SOU 2004:105

Utdelning av överskott i inkomstpensionssystemet

Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet Berit Andnor

Genom beslut den 17 januari 2002 bemyndigade regeringen det dåvarande statsrådet Ingela Thalén att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda möjligheterna att fastställa förekomsten av utdelningsbara överskott i den inkomstgrundade ålderspensionens fördelningssystem samt föreslå en metod för att i lag reglera fördelningen av dessa.

Till särskild utredare förordnades fr.o.m. den 1 december 2002 docenten Inger Rydén Bergendahl.

Som sakkunniga i utredningen förordnades den 20 mars 2003 verkställande direktören Joakim Palme och avdelningschefen Ole Settergren samt som experter chefekonomen Stefan Ackerby, avdelningsdirektören Gudrun Ehnsson, chefen för ALM-analys Ossian Ekdahl, kapitalförvaltningschefen Sarah McPhee, departementssekreteraren Torkel Nyman (t.o.m. 15 juni 2004) och departementssekreteraren Magnus Sjöström (t.o.m. 31 maj 2004). Den 24 februari 2004 förordnades rättssakkunnige Björn Lindén som expert i utredningen. Den 16 juni 2004 förordnades avdelningsdirektören Boguslaw Mikula och kanslirådet Mikael Åsell som experter i utredningen.

Till sekreterare förordnades fr.o.m. 1 januari 2003 avdelningsdirektören Annika Sundén och ekonomen Hans Olsson, samt fr.o.m. 1 juni 2004 departementssekreteraren Magnus Sjöström. Åsa Dahlqvist har biträtt utredningen som assistent.

Regeringen beslutade den 5 december 2002 (dir. 2003:168) och den 7 april 2004 (dir. 2004: 43) i tilläggsdirektiv om förlängd tid för uppdraget.

Utredningen har antagit namnet UTÖ-utredningen. Härmed överlämnar utredningen betänkandet Utdelning av överskott i inkomstpensionssystemet (SOU 2004:105).

Utredningen har härmed slutfört sitt arbete.

Stockholm i oktober 2004

Inger Rydén Bergendahl

/Hans Olsson Magnus Sjöström Annika Sundén

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag har varit att undersöka möjligheterna att i lag reglera överskottsutdelning i det allmänna inkomstpensionssystemet. I detta system finns redan bestämmelser för hur finansiella underskott skall undvikas genom automatisk balansering. Därmed säkerställs systemets finansiella stabilitet så att utbetalningarna av pensionerna över tid kan finansieras med den fasta avgiftssatsen. Fördelningssystemet kan i en framtid utvecklas så att betydande överskott uppstår som skulle möjliggöra utdelning till de försäkrade. Syftet med utredningen är att överväga förslag till bestämmelser som ger fördelningssystemet förmåga att hantera situationer med stora överskott med automatik.

En förutsättning för utredningens förslag är enligt direktiven att överskottsutdelning inte skall medföra mer än en försumbar riskhöjning för automatisk balansering. Även efter det att utdelning ägt rum skall systemet klara perioder av finansiella påfrestningar utan att automatisk balansering annat än undantagsvis blir nödvändig.

En central fråga för utredningen har varit att undersöka hur utdelningsbara överskott skall identifieras. Vidare har det ingått i uppdraget att utforma förslag för hur ett överskott skall komma de försäkrade till del. Utredningens förslag skall följa fastlagda principer för pensionsöverenskommelsen.

Överväganden och förslag

Balanstalet skall användas för att avgränsa ett utdelningsbart överskott

För inkomstpensionen gäller att intjänade pensionsbehållningar varje år skall räknas om i takt med förändringen i inkomstindex. Vidare gäller att löpande inkomst- och tilläggspensioner skall följsamhetsindexeras med beaktande av förändringen i inkomstindex. För att undvika varaktiga underskott i fördelningssystemet finns bestämmelser om avsteg från denna omräkning. Varje år sammanställs en balansräkning över fördelningssystemets samlade tillgångar och skulder där balanstalet beräknas som kvoten mellan tillgångarna och pensionsskulden. Om balanstalets värde understiger 1,0000, uppvisar systemet ett finansiellt underskott och avsteg görs från omräkningen med inkomstindex enligt bestämmelserna för automatisk balansering. Genom den reducerade indexeringen återställs balansen mellan tillgångar och skulder.

Utredningen förordar att balanstalets nivå även skall avgöra när överskottsutdelning skall ske. Balanstalet är en indikator på fördelningssystemets finansiella status som avspeglar såväl tillgångssidan som skuldsidan och det är därför väl lämpat som kriterium för att fastställa förekomsten av ett utdelningsbart överskott. Genom att knyta bestämmelser för utdelning av överskott till balanstalet skapas en likformighet i regelsystemet vad gäller underskottsbalansering och överskottsutdelning.

Utdelning skall ske då balanstalet överstiger 1,1000

För att klara perioder av finansiell belastning utan att underskottsbalansering aktiveras, måste ett överskott finnas i systemet för att utgöra en säkerhetsmarginal. Det är därför viktigt att överskott kan ackumuleras i systemet. Bestämmelser om överskottsutdelning får inte i någon väsentlig grad försämra denna möjlighet. Valet av den balanstalsnivå som avgränsar ett utdelningsbart överskott – balanstalsgränsen för utdelning – avgör hur stor en sådan buffert kan bli. Ju lägre gränsen sätts, desto mindre buffert kommer systemet att kunna ackumulera.

Utredningen föreslår att balanstalsgränsen för utdelning skall vara 1,1000. Det innebär att om tillgångarna överstiger skulderna med minst 10 procent, skall utdelning ske. Utgångspunkt är den

försiktighetsprincip som framgår av utredningens direktiv. Utdelning av överskott i fördelningssystemet innebär alltid att risken för underskottsbalansering längre fram i tiden ökar något.

Utredningens förslag grundar sig på framskrivningar i en modell av fördelningssystemet. Ett stort antal 75-årsförlopp har simulerats för att undersöka effekterna av att utdelningsbestämmelser införs. Olika balanstalsgränser för utdelning har därmed jämförts.

Simuleringarna visar att bestämmelser om överskottsutdelning medför att pensionsutbetalningarna totalt sett kommer att bli högre i ett system med utdelning av överskott. Dock kan utbetalningarna enskilda år komma att bli lägre genom att utdelningar minskar fördelningssystemets tillgångar och på så sätt orsakar automatisk balansering i ett senare skede.

En lågt satt balanstalsgräns för utdelning, dvs. nära 1,0000, skulle i grunden förändra systemets indexering. Då skulle omräkningen av pensionsbehållningar och löpande pensioner styras av kortsiktiga fluktuationer i avgiftsinkomster och i buffertfondens avkastning i stället för att följa snittinkomstutvecklingen. Med beaktande av den ovannämnda försiktighetsprincipen anser utredningen att balanstalsgränsen för utdelning bör vara minst 1,1000 för att uppfylla villkoret att systemet fortsatt skall ha goda möjligheter att undvika underskottsbalansering efter det att en utdelning skett.

Kravet på en tillräcklig buffert i systemet står i viss konflikt med generationsintressen. Med en relativt hög balanstalsgräns kan individer i vissa årskullar komma att tjäna in pensionsrätt i tider då fördelningssystemet successivt blir mer välkonsoliderat utan att de som pensionärer hinner få ta del av en överskottsutdelning. En hög balanstalsgräns medför dessutom att systemet över tid inte betalar ut lika mycket pension som det skulle göra om balanstalsgränsen satts på en lägre nivå. Med hänsyn tagen till dessa komplikationer anser utredningen att balanstalsgränsen för utdelning inte heller bör vara högre än den nivå där det prioriterade kravet på säkerhetsmarginal infrias. Därför har utredningen stannat för att den balanstalsnivå som avgränsar utdelning bör vara 1,1000.

Överskott skall delas ut genom förhöjd omräkning av pensionsrätter och löpande pensioner

Utredningen föreslår att överskottsutdelning genomförs som en ökning av inkomstpensionsbehållningarna för dem som ännu ej tagit ut pension och som en ökning av den löpande pensionen för dem som uppbär pension. Utdelning bör ske genom att förräntningen av pensionsbehållningarna och följsamhetsindexeringen av inkomst- och tilläggspensionerna höjs utöver vad som följer av förändringen i inkomstindex. En förhöjning via indexeringen är en administrativt effektiv metod att tillföra de försäkrade värdet av de utdelade överskotten i form av höjd pension.

Omräkningen av inkomstpensionsbehållningarna skall för år med överskottsutdelning göras genom att kvoten av det för året fastställda inkomstindexet och det föregående årets inkomstindex multipliceras med en kvot där täljaren är det för året fastställda balanstalet och nämnaren är balanstalsgränsen 1,1000.

Följsamhetsindexeringen skall för år med överskottsutdelning ske genom att genom att ett tillägg görs i indexeringen. Kvoten av det för året fastställda inkomstindexet och det föregående årets inkomstindex skall divideras med talet 1,016. Därefter skall resultatet av denna beräkning multipliceras med en kvot där täljaren är det för året fastställda balanstalet och nämnaren är 1,1000.

Metoden för överskottsutdelning får till följd att balanstalet efter utdelningen sjunker till 1,1000, allt annat lika. Således är det endast det utdelningsbara överskottet som fördelas på de försäkrade.

Konsekvenser av utredningens förslag

Utgångspunkten för utredningens förslag är att den ökade risken för underskott till följd av en överskottsutdelning skall vara försumbar. Med hänsyn till detta har utredningen föreslagit en regel för automatisk utdelning där överskott avgränsas av en balanstalsnivå på 1,1000. Med denna regel bedömer utredningen att risken för ytterligare underskottsbalanseringar i systemet är ytterst begränsad.

Utredningens förslag innebär vidare att fördelningssystemets utgifter i form av inkomstpension och tilläggspension kommer att höjas från och med det att ett utdelningsbart överskott uppstått. Mot bakgrund av att systemets för närvarande uppvisar ett obetyd-

ligt överskott, kommer en överskottsutdelning troligen att ligga långt fram i tiden.

Överskottsutdelning kommer på lång sikt att medföra att belastningen på statsbudgeten i form av garantipension minskar något. Samtidigt följer av överskottsutdelning att den offentliga sektorns finansiella sparande minskar. Även de takbegränsade utgifterna påverkas. Eftersom det troligen kommer att dröja innan ett utdelningsbart överskott har bildats, medför emellertid utredningens förslag inte några omedelbara konsekvenser i dessa avseenden.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension

dels att 5 kap. 6 och 14 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 1 kap. 5 d §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

5 d §

Utdelningsbart överskott föreligger om balanstalet för ett år överstiger 1,1000. Utdelning av överskott skall lämnas genom en omräkning baserad på inkomstindex av pensioner och pensionsbehållningar enligt beräkningar som följer av denna lag.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

1

6 §

Om inkomstindex förändras mellan det år omräkningen enligt 4 § avser eller, om sådan omräkning inte skall göras, fastställelseåret och året därefter, skall pensionsbehållningen räknas om med hänsyn till denna förändring. För år då balansindex fastställs skall beräkningen göras med hänsyn till detta index i stället för inkomstindexet. Den angivna beräkningen skall göras sedan pensionsrätt för närmast föregående år har fastställts och sedan omräkning har gjorts enligt 4 §.

Om inkomstindex förändras mellan det år omräkningen enligt 4 § avser eller, om sådan omräkning inte skall göras, fastställelseåret och året därefter, skall pensionsbehållningen räknas om med hänsyn till denna förändring. För år då balansindex fastställs skall beräkningen göras med hänsyn till detta index i stället för inkomstindexet. Om balanstalet för året efter det år omräkningen avser överstiger 1,1000 skall beräkningen enligt första meningen eller, om sådan beräkning inte skall göras, pensionsbehållningen multipliceras med kvoten mellan det för året fastställda balanstalet och talet 1,1000. Den angivna beräkningen skall göras sedan pensionsrätt för närmast föregående år har fastställts och sedan omräkning har gjorts enligt 4 §.

Om inkomstpension har tagits ut under det i första stycket först nämnda året eller om uttaget det året har förändrats, skall den del av pensionsbehållningen som inte utgörs av ökning på grund av omräkning enligt 4 § för det året eller härrör från fastställd pensionsrätt för närmast föregående år, räknas om med beaktande av

1. att den pensionsbehållning som är att hänföra till pensionsrätt som har tillgodoräknats den pensionsberättigade för åren till och med det andra året före det år omräkningen enligt 4 § avser

1

Senaste lydelse 2001:222.

respektive det fastställelseår som avses i första stycket och som har omräknats på det sätt som anges i denna paragraf och i 4, 7 och 9 §§ för åren till och med det närmast föregående året har uppgått till skilda belopp under året, och

2. den omräkning som skall göras enligt 14 §.

