SOU 1999:116

Den regionala samhällsorganisationen i vissa europeiska stater : rapport till Den parlamentariska regionkommittén (PARK)

RAPPORT TILL DEN PARLAMENTARISKA REGIONKOMMITTEN (PARK)

!!

%

RAPPORT TILL DEN PARLAMENTARISKA REGIONKOMMITTEN (PARK)

AQ!)

REGERINGSKAN'SLIET SOU 1999: 1 16

aln

& Statens offentligautredningar ww 1999:116

& Justitiedepartementet

Den regionala samhälls- organisationen i Vissa europeiska stater

En översättning i urval av antologin The Intermediate Level of Government in European States Complexity versus democracy?

Rapport till Den parlamentariska regionkommittén (PARK) Stockholm 1999

SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt. För remissutsändningar av SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie svarar Fakta Info Direkt på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fakta Info Direkt, Kundservice Box 6430, 113 82 Stockholm Tel: 08-587 671 00, Fax: 08-587 671 71 E-post: order©faktainfose

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993. — En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet 103 33 Stockholm Fax: 08-405 42 95 Telefon: 08-405 47 29

Grafisk formgivning: Susan Nilsson, JUPITER REKLAM AB

ISBN 91-7610-849-X ISSN 0375—250X

Elanders Gotab, Stockholm 1999

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Förord .......................................................................................................... 5 MELLANNIVÅNS ORGANISATION I EUROPA .................................... 7 1 Inledning ............................................................................................. 7 2 Vad är mellannivån? ............................................................................ 9 3 Varför en mellannivå? ....................................................................... 1 1 4 Var är mellannivån? ........................................................................... 12 5 Mellannivån i relation till och dess förhållande till

centrala och lokala nivåer ................................................................. 15 6 Europeiska unionen och mellannivån ............................................... 17 7 Några metodologiska överväganden ................................................. 19

STYRELSEN MELLANNIVÅ I DANMARK:

STRUKTUR OCH UTVECKLING .......................................................... 25 1 Inledning ........................................................................................... 25 2 Den historiska utvecklingen ............................................................... 26 3 De statliga amtsförvaltningama ......................................................... 29 4 Amtskommuner .................................................................................. 30 5 Mellankommunalt samarbete ............................................................. 38 6 Centrala regionala —— lokala relationer ............................................. 38 7 Diskussion om den nuvarande utformningen av mellan—

nivån ................................................................................................... 40

OFFENTLIG FÖRVALTNING OCH STYRELSE MELLAN- NIVÅ I NORGE: STRUKTUR, HISTORIA OCH SENARE

UTVECKLING .......................................................................................... 45 1 Inledning ........................................................................................... 45 2 Fylkeskommunema historia och reformer ...................................... 47 3 Kompetensområden ........................................................................... 48

'_'NDOOxlONkII-lå

Uppgifter och utgifter ........................................................................ 44 Inkomster ........................................................................................... 52 Fylkeskommunemas organisatoriska struktur ................................... 54 Fylkeskommunen och legitimitetsutmaningen .................................. 55 Den regionala statsförvaltning - fylkesmannen ................................. 56 Den aktuella debatten ......................................................................... 60 Avslutande synpunkter ....................................................................... 61

DEN OFFENTLIGA FÖRVALTNINGENS MELLANNIVÅ

l FINLAND ........................................................................................... 65 1 Inledning ........................................................................................... 65 2 Regional förvaltning .......................................................................... 67 3 Lokalförvaltningen ............................................................................. 75 4 Ålands särskilda status ...................................................................... 78

REGIONS, DEPARTEMENTS, PREFETS, INTERCOMMUNALITE:

STYRELSENÄTVERKET PÅ MELLANNIVÅ 1 FRANKRIKE ............ 81 1 Inledning ............................................................................................ 81 2 Ökningen av mellankommunala strukturer: har kommunal--

förbunden varit framgångsrika eller misslyckade? ............................ 84 3 Departementen: föråldrade eller i nära kontakt med

kommunernas angelägenheter? .......................................................... 87 4 Regionerna: institutioner i vardande? ................................................ 89 5 Prefektema och den dekoncentrerade förvaltningen,

eller den oundvikliga närvaron av centralmakten i styret

på mellannivå ..................................................................................... 92 6 Nätverket av styrelser på mellanivå i Frankrike ................................ 94 7 Den franska självstyrelsen på mellannivå och dess

relation till Europa: anpassning, inte revolution ............................... 96 8 Sammanfattning ................................................................................. 99

DEN ANNORLUNDA FÖRVALTNINGEN PÅ MELLANNIVÅ I GREKLAND: REGIONER SOM STATSFÖRVALTNING

OCH PREFEKTURER SOM ”SJÄLVSTYRELSER” ........................... 103 1 Inledning .......................................................................................... 103 2 Den historiska bakgrunden till förvaltningen på mellan-

nivå i Grekland ................................................................................. 104

Utåt»)

Regionerna ....................................................................................... 106 Den prefekturala självstyrelsen ........................................................ 114 Ansvarsfördelningen mellan förvaltningsnivåema och den ekonomiska administrationen .................................................... 1 18 Sammanfattning ............................................................................... 1 19

STYRELSEN PÅ MELLANNIVÅ I NEDERLÄNDERNA:

DE KVARVARANDE PROVINSERNA ............................................... 123 1 Inledning .......................................................................................... 123 2 Historiska aspekter på de nederländska provinserna ....................... 124 3 Provinsemas organisation ................................................................ 125 4 Provinsemas kompetens ................................................................... 128 5 Provinsemas tillsyn och tillsynen av provinserna ............................ 130 6 Ekonomin ......................................................................................... 131 7 De nederländska provinserna och den Europeiska unionen ............ 134 8 Andra former av förvaltning på mellannivå ..................................... 135 9 Debatten om styrelsen på mellannivå .............................................. 137 10 Avslutning ........................................................................................ 139

DEN FRAGMENTERADE MESONIVÅN: FÖRVALTNINGEN

PÅ MELLANNIVÅ I STORBRITANNIEN ........................................... 143 1 Inledning .......................................................................................... 143 2 Valda styrelseorgan på lokal och regional nivå i

Storbritannien ................................................................................... 144 3 Icke—vald förvaltning på mellannivå i Storbritannien ..................... 152 4 Govemement Regional Offices ........................................................ 153 - 5 Regionala kommunalförbund ........................................................... 155 6 Framtida utvecklingstendenser ........................................................ 157 STYRELSEN PÅ MELLANNIVÅ I SPANIEN ..................................... 165 1 Inledning ......................................................................................... 165

Strukturer på mellannivå och den lokala styrelsen: de spanska provinserna .................................................................... 169 3 De autonoma regionerna .................................................................. 173 4 Finansieringen av styrelsen på mellannivå ...................................... 188 5 Samarbete, samordning och kontroll mellan

administrationer ............................................................................... 192

6 Sammanfattning ............................................................................... 200 7 Juridiska källor och bibliografi ........................................................ 202

STYRELSEN PÅ MELLANNIVÅ I EUROPA:

SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER ........................................ 205 1 Inledning ......................................................................................... 205 2 Olika typer av strukturer på mellannivå ........................................... 207 3 Konstitutionella aspekter ................................................................. 210 4 Kompetenser .................................................................................... 2 1 2 5 Ekonomi ......................................................................................... 215 6 Styrelseorganen på mellannivån och tillträdet till

gemenskapsprocessen ...................................................................... 217 7 Nya och kommande reformer och debatter om styrelsen

på mellannivå i Europa .................................................................... 224 8 Problemen med att organisera mellannivåer .................................... 227

Fotnoter ................................................................................................... 231

Förord

Den parlamentariska regionkommittén (In 1997:08, dir.1997:80) har till uppgift att dels följa upp och utvärdera den försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun som riksdagen har beslutat om (prop.1996/97z36, KU4, rskr.77), dels utforma vissa förslag om den framtida regionala samhällsorganisationen.

Som ett led i arbetet har kommittén lämnat ut uppdrag i syfte att ta fram underlag för kommitténs ställningstaganden i olika frågor. Upp- dragen redovisas i rapporter, som i vissa fall publiceras separat.

Kommittén finansierar, tillsammans med Europeiska kommissionens generalsekretariat och Arbeids- og administrasjonsdepartementet i Norge, ett projekt vid European Institute of Public Administration (EIPA) i Maastricht avseende en jämförande studie av den regionala förvaltningen i EU:s medlemsstater samt Norge. Ett första delprojekt fokuserar på hur denna mellannivå har organiserats i de nämnda länderna. Den delen av projektet har redovisats i rapporten The Intermediate Level of Government in European States:Complexity versus Democracy? (EIPA, 1999). I en andra delstudie studeras interaktionen mellan mellannivåer och olika EU- institutioner.

Föreliggande rapport Den regionala samhällsorganisationen i vissa europeiska stater — utgör en svensk delöversättning av ovan nämnda EIPA—rapport. Ett urval har gjorts av länderna i EIPA-rapporten. 1 urvalet ingår Danmark, Norge, Finland, Frankrike, Grekland, Nederländerna, Storbritannien och Spanien.

Rapporten är en antologi skriven av ett flertal olika författare. Redak- törer är Torbjörn Larsson, Koen Nomden och Frank Petiteville. För— fattarna ansvarar själva för innehållet i rapporten. För den svenska över- sättningen ansvarar Margaretha Nordquist.

