Centralmakten har utöver detta infört stränga kontroller av kom- munernas budgetar. Kommunernas utgifter uppgår för närvarande till 75 miljarder pund per år i Storbritannien — vilket svarar för 25 % av de totala offentliga utgifterna och 11 % av Storbritanniens BNP. De två största ut- giftsområdena är utbildning, som står för en tredjedel av alla kommunala utgifter, och bostadsförsörjningen, som tar närmare en femtedel av kom- munemas samtliga resurser i anspråk.140

Kommunernas budgetar har fyra huvudsakliga inkomstkällor: ' kommunalskatt (baseras på fastighetsinnehavets värde),

0 lokal företagsskatt, ' avgifter som kommunerna tar ut av serviceanvändama,

.

statsbidrag.

Centralmaktens kontroll över kommunernas utgifter har utövats på i huvudsak tre sätt under de senaste femton åren. För det första har för- ändringar i lagstiftningen ökat kommunemas beroende av de inkomst- källor som de nationella parlamentet beslutar om. I synnerhet har andelen kommunala utgifter som baseras på statsbidragen vuxit. För det andra har centralmakten övertagit kommunernas makt att besluta om företags- skattens storlek och som en följd av detta svarar den kommunala beskatt- ningen för mindre än en femtedel av kommunernas samtliga utgifter. För det tredje har ministrarna skaffat sig befogenheter att styra den totala nivån på kommunernas utgifter genom ett förfarande som kallas ”capping”

(att sätta tak för skatterna). Detta gör det möjligt för dem att begära att kommuner, vilkas budgetar överskrider det tak som regeringen finner lämpligt, minskar den planerade upplåningen och/eller den lokala skattesatsen. Kommuner som inte följer dessa anvisningar kan få sina statsbidrag från centralmakten minskade. Följden har blivit att majoriteten av kommunerna numera antar budgetar som håller sig till den nivå, eller under den nivå som centralmakten anser vara nödvändig. Under budgetåret 1998/99 till exempel, antog endast en kommun en budget som låg över den nivå som ministrarna fastställt.

Det är uppenbart att den sammanlagda effekten av denna politik har varit att kommunemas självbestämmande har försvagats. De lokala politik- erna beslutar nu vilka utgiftsområden som bör prioriteras inom ramarna för den externt ålagda budgeten, snarare än att avgöra vilken sammanlagd utgiftsnivå som kommuninvånarna kan acceptera. Dessutom har utgifts- taken som centralmakten har fastställt inneburit att kommunerna måste skära ner på utgifterna i reella termer — antingen genom att göra betydande effektivitetsbesparingar eller genom att minska utgifterna för kommun- servicen. De årliga budgetbesluten som ledamöterna av kommunfull- mäktige fattar är därför numera fokuserade på de utgiftsområden som man kan skära ned på, för att på så sätt slå vakt om de serviceområden som ses som oumbärliga.

Dessa huvudtendenser kan illustreras beträffande viktiga funktioner som utbildning och ekonomisk utveckling. I stora drag kan man säga att den övre kommunnivån hade ledningsansvaret för utbildningen upp till universitetsnivån fram till mitten på 1980—talet. County councils fast- ställde de politiska riktlinjerna, övervakade standarderna, anställde lärare och lektorer och fördelade resurserna till skolor och gymnasier. När man avskaffade storstadsregionemas counties, överfördes dessa befogenheter till boroughs i storstadsregionema (med undantag för London, där de från början hörde till den separata myndigheten ”the Inner London Education Authority”). Sedan mitten på 1980—talet har centralmakten tagit ifrån kommunerna makten att bestämma över vad som ska läras ut i skolorna, och ersatt den lokala handlingsfriheten med en nationell läroplan. Central- makten har också specificerat hur och när elever ska examineras, infört ett stort antal nya prov på olika stadier under barnens skolgång, och krävt att kunskapsnivåema ska offentliggöras i förrn av ”league tables” för den nationella skolan. Skolinspektörernas befogenheter har också stärkts och inbegriper nu ett ansvar att rapportera om undervisningsstandarden i skolorna och om det understöd som kommunerna ger är adekvat. Gymnasier för vidareutbildning (som bedriver utbildning för ungdomar över 16 år) har gjorts självständiga i förhållande till kommunerna och de tilldelas numera sina resurser från en nationell myndighet. Styrelsen över skolorna, inklusive besluten om resursanvändningen, har också delegerats

till enskilda institutioner, rektorerna har i praktiken blivit lokala chefer, och riktlinjerna för skolorna bestäms av styrelser, som vanligtvis består av föräldrar, personal och andra personer som kan bistå med särskild expertis. I det stora hela utgör utbildningsväsendet ett exempel på det stadiga urholkandet av förvaltningen på mellannivå, med kommuner som överlåter kontrollfunktioner både uppåt till centralmakten och nedåt till enskilda skolor och gymnasier.

Till skillnad från utbildningsväsendet, som har hört till de kommunala styrelseorganens ansvarsområden under årtionden, har de kommunala styrelseorganen haft få lagstadgade skyldigheter på området ekonomisk utveckling. Nästan alla kommuner har dock blivit mer och mer engagerade i frågor som rör den ekonomiska utvecklingen under de senaste tjugo åren, och vissa större kommuner har inrättat avdelningar för ekonomisk ut- veckling som har miljonbudgetar. Ett antal faktorer har bidragit till denna trend, varav tre framstår som särskilt betydelsefulla. För det första den snabba ökningen av arbetslösheten under 1970— och 1980—talen, i synner- het i områden där ekonomin baserades på traditionell tillverkningsindustri. För det andra avvecklingen av centralmaktens regionalpolitiska stöd under 1980—talet. För det tredje den alltmer omfattande användningen av stöd från ERDF och ESF, särskilt i områden som utsetts till målregioner 1 och 2.

Statsmakten har emellertid försökt att begränsa kommunemas roll även på detta område. När man 1988 införde nya myndigheter som skulle driva utbildnings- och företagsprogram betraktades detta av kommunerna som en direkt utmaning riktad mot deras egen roll i utvecklingen. De nya myn- digheterna — 82 Training and Enterprise Councils, TEC (utbildnings- och företagsråd) i England och Wales och 22 Local Enterprise Companies (bolag för lokal företagsamhet) i Skottland — leddes av icke—valda, lokala affärsidkare och fick största delen av sina resurser genom att genomföra statliga utbildningsprogram. En liknande oro uttrycktes när ”one—stop shop-myndigheterna” lanserades 1992. De var avsedda att sammanföra de lokala myndigheternas åtgärder, inklusive kommunernas, och utgöra en enda tillträdesport till stöd för småföretagare. I juli 1996 fanns det 89 Business Link Companies i England, 40 ”Business Shops” i Skottland och ett nätverk som kallas ”Business Connect”, som fyller en liknande funktion i Wales. Dessa har stärkt den privata sektorns roll på bekostnad av de offentliga myndighetemaf'” och i vissa områden har lokala handels- kammare och TEC gått samman för att skapa mäktiga affärsledda organisationer. I andra delar av landet har handelskamrama, TEC och kommunerna inlett samarbete. Deras försök att samordna sina verksam- heter har emellertid försvårats av olika praktiska problem (till exempel sammanfaller sällan gränserna för de olika organens ansvarsområden), och många lokala organ har velat behålla sina egna favoritprojekt. En full—

ständig rationalisering har därför inte varit möjlig.142 Ännu viktigare i detta sammanhang är att de nya samarbetsformema har saknat kapacitet att ta itu med sådana viktiga strategiska funktioner som att locka till sig investe- ringar och att bedriva lobbyarbete för att få EU—stöd och förvalta det.

På det hela taget har alltså kommunernas förmåga att utöva förvaltning på mellannivå kraftigt begränsats under senare år, på minst tre betydelse- fulla sätt. För det första tenderar de vara för små för att utöva vissa viktiga strategiska funktioner — det har exempelvis inte funnits någon strategisk myndighet för huvudstadens citykäma sedan 1985. För det andra har deras verksamheter och budgetar reglerats i detalj och minskats i reella termer av centralmakten. För det tredje saknar kommunerna kompetens på större politikområden och har därför varken inflytande över eller verksamhet på en lång rad viktiga serviceområden, som tillhör icke-kommunala myndig- heter och organisationer.

3 Icke-vald förvaltning på mellannivå i Storbritannien

Till skillnad från situationen i ett antal andra europeiska länder där viktiga funktioner har decentraliserats under senare år, har man i Storbritannien i allmänhet betraktat regionalt styre och regionalism som en omodern före- teelse under de senaste tjugo åren. Medan regeringen har skärpt sitt grepp avsevärt om uppläggningen av politiken, som i allt högre grad har dominerats av nationella perspektiv och intressen, har den samtidigt varit helt beroende av de underordnade organen för att verkställa ett stort antal politiska beslut. På grund av sin misstro mot kommunerna har regeringen därför i allt större utsträckning förlitat sig på ett antal icke—folkvalda organ för att planera och tillhandahålla en effektiv regional förvaltning och service.'43

Den första större gruppen av sådana organ är regionalt organiserade, halvautonoma organ som är knutna till de centrala regeringsdeparte- menten. Före privatiseringama under 1980—talet och början på 1990—talet drevs ett stort antal regionalt organiserade serviceorgan som statliga affärsverk. Ett fåtal allmänna serviceorgan, till exempel vattenverket i Skottland, är fortfarande i statlig ägo, men de tillhör numera undantagen. Av mycket större betydelse för den nuvarande regionala förvalt- ningsstrukturen är de nya ”exekutiva organen”. De inrättades som ett resultat av en serie omfattande reformer, kända som ”Next Step— initiativet”, för att tillhandahålla statlig service som man inte ansåg kunde överlåtas till den privata sektorn, men som regeringen ville hålla helt och hållet åtskild från ministeriemas politikutforrnande funktioner. Två viktiga exempel är ett nytt verk som administrerar sociala bidrag och ett arbets-

marknadsverk med ansvar för erbjuda service av olika slag till de arbets- lösa, och dessa samt många andra verk har utvecklat regionala strukturer för att kunna tillhandahålla sina tjänster. Anledningen till att man inrättade dem var dock en strävan efter effektivitetsbesparingar genom införandet av en mer ”affärsliknande” praxis, snarare än en insikt om behovet av en förstärkt infrastruktur för förvaltningen på mellannivå.

På ett liknande sätt har man reformerat den statliga hälso- och sjuk- vården för att den ska tillhandahålla en mer effektiv service, även om den regionala strukturen har behållits. Fram till början på 1990—talet admini- strerades den allmänna hälso- och sjukvården av en struktur bestående av två nivåer, dels de strategiska regionala hälso- och sjukvårdsmyndig- heterna och dels hälso- och sjukvårdsmyndighetema på distriktsnivå. Reformer som innebar att nya marknadsliknande strukturer skapades, ledde till att sjukvårdsmyndighetema på distriktsnivån ersattes av själv- styrande stiftelser, men att den övergripande regionala strukturen bibehölls (med åtta avdelningar).

Separata regionala strukturer täcker också ett stort antal andra funk- tioner, som polisväsendet, den ekonomiska utvecklingen, turismen, den regional kulturen och främjandet av den kulturella och idrottsliga verk- samheten. Under 1990—talet har man även kunnat bevittna två andra viktiga utvecklingsskeenden inom den engelska förvaltningen på mellan- nivå — tillkomsten av ”Government Regional Ojfices,” GRO och återupp- livandet av regionala kommunalförbund.

4 Government Regional Offices

De statliga regionkontoren, Government Regional Offices, GRO, inrättades 1994 som en direkt reaktion på den växande insikten om svårigheterna att samordna regeringspolitiken på regional nivå. Ett viktigt exempel är det enorma antalet projekt för förnyelse av städerna (till exempel Urban Programme, Enterprise Zones, Urban Development Grants, Task Forces, Urban Development Corporations, Derelict Land Grant och Housing Action Zones, City Grant och City Challenge), som pågick samtidigt och överlappade en mängd andra program, till exempel inom regionalpolitiken, EU—finansierade projekt, kommunemas verksamheter, regionala investe- ringsorgan, en statligt myndighet för förnyelse av städerna och en lång rad organisationer som arbetade för främjandet av landsbygdens utveckling. Det var omöjligt att integrera verksamheten hos dessa olika organ, eftersom de inte hade samma målsättningar, målområden eller admini- strativa förfaranden. Bristen på samordning kritiserades skarpt av parla- mentet, riksrevisionsverket och revisionskommittén — den senare talade om ett ”lapptäcke” av initiativ som saknade samordning. Som svar på

denna kritik slog regeringen samman tjugo större förnyelseprogram, vilka finansierades av fem nyckeldepartement — departementen för miljö (DoE), handel och industri (DoTI), arbetsmarknad, utbildning och inrikesde- partementet — till en enda ”fömyelsebudget” (Single Regeneration Budget, SRB), som uppgick till nästan 1,5 miljarder pund. Regeringen slog också samman funktioner som tidigare hade hört till fyra olika departement — departementen för miljö, handel och industri, kommunikation och arbets- marknad — för att skapa Government Regional Offices, vilka har två över- gripande syften. Först och främst ska de utgöra en samlad punkt för tillträdet till de program som de fyra departementen understödjer. För det andra ska de skapa samarbete mellan de viktigaste offentliga myndig- heterna och företagen i regionen för att maximera den regionala eko- nomins konkurrenskraft. Utöver detta har vissa kontor förmedlat bilden av att de företräder regionen och dess behov inför centralmakten. I praktiken betraktas de dock av de lokala aktörerna som centralmaktens förlängda arm, med en personal och ledning som består av tjänstemän, anställda av staten och ansvariga inför ministramaf'”

Det finns skillnader mellan de statliga regionkontoren. Några av dessa skillnader är ett resultat av den (begränsade) autonomi som de har när det gäller att utveckla processer och strukturer som återspeglar de särskilda behoven i regionen. Andra återspeglar skillnader i den ställning som de givits och nivåema på de resurser som de har tillgång till. Londons Government Office rapporterar till exempel direkt till en regerings- kommitté, medan kontoren i andra regioner ansvarar inför ministrarna från de fyra deltagande departementen och inför ministrar med särskilt ansvar för särskilda delar av landet. På liknande sätt administrerar de statliga regionkontoren för Merseyside och nordöstra och västra Midlands mycket större förnyelseprogram (finansierade av inhemska källor och EU—källor) än sina motsvarigheter i mera välbärgade områden.

I aktuella studier om förvaltningen av EU—programmen i olika regioner har också belysts skillnaderna i tillvägagångssätt mellan olika GRO:s och variationer i graden av administrativ effektivitet som uppnåtts av de olika GRO:s.145 Det finns också de som hävdar att olika regioner har förvaltat de första omgångarna av SRB på olika sätt. Vissa kommuner anser att regionchefens bakgrund påverkar tillvägagångssättet. De regionkontor som leds av tidigare anställda på miljödepartementet betraktas i allmänhet som mer sympatiskt inställda till kommunala frågor, medan regionchefer som kommer från departementet för handel och industri anses vara mer in- riktade på arbetet med lokala företag.

Samtidigt som de statliga regionkontoren representerar ett viktigt steg i utvecklingen, utgör de fortfarande en ofullständig och relativt svag form av förvaltning på mellannivå. De har ansetts sakna demokratisk legitimitet på grund av frånvaron av mekanismer som gör det möjligt för den lokala

befolkningen eller lokalt valda representanter att utkräva ansvar. De har också haft svårt att skapa den integration som var deras raison d 'etre. Budgetama som kommer från de olika centrala regeringsdepartementen har ofta förblivit separata och många GRO:s har också stött på både fysiska och kulturella hinder i samarbetet mellan de anställda från de tidigare separata regionala förgreningama i de fyra departementen. (I vissa fall har personalen fortsatt att arbeta på olika håll under en viss period efter att de ”integrerats”). ; GRO:s är också mycket svagare än de territoriella departementen i | Skottland, Wales och på Nordirland, eftersom de saknar ansvar för verksamheten i viktiga departement i Whitehall, inklusive departementen för jordbruk, kultur, idrott och media, hälso- och sjukvård, social- försäkringar, utbildning eller inrikesdepartementet. Detta begränsar deras kapacitet att tillhandahålla strategiska överblickar och att främja in- tegrerade lösningar på komplexa och sammanhängande problem som kriminalitet, dålig hälsa, arbetslöshet och social utslagning. Lika viktigt är det faktum att de har få formella anknytningar till exekutiva myndigheter och andra statliga myndigheter som inte hör till departementen, som till exempel the Housing Corporation (allmännyttans bostadsföretag), the Rural Development Commission och the Environment Agency, vilkas verksamheter påverkar de program som regionkontoren administrerar.

5 Regionala kommunalförbund

Det andra viktiga utvecklingsskeendet under senare år kan beskrivas som ”den engelska regionalismens renässans”. Det har inneburit att informella allianser mellan grannkommuner åter har bildats och har kopplats direkt till det starka incitament till ökat kommunalt samarbete som EU- programmens regionala grundval utgör.

Under 1980—talet upprättade ett litet antal framsynta kommuner (däribland Birmingham City Council, Strathclyde Regional Council, Cleveland och Kent County Councils) bilaterala förbindelser med kommissionen och ”belönades” med inflytande i Bryssel och tillträde till olika finansieringsmöjligheter.146 Från och med början på 1990—talet klargjorde emellertid kommissionen att kommunerna var tvungna att inleda ett mycket närmare samarbete med sina grannar i regionen för att i fortsättningen kunna åtnjuta dessa bidrag.147 Denna styrning överskred vida kraven som fastställts i bestämmelserna för strukturfondema, och den kan ses som ett avsiktligt försök från kommissionens sida att använda strukturfondema för att höja regionernas och regionalismens profil i den v, inhemska debatten på ett sätt som, åtminstone fram till nyligen, gick emot regeringens politik.148

I frånvaro av en folkvald, regional styrelsenivå, fick kommissionens hållning kommunerna i England att bilda allianser som ofta baserades på i stort sett stagnerade regionala fora och förbund, vilka tidigare hade funnits till för att utarbeta riktlinjer för den regionala planeringen, innan detta började ogillas av centralmakten under 1980—talet?” Några andra viktiga myndigheter inledde liknande försök att stärka sin kapacitet att agera på den regionala nivån, vilket till exempel resulterade i förslagen att inrätta regionala handelskammare och T EG:s.150

Kommunernas försök att ”bygga regioner” har emellertid stött på betydande svårigheter, särskilt i de områden i England som saknar en stark regional identitet.ISI Gamla rivaliteter mellan grannkommuner förstärktes när centralmakten gjorde en översyn av de kommunala strukturerna på ett sätt som skapade osämja mellan district councils och county councils.l52 Samarbetet mellan grannkommunerna motverkades också av inhemska ”konkurrensprogram” som tilldelade medel till förnyelse på grundval av konkurrens mellan olika orter. Det är därför knappast förvånande att sammanhållningen och effektiviteten i de regionala allianserna har varierat avsevärt.153 Till och med i områden som i nordväst, där samarbete tidigare visat sig vara nästan omöjligt, har kommunerna emellertid blivit allt skickligare på att visa upp en enad ”regional front”.I54

Som ett resultat av detta hade nästan samtliga kommuner i mitten på 1990—talet gått med i regionala nätverk för att bedriva lobbying för EU- medel. Många grannkommuner slog samman sina resurser både när det gäller ekonomi och personal, till exempel genom att dela regionala kontor i Bryssel på ett sätt som stod i tydlig kontrast till 1980—talet och början på 1990—talet, när ledande kommuner i Storbritannien etablerade sig i Bryssel med särskild avsikt att skapa konkurrensfördelar gentemot grannkom- munema.155

Denna utveckling är viktig, kanske till och med anmärkningsvärd, med tanke på centralmaktens kompromisslösa motstånd mot alla former av konstitutionella eller politiska regionala yttringar156 och dess instinktiva motvilja mot regional, strategisk planering.157 Utvecklingens verknings- grad bör dock inte överdrivas. Den Europeiska kommissionens ökade be- tydelse har åtminstone inte hittills lett till någon radikal omsvängning i relationerna mellan den centrala och den kommunala nivån. Den natio— nella regeringens och kommissionens prioriteringar förstärker i själva verket ofta varandra och kraven på överensstämmelse när det gäller finansieringar har lett till att EU och de inhemska bidragsregimema har knutits samman på den lokala nivån. Av denna anledning har kommis- sionens växande inflytande inte nämnvärt försvagat den nationella rege- ringens position. I stället har EU—programmen ofta antagit en tydligt brittisk prägel efter att de ”filtrerats” genom de centrala regeringsorganen. (Ett exempel är sammansättningen av de lokala samarbetsorganen och det

sätt varpå Storbritanniens regering lyckades kapa åt sig EU—program för att skapa en ”Regional Challenge” från vilken stöd tilldelades på grundval av konkurrenspräglade anbud — en metod som hämtats från inhemska program och som inte stämmer överens med de behovsgrundade kriteria som vanligtvis tillämpas av EU—kommissionen).

I det stora hela fortsätter därför centralmaktens kontrollfunktion att vara det dominerande kännetecknet för implementeringen av strukturfon- dema i Storbritannien.158 Denna situation skiljer sig därför från den i Frankrike, där EU—politiken betraktas som ett ”politiskt redskap i händerna på lokala aktörer för att omdefiniera sina relationer till staten”,159 och i Tyskland där delstaterna har lyckats vinna inflytande över EU— politiken både direkt och genom utvecklingen av en stark ”inhemsk Europapolitik”.'60 I Storbritannien är det få kommuner som förväntar sig kunna, eller ens försöker, påverka EU:s politiska dagordning. I stället ser de som sin uppgift att hålla sig tillräckligt väl informerade för att kunna reagera på, snarare än att kunna forma, framtida politiska initiativ för att maximera sin andel av EU—medlen.'6'

6 Framtida utvecklingstendenser

Den fragmenterade och något ad hoc—liknande strukturen inom för- valtningen på mellannivå som för närvarande kännetecknar Storbritannien i allmänhet och England i synnerhet, innebär två större problem. För det första har ansvarsfördelningen blivit oklar när centralmakten har överfört maktbefogenheter till exekutiva myndigheter och andra lokala och regionala quangos (quasi—autonomous non—governmental organisations). Många serviceuppgifter som för tjugo år sedan hörde till kommun- politikemas ansvarsområden, utförs nu av icke-folkvalda organ som endast är ansvariga inför sina ministrar i regeringen. Dessutom har den allt vanligare uppdelningen mellan utformningen av politiken (som sker i de centrala departementen) och tillhandahållandet av service (som utförs av de exekutiva organen) gjort den traditionella idén om ministeransvar otydlig. Förr hölls ministrarna ansvariga inför parlamentet. Under senare år har emellertid de icke valda verkställande cheferna, till skillnad från de valda ministrarna, i allt högre utsträckning ställts till svars för verksam- hetsfrågor.

Det andra stora problemet med den nuvarande organisationen är att politiken fortsätter att utformas och implementeras av departement och myndigheter som är organiserade kring traditionella funktioner som exempelvis industri, arbetsmarknad, utbildning, hälso- och sjukvård, miljö, social service och så vidare. I kombination med de splittrade an- svarsområdena på den lokala nivån bidrar detta till svårigheterna att ut-

arbeta integrerade strategier eller att samordna tillhandahållandet av service. Som en följd av detta måste servicebrukama, i synnerhet de mest utsatta samhällsmedborgarna, ha kontakt med en mängd olika myndig- heter, vilkas ansvarsområden överlappar med varandra eller till och med är motstridiga. Dessa problem har varit särskilt markanta inom det sociala omsorgsområdet, där hälso- och sjukvårdsmyndighetema och social- tjänsten har haft svårigheter att samordna sina verksamheter, men de har också haft allvarliga konsekvenser inom andra områden.

Det finns nu ett ökat medvetande om de effekter som ett serviceområde kan ha på andra områden och det sätt varpå ett antal angelägna problem — till exempel tilltagande kriminalitet och en hållbar miljöutveckling — endast kan hanteras effektivt genom en politik som skär igenom de traditionella serviceområdena. Detta har i sin tur resulterat i en växande insikt om behovet av ett mera ”holistiskt” styrelsesätt. Det står emellertid klart att både de kommunala och centrala styrelsenivåema finner det svårt att utforma och förverkliga så kallade ”förenade” politiska handlingslinjer inom de existerande strukturerna. Medan dessa problem har varit mindre akuta i vissa fall på Nordirland, i Skottland och Wales, på grund av de territoriella departementen som är ansvariga för de flesta politiska om- , råden med undantag för utrikespolitik och ekonomisk politik, är det ett all- mänt erkänt faktum att både de centrala och de lokala styrelseorganen måste finna nya sätt att arbeta såväl över de interna organisatoriska gränserna som tillsammans med privata och frivilliga organ.

Den övergripande bilden är alltså av en situation där frånvaron av en formell och systematisk ”mesostyrelse” inte har lämnat utrymmet för regionalpolitik tomt, men däremot gjort det splittrat och omtvistat. EU- politikens växande betydelse, i synnerhet strukturfondemas program, och den ökande insikten om sammanlänkningen mellan den lokala ekonomin och viktiga politiska problem har fått centralmakten att inrätta en rad olika _ icke—valda organ som ska administrera dess politik på mellannivån. Sam- ' tidigt har kommunerna och andra lokala organ i allt större utsträckning försökt samordna sina verksamheter genom att skapa regionala strukturer underifrån. 1

En mängd reformer som nu verkställs av den nyvalda labourregeringen & bör åtminstone i viss utsträckning kunna angripa dessa problem. Enligt ny lagstiftning, som för närvarande bereds i det nationella parlamentet, ska betydande maktbefogenheter överlåtas till valda församlingar i Skottland och Wales. Båda församlingar kommer att väljas direkt. Den walesiska församlingen kommer till exempel att ha ett sextiotal ledamöter som väljs vart fjärde år och som representerar olika valkretsar. Den skotska försam— lingen kommer att bli förhållandevis mäktigare än sin walesiska mot- svarighet, men båda kommer att vara ansvariga för en stor mängd politik- områden och allmänna serviceområden som för närvarande lyder under

ministrarna för Wales och Skottland (i Storbritanniens regering), till exempel hälso- och sjukvård, kommunservice, underhåll av lokala vägar och tjänster som tillhandahålls av ett stort antal offentliga organ. De kommer att ha handlingsfrihet när det gäller de budgetar som för när- varande förvaltas av departementen för Wales och Skottland (för Wales del uppgår denna för närvarande till cirka 7 miljarder pund). Utöver detta kommer den skotska församlingen att ha begränsade beskattningsrättig- heter.

Församlingamas ordförande kommer att väljas av hela församlingen och kommer därför med största säkerhet att vara ledarna för majoritets- partiema i varje land. De kommer att utse en exekutivkommitté, vars leda- möter kommer att sitta ordförande i en rad andra kommittéer som täcker områden som utbildning, hälso- och sjukvård, miljö, ekonomisk ut- veckling, social service och så vidare. Församlingama kommer dessutom att ha olika slags förfaranden för att hantera regionala frågor. Den walesiska församlingen kommer till exempel att ha ett antal ”regionala kommittéer”, bestående av ledamöter som valts från de relevanta om- rådena, som ska ge församlingen som helhet råd när det gäller frågor som påverkar deras ”region”.

I England kommer de nya Regional Development Agencies, RDA, att bli ansvariga för att främja en hållbar ekonomisk och social utveckling i regionerna och för att samordna verksamheten mellan andra organ som är involverade i utbildning, investeringar, förnyelse och företagsunderstöd. De kommer att ta över redan existerande ansvarsområden från en rad nationella och regionala organ, inklusive GRO:s, English Partnerships och Rural Development Commission, och arbeta tillsammans med en lång rad andra organ som ansvarar för utbildning, hälso- och sjukvård, polis- väsende, kultur och turism. De kommer också att ha viktiga konsultativa och rådgivande uppgifter, leda beredningen av regionala ekonomiska strategier och spela en viktig roll när det gäller att marknadsföra regionerna som företagsorter och utveckla EU—finansierade program.

De regionala utvecklingsorganen RDA:s kommer att vara offentliga organ som är ansvariga inför ministrarna, men som inte ingår i departementen och som enligt regeringsförslagets ordalydelse också ska vara ”mottagliga för regionala synpunkter”.162 Tolv styrelseledamöter från näringslivet, fackföreningarna, kommunerna, utbildnings- och frivillig- sektom kommer att utöva tillsyn över utvecklingsorganen. Regeringens förslag slår fast att styrelserna ska vara affärsledda, men att fyra kom- munalpolitiker ska ingå.

Den tydliga avsikten är att inrättandet av RDA:s ska bidra till att skapa en känsla av regional identitet och utveckla regionala möjligheter i England. Av regeringens riktlinjer framgår att detta kommer att ta tid, men att det på längre sikt kan leda till att ytterligare funktioner och

ansvarsområden förs över till regionala strukturer. Man räknar med att de regionala utvecklingsorganens verksamhet i vissa regioner kommer att ledas av regionala kammare, bestående av valda representanter som kommer från kommunerna och andra regionala parter. Dessa kommer att fungera som ett forum för diskussioner om frågor som gäller kom- munikation, planering och förnyelse, och kommer att bygga på redan existerande regionala kommunalförbund. De representerar därför ett över- gångsstadium till direkt valda regionala styrelser. Åtminstone för när- varande finns det inga fasta planer på direkt valda regionala församlingar, förutom i London, där en ny strategisk myndighet som omfattar hela staden (the Greater London Authority), med 25 ledamöter och en direkt- vald borgmästare kommer att inleda sin verksamhet är 2000.163

Sammanfattningsvis är således den nya regeringens förslag utformade för att överlåta makt till regionerna och att demokratisera förvaltningen på mellannivå. Förslagen syftar också till att förstärka Storbritanniens kapa- citet att hantera frågor på regional nivå genom att ge Storbritannien regionala institutioner som är jämbördiga med dem som enligt nyare forskning164 har spelat en nyckelroll för att säkra framgången för några av de ekonomiskt mest framgångsrika områdena i Europa. I vilken utsträck- ning de föreslagna åtgärderna kommer att kunna uppnå målsättningarna kan naturligtvis inte bedömas i detta tidiga skede. Det står emellertid klart att de utgör ett viktigt experiment när det gäller decentraliseringen till den regionala nivån i en mycket centraliserad stat, och med all säkerhet kommer de att förändra utseendet på förvaltningen på mellannivå i Storbritannien nästan intill oigenkännlighet under de första åren på nästa årtusende.