14 §

2

Den inkomstpension som en pensionsberättigad uppbär vid ett årsskifte skall räknas om (följsamhetsindexeras) genom att multipliceras med kvoten mellan inkomstindexet efter årsskiftet och inkomstindexet före årsskiftet sedan denna kvot har dividerats med talet 1,016. För år då balansindex fastställs skall beräkningen göras med hänsyn till detta index i stället för inkomstindexet.

Den inkomstpension som en pensionsberättigad uppbär vid ett årsskifte skall räknas om (följsamhetsindexeras) genom att multipliceras med kvoten mellan inkomstindexet efter årsskiftet och inkomstindexet före årsskiftet sedan denna kvot har dividerats med talet 1,016. För år då balansindex fastställs skall beräkningen göras med hänsyn till detta index i stället för inkomstindexet. Om balanstalet för året efter årsskiftet överstiger 1,1000 skall följsamhetsindexeringen multipliceras med kvoten mellan det för året fastställda balanstalet och talet 1,1000.

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2006.

2

Senaste lydelse 2001:222.

2. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 10 § lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

10 §

3

Inkomstgrundad efterlevandepension och änkepension skall vid ingången av varje kalenderår räknas om i enlighet med bestämmelserna i 5 kap. 14 § lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension. Om dödsfallet inträffar ett år och efterlevandepensionen eller änkepensionen skall utges först från ett senare år, skall pensionen beräknas som om den hade utgetts redan dödsfallsåret.

Inkomstgrundad efterlevandepension och änkepension skall vid ingången av varje kalenderår räknas om i enlighet med vad som anges i bestämmelserna i 5 kap. 14 § första och andra meningen lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension. Om dödsfallet inträffar ett år och efterlevandepensionen eller änkepensionen skall utges först från ett senare år, skall pensionen beräknas som om den hade utgetts redan dödsfallsåret.

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2006.

3

Senaste lydelse 2002:214.

1. Uppdraget

1.1. Pensionsreformen

Efter ett omfattande beredningsarbete trädde nya regler för det allmänna ålderspensionssystemet i kraft den 1 januari 1999. Ett viktigt syfte med pensionsreformen var att skapa ett system för inkomstgrundad allmän pension med en starkare koppling mellan inbetalade avgifter och slutlig pension – hela livets inkomster skall ligga till grund för pensionen. En annan ambition var att göra pensionssystemet följsamt i förhållande till den demografiska och ekonomiska utvecklingen. Den inkomstgrundade ålderspensionen har avskiljts från statsbudgeten och skall finansieras med en fast avgiftssats. AP-fonderna har fr.o.m. 1999 endast betalningsansvar för inkomstgrundad ålderspension och systemet har försetts med regler som gör det finansiellt stabilt.

Efter reformen har den inkomstgrundande ålderspensionen delats upp i två delar, dels ett fördelningssystem som skall svara för s.k. inkomstpension, dels ett premiepensionssystem där en andel av individens pensionsavgift fonderas individuellt.

Ett betydelsefullt inslag i inkomstpensionssystemet är att intjänade pensionsrätter och utgående pensioner skall räknas om med hänsyn till utvecklingen av genomsnittinkomsten bland de förvärvsaktiva, något som skapar ett direkt samband i inkomstutveckling mellan förvärvsaktiva och pensionärer. Detta innebär att olika generationers intresse av en god ekonomisk tillväxt har flätats samman.

1.2. Finansiell balans i fördelningssystemet

En strävan bakom utformningen av inkomstpensionssystemet är att det skall vara finansiellt självreglerande. Utgifterna skall på lång sikt kunna finansieras med den fasta avgiftssatsen. Systemets åtagande att ålderspensionen skall utvecklas i takt med den genomsnittliga inkomstutvecklingen gäller därför med ett förbehåll – systemets varaktiga förmåga att finansiera åtagandet får inte äventyras.

I fördelningssystemet finns som en buffert de fonderade tillgångarna i AP-fonderna. I situationer där systemets förmåga att långsiktigt finansiera utgifterna ter sig osäker, gäller bestämmelserna om s.k. automatisk balansering. Om de beräknade skulderna överstiger tillgångarna, ändras omräkningen av pensionsbehållningar och pensioner för att balansen mellan skulder och tillgångar skall återställas enligt regler som är på förhand bestämda.

I perioder med underskott i fördelningssystemets balansräkning görs därmed negativa avsteg från snittinkomstindexeringen. Systemets finansiella ställning kan också komma att utvecklas i positiv riktning. Om tillgångarna under lång tid utvecklas i en högre takt än skulderna, kan betydande överskott uppstå där man skulle kunna tala om en överkonsolidering. Det finns dock inte något tak för hur stort överskott som får ackumuleras i fördelningssystemet och det är inte reglerat hur en sådan utveckling skall påverka de försäkrades pensioner.

Frågan om framtida överskott i buffertfonden kommenterades av socialförsäkrings- och finansutskotten i samband med riksdagens behandling av prop. 1999/2000:46 AP-fonden i det reformerade pensionssystemet.

1

Enligt en överenskommelse mellan de

fem partier som står bakom pensionsreformen skall varaktiga överskott efter den 1 januari 2005 tillfalla de försäkrade. I sitt betänkande uttalade finansutskottet att regeringen borde redovisa hur de försäkrade skall tillgodogöras eventuella framtida överskott i ålderspensionssystemet, om möjligt i den då aviserade propositionen med förslag till automatisk balansering.

I prop. 2000/01:70 Automatisk balansering av ålderspensionssystemet återkom regeringen med ett principiellt förslag. I propositionen föreslogs att om den ekonomiska ställningen i fördelningssystemet blir så stark att det är omotiverat att behålla ytterligare överskott i systemet, skall ett sådant överskott fördelas på de

1

Bet. 1999/2000:FiU19 samt 1999/2000:SfU4y.

försäkrade. Samtidigt aviserade regeringen en utredning av möjligheterna att i lag reglera sådana överskott. Den 17 januari 2002 beslöt regeringen om direktiv till en särskild utredare med uppdrag att utreda möjligheterna att fastställa förekomsten av utdelningsbara överskott i fördelningssystemet och metoder för att i lag reglera fördelningen av dessa.

1.3. Direktiven

Utredningens uppdrag är att undersöka möjligheterna att i lag reglera utdelningsbara överskott i den inkomstgrundade ålderspensionens fördelningssystem. Den fråga som skall besvaras är om det är möjligt att utforma en ordning som ger fördelningssystemet förmåga att rättvist fördela även överskott till de försäkrade och om detta bör ske med automatik.

Förslagen skall följa de fastlagda principer som gäller för pensionsöverenskommelsen. Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1.

Uppkomst av överskott

Direktiven konstaterar att det finns ekonomiska och demografiska förlopp där fördelningssystemets ekonomiska styrka växer systematiskt. Om den förvärvsarbetande befolkningen ökar så att lönesumman och därmed systemets avgiftsinkomster växer snabbare än den genomsnittliga inkomsten, kommer systemets tillgångar växa mer än pensionsskulden. Detta beror på att pensionsbehållningar och pensioner omräknas med inkomstindex som bestäms av förändringar i genomsnittsinkomsten, inte av de samlade avgiftsinkomsterna. Därmed uppstår överskott i systemet och balanstalet stiger då. Ett överskott kan också bildas om avkastningen på systemets buffertfond väsentligt överstiger tillväxten av avgiftsunderlaget och genomsnittsinkomsten. Vidare kan varaktiga överskott uppkomma om förvärvsmönstren förändras så att systemets s.k. omsättningstid ökar.

Utdelningsbara överskott

Av direktiven framgår att en växande ekonomisk styrka i första hand skall behållas inom systemet för att utgöra en buffert mot framtida underskott som föranleder en lägre indexering av pensionsbehållningar och pensioner än den som följer av inkomstindexeringen. Direktiven tydliggör således överskottens primära roll i systemet.

Samtidigt kan de överskottsskapande ekonomiska faktorerna göra systemet så robust att risken för att balanseringen skall aktiveras inom en överskådlig framtid kan anses vara försumbar. Direktiven anvisar en försiktighetsprincip – en del av ett överskott är utdelningsbart om det kan delas ut utan att fördelningssystemets förmåga att upprätthålla inkomstindexeringen äventyras.

Fördelning av överskott bland de försäkrade

I det reformerade fördelningssystemet med dess fasta avgift bärs alla underskottsrisker inom försäkringskollektivet. Därmed är det enligt direktiven naturligt att också eventuella överskott fördelas inom samma kollektiv. Detta innebär att ett utdelningsbart överskott inte skall kunna användas på andra sätt, exempelvis till att sänka avgiftsnivån.

Utredningens uppdrag är således att utforma en metod för att fördela utdelningsbara överskott på de försäkrade på ett rättvist sätt. Om en ordning för utdelning av överskott införs i fördelningssystemet, skulle förlopp med ökande överskott få en dubbel funktion, dels att vidmakthålla säkerhetsmarginalen i systemet, dels att de försäkrades pensioner skulle kunna förbättras genom utdelning.

Tillvägagångssätt

Nuvarande regelverk för automatisk balansering bygger så långt möjligt på principen att endast objektiva och verifierbara transaktioner skall ligga till grund för beräkningen av systemets tillgångar och skulder. Regler för en överskottsutdelning kan enligt direktiven utformas enligt samma principer som den gällande underskottsbalanseringen, dvs. att beräkningsregler som förutsätter antaganden om framtiden inte används. En bestämmelse om utdel-

ning skulle kunna knytas till en viss nivå på balanstalet, så att det överskott som finns ovanför denna nivå vore att betrakta som utdelningsbart.

Direktiven konstaterar att en fast nivå för det balanstal som aktiverar utdelning skulle, tillsammans med den undre gränsen 1,00, skapa en fast korridor där inga avsteg från den ordinarie indexeringen med inkomstindex skulle ske. Det kan dock finnas andra lösningar som innebär att den nivå som aktiverar överskott är föränderlig, t.ex. med beaktande av storleksförhållandet mellan avgiftstillgångens och buffertfondens värde.

Regler för överskottsutdelning skulle innebära ett mer likformigt regelverk med gränser både för underskott och överskott som får ackumuleras i fördelningssystemet. I dagsläget finns det endast bestämmelser om underskott. Det innebär att det inte finns någon restriktion på hur hög grad av konsolidering systemet kan uppnå.

1.4. Utredningens arbete

Utredningen har haft 13 sammanträden med förordnade sakkunniga och experter.

Utredningsarbetet inleddes med en analys av hur överskottsutdelning i inkomstpensionssystemet skiljer sig från den gällande ordningen för automatisk balansering vid underskott och vilken typ av beräkningar som är nödvändiga för att analysera de frågeställningar som aktualiseras av uppdraget. Inledningsvis övervägdes om Riksförsäkringsverkets modell för pensionssystemet skulle användas för beräkningsarbetet. För att analysera effekterna av att bestämmelser om överskottsutdelning införs i systemet krävs emellertid modeller som kan avbilda fluktuationer i viktiga bestämningsfaktorer för pensionssystemets finansiella utveckling, något som inte sker i Riksförsäkringsverkets modell. Utredningen beslöt därför att utveckla en egen modell för framskrivningar av systemet över tid.

Modellutvecklingen genomfördes i två steg. I ett första steg skapades en enkel principmodell vars syfte var att fördjupa förståelsen av dynamiken i pensionssystemet och hur utdelning vid olika grad av finansiellt överskott påverkar systemets finansiella stabilitet. Ett viktigt inslag var att estimera empiriska modellsamband för sysselsättning och avkastning på medlen i systemets buffertfond. Sådana samband behövs för att avbilda fluktuationer i dessa

bestämningsfaktorer för balanstalets utveckling. Principmodellen användes för en första analys av olika regler för överskottsutdelning.

Principmodellen var i flera avseenden en mycket stiliserad beskrivning av verkligheten. Det andra steget i modellarbetet var att utveckla principmodellen till en fullskalig modell med förmåga att realistiskt avbilda framtida demografisk utveckling enligt aktuella befolkningsprognoser. Sakkunnig och experter från Riksförsäkringsverket har medverkat aktivt i modellarbetet, såväl vad gäller att i samarbete med sekretariatet utveckla modellerna som att genomföra omfattande simuleringar.

Under arbetet med modellen besökte utredningens sekretariat Första och Fjärde AP-fonderna för att ta del av deras beräkningsmodeller. Utredningen har även träffat företrädare för Utredningen om ett moderniserat solvenssystem för försäkringsbolag (Fi 2001:11) och för Finansinspektionen med syfte att utbyta synpunkter på hur överskott kan hanteras inom olika slags försäkring.

Arbetet i utredningen har bedrivits i nära samarbete med utredningens sakkunniga och experter.