Det bör noteras att den engelska grundtexten till denna översättning är från första delen av år 1998. Utvecklingen stannar självfallet inte vid denna tidpunkt, varför vissa av de företeelser och skeenden som redovisas i rapporten i dag kan se något annorlunda ut. Vidare bör noteras att kommittén i denna översättning gjort vissa förenklingar i förhållande till den engelska orginalversionen; bl.a. har av tekniska skäl inte alla figurer och tabeller medtagits i översättningen.

Kommitténs avsikt med att ge ut denna rapport är att den skall dels bidra till en ökad kunskap om den politiska och administrativa mellannivån i ett europeiskt perspektiv, dels stimulera till en debatt som också inbegriper den svenska regionala samhällsorganisationens framtida utformning.

Karin Starrin Ordförande

MELLANNIVÅNS ORGANISATION I EUROPA Torbjörn Larsson

1. Inledning

Sedan ungefär tio år tillbaka har den politiska och administrativa demokra- tin utvecklats i två riktningar. Det har till att börja med funnits en tendens till att öppna delar av den offentliga sektorn för konkurrens och införa andra så kallade nya styrningsmetoder för den offentliga verksamheten; som en följd av detta har välfärdsstaten blivit mindre; eller så har staten åt- minstone slutat att växa. För det andra har några av centralmaktens funk— tioner förts över till mellannivån (den regionala nivån) eller den lokala styrelsenivån. Denna utveckling har ibland beskrivits i termer av decentra- lisering, avreglering och privatisering. Förmodligen skulle vissa kritiker emellertid hävda att det som beskrivs som decentralisering i själva verket är centralisering, att privatisering endast innebär att ett offentligt monopol övergår i ett privat och att ordet avreglering borde ersättas av ”återregle- ring” för att på ett korrekt sätt återge de förändringar som har skett.

Även om syftet med denna rapport inte främst är att delta i denna dis- kussion, så berör rapporten denna utveckling eftersom dess fokus riktar sig mot organiseringen och utvecklingen av politisk styrelse och förvaltning på mellannivå i den Europeiska unionens medlemsstater.

Fram till nyligen har studier av de centrala och lokala nivåerna eller förhållandet mellan dem varit det normala. Intresset för mellannivån har varit mindre uppenbart. I rättvisans namn bör dock nämnas att några av studierna om lokal självstyrelse också har omfattat åtminstone delar av det som i denna rapport omnämns som mellannivån, eftersom regionalt styre i vissa fall har inbegripits i definitionen av lokal självstyrelse. På senare tid har denna brist på intresse ersatts av ett mer aktivt intresse; ett växande an- tal böcker och artiklar har publicerats med ord som region, mellan- eller mesonivå i sina titlar. Det som en gång i tiden — före andra världskriget — ansågs som något negativt eller ett hot mot nationalstaten har blivit ett medel att rädda demokratin och välfärdsstatens legitimitet].

Det finns naturligtvis många förklaringar till detta nyväckta intresse för mellannivån. Men en viktig faktor, speciellt när det gäller de europeiska länderna, är tillkomsten av den Europeiska unionen och närmare bestämt regionkommittén, även om nyare forskning visar att endast begränsade strukturella förändringar hittills har genomförts i organiseringen av mellannivåer med anledning av EU:s tillkomst. Icke desto mindre har till- komsten av EU satt fokus på en ny insikt i problemen och möjligheterna som hör samman med organiseringen av mellannivån. Förbundsrepubliken Tyskland är en speciellt viktig beståndsdel i denna utveckling mot en ny insikt om mellannivåns betydelse. Det är ett välkänt faktum att ett viktigt motiv bakom införandet av en federal struktur i Tyskland efter andra världskriget var en önskan att undvika att en stark centralstat styrd genom diktatur åter skulle uppstå. Det federala Tysklands framgångsrika efter— krigshistoria har emellertid inte blivit till en inspirationskälla enbart för politiska grupperingar med separatistiska strävanden vad gäller national- staten, utan också för dem som ser överbelastningen av centralstaten som ett problem. En del av den tyska statens ekonomiska och politiska fram- gångar har tillskrivits statsskickets federala struktur.

Även om ett växande intresse för mellannivåns organisation och funk- tioner kan märkas ] alla moderna välfärdsstater, har reaktionerna på detta intresse och förändringarna som har genomförts med anledning härav naturligtvis sett olika ut i olika stater. Vår förståelse av situationen i olika länder är emellertid långt ifrån heltäckande. I själva verket har mycket lite forskning bedrivits om styrelser på mellannivå, med några viktiga undan- tag. Syftet med denna studie är att i någon mån fylla denna kunskapslucka och belysa denna nya utveckling.

Denna studie behandlar således fyra grundläggande frågor:

1. Hur är mellannivån uppbyggd (organiserad) i olika länder med avse ende på dess relation till och i jämförelse med den centrala och lokala nivån?

2. Har tillkomsten av EU och regionkommittén lett till några märkbara organisatoriska eller andra strukturella förändringar på mellannivån?

3. Vad betraktas som fördelarna och nackdelarna med den specifika upp- byggnaden av mellannivån?

4. I vilken riktning tycks mellannivån vara på väg att förändras?

Dessa frågor ser kanske inte ut att vara så komplicerade att svara på vid första anblicken, men vid en närmare undersökning uppenbaras snart pro- blemen. Till att börja med är mellannivån som fenomen svårare att defi- niera än det kan förefalla.

Det är ganska vanligt att tala om centrala eller lokala styrelseorgan, och trots att det ibland kan vara förhållandevis svårt att definiera och jämföra centrala och lokala styrelseorgan, så tenderar vi i allmänhet att tro att vi

vet ungefär vad vi talar om. Men de som försöker beskriva och jämföra olika politiska system eller samhällen finner ofta att en beskrivning av det centrala och det lokala styret inte räcker för att ge en fullständig bild av ett lands politiska och administrativa system. Vi behöver någonting annat för att bilden ska bli fullständig. Styrelsestrukturer som inte ryms under beteckningar som centrala eller lokala styrelser återfinns nästan överallt, men det är inte alltid så uppenbart vad de ska kallas. Låt oss därför börja med att analysera själva begreppet mellannivån.

2. Vad är mellannivån?

Ett av problemen med att definiera mellannivån är att styre och förvaltning på mellannivå byggs upp på mycket olika sätt och av många olika anled- ningar. I huvudsak kan emellertid mellannivåns strukturer organiseras på tre olika sätt.

Först och främst kan förvaltningen på mellannivå inrättas av central- makten. Dessa regionala statsförvaltningar kan i sin tur vara av tre olika slag. I många länder har vissa departement eller centrala myndigheter egna förvaltningar på mellannivå som styr och kompletterar den verksamhet som utförs av lokala enheter. I andra länder saknar departementen eller de centrala myndigheterna separata förvaltningsenheter på mellannivå, och de olika departementens förvaltningsuppdrag utförs av en central (koncen— trerad) förvaltningsenhet, ledd av en prefekt som utses av regeringen. Men för att göra bilden mer komplicerad finns det exempel på fall där två eller tre departement samarbetar i en gemensam förvaltningsenhet på mellan- nivå utanför prefektens kontroll (eller i länder som inte tillämpar prefekt- systemet). Denna tredje modell existerar sällan på egen hand, och vanligt- vis dominerar antingen prefektmodellen eller den funktionella modellen. Men ofta återfinns även någon blandning av två eller tre av dessa mo- deller3. Sammanfattningsvis kan organisationen av den statliga förvalt- ningen på mellannivå vara koncentrerad, halv—koncentrerad eller sektori- serad.

Ett annat sätt att organisera mellannivån på, som står i kontrast till upp- ifrån och ned—modellen beskriven ovan, genom vilken centrala regeringar inrättar mellannivåer, är när lokala självstyrelser skapar mellannivåer eller förvaltningar. I stort sett kan detta göras på två olika sätt. Det är exempel- vis mycket vanligt att två eller flera lokala styrelseorgan samarbetar och inrättar en gemensam administrativ enhet för att tillhandahålla särskilda tjänster — så kallade kommunalförbund. Strukturer på mellannivå skapas även av kommunerna när dessa ansvarar för att utse ledamöter till full- mäktigeförsamlingar på mellannivå. I jämförelse med kommunalför- bunden har de regionala fullmäktigeförsamlingama vanligtvis ett bredare

ansvarsområde och täcker ett bredare urval av frågor. I många länder åter- finns båda modeller med kommuner som skapar mellannivåer dels genom samarbete när det gäller vissa bestämda serviceområden och dels genom att vara en institution med ansvar för indirekta val till regionala full- mäktigeförsamlingar.

Det finns slutligen ett tredje sätt på vilket strukturer på mellannivå inrättas, och det är genom allmänna och direkta val. Invånarna i ett visst område (region) kan ha rätten att välja en församling, och i vissa fall till och med exekutivmakten, med ett visst mått av självstyre. Detta parlament på mellannivån kan fungera och vara organiserat på ett liknande sätt som det på central eller lokal nivå. Det är emellertid inte ovanligt att parla- mentet på mellannivån avviker i betydelsefulla avseenden från de centrala eller lokala Styrelseorganen.