LITTERATUR

Bache I. George S. och Rhodes R. A. W. (1996) ”The European Union, Cohesion Policy and Sub-national Authorities in the United Kingdom” i Hooghe L. (red.) Cohesion policy and European integration: building multi-level governance, Oxford, Clarendon Press, s. 294-319. Balme R. och LeGales P. (1997) ”Stars and Black Holes: French regions and Cities in the European Galaxy” i Goldsmith M. och Klaussen K. (red.) European Integration and Local Government, Cheltenham, Edward Elgar, s. 146—171. Barber S. och Millns T. (1993) Building the New Europe. London, Association of Country Councils. Bennett R. J. och Krebs G. (1994) ”Local Economic Development Partnerships: An Analysis of Policy Networks in EC-LEDA Local Employment Development Strategies”, Regional Studies 28 (2) s. 119-140. Bunch M. och Holliday I. (1993) ”Institutional Emergence: the Case of the North West of England” Regional Policy and Politics, 3 s. 9-50. Cooke P. (1996) ”Policy Networks, Innovation Networks and Regional Policy: a Review of the Literature and an Example from South Wales” i Heinelt H. och Smith R. Policy Networks and European Structural Funds, Aldershot, Avebury, s. 26-45. Cooke P. och Morgan K. (1994) ”Growth Regions under Duress: Renewal Strategies in Baden Wurttemburg and Emilia Romagna” i A. Amin och N. Thrift (red.) Globalization, Institutions and Regional Development in Europe. Oxford, OUP. Crouch C. och Marquand D. (red.) (1989) The New Centralism: Britain Out of Step in Europe, Oxford, Basil Blackwell. Department of the Environment, Transport and the Regions (1998a) Building Partnerships for Prosperity: Sustainable Growth, Competitiveness and Employment in the English Regions, HMSO, London. Department of the Environment, Transport and the Regions (1998b) A Mayor and Assembly for London: the Government 's Proposal for Modernising the Governance of London. DoE (1996) Local Government Financial Statistics, England No 6, HMSO, London. Grahl T. och Teague P. (1990) 1992 - The Big Market: the Future of the European Community, London, Lawrence and Wishart. Himmelman A. T. (1996) ”On the Theory and Practice of

Transformational Collaboration: From Social Service to Social

Justice”, i C. Huxham (red.) Creating Collaborative Advantage, London: Sage, s. 19-43.

Hooghe L. och Keating M. (1994) ”The Politics of European Union Regional Policy” Journal of European Public Policy 1 (3) s. 367-393. Jeffrey C. (1997) ”Towards a ,Third Level” in Europe? The German Länder in the European Union” Political Studies 44 (2) s. 253- 266. Leonardi R. (1992) ”The Role of Sub-national Institutions in European Integration” Regional Politics and Policy 2 (1 och 2) s. 1-13. Loughlin J. (1997) ”Wales in Europe: Welsh Regional Actors and European Integration”. Papers in Planning Research 164, Cardiff, Department of City and Regional Planning, University of Wales. Martin S.J. (1997a) EU Capital Funding and Local Authority in England and Wales. London, Audit Commission. Martin S.J. (1997b) ”The Effects of EU Regional Policies on Local Institutional Structures and Policies” i The Coherence of EU Regional Policy: Contrasting Perspectives on the Stuctural Funds, P. Bachtler och I. Turok (red.), London, Jessica Kingsley, s. 51-66. Martin S.J. (1998) ”Managing Local Economic Change: EU Programmes and Local Economic Governance in the UK”, European Urban and Regional Research 5 (3) s. 237-248. (In Press). Martin S.] och Pearce G.R. (1992). ”The Europeanisation of Local

Authority Local Economic Development Strategies”, Regional Studies 26 (4) s. 249 - 256.

Martin S.J. och Pearce G.R. (1993) ”Regional Economic Development Strategies: Strengthening Meso-govemment in the UK”, Regional Studies 27 (7) s. 681-685. Martin S.J. och Pearce G.R. (1994) ”The Demise of the Lone Ranger: Prospects for New Unitary Authorities in the New Europé”, Local Government Policy Making 20 (5) s. 4-20. Mawson J, Hall S, Gibney J och Bentley G. (1996) The English Regional Associations of Local Authorities. Birmingham. Centre for Urban and Regional Studies. University of Birmingham. Mawson J. (1996) ”The Re-emergence of the Regional Agenda in the English Regions: New Patterns of Urban and Regional Govemance?”, Local Economy 10 (4) s. 300-327. Mawson J. (1998) ”Britain: the Rise of the Regional Agenda to Combat Increased Fragmentation?” i Le Gales och Lequense (red)., Regions in Europe, s. 219-239.

Mawson J. och Spencer K. (1997) ”The Government Offices for English Regions: Towards Regional Govemance”, Policy and Politics 25 (1) s. 71-85. Millan B. (1995) Minutes of Evidence to the Trade and Industry Select Committee Investigation on Regional Policy, London, HMSO. Moore C. (1992) ”Regional Government in the UK: Proposals and Prospects”, Regional Policy and Politics 2 s. 223-241. Municipal Yearbook (1998), Newman books/Municipal Journal, London. Norton A. (1994) International Handbook of Local and Regional Government. Roberts P. (1993) ”Managing the Strategic Planning and Development of Regions: Lessons from a European Perspective”, Regional Studies 27, s. 758-768. Tomaney J. (1996) ”Regional Government and Economic Development”, Local Economy 11 (1) s. 27-38. Wilson D och Game C (1998) Local Government in the UK, Macmillan.

Styrelsen på mellannivå i Spanien Antonio Bar Cendo'n

1 Inledning

1.1. Den spanska statens komplexa struktur

Den moderna spanska statens territoriella organisering växte fram efter det att 1978 års konstitution hade antagits, i en stat som hade en komplex federal eller semifederal struktur. Den består av tre politisk-administrativa nivåer och enheter: kommuner, provinser och autonoma regioner, som enligt konstitutionen (art. 137) ”skall vara autonoma i allt som rör deras respektive angelägenheter”. Av dessa tre enheter kan endast kommunerna och regionerna sägas ha en verkligt politisk och representativ karaktär, eftersom deras styrelseorgan väljs direkt av folket och har omfattande kompetenser och befogenheter när det gäller det politiskt beslutsfattandet och utformningen av lagar. Provinserna är i stället organ med indirekt representation — de består av representanter från kommunerna — och deras befogenheter gäller endast administrativ förvaltning och tillhandahållandet av viss offentlig service. Spanien har för närvarande 8 098 kommuner, 50 provinser, 17 autonoma regioner och två autonoma städer.

I denna politisk—administrativa struktur utgör de autonoma regionerna ett helt nytt inslag som infördes genom 1978 års konstitution. De bygger på den rätt till självbestämmande för de ”nationaliteter och regioner” som utgör den spanska nationen, vilket fastställs i artikel 2 i konstitutionen. De autonoma regionerna kom till under en relativt kort tidsperiod mellan 1979 och 1983.165 Kommunerna är, till skillnad från de autonoma regionerna, den grundläggande och äldsta administrativa strukturen och har funnits sedan medeltiden, även om de har genomgått många förändringar sedan dess. Provinserna är av senare datum; deras nuvarande struktur, som inte har förändrats sedan den kom till, är resultatet av en reform som ministern Javier de Burgos stod bakom och som genomfördes i början av förra år- hundradet genom ett kungligt dekret den 30 november 1833.

I denna komplexa territoriella struktur är det de autonoma regionerna som gör Spanien till en federal stat sui generis. Den spanska staten är strukturerad i två politiska nivåer som samtidigt innehar och delar den politiska makten: (a) staten som sådan, dvs. alla centrala organ som styr nationen som helhet och (b) de autonoma regionerna, vilka är decentra- liserade politiska enheter som styr, dvs. utövar sin del av statens politiska makt, inom sina respektive territorier. Dessa två politiska nivåer har full lagstiftningsmakt inom sina respektive kompetensområden och kan inte inkräkta på varandras kompetensområden; inte heller står deras olika lag- stiftningsåtgärder i något direkt hierarkiskt förhållande till varandra.

Den spanska federalismens unika karaktär kan förklaras med hjälp av fem olika aspekter. För det första är den komplexa strukturen inte — till skillnad från de flesta andra federala stater —— ett resultat av en historisk process, där tidigare fristående, suveräna stater har gått ihop till en stat. Den spanska federalismen är snarare ett resultat av en långtgående, poli- tisk decentraliseringsprocess som genomförts av en stat, som under den period som omedelbart föregick den nuvarande konstitutionella demokra- tin var en starkt centraliserad enhetsstat. Det är emellertid sant att vissa av de nuvarande autonoma regionerna har sina historiska rötter i de gamla kungariken som fanns på iberiska halvön innan Spanien bildades på 1400— talet, till exempel Galicien, Kastilien, Leön, Asturien, Aragonien, Valen- cia och Navarra.

För det andra har maktdelningen mellan staten och de autonoma regio- nerna inte fastställts i konstitutionen enligt en enda fördelningsprincip — till skillnad från federala konstitutioner, som normalt innehåller en enda lista med kompetenser (dvs. federationens) — utan i stället enligt ett system som bygger på två listor och de autonoma regionernas rätt att välja. Det spanska systemet innebär således att det kan finnas skillnader i utsträck- ningen och omfattningen av de olika autonoma regionernas kompetensom- råden och befogenheter.

För det tredje fungerar maktdelningen mellan staten och de autonoma regionerna enligt principen att all restkompetens och alla övriga befogen- heter tillhör staten. Med andra ord tillhör alla befogenheter och all kompe- tens som inte formellt ges till de autonoma regionerna i tillämpliga lagar eller i grundlagen, staten. Verkligt federala system fungerar tvärtom enligt principen att övriga befogenheter och restkompetens tillhör de medlems- stater som utgör federationen. För det fjärde består andra kammaren, Senado i det spanska parlamentet — Cortes Generales — inte enbart av representanter för de autonoma regionerna. Den spanska senaten — den kammare som i artikel 69.1 i konstitutionen benämns ”Den territoriella representationens kammare”— är i själva verket en kammare med direkt valda representanter. Endast ett mindre antal av dess ledamöter (47 av sammanlagt 255) väljs av de lagstiftande församlingarna i de autonoma

regionerna och kan anses vara verkliga representanter för det autonoma regionerna.

För det femte kan, mot bakgrund av autonomiprocessens progressiva karaktär och det faktum att de autonoma regionerna ständigt utvidgar sina kompetensområden, dynamiken i hela systemet sägas vara centrifugal. Detta resulterar i ständiga slitningar mellan centrum och periferin, där periferin gynnas av den fortskridande försvagningen av centrum och där det slutliga resultatet är mycket svårt att förutsäga. Detta är motsatsen till det som i allmänhet sker i federala system, vilkas historiska utveckling ofta kännetecknas av en dynamik som gynnar centrums tillväxt på be- kostnad av periferin.

Kommunerna utgör den första nivån i denna komplexa struktur. De är den grundläggande styrelsenivån, och deras demokratiska legitimitet och breda kompetensområden gör att de har en viktig politisk och admini- strativ funktion. Provinserna och de autonoma regionema utgör därför styrelsen på mellannivån och centralmaktens organ bildar den översta nivån.

Denna övergripande struktur framstår dock som oerhört mycket mera komplicerad när man granskar den lite närmare, eftersom kommunerna, provinserna, de autonoma regionerna och de centrala statliga organen inte är de enda administrativa enheterna. Nätverket av administrativa organ på mellannivån i Spanien är betydligt mer omfattande och komplicerat än så. Det består av — i stigande ordning — olika slags kommunalförbund och — i sjunkande ordning — statens och de autonoma regionernas perifera förvalt- ningsgrenar (territoriella enheter eller region- och provinskontor). Förutom denna typ av organ finns det även institutioner som är mindre än kom- munerna som öar, samarbets- och samordningsorgan för det olika för- valtningsgrenama samt de självständiga myndigheterna och de offentliga affärsdrivande organisationerna, trots att det är svårt att placera in dem i denna hierarkiska framställning av den politisk—administrativa strukturen. Faktum är emellertid att det i denna omfattande förvaltningsstruktur endast är kommunerna, de autonoma regionerna och staten som kan be- traktas som de grundläggande pelarna i statens politisk—administrativa struktur.

Om vi ska tala om ”styrelsen på mellannivå” med den innebörd som detta begrepp har i Spanien, så syftar detta begrepp på de autonoma regio- nerna och, i mindre utsträckning, på provinserna. När statens territoriella struktur beskrivs i konstitutionen, står det att ”territoriet är organiserat i kommuner, provinser och de autonoma regioner som kan bildas” (art.137), inklusive öarna (art. 141), men ingenting annat. Kommunerna, provinserna och de autonoma regionerna är de enda territoriella enheter som ”skall vara autonoma i allt som rör deras respektive angelägenheter” enligt den spanska konstitutionen. De övriga administrativa enheterna på den vid-

sträckta skalan mellan de centrala statsorganen och kommunerna har därför kompletterande funktioner och har antingen tillkommit vid sidan av eller uppstått ur kommunerna, de autonoma regionerna och den centrala statsförvaltningen. De är organ som bidrar till att förbättra kommunernas, de autonoma regionernas och den centrala statsförvaltningens funktions- sätt, samarbete, samordning och effektivitet. De är inte myndighetsorga- nisationer eller organisationer som styr i bokstavlig och politisk mening, utan delar av förvaltningen som helt saknar direkt demokratisk represen— tation.

Statens ”perifera förvaltning” består av ett omfattande nätverk av de centrala ministeriemas olika enheter och kontor — där de flesta ministerier har en enhet för varje provins eller autonom region, som handhar mini- steriemas olika administrativa tjänster inom respektive geografiska om- råde. Syftet med dessa enheter är att de administrativa uppgifterna ska decentraliseras och att förvaltningen ska göras mer tillgänglig för vanliga människor. Dessa kontor eller ministerieenheter kan emellertid inte be- traktas som en del av styrelsen på mellannivå i Spanien, av två olika skäl. För det första eftersom de helt saknar politisk betydelse och endast har administrativa funktioner, och för det andra eftersom de saknar både själv- ständighet och egen identitet. De är endast avdelningar eller förgreningar av den centrala statsförvaltningen i provinserna eller de autonoma regio- nerna — delegaciones (delegationer) är den normala beteckningen på dem. De har dock fortfarande en viktig administrativ funktion att fylla, trots att en stor del av den service som de brukade tillhandahålla har förts över till de autonoma regionernas administrationer. Resultatet är att statsförvalt- ningens perifera serviceenheter sammanlagt har 518 292 anställda, nästan lika många som antalet anställda tjänstemän i de autonoma regionernas förvaltningar tillsammans — 593 453.

Alla dessa perifera administrativa enheter och territoriella serviceen- heter inom den centrala statsförvaltningen leds och samordnas av ett nytt organ som inrättades samtidigt som de autonoma regionerna: Delegado del Gobierno (statens representant). Detta organ representerar staten i de autonoma regionerna, och dess funktion fastställdes i 1978 års konstitu- tion. Målsättningen är att uppnå en homogen ledning och en bättre sam- ordning av den statliga förvaltningens enheter i de autonoma regionernas provinser, liksom att samordna de statliga förvaltningsgrenama med de olika autonoma regionernas förvaltningsorgan, där detta behövs.

Det som nu följer är en beskrivning av enbart de politisk— administrativa organ som utgör styrelsen på mellannivån i Spanien i begreppets verkliga bemärkelse, samt dess två underavdelningar: det lokala styret och det regionala styret. Studien är uppbyggd på följande sätt för att det ska bli möjligt att göra en systematisk analys. I avsnitt 11 beskrivs de administrativa organen på mellannivån, främst med avseende

på de lokala styrelseorganen, dvs. provinserna. Avsnitt III behandlar de autonoma regionerna, vilka innehar den huvudsakliga politiska makten på mellannivån. Sedan beskrivs hur styrelserna på mellannivå finansieras i avsnitt IV. I avsnitt V beskrivs till sist de olika instrument för samarbete, samordning och kontroll som länkar samman de centrala statliga organen med mellannivån och den lokala styrelsenivån och som gör att denna komplexa struktur fungerar på ett sammanhängande sätt.

i 2 Strukturer på mellannivå och den lokala styrelsen: de spanska provinserna

Det är kommunerna och provinserna som utgör de lokala styrelsenivåema i Spanien. Som tidigare nämndes är dessa organ emellertid inte de enda förvaltningsorganen som finns på denna nivå. Det finns tvärtom i många fall organisatoriska enheter på en lägre nivå än kommunerna — byar, , socknar, mindre orter —- som har olika namn i de olika autonoma regio- ! nema.166 Det finns även organisationer på en högre nivå än kommunerna, » förbund av kommuner för olika ändamål. Förutom provinsen medger lag- stiftningen om det lokala styrelsesystemet därför i huvudsak tre typer av överkommunala organisationer: camarcas (län), åreas metropolitanas (tät- ortsområden) och mancommunidades (kommunalförbund). Av utrymmes- skäl behandlar denna studie emellertid endast provinsen, som är den vik- tigaste mellannivåstrukturen av lokal karaktär.

Vid sidan av kommunen är provinsen historiskt sett den lokala styrel- sens viktigaste organ. Den utgör det första steget på mellannivåns styrelse- struktur i Spanien. Provinsen består av alla kommuner inom ett visst om- råde av statens territorium. Kommunerna och territoriet är därför de två grundläggande beståndsdelarna i provinsen, och alla ändringar av de terri- | toriella gränserna måste godkännas av det spanska parlamentet via grund— l lag. Spaniens territorium är för närvarande uppdelat i 50 provinser, varav tre är ö-provinser: Las Palmas och Teneriffa, Kanarieöarna och Balea- rerna.

Historiskt sett uppkom provinserna i Spanien i början på 1800—talet i ett försök att rationalisera statens verksamhet. I konstitutionen från 1812, som var liberal och den första som trädde i kraft i Spanien, ägnades ett stort utrymme åt att reglera kommunerna (art. 309—323) — på den tiden pueblos (städer) — och provinserna (art. 324—337). Omfattningen av denna reglering ger en tydlig bild av hur viktigt det var att ha en lämplig admini- strativ—territoriell struktur för att säkerställa att staten kunde styra så effektivt som möjligt. Under 1800— och 1900—talen, fram till dess att det konstitutionella systemet av i dag antogs 1978, genomgick provinserna ett stort antal förändringar som gällde deras politiska struktur (institutionella

organisation och kompetensområden). Den nuvarande geografiska indel- ningen är dock ett resultat av den reform som utarbetades av ministern Javier de Burgos och som trädde i kraft genom ett kungligt dekret den 30 november 1833.167

Även om provinsen historiskt sett inrättades som en utlöpare av den centrala statsförvaltningen, är den numera en institution inom den lokala styrelsen med egna juridiska särdrag och självbestämmanderätt när det gäller förvaltningen av de egna angelägenhetema, som fastställs i konsti- ; tutionen (art. 137). Syftet med provinserna är att de ska tillse att alla kom- munerna i provinsen tillhandahåller all den service som de har givits ' ansvaret för, samt att ge kommunerna det stöd och den samarbets- och samordningshjälp som de behöver för att klara av sina uppgifter. Provinsen fungerar också som en länk och som ett samordningsinstrument mellan den lokala förvaltningen, de autonoma regionernas förvaltningar och den statliga förvaltningen.

Provinsen är dessutom inte bara en politisk—administrativ enhet inom den lokala självstyrelsen, utan utgör också det grundläggande geografiska område enligt vilket kontor och geografiska centra, både inom den centrala statsförvaltningen och de autonoma regionernas förvaltningar placeras ut och fördelas. Provinsen är också en valkrets som valen till parlamentet och — i de flesta fall -— valen till de autonoma regionernas lagstiftande försam- lingar utgår från.

Provinsemas befogenheter och kompetensområden är fastställda på ett mycket generellt sätt i Ley Reguladora de las Bases del Regimen Local (lagen om det grundläggande lokala styret) (art. 36—38). De kan samman- fattas i fyra huvudområden:

1. mellankommunal samordning av servicen, för att se till att den tillhandahålls på ett lämpligt och enhetligt sätt i hela provinsen,

2. assistans till och samarbete med kommunerna när det gäller frågor av juridisk, teknisk och ekonomisk natur, särskilt till kommuner med begränsad ekonomisk kapacitet och styrelsekapacitet,

3. tillhandahållande av offentlig service på en nivå över kommunerna och i vissa fall länen,

4. främjande och förvaltning av särskilda intressen i provinsen.

Dessutom kan både staten och de autonoma regionema delegera viss kom- petens till provinserna för implementeringen och förvaltningen av deras egen service. Detta leder i praktiken till en rad befogenheter och kompe- tensområden som är bredare än dem som lagen anger.

Provinsfullmäktige, Diputaciön Provincial, är det organ som styr i provinsen och som leder dess administration. Provinsfullmäktige består av en ordförande och en församling av ledamöter som väljs av ledamöterna i

kommunfullmäktige i alla kommunerna enligt ett proportionellt system. Antalet ledamöter i provinsfullmäktige varierar beroende på antalet in- vånare i provinsen. Ordföranden väljs av provinsfullmäktiges ledamöter. Det finns också en provinsstyrelse med ansvar för att leda fullmäktiges arbete, som består av ordföranden, vice ordförandena och ett begränsat antal fullmäktigeledamöter (inte fler än 1/3 av ledamöterna), som fritt kan utses och avsättas av ordföranden. Provinsfullmäktige utövar i sin tur till- syn över ordförandens och styrelsens verksamhet och kan avsätta styrelsen med hjälp av en misstroendeförklaring som antagits av en absolut majori- tet av provinsfullmäktiges ledamöter. Misstroendeförklaringen måste ha föreslagits tidigare av en absolut majoritet av ledamöterna i provinsfull- mäktige och innehålla namnet på den kandidat som blir ny ordförande om misstroendeförklaringen röstas igenom.

Även om provinsernas politiska och administrativa roll har minskat kraftigt i betydelse jämfört med tidigare, fortsätter de att spela en viktigt roll i dag, framför allt när det gäller samarbetet med små kommuner eller kommuner med begränsade resurser, tillhandahållandet av service, genom- förandet av mellankommunala projekt, som till exempel vägar, belysning, vattenledningar, avfall, skogar och socialtjänst, liksom den allmänna sam- ordningen av den kommunala verksamheten. I detta avseende har provins- fullmäktige - framför allt i de autonoma regioner som består av flera provinser och ett stort antal kommuner — betydande politiskt inflytande och visar stor livskraft. De genomgår också alla de slitningar och konfron- tationer som kännetecknar demokratiska och parlamentariska organisa— tioner, trots att deras politiska representation är indirekt.

Som ett resultat av bildandet av den nya ”autonomiernas stat” har emellertid provinserna, vilka historiskt sett har varit nödvändiga bestånds- delar i den centraliserade staten, paradoxalt nog blivit ett instrument för den administrativa decentraliseringen, som förstärker den lokala styrelse- nivån och som begränsar den centraliserings- och kontrolliver som har uppstått inom vissa autonoma regioner. Eftersom regionernas krav på autonomi i stort sett har tillfredsställts i och med inrättandet av de auto- noma regionerna, och då dessa har konsoliderats, står Spanien nu inför ett nytt skede som kännetecknas av att tonvikten läggs på förstärkningen av den lokala styrelsenivån, främst i relation till de autonoma regionerna. I detta sammanhang spelar inte bara kommunerna, utan också provinserna — liksom deras representanter — en viktig roll. För närvarande är alla spanska provinser och kommuner organiserade i Federacio'n Espaiiola de Municipios y Provincias (spanska kommun- och provinsförbundet), som agerar som en intresseorganisation för att tillvarata den spanska lokala styrelsenivåns intressen i olika nationella och internationella fora.

Provinsemas organisation är inte helt homogen och har vissa speciella särdrag som inte passar in i det allmänna mönstret. Följande provinser

skiljer sig i administrativt avseende från de övriga provinserna: (a) ö— områdena, (b) de tre delområden i Baskien som även kallas de ”historiska territorierna”, och (c) de autonoma regionerna som består av en provins.

a) När det gäller ö—provinsema (Balearerna, som bildar en provins, och Kanarieöarna, som bildar två provinser), är provinserna organiserade på grundval av öarna. I dessa fall inrättas på varje 6 ett administrativt styrel- seorgan, vars roll i relation till ö-kommunema liknar provinsfullmäktiges roll i fastlandsprovinsema. Till skillnad från provinsfullmäktige har dessa ö-organ emellertid direkt politisk representation och väljs direkt av öarnas invånare.

b) Baskien består av tre provinser (Vizcaya, Guipl'izcoa och Alava) som kallas de ”historiska territoriema”. Vart och ett av dessa tre delområden har ett lagstiftande organ som kallas Junta General. Varje Junta har 51 ledamöter som väljs direkt av invånarna i området genom ett pro- portionellt valsystem. Den verkställande makten består av Diputado General (generaldeputerade), som är ordförande i provinsen, samt ett kollegialt styrelseorgan - med högst tio ledamöter — som kallas Diputa- cio'n (i Vizcaya) eller Consejo de Diputados (deputeradekammaren, i Guipuzcoa). Diputado General väljs av ledamöterna i Juntas, och han utser ledamöterna i det verkställande organet (Diputaciön eller Consejo). I övrigt fungerar denna organiska struktur internt på samma sätt som ett parlamentariskt system. De historiska territorierna förfogar över vid- sträckta kompetensområden och långtgående regleringsbefogenheter — inklusive en beskattningsrätt som i praktiken är absolut — betydligt fler än de vanliga provinserna. Deras normasforales (juridiska bestämmelser) har en status som ligger nära de lagar som antas av parlamenten i de autonoma regionerna, vilka inte kan upphäva deras bestämmelser.

c) Till sist måste de sju autonoma regioner i Spanien nämnas som består av en enda provins, vilket innebär att provinsen och den autonoma regionen i själva verket sammanfaller (Asturien, Cantabria, Navarra, La Rioja, Madrid, Murcia).168 För att undvika en dubblering av olika organ har provinserna inga egna institutioner, och kontrollen och förvaltningen av området verkställs genom den autonoma regionens organ och offentliga förvaltning. Provinsen upphör att existera i dessa fall, och uppgår i den autonoma regionen.

3 De autonoma regionerna

Även om de autonoma regionerna, som tidigare nämndes, utgjorde det mest uppseendeväckande inslaget i 1978 års konstitution, var deras till- komst inte något konstlat resultat av den process som ledde fram till konstitutionen, utan snarare ett försök att finna den bästa lösningen på det så kallade ”regionala problemet”. Denna lösning var för övrigt inte heller ny, då en liknande politisk uppgörelse genomfördes under den andra spanska republiken (1931—1939), inom ramen för 1931 års konstitution. Invånarna i Galicien, Baskien och Katalonien röstade då ja i folkomröst- ningar till att bli ”autonoma regioner”. Det dramatiska slutet på den andra republiken förhindrade emellertid att denna utveckling kunde befästas och endast Katalonien lyckades utöva sin självbestämmanderätt på tänkt sätt, medan Baskien endast lyckades med detta under den period som inbördes- kriget varade och Galicien inte ens lyckades inrätta sina egna autonoma institutioner.

Det regionala problemet i Spanien har historiska rötter och är ett resultat av den långa processen att ena de gamla kungadömena på den iberiska halvön efter reconquista, återerövringen, då araberna trängdes tillbaka. Enandet fullbordades aldrig helt och hållet. Till att börja med förblev de gamla kungarikenas institutioner och lagstiftning under lång tid (1400—1600—talen) oförändrade, trots att de nu tillhörde samma kunga- döme. Under 1700—talet renodlades sedan statsstrukturen och hela terri— toriet började styras av enhetliga politiska institutioner enligt den offentliga lagstiftning som fanns i Kastilien. Samtidigt fortsatte privatr- ätten, derecho foral, samt vissa skatteprivilegier att gälla — de senare framför allt i Baskien och Navarra — och följaktligen bevarades språket och kulturen i dessa territorier. I detta sammanhang bör man påpeka att Spanien aldrig genomgick en lika markant politisk och administrativ centraliseringsprocess som den som präglade Frankrike. Detta motverkade inte bara en fullständig politisk, juridisk och kulturell homogenisering, utan innebar också att skillnaderna mellan de olika folkslagen i Spanien har bevarats fram till i dag.

Problemet började emellertid bli alltmer akut under andra hälften av 1800—talet, när de gamla regionala skillnaderna kopplades ihop med nya frågor av social, politisk och ekonomisk natur. Det gamla problemet fick därför en ny dimension och en annan karaktär, som kännetecknar det än i dag. Med undantag av det misslyckade försök att införa ett federalt stats- skick under den första republiken (1873—1875), var det först långt in på

1900-talet som problemet angreps direkt.169 De lösningar som används i dag skiljer sig emellertid från dem som man då försökte genomföra eller som var tänkta att genomföras.

General Francos och diktaturens fall 1975 ledde till att en konstitu- tionell process sattes igång, under vilken kravet på regional autonomi än en gång blev till en av de viktigaste och mest omdebatterade frågorna. Eftersom regionernas krav på autonomi var så starka och enträgna fattades det ett beslut om att ge dem begränsad autonomi genom en förordning, trots att konstitutionen ännu inte hade antagits. Tretton regioner tiller- kändes så kallad ”preliminär autonomi”. Den viktigaste aspekten på denna process är att den visar att det val som gjordes inte var att enbart ge politisk autonomi till regioner med tydliga kulturella och språkliga särdrag — i huvudsak Galicien, Baskien och Katalonien, men även Valencia och Balearerna —— utan att i stället ge politisk autonomi till samtliga regioner eller provinser.

I praktiken innebar antagandet av konstitutionen 1978 att ”nationalitetema och regionema” generellt gavs rätt till autonomi som de kunde utöva efter eget gottfinnande. Denna rättighet har fastställts (art. 2) som en grund- läggande strukturell princip för hela det politiska systemet. Konstitutionen anger emellertid inte vad som menas med ”nationalitet” eller ”region”, och dessa termer har därför förblivit vaga juridiska begrepp och retoriska eftergifter av politisk natur åt dem som stödjer en kulturell, språklig och etnisk mångfald hos den spanska befolkningen.

Vid sidan av denna vaga juridiska formulering, anger dock konstitu- tionen i ett annat kapitel vilka som kan tillerkännas politisk autonomi. Artikel 143:1 fastställer att ”provinser som gränsar till varandra med gemensamma historiska, kulturella och ekonomiska särdrag, ö—områdena och provinserna med en historisk regional identitet får styra sig själva och bilda autonoma regioner..” Konstitutionen stadgar emellertid också i artikel 144 att parlamentet genom grundlag inte bara kan godkänna bildandet av en autonom region när dess geografiska utsträckning inte är större än en provins och när den inbegriper områden som inte är inte- grerade i den provinsiella organisationen, utan också att parlamentet kan agera ställföreträdare när det gällde initiativ från olika lokala organisa- tioner som artikel 143 hänvisar till. Det nationella parlamentets kompetens att ge politisk autonomi även till geografiska enheter som inte begär det, visar tydligt att centralmaktens intention var att ge autonomiprocessen en generell innebörd och att organisera hela staten på grundval av autonoma regioner.

I 1978 års konstitution angavs vidare två huvudsakliga vägar för till- erkännandet av politisk autonomi: (a) ett grundläggande tillvägagångssätt, enligt artikel 143, som kräver att initiativet till autonomiprocessen tas av myndigheterna i de berörda provinserna — Diputaciones Provinciales — samt av minst två tredjedelar av kommunerna vars befolkning företräder majoriteten av väljarkåren i varje provins. Det andra tillvägagångssättet (b) är speciellt och mer kvalificerat, och fastställs i artikel 151. Det inne- bär inte bara att initiativet till autonomiprocessen måste tas av myndig- heterna i de berörda provinserna och i minst tre fjärdedelar av kom- munerna i varje provins, som företräder majoriteten av väljarkåren i varje provins. Detta förfarande innebär också att initiativet måste ratificeras genom en folkomröstning. 1 det förra fallet utarbetas den lagstiftning som skall garantera regionen dess autonomi av en församling som består av fullmäktigeledamöter från de berörda provinserna och av de deputerade och senatorer som valts till det nationella parlamentet från provinserna, och lagförslaget avges sedan till parlamentet för att antas som grundlag. I det senare fallet utformas lagstiftningen om autonomi av en församling som enbart består av parlamentsledamöter och senatorer som valts till det nationella parlamentet i de berörda provinserna. Representanter för denna församling diskuterar sedan lagförslaget med parlamentets konstitutionsut- skott. Den föreslagna lagtexten blir därefter föremål för en folkomröstning i de berörda provinserna och måste godkännas av en majoritet av väljarna. Om texten godkänns, måste parlamentet anta lagen som grundlag.