1.5. Betänkandets disposition

Betänkandet består av åtta kapitel. I kapitel 2 ges en inledande beskrivning av det reformerade fördelningssystemet. Kapitel 3 behandlar utredningens utgångspunkter och det tillvägagångssätt som utredningen förespråkar för utdelning av överskott. Kapitel 4 redogör för variationer i två viktiga faktorer som påverkar dynamiken i fördelningssystemet, nämligen sysselsättningen och kapitalavkastningen. De beräkningsantaganden som utredningen kommer fram till i kapitel 4 används i en stokastisk simuleringsmodell, UTÖ-modellen, som utredningen har tagit fram. Modellen beskrivs i kapitel 5. I kapitel 6 analyseras med hjälp av simuleringsmodellen hur ett utdelningsbart överskott skulle kunna avgränsas och hur detta påverkar systemet och de försäkrade individerna. Utredningens överväganden och förslag presenteras i kapitel 7. Kapitel 8 redogör för de konsekvenser utredningen bedömer att förslagen medför.

2. Inkomstpensionssystemet

I detta kapitel presenteras inkomstpensionssystemet. Syftet är att redovisa hur pensionsreformen på ett antal viktiga punkter förändrat den allmänna ålderspensionens fördelningssystem och hur den automatiska balanseringen garanterar systemets finansiella stabilitet.

En beskrivning av såväl inkomstpensionen som övriga delar i det reformerade ålderspensionssystemet ges i bilaga 2.

2.1. Det reformerade fördelningssystemet

Fördelningssystem kan sägas vara ett kontrakt mellan generationer – det är dagens förvärvsaktiva som betalar dagens pensioner. I och med pensionsreformen har generationskontraktet i den svenska ålderspensioneringen skrivits om för att systemet skall bli mer rättvist och samtidigt mer ekonomiskt robust.

Livsinkomstprincip och flexibel pensionsålder

En väsentlig skillnad i förhållande till ATP-systemet är livsinkomstprincipen, nämligen att samtliga förvärvsinkomster under livet skall spela roll för den inkomstrelaterade pensionen. Inom fördelningssystemet registreras varje år hur mycket pensionsrätt som intjänats. Den sammantagna pensionsbehållning som skapats under de förvärvsaktiva åren läggs sedan till grund för beräkningen av inkomstpensionen när den tas ut.

Alla försäkrade har ett eget pensionskonto i fördelningssystemet. För varje inbetald avgift erhålls en motsvarande pensionsrätt. I flera avseenden liknar pensionskontot ett vanligt bankkonto, men då inkomstpensionen är ett fördelningssystem finns det inga faktiska medel på individens konto utan endast en rätt till

framtida pension, pensionsbehållningen. Denna behållning har också en ränta. Förräntningen av pensionsbehållningen avspeglar den samhällsekonomiska utvecklingen, eftersom den sker på grundval av inkomstindex som i sin tur bestäms av tillväxten i genomsnittsinkomsten. Pensionsbehållningarna för försäkrade som avlider innan de tar ut pension, fördelas ut i form av s.k. arvsvinster till övriga försäkrade inom samma årskull. Varje år görs också avdrag från kontot för systemets administrationskostnader.

Den samlade pensionsbehållningen används vid pensioneringen till att bestämma hur hög inkomstpensionen skall bli. Pensionsåldern i det inkomstgrundade pensionssystemet är rörlig och en försäkrad kan börja ta ut pension fr.o.m. 61 års ålder. Pensionen kan tas ut som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels förmån. Det finns ingen övre åldersgräns för när inkomstpensionen kan tas ut. Det finns inte heller någon övre åldersgräns för att intjäna ytterligare pensionsrätt.

Hänsyn till medellivslängden

När inkomstpension skall börja betalas ut, beräknas det årliga pensionsbeloppet genom att den samlade pensionsbehållningen divideras med ett s.k. delningstal. Delningstalet återspeglar i huvudsak den förväntade återstående livslängden vid pensioneringstillfället. Den återstående livslängden beräknas för varje årskull utifrån observerad mortalitet för de senaste fem åren och är densamma för män och kvinnor. I princip kan användningen av delningstal beskrivas som att den förväntade sammanlagda utbetalningen för en person under pensionstiden kommer att motsvara det värde som fanns på kontot då pensionen började lyftas. Den årliga pensionen blir därför högre ju längre man väntar med att ta ut den – dels genom att delningstalet blir lägre, dels genom att kontobehållningen hinner bli större.

När medellivslängden ökar, höjs delningstalet. Därmed har inkomstpensionssystemet försetts med en följsamhet till utvecklingen av medellivslängden. I takt med att årskullarna förväntas leva allt längre, blir pensionsnivån vid oförändrad ålder för uttag successivt lägre. Vid pensionsuttag före 65 års ålder beräknas pensionen med ett preliminärt delningstal. En årskulls definitiva delningstal fastställs vid 65 års ålder.

Från förmånsbestämt till avgiftsbestämt

Många pensionssystem har konstruerats med en på visst sätt definierad förmån, t.ex. att pensionen skall motsvara en viss andel av individens genomsnittsinkomst under förvärvstiden eller en andel av inkomsten närmast före pensioneringen. Sådana system brukar kallas förmånsbestämda. ATP-systemet var förmånsbestämt på så sätt att ålderspensionen i princip definierades som 60 procent av genomsnittlig lön under de 15 åren med de högsta årsinkomsterna.

1

Den avgift som finansierar pensionerna i ett förmånsbestämt

fördelningssystem sätts på den nivå som krävs för att de förutbestämda förmånerna skall kunna finansieras. Om antalet pensionärer ökar t.ex. till följd av en allt längre livslängd, kan det bli nödvändigt att höja avgiften i ett sådant system. Då får de förvärvsaktiva avstå mer av sina inkomster för att pensionsåtagandet skall kunna uppfyllas.

Efter reformen har ålderspensionssystemet i stället blivit avgiftsbestämt. Avgiftssatsen till systemet är fast. Den förmån som så småningom betalas ut bestäms dels av hur stora avgiftsbelopp som betalats in under den förvärvsaktiva tiden, dels av den årliga avkastningen på det pensionskapital som har intjänats. Syftet med konstruktionen är att skapa en tydlig koppling mellan avgifter och förmåner.

Pensionsavgiften är satt till 18,5 procent av avgiftsunderlaget. Merparten av dessa avgifter, 16 procentenheter, går till fördelningssystemet och grundar rätt till inkomstpension. Resterande 2,5 procentenheter betalas in till premiepensionssystemet.

Snittinkomstindexering i stället för inflationssäkring

Ekonomisk tillväxt och produktivitetsutveckling innebär att den reala standarden för de förvärvsaktiva förändras över tiden. Metoden för indexering i ett pensionssystem, dvs. hur intjänade pensionsrättigheter omvärderas över tid och hur utgående pensioner omräknas, är avgörande för hur ekonomiskt följsamt systemet är.

I ATP-systemet indexerades både intjänade pensionsrätter och utbetalda pensioner med förändringen i den allmänna prisnivån. Vid god ekonomisk tillväxt, när de förvärvsaktivas inkomster ökade realt, föll det relativa värdet av pensionerna i förhållande till de för-

1

Ett bivillkor var minst 30 intjänandeår för att få full pension.

värvsaktivas inkomster. Förhållandet blev omvänt i dåliga tider. En följd blev att pensionsutbetalningarna som andel av lönesumman ökade i dåliga tider, något som blev särskilt uppenbart under lågkonjunkturen i början av 1990-talet. Ett av de viktigaste målen för reformen var därför att skapa ett pensionssystem som är följsamt i förhållande till den ekonomiska utvecklingen och där pensionerna följer genomsnittsinkomstens utveckling. Därmed skall konflikter mellan pensionärer och förvärvsaktiva till följd av olikheter i inkomstutveckling inte behöva uppkomma.

Inom inkomstpensionssystemet sker indexeringen som nämnts genom att individens pensionsbehållning förräntas med inkomstindex. Detta index mäter den årliga förändringen av genomsnittsinkomsten i åldrarna 16–64. Den valda metoden för standardkoppling med inkomstindex som ränta på pensionsbehållningen medför att pensionsintjänandet blir neutralt med avseende på när pensionsrätt intjänats under livet.

I ATP-systemet räknades den årliga pensionen om med hänsyn till inflationen. Med detta uppnåddes en värdesäkring – pensionsnivåns reala köpkraft bevarades över pensionstiden. I inkomstpensionssystemet har man i stället kopplat omräkningen till genomsnittsinkomstutvecklingen för de förvärvsaktiva genom den s.k. följsamhetsindexeringen. Den utgående pensionen omräknas efter inkomstindexets utveckling med beaktande av normen om 1,6 procent.

2

Den reala pensionsnivån kan därigenom bli både

högre och lägre under pensionstiden.

I ett viktigt avseende kommer inte följsamhetsindexeringen att få fullt genomslag på den sammanlagda ålderspensionen. Det kompletterande grundskyddet i form av s.k. garantipension är bestämt av prisbasbeloppet och omräknas varje år i förhållande till inflationen. Det innebär att den reala inkomstnivå som tryggas av garantipensionen är fast över tiden. För låginkomstpensionärer som uppbär både garantipension och inkomstpension kommer effekterna av följsamhetsindexeringen att dämpas. En real reduktion av inkomstpensionsdelen till följd av en svag utveckling av inkomstindex, kommer att kompenseras med en ökning av den prisindexerade utfyllnad som garantipensionssystemet ger.

2

I delningstalets beräkning inkluderas även ett tillgodoräknande i form av en ränta om

1,6 procent per år. Genom denna ränta blir den initiala pensionen högre än om delningstalet inte skulle innehållit en norm om 1,6 procent. Effekten blir att man får ett ”förskott” på sin pension. Detta förskott tas sedan tillbaka med 1,6 procent per år under tiden som pensionär genom följsamhetsindexeringen.

Kontraktet mellan generationerna

Ett viktigt mål för pensionsreformen är att skapa ett system som åstadkommer rimlig grad av rättvisa mellan individer och mellan generationer. Begreppet rättvisa har många definitioner och dimensioner. I ett system för grundtrygghet skulle rättvisan vara att alla får en lika hög pension, oavsett inkomster under den förvärvsaktiva tiden. En sådan ansats är inte lämplig för ett pensionssystem som skall försäkra individerna för inkomstbortfall.

Den rättvisa som eftersträvas i inkomstpensionssystemet är att alla individer och generationer, så långt systemets finansiella ställning tillåter det, skall få en inkomstpension baserad på livsinkomsten uppräknad med snittinkomstutvecklingen. Nivån på indexeringen kommer naturligtvis att växla mellan olika generationer, men systemets uttalade ambition är att avvikelser från snittinkomstindexeringen inte skall behöva göras.

Denna konstruktion skapar förutsättningar för att den genomsnittliga pensionsnivån i förhållande till snittinkomsten i samhället skall kunna vara relativt stabil över tiden. På så vis genereras en rättvisa mellan generationerna.

3

Inom en generation kommer den slutliga inkomstpensionen att vara bestämd av hur mycket avgifter som betalts in under den förvärvsaktiva tiden. Eftersom avgiftssatsen är konstant, undviks vidare risken att förhållandevis små årskullar belastas med höga avgifter för att finansiera de löpande pensionsutbetalningarna.

2.2. Finansiell stabilitet i fördelningssystemet

Utformningen med en inkomstpension som utvecklas i takt med snittinkomstutvecklingen gäller med ett förbehåll – systemets varaktiga förmåga att finansiera sitt åtagandet får inte äventyras. En strävan bakom reformen är att inkomstpensionssystemet skall vara finansiellt självreglerande och att utgifterna på lång sikt skall kunna finansieras med den fasta avgiftssatsen tillsammans med buffertfonden.

Den direkta länken mellan inbetald avgift och erhållen förmån, beaktandet av medellivslängden i samband med pensionsuttag,

3

För att det reformerade systemets snittpensioner skall utvecklas i takt med snittinkomsten

krävs också att förhållandet mellan årskullarnas genomsnittliga förvärvstid och pensionstid är fast. Om medellivslängden ökar, måste pensionsåldern också öka om inte pensionsnivån skall sjunka.

snittinkomstindexeringen av pensionsbehållningar och följsamhetsindexeringen av utgående pensioner ger systemet en hög förmåga till självreglering vid ekonomiska och demografiska förändringar. Dessa egenskaper är emellertid inte tillräckliga för att garantera en finansiell hållbarhet. De sociala målen för systemet kan under vissa omständigheter komma i konflikt med kravet på att systemet skall vara finansiellt stabilt.

Snittinkomstindexeringen åstadkommer en god följsamhet i förhållande till avgiftsunderlagets utveckling, men kopplingen är inte absolut. Om pensionssystemets avgiftsunderlag inte utvecklas i samma takt som snittinkomsten, ökar systemets pensionsåtagande i en högre takt än systemets intäkter. Om detta förhållande består en längre tid, kan resultatet bli att avgifterna inte räcker till för att finansiera pensionerna. En annan omständighet som bidrar till en viss risk för finansiell obalans är att delningstalen låses fr.o.m. det år en årskull uppnår 65 års ålder.