I de flesta länder dominerar en av dessa tre principer. För det första kan alltså mellannivån inrättas och styras av centralmakten. För det andra kan den styras nedifrån och upp av de lokala styrelseorganen, och för det tredje kan den få sitt mandat direkt från befolkningen i ett visst område. Men det är också sant att vi i de flesta länder återigen finner en slags blandning av dessa principer. Det finns till exempel länder, där det har skett en sammanslagning av ett tidigare prefektsystem med ett regionalt styrelseorgan som styrs av en direktvald fullmäktigeförsamling. Den direktvalda självstyrelsen på mellannivå har tilldelats ett uppdrag att besluta om och verkställa ärenden å regeringens vägnar; på samma gång som graden av autonomi är hög, har styrelsen även en egen beslutsrätt.

Många fler exempel kan ges på olika kombinationer och den över- gripande strukturen på mellannivå kan vara ytterst komplicerad. En orsak till denna komplicerade struktur, som exemplet ovan visar på, är den histo- riska dimensionen. Mellannivåer har inte skapats vid en given tidpunkt, och förändringar på denna nivå genomförs inte utan stark inverkan från historien. I beskrivningen av mellannivån utgör således historiska kom- ponenter ofta en väsentlig del av undersökningen.

En viktig del av denna studie är således att identifiera de olika kombi— nationerna och att beskriva i vilka riktningar som de olika länderna är på väg när det gäller hur mellannivån är organiserad. Överförs exempelvis allt mer makt och ansvar till de direktvalda Styrelseorganen på mellan- nivån och allt mindre till centralt och lokalt styrda enheter? Det är till exempel ganska vanligt att analysera förhållandet mellan centrala och lokala styrelseorgan i termer av centralisering och decentralisering. Det är dock svårare att tillämpa dessa termer när det gäller mellannivån, eftersom det som betraktas som decentralisering när det gäller förhållandet mellan den centrala nivån och mellannivån, kan ses som centralisering ur ett lokalt perspektiv. Termerna centralisering och decentralisering kommer

därför inte att spela någon viktig roll som analytiska instrument i denna studie4.

Med andra ord, de frågor som ställs är vilka olika typer av organi— sationer och strukturer på mellannivå som är framträdande i olika länder och vilket förhållandet är mellan dessa olika typer av organisationer på mellannivå.

3. Varför en mellannivå?

Svaren på frågan varför en mellannivå inrättas är otaliga — för att förbättra demokratin, effektiviteten, prestationsförmågan, i decentraliseringssyfte och så vidare. Men de flesta av dessa anledningar förefaller inte vara typiska för mellannivån. De skulle lika gärna kunna användas som argu- ment till förmån för skapandet av olika lokala organ. Det finns emellertid tre orsaker som framhålls oftare än andra till varför mellannivån är att föredra framför lokala självstyrelser när det gäller vissa uppgifter.

Till att börja med skapas i vissa fall mellannivåer som en reaktion på krav som ställs från regionala grupper, till exempel en etnisk minoritet som bor i ett visst område och som kräver självständighet gentemot centralmakten5 . Mellannivån kan alltså skapas för att balansera central- makten. Alternativt kan den även betraktas som den ursprungliga (grundläggande) statsenheten som i USA, där de enskilda staterna har avstått en del av sin suveränitet till en central (federal) nivå. Men när det gäller Europa är det viktigt att komma ihåg att mellannivåer, eller regioner som de så ofta kallas, i de flesta fall har skapats genom beslut av rege- ringar på central nivå.

Den andra anledningen till att mellannivåer skapas har att göra med be- hovet av att upprätta förbindelser mellan centralmakten och de regionala och lokala nivåerna. I de flesta fall betyder detta att mellannivån ses som en del av en hierarkisk kedja, i vilken mellannivån agerar som central- maktens instrument för att kontrollera de lokala nivåerna.

Behovet av storskalig produktion och marknader (ekonomi i stor skala) samt samordning och planering är en tredje faktor. I många fall är den lokala självstyrelsen som enhet för liten när det till exempel är fråga om att driva sjukhus etc. Det föreligger även en risk för att resultaten inte blir de bästa möjliga när mindre enheter som kommuner, som ingår i ett större system, ska lösa gemensamma problem. Den lösning på ett problem som en kommun finner kan fungera bra för den kommunen, men kan ha för- ödande följder för andra kommuner i liknande situationer. Denna risk kan begränsas antingen genom att en administrativ enhet på mellannivå ges ansvaret att kontrollera den lokala självstyrelsen, eller genom att det blir obligatoriskt för kommuner att samarbeta i vissa frågor.

Stora ansträngningar har emellanåt gjorts för att bestämma vilka slags funktioner och tjänster som bäst utförs på central, regional eller lokal nivå. Än så länge har dock inget slutgiltigt svar hittats, även om empiriska studier visar att viss slags verksamhet kräver större områden eller befolk— ningsunderlag än de som kommuner i vanliga fall inrymmeré.

Intressant nog är det ganska lätt att se att de tre skälen bakom inrättan- det av mellannivåer motsvaras av de tre principerna för hur mellannivåer organiseras. Detta kan illustreras av följande figur.

UPPIFRÅN-NED DIREKTVALDA NEDIFRÅN-UPP

IDENTITET __— SKALA __—

Man kunde kanske förvänta sig att principen om uppifrån och ned-aukto- ritet används när mellannivån har skapats för att utgöra en förbindelselänk till lägre nivåer, och att direktvalda organ används när huvudsyftet med inrättandet av strukturer på mellannivå är att skapa territoriella identiteter. Likaledes kan två eller flera kommuner tänkas vilja samarbeta för att upp- nå ekonomiskt mer effektiva lösningar på gemensamma problem genom att skapa en nedifrån och upp—lösning. En snabb undersökning av olika typer av mellannivåer i olika länder visar emellertid att denna ganska förenklade tes inte håller vid en närmare granskning. Ett regionalt parla- ment kan till exempel i många fall ha givits en hierarkiskt överordnad position visavi de lokala organen. Med andra ord är det ganska svårt att förstå mellannivåns funktion och struktur om inte de centrala och lokala nivåerna också tas med i beräkningen7.

4. Var är mellannivån?

Ett annat problem med att försöka identifiera mellannivån är att många av de länder som vi talar om inte har ett system med bara tre nivåer, utan ett med fyra eller fem. 1 federala system är det förstås ganska självklart att vi finner en statsnivå och/eller en regional nivå och i vissa fall även ytter- ligare en mellannivå mellan stats/regionnivån och den lokala nivån. Men i dag gäller detta inte bara federala stater. I till exempel Frankrike, ett land som brukade klassificeras som ett system med tre nivåer, hittar vi i dag ett system med fem nivåer. Den decentraliserade styrelsestrukturen i Frank- rike består av régions, départements, régroupements des communes (syndicats, intercommunaux, districts och communautés urbaines) och communess. Med andra ord, nya organisatoriska strukturer verkar uppstå på mellannivån samtidigt som man behåller de gamla. För en gångs skull

verkar det finnas ett överskott, och det av institutioner som kan uppfattas som regionala organ, istället för det vanliga underskottet som så ofta anses vara utmärkande för den Europeiska unionen.

För att göra bilden ännu mera komplicerad, så finner vi i några länder administrativa enheter under den nivå som traditionellt betraktas som lokal självstyrelse: så kallade kommundelsnämnderg. ] andra fall finner vi länder där den traditionella centralmakten har delats upp i två delar departe- ment och myndigheter. Naturligtvis har även medlemskapet i den Euro- peiska unionen bidragit till en viss osäkerhet om vad som ska anses vara centrum i många av de traditionella nationalstaterna i Europa”). Själva existensen av centrala och lokala nivåer, vilka egentligen per definition är nödvändiga för en analys av mellannivån, framstår som långtifrån självklar — man kan fråga sig om Europa i framtiden enbart kommer att bestå av regioner.

Det är med andra ord ganska svårt att få ett fullständigt grepp om detta ämne, trots att vi har försökt att betrakta det från flera synvinklar. Det är därför knappast förvånande att forskare som studerat detta område har kommit med olika beteckningar för vad som i grunden är samma fenomen. I själva verket är begreppet mellannivå som används i denna studie för- modligen det som används mest sällan, medan region eller mesonivå används oftare. Det räcker emellertid med en snabb överblick över den enorma mängd litteratur som använder begreppet region för att inse vilka problem och tvetydigheter som är förbundna med detta begrepp. En sak framstår dock som otvetydig, och det är att region har med territorium att göra. Hur stort ett territorium måste vara för att klassas som region är dessvärre inte alldeles klart”. Ibland kallas ett territorium som sträcker sig över mer än ett land en region, medan en region i andra fall är ett territorium inom ett land. Vanligtvis, men inte alltid, är en region större än en kommun, men det finns också fall där region används för att beteckna mycket små geografiska områden, till och med mindre än de områden som administreras av kommuner. I dessa fall används ordet region inte bara för att ge associationer till ett visst territorium, utan även för att visa på ett slags autonomi för vissa områden i ett land. Denna autonomi är vanligtvis större än den som ges till lokala självstyrelser. Ett bra exempel på denna typ av regioner är de så kallade autonoma regionerna i olika enhetsstater, till exempel Åland, Azorerna, Madeira. Men detta är inte alltid fallet, till exempel har ofta stora städer, och i synnerhet huvudstäder, speciella be- stämmelser som ger dem ganska stor autonomi i förhållande till central- makten eller mellannivån”.

Med andra ord används ibland begreppet region i relation till terri- torium endast som ett sätt att skänka de människor som bor inom territoriet en identitet. I andra fall är det också en markering av någon

form av särskild autonomi eller självstyre för ett geografiskt område inom ett land.