Den största skillnaden mellan dessa två tillvägagångssätt är således kravet på en folkomröstning i det andra proceduren, både när det gäller initiativet till autonomin och för godkännandet av lagen. Avsikten med detta är att den part som kräver en högre grad av politisk autonomi ska kunna påvisa kravets rättfärdighet eller legitimitet med hjälp av befolk- ningens stöd.

Konstitutionen innehåller dessutom två listor med kompetensområden; (a) en förteckning fastställd i artikel 148 som specificerar de frågor och befogenheter som alla autonoma regioners ansvarsområden kan innehålla, och (b) en annan förteckning i artikel 149 som anger de frågor och kompetenser som uteslutande faller inom statens ansvarsområden, och som därför är mer betydelsefulla. Den senare förteckningen lämnar dock i praktiken ett stort utrymme åt de autonoma regionerna att vidta olika typer av åtgärder. Konstitutionen ger de autonoma regioner som bildats enligt tillvägagångssättet i art. 151 rätt att utöva de maktbefogenheter som finns förtecknade i artikel 149 — den högsta kompetensnivån — utöver dem som finns förtecknade i artikel 148. De autonoma regioner som bildats på det sätt som beskrivs i artikel 143, kan endast utöva de befogenheter som finns med i förteckningen i artikel 148.

Galicien, Baskien och Katalonien utgör undantag från dessa allmänna bestämmelser. Dessa regioner hade redan tagit initiativet till autonomi, genom att anta sina respektive lagar om autonomi genom folkomröstningar under den andra republiken, och de undantogs därför genom den andra övergångsbestämmelsen i konstitutionen från kravet på att hålla en ny folkomröstning — även om de var tvungna att hålla en folkomröstning om ett godkännande av den nya lagstiftningen — och de tilläts från första början att utöva befogenheterna som förtecknas i artikel 149.

När konstitutionen antogs i december 1978 innebar detta att det slutgiltiga steget togs för att inrätta de autonoma regionerna och följaktligen även för att finna en lösning på det ”regionala problemet” i Spanien.

Mellan 1979 och 1983 skapades 17 autonoma regioner, av vilka 4 till- erkändes autonomi enligt det sätt som föreskrivs i artikel 151 i konstitu- tionen och som tidigare beskrivits: Baskien, Katalonien, Galicien och Andalusien. De övriga tretton skapades i enlighet med artikel 143. Detta innebar att två grupper av autonoma regioner skapades, med två olika nivåer av politisk autonomi. I artikel 1482 i konstitutionen fastslås det emellertid att ”efter fem år och genom att revidera sin lagstiftning kan de autonoma regionerna utöka sina kompetenser successivt inom de ramar som fastställts i artikel 149”, och på så sätt närma sig den högre nivån av politisk autonomi.

Redan då processen inleddes, tilldelades emellertid två autonoma regioner på den andra nivån - Valencia och Kanarieöarna —— med sina respektive autonomilagar en högre autonominivå än de skulle ha haft enligt det lagstadgade systemet, genom ett tillägg i grundlagen'70. Detta ledde till att graden av politisk autonomi i dessa två autonoma regioner tydligt närmade sig den som de autonoma regionema på den högre nivån hade. En tredje autonom region — Navarra — tillerkändes autonomi på ett särskilt sätt (enligt konstitutionens första tilläggsbestämmelse), vilket tillät regionen att fortsätta med en allmän förstärkning av sina traditionella rättigheter och privilegier — regimen foral. Följaktligen har även denna region uppnått en ökad politisk autonomi som ligger mycket nära den högre nivån.

I praktiken kan man därför säga att tre nivåer av politisk autonomi inrättades i ett första skede: den högre nivån, först uppnådd av Baskien, Katalonien, Galicien och Andalusien, mellannivån, uppnådd av Valencia, Kanarieöarna och Navarra, och den lägre nivån, uppnådd av de övriga autonoma regionerna (Asturien, Cantabria, La Rioja, Murcia, Aragonien,

Castilla—La Mancha, Extremadura, Balearerna, Madrid och Castilla y Leön).

År 1992, nästan tio år efter det att den sista autonoma regionen hade bildats, ingicks en politisk överenskommelse mellan de två största par- tierna — socialistpartiet (PSOE), regeringspartiet vid denna tidpunkt, och det borgerliga partiet Partido Popular (PP)171 — som innebar att de autonoma regionerna med en lägre grad av politisk autonomi fick utökade befogenheter och följaktligen en ökad politisk autonomi. Denna utökning ägde rum efter att en grundlag hade antagits, som reglerade överföringen av kompetensområden till de autonoma regioner som hade fått sin auto- nomi enligt artikel 143 i konstitutionen. Detta ledde omedelbart till en översyn av de motsvarande lagarna om autonomi i syfte att inkorporera de nyligen överförda kompetensområdena i respektive texterm.

PP:s valseger den 3 mars 1996 och de överenskommelser som därefter ingicks med nationalisterna i Baskien och Katalonien hade en betydande inverkan på autonomiprocessen och innebar en utvidgning av de autonoma regionernas kompetensområden och därmed av deras politiska autonomi. Det huvudsakliga resultatet av dessa överenskommelser var att en ny modell för finansieringen av de autonoma regionerna under en femårs- period (1997—2001) antogs i september 1996. Enligt denna modell ska bland annat 30 % av inkomstskatten samt andra nya skatter föras över till de autonoma regionerna, i ett försök att i praktiken tillämpa principen om ”delat skatteansvar” mellan staten och de autonoma regionerna. Det faktum att de autonoma regionerna numera förfogar över en betydande del av skatterna ger dem följaktligen inte bara större ekonomisk kapacitet, utan även ett direkt ansvar inför medborgarna för de ekonomiska och politiska kostnaderna när det gäller förvaltningen av skatteintäkterna. Dessutom har de nya förhållanden som uppstått och som gynnar en utökning av de autonoma regionernas politiska makt, lett till ännu en revidering av lagstiftningen om autonomi och till ett större handlings-

utrymme för regionernas institutionerm.

3 .4 Det rättsliga regelverket

Regionemas verksamhet regleras med hjälp av deras egen lagstiftning om autonomi, de delar i grundlagen som överför befogenheter, den lag- stiftning som fastställer regionernas finansiering och genom det allmänna juridiska regelverk som återfinns i konstitutionen.

Enligt artikel 147.1 i konstitutionen innehåller lagstiftningen om auto- nomi de grundläggande, institutionella bestämmelser som styr varje auto- nom region, och är därför speciell för varje autonom region. Den utgör principen för och den grundläggande beståndsdelen i autonomin. Den

autonoma regionen har sin grund i denna lagstiftning, som fastställer och reglerar regionens styrelseorgan samt de angelägenheter och befogenheter som bildar autonomins politiska kärna och som är grunden för det juri- diska system som reglerar livet i den autonoma regionen. Lagstiftningen om autonomin är trots detta ingen ”konstitution” i samma bemärkelse som konstitutionerna i de delstater som bildar en federation. Detta beror på det faktum att dessa lagar, liksom de autonoma regionerna, har kommit till som ett resultat av en politisk decentraliseringsprocess i en enhetsstat, och inte som ett resultat av det politiska självbestämmandet i tidigare suveräna politiska enheter.

Processen med att utarbeta lagstiftningen om autonomi visar emellertid att den inte enbart var ett resultat av ett politiskt påbud från central- maktens sida. Lagarna medförde omfattande förhandlingar och överens- kommelser mellan staten och den autonoma regionen. I samtliga fall var det en församling av representanter från den autonoma regionen i fråga som tog initiativet till och i praktiken utarbetade förslaget till lagstift- ningen om autonomi. När det gäller lagarna för de autonoma regionerna på den högre nivån, bestod debatten om lagen i parlamentet i huvudsak av förhandlingar mellan parlamentets konstitutionsutskott och en delegation från den autonoma regionens församling av representanter (förutom kravet på en folkomröstning). Det slutgiltiga antagandet eller ratificerandet av lagstiftningen om autonomi genom en grundlag har dock alltid vilat på parlamentet.

När det gäller förhållandet mellan statens och de autonoma regionernas lagar bör det poängteras att det inte finns något hierarkiskt förhållande mellan dem, utan att det snarare är fråga om en kompetensuppdelning. Detta betyder att regionernas lagar inte har lägre status än eller är under- ordnade centralmaktens lagar och att respektive organ endast kan reglera de angelägenheter eller kompetenser som ryms inom den egna autonomin eller befogenheten. Alla rättsliga bestämmelser som sträcker sig utanför det egna kompetensområdet betraktas som författningsstridiga och kan därför förklaras ogiltiga av författningsdomstolen.

Detta allmänt tillämpliga påstående kräver en närmare specificering när detär delade kompetensområden som åsyftas, dvs. frågor som kan regleras av både centralmakten och de autonoma regionerna. Detta gäller frågor där statens och de autonoma regionernas befogenheter ”sammanfaller” — när både centralmakten och de autonoma regionerna har legislativ och exekutiv makt — eller när de ”delar” befogenheter, dvs. centralmakten lag- stiftar och de autonoma regionerna kan utarbeta bestämmelser om hur lagarna ska verkställas och/eller har den exekutiva makten. På alla om- råden där de autonoma regionerna saknar exklusiv kompetens har central- maktens bestämmelser företräde framför de autonoma regionernas i hän- delse av konflikt mellan dem.

I artikel 1493 i konstitutionen stadgas vidare att ”centralmaktens lag- stiftning ska utgöra ett tillägg till de autonoma regionernas lagstiftning” i samtliga fall där det kan uppstå luckor i regionernas lagstiftning. Denna princip tillåter dock inte centralmaktens lagstiftare att fylla luckorna i de autonoma regionernas lagstiftning, utan medger endast att existerande central lagstiftning tillämpas om så krävs.

Hur de autonoma regionernas styrelseorgan ska se ut i organisatoriskt av- seende — förutom uppräkningen av de frågor och kompetenser som av- gränsar deras politiska autonomi, regionens namn och avgränsningen av dess territorium — fastställs i deras respektive lagar om autonomi.

1978 års författning innehåller inga generella hänvisningar till vilka organ för det egna styret som de autonoma regionerna bör ha eller vad de ska kallas. Detta gäller dock inte de autonoma regionerna på den högre nivån, som bildades enligt artikel 151. Artikel 1521 i den spanska för- fattningen föreskriver ett särskilt institutionellt system för dessa autonoma regioner, vilket består (a) av en lagstiftande församling som återspeglar den politiska autonomin och väljs i allmänna val, (b) av en exekutiv makt som består av en president och ett styrelseorgan som är politiskt ansvarigt inför den lagstiftande församlingen, och (c) av en högsta domstol, som är den högsta juridiska instansen inom varje autonom regions territorium. Denna institutionella struktur har till slut antagits av alla autonoma regioner, oavsett det sätt som de bildats på. De enda undantagen är de autonoma städerna Ceuta och Melilla, vilkas lagstiftning om autonomi föreskriver en organisatorisk helhet som liknar den som finns i de spanska kommunerna.

Den institutionella strukturen består således av organ och en parlamen- tarisk styrelseform som påminner starkt om den som återfinns på den centrala styrelsenivån. De utmärkande dragen för dessa självstyrelseorgan är följande.

a) De lagstiftande församlingarna De lagstiftande församlingarna i de autonoma regionerna väljs i allmänna val enligt ett proportionellt valsystem. Valen regleras i de olika vallagama, vilka i samtliga fall — även om de autonoma regionerna kan välja att göra på annat sätt — följer systemet som fastställts i centralmaktens lagstiftning för valen till parlamentet (D*Hondts metod). Alla församlingar har en kammare, bestående av ett litet antal parlamentsledamöter som varierar mellan 33 (La Rioja) och 135 (Katalonien) i antal. Församlingarna väljs för en period på fyra år och valen äger rum samtidigt i alla autonoma

regioner med undantag för Galicien, Baskien, Katalonien och Andalusien, som håller val vid andra tidpunkter. Ledamöterna av de autonoma regionernas församlingar har parlamentariska rättigheter och förmåner som påminner starkt om dem som ledamöterna av det nationella parla- mentet har.

De autonoma regionernas församlingar har full lagstiftningsmakt inom sina egna kompetensområden och deras lagar har samma status och dignitet som centralmaktens lagar. Ledamöterna utser också ett antal senatorer — beroende på antalet invånare i regionen — som ska representera dem i det nationella parlamentet. I relation till den exekutiva makten väljer parlamenten den autonoma regionens president och utövar kontroll över det styrande rådets handlingar. De kan använda de traditionella parlamen- tariska mekanismerna för att utkräva politiskt ansvar, som till exempel interpellationer, undersökningskommittéer och framställan om misstro- endevotum m.m.

Regionparlamentets kontrollmakt har emellertid begränsad effektivi- tet, både politiskt och juridiskt. Juridiskt, eftersom villkoren för att kontrollen ska kunna utövas i alla dessa fall — i synnerhet när det är fråga om misstroendevotum — gör att denna parlamentariska mekanism i prak- tiken är omöjlig att tillämpa (15 % av ledamöterna bakom ett initiativ, med en alternativ kandidat till presidentposten, en absolut majoritet av leda- möterna i omröstningen, osv.). Detta faktum bevisas av att mekanismen har kommit till användning ytterst få gånger.174 Kontrollmöjligheten är begränsad i politiskt avseende, eftersom det begränsade antalet ledamöter i regionparlamenten gör att politiken är uppdelad i två block i nästan hälften av de autonoma regionerna — trots att valsystemet är proportionellt — och att politiken därför främst handlar om konfrontationer mellan de båda stora partierna PP och PSOE (socialistpartiet), och att minoritetspartiema spelar en undanskymd roll. I dessa fall får det parti som vinner valet oftast en tillräckligt stor majoritet för att kunna bilda en homogen regering och föra sin egen politik i regionparlamentet.

I Spanien råder dock det paradoxala förhållandet att den politiska dynamiken å ena sidan tenderar att leda autonomiprocessen i riktning mot en tilltagande fördjupning, som resulterar i att de autonoma regionerna ges ökade maktbefogenheter och politisk betydelse, samtidigt som väljarna å andra sidan visar ett tydligt ointresse för politiken och de aktuella frågorna i regionernas parlament och styrelseorgan, som de betraktar som mycket mindre betydelsefulla än den nationella regeringen. Detta är situationen generellt sett; inte bara i de autonoma regioner som har en svagare regional identitet, utan även i de regioner som har en mycket stark regional identitet. Valdeltagandet är alltid betydligt högre i de allmänna valen till det nationella parlamentet än i valen till regionparlamenten i de autonoma regionema. Det är också så att det sammanlagda antalet röster som parti-

ema på riksplanet får är högre än antalet röster som de nationalistiska eller regionala partierna får i de autonoma regionerna, med undantag för Baskien - där röstetalet för de nationalistiska partierna alltid har varit högre än röstetalen för de nationella partierna — och Katalonien - där röstetalet för de nationalistiska partierna har varit högre än för de nationella partierna i tre av de fem valen till den autonoma regionens parlament.

b) Den exekutiva makten Den exekutiva makten i de autonoma regionema består av en president för den autonoma regionen och ett styrande råd. Regionens president väljs av den lagstiftande församlingen bland dess egna ledamöter och tillsätts officiellt av kungen. Valsystemen ser olika ut i de olika autonoma region- erna när det gäller vem som kan nominera kandidater, en möjlig andra valomgång och andra frågor som har med själva förfarandet att göra. Det vanligaste tillvägagångssättet är dock att kandidaterna är de som står överst på de två största partiernas valsedlar och att den kandidat som får majoriteten av alla röster i församlingen väljs till president. Om det blir en andra valomgång, krävs endast enkel majoritet av rösterna.

Presidentens huvuduppgifter är formellt sett att leda styrelsen i den autonoma regionen, sitta ordförande i dess styrelseorgan och att företräda regionen på högsta nivå i staten och i utrikesaffärer. I själva verket har presidenten en dubbel roll, som är typisk för samtliga presidenter i de autonoma regionerna. Denna dubbla roll gör det möjligt att karaktärisera de autonoma regionernas statsskick som parlamentariskt, med en fram- trädande roll för presidenten, eller som ”semipresidentiellt”.”5 Regionens president är dels den autonoma regionens president, både när det gäller dess institutioner och geografiska utsträckning — precis som presidenten i en republik. Han är också chef för ett av dess organ — det styrande rådet — och därmed samtidigt regionens premiärminister. Detta återspeglas i upp- räkningen av hans befogenheter och kompetensområden, vilka kan delas upp efter de olika rollerna: presidentrollen, som är representativ och cere- moniell, och rollen som premiärminister, med dess exekutiva och politik- skapande funktioner.

Presidenten har dock i praktiken en mer betydelsefull och inflytelserik roll än den som tilldelas honom eller henne i lagen — i synnerhet i de viktigaste autonoma regionerna som Katalonien, Baskien, Galicien och Andalusien. Faktum är att presidentens roll har genomgått en förstärk- nings- eller konsolideringsprocess som liknar den konsolideringsprocess som de autonoma regionerna själva har gått igenom. Även om regionernas presidenter förr i allmänhet var relativt okända lokalpolitiker eller politiker på lägre nivå inom de nationella partierna, är de i dag ofta fram- stående politiker med starka ledarpositioner inom sina respektive partier

och regioner, och de har ett betydande inflytande även inom politiken på det nationella planet. Förstärkningen av presidentens roll har befästs ytter- ligare genom den lagstiftning som fastställer ramarna för relationerna mellan den verkställande och lagstiftande makten i de autonoma regionerna. Detta regelverk framhäver tydligt presidentens starka position, både i relation till det egna styrelseorganet — som han på egen hand kan utse och avsätta — och i förhållande till regionens parlament. Det är således endast presidenten som kan begära och vara föremål för en för- troendeomröstning från parlamentets sida. Det är presidenten utformar det styrande rådets politik, som utser och avsätter ledamöterna i det styrande rådet, som tillkännager lagarna (även om han saknar vetorätt) och som kan upplösa regionparlamentet (inte i alla autonoma regioner). Dessutom är regionparlamentets kontrollmakt begränsad genom de villkor som är förbundna med misstroendeförklaringen — som tidigare nämndes i be- skrivningen av regionparlamentet. Allt detta kontrasterar mot det faktum att presidenten kan väljas och behålla sin maktposition med stöd endast av en enkel majoritet av rösterna i regionparlamentet.

Det styrande rådet är regionens kollegiala styrelseorgan. Det styrande rådets ledamöter utses och avsätts av regionens president och de måste inte godkännas formellt av parlamentet genom en förtroendeomröstning. Presidenten kan också utnämna en eller flera vice presidenter, vilket är fallet i vissa regioner. Styrelseorganets ledamöter måste inte vara valda ledamöter av regionens parlamentet, även om de kan närvara vid parla- mentets sessioner när de har utsetts till ledamöter i styrelseorganet. De styrande råden i regionerna är vanligtvis relativt små organ. Styrelse- organen i Aragonien, Asturien och La Rioja har för närvarande endast sju ledamöter, medan majoriteten av de övriga styrande råden har mellan tio och elva ledamöter. Andalusiens, Kataloniens och Galiciens styrande råd tillhör de största med 14 ledamöter var.

Ur ett politiskt perspektiv kan nämnas att sju av de styrande råd som bildades efter de senaste valen har varit ”koalitionsregeringar” och att samtliga har varit mitten—höger—dominerade. Endast tre av de 17 auto— noma regionerna styrs av PSOE — i ett fall i koalition med ett annat parti — och paradoxalt nog tillhör just dessa tre de regioner där jordbrukssektorn är som mest betydelsefull och landsbygdsområdena dominerar: Anda- lusien, Castilla—La Mancha och Extremadura.

När det gäller styrelseorganens interna sätt att fungera och de upp- gifter som de har, skiljer sig detta inte nämnvärt från vad som gäller i andra parlamentariska system, och beskrivs därför inte närmare i detta sammanhang. Det är icke desto mindre nödvändigt att betona att det styrande rådet och presidenten är politiskt ansvariga för sin verksamhet inför regionens parlament, som kan fälla dem, och att presidenten som motvikt har befogenhet att upplösa den parlamentariska församlingen i

flera av de autonoma regionerna. Denna befogenhet har dock oftast vissa begränsningar och är inte i första hand avsedd att fungera som en motvikt till parlamentets kontrollmakt, utan snarare som ett instrument för att kunna utlysa nyval vid den politiskt mest lägliga tidpunkten.176

Till sist måste sägas att även om det etablerade styrelsesystemet i de autonoma regionerna formellt sett är parlamentariskt med ett propor- tionellt valsystem, är det dock i praktiken en hybridforrn, som mer liknar ett halvpresidentiellt statsskick än ett rent parlamentariskt statsskick. Huruvida systemets parlamentariska eller presidentiella kännetecken dominerar varierar dessutom mellan de olika regionerna, framför allt beroende på majoritetsförhållandena i parlamentet — majoritet för ett parti eller koalition — och den typ av ledarskap som presidenten utövar — ett starkt ledarskap som bygger på ett enhetligt parti med egen majoritet, eller ett svagt ledarskap som vilar på ett splittrat parti, eller en heterogen majoritet.

c) Högsta domstolen Regionens högsta domstol är den högsta instansen i domstolsväsendet inom den autonoma regionens territorium. Strängt taget tillhör regionernas högsta domstolar emellertid inte de autonoma regionernas organ — till skillnad från de institutioner som nämnts ovan — utan utgör en del av domstolsväsendet som är gemensamt för hela landet. De är sista instans för mål som är en följd av tillämpning av den autonoma regionens lagar och för mål som har att göra med den autonoma regionens förvaltning. I andra fall — vanlig civilrätt, allmän Statsrätt, straffrätt — kan ett överklag- ande alltid anhängiggöras vid Spaniens högsta domstol.

d) Övriga lagstadgade organ

Inom ramen för autonomin infördes i lagarna om autonomi vissa andra organ som liknade dem som redan fanns på nationell nivå, till exempel Defensores del Pueblo (ombudsmän), revisionsrätter, rådgivande råd, kulturråd osv., och som liknar motsvarande institutioner på nationell nivå.

Kompetensfördelningen mellan centralmakten och de autonoma region- erna är en av de mest komplexa och därför mest betydelsefulla och ut- märkande aspekterna på det politiska decentraliseringssystem som in- fördes med 1978 års spanska konstitution. Denna faktor bidrar mer än någonting annat till att det politiska systemet i Spanien kan karaktäriseras som ett federalt system, därför att decentraliseringen är mycket långt-

gående. Den är också unik eftersom maktfördelningen inte är enhetlig och har fört med sig tydliga centrifugalkrafter som är svåra att tygla.

Först av allt bör det påpekas att konstitutionen, verkställighetsbestäm- melsema, de juridiska besluten och den vetenskapliga teorin tenderar att använda termen ”kompetens” på ett obestämt och därför oklart sätt, vilket förvärrar problemet. I själva verket bör man göra en distinktion mellan (a) de ”kompetenser” som ger institutionerna lagliga befogenheter att agera: lagstiftning, reglering, styrande; och (b) de ”frågor” som är föremål för kompetensema: ekonomisk organisation, jordbruk, utbildning, säkerhet, turism, osv. Med tanke på att politisk autonomi ses som en rättighet i

| Spanien kan problemet sägas uppstå på grund av att de autonoma regioner- , na har uppnått sin autonomi på olika sätt och har skaffat sig olika maktbe- j fogenheter. Detta innebär att alla autonoma regioner inte har ansvar för l samma frågor — även om det finns betydande samstämmighet i detta av- i seende — och att de inte har samma slags kompetens gällande samma typ i av frågor. I I princip infördes genom 1978 års författning ett system med en för- delning av frågor och kompetenser på grundval av två listor. Den första i artikel 148] fastställer de frågor och kompetenser som de autonoma ' regionerna kan tilldelas, och den andra i artikel 1491 anger vilka frågor och kompetenser som uteslutande tillhör centralmakten. Sanningen är dock den, att de autonoma regionerna inte kan ta på sig de exklusiva be- fogenheterna fullt ut när det gäller samtliga angelägenheter som finns förtecknade i artikel 1481. Inte heller tillhör alla de kompetenser som finns förtecknade i artikel 1491 helt och hållet centralmaktens exklusiva ansvarsområde. De autonoma regionerna kan således skaffa sig ett visst handlingsutrymme på områden som tillhör ”statens exklusiva kompetens”. Texten i dessa artiklar i konstitutionen innehåller i själva verket en räcka formuleringar och meningar som begränsar omfattningen eller utsträck- ningen av de kompetenser som finns förtecknade, och som på så sätt möjliggör en inblandning både från centralmakten och de autonoma regionerna.|77

Det kan därför sägas att det vid sidan av de olika exklusiva kompetens- områdena — centralmaktens och de autonoma regionernas — även finns en stor gråzon av vad som skulle kunna kallas ”sammanfallande kompe- tenser” och ”delade kompetenser”. Vid sammanfallande kompetens- områden har centralmakten och de autonoma regionema samma kapacitet att agera i vissa frågor, oavsett om detta gäller lagstiftning, verkställande och/eller förvaltning. Delad kompetens är när centralmakten och de auto- noma regionerna delar upp kapaciteten att agera i vissa frågor: (a) an- tingen står centralmakten för ramlagstiftningen och överlåter verkställig- hetsbestämmelsema, regleringsmakten och förvaltningen till de autonoma regionerna, eller så (b) står centralmakten för lagstiftningen och överlåter

endast verkställandet, eller regleringsmakten och förvaltningen till de autonoma regionerna.

Sedan de autonoma regionerna bildades har deras kompetensområden gradvis utökats. Som vi såg tidigare styrdes regioner som Valencia och Kanarieöarna omedelbart — samtidigt som de mottog sina respektive lagar om autonomi — enligt ett tillägg till grundlagen som överförde fler kom- petenser till dem än de var berättigade till enligt det sätt som de bildades på. Samma artikel 1482 i konstitutionen stadgar att de autonoma region- erna gradvis skulle kunna utöka sina befogenheter inom en femårsperiod genom en revidering av sina lagar om autonomi. Den stora reformen ägde emellertid rum först 1992, då en politisk överenskommelse mellan de två största partierna — PSOE som då innehade regeringsmakten, och PP — möjliggjorde en betydande utvidgning av de lägre autonoma regionernas befogenheter och deras faktiska inkorporering i kategorin av autonoma regioner på en högre nivå. Denna reform resulterade i en nationell grund- lag, som överförde de aktuella kompetensområdena till de autonoma regionemam. Detta åtföljdes omedelbart av en allmän revidering av de motsvarande lagarna om autonomi för att inkorporera de nyligen överförda befogenheterna i respektive texter. Den andra stora reformen genomfördes efter det borgerliga partiets (PP) valseger den 3 mars 1996 och de efterföljande politiska överenskommelsema med de regionala nationalist- partiema. Denna reform förändrade dock inte så mycket i de autonoma regionernas kompetensområden. Däremot förstärktes deras skatteförmåga avsevärt genom de reformer av systemet som lagen 14/1996, den 30 december förde med sig, och genom den särskilda lagstiftning som sedan utarbetades för varje autonom region (se fotnot 9).

Som en följd av dessa revideringar kan man i dag hävda att de auto- noma regionema åtnjuter befogenheter i vad avser lagstiftning, genom- förande och förvaltning, på praktiskt taget alla områden där detta är möjligt, med undantag för vissa områden där centralmakten enligt konsti- tutionen har exklusiv kompetens. Det är emellertid också sant att den stora majoriteten av alla frågor faller inom området där kompetensen samman- faller eller är delad. Ur denna synvinkel kan kompetensfördelningen mellan staten och de autonoma regionerna beskrivas på följande sätt:

A) Statens exklusiva kompetens

1) Medborgarskap, immigration, emigration, utlänningar, asylrätt. 2) Internationella relationer. 3) Försvaret och krigsmakten.

4) Tullväsendet och tulltariffer, handeln med utlandet. 5) Valutasystemet: utländsk valuta, växling och konvertibilitet. 6) Allmänna statsfinanserna och statsskulden.

7)

8)

9)

Handelsflottan och fartygsregistreringen, kustfyrar och navigations- signaler, hamnar och flygplatser av allmänt intresse som bedriver kommersiell verksamhet, kontroll över luftrummet, flygtrafiken och transportmedel, meteorologiska tjänster och registrering av flygplan. Järnvägar och inrikes transportmedel som passerar igenom mer än en autonom region, det allmänna kommunikationssystemet, post och telekommunikationer, luft- och undervattenskablar, och radiokom- munikation.

Vattendrag som flyter genom mer än en autonom region.

10) Elektriska installationer när deras användning påverkar en annan

region eller när energiöverföringen korsar gränserna mellan olika regioner.

11) Offentliga arbeten av allmänt intresse eller när de påverkar mer än en

region. 12) Kustfiske. 13) Bestämmelser som reglerar produktionen, handeln, innehavet och an-

vändningen av vapen och sprängämnen. 14) Bemyndigande att sammankalla befolkningen för konsultation genom

en folkomröstning. 15) Frågor som inte uttryckligen har tilldelats staten i konstitutionen och

som inte har inkluderats i lagstiftningen om autonomi.

B) De autonoma regionernas exklusiva kompetens

1) 2)

3) 4)

5) 6)

7) 8) 9)

Organiseringen av de egna organen för självstyre. Regleringsmakten över det geografiska området, stadsplaneringen och bostadspolitiken. Järnvägar, vägar och transportmedel som inte sträcker sig utanför den autonoma regionen. Hamnar, fritidsbåtshamnar och flygplatser för sportflyg, som inte be- driver kommersiell verksamhet. Jordbruk och boskapsuppfödning. Vattenprojekt, kanaler och bevattningssystem, som endast berör den autonoma regionens intressen. Fiske i insjöar, skaldjursfiske, havsodlingar och jakt. Marknader i regionen. Hantverk.

10) Socialhjälp.

C) Sammanfallande kompetens Där staten och de autonoma regionerna har samma möjlighet att agera på

samma områden, oavsett om det gäller lagstiftning, verkställande och/

eller förvaltning: 1) Civilrättslig lagstiftning.

2)

3) 4) 5) 6) 7)

Skydd av kulturarvet, inklusive monument, museer, bibliotek och arkiv. Allmän säkerhet.

Vetenskaplig och teknisk forskning. Turism.

Havsfiske. Officiell statistik.