4

I situationer där systemets förmåga att långsiktigt finansiera utgifterna ter sig osäker, gäller bestämmelserna om s.k. automatisk balansering. Om systemets beräknade skulder överstiger dess tillgångar, justeras omräkningen av pensionsbehållningar och pensioner för att balansen mellan skulder och tillgångar skall återställas enligt regler som är på förhand bestämda.

Fördelningssystemets balansräkning

Varje år sammanställs en balansräkning för fördelningssystemet där tillgångar och skulder beräknas. Ställs de sammanlagda tillgångarna i form av avgiftstillgången och buffertfonden i relation till pensionsskulden erhålls en kvot, balanstalet.

På fördelningssystemets tillgångssida är det systemets fordran på framtida avgiftsinkomster som utgör den största tillgången. Värdet av de framtida avgiftsinkomsterna, den s.k. avgiftstillgången, beräknas genom att ett utjämnat värde av de senaste årens avgiftsinkomster multipliceras med systemets beräknade omsättningstid .

5

Omsättningstiden avspeglar den tid som förflyter från det att en inbetald avgift bokförts i systemet tills att den betalas ut i pension.

4

Även utfasningen av ATP-systemet i form av tilläggspensionen bidrar i viss mån till risk för

finansiell obalans.

5

Värderingens principer är desamma som när nuvärdet av en evig inkomstström beräknas,

dvs. den årliga inkomsten divideras med diskonteringsräntan. Diskonteringsräntan är det inverterade värdet av omsättningstiden.

Ju längre omsättningstiden är, desto större pensionsskuld kan avgifterna finansiera. Avgiftstillgången utgör alltså en värdering i termer av hur stor pensionsskuld det framtida avgiftsflödet kan finansiera.

Vid sidan av avgiftstillgången finns på tillgångssidan buffertfonden i form av tillgångarna i Första–Fjärde samt Sjätte AP-fonderna. Buffertfondens roll i pensionssystemet är att hantera de årliga skillnaderna mellan inkomster och utgifter. De år när avgiftsinkomsterna är högre än pensionsutbetalningarna, växer buffertfondens tillgångar för att kunna finansiera pensionsutbetalningarna under perioder då inkomsterna understiger pensionsutbetalningarna.

Pensionsskulden består av två delar – skulden till dem som inte börjat uppbära pension och skulden till dem som uppbär pension. Skulden till de förvärvsaktiva beräknas som summan av alla försäkrades pensionsbehållningar. För dem som börjat ta ut sin pension beräknas pensionsskulden årskullsvis som pensionsutbetalningen i december beräkningsåret multiplicerat med förväntat antal återstående pensionsutbetalning ar.

6

Automatisk balansering vid underskott

Principen för den automatiska balanseringen är att systemets åtagande, pensionsskulden, inte mer än tillfälligt skall kunna överstiga systemets tillgångar. Relationen mellan tillgångar och skulder uttrycks i balanstalet som fastställs årligen. Beräkningen av tillgångar och skulder följer metoder som föreskrivits i lag och förordning.

Skulle skulden ett år överstiga tillgångarna, blir balanstalet lägre än 1,00. Då reduceras systemets förräntning av skulden i sådan omfattning att balansen mellan skulder och tillgångar återställs. Ett avsteg från snittinkomstindexeringen sker genom att inkomstindex ersätts av ett s.k. balansindex. Då blir förräntningen av inkomstpensionsrätterna och omräkningen av utgående pensioner lägre,

6

Under reformens övergångsperiod finns också en skuld till de personer i förvärvsaktiva

åldrar som omfattas av ATP, dvs. personer födda 1953 och tidigare. I pensionsskulden ingår därför ett beräknat värde för tilläggspension till de personer som inte börjat lyfta sådan pension. Dessutom ingår en beräkning av den pensionsskuld som avser tilläggspensioner till personer födda 1937 eller tidigare. Tilläggspensionsskulden till förvärvsaktiva utgjorde vid utgången av 2003 knappt 20 procent av den totala skulden. Andelen kommer att sjunka snabbt.

vilket minskar belastningen på buffertfonden samtidigt som förräntningen av pensionsskulden hålls tillbaka.

Balansindex fastställs och används ända till dess att det nått samma nivå som inkomstindex. Balansindex närmar sig inkomstindexets nivå genom att balanstalet, ett eller några år efter den initiala balanseringen, överstiger 1,00. Under de år balanstalet på nytt överstiger 1,00, kommer den årliga förräntningen med balansindex att vara högre än den som skulle ha ägt rum om inkomstindex använts. Under den senare delen av ett balanseringsförlopp medför alltså balansindex en förhöjd årlig förräntning. Den sammanlagda omräkningen under en period då balansindex fastställs kan dock aldrig överstiga den som skulle ha skett med inkomstindex.

Den förhöjda årliga förräntningen under balanseringsperiodens senare del medför att nivån för de utgående pensionerna återställs till den nivå de skulle ha haft med en bibehållen inkomstindexering. Utformningen kan beskrivas som en inbyggd kompensationsmekanism. Samtidigt medför den förhöjda indexeringen under den senare delen av balanseringsperioden även en återställning av värdet på de pensionsrättigheter som de förvärvsaktiva hade tjänat in när balanseringen aktiverades. Dessutom blir förräntningen av nya pensionsrättigheter som tjänas in under balanseringsperiodens senare del lite bättre än om inkomstindex hade tillämpats. De förvärvsaktiva kommer därför att ha tjänat på perioden med balansindex genom att de pensionsrätter som intjänats under den senare delen fått en högre förräntning än med inkomstindex. De som under åren med balansindex uppburit ålderspension kommer däremot inte att kompenseras fullt ut, eftersom de inte får tillbaka den pensionsminskning som inträffade under åren med lägre uppräkning, även om pensionsnivån efter en tid är återställd.

Balanseringen har tillkommit för att förhindra sådana negativa förlopp där en förräntning av pensionsskulden i takt med inkomstindex skulle omöjliggöra finansiell hållbarhet. Det bör påpekas att negativa ekonomiska förlopp i bemärkelsen en försämrad snittinkomstutveckling inte är en förutsättning för att balanseringen skall aktiveras. Ett balanstal understigande 1,00 kan även uppträda under en period med god ekonomisk utveckling, när genomsnittsinkomsterna ökat i en hög takt som överträffat en likaså positiv tillväxt i avgiftsunderlaget. Pensionernas omräkning kan således vara god, trots att automatisk balansering aktiveras.

Det finns ett egenvärde i att anpassningen sker automatiskt. Den automatiska balanseringen bestäms av regler som på förhand föreskriver när och hur balansen mellan tillgångar och skulder skall återställas. Om det i stället skulle ha krävts periodiskt återkommande riksdagsbeslut för att säkra systemets ekonomiska styrka skulle risken för att dessa skulle komma för sent, delvis på grund av beslutsprocessen, bli överhängande. Troligen skulle det då också bli fråga om ännu mer omfattande omfördelningar inom och mellan generationer. Vidare skulle pensionssystemet inte vara långsiktigt förutsägbart.

Det avsteg från inkomstindexeringen som en underskottsbalansering innebär, medför att skillnader uppstår mellan generationer vad gäller förräntning av pensionsrättigheter och omräkning av utgående pensioner. Samtidigt är balanseringen nödvändig för att systemet på lång sikt skall kunna ha de sociala egenskaper som reformen eftersträvat, eftersom den eliminerar risken för att buffertfonden varaktigt töms. Negativa avsteg från indexeringen genom automatisk balansering innebär dock att pensionen inte förräntas på samma sätt för olika generationer. Därigenom kan inte pensionssystemet garantera den avsedda rättvisan fullt ut, dvs. att pensionsnivån i förhållande till snittinkomsten skall vara stabil över tiden.

2.3. Kontrollstation 2004

Pensionsreformen påverkade i en rad avseenden vilka kostnader som skall bäras av AP-fonden och vilka som skall bäras av statsbudgeten. AP-fondens betalningsansvar har fr.o.m. 1999 renodlats till att bara omfatta inkomstgrundad ålderspension. AP-fonden hade dessförinnan ett ansvar för ATP-pensioner i form av ålderspension, förtidspension och änkepension, samtidigt som statsbudgeten svarade för kostnaderna för folkpension till ålderspensionärer. Efterlevande- och förtidspension finansieras därmed i sin helhet över statsbudgeten fr.o.m. 1999. Statsbudgeten svarar också för kostnaderna för garantipension.

Även statsbudgetens intäktssida förändrades med pensionsreformen. Den samlade effekten av avgiftsförändringarna blev en försvagning av statsbudgetens skatteintäkter. Därtill kommer att statsbudgeten i och med reformen blivit kostnadsansvarig för de

pensionsavgifter som skall erläggas för pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar m.m.

Ålderspensionsreformen medförde således en stor omfördelning av inkomster och utgifter mellan statsbudgeten och fördelningssystemet. Mot bakgrund av detta beslutades enligt prop. 1999/2000:46 AP-fonden i det reformerade fördelningssystemet att statsbudgeten skulle ersättas genom successiva överföringar från AP-fonden till statsbudgeten. En sista avstämning skulle enligt riksdagsbeslutet ske i samband med en kontrollstation 2004 och eventuellt ytterligare medel skulle föras över den 1 januari 2005.

Det totala belopp som statsbudgeten skulle kompenseras med bestämdes till 300–350 miljarder kronor i termer av en överföring januari 1999. Hittills har överföringar från AP-fonden till statsbudgeten gjorts vid tre tillfällen. År 1999 överfördes 45 miljarder kr, januari år 2000 45 miljarder kr och år 2001 155 miljarder kr. Vid överläggningar mellan de fem riksdagspartier som står bakom pensionsöverenskommelsen fastställdes att överenskommelsen står fast men att överföringen inte skulle ske vid den tidigare angivna tidpunkten 1 januari 2005. Frågan om en ytterligare överföring är således skjuten på en obestämd framtid.

Utredningen kan konstatera att en ytterligare överföring till statsbudgeten skulle minska sannolikheten för att en situation med utdelningsbart överskott inträffar. För de frågeställningar som utredningen behandlar har ställningstagande till kontrollstationen i övrigt inte någon betydelse. I de framskrivningar av fördelningssystemet som redovisas längre fram i detta betänkande har utredningen bortsett från att ytterligare överföringar av medel från buffertfonden till statsbudgeten kan komma att aktualiseras.

3. Utgångspunkter och tillvägagångssätt för utdelning

I detta kapitel diskuteras det beslutsproblem som utredningen har fått i uppdrag att behandla. Under vissa omständigheter skall en del av överskottet i fördelningssystemet delas ut till de försäkrade. Detta skall ske enligt på förhand bestämda regler som anger när ett överskott är utdelningsbart och hur en utdelning skall genomföras.

De slutsatser avseende tillvägagångssätt för överskottsutdelning som dras i kapitlet utgör utgångspunkter för den empiriskt grundade analys som redovisas längre fram i betänkandet och för de ställningstaganden och förslag som utredningen kommit fram till.

3.1. En avvägning mellan utdelning och nyttan av en buffert

Den nuvarande utformningen av den automatiska balanseringen innebär att varaktiga underskott inte tillåts i fördelningssystemet. Däremot kan systemet ackumulera överskott utan övre gräns. Gynnsamma förlopp som skapar en hög och permanent konsolidering påverkar inte de försäkrades pensionsrättigheter. Systemet är således olikformigt eftersom de försäkrade bär risken av underskott i form av en lägre periodvis indexering av pensionerna men de får inte del av ett bestående överskott. Motivet för denna utformning är att en växande ekonomisk styrka i fördelningssystemet i första hand skall behållas inom systemet och fungera som en buffert vid en negativ demografisk eller ekonomisk utveckling. På så sätt reduceras risken för situationer där systemets åtagande måste förräntas i en lägre takt än förändringen i inkomstindex.

En säkerhetsmarginal i systemet är nödvändig för att den eftersträvade snittinkomstindexeringen för alla generationer skall uppnås. Ofta förekommande avsteg från förräntning med inkomstindex, oavsett om de är positiva eller negativa, skulle ge systemet

helt andra egenskaper än de sociala mål som väglett reformen. Indexeringen skulle inte följa de principer som ligger bakom pensionsöverenskommelsen.