År 1993 publicerades boken ”Rise of Meso Government in Europe”, där L.J . Sharpe i en diskussion om framväxten av ett styre på mellannivå mellan de centrala och lokala eller kommunala nivåerna drar slutsatsen att ”Denna nya institutionella typ tar antingen form som ett helt nytt system av regionalt valda parlament som utövar exekutiv och ibland legislativ makt (Italien, Frankrike, Spanien, Belgien, delvis Portugal och möjligtvis Grekland), eller som en förstärkt och förnyad länsnivå av den lokala själv- styrelsen (Norge, Sverige, Danmark, Storbritannien och några Länder i Västtyskland)”. Enligt Sharpe kan man också hitta ett land Nederlän- derna som befinner sig någonstans mitt emellan de två huvudkatego- riema, och även strukturer som departements i Frankrike och Regierungs— bezirk i Tyskland som har fått nytt liv.

I boken definieras begreppet ”meso” som någonting ”mycket mer och i viss utsträckning mindre än det regionala; därav den valda benämningen (från grekiskans meso, mellan). Begreppet beskrivs kanske bäst i abstrakta termer som ett 'beslutsutrymme* snarare än som en styrelsenivå. Det betyder att begreppet kan ses som en nivå inom en styrelsestruktur som lämpar sig bättre för en viss typ av beslut och politik än central- eller lokalmakten”l3.

Boken förmedlar en bild av en ganska fragmentarisk struktur där det politiska/administrativa systemets mellanutrymme är sönderdelat i olika typer av mer eller mindre autonoma administrativa enheter i förhållande till de centrala eller lokala styrelseorganen, och detta gäller i synnerhet den regionala självstyrelsen. Det som begreppen mesonivå och regional självstyrelse har gemensamt är att de tenderar att se uppkomsten av en mesonivå eller regional självstyrelse som något som hotar eller står i konflikt med den centrala statsmakten i synnerhet.

Det tredje begreppet är mellannivå, och även om det är mindre vanligt förekommande, används också det på lite olika sätt. Ibland används be- greppet mellannivån för att beskriva nivåer under statsnivån i federala system eller under regionala nivåer. I andra fall används mellannivån för att beteckna någonting som förbinder centralmakten med lokala nivåer i ett administrativt system, och det är just i denna bemärkelse som be- greppet mellannivå används i denna studie”. Kort sagt, begreppet mellan— nivå omfattar alla typer av organisatoriska strukturer statliga förvalt- ningsenheter såväl som lokala förvaltningsenheter på regional nivå och regionala självstyrelser som skapar relationer (förbindelselänkar) med lokala självstyrelser. Förbindelselänkama kan vara hierarkiska eller icke- hierarkiska. I motsats till begreppen regional nivå och mesonivå gör därför användningen av begreppet mellannivå att det blir lättare att se uppkom- sten och utvecklingen av nya nivåer inte bara som hot mot centralstaten,

utan också som ett hot mot den lokala nivån, eller alternativt, som ett sätt att undvika spänning och konflikter mellan centralmakt och lokalmakt.

5. Mellannivån i relation till och dess för— hållande till centrala och lokala nivåer

En analys av hur nya och gamla organisatoriska strukturer har utvecklats mellan centralmakt och lokalmakt i termer av mellannivåer gör det naturligt att betona vikten av ett övergripande perspektiv”. Ett sätt att förstå och beskriva mellannivåns perspektiv är att jämföra den med de centrala och lokala nivåerna. Ett annat sätt är att se på hur de olika nivåerna är knutna till varandra. I det första fallet undersöker man om mellannivån eller nivåerna liknar eller skiljer sig från centrala och lokala nivåer, medan fokus i det andra fallet är inriktat på hur de centrala och lokala nivåerna är kopplade (knutna) till mellannivån. Det är omöjligt att helt och hållet sära på de två perspektiven. Om till exempel en stor del av de offentliga utgifterna koncentreras på den centrala nivån, blir det mindre över till mellan- och lokalnivån. Med andra ord, relativt sett märker vi en skillnad, men denna skillnad säger oss samtidigt någonting om förhåll- andet mellan nivåerna.

Det är naturligtvis lätt att tala om jämförelser och förhållanden så länge som man inte bestämmer sig för vad som ska jämföras eller vilka slags förhållanden som är intressanta. Om vi ser till litteraturen på området regionala och lokala självstyrelser så tycks det finnas fyra slags aspekter som ofta dyker upp i beskrivningar av relationerna och förhållandena mellan de centrala och regionala/lokala nivåema'é. Intressant nog är det dock sällan som det görs en distinktion i analyserna om jämförelsen sker mellan den centrala nivån och mellannivån eller mellan den centrala nivån och den lokala nivån, eftersom samma fyra aspekter ständigt används.

De fyra aspekterna är de konstitutionella, ekonomiska, administrativa och politiska förhållandena, vilka alla naturligtvis kan betyda olika saker i olika studier. Den första aspekten, det konstitutionella förhållandet, under- söker vanligtvis den formella (juridiska) skillnaden mellan de olika nivå- erna i en stat och säger oss lite grann om hur nivåerna är tänkta att vara knutna till varandra. Detta har till viss del att göra med grundprinciperna om varför staten och mellannivåema kom till. Vissa staters konstitutioner innehåller en uttrycklig strävan att skapa ett politiskt system kännetecknat av principen om maktfördelning, och i dessa fall minskar själva idén om regioner (stater inom federationer) centralstatens makt”. Det är också viktigt att lägga märke till hur autonomi ges till regioner eller kommuner i ett lands konstitution. Kan till exempel regionala eller lokala självstyrelser genomföra saker på egen hand eller måste de alltid lita till den makt som

staten tilldelar dem? Vissa författare på området konstitutionell analys betonar det viktiga i om förhållandet mellan staten och de regionala och kommunala nivåerna regleras genom specialkompetens eller genom allmän kompetens. I det första fallet som gäller specialkompetensen så härleds alla uppgifter som lokala eller regionala självstyrelser har från den makt som getts till dem via särskilda lagar stiftade av statsmakten. När det gäller den allmänna kompetensen har de lokala och regionala själv- styrelserna ett större manöverutrymme, så länge som de inte bryter mot några lagar som centralmakten har utfärdat”. I praktiken innebär detta att de lokala och regionala självstyrelsernas befogenheter bestäms genom domstolarnas utslag. Det betyder att alla beslut som fattas av regionala eller lokala självstyrelser är lagliga tills de prövas i domstol och förklaras som författningsstridiga — en slags ”juridiseringsprocess” används för att fylla igen de luckor som uppstår mellan centralt och lokalt styre”.

Den andra aspekten rör ekonomiska frågor, där rätten för självstyrelsen på mellannivå att ta ut skatt vanligtvis anses vara en av de viktigaste faktorerna. Hur stor del av de offentliga utgifterna som förbrukas av de lokala och regionala självstyrelsema i jämförelse med centralmakten är en annan viktig faktor att beakta när man beskriver förhållandena mellan de olika nivåerna i en stat. I vissa länder kan regionala och lokala själv- styrelser låna pengar och ta ut skatter för att finansiera den service som tillhandahålls för medborgarna, i andra länder är den huvudsakliga in- komstkällan bidrag från staten.

Den tredje aspekten är de administrativa och organisatoriska restrik- tioner som läggs på regionala och lokala självstyrelser. När mellannivåer främst används som instrument för att verkställa centralmaktens politik kan detta ske på olika sätt. Idag är det vanligt att centralmakten utfärdar så kallad ramlagstiftning eller ger regionala eller lokala självstyrelser rambudgetar (generella subsidier). Denna metod ger ofta det organ som verkställer uppgifterna en stor frihet att tolka regler och bestämmelser. En annan viktig faktor är hur mycket ansvar och hur många olika an- svarsområden som tilldelas lokala och regionala självstyrelser. I vissa länder utgörs de obligatoriska uppdragen som ges till de regionala och lokala självstyrelsema av ganska begränsade politikområden, men de regionala och lokala självstyrelsema kan ges betydande frihet i hur de utför dem. I andra länder kan regionala och lokala självstyrelser ha ett stort ansvar för handläggandet av offentliga uppgifter och service, men sättet att verkställa detta ansvarsområde på kan vara kraftigt begränsat genom centralmaktens administrativa bestämmelserzo.

Den fjärde och sista dimensionen har att göra med politiska aspekter på den lokala nivån och mellannivån i jämförelse med och deras förhållande till centralmakten. Förutom administrativa och ekonomiska system på lokal, central och mellannivå, så finns det naturligtvis politiska system på

olika nivåer som skiljer sig från varandra men som också är samman- kopplade med varandra. Två intressanta frågor är till exempel i vilken utsträckning politiker på lokal, central och mellannivå kan vara invalda i mer än en församling, och om problem på lokal nivå och mellannivå blir till uppmärksammade och kontroversiella frågor på den centrala nivån. Vidare beror de lokala och regionala självstyrelsernas status i viss ut- sträckning på hur valsystemet är konstruerat — valkretsens betydelse — och på hur stort valdeltagandet är på valdagen.

Den konstitutionella aspekten ger oss en formell struktur medan de andra tre dimensionerna säger oss mer om hur saker och ting egentligen fungerar.