D) Delad kompetens a)

1)

2) 3) 4)

5)

6) 7)

8) 9)

Där staten tillhandahåller ramlagar och överlåter verkställighetsbe- stämmelser, regleringsmakt och förvaltning till de autonoma region- erna: Regleringen av de grundläggande förhållanden som garanterar alla spanska medborgares jämlikhet i utövandet av sina rättigheter samt att deras konstitutionella rättigheter tillgodoses. Den allmänna planeringen av den ekonomiska verksamheten. Folkhälsofrågor. Övergripande lagstiftning och ekonomisk styrning av det sociala trygghetssystemet. De övergripande juridiska bestämmelserna för den offentliga förvalt- ningen och tjänsteföreskrifter för statstjänstemän, den gemensamma förvaltningsproceduren, förvaltningens kontrakt och koncessioner, och ansvarssystemet för alla offentliga förvaltningar. Den övergripande miljöskyddslagstiftningen. Den övergripande lagstiftningen om berg, skogbruksprojekt och bo- skapsmarker. Lagbestämmelser för gruvdrifts- och energisektorerna. Övergripande bestämmelser som gäller tidningar, radio och television, och övriga medel för social kommunikation. 10) Övergripande bestämmelser som reglerar rätten till utbildning och vad

b)

1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8)

som gäller för utfärdandet och standardiseringen av olika akademiska och yrkesmässiga examina. Där staten ansvarar för lagstiftningen och endast överlåter verkställ- andet, regleringsmakten och förvaltningen till de autonoma region- erna:

Rättskipning. Straffrätt, processrätt, kriminalvårdsfrågor.

Lagstiftning om expropriation. Handelsrätt. Arbetsrätt. Lagstiftning om immaterialrätt (copyright). Lagstiftning om vikt- och måttenheter. Lagstiftning om läkemedel.

4.1

Finansieringen av styrelsen på mellannivå

Finansieringen av provinserna

Provinsemas intäkter tas i princip från tre olika källor: (a) medel som kommer från andra resurser än skatter, till exempel inkomster som kommer från användningen av offentlig egendom, bidrag, kredittransak- tioner, inkomster från böter och andra administrativa sanktionsavgifter samt andra typer av avgifter, (b) skatteintäkter, som inbegriper avgifter, speciella bidrag och tilläggsavgifter på företagsskatten, och (c) en andel av den statliga skatten. I det stora hela är inkomstkälloma uppdelade på följande sätt, i procent:

Icke skattebaserade intäkter: 89,4 % inkomster från offentlig egendom: 7,1 % inkomster från överföringar från staten eller andra offentliga organ: 67,5 % inkomster från kredittransaktioner: 14,8 % skatteintäkter: 10,6 %.

Det finns också särskilda ekonomiska bestämmelser för enheter med speciallagstiftning, som exempelvis de historiska territorierna i Baskien, som har vidsträckta befogenheter när det gäller skatteuppbäring och skattebestämmelser. I dessa fall är den procentuella fördelningen av deras inkomst raka motsatsen till vad som gäller i vanliga provinser:

4.2

Icke skattebaserade intäkter: 15,8 % inkomster från offentlig egendom: 3,5 % inkomster från överföringar från staten eller andra offentliga organ: 5,6 % inkomster från kredittransaktioner: 6,7 % skatteintäkter: 84,2 %.

Finansieringen av de autonoma regionerna

Den grundläggande principen som är vägledande för konstitutionens be- stämmelser om finansieringen av de autonoma regionerna är att de autonoma regionerna måste ha en ekonomisk autonomi som motsvarar den politiska autonomin. Detta gäller både indrivningen och användningen av ekonomiska medel — naturligtvis alltid inom de ramar som konstitutionen

fastställer. Förutom principen om ekonomisk autonomi fastställer emellertid konstitutionen även andra principer, vilka utgör grunden för och bestämmer de autonoma regionernas och statens agerande på detta om- råde. Dessa principer gäller till exempel solidariteten mellan alla auto— noma regioner och samordningen av statens finanser.

I praktiken är det emellertid mycket som återstår innan de autonoma regionerna har uppnått ekonomisk autonomi (med undantag för Navarra och Baskien, av historiska skäl). När en ny regering bildades i Madrid efter valen i mars 1996, med stöd av de regionala minoriteterna, ledde detta till en reform av finansieringssystemet och en betydande ökning av de autonoma regionernas ekonomiska resurser. Den nya modellen för att finansiera de autonoma regionerna utformades för en femårsperiod (1997— 2001), och innebär bland annat att 30 % av inkomstskatten och nya skatter ska föras över till de autonoma regionerna och att de har möjlighet att utfärda nya regler och bestämmelser som gäller skatterna som överförts. Med utvidgningen av de autonoma regionernas skatteförmåga och deras ökade politiska ansvar på detta område, har den sedan länge efterfrågade principen om ”delat skatteansvar” mellan staten och de autonoma regio- nerna till sist kommit att tillämpas i praktiken.179

Generellt sett kan finansieringen av de autonoma regionema sägas vila på två pelare: (a) intäkterna från staten, vilka fastställs årligen i den all- männa statsbudgeten, och (b) deras egna resurser eller finansiering. Övriga inkomster, som till exempel medel som kommer från EU, är av mindre betydelse. I stort sett kan den största delen av inkomsterna från staten och de egna resurserna kallas ”generell finansiering”, vilket betyder att de autonoma regionerna själva kan fördela resurserna mellan de ändamål de finner lämpliga. De övriga inkomsterna utgörs av ”särskild finansiering”, vilket innebär att de autonoma regionerna måste fördela resurserna till vissa särskilda ändamål. Det autonoma regionernas huvudsakliga inkomst- källor är följande:

1) Andel av statens intäkter. Detta är den största källan till de generella resurserna och avser de överföringar som görs årligen från staten till de autonoma regionerna och som fastställs i statsbudgeten. Storleken på dessa transfereringar beräknas utifrån en mängd kriterier (befolkning, geografisk omfattning, öar, administrativa organ, utspridning, relativt välstånd, skatteförmåga), vilka fastställs för fem år i taget av rådet för skatte- och finanspolitik. Detta råd är en kommission på högsta nivå där finansministern och civilministern från den nationella regeringen och de autonoma regionernas finansministrar ingår. 2) De skatter som överförs, liksom olika avgifter. De skatter som trans- fereras från staten till de autonoma regionerna har varit följande sedan 1997: 30% av inkomstskatten, skatten på realisationsvinster, arvs-

skatten och gåvoskatten, överföringsskatten och stämpelskatten samt skatterna på spel och dobbel. Det som överförs är avkastningen på skatten, liksom möjligheten att reglera några av de rättsliga aspekterna på dess form. Dessutom kan de autonoma regionerna ta upp de avgifter som har att göra med den statliga service som överförts till dem. 3) Egna resurser, som: 0 Inkomster från avkastningen av allmän egendom i regionen. . Egna skatter. De autonoma regionerna kan, enligt konstitutionen och lagarna, besluta om och uppbära egna skatter, om det inte gäller företeelser som redan beskattas av staten. De autonoma regionerna har emellertid inte velat införa egna skatter, både av politiska skäl och eftersom de flesta beskattningsbara företeelser redan beskattas av staten. . Avgifter och specialskatter. . Tilläggsavgifter på statliga skatter. De autonoma regionerna kan be- sluta om tilläggsavgifter på statliga skatter, som gäller inkomster eller tillgångar hos enskilda som är mantalsskrivna inom regionen, även om dessa tilläggsavgifter inte får påverka statens inkomster negativt. Detta förekommer emellertid inte, av politiska skäl. Madrid försökte under 1988 (tilläggsavgift på 3 % på inkomstskatten), men förslaget drogs tillbaka eftersom de tänkbara konsekvenserna i kommande val ansågs för stora. . Böter och administrativa sanktionsavgifter, och

. Kredittransaktioner.

Vid sidan av dessa resurser, som utgör huvuddelen av finansieringen, finns det även andra inkomstkällor som kan betecknas som ”särskild finansi- ering”, vilket betyder att de autonoma regionerna måste fördela dessa medel till de specifika ändamål som de är avsedda för. Följande lista innehåller resurser av olika betydelse: (a) överföringar som är avsedda för sjukvård och socialtjänst (de regioner som tillhandahåller denna service tillhör den högsta nivån). (b) Resurser från den interterritoriella kom- pensationsfonden.lao (c) Resurser som härrör från den Europeiska unionen. I dessa inbegrips medlen som kommer från de europeiska fonderna: Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERDF), Europeiska socialfonden (ESF), och Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ). (d) Statsbidrag för service som tillhandahålls av de autonoma regionerna. (e) Kontraktsprogram, dvs. offentliga projekt som har tilldelats de autonoma regionema och som gäller service som exempelvis trans- portväsende. U) Överenskommelser om gemensamma investeringar mellan staten och de autonoma regionerna. (g) Överföringar från staten till de lokala myndighetemafs'

Det finns två undantag till detta allmänna finansieringssystem som gäller i nästan alla autonoma regioner, och de är Navarra och Baskien. Dessa båda regioner tillämpar ett gammalt och traditionellt finansi- eringssystem, som bevarades och utvecklades i 1978 års konstitution.

Var och en av de tre provinserna (historiska territorierna) som till- sammans bildar den autonoma regionen Baskien beslutar om, reglerar och driver in skatt inom sitt område. En del av skatteintäkterna behålls i varje provins, en del överförs till den autonoma regionen för att finansiera den och en del överförs till staten. Den del som överförs till staten kallas cupo (kvot) och fastställs i förhandlingar mellan staten och de tre provinserna. Resultatet av förhandlingarna kallas concierto econo'mico (ekonomisk överenskommelse). Innehållet i överenskommelsen och kriterierna för fastställandet av kvoten gäller under en femårsperiod'sz Den autonoma regionen Baskien finansieras således i huvudsak genom de överföringar som kommer från de tre provinsernas skatteintäkter.

Den autonoma regionen Navarra finansieras på ett liknande sätt, med den enda skillnaden att den beslutar om, reglerar och tar upp skatterna själv, eftersom den endast har en provins.133 Den behåller en del av skatteintäkterna för eget bruk och överför resten till staten. Den del som överförs till staten fastställs också i förhandlingar mellan regionen och staten, och resultatet av förhandlingarna kallas convenio econo'mico (eko- nomisk överenskommelse).

För att illustrera och jämföra de olika modellerna för finansieringen av de autonoma regionerna i Spanien under mitten på 1990-talet (även om de verkliga siffrorna från det nya systemet som trädde i kraft 1997 inte fanns tillgängliga när detta kapitel skrevs), kan följande siffror för de autonoma regionernas inkomster anföras:

Autonoma regioner i det allmänna systemet:

. egna inkomster: 12 % . statliga överföringar: 86 %

. överföringar från Europeiska unionen: 2 %

Den autonoma regionen Baskien:

. egna inkomster: 14 % . överföringar från de tre historiska provinserna: 66 % . statliga överföringar: 19 % . överföringar från Europeiska unionen: l %

Den autonoma regionen Navarra:

0 egna inkomster: 88 % . statliga överföringar: 11 %

. överföringar från Europeiska unionen: 1 %

Det finns en strävan efter en ökad ekonomisk balans i finansieringen av de autonoma regionerna. Syftet är å ena sidan att säkerställa att de auto- noma regionerna tar på sig sin del av det politiska ansvaret för skatte- uppbörden och den reglering av skatterna som behövs för att finansiera servicen och de offentliga investeringarna, och å andra sidan att också säkerställa att graden av ekonomisk autonomi så långt det går närmar sig graden av politisk autonomi, så att autonomin kan bli så fullständig som möjligt.

5 Samarbete, samordning och kontroll mellan administrationer

5.1. Samarbete och samordning mellan staten och de autonoma regionerna

Samarbetet och samordningen mellan staten och de autonoma regionerna tillhör de otydliga områden som har att göra med statens territoriella orga- nisation som konstitutionen inte tar upp i detalj. Konstitutionen fastställer endast den allmänna principen om administrativ samordning, som ska genomsyra hela den offentliga förvaltningens sätt att fungera (art. 103). Detta innebär att denna viktiga aspekt på styrelsesystemets inneboende drivkraft i praktiken har utvecklats och reglerats genom ad hoc- bestämmelser. 1 dag kan man urskilja två tillvägagångssätt för att åstad- komma detta samarbete eller samordning av förvaltningen: (a) bilateralt samarbete mellan staten och en autonom region, och (b) multilateralt samarbete mellan staten och samtliga autonoma regioner i så kallade ”sektorskonferenser”. Bland dessa konferenser är ”Konferensen för EU— frågor” av särskild betydelse och relevans.

5.1.1 Bilateralt samarbete

Det bilaterala samarbetet mellan staten och en autonom region var det första systemet för samarbete och samordning som tillämpades efter att de autonoma regionerna inrättades. Det är utan tvivel det system som de mäktigaste regionerna — Baskien och Katalonien — föredrar. Det är ingen tillfällighet att just dessa regioner var de första som inrättades som auto- noma regioner, och därför de första som tillämpade systemet i praktiken. Detta system för samarbete och samordning är särskilt väl lämpat för hanteringen av enskilda frågor. Resultatet av samarbetet är vanligtvis

överenskommelser om samarbete och bildandet av permanenta organ för samarbete och samordning?”

5.1.2 Multilateralt samarbete: sektorskonferenserna

Det multilaterala samarbetet mellan staten och de autonoma regionerna bedrivs normalt sett i de så kallade ”sektorskonferensema” (specialiserade kommittéer), där mer specifika samarbetsområden behandlas. Sektors- konferenserna består av den minister eller de ministrar från den nationella regeringen som har ansvaret för det aktuella sakområdet samt motsvarande ministrar från de autonoma regionernas styrelseorgan. Målet är att skapa enhetlighet i den offentliga förvaltningens verksamhet genom samarbete och samordning på gemensamma områden.

Sektorskonferenserna sammanträder regelbundet, minst två gånger om året. Det är ministern för sakområdet i fråga som sammankallar mötena och han eller hon sitter även ordförande för mötet. Endast de admini- strationer som undertecknar sektorskonferensemas överenskommelser är förpliktigade att fullfölja bestämmelserna. Trots deras begränsade rättsliga verkan är målet att skänka en viss status åt dessa överenskommelser, och de tillkännages därför i senaten och publiceras i statens offentliga hand- lingar och i de berörda autonoma regionernas offentliga handlingar. Som ett resultat av sektorskonferensemas överenskommelser kan ”gemen- samma organ för tillsyn och kontroll” skapas, som ska se till att bestäm- melserna följs och som också löser tolkningsproblem som kan uppstå när bestämmelserna ska verkställas. Om tillsynen av överenskommelsen kräver att en permanent gemensam organisation skapas, kan detta också leda till inrättandet av ett förbund — Consorcio -— som är en juridisk person med beslutsfattande organ och en egen intern organisation.

För närvarande finns det 20 ”sektorskonferenser”. Dessutom finns det även tio liknande organ, kallade Consejos (råd) och i några av dessa deltar även andra organisationer som till exempel kommunerna, eller olika branschorganisationer. Alla dessa organisationer betraktas som organi— sationer på den första nivån, dvs. organ som består av den ansvarige ministern på central nivå och av ministrarna från de autonoma regionerna. Förutom sektorskonferensema och råden, och i många fall som förgre- ningar av dem, finns det en stor mängd organisationer av detta slag på den andra nivån, dvs. bestående av tjänstemän på lägre nivå från olika ministerier — generaldirektörer m.fl. — som behandlar de mindre bety- delsefulla frågorna för respektive ministerium, vid sidan av oräkneliga kommissioner, arbetsgrupper osv., som bildas ad hoc.

Även om majoriteten av dessa specialiserade kommittéer måste sam- manträda i formell mening minst två gånger om året, är sanningen den att

de sammanträder mycket sporadiskt, bland annat beroende på tiden. Vissa sammanträder oftare än andra, som inte ens träffas en gång om året. De mest aktiva är kanske sektorskonferensema för jordbruk, utbildning och det nationella hälso- och sjukvårdssystemets interterritoriella råd.

När det gäller de sektorskonferenser som har att göra med EU—frågor nådde staten och de autonoma regionema en överenskommelse 1994, i vilken ett ram fastställdes som angav en miniminivå för de autonoma regionernas deltagande i den statliga beslutsprocessen om EU—frågoma?85 Deltagandet i processen bestäms av sådana faktorer som den aktuella frågan, EU:s politik på området, vilket ministerråd som beslutar om frågan, samt, naturligtvis, vilken slags kompetens och kompetensnivå som varje autonom region har i frågan. Hur de autonoma regionernas del- tagande i beslutsprocessen ser ut och hur omfattande det blir, bestäms enligt de ovan angivna kriterierna. En åtskillnad kan i detta sammanhang göras mellan:

1. När E U—frågan endast påverkar de kompetensområden som uteslut- ande tillhör staten. I dessa fall informerar endast centralmakten de olika autonoma regionerna om frågan inom ramarna för respektive sektors konferens, om konferensen har visat sitt intresse för den aktuella frågan.

2. När E U—frågan endast påverkar de kompetensområden som uteslutan- de tillhör de autonoma regionerna. I dessa fall måste den centrala rege- ringen då den ska fastställa Spaniens inledande position i förhandling- arna i rådet ta hänsyn till den uppfattning som de autonoma regionerna ger uttryck för när deras kompetensområden påverkas av den aktuella EU—frågan, under förutsättningen att de har lyckats komma fram till en gemensam ståndpunkt före rådets beslut. När besluten riskerar att föra med sig ökade kostnader eller minskade intäkter för statsförvaltningen måste de autonoma regionernas gemensamma ståndpunkt stämma överens med centralmaktens uppfattning i frågan.

3. När E U—frågan påverkar kompetensområden som delas eller samman- faller mellan staten och de autonoma regionerna. I dessa fall måste den centrala regeringen ta hänsyn till de autonoma regionernas gemensamma ståndpunkt då den ska fastställa Spaniens inledande position i förhandlingarna i rådet. Den gemensamma ståndpunkten måste emellertid inte endast vara uttryck för en överenskommelse mellan de autonoma regioner vilkas kompetensområden påverkas av frågan, utan också ett resultat av en överenskommelse som uppnåtts mellan staten och regionerna före ministerrådets beslut.

1 de frågor där de autonoma regionerna inte lyckas nå fram till en gemensam position, räcker det för staten att lyssna till de argument som framförs under sektorskonferensema.

Förutom de ordinarie möten som processen kräver, sammanträder alltid sektorskonferensema i plenum när ett nytt land tar vid som ordförandeland i rådet vid varje halvårsskifte, för att kunna analysera det program som det nya ordförandelandet lägger fram.

Bland alla sektorskonferenser som behandlar EU—frågor, är ”Konferen- sen för EU—frågor” av särskild betydelse. Detta organ inrättades först in- formellt 1988 av civilministeriet i samarbete med EU—ministem för att underlätta de autonoma regionernas deltagande i EU—frågor. Konferensen visade sig vara ändamålsenlig och effektiv när det gällde att gemensamt hantera de olika frågor som uppstod, vilket gjorde att den inrättades som ett permanent organ 1992 och breddades ytterligare 1994?86 Konferensen erhöll slutligen fullständig institutionell och lagstadgad status 1997, genom lag 2/1997 av den 13 mars. Konferensen tar upp frågor som gäller institutionerna och Europa, dvs. frågor av mer allmän karaktär, eftersom de specifika frågorna eller sektorsfrågorna behandlas av de olika sektors- konferensema. Eftersom konferensens ansvarsområde gäller hanteringen av allmänna frågor eller institutionella frågor, sammanträder konferensen inte lika ofta eller regelbundet som sektorskonferensema — dock minst två gånger om året.

Den som deltar i konferensen för EU—frågor är civilministern, som sitter ordförande och representerar staten, samt ministrar från de olika autonoma regionerna, vilka utses för detta uppdrag av presidenterna i regionerna och som ansvarar för de frågor som konferensen behandlar. Därutöver kan tjänstemän från olika delar av förvaltningen eller tekniska experter närvara vid sammanträdena, beroende på vilken fråga som behandlas. Konferensen har också ett stödorgan som kallas ”Kommittén för samordning av EU—frågor”, och som ansvarar för att förbereda kon- ferensens arbete. Den består av generaldirektörer från statsförvaltningen och de autonoma regionernas styrelseorgan.

5.1.3 Parlamentariskt samarbete: De autonoma regionernas generalkommitté

Det finns även en parlamentarisk inrättning som är till för förhållandet mellan staten och de autonoma regionerna, kallad ”De autonoma regio- nernas generalkommitté”. Den befinner sig utanför de begränsade ramarna för samarbetet inom förvaltningen och är mera inriktad på politiskt samarbete och samordning. Kommittén bildades i den spanska senaten 1994, och hade den dubbla målsättningen att (a) ge de autonoma regio- nerna en mer ändamålsenlig och effektiv representation i de centrala stats- organen — vilket de tidigare inte hade haft, då de senatorer som utsetts av de autonoma regionerna inte riktigt hade fyllt den funktionen, och (b) att

öka senatens betydelse och göra den mer ändamålsinriktad genom att för- stärka dess roll som den territoriella representationens kammare. Denna roll är numera endast nominell, trots att den fastställts i konstitutionen. De autonoma regionernas generalkommitté består av dubbelt så många sena- torer som de ordinarie kommittéerna i senaten, där det paradoxalt nog inte finns något krav på att senatorer som representerar de olika autonoma regionerna ska finnas med. Den statliga förvaltningen kan närvara vid sessionerna och delta i diskussionerna i kommittén. Det som är mest utmärkande för kommittén är dock att presidenterna eller ministrarna från de autonoma regionema också kan närvara vid sammanträdena och delta i diskussionerna. Det är också möjligt för mer än en ledamot av regionernas styrelseorgan att närvara och delta i diskussionerna om de olika punkterna på dagordningen, om bara kommittén informeras om detta i förväg.

De autonoma regionernas generalkommitté måste känna till och uttala sig om allting som faller inom senatens kompetensområde och som på- verkar de autonoma regionerna. Det måste emellertid framhållas att in- rättandet av kommittén inte har lett till förverkligandet av de två mål- sättningar som låg bakom dess tillkomst. De autonoma regionerna repre- senteras inte på ett bättre sätt i det nationella parlamentet i dag, och senatens position har inte heller stärkts genom denna inrättning.

5.1.4. Statens representant i de autonoma regionerna

Delegado del Gobierno (statens representant i varje region) är ett organ som infördes genom 1978 års konstitution med syftet att leda stats- förvaltningen i den autonoma regionens territorium, men också att sam- ordna den med den autonoma regionens förvaltning. Även om avsikten inte enbart var att Delegado del Gobierno skulle vara ett samordnings- organ, upprätthåller organet samarbets- och samordningskanalema mellan den allmänna statsförvaltningen och den autonoma regionens förvaltning, liksom med motsvarande lokala institutioner.

Delegado del Gobierno deltar i de gemensamma överföringskom- mittéerna, i de bilaterala samarbetskommittéema och i andra samarbets- organ av likande slag. De olika Delegados del Gobierno fungerar därför inte som reglerings- och kontrollinstanser i de autonoma regionerna, till skillnad från de guvernörer som förr fanns i varje provins. Även om de har samordningsuppgifter i relation till de autonoma regionerna, är deras direkta samordningsverksamhet i praktiken begränsad till att gälla de statliga ministeriemas territoriella verksamheter och de lokala myndig- heterna — kommunerna och provinserna i den autonoma regionen?87

5.2. Kontrollen över de autonoma regionernas verksamhet 5.2.1 Ordinära och extraordinära kontrollmekanismer

Tillsynen över de autonoma regionernas verksamhet är en av de känsliga frågor som oftast undviks i den aktuella politiska debatten om autonomi- frågan i Spanien. Det beror på att varje hänvisning till statlig kontroll eller tillsyn över de autonoma regionernas verksamhet uppfattas som en attack mot den regionala autonomins innersta väsen. Den spanska modellen för politisk autonomi med de olika sätten att uppnå autonomi och skillnaderna i kompetensfördelning är mycket komplicerad. På många områden sam- manfaller statens och de autonoma regionernas kompetenser och många aspekter inrymmer olika juridiska tolkningsmöjligheter. Denna komplexi- tet har orsakat en hel del konflikter, även om de är betydligt färre i dag än när autonomiprocessen inleddes. Trots att autonomiprocessen i verklig- heten fortsätter att vara en öppen process och nya utvecklingsstadier fort- farande är möjliga, har författningsdomstolen under årens lopp i realiteten redan fastställt innebörden i alla de begrepp som processen givit upphov till.

Författningsdomstolen har således varit sista instans som åberopas när det gäller kontrollen av de autonoma regionernas verksamhet. Den är emellertid inte den enda kontrollmekanismen, och inte heller den van- ligaste. Konstitutionens artikel 153 innehåller nämligen föreskrifter om fyra olika kontrollinstrument, vilka fastställer vilka statliga organ som ska vara tillsynsorgan och vilka av de autonoma regionernas verksamheter som de ska kontrollera. (a) Författningsdomstolen prövar om de autonoma regionernas bestäm- melser är författningsenliga och kan ges laga kraft. (b)Centralmakten utövar tillsyn över de ansvarsområden som staten kan överlåta eller delegera till de autonoma regionerna i grundlagar, rörande frågor om statlig kompetens som kan överlåtas eller delegeras. (c) Förvaltningsdomstolama utövar tillsyn över sådant som har att göra med de autonoma regionernas förvaltningar, dess verksamhet och bestämmelser. (d)Revisionsrätten utövar tillsyn över sådant som har att göra med eko- nomiska frågor och budgetfrågor.

Dessa fyra institutioner är dock inte de enda kontrollinstrument som finns tillgängliga. I konstitutionen nämns flera, och autonomilagama och grund-

lagarna kan införa nya former av kontroll av de autonoma regionernas verksamheter. I detta avseende kan även det spanska parlamentet eller Defensor del Pueblo (statens ombudsman och de olika regionernas om- budsmän, när de inrättas) utöva tillsyn över de autonoma regionernas verksamhet, även om det sker på ett annat sätt.

Alla dessa mekanismer är vanliga kontrollinstrument, men endast a), e) och d) används i någon större utsträckning. När det gäller b) bör det nämnas att staten har överlåtit eller delegerat kompetens i fråga om statligt ägande till de autonoma regionerna (via grundlagar) vid endast tre till- fällen (det viktigaste tillfället var 1992, vilket nämndes tidigare). Inget av dessa fall har lett till att staten varit tvungen att utöva kontroll på annat sätt än det som vanligtvis tillämpas, dvs. via domstolarna, revisionsrätten eller författningsdomstolen.

Vid sidan av dessa ordinära kontrollmedel, innehåller konstitutionen även föreskrifter om extraordinära kontrollmedel som kan tillämpas under mycket speciella förutsättningar. I artikel 155 stadgas att om en autonom region inte följer de förpliktelser som konstitutionen ålägger den eller agerar på ett sätt som på allvar hotar Spaniens intressen, kan central- makten vidta de åtgärder som krävs för att tvinga fram efterlevnaden av förpliktelsema eller för att skydda sina intressen. Det som åsyftas är en kontrollmekanism av särskilt allvarlig karaktär, vars tillämpning kräver (a) ett godkännande av en absolut majoritet i senaten och (b) att central- makten redan har kallat till sig presidenten i den autonoma regionen och att denna kallelse inte har hörsammats.

5.2.2. Kontrollmekanismer med avseende på verkställandet av EG—lagstiftning

Utöver de kontrollmekanismer som redan har nämnts, vilka används för tillsyn av alla typer av verksamheter som de autonoma regionerna be- driver, kan staten i de särskilda fall som rör verkställandet av EG—lag- stiftning även tillgripa en rad olika speciella rättsliga förfaranden. Dessa åtgärder syftar dels till att (a) inte bara säkerställa att EG—lagstiftningen verkställs, utan även att detta görs på ett korrekt sätt i de autonoma regionerna, dels (b) till att skydda statens position i förhållande till EU:s institutioner, då det är staten ensam som bär ansvaret för genomförandet av gemenskapslagstiftningen inom det egna territoriet. När det gäller verkställandet av EG—lagstiftningen kan staten således vidta följande åt- gärder: . I de fall där lagstiftning saknas kan staten åtgärda frånvaron av

autonoma bestämmelser med redan existerande nationell lagstiftning för att kunna utveckla eller verkställa gemenskapslagarna. Vad staten

emellertid inte kan göra är att avsiktligt fylla luckorna i den autonoma regionens lagstiftning genom att utfärda ad hoc—lagar och därmed ersätta den autonoma lagstiftarens roll.188 ' I de fall där den autonoma regionens bestämmelse är oförenlig med EG-lagstiftningen kan staten överklaga den aktuella bestämmelsen i domstol. 0 I de fall där lagarna i de olika autonoma regionerna är mycket olika och avviker kraftigt från varandra kan staten utfärda harrnoniseringsförord- ningar för regionernas bestämmelser. 0 I de fall ett uppenbart brott föreligger som på allvar påverkar Spaniens intressen kan staten tvinga den autonoma regionen i fråga att fullfölja sina rättsliga skyldigheter genom att vidta de åtgärder som krävs -— vilket nämndes tidigare.

Det ska dock påpekas att dessa medel för att säkerställa att EG:s rättsakter efterlevs av de autonoma regionerna hittills inte har kommit till använd- ning, eftersom de autonoma regionerna i allmänhet har lyckats fullgöra sina skyldigheter med avseende på genomförandet av EG—lagstiftningen. Under Spaniens första tio år som medlemsstat i EU har EG—domstolen endast vid två tillfällen fällt staten för brott på grund av en autonom regions agerande?89

För att säkerställa att de autonoma regionerna i tillräckligt hög ut- sträckning rättar sig efter EG—lagstiftningen och att centralmakten kan fullgöra sin skyldighet att kontrollera denna efterlevnad för vilken den har det yttersta ansvaret, måste staten ha tillgång till all nödvändig information på detta område. För detta ändamål är alla territoriella förvaltningsorgan — de lokala myndigheterna såväl som de autonoma regionema — förplik- tigade enligt lag att vidarebefordra all information som EU efterfrågar till den statliga förvaltningen i enlighet med fördragsbestämmelsema. När det är fråga om statliga bidrag (art. 92—94 i Romfördraget) och skyldigheten att i förväg informera EU—kommissionen om alla projekt som får statligt stöd, har ett snabbt kommunikationsförfarande mellan de autonoma regio- nerna och ministern för EU—frågor —— som agerar som samordningsorgan i frågan — upprättats?90 Ministern för EU—frågor förmedlar all den informa- tion som kan vara användbar på detta område till de autonoma regionerna, liksom allt annat slags stöd som de begär. Han förmedlar också viktiga kontakter när EU—kommissionen eller en autonom region begär det.

När det gäller statens förhandlingar i EU—kommissionens förproces- suella förfaranden, som påverkar de autonoma regionernas kompetens- områden och deras sätt att använda sin kompetens på, har staten och de autonoma regionerna kommit överens om att skapa ett informations- och rådgivningsförfarande för dessa ändamål i konferensen om EU-—frågor?91 Ministern för EU—frågor informerar därför de autonoma regionerna om de

mål där spanska domstolar har begärt förhandsavgöranden från EG— domstolen, förutsatt att målet är ett resultat av de regionala institu- tionernas agerande eller underlåtenhet att agera. Ministern och den auto- noma regionen kan undersöka saken och diskutera om en framställan ska göras till EG—domstolen.