Utdelning av överskott innebär att en del av systemets tillgångar fördelas på de försäkrade i form av högre pensionsrätter och högre löpande pensioner. Då stiger pensionsskulden och buffertfondens tillgångar minskar. Utdelning kommer på så vis alltid att försämra systemets finansiella situation och därmed leda till en ökad risk för att finansiella underskott skall uppstå i framtiden. Risken att en utdelning skall bidra till framtida underskott beror naturligtvis på fördelningssystemets finansiella styrka när överskottsutdelningen sker. Ju starkare systemets finansiella ställning är, desto mindre är risken för att överskottsutdelningen skall leda till framtida underskott. Enligt utredningens direktiv skall en utdelning endast ske när en sådan risk kan anses försumbar.

Denna bedömning är väsensskild från den när systemets indexering måste minskas. Den automatiska underskottsbalanseringen infördes för att säkerställa systemets finansiella balans och hantera de tendenser till instabilitet som genomsnittsindexering och fasta delningstal kan ge upphov till. Om en obalans lämnas utan åtgärd, skulle systemet få problem att långsiktigt finansiera pensionerna med den fasta avgiftssatsen – den finansiella stabiliteten skulle inte vara garanterad. Förekomsten av ett underskott indikeras på ett entydigt sätt i balansräkningen för fördelningssystemet och det åtgärdas genom bestämmelserna för automatisk balansering.

Utdelning skall däremot ske med beaktande av restriktionen att systemet har nytta av en buffert. Denna buffert, oavsett storlek, kan aldrig påstås vara absolut tillräcklig för att systemet skall kunna upprätthålla snittindexeringen i evig tid. Det går endast att göra bedömningar av vad som är en tillräcklig buffert. På så vis finns en grundläggande skillnad mellan att balansera under- och överskott. Likväl är det viktigt att pensionssystemet på förhand förses med regler för situationer då stora överskott uppstår. Tydliga regler om hur sådana situationer skall hanteras stärker systemets fristående gentemot statsbudgeten.

3.2. En automatiskt verkande regel

En viktig princip i det reformerade pensionssystemet är att det skall vara ett i förhållande till statsbudgeten autonomt system som är finansiellt självreglerande. Denna princip bidrar till systemets stabilitet och förutsägbarhet. Det reformerade ålderspensionssystemet kännetecknas, i motsats till ATP-systemet, av en rad egenskaper som gör systemet självreglerande eftersom en inbyggd anpassning sker till följd av förändrad genomsnittsinkomst, medellivslängd och förskjutningar av livsinkomstmönster. Med konstruktionen har avsiktligt förhandlingsutrymmet för och nödvändigheten av aktiva politiska beslut väsentligen minimerats eller avlägsnats. Som exempel kan nämnas den fasta avgiftssatsen, delningstalen och den automatiska balanseringen. Detta minskar behovet av återkommande politiska ställningstaganden.

Eftersom underskottsrisker hanteras inom det inkomstgrundade systemet självt, kan det fungera oberoende av statsfinansernas utveckling. Utöver att pensionsutfästelsens trovärdighet därigenom stärks, minskas också risken för oavsedda inkomstomfördelningar mellan generationer.

Utredningen anser det betydelsefullt att hanteringen av utdelningsbara överskott också utformas med automatiskt verkande regler. Det skall på förhand finnas bestämda regler för när utdelningsbara överskott föreligger samt hur dessa skall fördelas. Utdelningen bör ske med automatik, dvs. utan att ett politiskt ställningstagande krävs för att en utdelning skall genomföras.

3.3. Balanstalet som indikator på utdelningsbart överskott

Givet att det på förhand skall förekomma ett klart förhållningssätt till överskott, behövs en fastställd metod att identifiera utdelningsbara överskott. Utredningen menar att en indikator på systemets möjligheter att utdela överskott bör uppfylla tre villkor:

Indikatorn skall beakta det samlade åtagandet och de samlade tillgångarna i fördelningssystemet. Det är inte tillräckligt att endast beakta den kortsiktiga utvecklingen av avgiftsinkomster och pensionsutbetalningar. Indikatorn skall inte medföra att regelverket kompliceras mer än nödvändigt. Indikatorn skall så långt som möjligt följa de principer som kännetecknar pensionsreformen.

För det reformerade ålderspensionssystemet görs årligen en samlad redovisning av tillgångar och skulder i en balans- och resultaträkning för pensionssystemet. Principerna för detta har beskrivits i kapitel 2. I samband med årsredovisningen beräknas fördelningssystemets balanstal, dvs. kvoten mellan systemets samlade tillgångar och dess samlade skulder. Balanstalet sammanfattar systemets finansiella status och fastställs av regeringen varje år med fyra decimalers precision. Ett balanstal på till exempel 1,0500 innebär att värdet på tillgångarna överstiger pensionsskulden med 5 procent. Balanstalet för år 2004 uppgår till 1,0105.

Utredningen förordar att balanstalet skall användas för att fastställa förekomsten av utdelningsbara överskott. Enligt utredningens uppfattning bör överskott delas ut då det fastställda balanstalet överstiger en viss nivå. Den balanstalsgräns som reglerar utdelning skall kännetecknas av försiktighet i den meningen att systemet, trots utdelning, har en fortsatt god förmåga att klara perioder av finansiell belastning utan att den automatiska underskottsbalanseringen aktiveras. Hur hög en sådan balanstalsgräns för utdelning måste vara är en central del i utredningsuppdraget. Utredningen för ett resonemang om detta i kapitel 6.

Utredningen anser att balanstalet är den indikator som bäst avspeglar systemets finansiella status. En ytterligare fördel med att använda balanstalet är att det inte komplicerar regelverket nämnvärt. En regel om utdelning av överskott inom fördelningssystemet

bidrar till en ökad likformighet i regelverket för inkomstpensionen – att indexeringen både skall kunna minskas (vid underskott) och ökas (vid överskott).

De alternativa nyckeltal som kan tänkas reglera överskottsutdelning bör nämnas. I ATP-systemet användes i huvudsak två nyckeltal för att beskriva fördelningssystemets finansiella status: fondstyrkan och det relativa avgiftsnettot. Fondstyrkan beräknas genom att relatera AP-fondernas värde till de årliga pensionsutbetalningarna och mäter således hur många års löpande utbetalningar som buffertfondens tillgångar kan finansiera. Avgiftsnettot är skillnaden mellan ett givet års inbetalade pensionsavgifter och utbetalade pensioner. Avgiftsnettot utgör således det primära sparandet i fördelningssystemet. För att upprätthålla en oförändrad buffertfond med ett långsiktigt negativt avgiftsnetto krävs att buffertfonden kompenserar detta med en motsvarande avkastning. Genom att dividera avgiftsnettot med avgiftsunderlaget erhålls ett mått som kan jämföras över tiden. Varken fondstyrkan eller det relativa avgiftsnettot beaktar dock systemets samlade skuldbörda.

Balanstalet avspeglar endast förhållandet mellan systemets tillgångssida och skuld. Måttet säger ingenting om tillgångssidans sammansättning, dvs. förhållandet mellan avgiftstillgång och buffertfond. Utredningen anser dock inte att förekomsten av utdelningsbara överskott skall vara beroende av hur överskottet är sammansatt. En tydlig parallell kan här göras till den automatiska balanseringen som aktiveras oavsett tillgångssidans sammansättning. På samma sätt skall utdelning ske i det fall balanstalet överstiger den nivå som indikerar att ett utdelningsbart överskott föreligger.

3.4. Utdelning genom förhöjd indexering

Då balanstalet överstiger den nivå som indikerar ett utdelningsbart överskott i fördelningssystemet, skall utdelning ske till de försäkrade. Direktiven fastslår att en utdelning inte får ske genom en sänkning av avgiften till systemet. Utredningen har kommit fram till att utdelning bör ske genom en förhöjd indexering, dvs. att förräntningen av de intjänade pensionsrätterna och följsamhetsindexeringen av de utbetalade pensionerna höjs utöver den som inkomstindex ger. En förhöjd omräkning genom indexeringen är en

administrativt effektiv metod att tillföra de försäkrade värdet av de utdelade överskotten.

Metoden att dela ut överskott via indexeringen är vidare i linje med att balanstalets nivå skall avgöra förekomsten av ett utdelningsbart överskott. Omfattningen av den förhöjda indexeringen beror på hur mycket balanstalet överstiger den nivå som avgränsar ett utdelningsbart överskott. Metoden är därför att likna med den som gäller för den automatiska balanseringen vid underskott, som även den verkar via omräkningen av inkomstpensionsbehållningar och utgående pensioner. En skillnad mellan överskottsutdelning och underskottsbalansering är emellertid att en utdelning påverkar förräntningens storlek endast det år utdelningen sker. Året därefter påverkas inte indexeringens storlek, såvida inte ett nytt utdelningsbart överskott uppkommit. En automatisk balansering av underskott inverkar på indexeringen under en följd av år efter det att balanseringen aktiverats eftersom balansindex tillämpas tills det nått inkomstindex nivå.

Det finns skäl att redogöra för utredningens syn på alternativa metoder att utdela överskott än den ovan rekommenderade. Det utdelningsbara överskottet skulle exempelvis kunna fördelas genom en direktutbetalning till de försäkrade. Om buffertfonden sattes att utbetala ett sammanlagt belopp motsvarande det utdelningsbara överskottet, skulle tillgångssidan minska med det utbetalade beloppets storlek. Balanstalet skulle, allt annat lika, återgå till den nivå som avgränsar utdelningsbara överskott. Utbetalningarna skulle fördelas på samtliga försäkrade och därigenom utgöra en inkomstförstärkning ett enskilt år för såväl pensionerade som förvärvsaktiva. En sådan metod är enligt utredningen inte acceptabel av flera skäl. En utbetalning av kontanta medel till de förvärvsaktiva skulle innebära att överskottet lämnar pensionssystemet och att de förvärvsaktiva kan använda det för andra ändamål än ålderspension. Detta skulle sända felaktiga signaler. Denna typ av återbetalning vore även inkonsekvent eftersom avgiftsinbetalning till systemet är obligatorisk. De utdelningsbara överskotten bör enligt utredningen användas inom fördelningssystemet och enbart i syfte att höja de försäkrades pensionsnivåer, antingen i form av högre pensioner till pensionärer eller i form av högre pensionsrätt för de förvärvsaktiva. Vidare skulle likviditetsmässiga och avyttringstekniska problem kunna uppstå när buffertfonden med relativt kort varsel skulle ställas inför utbetalning av betydande belopp.

Ett annat övervägande gäller hur det utdelade överskottet skall fördelas inom försäkringskollektivet. Det är enligt utredningen rimligt att överskott skall tillfalla samtliga i systemet försäkrade. Alternativt skulle en utdelning kunna riktas till en särskild grupp inom kollektivet, exempelvis förvärvsaktiva eller pensionärer. En anledning till att fördela överskottet på pensionärerna skulle kunna vara att kompensera dem för en tidigare underskottsbalansering. En underskottsbalansering innebär en direkt inkomstförlust för dem som då uppbär ålderspension. Detta skulle kunna motivera att utdelning skulle tillfalla endast försäkrade som utsatts för automatisk balansering under sin pensionstid. Emellertid är det troligt att en lång tid hinner förflyta mellan en underskottsbalansering och en överskottsutdelning. Kompensationen kan rimligtvis inte antas hinna inträffa. Likaså skulle ordningen medföra en avsevärd komplexitet av juridisk och administrativ art. För att åstadkomma en sådan rättvisa skulle krävas att varje avsteg från inkomstindex registrerades varje år för en individ, varför utredningen inte förespråkar sådan fördelning av överskott.

Det är således utredningens ståndpunkt att ett utdelningsbart överskott skall medföra höjda pensioner i fördelningssystemet på så sätt att utdelningen sker via en ökning av pensionsbehållningarna (till dem som ej tagit ut pension än) och av löpande pensioner (till dem som uppbär pension) genom att omräkningen baserat på inkomstindex förhöjs ett enskilt år. Av detta följer att den procentuella ökningen blir densamma för samtliga, oavsett intjänat pensionskapital.

1

Detta är samma princip som gäller för den

normala inkomstindexeringen och följsamhetsindexeringen. En utdelning via indexeringen är således i linje med pensionssystemets övriga konstruktion.

1

Förekomsten av en tilläggspensionsskuld till dem födda 1953 eller tidigare och som ännu

inte börjat uppbära ålderspension, gör emellertid att en överskottsutdelning via indexeringen inte ökar den sammanlagda pensionsrätten procentuellt exakt lika mycket för alla. Tilläggspensionspoängen förräntas inte på samma sätt som inkomstpensionsbehållningen under intjänandetiden. Därför förbättras inte tilläggspensionens värde för dem som inte börjat uppbära den då överskottsutdelning sker. Först då tilläggspensionen börjat uppbäras och är föremål för följsamhetsindexering, uppstår en effekt av överskottsutdelning. De negativa följderna av detta är emellertid marginella. Tilläggspensionsskulden avseende förvärvsaktiva minskar kraftigt med tiden.