Det är emellertid viktigt att komma ihåg att förhållandena mellan de centrala, lokala och mellannivåema kan variera starkt i ett land. I vissa delar av ett land kan mellannivån ha större autonomi än i andra delar. En studie av detta slag måste alltså även ta med i beräkningen den flexibilitet som kan finnas i ett och samma land.

6. Europeiska unionen och mellannivån

Förmodligen var ett stort antal människor av den åsikten att tillkomsten av den Europeiska unionen och regionkommittén skulle innebära ett allvarligt hot mot nationalstatsidén och förse självstyrelser på lokal och mellannivå med ökad makt. Hittills verkar emellertid utvecklingen inte ha gått i den riktningen. Tvärtom finns det i själva verket forskare som hävdar att de nationella regeringarna har kunnat utnyttja EU för att återta politikom- råden som de tidigare avträtt till regionerna. Det vill säga, medlems- staterna har krävt att få en ökad kontroll över EU—politiken, eftersom staten är det ansvariga organet, som representeras i EU:s ministerråd”.

Det förefaller emellertid som om huvudvägen till Bryssel för mellan- nivån fortfarande går via den nationella regeringen. Mellannivåemas inflytande på EU—nivån beror i stor utsträckning på deras förbindelser med den nationella regeringen. Det förefaller också som om inflytandet är mycket ojämnt fördelat. De institutionellt bäst rustade regionerna har gyn- nats av den nya omgivningen. De tenderar också att vara de ekonomiskt och tekniskt mest utvecklade”.

Vanligtvis betonar emellertid forskarna på området att de pågående förändringarna är dubbbelriktade. I vissa fall är det möjligt att tala om den centrala nivåns ökade inflytande medan det i andra fall är lika viktigt att betona den nya maktposition som mellannivån har fått som ett resultat av den Europeiska unionen”. I en del länder fördes till exempel en intensiv debatt huruvida mellannivån överhuvudtaget behövdes. Idag är denna debatt död och länder som Portugal och Irland, som förut saknade en

regional struktur, har tvingats att skapa åtminstone någon slags motsvarig- het till en sådan för att vara berättigade till EU—stöd. Och alla unionens medlemsstater har naturligtvis varit tvungna att hitta sätt att organisera implementeringen av EU—politiken på, inom områden som regional- och jordbrukspolitik. Med andra ord, tillkomsten av EU har inte endast gjort det möjligt för nationalstater att återta sitt inflytande över ärenden på lokal- och mellannivå, utan även gjort de nationella regeringarna mer beroende av undemivåema för att implementera EU—politiken24.

Utvecklingen av mellannivån har lett till införandet av en del nya begrepp. Ett av dessa är ”paradiplomati” eller ”mikrodiplomati”, som syftar på situationer när aktörer på lokal och mellannivå agerar med andra aktörer på den internationella arenan. Begreppet försöker fånga och beskriva när mellannivåer tar kontakt med och samverkar med andra nationer utanför nationalstatens direkta kontroll. Även om paradiplomati vanligtvis organiseras utanför centralmaktens kontroll, så är verksamheten till sin karaktär inte oförenlig med denna, utan ett komplement till statens utrikespolitik. Paradiplomati handlar också för det mesta om ekonomiska frågor och kan verka genom de traditionella, nationella diplomatiska kanalerna lika väl som genom direkta kontakter med institutioner i andra stater”. I vissa fall har paradiplomati syftat till ett närmare samarbete mellan mellannivåer som geografiskt sett är grannar, men som tillhör olika länder. I andra fall har samarbete bedrivits mellan mellannivåer i olika länder som är geografiskt åtskilda”).

Tidigare studier har tydligt visat att endast små strukturella föränd- ringar har genomförts hittills som ett resultat av EU:s och regionkom- mitténs tillkomst. Dessa har varit inriktade mot att förbättra implemen- teringen av EU—direktiv snarare än att stärka mellannivåns inflytande över EU—politiken27. Medlemsstaterna har dock olika sätt att hantera denna nya situation, vilket är intressant att notera”. Detta kommer att behandlas utförligare i det sammanfattande avsnittet.

Det förefaller som om EU—nivån har skärpt konflikten mellan mellan- nivån och den lokala nivån, och en anledning till detta är att EU har en mycket pragmatisk inställning till implementeringen av politik. Det som räknas är framgång, inte hur det går till. Det viktiga för EU—byråkratema är inte om de har att göra med styrelser på mellannivå, lokal nivå eller privata institutioner; allt är en fråga om att effektivt implementera EU— politiken.

Sammanfattningsvis är syftet med en del av studien att utröna vilka institutionella förändringar som kan tillskrivas EU—dimensionen. Struk- turer kan skapas för att förbättra mellannivåns deltagande i EU—frågor på den nationella arenan, och/eller inrättas för att förbättra det direkta in- flytandet på EU—institutioner, eller för att underlätta samarbetet med andra strukturer på mellannivå i andra länder.

7. Några metodologiska överväganden

Att bedriva jämförande forskning innebär i många fall att jämföra samma fenomen i två eller fler länder. Men det är naturligtvis viktigt att komma ihåg att man kan jämföra saker i ett tidsperspektiv lika väl som ett och samma fenomen i ett enda land. I många fall är det också vanligt att jäm- föra fenomen som verkar likna varandra, men det händer också att för- hållandevis olika fenomen jämförs med varandra. Kort sagt, vad som jämförs beror på vilket syfte studien har.

Mycket kan sägas och har sagts till förmån för, men också emot, jämförande studier och några av dessa argument, men inte alla, är värda att upprepas här. Ett enkelt sätt att se på möjligheterna med komparativt arbete är att betrakta det som ett hjälpmedel att alstra nya idéer om hur vissa frågor kan organiseras eller hanteras på ett annat sätt än det nu- varande. För de forskningsprojekt däremot som föresätter sig att bevisa saker genom att testa hypoteser och konstruera teorier, är det emellertid ett metodologiskt val att göra jämförelser. Andra kan argumentera i motsatt riktning, att jämförelser har ett egenvärde då det är ett sätt att identifiera skillnader och likheter mellan bestämda faktorer som existerar i olika miljöer — med andra ord är det ett sätt att utveckla en djupare förståelse av vissa frågors komplexitet. Ibland har land för land—studier kritiserats för detta närmast icke—teoretiska synsätt. Även om likheter och skillnader har identifieras i olika länder när samma faktorer har jämförts, har det varit svårt att dra några mer generella slutsatser av denna forskning, enligt kritikerna. Kritikerna argumenterar att jämförelser mellan länder ofta hamnar i slutsatsen att saker och ting är olika i olika länder eftersom länderna är olika, vilket i sin tur naturligtvis gör det svårt att veta vad som jämförs med vad länder, kulturer eller någonting annat? Jämförelser mellan länder gör det emellertid möjligt att ge en mer uttömmande bild av det som undersöks. Forskning som enbart riktar in sig på delar av ett politiskt eller administrativt system löper alltid risken att förlora de historiska eller mer komplexa förklaringarna till varför saker och ting är olika eller lika i de undersökta länderna.

Med detta sagt är det viktigt att komma ihåg att verkligt ”objektiva” be- skrivande studier inte är möjliga och att varje så kallad deskriptiv studie innehåller viktiga teoretiska element. Anledningen till detta är att det är omöjligt att helt och hållet beskriva någonting. Val måste alltid göras om vad som ska tas med och vad som ska utelämnas i en beskrivning. Hur medveten en forskare är om vad han tar med och utelämnar är förstås en annan fråga, men icke desto mindre görs ett val. Av den anledningen finns det alltid någon slags teori bakom även de mest utarbetade eller enkla beskrivningarna av ett särskilt fenomen, eftersom någon form av kriterium

måste användas för att bestämma vad som är viktigt och inte viktigt att ta med i en studie.

I verkligheten är det emellertid ibland svårt att upptäcka de teoretiska överväganden som ligger till grund för en deskriptiv studie, eftersom mycket av det som tas upp i en studie väljs instinktivt eller intuitivt. Denna studie berör dessa problem, eftersom den är förhållandevis traditionell i den bemärkelsen att den är en land—för—land—studie med ganska begrän- sade ambitioner vad gäller prövandet eller frambringandet av stora teorier. Syftet är snarare att komma med en deskriptiv/analytisk studie, men också en som ger en fördjupad förståelse av begreppet mellannivån och hur den nivån kan relateras till de centrala och lokala nivåerna.

Förutom de allmänna problemen med att göra jämförelser innehåller varje studie vissa metodologiska problem som är unika, så även denna studie. Till att börja med försöker denna studie inte bara att beskriva hur mellannivån är organiserad i olika länder, utan den beskriver också vilka slags relationer som existerar mellan mellannivån och de centrala och lokala nivåerna. När så är möjligt görs även jämförelser inom varje land av hur mellannivån är organiserad i kontrast till de centrala och lokala nivåerna. I detta avseende är denna studie komparativ på två sätt — olika länderjämförs, men mellannivån jämförs också med andra styrelsenivåer i samma land.

Som tidigare nämnts, står fyra dimensioner i fokus konstitutionella, administrativa, politiska och ekonomiska för att identifiera och beskriva de olika typerna av relationer som kan förekomma mellan mellannivån och de centrala/lokala nivåerna. Dessa dimensioner har valts av det enkla skälet att de förefaller vara de vanligast förekommande i annan forskning på området mellannivåer. De olika dimensionerna kan dock vara mer eller mindre viktiga i länderna som presenteras. Eftersom en av poängerna med denna studie är att betona att samma fråga kan få väldigt olika svar be- roende på vilket land som studeras, får man räkna med att dimensionerna ' inte är lika väl utvecklade i vart och ett av de undersökta länderna. De olika forskare som har deltagit i denna studie har i själva verket getts relativt fria händer att definiera begreppet mellannivå och att finna de relevanta förhållandena mellan mellannivån och de centrala/lokala nivå- erna som bör beskrivas.