6 Sammanfattning

Styrelsen på mellannivå och dess struktur är således mycket komplicerad i Spanien och innefattar en mängd organisationer som sinsemellan är mycket olika. Av alla dessa organisationer — med undantag för kommunerna — är det endast de autonoma regionerna som är verkligt politiska och handlingskraftiga till sin natur. De andra organen på mellannivå som har analyserats i detta kapitel är snarare administrativa ] förvaltningsorgan. Detta gäller även provinserna, trots deras politiska ! karaktär. ' En viss jämvikt håller gradvis på att skapas i strukturen som helhet. De autonoma regionerna som inrättades i början på 1980—talet har haft nästan tjugo år på sig att befästa sin ställning och funktion inom det nya spanska demokratiska systemet. Deras kompetensområden har utvidgats avsevärt — både när det gäller de autonoma regioner som vid inrättandet hade den lägsta kompetensnivån och dem som befann sig på en mycket högre nivå — och följaktligen har även centralmaktens roll minskat. I dag kan man säga att de olika aspekterna av medborgarnas vardagsliv till största delen åter- finns bland de autonoma regionernas kompetensområden. Den politiska decentraliseringsprocessen har därför gått framåt med stormsteg, och nått sitt syfte efter mycket kort tid — mindre än tio år efter antagandet av 1978 års konstitution. Detta kan jämföras med liknande decentraliserings- | processer i Belgien eller Italien, vilka inte nådde sina mål förrän mer än ; trettio år efter det andra världskriget. Den funktion som kanske är minst utvecklad i autonomiprocessen är finansieringen. Detta beror inte enbart på de konstitutionella begräns- ningar som styr centralmaktens fastställande av skattenivån och den all- männa skattelagstiftningen, utan också på att statens komplicerade terri- toriella struktur gör det mycket svårt att uppnå en balanserad kompe- tensfördelning i skattehänseende mellan staten, de autonoma regionerna och de lokala myndigheterna, utan att detta antingen påverkar statens finansiering eller medborgarnas skattebörda. Efter fullföljandet av 1996 års politiska överenskommelser mellan centralmakten och de autonoma regionernas styrelseorgan — vilka beskrevs tidigare i kapitlet — går utveck- lingen på ett tydligt sätt mot en utökning av de autonoma regionernas och

kommunernas skatteförmåga och deras självbestämmanderätt på detta område. Den finansiella och ekonomiska autonomin närmar sig således den nivå av politisk autonomi som redan har uppnåtts. När 1978 års konstitution antogs, svarade centralmakten för nästan 90 % av de offentliga utgifterna, medan de lokala myndigheterna svarade för 10 %. I dag, när överföringen av viktiga och kostsamma serviceområden som hälso— och sjukvård och utbildning till de autonoma regionerna håller på att slutföras i praktiken, har staten minskat sin andel av utgifterna till 56 %, medan de autonoma regionerna står för drygt 30 % av utgifterna och de lokala myndigheterna för 14 %.

Drivkraften bakom inrättandet av de autonoma regionema har emeller— tid paradoxalt nog givit upphov till en påtaglig centraliseringstendens inom regionernas territoriella gränser; en tendens vilken som vanligt har drabbat kommunerna och provinserna. Nu, i slutet på 1990—talet, finns det ett behov av att också skapa jämvikt för kommunernas del och att förstärka deras roll, då 1978 års konstitution även ger dem rätt att själva bestämma över sina egna angelägenheter. En av de viktigaste frågorna på den poli— tiska dagordningen i Spanien i detta sammanhang är diskussionen om det som kallas ”den lokala pakten”. Den handlar i huvudsak om att genomföra en rad reformer av funktionellt och ekonomiskt slag, vilka ska ge kom- munerna en mera framträdande roll som ligger mer i linje med det antal och den typ av kompetensområden som de har ansvaret för i dag. Det spanska kommun- och provinsförbundet har det ambitiösa målet att de lokala myndigheterna och de autonoma regionerna ska svara för 25 % var av de offentliga utgifterna, medan centralmakten ska ta hand om de övriga 50 %. För närvarande förefaller det dock som om förverkligandet av detta mål ligger långt fram i tiden, och att den närmaste framtiden inte kommer att medföra några radikala förändringar.

Sammanfattningsvis har autonomiprocessen i Spanien inneburit att en påtaglig centrifugalkraft har byggts in i hela systemet, av flera skäl; man avfärdade en rent federal modell (med ett enda, fast system för kompe- tensfördelningen) när konstitutionen utarbetades och valde i stället ett flexibelt, komplext och progressivt system för att uppnå autonomi. Processens centrifugalkraft leder i allt högre utsträckning till att staten förlorar kompetensområden, och att de autonoma regionerna följaktligen får nya kompetensområden. Ur politisk synvinkel leder denna dynamik dessutom till att relationerna mellan centralmakten och de regionala styrelseorganen blir till ett spel med ständiga slitningar, konflikter och överenskommelser, vilket är till nackdel för det politiska och konsti- tutionella systemet i stort. De regionala styrelseorganens ställning gynnas naturligtvis av det existerande maktförhållandet i det nationella parla- mentet, som tvingar de stora rikstäckande partierna, PSOE och PP, att

söka stöd från de regionala partierna och att acceptera deras krav för att kunna bilda regering.

Problemet med systemets centrifugalkraft är den ständigt närvarande känslan av att det som uppnås inte är slutgiltigt och att decentralise- ringsprocessen måste fortsätta i ett slags oändligt förlopp. En stor osäker- het råder, som bottnar i det faktum att ingen av huvudaktörerna i processen har en tydlig föreställning (åtminstone inte officiellt) om vad det sista steget i processen bör vara, det slutmål som hela processen är på väg mot. De politiska aktörerna i Spanien kommer kanske inom en snar framtid att tvingas inrikta sig på att nå en ny politisk överenskommelse som stabili- serar förhållandet mellan staten och de autonoma regionerna för gott, i likhet med den som gav upphov till det nuvarande demokratiska systemets konstitution och inrättandet av de autonoma regionerna själva.

7 Juridiska källor och bibliografi Källor

Allmän lagstiftning: 1978 års spanska konstitution Ley 12/1983, 14 oktober, del Proceso Autono'mico. Ley 30/1992, 26 november, de Régimen Juridico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativa Comun. Ley Orgånica 5/1985, 19 juni, del Régimen Electoral General.

Lokala styrelseorgan: Ley 7/1985, 2 april, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Real Decreto Legislativo 781/1986, 18 april, T exto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local. Real Decreto 2568/1986, 28 november, Reglamento de Organizacio'n, F uncionamiento y Régimen Juridico de las Entidades Locales. Ley 39/1988, 28 december, Reguladora de las Haciendas Locales. Real Decreto 665/1990, 25 maj, por el que se Regula la Cooperacio'n Econo'mica del Estado a las Inversiones de las Entidades Locales.

De autonoma regionema: Lagstiftning om autonomi: Baskien (LO 3/1979, 18 december) Katalonien (LO 4/1979, 18 december) Galicien (LO 1/1981, 6 april) Andalusien (LO 1/1981, 6 december) Asturien (LO 7/1981, 30 december)

Cantabria (LO 8/1981, 30 december) La Rioja (LO 3/1982, 9juni) Murcia (LO 4/1982, 9 juni) Valencia (LO 5/1982, 1 juli) Aragonien (LO 8/1982, 10 augusti) Castilla-La Mancha (LO 9/1982, 10 augusti) Kanarieöarna (LO 10/1982, 10 augusti) Navarra (LO 13/1982, 10 augusti) Extremadura (LO 1/1983, 25 februari) Balearerna (LO 2/1983, 25 februari) Madrid (LO 3/1983, 25 februari) Castilla y Leon (LO 4/1983, 25 februari) Ceuta (LO 1/1995, 13 mars) Melilla (LO 2/1995, 13 mars)

Allmänna lagar: Ley Orgånica 8/1980, 22 september, de F inanaciaciån de las Comunidades Auto'nomas. Modificada por la Ley Orgånica 3/1996, 27 december. Ley 14/1996, 30 december, de Cesio'n de Tributos del Estado a las Comunidades Auto'nomas y de Medidas F iscales Complementarias. Ley 29/1990, 26 december, del F onda de Compensaciön Interterritorial. Ley 50/1985, 23 december, de Incentivos Regionales para la Correcciön de Desequilibrios Econömicos Interterritoriales (Real Decreto 1535/1987, 11 december, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley).

LITTERATUR

Av utrymmesskäl är det inte möjligt att ta med den omfattande litteraturen på spanska om den lokala självstyrelsen och de autonoma regionerna här. Följande verk bör dock nämnas på grund av deras allmänna perspektiv och den informationsrikedom som de erbjuder på sådana områden som lag- stiftning.

Aja, E. (red.), (1998), Informe Comunidades Autönomas 1997 (Barcelona: Instituto de Derecho Publico), 2 vol. (Este inforrne sobre las Comunidades Autönomas se publica anualmente desde 1989). Ministerio para las Administraciones Publicas, (1991), Régimen de distribuciön de competencias entre el Estado y las Comunidades Autönomas (Madrid: MAP). Ministerio para las Administraciones Publicas, (1993), El Estado Autono'mico (Madrid: MAP), 3 vol. Ministerio para las Administraciones Publicas, (1995), La participacio'n de las Comunidades Autönomas en los asuntos comunitarios europeos (Madrid: MAP). Sécrétariat Général de PAction Exterieur du Gouvemement Basque, (1996), Les pouvoirs des Länder, Cantons, Régions et Communautés Autonomes en matiére d'action exterieur et communautaire: Cadre législatif (Maastricht: EIPA-IVAP).

STYRELSEN PÅ MELLANNIVÅ I EUROPA: SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER Torbjörn Larsson, Koen Nomden och Franck Petiteville

1 Inledning

Huvudsyftet med denna studie är att beskriva olika typer av offentliga för- valtningsstrukturer på mellannivån. Studien riktar in sig på att identifiera de olika slag av administrativa självstyrelser som är aktiva på mellannivån och att beskriva deras relation till andra administrativa enheter, antingen på samma nivå eller på de centrala och lokala nivåerna. Fyra grundlägg- ande frågor har ställts:

1. Hur är mellannivån organiserad i olika länder, i termer av dess förhåll— ande till och i jämförelse med de centrala och lokala nivåerna?

2. Vad betraktas som fördelarna respektive nackdelarna med den speci- fika organisationen av mellannivån?

3. Har tillkomsten av EU och inrättandet av regionkommittén resulterat i några märkbara organisatoriska eller andra strukturella förändringar på mellannivån?

4. I vilken riktning är mellannivån på väg att förändras?

De svar som man får på dessa frågor beror naturligtvis på vad man menar med mellannivån.

Nationalstatemas styrelseskick beskrivs ofta i termer av centrala och lokala styrelsenivåer, men dessa två begrepp är oftast otillräckliga för att kunna ge en fullständig bild av hur en nationalstat är organiserad och strukturerad. I de flesta länder tenderar vi att finna strukturer och orga- nisationer som utgör viktiga beståndsdelar i de nationella förvaltnings- systemen, trots att det inte är så enkelt att klassificera dem som tillhörande antingen den centrala eller den lokala styrelsenivån. Dessa strukturer går under olika beteckningar i olika länder, till exempel har vi något som

kallas autonoma regioner i Spanien, regioner och språkliga gemenskaper i Belgien, regioner i Frankrike och Italien, Länder i Tyskland och Österrike, provinser i Nederländerna, Belgien, Italien och Spanien. Lands— tingskommuner existerar i de flesta nordiska länderna och i Storbritannien. I Grekland utgör de självstyrande prefekturerna den andra nivån av den lokala styrelsen, och regionerna är statliga administrativa enheter, även om de är relativt självständiga. Frankrike och Sverige har prefektsystem, och i Finland är det mycket vanligt med kommunalförbund, för att nämna några exempel.

Några av problemen med de olika beteckningarna har självfallet att göra med problemet att översätta olika begrepp till andra språk. Det finns emellertid också ett mer grundläggande problem — i själva verket finns det ytterst få offentliga förvaltningsstrukturer på mellannivån som är likadana, när man jämför olika länder med varandra.

Begreppet region används ofta nuförtiden för att beskriva strukturer som varken är en del av den centrala styrelsenivån eller den lokala styrelsenivån. Detta synsätt tenderar emellertid att bortse från det faktum att statliga regionala förvaltningsenheter (dekoncentrerade administrativa system) kan spela en mycket viktig roll som aktörer på den regionala arenan, vilket denna studie visar. Ett annat begrepp, ”meso”, används ibland för att beskriva strukturer som inte uppenbart tillhör de centrala eller lokala styrelsenivåema. Problemet med begreppet ”meso” är att det sällan inbegriper tillkomsten av nya administrativa strukturer som uppstår genom samarbete mellan kommuner, så kallade kommunalförbund.

För att betona att statliga regionala förvaltningar liksom kommunal- förbund kan utgöra viktiga beståndsdelar i ett lands regionala förvaltning, används begreppet mellannivån i denna studie. Detta begrepp inbegriper därför inte endast offentliga förvaltningsstrukturer, som till exempel olika typer av regionala självstyrelser, utan även dekoncentrerade statliga depar- tement och myndigheter på den regionala nivån samt olika slags kom- munalförbund. Mellannivån är med andra ord någonting som är geo- grafiskt mindre än eller befinner sig under den centrala statsmakten, men samtidigt någonting som är större än, eller befinner sig ovanför, den grundläggande nivån av lokal självstyrelse (kommunerna).

Ett av problemen med att använda begreppet mellannivå är hur stor- städer ska klassificeras. I många fall organiseras och styrs Europas stor— städer inte som om de var vanliga kommuner (lokala självstyrelser). På grund av deras storlek, oftast med tanke på invånarantalet, finns det för det mesta speciella organisatoriska arrangemang som skiljer stora städer från vanliga lokala självstyrelser när det gäller organisation och struktur. Av denna anledning är det inte ovanligt att storstäder i olika länder ibland betraktas som egna regioner. I denna studie betraktas emellertid stor- städerna i allmänhet inte som en del av mellannivån, utan anses i stället

höra till de lokala självstyrelsema, även om problemet med detta disku— teras i slutet av detta kapitel. Detta innebär att strukturer på mellannivå i vår definition omfattar två eller flera kommuners geografiska områden. Annorlunda uttryckt är mellannivån inte alltid en struktur som är över- ordnad kommunema i hierarkin, utan den kan även vara en struktur som bedriver verksamhet som inte ingår i kommunernas ansvarsområden, t.ex. sjukvård, och som måste svara mot de krav som flera kommuner ställer.

Med denna förhållandevis breda definition av begreppet mellannivån, bör det inte komma som någon överraskning att det finns mellannivåer i nästan varje land, åtminstone i alla dem som har beskrivits i denna studie. Till och med i de länder som man ofta tänker sig sakna alla tillstymmelser till regionala styrelsenivåer — Luxemburg, Portugal, Irland, och i viss utsträckning Finland före 1995 och Grekland före 1996 — kan man identifiera några slags strukturer på mellannivå. I ett litet land som Luxemburg består mellannivån, av uppenbara skäl, till största delen av kommunalförbund. Emellertid beror inte existensen av mellannivåer på landets storlek och Danmark, som är ett av Europas minsta länder i geografiskt avseende, har inte mindre än 14 amtskommuner.

2 Olika typer av strukturer på mellannivå

I inledningen till denna rapport identifierades tre typer av strukturer (styrelseorgan) på mellannivå — regional statsförvaltning, regional själv- styrelse och lokalt baserade regionala styrelseorgan. Den regionala stats- förvaltningen kan dessutom delas upp i ytterligare tre typer av förvalt- ningsmyndigheter. Den första typen är förvaltningsenheter med enstaka ansvarsområden, som vanligtvis utgörs av departementens regionalkontor eller av centrala myndigheters regionalkontor (länsnämnder). Den andra typen av statlig regional enhet är myndigheter med många ansvarsområden och bred kompetens, vanligtvis kallade prefekturer eller länsstyrelser. Denna typ av myndighet kan ha ett stort antal ganska varierande uppgifter att utföra och agerar vanligtvis i samklang med flera departement eller myndigheter på central nivå. Den tredje typen av regional statsförvaltning gäller den som svarar mot två eller tre departement på central nivå men som till skillnad från prefektmyndighetema saknar mera allmänna statliga intressen att bevaka och främja på den regionala nivån. Denna tredje typ av regionala förvaltningsmyndigheter är relativt ovanlig och återfinns i denna studie endast i två länder, Finland och Storbritannien.

Nästan alla länder i denna studie har några slags regionala statsförvalt- ningar med enstaka ansvarsområden. Till och med i länder där den regionala nivån inte är så framträdande, har åtminstone vissa departement eller centrala myndigheter regionkontor. I länder som Irland, Portugal och

Luxemburg finns det emellertid få spår av en regional statsförvaltning; dessa länder har i allt väsentligt ett tvånivåsystem.

Det går en skiljelinje mellan de länder som fortfarande har prefekt- myndigheter av någon större betydelse - i huvudsak Sverige och Frankrike och de som har regionala självstyrelser istället. Prefektema — som ursprungligen företrädde staten på den regionala nivån och som var an- svariga för utförandet av ett stort antal statliga funktioner på denna nivå, samt för kontrollen och tillsynen av kommunernas verksamheter — har förlorat sin betydelse som regionala aktörer i många länder, även om de inte har försvunnit helt och hållet. I till exempel Norge och Danmark avskaffades prefektsystemet nästan helt och hållet under 1970—talet och i princip alla dess funktioner togs över av de direktvalda landstingen. Prefektema finns emellertid kvar i båda länder och har funnit nya verk- samhetsområden. En liknande utveckling har nyligen skett i Finland, där prefektema fråntogs många av sina tidigare uppgifter när dessa funktioner övertogs av en ny typ av direktvalda regionala självstyrelser. I likhet med Norge och Danmark finns dock prefektema kvar, även om de är färre i dag än tidigare.

I både Sverige och Frankrike har prefektsystemet visat sig vara en anmärkningsvärt stabil institution och prefektema är fortfarande viktiga aktörer i regionala frågor i dag. I båda dessa länder balanseras emellertid prefektsystemet i dag i viss utsträckning av direktvalda regionala själv- styrelser. Även om de direktvalda regionala självstyrelsema i både Sverige och Frankrike har andra funktioner att fylla än prefekten så existerar i praktiken ett visst mått av spänning och konkurrens mellan dessa två organ om vem som är den ledande aktören på mellannivån.

I detta avseende förefaller det som om Nederländerna har en ganska ovanlig organisation, då provinsguvemören (drottningens guvernör) ingår i den direktvalda regionala självstyrelsens exekutivorgan. Kort sagt, pre— fekten är fortfarande synlig i nästan alla enhetsstater som undersökts; det är endast i Italien som prefekten helt verkar sakna betydelse. Det förefaller dock som om prefekten i ett längre perspektiv håller på att förlora mark och bli en mindre viktig aktör på den regionala arenan i de flesta enhetsstater.

Många länder har emellertid inte endast en typ av regional statsför- valtning. I stället kan man finna en blandning av olika slags förvaltnings- myndigheter. England har till exempel en mängd regionala statsförvalt- ningar med enstaka ansvarsområden, men det finns också regionala stats- förvaltningar som lyder under två departement. I Sverige existerar läns— styrelserna sida vid sida med flera regionala statliga myndigheter. I Finland finns till och med alla tre typerna av ovan beskrivna regionala statsförvaltnin gar representerade.

Regionala självstyrelser, dvs. strukturer på mellannivå som väljs direkt av folket, existerar i majoriteten av de undersökta länderna. Dessa regio- nala självstyrelser är i grund och botten organiserade på mer eller mindre samma sätt, att en vald församling utser ett exekutivorgan. Det finns några betydande skillnader mellan de regionala självstyrelsema i denna studie. Först och främst finns det förstås en viktig skillnad mellan länder som har en (halv)federal struktur och de länder som är enhetsstater. Delstatema eller regionerna i Tyskland, Österrike, Belgien och Spanien utför många olika uppgifter och har ett övergripande ansvar för planering och ut- veckling inom sina geografiska områden. Dessa regionala självstyrelsers status och prestige erkänns naturligtvis på ett annat sätt än när det gäller regionala självstyrelser i enhetsstater.

Det finns också betydande skillnader mellan de regionala självstyrel- sema i nationalstaterna och på motsvarande sätt som när det gäller de regionala statsförvaltningama kan man även här göra en åtskillnad mellan de förvaltningsstrukturer med enstaka uppgiftsområden som har en ganska begränsad ansvarighet och de som har ett bredare ansvar. I Sverige till exempel ägnar sig landstingen i huvudsak åt sjukvårdsfrågor till skillnad från Danmark, där amtskommunema inte bara är ansvariga för sjukvården utan också för vägar, gymnasieutbildning, regional planering, och där de dessutom handlägger överklaganden från allmänheten när det gäller beslut som fattats av kommunerna.

Lokalt baserade regionala styrelser, vanligtvis kallade kommunalför- bund, är också en vanlig struktur på mellannivån i många av de länder som studerats. I vissa fall kan dessa regionala styrelser ses som indirekt valda regionala självstyrelser, då de ges ett ganska brett mandat att främja och bevaka ett visst geografiskt områdes intressen. Finland är kanske det bästa exemplet på ett land där många av strukturerna på mellannivån utgörs av lokalt baserade regionstyrelser. I Finland existerar dessutom både obliga- toriska och frivilliga kommunalförbund.

Det är emellertid förhållandevis sällsynt med kommunalförbund som har ett brett mandat att främja och bevaka en regions intressen eller som har mer än en uppgift att fylla. Det är vanligare att bilda lokalt baserade regionala förvaltningsenheter för specifika syften, som på Irland, där sjuk- husen drivs av särskilda styrelser. På Irland är det dock inte enbart de lokala självstyrelsema som utser ledamöterna i dessa styrelser, utan även regeringen och berörda intresseorganisationer utser ledamöter.

Inrättandet av kommunalförbund resulterar ofta i mycket flexibla orga— nisatoriska instrument, som kan användas för många olika ändamål. Man finner många gånger kommunalförbund som består av två eller högst ett fåtal lokala självstyrelser som samarbetar i ett mycket begränsat antal frågor.

3 Konstitutionella aspekter

Styrelsen på mellannivå fastställs för det mesta i ett lands författning. De federala konstitutionerna i de länder som behandlas i denna rapport hän- visar till det grundläggande faktum att en federal stat består av federa- tionen och dess enheter.

Länder vars konstitutioner inte direkt omnämner styrelsen på mellan- nivå är Irland, Norge och Storbritannien. I Norge inrättades direktvalda fylkeskommuner 1975 som styrelser på mellannivå och de är underkastade lagen om kommunal självstyrelse. Kompetensfördelningen mellan de olika styrelsenivåema är fastställd i lagen. Irland, som saknar en verklig styrelse på mellannivå, tilldelade 1991 den lokala självstyrelsen en allmän kom- petens genom ordinarie lag. I Storbritannien får styrelsenivåema på regional och lokal nivå sin makt och sina funktioner enbart från nationell lagstiftning. Deras existens och roller beror helt på parlamentet. Styrelsen på mellannivå är underordnad lagarna om lokal självstyrelse, till exempel lagarna om lokal självstyrelse för England, Skottland och Wales.

Det mest långtgående konstitutionella omnämnandet återfinns i Tyskland, där författningen innehåller en så kallad evighetsklausul (Ewigkeits- klausel). Denna klausul innebär att principen om att Tyskland är en federal stat inte kan ändras genom en författningsändring. Den grundläggande be- stämmelsen i den tyska konstitutionen är att delstaterna (de federala enheterna) har generell kompetens om inte annat stadgas i konstitutionen. Tre kategorier av federal kompetens kan urskiljas i konstitutionen: (1) exklusivt federal kompetens; (2) parallell lagstiftningskompetens: både Bund (federationen) och delstaterna kan lagstifta, men Bund utnyttjar inte denna kompetens; (3) federal ramlagstiftning: Bund stiftar ramlagar, som kompletteras av delstaternas implementeringslagstiftning.

Konstitutionen innehåller vidare två viktiga principer för styrelsen på mellannivå. För det första subsidiaritetsprincipen. För det andra att del- staterna har övergripande administrativ kompetens, vilket betyder att fede- rala lagar implementeras i delstaterna som om de vore Länder—lagar. Endast i vissa fall, som räknas upp i konstitutionen, implementerar del- staterna federal lagstiftning som representanter för federationen. Dessutom kan den federala nivån utfärda riktlinjer för implementeringen till del- staterna, under förutsättningen att Bundesrat (förbundsrådet, som repre- senterar delstaterna) tillåter detta. Existensen av och kompetensen hos

styrelseorgan på mellannivå inom delstaterna är varje delstats angelägen- het och regleras därför inte i den federala konstitutionen.

Det finns vissa konstitutionella likheter mellan Tyskland och Österrike. Till exempel föreskriver den österrikiska konstitutionen att när en fråga inte uttryckligen tillskrivs den federala nivån för lagstiftning eller implementering, så tillhör denna fråga delstaternas kompetensområde. Kompetensfördelningen fastställs dessutom av konstitutionen. I likhet med Tyskland implementerar delstaterna federal lagstiftning. Implemente- ringen sker emellertid genom den så kallade indirekta federala förvalt- ningen, för vilken delstatens guvernör är ansvarig och inte delstatens parlament.

I Belgien, liksom i Tyskland och Österrike, har den federala staten endast de kompetenser som uttryckligen har tillskrivits staten. Detta skedde i och med federaliseringen av den belgiska konstitutionen 1993, när ”överblivna” befogenheter fördes över från centralmakten till regio- nerna och de språkliga gemenskaperna.

Den spanska konstitutionen föreskriver att Spanien är en enhetsstat som tillerkänner och garanterar de nationaliteter och regioner som den består av rätten till självstyrelse. Den delar många karaktäristiska drag med federala stater och kan därför betecknas som en federal stat sui generis. Inrättandet av de autonoma regionerna genomfördes genom antagandet av grundlagar som fastställde deras lagar. Karaktäristiskt för både Spanien och Italien är differentieringen mellan regionerna. Den spanska kon- stitutionen föreskriver två sätt att upprätta politisk autonomi; ett grundläggande sätt som beskrivs i artikel 143 i konstitutionen och ett speciellt sätt som definieras i artikel 151 i konstitutionen. Den främsta skillnaden mellan de två sätten är att det för proceduren enligt artikel 151 krävs en folkomröstning för att uppnå autonom status, vilket därför gör det till ett mer kvalificerat förfaringssätt.

Den italienska konstitutionen från 1948 innehåller stadgar om ska- pandet av regioner. Dessa inrättades emellertid fullt ut först 1970. Under ”interimperioden” inrättades vissa regioner genom en speciell lag som antagits på grundval av konstitutionella lagar. De andra ”ordinära” regionerna skapades genom vanliga, ordinära, lagar. Konstitutionen utgör grundvalen för det administrativa systemet i Italien.

I Danmark inrättades lokala självstyrelser samt amtskommuner genom 1849 års författning. Bestämmelser som reglerar styrelsen på mellannivå i Danmark återfinns också i lagen om lokal självstyrelse. I Sverige inne- håller en av de fyra grundlagama, regeringsformen, bestämmelser om landstingskommunema och tilldelar landstingen beskattningsrätt för att de ska kunna fullfölja sina åligganden.

Portugal är ett speciellt fall. Den portugisiska författningen innehåller principen om de lokala självstyrelsernas autonomi. Författningen inne- håller också bestämmelser för inrättandet av administrativa regioner, som ska utgöra styrelseskickets mellannivå, men dessa har emellertid inte inrättats hittills. Man har antagit en ramlag om deras inrättande, och en folkomröstning har även hållits i denna fråga.

Den nederländska författningen innehåller bestämmelser om provin- serna. En speciell egenskap hos det nederländska systemet är att de organi- satoriska aspekterna på provinserna är fastställda i en särskild lag, lagen om provinsernas självstyrelse.

4 Kompetenser

De mest uppenbara skillnaderna i kompetens hos styrelseorganen på mellannivån existerar mellan de (halv)federala och regionaliserade stater- na å ena sidan, och enhetsstaterna å den andra sidan.

Delstatema, de (autonoma) regionerna och folkgrupperna ! de (halv)- federala och regionaliserade staterna har lagstiftningskompetens. I Belgien och Österrike till exempel, är denna makt inte underordnad de federala lagstiftningen. Situationen är annorlunda ] Tyskland, där principen Bun- desrecht bricht Landesrecht (federal lag står över Länder-lagar) som återfinns i grundlagens artikel 31, gäller vid kompetenstvister. I händelse av konflikt mellan staten och regionerna i Spanien, är de statliga bestäm- melserna överordnade de autonoma regionernas bestämmelser på alla om- råden där de autonoma regionema saknar exklusiv kompetens.

Den spanska författningen fastställer i artikel 148 de sakområden och befogenheter som de autonoma regionerna har generellt ansvar för, och i artikel 149 de sakområden och kompetenser som ingår i statens exklusiva ansvarsområden. Texten i artiklarna innehåller emellertid en lång rad för— muleringar och meningar som begränsar omfattningen eller exklusiviteten hos de förtecknade kompetensområdena, och som lämnar en stor gråzon med vad som skulle kunna kallas ”parallella kompetenser” eller ”delade kompetenser”.

I Italien anges funktionerna hos de speciellt lagstadgade regionerna i en särskild lagstiftning med konstitutionell verkan. De ordinärt lagstadgade regionernas legislativa makt är mer begränsad och kontrolleras dessutom av centralmakten. Deras lagar måste erhålla centralmaktens null osta, vilket innebär att de står i överensstämmelse med de allmänna principerna i den nationella lagstiftningen och med författningen.

I enhetsstaterna har styrelseorganen på mellannivå i de flesta fall rätt att utfärda bestämmelser genom möjligheten och/eller förpliktelsen att utfärda föreskrifter. I vissa fall har mellannivån en generell rätt att utfärda bestämmelser inom sitt territorium, till exempel när det gäller de neder- ländska provinserna, där denna rätt fastställs i författningen. I andra länder är möjligheterna att utfärda bestämmelser mer begränsade. Det mest re— striktiva landet i detta avseende förefaller vara Storbritannien, där de lokala självstyrelsernas verksamhetsområden är kraftigt begränsade enligt ”ultra vires” principen.

Tyskland och Österrike skiljer sig från de andra (halv)federala och regionaliserade staterna i den bemärkelsen att delstaterna har ett mycket stort administrativt ansvar när det gäller implementeringen av federal lagstiftning. Detta uppvägs av delstaternas roll när det gäller att fatta beslut om lagar på den federala nivån. I Tyskland representeras delstaterna i förbundsrådet av ledamöter från delstaternas regeringar. När det gäller viss lagstiftning är en överenskommelse med förbundsrådet obligatorisk (i ungefär 60% av fallen). I andra fall kan en majoritet i förbundsrådet röstas ned av förbundsdagen. I Österrike måste förbundsrådet godkänna allt som innebär en inskränkning av delstaternas roll när det gäller lagstiftning och implementering.

fyller

Det finns inga generella regler för vilka funktioner som styrelserna på mellannivån fyller. Antalet funktioner varierar i mycket hög grad mellan länderna. Med tanke på denna variation kommer några speciella fall att presenteras.

Ett typiskt drag för självstyrelsema på mellannivå i de nordiska länderna är hälso- och sjukvårdens dominerande ställning, vilket för med sig att mellannivån ibland framstår som ett organ med ett enstaka an- svarsområde snarare än som ett organ med många ansvarsområden. I Sverige upptar sjukvården 80 % av landstingens totala verksamhet. I Danmark läggs 64 % av amtskommunemas utgifter på sjukhus och övrig hälso— och sjukvård, och i Norge 58 %. I Finland utgör hälso- och

sjukvården den viktigaste utgiftskategorin för samkommunema (73 % 1997).