3.5. Teknik för överskottsutdelning

Vid balansering av underskott pareras en negativ utveckling snabbt genom att förräntningen minskas för alla försäkrade så snart balanstalet understiger 1,00. Den minskade förräntningen motsvarar samma procentuella andel av pensionsbehållningen för alla individer. Metoden för att dela ut överskott bör på motsvarande sätt ske via indexeringen genom att förräntningen i pensionsbehållningar och omräkningen av pensioner ökas med en faktor som avspeglar storleken på det utdelningsbara överskottet i fördelningssystemet. Till skillnad från automatisk balansering vid underskott behöver ingen ny indexserie fastställas. Vid underskottsbalansering förräntas pensioner och pensionsbehållningar med ett balansindex en tid efter det att balanseringen aktiverats. Balansindex används tills det att det uppnått samma nivå som inkomstindex. Vid utdelning är det inte nödvändigt med en ny indexserie, eftersom utdelningen inte skall få några följdeffekter på indexeringen under efterföljande år.

Tillvägagångssättet för att utdela överskott föreslås därmed vara följande. Balanstalets nivå används som mått på när ett överskott är så stort att en del är utdelningsbart. Balanstalet fastställs normalt i oktober–november det föregående året. Då det för året fastställda balanstalet överstiger nivån som indikerar att ett utdelningsbart överskott föreligger, sker en utdelning vid årets början.

Antag att balanstalet år t överstiger den nivå som gäller för överskottsutdelning:

BTÖ BT

t

>

där är balanstalet år t och är balanstalsgränsen för utdelning.

t

BT BTÖ

Utdelning skall då ske vid årsskiftet mellan år t-1 och år t. Utdelningen kommer att ske genom att förräntningen av inkomstpensionsrätter och omräkningen av utgående pensioner blir högre än om ingen utdelning skett. Hur mycket högre beror av förhållandet mellan balanstalet år t och balanstalsgränsen för utdelning:

BTÖ

BT

t

=

t

år kvot Överskotts

Eftersom denna kvot kommer att överstiga talet ett, ökas förräntningen av varje individs inkomstpensionsbehållning med beaktande

av kvoten. Då förräntningen normalt sker med ökningen i inkomstindex, blir förräntningen år t beroende av inkomstindex och av hur stort det utdelningsbara överskottet är:

BTÖ

BT

I

I

t

t

t

⋅ =

  • 1

t år lningar sionsbehål inkomstpen av Indexering

där är inkomstindex för år t. Fördelningssystemets skuld till dem som inte tagit ut sin ålderspension förräntas därigenom i en högre takt än förändringen av inkomstindex, något som på sikt innebär högre pensionsnivåer och därmed högre pensionsutbetalningar.

t

I

För dem som uppbär tilläggs- och inkomstpension gäller att denna följsamhetsindexeras vid varje årsskifte. Följsamhetsindexeringen innebär att omräkningen sker med förändringen i inkomstindex med reduktion för den s.k. normen om 1,6 procentenheter.

BTÖ

BT

I

I

t

t

t

⋅

⋅

=

016 , 1

1

t år g sindexerin Följsamhet

Omräkningen av tilläggs- och inkomstpensioner ger på detta sätt en högre pension till följd av utdelningen.

Metoden för överskottsutdelning får till följd att balanstalet sjunker till balanstalsgränsen för utdelning, allt annat lika. För det första ökar pensionsskulden genom den förhöjda indexeringen av pensionsbehållningarna och pensionerna. För det andra minskar buffertfonden genom de höjda utbetalningarna av pension. Den likviditetsmässiga effekten för systemet i form av minskad buffertfond är på kort sikt marginell. De årliga pensionsutbetalningarna utgör i dagsläget cirka 1/33 av den samlade pensionsskulden. Råder samma förhållande vid utdelning utbetalas cirka 3 procent av det sammantagna utdelningsbara överskottets värde i form av höjda pensioner det aktuella året.

Som nämnts innebär överskottsutdelning en engångseffekt utan att indexeringstakten efterföljande år påverkas.

2

Om balanstalet

året efter att utdelning skett understiger balanstalsgränsen som bestämmer utdelning, sker omräkningar av inkomstpensionsbehållningar och följsamhetsindexering som normalt. Överstiger balanstalet på nytt gränsen året efter det att en utdelning ägt rum, sker en ny överskottsutdelning beräknad på motsvarande sätt.

2

Däremot är pensionsnivåerna och inkomstpensionsbehållningarna varaktigt påverkade av

överskottsutdelningen.

Utdelningen skall inte inverka på omräkningen av andra beståndsdelar i systemet, såsom inkomstbasbeloppet vilket bl.a. reglerar intjänandetaket i försäkringen. Eftersom intjänandetaket bestämmer hur stor andel av inkomstsumman som är försäkrad i systemet, bör detta inte påverkas av vare sig finansiella underskott eller överskott i fördelningssystemet. Inkomstbasbeloppet skall hela tiden räknas om efter inkomstindexets förändring, oavsett om indexeringen av de försäkrades pensionsrätter reducerats (genom automatisk balansering) eller förhöjts (genom utdelning av överskott).

3.6. Fortsatta överväganden

Utredningen förespråkar således en metod för överskottsutdelning inom fördelningssystemet som innebär att balanstalet måste överstiga en viss nivå innan utdelning sker. För att komma fram till en rekommendation vad gäller den balanstalsgräns som skall avgöra när utdelning skall ske, krävs ett beslutsunderlag som kan belysa hur fördelningssystemet påverkas av en automatisk regel för utdelning och hur detta förändrar situationen för de försäkrade. Beslutsunderlaget måste kunna belysa systemets utveckling under lång tid, eftersom många årskullars levnadsförlopp skall kunna inrymmas, såväl tid för intjänande av pension som tid när individen uppbär pension.

Ett beslutsunderlag måste vidare kunna beakta att faktorer som över tid avgör pensionssystemets ekonomiska ställning både utvecklas trendmässigt och fluktuerar på kort sikt. En viktig bestämningsfaktor är sysselsättningen, dvs. hur många personer som ett visst år är förvärvsaktiva och därmed intjänar pensionsrätt. Sysselsättningen fluktuerar över åren till följd av konjunkturer och mer långsiktiga ekonomiska förändringar. Detta påverkar både inbetalningen av avgifter till systemet och de pensionsrättigheter som individerna successivt tjänar in. Därigenom förändras såväl pensionssystemets tillgångssida som dess skuldsida och på så vis också balanstalet.

Pensionssystemets ställning påverkas vidare av buffertfondens utveckling. Denna är i sin tur avhängig avgiftsnettot, dvs. skillnaden mellan systemets in- och utbetalningar ett visst år och hur avkastningen på aktier och andra finansiella tillgångsslag utvecklas och fluktuerar.

För att skapa ett beslutsunderlag som belyser konsekvenser av överskottsutdelning för fördelningssystemet och för de försäkrade individerna har utredningen konstruerat den s.k. UTÖ-modellen. Med hjälp av denna har fördelningssystemets utveckling skrivits fram med start i de förutsättningar som förelåg år 2003. UTÖmodellen beskrivs i kapitel 5.

Framskrivningarna skall kunna beakta föränderligheten i de faktorer som påverkar pensionssystemets utveckling. I kapitel 4 redogörs närmare för två av balanstalets viktiga bestämningsfaktorer – sysselsättningen och kapitalavkastningen och för empiriskt grundade modellsamband och antaganden om framtiden som ingår i de framskrivningar som gjorts med UTÖ-modellen.

Kortsiktiga sysselsättningsvariationer

Antalet sysselsatta varierar betydligt mer år från år än vad som kan förklaras av befolkningsutvecklingen och av förändringarna i befolkningens ålderssammansättning. Som framgår av diagram 4.2 har de kortsiktiga sysselsättningsförändringarna under perioden 1960– 2002 inte haft något urskiljbart samband med befolkningsfaktorerna. Staplarna i diagrammet anger hur sysselsättningen skulle ha förändrats om förändringarna enbart hade haft demografiska orsaker. Dessa orsakers betydelse, att bilda den långsiktiga ramen för sysselsättningsutvecklingen, framträder först när man betraktar perioder som sträcker sig över flera decennier.

Sysselsättningen har i genomsnitt ökat med 0,5 procent per år sedan 1960. Fram till slutet av 1980-talet låg de årliga förändringarna nästan helt i intervallet 0 till 2 procent. I samband med den kraftiga lågkonjunkturen vid 1990-talets början sjönk sysselsättningen med omkring 5 procent under vartdera året 1992 och 1993. På senare år har sysselsättningen återigen i genomsnitt ökat något.

Den långsiktiga ökningstakten för sysselsättningen i modellsimuleringarna har enligt det ovan redovisade resonemanget antagits vara ca 0,2 procent per år. Det återstår att konstruera ett stokastiskt modellsamband för de kortsiktiga variationerna. Kraven på ett sådant samband är å ena sidan att det skall vara någorlunda enkelt att tillämpa, å andra sidan att det uppfyller rimliga krav på realism.

Det oftast använda måttet på en variabels spridning kring sitt medelvärde är standardavvikelsen. Standardavvikelsen för sysselsättningsförändringarna i diagram 4.2 är 1,54 procentenheter. Standardavvikelsen brukar användas för uttalanden om sannolikheten för en avvikelse från medelvärdet av en viss storlek. Man antar att avvikelserna är slumpmässigt fördelade kring medelvärdet och att frekvensen avvikelser av olika storlek följer en teoretisk sannolikhetsfördelning, vanligen normalfördelningen.

6

6

I en normalfördelning är små avvikelser från medelvärdet vanligast. Större avvikelser blir

alltmer osannolika, ju större de är. Normalfördelningen har visat sig vara en god approximation av verkligheten i naturvetenskapliga sammanhang och för industriella processer. När det gäller ekonomiska sammanhang är ett antagande om normalfördelning ofta en inte fullt lika bra approximation, men används ändå ofta i brist på bättre och lättillgängliga alternativ.

Diagram 4.2. Förändringar i antal sysselsatta 1960–2002

Procent per år.

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960

4

2

0

-2

-4

-6

Vid oförändrad sysselsättnings-

grad i olika åldrar

Faktisk sysselsättning

Källor: SCB:s befolkningsstatistik, nationalräkenskaper och arbetskraftsundersökningar (AKU.)

I en modell där den långsiktiga sysselsättningsförändringen för enkelhets sätts till noll, skulle en tänkbar modellform kunna vara:

(4.1)

t

t

e Q =

&

där är den procentuella förändringen

t

Q&

7

i sysselsättningen år t

räknat från föregående år, och är en normalfördelad slumpterm med medelvärdet noll och med standardavvikelsen 1,54 procentenheter (se ovan).

t

e

Av flera skäl är dock denna form alltför enkel. Viktigast är att den inte uppfyller kravet att sysselsättningens förväntade nivå skall överensstämma med utgångslägets (eftersom vi i exemplet antagit noll procents tillväxt på lång sikt).

8

Om sysselsättningen i exemplet

7

Pricken ovanför Q anger att det är fråga om procentuell förändring:

1

1

/ )

(

100

⋅

=

t

t

t

t

Q

Q

Q

Q&

, där

är antalet sysselsatta år t.

t

Q

8

Mer generellt, om man antagit a procents tillväxt, skall den förväntade sysselsättningen

under ett framtida år T vara

, där är sysselsättningens nivå år 0

när processen startar.

T

T

a

Q

Q

) 100 /

1 (

0

*

+ ⋅

=

0

Q

är 100 i utgångsläget, skall även den förväntade nivån vid en framtida tidpunkt vara 100. Det är den också när en simulering startar, eftersom det förväntade värdet på är lika med noll. Om sysselsättningen under simuleringens första år ökar med t.ex. 2 procent till 102, blir emellertid den förväntade framtida nivån därefter 102, eftersom det förväntade värdet på Q fortfarande är lika med noll.

t

Q&

t

&

9

På detta sätt kan den förväntade framtida nivån successivt ganska kraftigt fjärma sig från den åsyftade.

Ett villkor som bör ställas är alltså att sysselsättningen efterhand återgår till den förväntade nivån efter en avvikelse uppåt eller nedåt – en vanlig engelsk term för denna egenskap är ”mean reversion”.

10

Man kan också säga att sysselsättningens nivå skall vara stationär. Modellen (4.1) är i stället en ”random walk”-modell, där den procentuella förändringen är stationär. Det saknas en mekanism som säkerställer att nivåns variationer sker runt den långsiktiga trendnivån.

Betydelsen av ”mean reversion” hänger samman med de uppenbara restriktioner som finns för sysselsättningens variationer, både uppåt och nedåt. Befolkningstillgången anger en övre gräns, inbegripet möjligheterna till invandring. Stora nedgångar i sysselsättningen dämpas antingen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder som tillgrips vid hög arbetslöshet, eller av att lönerna pressas tillbaka så att efterfrågan på arbetskraft stiger.