Ett annat metodologiskt problem, som redan har nämnts, har att göra med vagheten i ämnet som studeras hur mellannivån ska definieras. Även om det ibland kan visa sig svårt, så bygger denna studie på antagandet att man i varje land kan finna någon offentlig organisation eller några andra slags strukturer med huvuduppgiften att utgöra en förbindelse- länk mellan centralmakten och den lokala självstyrelsenivån eller med någon organisation som är geografiskt sett större än eller står över den lokala självstyrelsen men som är geografiskt mindre än och underordnad

centralmakten. I detta avseende handlar studien inte i första hand om vad som finns mellan topp och botten, eftersom det som i en del länder betraktas som lokala självstyrelser inte nödvändigtvis är de minsta admini- strativa enheterna, då vissa länder har det som allmänt kan kallas för kommundelsnämnder. Det finns emellertid även länder där den centrala nivån är uppdelad i två delar — myndigheter och departement. Denna studie riktar därför in sig på att beskriva administrativa strukturer som varken ingår i centralt eller lokalt styre.

Domstolssystemet utelämnas från definitionen av mellannivån i de flesta men inte alla studierna, eftersom domstolsväsendet i de allra flesta länder betraktas som en autonom del av staten med en egen relation till statsmakten.

Alla länder som presenteras, med undantag för Norge, ingår i den Europeiska unionen, och skälet till detta är uppenbart, då EU—medlem- skapets påverkan på mellannivån är en del av syftet med denna studie. Att Norge ingår motiverades av behovet av ett kontrollfall för att ge ett svar på om det endast är EU:s medlemsstater som uppvisar förändringar på mellannivån.

Till sist är det viktigt att påpeka att det naturligtvis är omöjligt att säga vilket som är det bästa sättet att organisera mellannivån på. Olika typer av organisatoriska konstruktioner har alla vissa fördelar lika väl som vissa nackdelar. För att kunna säga någonting på detta område om vad som anses bra och dåligt med olika slags mellannivåer, kommer den offentliga debatten i varje land kort att presenteras. Detta ger förstås ingen absolut överblick över alla de problem och lösningar som hänger samman med olika typer av organisationer på mellannivå, men trots detta bör det vara möjligt att dra några mer generella slutsatser. Och, när allt kommer omkring ska man komma ihåg att det som ses som en lösning i ett land, inte nödvändigtvis har samma effekt när den tillämpas i ett annat land.

LITTERATUR

Bailly, Antoine/Jensen-Butler. Chris/Leontidou, Lila: Changing Cities: Restructuring, Marginality and Policies in Urban Europe. European Urban and Regional Studies 1996 3(2). Bennet, Robert: Assignment of competency and resources. l ”Territory and Administration in Europé”: red. Robert Bennet. Printer Publi— shers 1989. Bogdanor, Vernon: Federalism and Devolution: Some Juridical and Poli- tical Problems. I 'Regionalism in European Politics': red. Roger Morgan. Policy Studies Institute, London 1986.

Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of Western European Unitary States: red. Edward C. Page och Michael J. Goldsmith. Sage Publications 1987. Dosenrode, Sören Z von: Going NUTS: amter, delstater og kantoner i Europa. Nordisk Administrativ Tidstrikft no. 2. 1995 5. 162-63. Hooghe Liesbet och Garry Marks: Europe with the Regions: Channels of Regional Representation in the European Union. The Journal of Federalism 1996, 2611. Keating. Michael: Europeanism and Regionalism. I 'The European Union and the Regions' red. Barry Jones och Michael Keating. Claredon Press, Oxford 1995.

Keating, Michael: Regional Devolution: The West European Experience. Public Money & Management, Okt/Dec 1996. Keating, Michael och Hooghe Liesbet: By-passing the nation state? Regions and the EU policy process. l (European Union, power and policymaking' red. Jeremy Richardson, Routledge. London 1996. Keating, Michael: Is There a Regional Level of Government in Europe? l 'Regions of Europe' red. Patrick Le Gales och Christian Lequesne, Routledge, London 1998. Lawton, Alan/Mckevitt: Strategic Change in Local Government Manage- ment: Comparative Case Studies. Local Government Studies. vol. 21, No. 1 1995. Leach, Steve och Stoker, Gerry: Understanding the Local Government Review: A Retrospective Analysis. Public Administration. Vol. 75 spring 1997. Local Government in Europe. Trends and Developments: red. Richard Batley och Gerry Stoker. MacMillan, London 1991. Local Government in the New Europe: Red. Robert J. Bennet. Belhaven Press. London 1993. Loughlin. Martin: Understanding Central-Local Government Relations. Public Policy and Administration Vol. 11, No 2. Summer 1996.

Managing across levels of Government: OECD rapport 1997

Newhouse, John: Europé7s Rising Regionalism, Foreign Affairs vol. 76. No.]. 1997 Norton Allan: Western European Local Government in Comparative Perspective. I cLocal Government in Europe. Trends and Develop- ments' red. Richard Batley och Gerry Stoker. MacMillan, London 1991.

Onestini Cesare: National and Regional Attitudes to the Committee of the Regions: a Synopsis. I 'Regions in Europe' red. Joachim Jens Hesse. Volume 1 Nomos Verlagsgesellschaft 1995/96 Page Edward C and Goldsmith Michael J: Centre and Locality, Access and Discretion. I 6Central and Local Government Relations. A Com— parative Analysis of Western European Unitary States' red. Edward C. Page och Michael J. Goldsmith. Sage Publications 1987. Page Edward C och Goldsmith Michael J: Centre and Locality: Explaining Cross-national Variation. I 'Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of Western European Unitary States' red. Edward C. Page och Michael J. Goldsmith. Sage Publications 1987.

Puig Pau i Scotoni: Regionalism och den regionala mikrodiplomatin. Nordisk Administrativt Tidskrift nr. 3, 1997. Pycroft, Christopher: The Organization of Local Authorities” European Activities. Public Policy and Administration Volume 10 No. 4 Winter 1995. Regional and Local Government of the European Union, The Committee of the Regions 1996 (utkast). Regionalisation and Its Effects on Local Self—govemment: Local and Regional Authorities in Europe, No 64, Council of Europe 1998. Regionalism in European Politics: red. Roger Morgan. Policy Studies

Institute, London 1986.

Regions in Europe: red. Joachim Jens Hesse. Volume 1—2, Nomos Verlagsgesellschaft 1995/96. ' Regions of Europe: red. Patrick Le Galés and Christian Lequesne, Routledge, London 1998 ' Rise of Meso Government in Europe: red. L.J . Sharpe, Sage 1993. Stevens, Christopher: Decentralization: a Meaningless Concept? Public Policy and Administration Vol. 10 no 4 1995. Stoker, Gerry: Introduction: Trends in European Local Government. I 'Local Government in Europe. Trends and Developments' red. Richard Batley and Gerry Stoker. MacMillan, London 1991. Territory and Administration in Europe: red. Robert Bennet. Printer Publishers 1989. The European Union and the Regions: red. Barry Jones och Michael Keating, Claredon Press, Oxford 1995.

Wilson, David: Structural solutions for Local Government, Parliamentary Affairs Vol. 49 no 3 1996.

STYRELSEN PÅ MELLANNIVÅ 1 DAN- MARK: STRUKTUR OCH UTVECK- LING Magne Langset

1 Inledning

Danmark är en enhetsstat med en mycket decentraliserad politisk och administrativ struktur som består av 14 amtskommuner på den regionala nivån och 275 primärkommuner på den lokala nivån”. Under 1990—talet har de två nivåerna stått för nära 50 % av de totala offentliga utgifterna (ungefär en tredjedel av BNP). Amtskommunema och primärkommunema har samma status som självständiga politiska system och fyller olika, men också kompletterande funktioner. I denna bemärkelse agerar båda nivåer självständigt i förhållande till varandra, utan att den ena nivån formellt sett befinner sig i en underordnad ställning. Det bör förstås betonas att regio- nala självstyrelser aldrig har varit enbart regionala institutioner i en enhetsstat som Danmark, utan delar av ett större, nationellt statsmaskineri. Således påverkas de av nationell politik liksom av växlingama i den nationella ekonomin.