Den näst viktigaste servicekategorin på styrelseskickets mellannivå är utbildning. I Belgien och i Tyskland till exempel, är utbildning en av de viktigaste (och nästan exklusiva) kompetensema på de språkliga gemen- skapernas och delstaternas mellannivå. Skillnaden mellan språkliga gemenskaper och regioner i Belgien är att de förra har kompetenser som gäller personer, medan de senare har kompetens på områden som gäller förvaltningen av territoriet, som exempelvis ekonomi, offentliga arbeten, transportväsendet och administrativa befogenheter, som tillsynen över kommunema.

En karaktäristisk kompetens hos de tyska delstaterna är att de är helt och hållet ansvariga för den administrativa organiseringen av de offentliga myndigheterna inom den egna delstaten. Således är det upp till varje delstat att bestämma om det ska finnas en styrelse på mellannivå. Till exempel har endast åtta av de 16 delstaterna en administrativ mellannivå med generella uppgifter, som i denna rapport kallas Bezirksregierung (administrativt distrikt). Dess kompetens skiljer sig åt mellan de olika del— staterna. De administrativa distrikten tillhör delstatens förvaltning och kan sägas utgöra en form av dekoncentrerad förvaltning. De österrikiska delstaterna har också administrativa Bezirke, som verkställer både federal och delstatlig administration.

I ett mer allmänt perspektiv skulle man kunna hävda, att när det gäller enhetsstater vars styrelseskick har tre nivåer är styrelsens mellannivå den svagaste i termer av ekonomi och personal i jämförelse med den högsta styrelsenivån och den lägsta styrelsenivån. Detta är fallet i de skandi- naviska länderna liksom i Nederländerna. I Grekland är den prefekturala självstyrelsen svag i ekonomiska termer, men inte när det gäller personal. I Frankrike är styrelseskickets två mellannivåer båda svagare än den centrala nivån och den lokala nivån.

I de (halv)federala staterna utgör de federala enheterna en mycket stark styrelsenivå. Detta gäller Belgien och Tyskland, och i mindre utsträckning Österrike. I Belgien, Spanien och Italien där styrelseorgan med lag— stiftningskompetens har inrättats senare än i Tyskland och Österrike, har regionerna emellertid förlorat i betydelse i frågor som gäller ekonomi och personal liksom när det gäller deras övriga ansvarsområden.

I länder där mellannivån huvudsakligen består av kommunalförbund, är dessa förbund mycket mera funktionellt inriktade än kommunerna och i allmänhet även svagare med avseende på ekonomi och personal.

5 Ekonomi

I alla EU:s medlemsstater och i Norge finansieras styrelseorganen på mellannivån av en kombination av inkomstkällor. I detta avsnitt kommer de vanligaste modellerna för finansieringen av styrelseorganen på mellan- nivå att presenteras. Man kan i allmänhet skilja mellan tre huvudsakliga

inkomstkällor, varav oftast en dominerar: (1) skatter som tas upp av styrelseorgan på mellannivå;

(2) skatter som delas mellan styrelseorganen på central och mellannivå; * (3) finansiering genom statliga bidrag.

Andra ekonomiska resurser är brukaravgifter och lån.

Modellen med direkta skatter som tas upp av styrelseorgan på mellan- nivå är den som dominerar i de skandinaviska länderna. I Sverige finansieras de svenska landstingens verksamheter till 71 % av direkta in- komstskatter, medan 14 % kommer från avgifter. Endast cirka 9 % av de svenska landstingens inkomster kommer från statliga bidrag.

De danska amtskommunema är till nästan 80 % beroende av direkta skatter för sina inkomster. År 1980 var denna andel 50 %. I Frankrike utgör skatter den viktigaste inkomstkällan för styrelseorganen på mellan- nivå. År 1993 stod skatter för 50 % av regionernas inkomster och för 51 % av departementens inkomster. Det franska systemet är speciellt i den bemärkelsen att det finns viktiga ekonomiska länkar mellan de tre styrelse- nivåema under det nationella planet: regioner, departement och kom- muner. Förutom det faktum att de delar på många skatteintäkter (fastig- ; hetsskatter, företagsskatter, egendomsskatter m.fl.), sker ett stort mått av * ömsesidigt bidragsgivande (från regioner till departement, från departe-

ment till kommuner och vice versa). ; I Sverige och Danmark är friheten stor när det gäller att besluta om ! skattesatsen. I Sverige finns det inga formella begränsningar av de * skattesatser som bestäms av landstingen. Riksdagen kan emellertid ange ramar för de kommunala utgifterna, och inom dessa ramar uppmanas landstingen besluta om sin skattesats. Riksdagen kan även i andra former begränsa den kommunala beskattningsrätten. I Danmark är friheten att ta upp skatter mera begränsad. Skatten tas upp centralt, och amtskom- munema kan bestämma skattesatsen inom en centralt beslutad skatteram. I Danmark är friheten att ta upp skatt sammankopplad med omfattande överläggningar mellan centralmakten och landstingsförbundet (Amtsråds- föreningen). Inom ramen för dessa överläggningar uppnås överens- kommelser om att inte höja skatterna. Skattedelning dominerar i de (halv)federala staterna. Delningen av [ skatterna baseras för det mesta på lagstiftning, som slår fast vilken procentandel av skatteintäkten på riksnivå som går till federala enheter

eller till autonoma Länder. Till exempel går 50,5 % av de tyska moms— intäktema till den federala nivån och 49,5 % går till delstaterna. Andra skatter som delas är inkomstskattema och bolagsskattema. Delstatema tar också ut egna skatter. Förvaltningsdistrikten inom länderna hör helt och hållet ihop med delstaterna och saknar egna budgetar och följaktligen också egna inkomster. I Österrike är andelen federala inkomster något mindre än i Tyskland, nämligen just under 45 %. De är mindre än de över- föringar som delstaterna tar emot, vilka ibland är öronmärkta (t.ex. för grundskoleutbildning). I Österrike är delning av skatter en komplex fråga; varje skatts procentandel förhandlas för sig och fastställs i federal lag- stiftning.

I Spanien är Skattedelning den huvudsakliga beståndsdelen i den nya finansieringsmodellen för de autonoma regionerna för åren 1997—2001. Denna modell förutsätts föra över 30 % av den personliga inkomstskatten från staten till de autonoma regionerna, och även föra över andra skatter. De så kallade ”foralregionema”, Baskien och Navarra, hade sedan tidigare rätt att ta upp skatter för centralmakten. En del av dessa skatter behålls och resten överlämnas till staten. Delningen av statliga skatter utgör nästan 28 % av dessa autonoma regioners inkomster.

Länder där bidrag är de viktigaste inkomstkälloma för mellannivån är till exempel Italien, Norge och Nederländerna. I Italien var 1991 de ordinärt lagstadgade regionerna till 93 % beroende av överföringar från centralmakten, speciellt lagstadgade regioner till 89 % och provinserna till 75 %. Det finns flera skillnader mellan de ordinära italienska regionerna och regionerna med speciell lagstiftning när det gäller ekonomin. Totala transfereringar är vanligt förekommande i regioner med speciell lagstift- ning, men är endast av begränsad betydelse för regioner med ordinär lagstiftning. För regioner med speciell lagstiftning tar de sig uttryck som delning av intäkterna från inkomstskatten och delning av den moms som tagits ut inom regionen. Dessa fördelningskvoter fastställs i särskild lagstiftning.

I Norge finns det en maximal skattesats på 7 % av den beskattningsbara inkomsten.

I Nederländerna utgör bidragen till provinserna 60 % av provinsernas inkomstbudget 1997 (1996 endast 50,3 %), och det allmänna bidraget från provinsfonden stod för 30 %. Den relativa betydelsen av extraavgiftema på den nationella fordonsskatten ökade från 11,8 % 1996 till 21 % 1997.

Kommunalförbund finansieras för det mesta av sina medlemskom- muner, ibland tillsammans med statsbidrag. Detta är till exempel fallet i Finland. Ett intressant fall i detta hänseende är Frankrike, där regeringen har lagt fram en proposition om införandet av en företagsskatt för urbana regioner.

En tungt vägande aspekt på finansieringen av styrelserna på mellannivå är att de olika ekonomiska styrkeförhållandena mellan styrelseorgan på mellannivån är en följd av om de tar upp egna skatter eller om det sker en delning av de skatter som tas upp av varje styrelseorgan. Skillnader i styrka framträder inte lika mycket när styrelserna på mellannivå i huvud- sak finansieras genom bidrag, eftersom dessa i allmänhet är utjämnande. I länder med Skattedelning eller där styrelsema på mellannivå till stor del finansieras genom beskattning, utgör utjämningsmekanismer en av de grundläggande förutsättningama för systemets livsduglighet. I praktiken leder ekonomisk utjämning till att rikare områden betalar för fattigare områden. Detta instrument uppskattas inte alltid i de rikare områdena. Utjämningssystem förekommer exempelvis i Belgien, Danmark, Tyskland, Spanien, Österrike och Sverige. Det mest radikala utjämningssystemet är det svenska, som bygger på utjämning av såväl intäkter som utgifter mellan landstingen. I Danmark och Tyskland finns det ett komplicerat utjämningssystem som i flera steg åstadkommer en jämnare fördelning mellan de olika delstaterna eller amten. I Spanien står den Interregionala kompensationsfonden för en del av centralmaktens bidrag till de autonoma regionerna. Denna fond utgör nästan 2 % av de autonoma regionernas inkomster.

Den allmänna tendensen inom den Europeiska unionen och Norge är en strävan att öka det ekonomiska oberoendet för styrelserna på mellannivån, antingen genom att öka den relativa betydelsen av skatter som inkomst- medel, eller genom att ersätta öronmärkta anslag med generella bidrag. Det enda betydande undantaget i detta hänseende är Storbritannien, där bidragen från staten har vuxit i betydelse under de senaste 15 åren och där regeringen även har tagit över rätten att besluta om nivån på de företags- skatter som ska tas upp. Denna trend kommer att förändras när den framtida regionala självstyrelsen i Skottland ges beskattningsrätt.

6 Styrelseorganen på mellannivån och till- trädet till gemenskapsprocessen

Alla medlemsstaters mellannivåer som består av valda organ finns repre- senterade i EU:s regionkommitté. Eftersom detta gäller alla medlemsstater och eftersom regionkommittén endast har en rådgivande ställning, ska vi inte beskriva detta institut i detalj. Dessutom har regionkommittén redan varit föremål för ett ökande antal studier sedan Maastrichtfördraget. Det är mer relevant att undersöka andra metoder som mellannivåema har för att få tillträde till processerna inom EU. Ur denna synvinkel har det blivit tydligt att ”mellannivåema” i de federala (Tyskland, Österrike, Belgien) och ”halvfederala” staterna (Spanien) har ett mycket bättre tillträde till

unionens processer än mellannivåema i enhetsstaterna. Det är därför särskilt intressant att här sätta fokus på delstaterna i Tyskland och Österrike, regionerna och de språkliga gemenskaperna i Belgien och de autonoma regionerna i Spanien.

I Tyskland stadgar numera grundlagen att ”delstatema deltar i EU:s ange- lägenheter” via förbundsrådet (art. 23(2)). I själva verket har förbunds- rådet sedan den europeiska integrationen inleddes varit mer delaktigt i unionens angelägenheter än förbundsdagen. Detta blev tydligt genom för— bundsrådets inrättande av ett ”Permanent utskott för Europafrågor” 1957. Delstatemas aktiva deltagande genom förbundsrådet har ökat sedan 1980— talet, i synnerhet med inrättandet av ”Kammaren för Europafrågor” (Europakammer) 1992. Kammaren erkänns i grundlagen, och genom den kan förbundsrådet offentliggöra sina ståndpunkter. I praktiken har den federala regeringen vid ett flertal tillfällen tvingats ta förbundsrådets ståndpunkter under övervägande i förhandlingar med rådet. Den federala lagstiftning som ratificerade Enhetsakten slog först av allt fast att den federala regeringen måste respektera förbundsrådets röstetal på de områden som faller inom delstaternas exklusiva kompetens, och att den inte får avvika från detta röstetal om inte förpliktelsema som följer med den europeiska integrationen kräver detta. Alltsedan tilläggen till konstitutionen (särskilt artikel 23 av grundlagen) gjordes i samband med ratificeringen av Maastrichtfördraget, måste regeringen ta hänsyn till för- bundsrådets ståndpunkter även på områden som faller inom den federala nivåns exklusiva kompetens, om delstaternas intressen påverkas av ett för- slag till EG—lag. Dessutom måste förbundsrådets ståndpunkter vara vägledande i utformningen av den federala politiken i de fall där de]- staternas lagstiftningskompetens, myndigheter eller administrativa funk- tioner påverkas, även om den federala nivåns generella ansvar ska upprätthållas. Och i de fall där oenighet kvarstår mellan delstaterna och den federala regeringen, finns det en förbundsråds/Länder-lag som stadgar att ett majoritetsröstetal med två tredjedelar av förbundsrådet tvingar den federala regeringen att företräda förbundsrådets position i ministerrådet, utom när detta medför konsekvenser för federationens budget på grund av ökningar eller minskningar av de federala utgifterna eller intäkterna. Generellt sett har förbundsrådets roll för utvecklingen av den europeiska integrationen stärkts av de konstitutionella tilläggen efter Maastricht; i framtiden kan federationen vara tvungen att ha förbundsrådets god- kännande för att avstå ytterligare lagstiftningskompetens till den Euro— peiska unionen (Art. 23(1)).

Förutom genom förbundsrådet har de tyska länderna på ett medvetet sätt mobiliserat en mängd andra institutionella resurser för att kunna följa förhandlingarna i unionen på nära håll. Till exempel har de flesta delstater inrättat egna departement för ”federala frågor och Europafrågor” och de flesta delstaters regeringskanslier har särskilda enheter som ansvarar för samordningen av departementen i Europafrågor. De flesta av delstaternas departement har dessutom, i likhet med den federala nivån, inrättat ”departementsavdelningar” och ”kommissionärer” med ansvar för Europa- frågoma. Sedan 1992 har det också funnits en ”konferens för delstaternas Europaministrar” (Europaministerkonferenz), som utgör ytterligare ett samordningsinstrument vilket möjliggör för delstaterna att följa med i EG- lagstiftningen och förbereda gemensamma ståndpunkter.

I Bryssel finns slutligen två vägar för de tyska delstaterna som ger direkt tillträde till unionens förhandlingsprocesser, vid sidan av deltag— andet i regionkommittén. Först och främst deltar delstaternas represen- tanter aktivt i rådets arbetsgrupper (1994 deltog tjänstemän från del- staterna i 339 av rådets arbetsgrupper). Numera tillåter dessutom den nya artikel 146 i EG—fördraget, som stadgar om medlemsstaternas rätt att delta i rådet på ministemivå, att Tyskland representeras i rådet av ministrar från delstaterna när det gäller förslag som påverkar delstaternas exklusiva lag— stiftningskompetens. På så sätt har delstaternas representanter befogen— heten att fatta beslut på hela den Federala republikens vägnar. Den andra vägen som ger delstaterna direkt tillträde till unionens förhandlings— processer är genom lobbying. Delstatema har i själva verket haft kontor i Bryssel sedan början på 1980—talet och några av dem har till och med delegationer som företräder nästan alla deras departement. Som vilken lobbyverksamhet som helst är uppgiften att samla in information om EU:s planer och att bevaka delstaternas intressen på en informell nivå. Ungefär tio arbetsgrupper samordnar samarbetet mellan dessa kontor, och påskyn- dar på så sätt spridningen av informationen om Europafrågor. I det stora hela är det ingen tvekan om att den europeiska integrationen har lett till en växande institutionell mobilisering för delstaternas del, vilket dock inte enbart är ett tecken på en pro—europeisk inställning. Det uttrycker också i synnerhet delstaternas rädsla att en överenskommelse mellan den federala nivån och EU—organen skulle kunna skada deras privilegier.

Även om det inte finns så mycket erfarenhet att falla tillbaka på när det gäller den nya medlemsstaten Österrike, så kan delstaterna i Österrike i likhet med de tyska delstaterna, hänvisa till särskilda bestämmelser i författningen som gör det möjligt för dem att spela en aktiv roll i den österrikiska EU—politiken. Dessa bestämmelser och villkor skapades genom särskilda tillägg till konstitutionen i december 1994 (artikel 23d i konstitutionen). Förutom att öppna kontor i Bryssel och delta i region- kommittén (där de har majoriteten av Österrikes mandat), kan de öster-

rikiska delstaterna lita till en lång rad instrument när det gäller deltagandet i den europeiska beslutsprocessen. Först och främst har de en gemensam permanent österrikisk representation i Bryssel, som kompletterar informa- tionen som deras federala kontor tillhandahåller. Vidare deltar represen- tanter från delstaternas förbindelsekontor i Wien i den federala regeringens interdepartementala sammanträden om Europafrågor och bevakar ländernas intressen där. Den nya artikel 23d i konstitutionen tvingar i stort sett den federala regeringen att förse delstaterna med alla Europadokument som skulle kunna påverka deras lagstiftningskompetens eller deras intressen. Om delstaterna kommer fram till en gemensam ståndpunkt när det gäller en fråga som faller inom deras lagstift- ningskompetens, är Österrikes representant i rådet bunden av denna ståndpunkt och kan endast avvika från den av tvingande skäl som har att göra med utrikespolitik eller integrationspolitik. Samma artikel 23d i Österrikes konstitution har dessutom använts för att utnyttja möjligheten enligt den nya artikeln 146 i EG—fördraget att ge en representant för delstaterna rätt att delta direkt i ministerrådet när dess dagordning in- kluderar behandling av förslag till bestämmelser som faller inom de österrikiska delstaternas lagstiftningskompetens (en minister i den federala regeringen måste också vara närvarande). Som man kan se påminner alla dessa mekanismer för de österrikiska delstaternas engagemang i EU— politiken i hög utsträckning om det tyska exemplet.

Belgien har ett liknande system när det gäller regionernas och de språkliga gemenskapernas deltagande i unionens beslutsprocess. Systemet innebär bland annat att de deltar i regionkommittén enligt en subtil balans vad gäller representationen, att ”attachéer” från de språkliga gemenskap- erna och regionerna finns närvarande vid den permanenta, belgiska repre- sentationen, och i synnerhet att en minister från regionstyrelsen eller styrelsen för den språkliga gemenskapen har möjlighet att representera Belgien i den Europeiska unionens ministerråd. Fyra olika situationer kan därför föreligga: a) exklusiv federal representation, om rådets dagordning gäller uteslutande federala kompetenser; b) federal representation med en federativ ”bisittare” från de federativa styrelseorganen, om rådets dag- ordning gäller parallella kompetenser där den federala kompetensen dominerar; c) representation av de federativa styrelseorganen med en federal bisittare, om dagordningen gäller parallella kompetenser där regionernas och de språkliga gemenskapernas kompetens dominerar; d) exklusiv representation av de federativa styrelseorganen i rådet, om dag- ordningen uteslutande gäller deras kompetensområden. Detta kompli- cerade system, som återspeglar den belgiska federalismen, fungerar på basis av ett turordningssystem med växlingar varje halvår i överens- stämmelse med turordningen för ordförandeskapet i EU, vilket gör att de olika federativa styrelseorganen turas om att vara representerade.

Även om Spanien inte har ett federalt politiskt system i ordets strikta bemärkelse, har landet gett sina autonoma regioner ett utökat manöver— utrymme under senare år, och de har använt det för att bli mera aktiva i Europafrågor. I själva verket har de autonoma spanska regionerna länge intresserat sig för den europeiska integrationen. Ett första tecken på detta är inrättandet av departement med ansvar för EU—frågor i de autonoma förvaltningarna. Ett annat tydligt tecken på detta intresse är att majoriteten av de autonoma regionerna (13 av 17 1996) har öppnat ”informations— kontor” i Bryssel; några, som till exempel Katalonien och Kanarieöarna, inväntade inte ens Spaniens medlemsskap i EU (Katalonien 1982, Kanarieöarna 1985). Dessa initiativ har dock under cirka tio års tid utvecklats i ett läge av relativ juridisk ovisshet, eftersom den spanska centralmakten enligt konstitutionen innehar ett exklusivt monopol över alla utrikesrelationer. Sedan början på 1990—talet har emellertid de auto- noma regionernas rätt till delaktighet i unionens beslutsprocess mer och mer befästs, både av den spanska författningsdomstolen och av central- staten. Författningsdomstolen sade i ett utlåtande 1994 att om staten har rätt att delta direkt i EU—samarbetet, så hade de autonoma regionerna ett ”intresse” av att följa utvecklingen av denna EU—dimension. År 1989— 1992 förhandlade den spanska centralstaten för egen del fram inrättandet av en ”konferens om Europafrågor” tillsammans med de autonoma regionerna, vilken fick politisk och juridisk status 1992. Detta rådgivande organ utgör ett komplement till den konferensverksamhet som dragits igång mellan regionerna inom 17 sektorer, vilka motsvarar många av EU:s politikområden. Det gör det möjligt att ta med de autonoma regionerna in- direkt i förhandlingsprocessen i EU:s ministerråd, på villkor och förut- sättningar som i hög grad liknar dem inom federala system: . centralmakten måste informera de autonoma regionerna om de ärenden som faller inom statens exklusiva lagstiftningskompetens; . centralmakten måste ta tillbörlig hänsyn till de autonoma regionernas ståndpunkter i de fall som innebär att regionernas exklusiva lag- stiftningskompetens påverkas; . överenskommelser måste sökas mellan staten och de autonoma regionerna när det gäller frågor där lagstiftningskompetensen är parallell eller delas.

I det stora hela är det mycket slående hur nära det spanska systemet be- finner sig till de federala systemen som beskrivits ovan. Även om de är lika, så är det dock inte samma system; de autonoma regionerna saknar en motsvarighet till förbundsrådet som kan framföra deras ståndpunkter till centralmakten. Dessutom kännetecknas den spanska (halv)federalismen av en rivalitet mellan de autonoma regionerna, som inte har en lika tydlig motsvarighet i Tyskland. Den spanska staten hyser därför inga betänk-

ligheter mot att lägga fram sina synpunkter när det gäller att slå fast landets position i ministerrådet. Den politiska ledningen i Spanien (regeringen Aznar som tvingats in i en allians med Jordi Pujols katalanska nationaliströrelse) har dock sällan tidigare varit så positivt inställd till de autonoma regionernas frigörelse i allmänhet, och deras växande enga- gemang i EU—processen i synnerhet, som för närvarande. Detta bevisades nyligen av en lång rad eftergifter som staten gjorde gentemot regionema. En autonom ”attaché” har också tillsatts i den permanenta spanska representationen, vilket säkerställer att information från kommissionen går direkt till de autonoma regionernas kontor i Bryssel. Ännu viktigare är att de autonoma regionerna, som en följd av förhandlingar med staten under sommaren 1997, fått rätt att sända representanter till kommissionens arbetsgrupper (och komitologikommittéer) när det gäller frågor som på- verkar deras kompetens. Dessutom tog det spanska parlamentet i februari 1998 ännu ett steg i riktning mot den tyska modellen genom att anta en resolution med förslaget att låta representanter från de spanska regionerna delta i förhandlingar i ministerrådet i de fall då de föreslagna lagarna skulle kunna påverka regionernas kompetensområden. Med tanke på att det institutionella och politiska samarbetet mellan regionerna är svagt utvecklat, förefaller det emellertid som om denna reform kommer att visa sig ganska svårlöst i praktiken.

I jämförelse med den omfattning i vilken styrelseorganen på mellannivå i federala och halvfederala stater deltar i EU—processen, framstår deltag- andet av motsvarande organ i andra länder som mycket svagt. Vi ska inte diskutera alla dessa stater här, utan nöjer oss med ett fåtal belysande exempel. I Italien till exempel, där regionema nu skaffar sig allt bredare kompetensområden, finns det en ”stat—regionkonferens” där ledarna för de italienska regionerna rådfrågas om EU—förslag på åtgärder som påverkar regionala intressen. Typiskt nog spelar representanterna för regionerna i denna konferens endast en rent rådgivande roll. Den sammankallas endast efter beslut av ordföranden i det italienska statsrådet, och har i själva verket sammanträtt mycket sporadiskt. Det är lätt att inse begränsningarna för regionernas officiella deltagande i utformningen av landets EU—politik med denna typ av modell.

Inte heller i Frankrike gav de stora decentraliseringsreforrnema under 1980—talet regionerna (och i ännu mindre utsträckning departementen) bättre tillgång till EU-processen. Vissa regioner har undersökt möjlig- heterna att utveckla inflytandet på den europeiska nivån. Till dessa möjlig- heter räknas bland annat en tilltro till den ”regionalistiska” aktivismen hos

lokalt valda representanter som samtidigt är ledamöter i EU—parlamentet; inrättandet av representationskontor i Bryssel för lobbyverksamhet; sam- arbete med andra regioner i stora ”transnationella” regionala samman- slutningar för att göra regionerna mera synliga och inflytelserika. Dessa tillvägagångssätt bland de franska regionerna bör dock inte överskattas. Deras lobbyverksamhet är fortfarande allt som oftast ineffektiv; den handlar mycket mindre om att förhandla än om att införskaffa information om utvecklingen av EU—frågor som sannolikt kommer att påverka regionema (huvudsakligen strukturfondema). Utformningen av Frankrikes Europapolitik är i det stora hela enbart en fråga för centralmakten (republikens president och premiärminister för de stora frågorna, och departementen för specifika ärenden), via statens officiella samordnings- och representationskanaler samt regeringen själv (interdepartementala kommitténs generalsekretariat — SGCI — i Paris, och den permanenta representationen i Bryssel). På den regionala nivån är det regionernas prefekter — statens företrädare i regionen —- som ansvarar för att imple— mentera EU—politik som gäller ekonomisk och social utveckling och planering av markanvändning.

I allmänhet är det sätt varpå styrelseorganen på mellannivå i enhets- staterna deltar i förhandlingar om strukturfondema och hanteringen av dem, ganska utmärkande för deras relativt sett begränsade deltagande i EU—politiken. På Irland inrättades visserligen via lagstiftning den första januari 1994 åtta regionstyrelser som representerar kommunerna, för att arbeta med fördelningen av strukturfondema. Trots detta har finans- ministern och miljö- och kommunministem det verkliga ansvaret för förhandlingarna med Bryssel i detta avseende (den senare ministern har även tilldelats uppgiften att utse irländska kommunrepresentanter till regionkommittén). I Frankrike vilar ansvaret för förberedelserna av ärendena först hos Délégation å l”aménagement du territoire et å l'action régionale (DATAR, delegationen för nationell planering och utveckling och för regional verksamhet), som är ett centralt statsorgan. På mellannivån är det fortfarande prefekten som förhandlar om de regionala utvecklingsprogram som är berättigade till stöd från strukturfondema, i samråd med de regionala styrelseorganen. I Sverige och Finland faller för- handlingar om strukturfondema och fördelningen av dem i huvudsak inom centralförvaltningens ansvarsområde, till skillnad från Danmark, där amtskommunema har större självständighet när det gäller hanteringen av EU—medlen. I Portugal är de regionala utvecklingsprogrammen, som strukturfondema är med och finansierar, föremål för ”medbeslutande” mellan centralmakten och kommunerna, men detta sker inom ramen för en kommitté, vars ordförande representerar staten. I Storbritannien, till sist, är det fortfarande staten som har kvar kontrollen över förhandlingarna om strukturfondema i Bryssel, även om majoriteten av alla kommuner har gått

samman i nätverk för att stärka sin närvaro i Bryssel, med en särskild avsikt att förbättra sina möjligheter att få tillträde till strukturfondema. Kommunerna i Storbritannien saknar i detta sammanhang praktiskt taget alla möjligheter att påverka EU:s dagordning; det bästa de kan hoppas på är att hålla sig så välinformerade att de kan förbereda sig så bra som möjligt inför fördelningen av EU—medel.

Det förefaller som om det rådande mönstret är detsamma i majoriteten av de enhetsstater som ingår i denna studie. Enligt detta mönster utgör EU:s institutioner tydligt en ny aktör som håller på att förändra de traditionella bilaterala spelreglerna mellan staten och de regionala och lokala nivåerna. Detta till trots är det inte nödvändigtvis centralmakten, i egenskap av främste aktör på Europanivån, som är förloraren i detta spel mellan tre nivåer. Det innebär dock inte att mellannivån inte har någonting att säga till om inom EU, utan bara att dess inflytande i allmänhet utövas under direkt eller indirekt kontroll från centralmakten.

7 Nya och kommande reformer och debatter om styrelsen på mellannivå i Europa

7.1. Regionala reformer på enhetsstatemas politiska dagordning

En av de mest slående aspekterna när det gäller de pågående reformerna av styrelsen på mellannivå i Europa är tendensen till en förstärkning av de regionala organens status, kompetensområden och resurser i enhets- staterna, vilket tydligt framgår i denna studie. Problemet med de (halv)- federala staterna, som redan behandlats i detalj, kommer således inte att tas upp här. I detta hänseende är det emellertid viktigt att komma ihåg att de tyska delstaterna framstår som en förebild för många regioner i enhets- staterna när det gäller arbetet med att skapa ett ”regionemas Europa”. I många enhetsstater, inklusive de mest centraliserade, kan man faktiskt märka en fortgående utveckling till förmån för ökad regionalisering, och denna utveckling stöds av reformer och debatter som syftar till att föra över ett växande antal statliga åligganden till regionerna. Ett slags konkurrens verkar ta fart i Europa, som gäller bildandet av regioner med tillräckliga befogenheter för att klara utmaningarna från den ekonomiska utvecklingen, det transnationella samarbetet mellan regionerna och till- trädet till de europeiska institutionerna.

] Frankrike till exempel, där decentraliseringsrefonnema på 1980—talet gav regionerna egna liv, befinner sig debatten om en ökning av regionernas kompetens fortfarande på den politiska dagordningen. En proposition som utarbetats av ministern för nationell planering och miljö syftar följaktligen till att delegera ansvaret för den nationella planeringen till regionerna och städerna, framför allt genom att ge regionerna kompe- tensen att utforma regionala planeringsprojekt.

I Italien har processen med att överföra kompetensområden till regionerna pågått sedan början på 1990—talet (reformen godkändes den 8 maj 1993 av den gemensamma kommittén för institutionella reformer). Den nyligen fastställda förteckningen över statliga kompetensområden ökar utrymmet för de regionala kompetensområdena, och en pågående skattereform (lag den 15 mars 1997) ger regionerna ett visst antal egna skatteresurser (till exempel inom områdena hälsa och transportväsende). Dessutom har ett nytt valsystem (lag den 23 februari 1995) gjort att det regionala valförfarandet stämmer överens med valförfarandet för parlamentet, kommunerna och provinserna.

Debatten om regionala reformer har också pågått i Danmark under de senaste åren i samband med frågan om den europeiska integrationen, och debatten gäller förslagen om att anpassa det danska territorialsystemet till ett Europa som består av mäktiga regioner.

I Portugal befinner sig också frågan om bildandet av regioner på den politiska dagordningen. Det portugisiska parlamentet har antagit en lag om att bilda åtta regioner som ska representeras av valda regionala för— samlingar och regionala exekutiva organ. Dessa regioner ska förses med breda kompetensområden när det gäller ekonomi och sociala frågor. Bildandet av dessa regioner är dock fortfarande föremål för en politisk debatt mellan å ena sidan socialisterna och kommunisterna som stödjer reformen av lokaldemokratiska skäl, och socialdemokratema och krist- demokratema å den andra sidan, som är kritiska mot att begreppet region skiljs från den historiska och politiska verkligheten i Portugal. En folk- omröstning som hölls i oktober 1998 ledde till en seger för motståndarna till inrättandet av regioner.