Ett bättre alternativ än (4.1) är därför en form, där sysselsättningens procentuella avvikelse, , från den förväntade nivån

t

q

11

är

stokastisk:

(4.2) q

t

t

e =

där är en normalfördelad slumpterm med medelvärdet noll. Med denna modell blir den förväntade sysselsättningsnivån i överensstämmelse med den antagna underliggande trenden. Den förväntade avvikelsen är noll vid varje framtida tidpunkt, oavsett hur utgångsläget ser ut. Det föreligger alltså ”mean reversion”.

t

e

För att skatta standardavvikelsen för behövs en uppsättning historiska värden på de procentuella avvikelserna . Detta kräver i sin tur historiska värden på den underliggande långsiktiga trenden.

t

e

t

q

9

Formellt: antag att formeln i not 8 gäller, och att sysselsättningen år 1 ökar med ett

procenttal som skiljer sig från

a. Visserligen blir den fortsatta sysselsättningstillväxten a

procent, men den förväntade sysselsättningen år

T blir

1

Q&

1

1

0

* *

) 100 /

1 ( ) 100 /

1 (

+ ⋅

+ ⋅

=

T

T

a

Q

Q

Q

&

, som inte är lika med i not 8.

* T

Q

10

På svenska skulle termen kunna vara ”medelvärdes-återgång”.

11

Avvikelsen är , med tidigare använda beteckningar.

*

*

/ )

(

100

t

t

t

t

Q

Q

Q

q

⋅

=

I diagram 4.3 visas en skattad långsiktig trend för sysselsättningen

12

och den faktiska sysselsättningens procentuella avvikelser från denna trend. Standardavvikelsen för de redovisade trendavvikelserna är 3,1 procentenheter.

De avvikelser som framgår av diagram 4.3 skapar dock tvivel om lämpligheten även av modellsambandet (4.2). Avvikelserna är kraftigt korrelerade tidsmässigt. En positiv (eller negativ) avvikelse ett år tenderar att följas av en ny positiv (eller negativ) avvikelse nästa år. Detta är inte förvånande – det ekonomiska skeende som utlöser en sysselsättningsförändring fullbordas normalt inte inom ett år. Om man använder modell (4.2), skulle det vara mycket osannolikt att ett förlopp som påminner om avvikelserna i diagram 4.3 skulle genereras.

Den tekniska lösningen på detta problem är att med hjälp av statistisk regressionsanalys skatta ett s.k. autoregressivt samband för avvikelserna . För perioden 1960–2003 blev resultatet:

t

q

13

(4.3)

q =1,51⋅

– 0,66 +

t

1

t

q

2

⋅

t

q

t

e

där t –1 betecknar året före t, och t –2 två år före t. Standardavvikelsen för slumptermen e är 1,13 procentenheter. Det slumpmässiga inflytandet är således kraftigt reducerat i jämförelse med (4.2), där standardavvikelsen, som nämnts, blev 3,1 procentenheter.

t

12

Trenden är av formen

. Skälet till att andragradstermen t

2 2

1

0

*

log

log

t b t b

b

Q

t

+

+

=

Q

2

tagits

med är att den mer konventionella ekvationen

log

passar illa. Den ger stora

negativa avvikelser för 1960-talet, stora positiva avvikelser för 1980-talet samt stora negativa avvikelser för 1990-talet och även för 2000-2003, trots den betydande återhämtning som skett i sysselsättningen. Det bör påpekas att modellen endast används för att generera avvikelser för att göra ytterligare skattningar (se det följande). Scenariot för den framtida underliggande sysselsättningen har utformats på annat sätt, såsom tidigare redogjorts för.

t b

b

t

1

0

*

log

+

=

13

Ett skäl till att perioden 1945–1959 utelämnats är att sysselsättningsdata bedömts osäkrare än för senare år. Resultatet blir dock nästan detsamma om perioden medtas; den viktigaste skillnaden är att standardavvikelsen blir 0,98 i stället för 1,33. Koefficienterna 1,51 och –0,66 är statistiskt starkt signifikanta; deras t-testvärden är 12,9 respektive 5,7. Tillägg av fler tidsförskjutna värden på gav inget väsentligt tillskott till ekvationens förklaringsvärde. Ekvationens frihetsgradskorrigerade

2

är 0,90.

t

q

R

Diagram 4.3. Faktisk och underliggande sysselsättning 1945–2003

1000-tal personer.

a) Faktisk sysselsättning och skattad trend

2000

1990

1980

1970

1960

1950

4600

4400

4200

4000

3800

3600

3400

3200

3000

Skattad trend

b) Procentuell avvikelse från trenden

2000

1990

1980

1970

1960

1950

8

6

4

2

0

-2

-4

-6

-8

Källa: SCB:s nationalräkenskaper och föregångare.

Innebörden av sambandet (4.3) är följande. Om en avvikelse på 1 procent från den underliggande trenden uppstår år t, förstärks den till 1,51 procent under det påföljande året (år t+1), om inga nya avvikelser tillkommer. Nästa år (år t+2) stiger avvikelsen ytterligare något, till 1,62 procent. Detta är resultatet av 1,51 gånger 1,51 procent, minus 0,66 gånger 1 procent. Under de därpå följande åren börjar avvikelsen ebba ut, men det dröjer till år t+7 innan den är utraderad och ”glömd” av modellen. Det är i sammanhanget av största betydelse att summan av koefficienterna är mindre än ett (i denna skattning 0,85). Skulle summan vara större än ett, skulle avvikelsen växa kontinuerligt.

14

14

Man kan fråga om metoden med tidsförskjutna värden vore ett sätt att ge ”meanreversion”-egenskap även till modellen (4.1), den som bygger på procentuella förändringar. Då skulle man slippa skatta den något arbiträra trendfunktionen i diagram 4.3. Det skulle gälla att (med tidigare använda beteckningar) finna en modell av typen:

t

n t

n

t

t

t

e

Q a

Q

a

Q a

Q

+

⋅

+

+

⋅

+

⋅

=

&

&

&

&

......

2

2

1

1

1 (

0

1

Q

Q + ⋅ =

1

1

2

1

1

......

Q

Q

a

Q

a

Q a

n

&

&

&

⋅

+

+

⋅

+

⋅

, som har egenskapen

Q

om man antar

långsiktig nolltillväxt i sysselsättningen. Anta nu att första simuleringsåret ger ett , som inte är noll. Detta ger då . För att den förväntade sysselsättningen (om alla e fortsättningsvis vore noll) vid en framtida tidpunkt skall vara krävs approximativt att , dvs. att summan av a-koefficienterna är -1. Praktiska regressionsskattningar ger dock långt ifrån detta resultat, koefficientsummorna hamnar i trakten av +0,5.

0

*

Q

T

=

0

Q

1

1

e

Q =

&

) 100 /

1

Q&

1

&

Förloppet när en avvikelse på 1 procent som uppstår år t ebbar ut, ser ut på följande sätt:

t 1,00 t + 1 1,51 t + 2 1,62 t + 3 1,45 t + 4 1,12 t + 5 0,73 t + 6 0,36 t + 7 0,06

Tack vare den stationäritet som byggts in i modellsambandet uppkommer mycket stora avvikelser från den antagna långsiktiga sysselsättningstrenden inte särskilt ofta. För att utröna hur ofta har 1 000 simuleringar gjorts med sambandet (4.3) med 100 år i varje simulering – sammanlagt alltså 100 000 år. Avvikelser på minst 5 procent uppåt och nedåt uppkommer vardera under 8 procent av åren, dvs. sammanlagt 16 procent, vilket i genomsnitt betyder drygt vart 6:e år. Avvikelser på minst 8 procent uppåt och nedåt uppkommer vardera under 1,3 procent av åren, sammanlagt 2,6 procent, eller vart 38:e år. Men stora avvikelser uppkommer inte enstaka år, utan pågår under flera år när de väl kommer. Episoder med stora sysselsättningsavvikelser inträffar alltså mer sällan än de angivna genomsnitten säger. Detta är i linje med bilden av de historiska avvikelserna i diagram 4.3 och med den modellskattning som bygger på dessa.

Ökad styrka i sysselsättningsvariationerna

Modellsambandet (4.3) har skattats i syfte att användas i UTÖmodellen. En förutsättning är dock att den ekonomiska politikens inriktning och den svenska ekonomins internationella konjunkturkänslighet i framtiden någorlunda kommer att överensstämma med vad som gällt under perioden 1960–2003. Det är självklart att strukturella ekonomiska och institutionella förhållanden kan ändras och det har också skett stora förändringar historiskt.

För att belysa sambandets känslighet för bakomliggande strukturella omständigheter har modellsambandet skattats separat för två delperioder, 1960–1981 och 1982–2003. Då uppkom inte alltför

uppseendeväckande skillnader i fråga om koefficienterna, speciellt inte deras summa. Däremot skilde sig standardavvikelserna betydligt. Räknat på hela perioden 1960–2003 erhålls som ovan redovisats en standardavvikelse på 1,13 procentenheter. För åren 1960– 1981 var standardavvikelsen bara 0,79 medan åren 1982–2003 hade en högre standardavvikelse, 1,39 procentenheter. Se tabell 4.1.

Sysselsättningens variabilitet synes alltså ha ökat kraftigt om man jämför de två delperioderna. Skillnaden är statistiskt sett starkt signifikant.

Sysselsättningsvariationer i ett internationellt perspektiv

Modellsamband av samma typ har skattats av utredningen för 18 andra länder under perioden 1960–2000. Resultaten redovisas i tabell 4.1. Samtliga skattade koefficienter är statistiskt signifikanta. Koefficienten a

1

avseende varierar mellan 0,94 (USA) och 1,66

(Spanien). Koefficienten a

1

t

q

2

avseende varierar mellan –0,82 (för

Spanien) och –0,42 (Danmark). Summan av koefficienterna varierar mellan 0,41 (USA) och 0,90 (Irland). Resultaten för Sverige ligger ganska nära genomsnittet för de redovisade länderna.

2

t

q

Den skattade standardavvikelsen för slumptermen varierar kraftigt mellan länderna, från 0,61 för Frankrike till 1,78 för Irland. Andra länder med låg standardavvikelse är Belgien, Nederländerna och Japan; andra länder med hög är Finland, Kanada och Nya Zeeland. Även när det gäller standardavvikelsen ligger Sverige nära genomsnittet. Det förtjänar att påpekas att flertalet av de redovisade länderna, i likhet med Sverige, hade en större variabilitet i sysselsättningen under den senaste 20-årsperioden än under 20årsperioden 1960–1980.

Val av standardavvikelse

Som framgår både av skattningarna för de två svenska delperioderna och av länderjämförelsen synes sysselsättningsvariabiliteten inte ha varit stabil under perioden sedan 1960. För att undersöka betydelsen av att välja nivå på standardavvikelsen, har modellsambandet (4.3) jämförts med ett samband där denna i stället för 1,13 procentenheter är 1,43 – den standardavvikelse som skattats för 1982–2003. Det visar sig att då skulle avvikelser på 8 procent

uppåt eller nedåt uppkomma vart 13:e år i stället för vart 38:e år. Om man i stället räknar med den låga standardavvikelse på 0,79 procentenheter, som skattades för perioden 1960–1981, skulle så stora avvikelser nästan aldrig uppträda – ungefär vart 100:e år.

Tabell 4.1. Skattningar av sysselsättningens avvikelser från den under liggande trenden i olika länder 1960–2000

Modell:

t

t

t

t

e q a q a q + ⋅ + ⋅ =

2

2

1

1

a1 a2 summa R2 D/W std

Belgien

1,33 -0,51 0,82 0,79 1,94 0,77

Danmark

1,04 -0,42 0,62 0,60 2,20 1,17

Finland

1,48 -0,73 0,75 0,85 1,81 1,77

Frankrike

1,57 -0,77 0,80 0,80 1,70 0,61

Irland

1,53 -0,63 0,90 0,89 2,18 1,78

Italien

1,27 -0,55 0,72 0,75 1,75 0,95

Nederländerna

1,45 -0,62 0,83 0,81 1,81 0,81

Norge

1,51 -0,74 0,77 0,88 1,87 0,95

Spanien

1,66 -0,82 0,84 0,91 1,91 1,35

Tyskland

1,28 -0,68 0,60 0,76 1,82 0,94

Österrike

1,47 -0,74 0,73 0,87 2,05 0,54

Schweiz

1,47 -0,66 0,81 0,87 1,91 1,26

Storbritannien

1,29 -0,69 0,60 0,78 1,68 1,05

USA

0,94 -0,53 0,41 0,53 2,09 0,96

Kanada

1,09 -0,58 0,51 0,60 2,17 1,46

Australien

1,23 -0,56 0,67 0,72 1,71 1,25

Nya Zeeland

1,32 -0,51 0,81 0,80 2,02 1,69

Japan

1,31 -0,50 0,81 0,77 2,10 0,71

Sverige 1960-2003

1,50 -0,66 0,84 0,89 1,46 1,13

1960-1981

1,22 -0,29 0,93 0,84 1,72 0,79

1982-2003

1,54 -0,72 0,82 0,90 1,36 1,43

Ovägt genomsnitt av ovanstående länder

1,35 -0,63 0,74 0,78 1,91 1,11

Samtliga skattade koefficienter a

1

och a

2

är statistiskt signifikanta på 1 % nivå i enkelsidigt test.