Amtskommunema, som utgör huvuddelen av mellannivån, är styrelse- organ med flera funktioner och utför en stor mängd skilda uppgifter som gäller tillhandahållandet av service och planering på regional nivå. När det gäller befolkningsmängden är Bornholms amt det minsta med 45 000 in- vånare, medan Köpenhamns och Århus amt räknas som de två största med mer än 600 000 invånare vardera. År 1995 beräknades det genomsnittliga befolkningsantalet i amten vara 326 000.30 På regional nivå finns det även 14 statliga amtsförvaltningar, som motsvarar amtskommunema geografiskt sett. Varje statlig amtsförvaltning leds av en statlig amtman (prefekt) som utses av regeringen. Till skillnad från Norge, Sverige och Finland in— skränker sig emellertid de statliga funktionerna på regional nivå i Dan— mark till i huvudsak kontroll- och tillsynsuppgifter. Det finns inga regio- nala statliga förvaltningsmyndigheter med många ansvarsområden och

kompetenser vilket är fallet i de nordiska grannländerna. Följaktligen kommer följande presentation till största delen att fokuseras på de regio- nalt valda amtskommunema. Tabell 1 visar antalet anställda per styrelse- nivå:

Tabell 1 . Sysselsättningen inom den offentliga sektorn per styrelsenivå, i tusental

Staten '

Amtskommunema Primärkommunema Köpenhamn och Fredriksber; TOTALT

Källa: OECD 1997

De tidigare danska kolonierna Grönland och Färöarna betraktades länge som ett slags län. Idag är Färöarna och Grönland erkända som autonoma nationer med egna arrangemang för självbestämmande inom det danska kungadömet. Båda är självbestämmande stater som har fullständig lag- stiftningskompetens över sina egna interna angelägenheter i alla avse— enden. Deras befogenheter omfattar emellertid inte frågor som rör försvar, utrikesrelationer och valutapolitik. De båda självbestämmande staterna har direktvalda parlament och en förvaltning som leds av en regering, utsedd av parlamentet. Regeringama är ansvariga för de självbestämmande staternas förvaltning. De har vardera två mandat i det danska parlamentet.

2 Den historiska utvecklingen

Vid 1800—talets mitt var nationens territorium uppdelat i tre typer av lokala självstyrelser: socknar (Sognekommuner), städer och län (Amts- kommuner). Ursprunget till denna treskiktsstruktur kan emellertid spåras tillbaka till medeltiden.32 Under mitten av 1800—talet var antalet uppgifter som de offentliga institutionerna på regional och lokal nivå ansvarade för, få och begränsade i omfång. Sockenråd hade ansvaret för verkställandet av en rad uppgifter, som att driva skolor, hjälpa de fattiga och underhålla vägar. På den regionala nivån inrättades 1841 amtskommuner för lands— ortsdistrikten som administrativa enheter med många arbetsuppgifter. Deras huvuduppgifter var att driva sjukhus och underhålla större vägar. Amtskommunen leddes av en statlig prefekt, som också utövade tillsyn över socknarna. Städerna lydde emellertid inte under dessa regionala

förvaltningsenheters jurisdiktion. Efter andra världskriget byggde systemet för lokal självstyrelse fortfarande på denna treskiktsstruktur. Under de följande åren kom emellertid detta system för lokal självstyrelse i ökande grad att uppfattas som otillfredsställande och otidsenligt. År 1958 tillsattes en utredning för att granska och analysera den existerande strukturens inkongruenser och brister. Utredningen pekade på flera utvecklingslinjer som hade gjort förvaltningsstrukturen otillräcklig. Två huvudproblem betonades.

0 Som en följd av industrialiserings- och urbaniseringsprocessema under åren efter andra världskriget minskade för det första gradvis antalet uppgifter och funktioner som kunde betecknas som varande av rent lokal karaktär. Det växande nätet av aktiviteter över de kommunala och regio- nala gränserna gjorde kopplingen mellan lokal produktion, lokal be- skattning och lokal fördelning otydlig. Städerna var till exempel omgivna av självständigt beskattande landsortskommuner, vilkas invånare drog nytta av den service som tillhandahölls av städerna utan att betala för den. Kommun- och länsverksamhetema hade i ökande grad en inverkan utanför sina omedelbara ansvarsområden. Mot denna bakgrund förde utredningen fram åsikten att det borde finnas en bättre överensstämmelse mellan till- handahållandet av lokal och regional service och gränserna för de lokala myndigheternas jurisdiktion. Således föreslog utredningen det som kom att bli känt som principen om ”en tätort, en kommun, och även att tätorts- kommunema införlivades med amten.33 (Kjellberg 1988, Toft Jensen

1986)

9 För det andra var de flesta kommunerna, både lokala och regionala, för små för att lösa större problem med sina egna begränsade resurser”. Den offentliga sektorns tillväxt ställde krav på lokala och regionala själv- styrelser som inte kunde uppfyllas. Dessa brister var särskilt märkbara inom utbildnings- och socialtjänstområdena, som hade förändrats radikalt med uppkomsten av den industrialiserade välfärdsstaten.”

Under åren 1965—70 lades flera reforrnförslag fram, som i det stora hela representerade en total omstrukturering av den lokala och regionala själv- styrelsen. Tre huvudelement kan urskiljas: (1) en sammanslagningsreform, (2) en omorganisering av de ekonomiska strukturerna, och (3) en omdefiniering och omfördelning av uppgifter och makt mellan

centralmakten och de lokala/regionala myndigheterna.

Reforrnprocessens första steg var att dela upp landet i ekonomiskt självförsörjande enheter. Därför fastställdes nya gränser utifrån befolk- ningsmässiga och ekonomiska kriterier och överväganden om lokalisering

av sjukhus och industriområden. Reformen ledde till en minskning på 40 % av antalet amtskommuner till det nuvarande antalet 14, medan be- folkgångsmängden i genomsnitt ökade med 100 % till ungefär 350 000 per amt.

Reformens andra steg gällde de ekonomiska förhållandena. Med ut- gångspunkt från antagandet att lokala och regionala styrelser skulle vara försiktigare med att spendera offentliga medel om de hade det faktiska ansvaret för deras användning, beslutade man att det gamla finansie- ringssystemet skulle omorganiseras”. Statliga anslag i form av generella bidrag som var oberoende av utgifter infördes och skattesystemet ändrades genom att de lokala och regionala andelarna av skatterna ökades. Från och med 1973/74 övergavs ersättningen för ett flertal uppgifter, bland annat vägar, och från och med 1973 tilläts amtkommunema beskatta invånarnas personliga inkomster.38 Den logiska grundvalen för denna omvandling var att det borde finnas en bättre överensstämmelse mellan kompetens och ekonomiskt ansvar, d.v.s. den beslutsfattande nivån/enheten som tillhanda- höll tjänster borde också vara den som står för kostnaderna.39

Det tredje centrala elementet i reformansträngningama var decentra- lisering. Medlen för att uppnå detta mål hängde delvis samman med den gradvisa omvandlingen av det finansiella systemet som beskrivits ovan, men till största delen genom en generell omfördelning av makt och åligganden mellan de centrala, regionala och lokala styrelsenivåema. Den ledande principen för omfördelningen var att ansvaret borde ligga så nära medborgarna som möjligt. Som sådan påminner principen starkt om sub- sidiaritetsprincipen som i stor utsträckning har genomsyrat diskussionen om EU—styrelsen. Principen innebar att de uppgifter som effektivt kunde behandlas på lägsta möjliga styrelsenivå (d.v.s. kommunen) skulle be— handlas just där, medan uppgifter som överskred en liten kommuns re- surser skulle höra till den regionala styrelsenivåns ansvarsområde. Följ- aktligen skulle en hel rad förvaltningsfunktioner och tjänster gradvis flyttas över från den centrala nivån till amten och kommunerna. Därför övertog amten med början på 1970—talet fler och fler uppgifter, huvudsak- ligen från de statliga amtsförvaltningama (statsamtet), till exempel sjuk- vården (1973), den psykiatriska sjukhusvården (1976), miljöskydd och miljövård (1979), ansvaret för de svårt handikappade och utbildning för svårt handikappade barn (1980), och gymnasieskolorna och kurser för ungdomar över 16 0986)”. Amtskommunemas nuvarande uppgifter kommer att presenteras mer i detalj nedan.

Slutligen är det ingen överdrift att påstå att omorganiseringen av styrelsenivåema har haft djupgående konsekvenser för den regionala för- valtningsnivån vad beträffar storlek, ansvar och autonomi. Det första ele- mentet i reformansträngningama, sammanslagningsreforrnen, när lokala och regionala styrelser slogs samman för att säkerställa ökad livsduglighet

i ekonomisk bemärkelse och ökad effektivitet i tillhandahållandet av tjänster, slutfördes 1970. Samtidigt ökades det ekonomiska ansvaret genom en minskning av ersättningar och öronmärkta bidrag till förmån för statliga bidrag i form av klumpsummor och större självständighet när det gällde beskattningen. I nästa omgång beredde detta marken för den över- föring av åligganden och ansvarsområden från staten som har skett genom successiva reformer under 1970—, 1980—, och 1990—talen.41 Under 1990— talet har decentraliseringsmålet varit knutet till en allmän debatt om moderniseringen av den offentliga sektorn, där slagord som brukarin- flytande, servicedeklarationer och kvalitetsmål har varit de centrala målen i reformsträvandena. ] synnerhet har den starka inriktningen på använd- arna av de tjänster som tillhandahålls blivit en utmärkande egenskap för de regionala och lokala danska självstyrelsema.