I Sverige har debatten om en reform av förvaltningen på mellannivå tagit en ny vändning. För närvarande genomförs försök med en ny slags struktur på mellannivå i Skåne, Kalmar, Västra Götalands och Gotlands län. En parlamentarisk utredning har getts i uppdrag att utvärdera försöken och väntas presentera sina resultat tillsammans med sina rekommen- dationer år 2000.

Till och med i länder som Storbritannien, som kännetecknas av cen- tralisering och frånvaro av historiskt grundlagda regionala identiteter (med undantag för Skottland och Wales, som ju är mer än bara ”regioner”), kan man märka en utveckling mot ”regionalisering”. Denna utveckling in-

leddes 1994, med inrättandet av statliga regionkontor (GRO). Syftet med dessa kontor är visserligen begränsat till att säkerställa en bättre sam- ordning och en effektivare handläggning av regeringens politik. De är inte valda och ansvarar endast inför ministrarna. De utgör dock ett första steg mot ett godkännande av en regional nivå, anpassad för att hantera be- stämda offentliga åtaganden. Dessutom har kommunerna bildat formella allianser eller andra slags nätverk på den regionala nivån, med syftet att väcka EU—kommissionens uppmärksamhet. Detta betraktas som tecken på att en viss form av regionalism håller på att förverkligas, även om den bakomliggande idén främst baseras på ekonomiska beräkningar (till exempel tillgång till strukturfondema), och en viss rivalitet mellan kommunerna. Slutligen har Tony Blairs regering, förutom att avträda stora kompetensområden till de framtida skotska och walesiska parlamenten (inklusive beskattningsrätt till Skottland), planerat inrätta nya ”myndig- heter för regional utveckling” (RDA), vilka kommer att ha det generella ansvaret för den ekonomiska och sociala utvecklingen på regional nivå. Dessa myndigheter kommer att vara ansvariga inför ministrarna, men måste även vara ”mottagliga för regionala synpunkter”. Myndigheterna för regional utveckling, som kommer att styras av ett råd bestående av 12 ledamöter från näringsliv, fack och den kommunala sektorn, anses utgöra halva vägen mot ett inrättande av valda regionala församlingar och ett första steg mot att skapa en regional identitet i England.

7.2. Den ”urbana metropolen” som fenomen

En annan återkommande fråga som är relaterad till reformer på mellan- nivån och som diskuteras på de territoriella förvaltningsnivåema i de europeiska staterna gäller bildandet av ”storstadsområden”, i princip stor- stadsregioner. Detta innebär i huvudsak att man överför omfattande kom— petenser när det gäller urban service, bostäder, transportväsende och ekonomisk utveckling till lämpliga organ. Det grundläggande problemet i detta sammanhang är att försöka hitta en relevant status för dessa stor- stadsområden. I Italien skrev 48 provinser samt provinsen Bologna under ”Accordo per la Citta Metropolitana” den 15 februari 1994, som stöd för en slags omorganisering av stadsstyrelsema. Denna omorganisering har som målsättning att skapa en gemensam styrelse för urban offentlig service, ekonomisk planering, social service, hälsovård och kollektivtrafik för hela storstadsområdet. I Storbritannien planeras en större omorga- nisering av staden London till år 2000, vilken når sin höjdpunkt med inrättandet av ett styrelseorgan för hela London med 25 ledamöter och en direktvald borgmästare. I Danmark har det också uppstått en debatt om Köpenhamns ställning som storstadsområde. Två större utvecklingsprojekt

är på gång i Frankrike. Det första går ut på att så långt som möjligt stödja samarbetet mellan kommunerna i storstadsområdena, men denna process leder för närvarande till en kraftig ökning av antalet juridiska samarbets- former (”distrikt”, ”kommunalförbund”, ”förbund av nya stadsområden”, stadsförbund”), vilket gör det mellankommunala samarbetet mycket kom— plicerat i stadsområdena. Inrikesministem förbereder för närvarande en proposition för att minska komplexiteten i dessa strukturer. Det andra utvecklingsprojektet gäller ”politique de la ville”, eller en kampanj mot den sociala utslagningen i urbana områden, en politik med sociala för- tecken som strävar efter att införa en lång rad juridiska, sociala och skattemässiga mekanismer till förmån för ekonomisk och social sam- manhållning i krisdrabbade områden. Även i detta fall planerar regeringen att stödja denna kampanj. I en rapport av den socialistiska borgmästaren Jean—Pierre Sueuer som lämnades in till socialministem i februari 1998, föreslås extra budgetsatsningar och bildandet av ”conseils d”aggloméra- tion” (storstadsråd) bestående av invånarna i de aktuella områdena, för att stärka dessa åtgärder.

Nederländerna är ett bra exempel på att inrättandet av nya stads- strukturer kan visa sig vara mycket problematiskt och kontroversiellt, då det slår mot själva kärnan i traditionell förvaltningsorganisation. Det har följaktligen förts en politisk debatt i detta land sedan början på 1990—talet som gäller frågan om stadszoner och denna debatt har tagit många vänd— ningar; publiceringen av ett stort antal rapporter och vitböcker, antagandet 1994 av ett utkast till en lag med målet att bilda sju ”storstadsstyrelser” och ett pilotprojekt som drevs i Rotterdam. Processen stötte på motstånd när en ny regering kom till makten 1994, och den nya regeringen föredrog att ge sitt stöd till idén om en ”stadsprovins”, som var mer inriktad på en traditionell omfördelning av åligganden mellan provinsen och kommunen. Dessutom förkastades förslaget om att inrätta en ”storstadsprovins” genom en folkomröstning i Rotterdam, då detta skulle betyda att kommunen försvann och ersattes av tio mindre kommuner. Den nederländska senaten demonstrerade för sin del sitt motstånd genom att vägra behandla rege— ringspropositionen om ”stadsprovinsen” Rotterdam ijanuari 1998.

8 Problemen med att organisera mellannivåer

Det finns naturligtvis många problem förknippade med organiseringen av mellannivån i olika länder och, vilket nämndes i inledningen till detta kapitel, det är onekligen svårt att hitta länder med liknande strukturer på mellannivån. Utvecklingen av mellannivån är till viss del en organisatorisk reaktion på de problem och krav som uppstår på andra håll. I vissa länder

där det har visat sig vara svårt att slå ihop små kommuner till större kommuner har till exempel inrättandet av en mellannivå setts som en lösning på detta problem. Eftersom ett lands styrelseskick och förvaltning är ett vittomfattande system, kan emellertid det som ses som en lösning i en del av systemet visa sig vara ett problem i en annan del. Det är därför förhållandevis lätt att peka på några av problemen med den nuvarande utvecklingen av mellannivån. Först och främst, om mellannivån är splittrad kommer, vilket redan är uppenbart i vissa länder, rivalitet och konkurrens att uppstå bland de olika typerna av administrativa enheter, vilket leder till att nya problem och krav på samordning snart växer fram.

Den komplicerade bilden av mellannivån kommer också att innebära problem när ett ökat samarbete mellan olika mellannivåer i olika länder blir nödvändigt. Vem ska samarbeta med vem, när samma slags frågor eller funktioner handläggs av olika slags strukturer på mellannivån i olika länder?

Det finns också intressanta skillnader mellan olika nivåer inom de undersökta länderna själva. I nästan alla länderna i studien organiseras styrelsen på mellannivå på ett annat sätt än styrelsen på central nivå. Till skillnad från exempelvis USA, där organisationen på delstatsnivå ser mer eller mindre exakt likadan ut som organisationen på federal nivå, så tillämpar inget land i studien, möjligen med undantag för Spanien, samma organisatoriska princip på den centrala nivån som på mellannivån. I Tyskland hittar vi till exempel ett tvåkammarsystem på den federala nivån, men ett enkammarsystem på delstatsnivån. I uttalat parlamentariska system tillämpas sällan den parlamentariska principen med en strikt uppdelning mellan regering och opposition i de direktvalda strukturerna på mellannivån.

I vissa länder verkar det också finnas ett slags demokratiskt dilemma — en obalans mellan den politiska legitimiteten och de uppgifter som mellannivån förväntas utföra. I vissa fall när mellannivåer skapas, så ges de en stor politisk legitimitet genom att regionalförsamlingama väljs i direkta val, men samtidigt tilldelas dessa nya strukturer ganska begränsade ansvarsområden, vilket i det långa loppet tenderar att skapa spänningar, antingen mellan den centrala nivån och mellannivån eller mellan den lokala nivån och mellannivån.

Det mest slående resultatet av denna studie är emellertid inte existensen av så många olika slags strukturer på mellannivå, utan istället det blotta antalet strukturer som kan återfinnas inom ett land. Det går möjligen att tala om ett överskott på mellannivån i Europa. Uttrycket kanske väcker associationer hos dem som känner till debatten om det demokratiska underskottet inom EU. Även om uttrycket avsiktligt valdes för att anspela på demokratidebatten om EU, är det emellertid viktigt att påpeka att det som vi framför allt vill betona här inte är ett demokratiskt

överskott, utan snarare ett organisatoriskt överskott. Det finns emellertid även demokratiproblem förknippade med detta organisatoriska överskott, vilket vi snart ska återvända till. Men låt oss först slå fast att överskottet på mellannivån verkar gå både i en vertikal riktning — när nya nivåer inrättas över eller under de gamla mellannivåema — och i en horisontell riktning — när nya typer av administrativa enheter skapas på samma nivå som den gamla mellannivån.

Kort sagt, nya nivåer skapas utan att de gamla avskaffas. Finland är ett bra exempel på denna utveckling. Även om länsstyrelserna i Finland minskades i antal från tolv till sex, så har en ny slags mellannivå framträtt genom inrättandet av de nitton så kallade landskapsförbunden. Och i länder som Danmark och Norge, där landstingen mer eller mindre tog över alla åligganden från länsstyrelserna för flera år sedan, existerar dessa läns- styrelser fortfarande och har visat sig vara anmärkningsvärt skickliga att hitta nya uppgifter att fullfölja. I länder som Frankrike, Spanien och Italien har mellannivån utvecklats mer enligt vertikala dimensioner, där nya nivåer har lagts till de gamla, medan Belgien förefaller vara det bästa exemplet på hur utvecklingen av mellannivån kan gå i både en vertikal och en horisontell riktning på samma gång.

En snabb blick på vilken organisationsbild som helst som avbildas i denna bok visar hur komplex mellannivån har blivit i nästan alla de undersökta länderna, när gamla strukturer bibehålls medan nya läggs till. Man kan fråga sig hur folk i allmänhet ska kunna förstå dessa nya strukturer och hur denna utveckling stämmer överens med den grund- läggande demokratiska principen om ett transparent styrelseskick, som gör det möjligt för allmänheten att delta i folkstyret och därmed fullfölja sina demokratiska rättigheter och plikter.

hin-illerrre mil'vad. :mam 1111-1'1- -.-11..:- 'han r: en. en.: nu .nu-Iman = .ndlli'l'v'l'li Hav 1-11' Huynh-#11 1111-11 anamn-111111 Jullan-aha!” wti- PEFC-Wii "HEJ-1511 lui: 111151 51111le rull-'!» l'lil ijvnia'mi ni.-mu! ll" Plura Wältgar'rlu'l'jnihrih 'liuvtiiiw'iti . md &; 111-111.- "FMSM-MJ! llönihz'i'luil 1111? II's-er'— =1111-41"- 'n'1n11"1." nin-inr.." 'ii- iir-lmmln lärartid-IUP ' livl'n ädrvlké'låq nun-e valar ru sillä-12111" 1114 vid hiv-w nar ludll '- lamm—' '.ulvfivlnllllelv Elm Imi! Lii! ! 11.1'1111 EMImÄI'. HHJÅFVHIEIIM-äl _111111 113111 I..-11111? minä-rigael mil ' Inrätta ”mammutar-1:51. 11913"- 111111qu [hill-41157] Laurin-Fo hf-. "filmar" 'HHM'FI 4111-111 111- 'vk': 11; .nu 'h-t -h'_= 111111er Hbl-lenin årtal] "ska" ' 111151 55:11:11 1.1-nanm 1111'1'11 numerära: moving." nä'äbr'ärvbnlin 151._-111111&131111€t|.iul- vit.-" gym-'my Wlmtili'mhnli' ammar.?”- www-ei mn'livramgwmmvmw 1111-

W&WWH gmwuimwmmia .a»; . _ ==»le minnqå alltå mfl w iubnlti [ 41le 11111 1111 15111ng ut: mitt

svin vlib' .Erlelanaiiuh airline-' ail-nån" 115111 millii-ww 'vtlvvvliuidvtauv mtl mvu'nv: 121.1'115111111111 malm Huan! 1.1th 11.1 lemvui 111.111.- 113-b !Llil'vii'tu'lh ibn-fl bandit; närma-all am- fingiumrpvlmimxahwwll'

Jili' l' 'i! '.l'l'1l ' '.LHI- i» " _ .1 lamm. H&leuwan

1 ännuä'nlåt Mal tm'vle' 111-113- uni-mau Mhr 1121 min"—1.1... 1151. . . uh'Hå't-Hlvtli- I '114'1'1d 1.114 HEMM- Mud 115-"luv manual.! ' "Mig!! ihfii' miliana-115135? 413111th Hann. '.lu 'rinahnl' mm' .wvz'i L'Iaäl' 'avt-nv' mim tu.:- 1-..._'|lh-llli r-illlil maga: 1.5.1" WWW 411151] flöt: fr..-1? '1111'1'1151111- Hmmm-vagnllslwnnrai r1.- du 111]! it!-1. vnmiuttalu. mmm..? mama»... vina-rimma:- mia-ni; mamman—m'a Mmm Matthew—median alla!!! mmm'mw-w

'f1v- v' ' 'n' .111 du?.; remdginät målninmi) .-...; '1.1:1..ic.-:.'__v...v..i '-'-| .I '|-' '-.'lJl-'-Il.'l_lfllTll'.vJ.— rn u'v': 11. -—| -"-1 --_-. -. . ---|:.. - -' -.. 1-' ..1rnj ' ide-tm .-v- "1 ' .- m- 1'. .1. i 'l-l_ '-' -- 1 -v 'v"'- -:.v-;1-l_ ..'v vi: Fv- 'ö': p 'l'l- -. ' L'ii. -|l.'v :r| ' -—.,'.. v:"t1:u'r':vv!.--l1'-. -.v'1_ . l1.1.1 111121 " .. 1.1' 11 '- _fE-lv. " ' Hui. ' -- - - ' - - ' r-_l"l"."—..!1"91:'_'| " ' .ivrvv nia-' ' '1-.v'1- .luel i '.1'. i-r-, - ;. _-:v-:-.1||-v'-v' I.L-—-l-;l":| 1'-'_r.:.r".-1 nlili'v'_-1 I". ii.-l " -' |". 'I. . _" '- .i .111 I' I' . i-i '. '.!-1" av nn '_1_ |._ '.11111 1.11 1 .. 41'1' '.1".'1 :'J'Jv'z'll' 'f . -' '.1 1-1'71 1-1 vv'._ v. "ful '_' !I;1I'L1"_i'lv:_' _'.-' . '.. ".l'i . __ __”..F” _1 jblh . _ r : . !. |_l |... | vil"- LNI 1'.. iåthci" r." '412 1|._v _ .... ' ' ",. 4 . - E: .,l-v". ".1. l.'!v' '--1 101 '"'1-2" vv - "v.. ' |-' .|-' li! J""l"."l ."r" : "' 'u'L—"'"'J'l ."i-" ' v-"ol ."m' .- Jil"- l'i '.l" .izl lu - "- - '. |.IL' ' . ' ' _ vv- -l" '1'1"..."..-ll' '. :'1 |.' " pärm.-_|. (151-. 1-1-v 111. ."- - H.: -. .] .L.t.u..1.'k-r'v-.x

Fotnoter

Mellannivåns organisation i Europa

' Se till exempel: Regionalism in European Politics: red. Roger Morgan. Policy Studies Institute. London 1986. Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of Western European Unitary States: red. Edward C. Page och Michael J. Goldsmith, Sage Publications 1987. Territory and Administration in Europé: red. Robert Bennet. Printer Publishers 1989. Local Government in Europé. Trends and Developments: red. Richard Batley och Gerry Stoker. MacMillan, London 1991; Local Government in the New Europé: red. Robert J. Bennet. Belhaven Press. London 1993; Rise of Meso Government in Europé: red. L.J. Sharpe. Sage 1993. Regions in Europé: red. Joachim Jens Hesse, Volume 1—2. Nomos Verlagsgesellschaft 1995/96; The European Union and the Regions: red. Barry Jones och Achael Keating, Claredon Press. Oxford 1995. Managing across Levels of Government: OECD rapport 1997. Regionalisation and its Effects on local self-govemment: Local and regional authorities in Europé. No 64, Council of Europé 1998, Regions of Europé red. Patrick Le Galds och Christian Lequesne. Routledge. London 1998.

2 Michael Keating 1996 s. 3541. 3 Managing across levels of Government 1998 s. 27—32.

4 För en kritisk analys av decentraliseringsbegreppet, se Christopher Stevens 1995 s. 35—47. Se även Edward C. Page och Michael J. Goldsmith 1987, s. 2— 3.

5 Michael Keating: Europeanism and Regionalism 1995. s. 1—4.

6 Robert Bennet 1989 s. 55—56

7 Alan Northon 1991 s. 34—35

8 Regional and Local Government in the European Union 1996 s. 84.

9 David Wilson 1996 s. 445450.

”' Cesare Onestini 1995/96 s. 202—205.

" Michael Keating 1998 s. 19.

'2 Antoine Bailly. Chris Jensen—Butleer, Lila Leontidou 1996 s. 163—168.

'3 Rise of Meso Government in Europe s. 1.

” Regionalisation and its effects on local self—govemment 1998 s. 9—43. '5 Alan Lawton och David Mckevitt 1995 s. 47.

'6 Martin Loughlin 1996 s. 49%3.

” Vernon Bogdanor 1986 s. 43—57.

'8 Edward C. Page och Michael J ; Goldsmith 1987 s. 157—160.

'9 Martin Loughlin 1996 s. 61.

2” Gerry Stoker 1991 s. 6—10.

2' Michael Keating/Lisbeth Hooghe 1996 s. 219.

22 Michael Keating/Lisheth Hooghe 1996 s. 226, 227. Ash Amiri och John Tomaney 1995 5.179—180.

23 Liesbet Hooghe. Gary Marks 1996 s. 73—91.

2" Soren Z von Dosenrode NAT nr 2 1995 s. 149—150.

25 John Newhouse 1997 s. 67—84.

" Pau Puig 1997 s. 263—268.

" Christopher Pycroa 1995 s. 28—29.

” Sören Z von Dosenrode NAT nr 2 1995 s. 162—63.

Styrelsen på mellannivån iDanmark

29 I storstadsområdet Köpenhamn och Fredriksberg, har styrelseorganen en speciell ställning då de på samma gång är kommunala och amtskommunala självstyrelser. Storstadsområdet inrymmer Köpenhamns och Fredriksbergs enhetsstyrelser samt amten Köpenhamn, Fredriksberg och Roskilde.

” Inrikesdepartementet, 1996.

3' Endast 740 personer var anställda i den statliga amtsförvaltningen (Stats- amtet) 1996 (källa: Inrikesdepartementet).

” Knudsen, 1995.

” Kjellberg, 1988; Toa Jensen, 1986.

34 1945 var Danmark uppdelat i 24 regionala självstyrelser och nästan 1400 lokala självstyrelser, bestående av 88 städer och 1304 förorts- och lands- bygdssjälvstyrelser. Samma siffror gällde hundra år tidigare: Bruun Skovsgaard, 1980.

35 Bruun & Skovsgaard, 1980.

36 Bruun & Skovsgaard, 1980.

37 Det gamla systemet var i hög grad beroende av ett stort antal statliga kom- pensationsanslag och några mindre kategorianslag.

” lngvartsen, 1991.

” Indenrigsministeriet, Betaenkning nr. 1123, 1987.

40 En central målsättning med dessa överföringar var att avskaffa myndigheter med specifika uppdrag till förmån för myndigheter med flera funktioner både på den regionala och den lokala nivån. Med undantag för vissa myndigheter som till exempel polisen och de regionala arbetsmarknadsmyndighetema, ansvarar för närvarande amtskommunema för tillhandahållandet av service på

regional nivå.

4' De siffror som anges här är preliminära beräkningar, som gjorts av Amts- rådföreningen.

42 Bogason, 1987 5.52

” Inrikesdepartementet, 1996. " Amtsrådsföreningen, 1996.

” Inrikesdepartementet, 1996. 46 Amtsrådsföreningen, 1996.

'" Amtsrådsföreningen, 1996.

48 Amtsrådsforeningen, 1996.

”' Amtsrådsforeningen, 1996.

” Amtsrådsföreningen, 1996.

S' Amtsrådsföreningen, 1996, s. 23.

52 Page, 1991.

” Amtsrådsföreningens Statistik, 1997. 54 Tott Jensen, 1986, s. 10.

” Amtsrådsföreningen företräder alla de 14 danska amtskommunemas intressen och förser dem med tjänster och information. Den arbetar för och stödjer prin- cipen om regional självstyrelse och fungerar som talesman för amtskom- munema i alla ärenden som har att göra med centralmakten och andra natio- nella organisationer. Den fungerar även som amtens centrala, kollektiva för- handlingsorganisationen för löner. Föreningen för en ständig dialog med regeringen och parlamentet om ekonomiska frågor och lagstiftningsärenden och finns representerad i olika utredningar som bereder nya bestämmelser och ålig- ganden.

56 Inrikesdepartementet, 1996.

57 Inrikesdepartementet, 1996.

58 Inrikesdepartementet, 1996.

” LandstingsVärlden 1996, s. 38.

60 Klausen, 1996, 5.197.

6' Amtsrådsföreningen, 1996, s. 42.

62 Amtsrådsforeningen har haft en EU—representant på plats i Bryssel sedan 1994. Brysselkontorets huvudsakliga målsättningar är följande: (1) att tidigt informera om politiska initiativ från europeiska institutioner som är relevanta för de danska amten och Amtsrådsföreningen. (2) Att bistå danska amtsleda- möter i regionkommittén, (3) att sprida information om det danska amts- styrelsesystemet och (4) att tillhandahålla allmän EU—information till de danska amten (Amtsrådsforeningen 1996).

63 Norton, 1994, 5.329.

64 Indenrigsministeriet, 1996.

651991.

66 Page, 1991, 5.36.

67 Indenrigsministeriet, 1996.

68 Indenrigsministeriet, 1997.

69 Norton, 1994; OECD, 1997.

70 Bogason, 1986, s. 54.

7' Olsen, 1992, s. 8.

Offentlig förvaltning och styrelse på mellannivå i Norge

72 Skillnaden mellan organ/organisationer med enstaka och flera ansvars- områden liknar i hög grad den åtskillnad mellan funktionella och prefektoriska organistioner som görs i det inledande kapitlet.

73 Det bör tilläggas att landet är uppdelat i planeringsregioner för planering och samordning av sjukvården, vilka är större än fylkema. För närvarande finns det 5 sådana sjukvårdsregioner som samordnar ombesörjandet av hälso- och sjuk- husservice bland sina medlemsfylker.

74 Hansen, 1993, s. 155.

75 Norge är det enda landet bland de nordiska länderna där lokal självstyrelse inte garanteras i författningen.

'” Hansen, op. cit., s. 154.

” Sharpe, 1970.

7” Kjellberg, 1991.

79 Hansen, op. cit., s. 160.

80 Se Hansen, op. cit.; Fevolden, 1997; och Baldersheim, 1997. '” Albaek, 1995.

& Sorensen, 1996.

” Fevolden och Sarensen, 1987.

”4 Bukve, 1998.

” Baldersheim, 1997, Bukve, 1998.

86 1983 kom sammanlagt 45% av fylkeskommunemas totala inkomster från statliga anslag, varav mer än 80% utgjordes av speciella anslag (Hansen 1993:169). 87 - Kjellberg, 1988. ” OECD, 1997. ” Fevolden och Sörensen, 1987; Hansen, 1993, Kjellberg, 1988. ” OECD, op. cit.. s. 31 . 9' NOU 1997:8 Om finansiering av kommunesektoren ” Bukve, 1996. ” Rose & Pettersen, 1996. 94 Sarensen, op. cit., s. 12. ” Langset, 1998. % Mydske, 1982. 97 Planläggnings- och samordningsdepartementet, 1997. ” Ibid. ” Ibid. "'" Ibid. "" Baldersheim, 1995. Styrelseverket på mellannivå i Frankrike 102 Lagen från den 13 juli 1987 som betonade den territoriella civilförvalt- ningens självständiga ledning till förmån för lokalt valda representanter, samt lagen från den 5 januari 1988 som begränsade möjligheterna för de territoriella myndigheterna att bevilja finansieringslån till företag. '03 De 26 regionerna inkluderar de 22 regioner som ligger i själva Frankrike (inklusive Korsika, med särskild status) och de fyra regionerna utanför Frankrike som även är departement (Guadeloupe, Martinique, Guyana och Réunion). Till dessa bör man lägga till de ”territorier utanför Frankrike” som

varken är regioner eller departement, utan territoriella myndigheter som skiljer sig åt i status, från nästan autonomi för vissa (Nya Kaledonien, Franska Polynesien) till direkt statlig förvaltning för andra (Wallis— och Futunaöarna, Franska sydpolen, och de antarktiska territorierna).

'04 Kandidater som vinner en absolut majoritet av rösterna i den första val- omgången väljs, under förutsättning att minst en fjärdedel av de registrerade väljarna har röstat på dem. Om ingen kandidat får absolut majoritet i första om- gången, hålls en andra valomgång mellan de kandidater som fått röster från åt- minstone 10 % av de registrerade väljarna i den första omgången (i händelse av att ingen kandidat eller endast en kandidat uppfyller detta villkor, tillåts endast de två ledande kandidaterna från den första omgången ställa upp i andra omgången).

'05 Jean—Marie Le Pen vann 15,24 % av rösterna i presidentvalet 1995, och Nationella fronten vann 15,27 % av rösterna i de allmänna valen 1997, ett val- resultat som upprepades i regionvalen i mars 1998.

'06 Den snabba tillväxten av de lokala myndigheternas finansiering av universiteten ledde till och med till att centralmakten 1990 utformade en femårig finansieringsplan för universiteten, känd som ”Universitetsplan 2000” (Plan Université 2000), enligt vilken en stor del av investeringarna kommer från de lokala myndigheterna.

'07 År 1992 bidrog regionerna med 33 % av de lokala och regionala organens- finansiering av företagandet, departementen med 31 % och kommunerna med 36 %.

'08 Till exempel företräder förbundet ”Grand Sud” fyra regioner: Aquitaine, Languedoc—Roussillon, Midi—Pyrénées och Provences—Alpes—Cötes—d'Azur. Förbundet ”Grand Est” omfattar fem regioner: Alsace, Bourgogne, Cham- pagne—Ardenne, Franche-Comté och Lorraine. Vissa sammanslutningar har formats över gränserna; de bästa exemplen är förbundet mellan Nord—Pas—de- Calaisregionen och Kent, Vallonien och Brysselregionen och mellan Rhöne- Alpesregionen och Katalonien, Lombardiet och Baden—Wurttemberg. Till sist bör man tillägga att de territoriella myndigheternas internationella represen- tation även tar sig mera traditionella uttryck, som Association des Régions d'Europé, Association Francoise des Communes et Régions d 'Europe', Assemblée des Présidents des Conseils Généraux, och så vidare.

'09 SGCI — Generalsekretariatet för den interdepartementala kommittén för frågor rörande det europeiska ekonomiska samarbetet (Secretariat Général du Comité Interministériel pour les questions de cooperation économique européenne) — är nyckelfunktionen för den franska interdepartementala samordningen av Europafrågor. Den lyder under premiärministern.

Den annorlunda förvaltningen på mellannivå i Grekland

”0 Lag 2503/97, art. 1, 2 5.

"' Se Spiliotopoulos Ep., op.cit. s. 296—298.

”2 Lag 2503/1997, art. 2 och 3.

”3 Lag 2503/97, art. 1,4 g.

”4 Lag 2503/97, art. 5—7.

"5 Lag 2218/1994, art. 53.

"6 Spiliotopoulos Ep., Administrative Law, Sakkoulas, Aten, 1997.

"7 Tachos An., Hellenic Administrative Law, 5:e utgåvan, Sakkoulas Brothers, Aten, 1996, s. 194.

”8 Se inledningsbetänkandet till lagen 2218/1994. ”9 Art. 3 lag 2218/1984. ”0 Art. 3 lag 2218/1994.

'2' I enlighet med art. 1, 35 prefekturkommunallagen (presidentiellt dekret 30/1996).

122 Lag 1622/1986, art. 22: prefekturkommunallagen art. 8, 65. '” I enlighet med art. 4, 15 i lag 2503/1997.

Styrelsen på mellannivå iNederländerna

'24 Wijziging van de Gemeentewet en de Provinciewet in verband met een aanpassing van de procedure tot benoeming van de burgemeester en de commissaris van de Koning, Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 25444, nr. 1—2.

'25 Baserat på P.A.M. Dammers, R.M. de Vries och J .M.E. Traag, Provincie— info, 's- Gravenhage, VUGA 1995.

126 Europarådet, Structure and Operation of Local and Regional Democracy: The Netherlands, Strasbourg 1997, s. 28.

”7 Se Frank Hendriks, Jos Raadschelders och Theo Toonen, ”Provincial reposi- tioning in the Netherlands: some models and the impact of European integration”, i Udo Bullman (utg.), Die Politik der dritte Ebene, Nomos Verlagsgesellschaft Baden—Baden 1994, s. 147—160.

'28 Exteme Commissie Grote Stedenbeleid (commissie Montijn), Grate steden, grote kansen, 's—Gravenhage 1989.

'29 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Van de stad en de rand, *s-Gravenhage, WRR, 1989.

'30 Bestuur en stedelijke gebieden (BON 1), Tweede Kamer, vergaderjaar 1990—1991, 21062 nr. 3; Bestuur en stedelijke gebieden (BON 2), Tweede Kamer, vergaderjaar 1990—1991, 21062 nr.7; Bestuur en stedelijke gebieden (BON 3), Tweede Kamer, vergaderjaar 1992—1993, 21062, nr.21.

”' Se S.A.H. Denters, ”1976 en 1996: Reorganisatie binnenlands bestuur”, Openbaar bestuur 1996 nummer 8, s. 31—35.

132 Kaderwet Bestuur in verandering, Stb. 396, 1994.

'33 Vernieuwing van de bestuurlijke organisatie, Tweede Kamer, vergaderjaar 1994—1995, nr. 111.

134 Linze Schaap, ”Leren van de Rotterdamse stadsprovincievonning”, Openbaar bestuur 1998, nummer 1, 5. 8—1 1.

'35 W. Derksen, ”De onvermijdelijke teloorgang van de stadsprovincie”, i: Bestuurskunde, 1996, nr. 4, s.198—203.

'36 WRR, Orde in het binnenlands bestuur, 's-Gravenhage 1996.

'37 Interprovinciaal Overleg, Brief aan het Ministerie van Algemene Zaken, 15— 5—1998.

Förvaltningen på mellanivå iStorbritannien

'38 Ontwerp—regeerakkoord 1998, Haag 18 juli 1998. '” Norton, 1994.

'40 DoE, 1996.

"' Himmelman, 1996.

”2 Oztel och Martin, 1998.

”3 Mawson, 1998.

"4 Mawson och Spencer, 1997. "5 Martin, 1997a.

”6 Martin och Pearce, 1992. "” Millan, 1995.

"” Hooghe och Keating, 1994. "9 Mawson et al., 1996.

”0 Mawson, 1996.

”' Barber och Milns, 1993.

'52 Martin och Pearce, 1994. '53 Martin och Pearce, 1993. '54 Burch och Holliday, 1993. '” Martin, 1997b.

”6 Crouch och Marquand, 1989, Moore, 1992. ”7 Roberts, 1993.

'58 Bache et al., 1996.

'” Balme och LeGales, 1997. '60 Jeffrey, 1997.

'6' Martin, 1998.

"2 DETR, 1998a.

'63 DETR, 1998b.

"34 Grahl och Teague, 1990; Leonardi, 1992; Bennett och Krebs, 1994; Cooke

och Morgan, 1994; Tomaney, 1996; Cooke, 1996; Loughlin, 1997. Styrelsen på mellannivå iSpanien

'65 De 17 autonoma regionerna i Spanien, i kronologisk ordning efter deras tillkomst och omnämnande i de autonomilagar som styr dem, är följande: Baskien (konstituerande lag (LO) 3/1979, 18 december), Katalonien (LO 4/1979, 18 december), Galicien (LO 1/1981, 6 april), Andalusien (LO 1/1981, 6 december), Asturien (LO 7/1981, 30 december), Cantabria (LO 8/1981, 30 december), La Rioja (LO 3/1982, 9 juni), Murcia (LO 4/1982, 9 juni), Valencia (LO 5/1982, 1 juli), Aragonien (LO 8/1982, 10 augusti), Castilla—La Mancha (LO 9/1982, 10 augusti), Kanarieöarna (LO 10/1982, 10 augusti), Navarra (LO 13/1982, 10 augusti), Extremadura (LO 1/1983, 25 februari), Balearerna (LO 2/1983, 25 februari), Madrid (LO 3/1983, 25 februari), och Castilla y Leön (LO 4/1983, 25 februari). Dessutom finns de autonoma städerna Ceuta och Melilla, vilkas autonomi erkändes 1995 i enlighet med deras respektive autonomilagstiftning (LO 1/1995, 13 mars och LO 2/1995, 13 mars), även om de inte har samma ställning eller politiska kapacitet som de autonoma regionerna.

'66 Det finns för närvarande 3 599 lokala institutioner som är mindre än kommunema i Spanien, och 8 083 kommuner (av vilka endast 108 har över 50 000 invånare, och 6 968 kommuner har färre än 5 000 invånare).

'67 De 49 provinser som inrättades genom kungörelsen den 30 november 1833 blev till 50, när Kanarieöarna delades upp i två provinser den 21 september 1927.

'68 Balearerna är också en autonom region med en provins. Den lokala styrelsen är dock organiserad på grundval av de olika öarna, som tidigare nämndes.

'69 De två mest seriösa försöken att på ett rimligt sätt svara på regionernas — de tidigare kungarikenas — krav på politisk autonomi var inrättandet av Man- communidades 1913 och inrättandet av de ”autonoma regionema” 1931. Man- communidades var förbund av provinser som gemensamt ansvarade för tjänster eller frågor inom sina kompetensområden och de inrättades genom kungörelse den 18 december 1913. Denna blygsamma decentraliseringsplan fullföljdes inte och endast en mancommunidad inrättades av provinserna i Katalonien, genom kungörelse den 26 mars 1914 (den upplöstes under general Primo de Riveras diktatur, genom en kungörelse den 20 mars 1925 som införde provinslagen och räknade regionerna som sammanslutningar av kommuner och inte av provinser). De autonoma regionema upprättades i konstitutionen 1931, men som tidigare nämnts ledde den andra republikens sammanbrott även till att de autonoma regionerna försvann.

”0 Grundlag (LO) 11/1982, den 10 augusti, om tilläggsöverföringar till Kanarieöarna, och LO 12/1982, den 10 augusti, om överföring av statliga kompetensområden till den autonoma regionen Valencia. ”' Invånarna i Galicien, Baskien och Katalonien deltog inte i överenskommelsen eftersom den inte påverkade deras autonoma regioner.

172 Grundlagar 1—1 1/1994 den 24 mars, vilka reviderar autonomilagstiftningen i Asturien, Cantabria, La Rioja, Murcia, Valencia, Aragonien, Castilla—La Mancha, Extremadura, Balearerna, Madrid och Castilla y Leon. Tidigare hade LO 5/1987 den 30 juli, som delegerar statlig makt till de autonoma regionerna på området vägar och kabeltransport, överfört maktbefogenheter till de autonoma regionema på detta område. Kort därefter utökade även Galicien sina maktbefogenheter genom LO 16/1995 den 27 december, vilken förde över maktbefogenheter till regionen Galicien.

”3 Resultatet av denna nya drivkraft i autonomiprocessen är, å ena sidan, den ekonomiska reform som infördes genom LO 3/1996 den 27 december, som ändrade delar av LO 8/1990 den 22 september om finansieringen av de autonoma regionerna; lagen 14/1996 den 30 december om överföringen av statliga skatter till de autonoma regionema och om supplementära åtgärder; lagar 25—36/1997 den 4 augusti som modifierar bestämmelserna som styr överföringen av statliga skatter till de respektive autonoma regionema Aragonien, Asturien, Balearerna, Kanarieöarna, Cantabria, Castilla y Leön, Katalonien, Galicien, Madrid, Murcia, La Rioja och Valencia; lagen 37/1997 den 4 augusti som godkänner metoden för att bestämma Baskiens andel för en femårsperiod (1997—2001); lagen 37/1997 den 4 augusti som godkänner modifieringen av den ekonomiska överenskommelsen som ingåtts med den autonoma regionen Baskien. Och, å andra sidan, de politiska reformer som infördes genom LO 4/1996 den 30 december, som reviderar Kanarieöarnas autonomilag; LO 5/1996 den 30 december, som reviderar Aragoniens autonomilag; och LO 3/1997 den 3 juli, som reviderar Castilla—La Manchas autonomilag; förutom dessa finns det andra lagar som reviderar andra lagar, och dessa var fortfarande föremål för debatt i parlamentet när detta kapitel skrevs.

'74 Misstroendeförklaring i regionparlamenten har endast visat sig framgångsrika vid två tillfällen: en gång i Galicien, där en koalition av vänsterpartier fällde Gerardo Femåndez Albors högerregering, och socialisten Fernando Gonzalez Laxe valdes till president (23 september 1987); samt i Cantabria där en bred vänster-höger-koalition fällde den konservative presidenten Juan Horrnaechea och hans regering, och valde socialisten Jaime Blanco till president (5 december 1990) (se Bar A., (1994), ”El Presidente y el Consejo de Gobierno de Cantebria” i Bar A. (red), El Esatuto de A utonomia de Cantabria: Perspectivas doctrinales y pråcticas, U de Cantabria—Assemblea Regional, Santander, s. 293—311).

'75 J.SOLE TURA, ”Las Comunidades Autönomas como sistemas semipresi- denciales”, i Bar A. et al. (1985), El Gobierno en la Constituciön Espar'iola y en los Estatutos de Autonomia (Diputacio, Barcelona), 5. 293—31 1.

'76 Presidentens befogenhet att upplösa den lagstiftande församlingen är erkänd och reglerad i de autonoma regionerna Galicien, Baskien, Katalonien, Andalusien, Madrid, Aragonien och Castilla—La Mancha. Vissa lagar i de autonoma regionema undergår för närvarande olika reformer och ett av de nya inslagen som vanligtvis innefattas är upplösningsbefogenheten, som i samtliga fall endast tillkommer regionens president, se Bar A., (1989), La disoluciön de las Cämaras legislativas en el ordenamiento constitutcional espafzol, Congreso de los Diputados, Madrid.

'77 Fraser som: ”i överensstämmelse med”, ”inom ramarna för de målsätt- ningar som bestäms av”, ”utan förfång för” är tydliga bevis för att ett kompe- tenssammanfall föreligger. Medan fraser som: ”grunder och samordning”,

) ” ” ”

”ramlagstiftning , grundläggande bestämmelse , grunder”, ”villkor”, ”lag- stiftnin ”, ”grundande och samordnin , styrning” återspeglar förekomsten av delade kompetenser.

”3 LO 9/1992 den 23 december som överförde kompetenser till de autonoma regioner som hade tillerkänts autonomi genom artikel 143 i konstitutionen.

”9 Resultatet av denna reform är en delvis ändring av grundlag 8/1980, den 22 september, om finansieringen av de autonoma regionerna, Lag 14/1996, den 30 december, om överföringen av statlig skatt till de autonoma regionerna och om ytterligare åtgärder; och lagarna 25—36/1997, de 4 augusti, som ändrar bestäm- melserna för överföringen av statlig skatt till de autonoma regionerna Aragonien, Asturien, Balearerna, Kanarieöarna, Cantabria, Castilla y Leön, Katalonien, Galicien, Madrid, Murcia, La Rioja och Valencia.

'80 Den interterritoriala kompensationsfonden är en ekonomisk fond som inrättats för att utjämna obalanser och praktisera principen om solidaritet mellan de autonoma regionerna. Den är avsedd för investeringskostnader och dess resurser fördelas av parlamentet mellan de autonoma regionerna och i vissa fall mellan provinserna. Kriterierna som används för att fördela dessa resurser är samma som för de europeiska FEDER—fondema. Den inter- territoriala kompensationsfonden styrs via lagen 29/1990, den 26 december.

'8' I vissa fall överförs medlen som finansierar de lokala organen från staten via de autonoma regionerna, vilket i praktiken medför en kompletterande, indirekt finansieringsmekanism för regionerna.

'" Se lagen 37/1997 den 4 augusti, som godkänner metoden för att bestämma den baskiska kvoten för femårsperioden 1997—2001, och lagen 38/1997 den 4

augusti, som godkänner modifieringen av den ekonomiska överenskommelsen med den autonoma regionen Baskien.

"” Se lag 28/1990 den 26 december, som godkänner den ekonomiska överens- kommelsen mellan staten och Comunidad Foral Navarra, modifierad genom lagen 12/1993 den 13 december.

'84 Se till exempel när det gäller EU—frågor, den bilaterala kommissionen för administrativt samarbete mellan staten och den autonoma regionen Baskiens förvaltning med avseende på EU—frågor (30 november 1995) och den bilaterala kommissionen för administrativt samarbete mellan staten och de autonoma regionen Katalonien (] maj 1998).

'85 Överenskommelsen på Konferensen för EU—frågor om de autonoma regionernas interna delaktighet i EU—fiågor via sektorskonferensema, den 30 november 1994 (Resolution den 10 mars 1995; Boleti'n Oficial del Estado (BOE) — Spanska statens officiella handlingar nr 69, 22 mars 1995, s. 9037.

'86 Överenskommelsen om att göra institutionen permanent antogs den 22 oktober 1992 (resolution den 4 oktober 1993; BOE 8 oktober 1993), med stöd från alla autonoma regioner utom Baskien. Utvidgningen av dess funktionsornråden förverkligades genom överenskommelsen den 14 juni 1994, som inbegriper behandlingen av frågor, enligt samarbetsprincipen, som ligger utanför de autonoma regionerna, i synnerhet relationerna med EU:s ministerråd, som påverkar kompetensområdena (resolution den 24 oktober 1994; BOE 27 oktober 1994).

"" Delegado del Gobiernos roll fastställs numera i lagen 6/1997 den 14 april om den allmänna statsförvaltningens organisation och allmänna funktionssätt (art. 22—30).

'" Författningsdomstolen har meddelat dom i denna fråga — STC 79/1992.

'89 Se EG-domstolens dom den 2 augusti 1993 (mål 355/90, Kommissionen — Spanien) om den autonoma regionen Cantabrias bristande efterlevnad, samt dom den 22 mars 1994 (mål 375/92, Kommissionen — Spanien) om de autonoma regionerna Kataloniens och Castilla—Leöns bristande efterlevnad.

'90 Ett förfarande som godkändes genom överenskommelsen den 21 november 1990 av Konferensen om EU—frägor (resolution den 7 september 1992; BOE, 8 september 1992).

'91 Konferensens överenskommelse den 11 december 1997 om de autonoma regionernas deltagande i förhandlingar inför EG—domstolen (resolution den 4 mars 1998) BOE 2 april. Denna överenskommelse upphävde bestämmelserna i

denna fråga som fanns i överenskommelsen den 21 november 1990 (resolution den 7 september 1992, BOE 8 september 1992).

KUNGL. BIBL. ' 1999-12113

STCC I_i-lO!_M ,

Statens offentliga utredningar 1999

Kronologisk förteckning

1. Nya fönnänsrättsregler + Bilagor. Ju. 2. Steriliseringsfrägan i Sverige 193 5-1975. Ekonomisk ersättning. S.

. Yrkesfiskets konkurrenssituation. Jo.

God sed i forskningen. U.

. Effektiva värme- och miljölösningar. N. . Effektivare Totalförsvarsstöd i Östersjöområdet. Fö. Märk väl! Fi. . Invandrarskap och medborgarskap. Demokratiutredningens skriftserie. Ju.

9. Att slakta ett får i Guds namn. Om religionsfrihet och demokrati. Demokratiutredningens skriRscrie. Ju. 10. Rasism, nynazism och fi'ärnlingskap. Demokratiutredningens skriftserie. Ju. ] l. Bör demokratin avnationaliseras? Demokratiutredningens skriftserie. Ju. 12. Elektronisk demokrati. Demokratiutredningens skriftserie. Ju. 13. Etik och demokratisk statskonst. Demokratiutredningens skriftserie. Ju. 14. Den framtida kommersiella lokalradion. Ku. 15. Nytt system för prövning av hyres- och arrendemäl. Ju. 16. Ökad rättssäkerhet i asylärenden. UD. 17. Garantipension och Bosättningstillägg för personer födda år 1937 eller tidigare. S. 18. Frågor till det industriella samhället. Ku. 19. Artikel 7 i EG:s varumärkesdirektiv. Ändringar i varumärkeslagen. Ju. 20. Sverige och judarnas tillgångar. UD. 21 . Lindqvists nia — nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder. S. 22. Den skyddade provinsen. En essä om demokratins värde och värdighet. Demokratiutredningens skriftserie. Ju. 23. Utveckling av mänskliga resurser i arbetslivet. Förslag till inriktning av nya mål 3 inom EG:s strukturfonder. N. 24. EG:s strukturstöd. Ny organisation för de geogra- fiskt avgränsade strukturfondsprogrammen. N. 25. Samerna — ett ursprungsfolk i Sverige. 26. Införsel av beskattade varor. Fi. 27. Delta — Utredningen om deltidsarbete, tillfälliga jobb och arbetslöshetsersättningen. N. 28. Kontantmetod för småföretagare. Fi. 29. Internationell konflikthantering — att förbereda sig tillsammans. Fö. 30. Yttrandefriheten och konkurrensen — Förslag till mediekoncentrationslag. m m. Ku. 31. Tillsyn över advokater m m. Ju.

32. Utvecklingssamarbete på rättsområdet. Ju.

33. Bo tryggt — Betala rätt. Särskilda boendeformer för äldre samt avgifter för äldre- och handikappomsorg. S. 34. Svenskt medborgarskap. Ku. 35. Fastighetsmäklarnämnden — effektivare tillsyn. Fi. 36. Likvidation av aktiebolag. Ju. 37. Undenättelsetjänsten — en översyn. Fö. 38. Följdleveranser i samband med export av krigsmateriel. UD. 39. Vuxenutbildning för alla? Andra året med Kunskapslyftet. U.

40. Demokratin i den offentliga sektorns förändring. Demokratiutredningens skriftserie. Ju.

41 . Bevara dokumentärfilmens kulturarv. Åtgärdsför- slag samt förslag till ett centrum för dokumentärfilm och en filrnvärdscentral. Ku.

42. Ny luftfartslag. N. 43. Oberoende, ägande och tillsyn i revisions- verksamhet. Ju. 44. Öppen elmarlcnad. N. 45. Slutförvaring av kärnavfall. Kommunerna och platsvalsprocessen. M. 46. Ökade socialbidrag. En studie om inkomster och socialbidrag åren 1990 till 1996. S. 47. Mervärdesskatt — Frivillig skattskyldighet. Fi. 48. Lära av Estonia. Den andra delrapporten och slutredovisning. N. 49. Invandrare som företagare. Ku. 50. Skyddsjakt pä varg. M. 51. Smittskydd, samhälle och individ. Del A+B. S. 52. Inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer. S. 53. Ekonomisk brottslighet och sekretess. Ju. 54. En ny tullag. Fi. 55. Konvergens och förändring. Samordning av lagstiftningen för medie- och telesektorema. Ku. 56. Globaliseringen och demokratin. Demokratiutredningens skriftserie. Ju.

57. Rikstrafiken — En ny myndighet. N.

58. Löser juridiken demolcatins problem? Demokratiutredningens skriftserie. Ju. 59. Begränsad fastighetsskatt. Fi. 60. Kundvänligare taxi. N. 61. Brottsförebyggande arbete i landets kommuner. Ju. 62. Bilen, miljön och säkerheten. Fi.

63. Att lära och leda — En lärarutbildning för samverkan och utveckling. U.

64. Representativ demokrati. Demokratiutredningens slaifiserie. Ju.

Statens offentliga utredningar 1999

Kronologisk förteckning

65. Barnombudsmannen — företrädare för barn och ungdomar. S. 66. God vård på lika villkor? -— om statens styrning av hälso- och sjukvården + 2 bilagor. S. 67. KÄRNAVFALL — metod — plats — miljökonsekvens. KASAMs yttrande över SKBs FUB-program 98. M.

68. Brandkatastrofen i Göteborg. Drabbade Medier Myndigheter. Ku. 69. Individen och arbetslivet. Perspektiv på det samtida arbetslivet laing sekelskiftet 2000. N. 70. Gentelcniknämnden. U. 71. Oseriösa bostadsförmedlare. S. 72. Boendesociala effekter av konkurser och rekonstruktioner — bostadsrättsföreningar och egnahem. S. 73. Handikappombudsmannens &amtida förutsättningar och arbetsuppgifter. S. 74. Demokratin och det gemensamma bästa. Demokratiutredningens skriftserie. Ju. 75. Rätt plats för vindkraften. Del 1 och Del 2. M. 76. Maktdelning. Forskarvolym I. Demokratiutredningen. Ju. 77. Demokratiteori och medborgarskap. Forskar- volym II. Demokratiutredningen. Ju.

78. Jordbruk och miljönytta — nytt miljöprogram för jordbruket. Jo.

79. Källskatt på utdelning och royalty till begränsat skattskyldiga. Fi. 80. Demokratiopinioner. Demolo'atiutredningens skriftserie. Ju.

8 l . Förhandlingsersättning till hyresgästorganisation. Ju. 82. Värdslös kreditgivning samt sekretess i banker m.m. Fi.

83. Globalisering. Forskarvolym IX. Demokrati- utredningen. Ju. 84. Civilsamhället. F orskarvolym VIII. Demokratiutredningen. Ju. 85. Bredband för tillväxt i hela landet. Närings-, regional- och välfärdspolitiska aspekter på IT-infi'aslrukturen. N. 86. PC:n är död — länge leve PC:n! Nya möjligheter för Sverige. En rapport från hearingen "Efter PC:n" anordnad av IT-kommissionen juni 1999. N. 87. Vagnbolag för järnvägen. N. 88. Granskningskommissionens betänkande i anledning av Brottsutredningen efter mordet på statsminister Olof Palme. Ju. 89. Statsbidrag till handikapporganisationer. S.

90. Narkotikastatistik. Om samhällets behov av information om narkotikautveckling. S. 91. En översyn av jämställdhetslagen. N. 92. Premiär för personval. Ju. 93. Det unga folkstyret. Forskarvolym VI. Demolcratiutredningen. Ju. 94. Förmåner och ökade levnadskostnader. Fi. 95. Småskalig elproduktion samt mätning och debitering av elförbrulming. N. 96. Statistikreformen. Utvärdering och förslag till utveckling. Bilaga: Uppsatser skrivna för utvärderingen av reformen. Ju. 97. Socialtjänst i utveckling. Del A och B — Bilagor. S. 98. Likvärdiga villkor? U. 99. Översyn av stiftelsen för internationell rapportering av läkemedelsbiverkningar. S.

100. Bibeln — texterna.

Gamla testamentet I. Volym 1. Gamla testamentet 11. Volym 2. Tillägg till Gamla testamentet. De apokryfa eller deuterokanoniska skrifterna. Volym 3. Nya testamentet. Volym 4. Ku.

101. Olydiga medborgare. Om flyktinggömmare och djurrättsaktivister. Demokratiutredningens skriftserie. Ju. 102. Ansvarsfördelrring för internationella program på utbildnings- och ungdomsområdet. U. 103. Regionreforrn på försök — första stegen mot en ny regional samhällsorganisation. Ju. 104. Nya sarnboregler. Ju.

105 . Skatt — Tull — Exekution — Normer för behandling av personuppgifter. Fi.

106. Konsumenterna och IT— en utredning om datorer, handel och marknadsföring. Fi. 107. Nya mål 3 för utveckling av mänskliga resurser i arbetslivet. N. 108. Handläggning av ungdomsmål — en utvärdering av 1995 års ungdomsmålsreform. Ju. 109. Behandling av personuppgifter inom socialtjänsten. S. 1 10. Ledande forskning — för säkerhets skull. Fö. ] l 1. Att söka kostnadseffektiva lösningar inom klimatområdet. N.

1 12. Civilsamhället som demokratins arena.

Några kritiska reflektioner. Demokratiutredningens skriftserie. Ju.

1 13. Medborgarnas erfarenheter. Forskarvolym V. Demokratiutredningen. Ju. 114. Mat som medicin. S. 1 15. Handel med gas i konkurrens. N.

Statens offentliga utredningar 1999

Kronologisk förteckning

] 16. Den regionala samhällsorganisationen i vissa europeiska stater. En översättning i urval av antologin The Intermediate Level of Government in European States. Complexity versus democracy? Ju.

Statens offentliga utredningar 1999

Systematisk förteckning

J ustitiedepartementet

Nya förmånsrättsregler + Bilagor. [1] Invandrarskap och medborgarskap. Demokrati- utredningens slq'iftserie. [8]

Att slakta ett får i Guds namn. Om religionsli'ihet och demokrati. Demokratiutredningens skriftserie. [9] Rasism, nynazism och främlingskap. Demokratiutredningens skriftserie. [10] Bör demokratin avnationaliseras? Demokratiutredningens skriftserie. [] ]] Elektronisk demokrati. Demokratiutredningens skriftserie. [12]

Etik och demokratisk statskonst. Demokratiutredningens skriftserie. [13] Nytt system för prövning av hyres- och arrendemål. [15] Artikel 7 i EG:s varnmärkesdirektiv. Ändringar i varumärkeslagen. [19] Den skyddade provinsen. En essä om demokratins värde och värdighet. Demokratiutredningens skriftserie [22]

Tillsyn över advokater m rn. [31] Utvecklingssamarbete på rättsområdet. [32] Likvidation av aktiebolag. [36] Demokratin i den offentliga sektorns förändring. Demokratiutredningens skriftserie. [40]

Oberoende, ägande och tillsyn i revisionsverksamhet. [43] Ekonomisk brottslighet och sekretess. [53] Globaliseringen och demokratin. Demokratiutredningens skriftserie. [56] Löser juridiken demokratins problem? Demokratiutredningens skriftserie. [58] Brottsförebyggande arbete i landets kommuner. [61] Representativ demokrati. Demokratiutredningens skriftserie. [64] Demokratin och det gemensamma bästa. Demokrati- utredningens skriftserie. [74] Maktdehiing. Forskarvolym I. Demokratiutredningen. [76] Demokratiteori och medborgarskap. Forskarvolym II. Demokratiutredningen. [77] Demolo-atiopinioner. Demokratiutredningens skriftserie. [80] Förhandlingsersättning till hyresgästorganisation. [81] Globalisering. Forskarvolym IX. Demokratiutredningen. [83] Civilsamhället. Forskarvolym VIII. Demokrati- utredningen. [84] Granskrringskormnissionens betänkande i anledning av Brottsutredningen efter mordet på statsminister Olof Pahne. [88]

Premiär för personval. [92] Det unga Folkstyret. Forskarvolym VI. Demokratiutredningen. [93] Statistikreformen. — Utvärdering och förslag till utveckling. Bilaga: Uppsatser skrivna för utvärderingen av reformen. [96] Olydiga medborgare. Om flyktinggömmare och djurrättsaktivister. Demokratiutredningens skriftserie. [10 1]

Regionreforrn på försök — första stegen mot en ny regional samhällsorganisation. [103]

Nya samboregler. [104] Handläggning av ungdomsmål-en utvärdering av 1995 års ungdomsmålsreform.[108]

Civilsamhället som demokratins arena. Några kritiska reflektioner. Demokratiutredningens skriftserie. [1 12] Medborgarnas erfarenheter. Forskarvolym V. Demokratiutredningen. [1 13]

Den regionala samhällsorganisationen i vissa europeiska stater. En översättning i urval av antologin The Intermediate Level of Government in European States. Complexity versus democracy. [] 16]

Utrikesdepartementet

Ökad rättssäkerhet i asylärenden. [16] Sverige och judarnas tillgångar. [20] Följ dleveranser i samband med export av krigsmateriel. 138]

Försvarsdepartementet

Effektivare Totalförsvarsstöd i Östersjöområdet. [6] Internationell konflikthantering — att förbereda sig tillsammans. [29]

Underrättelsetjänsten — en översyn. [37] Ledande forskning — för säkerhets skull. [110]

Socialdepartementet

Steriliseringsfrägan i Sverige 1935-1975. Ekonomisk ersättning. [2] Garantipension och Bosättningstillägg för personer födda år 1937 eller tidigare. [17] Lindqvists nia — nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder. [21] Bo tryggt — Betala rätt. Särskilda boendeformer för äldre samt avgifter för äldre- och handikappomsorg. [33] Ökade socialbidrag. En studie om inkomster och socialbidrag åren 1990 till 1996. [46] Smittskydd, samhälle och individ. Del A+B. [51] Inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer. [52]

Statens offentliga utredningar 1999

Systematisk förteckning

Barnombudsmannen — företrädare för barn och ungdomar.[65] God vård på lika villkor? — om statens styrning av hälso- och sjukvården + 2 bilagor. [66] Oseriösa bostadsförrnedlare. [71] Boendesociala effekter av konkurser och rekonstruktioner — bostadsrättsföreningar och

egnahem. [72] Handikappombudsmannens framtida förutsättningar och arbetsuppgifter. [73] Statsbidrag till handikapporganisationer. [89] Narkotikastatistik. Om samhällets behov av information om narkotikautveckling. [90]

Socialtjänst i utveckling. Del A och B — Bilagor. [97] Översyn av stiftelsen för internationell rapportering av läkemedelsbiverkningar. [99] Behandling av personuppgifter inom socialtjänsten. [109] Mat som medicin. [114]

Finansdepartementet

Märk väl! [7] Införsel av beskattade varor. [26] Kontantrnetod för småföretagare. [28] F astighetsmäklamämnden — effektivare tillsyn. [3 5] Mervärdesskatt — Frivillig skattskyldighet. [47] En ny tullag. [54]

Begränsad fastighetsskatt. [59] Bilen, miljön och säkerheten. [62]

Källskatt på utdelning och royalty till begränsat ' skattskyldiga. [79] Vårdslös kreditgivning samt sekretess i banker m.m. [82] Förmåner och ökade levnadskostnader. [94]

Skatt — Tull — Exekution — Normer för behandling av personuppgifter. [105]

Konsumenterna och IT— en utredning om datorer, handel och marknadsföring. [106]

Utbildningsdepartementet

God sed i forslcningen. [4] Vuxenutbildning för alla? Andra året med Kunskapslyftet. [39]

Att lära och leda -— En lärarutbildning för samverkan och utveckling. [63] Gentekniknämnden. [70]

Likvärdiga villkor. [98] Ansvarsfördehting för internationella program på utbildnings- och ungdomsområdet. [102]

Jordbruksdepartementet

Yrkesfiskets konkurrenssituation. [3] Samerna — ett ursprungsfolk i Sverige. [25] Jordbruk och miljönytta — nytt miljöprogram för- jordbruket. [78]

Kulturdepartementet

Den framtida kommersiella lokalradion. [14] Frågor till det industriella samhället. [18] Yttrandefriheten och konkurrensen — Förslag till mediekoncentrationslag m. m. [30] Svenskt medborgarskap. [34] Bevara dokumentärfilmens kulturarv. Åtgärdsförslag samt förslag till ett centrum för dokumentärfilm och en filmvårdscentral. [41] Invandrare som företagare. [49] Konvergens och förändring. Samordning av lagstift- ningen för medie- och telesektorema. [55] Brandkatastrofen i Göteborg. Drabbade Medier Myndigheter. [68] Bibeln — texterna. Gamla testamentet I. Volym 1. Gamla testamentet 11. Volym 2. Tillägg till Gamla testamentet. De apokryfa eller deuterokanoniska skrifterna. Volym 3. Nya testamentet. Volym 4. [100]

Näringsdepartementet

Effektiva värme- och miljölösningar. [5] Utveckling av mänskliga resurser i arbetslivet. Förslag till inriktning av nya mål 3 inom EG:s struktur- fonder. [23] EG:s strukturstöd. Ny organisation för de geografiskt avgränsade strukturfondsprogrammen. [24] Delta — Utredningen om deltidsarbete, tillfälliga jobb och arbetslöshetsersättningen. [27]

Ny luftfartslag. [42] Öppen elrnarknad. [44]

Lära av Estonia. Den andra delrapporten och slutredovisning. [48] Rikstrafiken — En ny myndighet. [57]

Kundvänligare taxi. [60] Individen och arbetslivet. Perspektiv på det samtida arbetslivet kring sekelskiftet 2000. [69] Bredband för tillväxt i hela landet. Närings-, regional- och välfärdspolitiska aspekter på IT-infrastrukturen. [85] PC:n är död — länge leve PC:n! Nya möjligheter för Sverige. En rapport från hearingen "Efter PC:n" anordnad av IT—kommissionen juni 1999.[86]

Statens offentliga utredningar 1999

Systematisk förteckning

Vagnbolag för järnvägen. [87] En översyn avjämställdhetslagen. [91] Småskalig elproduktion samt mätning och debitering av elförbrukning. [95]

Nya mål 3 för utveckling av mänskliga resurser i arbetslivet. [107] Att söka kostnadseffektiva lösningar inom klirnatorrrrådet. [1 1 1] Handel med gas i konkurrens. [115]

Miljödepartementet

Slutförvaring av kärnavfall. Kommunerna och platsvalsprocessen. [45]

Skyddsjakt på varg. [50]

KÄRNAVFALL — metod — plats — miljökonsekvens. KASAMs yttrande över SKBs FUB-program 98. [67] Rätt plats för vindkraften. Del 1 och Del 2. [75]

falun Info direkt

Tel 08-587 671 00. Fax 08—587 671 71 Box 6430. 113 82 Stockholm ordeeraktamfose www.faktainto.se

%* 3. o _. to "? _. m Z en ??