3 De statliga amtsförvaltningama

De ovan beskrivna reformerna hade en ”bemyndigande karaktär” när det gäller de lokala och regionala styrelserna. Detta betydde att man över utrymmet för organen på lokal och regional nivå utökades genom en tydligare avgränsning av deras verksamhetsområden och en ökad själv- ständighet i deras politiska prioriteringar och processer. Denna utveckling och förstärkning av de lokala styrelseorganen innebar en minskning av statens inblandning på de lokala och regionala planen. På den regionala nivån avspeglades detta först och främst i överföringen av åligganden och makt från de statliga amtsförvaltningama till amtskommunema. Det visade sig även när man 1970 ersatte den centralt utsedde amtmannen (prefekten) med en direktvald amtsborgmästare för att leda amtskommunen. Vid en tidpunkt såg det ut som om amtmannen skulle försvinna helt och hållet från den administrativa scenen, men detta skedde inte. Idag spelar amt— mannen (statsamtet) en viktig roll när det gäller tillsynen över kom- munerna (se nedan). Dessutom utför amtmannens kansli vissa mindre uppgifter av juridisk karaktär som rör privaträttsliga ärenden, till exempel beviljande av separation och skilsmässa. Varje kansli har vidare en be- svärsnämnd för socialtjänstfrågor, en rehabiliteringsnämnd och en pen— sionsnämnd som alla har amtmannen som ordförande. Polisen, regionala tull- och skattekontor, regionala arbetsmarknadsråd (länsarbetsnämnder) är andra instanser som hör till den statliga amtförvaltningen.

4 Amtskommuner

4.1. Konstitutionella ramar

Genom godkännandet av den danska författningen 1849, inrättades kom- munalt självstyre genom paragraf 96: Kommunernes ret til under statens tilsyn selvstazndigt at styre deres anliggender ordnes ved lov (& 82, Dan- marks Riges Grundlov af 5 juni 1953). Detta avsnitt har bibehållits mer eller mindre oförändrat i alla följande revideringar av författningen. Para- grafen garanterar sålunda lokala och regionala självstyrelseorgan ett visst mått av autonomi, och det konstitutionella skyddet innebär att det natio- nella parlamentet inte kan upphäva eller avskaffa existensen av lokala och regionala självstyrelser genom omröstning med enkel majoritet. Därav följer emellertid inte, att enheterna på lokal och regional nivå inte är bundna av nationell lagstiftning. Makten att bestämma över de lokala och regionala kommunernas befogenheter och begränsningar ligger hos det nationella parlamentet, och institutionerna på lokal och regional nivå saknar därför all slags legislativ makt. Avsikten var emellertid aldrig att lokala och regionala kommuner enbart skulle vara verksamma på områden som regleras av lag. De kan driva verksamhet som rör lokala och regionala problem som inte förbjuds av lagen eller av administrativ praxis.42

Bestämmelser som reglerar den lokala och regionala självstyrelsen är fastställda enligt lagen om kommunal självstyrelse från den 31 maj 1968 med senare tillägg (reviderad 1993). Lagen innehåller identiska bestäm- melser för alla kommuner och amtskommuner med undantag för Köpen— hamns kommun, vars styrelse regleras genom en särskild lag. Lagen om kommunal självstyrelse innehåller bestämmelser för styrelseorganen — amtsråd, amtskommuner, utskott och borgmästare. Den anger också sär- ' skilda regler som gäller kommunernas ekonomiska förvaltning, och inne- håller slutligen bestämmelser för tillsynen av kommunerna.43

4.2. Val och organisation

Amtskommunema styrs av amtsråd och val till amtsråden sker vart fjärde år i enlighet med bestämmelserna i lagen om val till kommuner. Lagen fastslår också bestämmelser om vilka som får rösta och vilka som är valbara. Amtsråden väljs i direkta val baserade på ett proportionellt valsystem. Alla över 18 år som är permanent bosatta i landet får rösta. In- vånare som inte är danska medborgare får endast rösta om de har varit permanent bosatta i Danmark under de tre år som omedelbart föregår

valet. Alla röstberättigade kan också kandidera i valet.44 Som betonades i den historiska överblicken ovan, var ett centralt motiv bakom förnyelsen av de danska amten sambandet mellan en förstärkning av den lokala och regionala demokratin och främjandet av demokrati och folkligt deltagande. Valdeltagandet på lokal och regional nivå betraktas som ett viktigt demo— kratiskt inslag i det politiska systemet. Valdeltagandet i lokala och regio— nala val har under perioden 1978—1997 långsamt minskat från 74,5 % till 68,8 % mellan 1981 och 1989. Det har dock inte skett några dramatiska skiftningar i det sammanlagda valbeteendet under den aktuella perioden som till exempel kan märkas i de norska landstingsvalen. Valdeltagandet i amtskommunalvalen är högre än i de lokala valen. Detta beror på att valen till Köpenhamns och Frederiksbergs styrelseorgan räknas som enbart lokala val och inte räknas in i statistiken för de amtskommunala valen. Valdeltagandet för dessa två valkretsar är betydligt lägre än i det övriga landet och bidrar därför till att sänka det nationella genomsnittet för lokala val under genomsnittet för amtskommunala val. År 1994 var valdel- tagandet i parlamentsvalet på den nationella nivån 84,3 %, vilket är något lägre än genomsnittet på 86,5 % för de tio föregående allmänna valen (1971-90).45 Således är valdeltagandet i nationella val i genomsnitt 10 % högre än i regionala val.

Lagen anger antalet representanter i amtsråden till ett minimum på nio ledamöter och ett maximum på 31. Inom dessa gränser är det de enskilda amtskommunema som beslutar om det exakta antalet ledamöter. Rådet leds av en amtsborgmästare som rådet väljer på fyra år bland sina leda— möter. Förutom att vara ordförande för rådet med ett stort ansvar för att förbereda dagordningen för rådets sammanträden och för kontrollen över implementeringen av politiken, leder borgmästaren även förvaltningen. I särskilt akuta ärenden är borgmästaren bemyndigad att fatta beslut å amts- rådets vägnar.

Amtsrådet inrättar en finanskommitté och en eller flera permanenta kommittéer i enlighet med bestämmelserna i den danska lagen om kommunal självstyrelse och amtskommunens stadgar. Borgmästaren är ordförande i finanskommittén. Ordföranden i en permanent kommitté ut— ses av en majoritet i kommittén. Finanskommittén har ansvaret för amts- kommunens ekonomi, för samordningen av myndighetens planering och förvaltning, och rådfrågas i alla ärenden som rör ekonomiska och admini- strativa angelägenheter innan de tas upp i rådet. Kommittén drar upp rikt- linjerna för budgeten på grundval av budgetunderlagen från de andra kommittéerna. År 1989 ändrades lagen om kommunal självstyrelse så att amtsråden själva kunde välja den kommittéstruktur som bäst passade dem. Det enda kravet var att det åtminstone skulle finnas ytterligare en penna- nent kommitté förutom finanskommittén. Amtskommunemas kommitté- struktur varierar därför i hög utsträckning, men de flesta amtskommuner

har en permanent sjukvårdskommitté. Amtskommunema kan också själva utforma sin egen förvaltningsstruktur. De flesta amtskommuners förvalt- ningsstruktur är uppbygg kring kommittéväsendet.46

4.3. Uppgifter

Sedan 1970 har man genom successiva reformer försökt att fördela uppgifter mellan statsmaktens nivåer på ett rationellt sätt enligt principen om att beslut ska fattas så nära medborgarna som möjligt. Detta betyder att amtskommunema ska fylla de funktioner som är för omfattande för att hanteras av kommunerna. Vilka är dessa funktioner? På en generell nivå kan dessa funktioner delas in i två huvudkategorier: 1) uppgifter som har att göra med tillhandahållandet av traditionella välfärdstjänster, och 2) rollen som en regional planerings- och utvecklingsmyndighet. Vi ska först titta på välfärdsaspekten.

Med undantag för vissa specialiserade sjukhus som drivs av den cen- trala statsmakten, så har amtskommunema ansvaret för all somatisk så väl som psykiatrisk — sjukhusvård i Danmark. De ansvarar också för in- stitutioner och resurser för fysiskt och mentalt handikappade, barn och ungdomar med allvarliga beteendestömingar och de psykiskt sjuka. Amts- kommunema är också ansvariga för administrationen av den nationella sjukförsäkringskassan. Denna sjukförsäkringstjänst ger alla som är perma— nent bosatta i Danmark rätt till gratis läkarvård och specialistvård. Eko- nomiska bidrag ges också till tandläkarvård, mediciner och sjukgymnastik.

Ett annat viktigt välfärdsåliggande gäller utbildning. Amtskommunema är ansvariga för vidareutbildning på gymnasienivå och för högre förbere- dande kurser. Amtskommunema ansvarar även för all utbildning inom vårdsektom, vuxenutbildning och språkkurser i danska för vuxna invand- rare. lnom kultursektorn ger amtskommunema anslag till olika ändamål för att säkra alla medborgares tillgång till kulturell verksamhet. Amtskom- munema stöder särskilt teatern med anslag till regionteatrar, men även till museer, orkestrar och bibliotek liksom till särskilda kulturprojekt.47

En viktig del av amtskommunemas ansvarsområden är planeringen och anläggningen av större transportfaciliteter. Samtidigt har amtskommun- ema ansvaret för byggande och underhåll av vägsystemet. Amtskom— munema är vidare ansvariga för den största delen av kollektivtrafiken på regional nivå. De flesta amtskommunema har i samarbete med kom- munerna inrättat regionala trafikbolag, som ansvarar för all kommunal busstrafik inom länet. Dessa trafikbolag fastställer tidtabeller och avgifter, medan själva busstrafiken läggs ut på offentliga eller privata företag.48

Amtskommunema har en lång rad livsviktiga uppgifter när det gäller naturskydd och miljö. Dessa innefattar övervakning av industrier som ut-

gör potentiella hot mot miljön, och tillämpningen av bestämmelser som styr hur mycket föroreningar som kan släppas ut i vatten och luft.49 Amts- kommunema har också ansvaret för att bevara floderna, med m