R2 är den (frihetsgradskorrigerade) determinationskoefficienten, som anger hur stor del av avvikelserna som modellen förklarar. D/W är test för autokorrelation i slumptermen (skall idealt vara 2) och std är den skattade standardavvikelsen för ekvationens residual.

Utredningen har övervägt att i modellsimuleringarna använda det högsta av de tre ovannämnda värdena, alltså den standardavvikelse på 1,43 procentenheter som skattats för perioden 1982–2003. En återgång till den stabilitet som rådde på den svenska arbetsmarknaden under de ekonomiska ”rekordåren” på 1960-talet och i början av 1970-talet är kanske inte sannolik.

Det finns emellertid en omständighet av helt annat slag som talar för en lägre variabilitet i modellsambandet. I den statistik för sysselsatta som skattningarna här grundas på ingår bl.a. sjukfrånvarande, föräldralediga, personer i beredskapsarbete, m.fl. Men pensionsavgifter betalas också in till fördelningssystemet för andra kategorier, däribland för arbetslösa med arbetslöshetsersättning och personer med aktivitets- eller sjukersättning (”förtidspensionärer”). Den totala kretsen av pensionsförsäkrade personer har därmed en årlig variabilitet som betydligt understiger vad som gäller enbart sysselsatta. Tyvärr saknas det tillräckligt långa tidsserier för denna större krets av pensionsförsäkrade för att tillförlitliga skattningar av dess variabilitet skall kunna göras.

15

Mot bakgrund av ovanstående har utredningen som en kompromisslösning valt att i UTÖ-modellens basscenario hålla fast vid den standardavvikelse på 1,13 som skattats med hjälp av den längre perioden 1960–2003 och som avser sysselsatta personer. Som kommer att redovisas i kapitel 5, har därtill i ett alternativscenario simulerats förlopp där standardavvikelsen är hälften så stor.

4.3 Avkastningen på statsobligationer

I UTÖ-modellen behövs ett samband som avbildar avkastningen på den del av buffertfonden som är placerad i obligationer. Eftersom det finns marknader för obligationer, kan man basera modellantagandena på empirisk kunskap om tendenser och konstaterade mönster på sådana marknader.

På samma sätt som i föregående avsnitt om sysselsättningen, sammanfattas först de antaganden utredningen valt, inklusive de grundläggande motiveringarna. Därefter utvecklas motiven för modellantaganden mer i detalj, tillsammans med tillgängligt empiriskt underlag.

15

Med hjälp av mycket grova antaganden har en motsvarighet till modell (4.3) skattats för en större krets försäkrade vad gäller perioden 1960–2003. Resultatet blev en standardavvikelsen på 0,75 procentenheter i stället för 1,13.

4.3.1 Antaganden om obligationsavkastningen i UTÖmodellen

Obligationsplacerarnas krav på real långsiktig avkastning antas vara lika med den långsiktiga reala tillväxten i BNP per arbetad timme, den samhällsekonomiska produktiviteten. Antagandet är en modifierad variant av ett vanligt allmänt antagande att kapitalavkastningen i ekonomin på lång sikt överensstämmer med BNP-tillväxten. Tillväxten i BNP per timme, och därmed också det reala avkastningskravet, förutsätts uppgå till 2,3 procent per år.

Med fria internationella kapitalmarknader har den svenska tillväxten fått mindre relevans för avkastningskravet på obligationer. Under 85-årsperioden 1918–2003 – som sett både fria och reglerade obligationsmarknader – överensstämde dock den reala avkastningen på statsobligationer tämligen exakt med tillväxten i BNP per timme, drygt 3 procent per år.

På kortare sikt – men även 10 år och längre – kan den faktiskt realiserade realavkastningen på obligationer avvika starkt från det ställda avkastningskravet. Detta beror på osäkerhet i förväntningarna om inflationen. Under tioårsperioden 1993–2003 var den realiserade avkastningen på statsobligationer 8 procent per år, vilket var långt mer än vad som rimligen kan ha förväntats. Orsaken var att inflationen dessa år avtog mycket snabbare än väntat. För att i modellen skriva fram avkastningen på obligationer behövs därför också en mekanism som simulerar olika inflationsförlopp.

Utredningen har skattat ett samband där inflationen under ett år beror på inflationen föregående år och en normalfördelad slumpterm:

t

t

t

e I I +

) 0 , 2 ( 7360 , 0 0 , 2

1

där I

t

är inflationen i procent under år t och e

t

är en normalfördelad

slumpterm med standardavvikelsen 0,871 procentenheter. Talet 2,0 motsvarar Riksbankens inflationsmål, som i modellen antas vara den långsiktigt förväntade inflationen. Standardavvikelsen 0,871 innebär att det inflationsintervall på 1–3 procent, som Riksbanken också har som mål, sprängs relativt ofta i modellen.

4.3.2 Analys och empirisk bakgrund

En obligation har en i förhand känd nominell ränta fram till tidpunkten för inlösen. Denna ränta bestäms av marknadsläget vid den tidpunkt när obligationen köps. Det är en säker nominell ränta, om man bortser från kreditrisken, dvs. risken att emittenten går i konkurs och inte kan betala tillbaka lånet. För svenska statsobligationer kan kreditrisken anses obefintlig.

Under tiden fram till inlösen förändras vanligen obligationens marknadsvärde i förhållande till den kurs den köptes för. Om innehavaren säljer den före inlösen, kan den realiserade nominella avkastningen bli en annan. Skulle marknadsräntan på nyemitterade obligationer falla, ökar marknadsvärdet på en redan existerande obligation. Marknadsvärdets ökning blir större ju längre obligationens återstående löptid är. Den totala årliga nominella avkastningen på en obligationsportfölj – summan av marknadsvärdets förändring och kontant betald ränta – varierar därför mycket mer än nyemissionsräntan. Av diagram 4.4 framgår att ganska små kortsiktiga förändringar i räntan fram till inlösen om 10 år (”yield-tomaturity” för obligationerna) mycket kraftigt kan påverka den totala avkastningen i motsatt riktning.

Även om en inköpt obligation behålls fram till inlösen, är dess reala avkastning osäker, eftersom det finns en osäkerhet om inflationen. Den nominella marknadsräntan på nyemitterade obligationer kan ses som summan av marknadens reala avkastningskrav och den förväntade inflationen samt en ersättning för inflationsrisken. Kurserna på redan utelöpande obligationer anpassas så att deras avkastning blir samma som på nyemitterade obligationer.

Av dessa variabler – den nominella marknadsräntan, det reala avkastningskravet och den förväntade inflationen samt premien för inflationsrisk – är det bara den nominella marknadsräntan som är lätt att observera under en historisk period.

16

Men om man på

något sätt kan uppskatta vad den förväntade inflationen har varit, kan man uppskatta det historiskt ställda reala avkastningskravet under perioden som en restpost.

16

Att i efterhand mäta den realiserade reala avkastningen (som kan avvika från det reala avkastningskravet) när inflationen är känd, är ett annat och enklare problem. Se vidare det följande.

Diagram 4.4. Nominell avkastning på tioåriga statsobligationer 1920–2003

Procent per år.

2000

1990

1980

1970

1960

1950

1940

1930

1920 30 20 10

0

-10

-20

årsränta fram till

årlig total avkastning

(-32,5)

inlösen om 10 år

Källa: Frennberg, Per, & Hansson, Björn (1992), Computations of a Monthly Index for Swedish Stock Returns 1919–1989, Scandinavian Economic History Review, samt med uppdateringar av författarna.

Förväntad inflation och realt avkastningskrav

Även om den förväntade inflationen inte mätas objektivt, kan den uppskattas på olika sätt. En direkt metod är att göra enkäter eller intervjuundersökningar bland marknadsaktörer. Det finns historiska serier – dock av begränsad sammanhängande längd – av sådana inflationsförväntningar, både för Sverige och andra länder. En annan metod, som bygger på teorin om s.k. adaptiva förväntningar, är att mäta den förväntade inflationen som medeltalet av några års historiskt uppmätta inflationstal. Man skulle kunna väga dessa tal, t.ex. så att det senaste årets inflation ges den högsta vikten och längre tillbaka liggande tal successivt lägre vikter. I den illustration,

som ges i diagram 4.5 av den förväntade inflationen i termer av 10 års glidande medeltal, används dock lika vikter bakåt i tiden.

Diagram 4.5. Inflationen 1930–2003

Procentuell förändring i konsumentprisindex mellan decembervärden.

2000

1990

1980

1970

1960

1950

1940

1930 20 15 10

5

0

-5

-10

årliga tal

medeltal 10 år bakåt

Källa: Statistiska Centralbyrån.

Metoden med medeltal av inflationen några år tillbaka är grov och kan vara missvisande t.ex. för 1950-talet – den kortvarigt höga inflationen 1951 i samband med Koreakrisen kanske inte påverkade inflationsförväntningarna så mycket och så länge som antas i beräkningen. Detsamma kan gälla den likaledes ganska kortvariga inflationsimpulsen år 1940 omedelbart efter andra världskrigets utbrott. I en beräkning av det reala avkastningskravet med hjälp av inflationsmedeltalen i diagram 4.5 kan det därför vara lämpligt att inte starta förrän år 1960.

I diagram 4.6 har utvecklingen av det reala avkastningskravet på obligationsmarknaden uppskattats med hjälp av den nominella marknadsräntan och den förväntade inflationen enligt diagram 4.5. Mätt på detta sätt har det reala avkastningskravet varit ungefär 2,3 procent i genomsnitt sedan 1960-talets början. Ryckigheten i början av 1990-talet hänger samman med de mycket kraftiga nomi-

nella räntesvängningarna under krisåren. Möjligen är den här använda metoden att mäta inflationsförväntningar inte tillräckligt flexibel för dessa år. Inflationsförväntningarna kan ha varierat mer och realavkastningskravet följaktligen ha varit mindre.

Diagram 4.6. Realt avkastningskrav på statsobligationer och BNP per arbetad timme 1960–2003

Procent per år.

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960 14 12 10

8

6

4

2

0

-2

realt avkastningskrav på 10 år

nominell årsränta till inlösen om 10 år

förväntad inflation

BNP per timme, medeltal 10 år bakåt

(från diagram 4.5)

(från diagram 4.4)

Källa: Frennberg & Hansson, op. cit. och SCB:s nationalräkenskaper. Det reala avkastningskravet har beräknats under förutsättning att den förväntade inflationen är lika med den genomsnittliga procentuella förändringen i konsumentprisindex under närmast föregående 10 år.

Produktivitetstillväxt och realt avkastningskrav

Bakom de krav på real avkastning som visar sig på kapitalmarknaden ligger de förväntningar som både kapitalplacerare och de som investerar i real produktion har på den ekonomiska tillväxten. Ett ofta använt antagande i långsiktiga analyser av samhällsekonomin är att realräntan, dvs. det avkastningskrav som etablerar sig på kapitalmarknaden är lika med BNP-tillväxten, något som av tradi-

tion ibland kallas ”den gyllene regeln”. Sambandet är visserligen av tveksam empirisk stabilitet. Detta gäller även om man som här använder BNP per timme, vilket torde vara rimligast. Det finns principiellt knappast anledning att tro att realräntan stiger om BNP-tillväxten tilltar enbart som resultat av fler förvärvsarbetande eller av fler arbetade timmar per förvärvsarbetande.

I diagram 4.6 visas också förändringarna i BNP per arbetad timme, beräknade i form av glidande medeltal 10 år tillbaka i tiden. Förändringen i BNP per arbetad timme står för den samhällsekonomiska produktivitetstillväxten. Genom att beräkna glidande 10-årsmedeltal erhålls ett mått som kan tolkas som marknadens förväntningar på produktivitetstillväxten i samhället, enligt samma synsätt med adaptiva förväntningar som ovan användes för att skapa ett mått på marknadens inflationsförväntningar.

BNP per timme ökade med nära 3 procent per år under perioden 1960–2003. Detta är något mer än det reala avkastningskrav på 2,3 procent som har skattats med hjälp av den nominella marknadsräntan och inflationsförväntningarna. Fram till 1980-talets början var avkastningskravet väsentligt lägre än trenden i BNP per timme. Den svenska kapitalmarknadsregleringen under denna tid, som innefattade placeringsplikt i stats- och bostadspapper, räntereglering och i princip förbud mot utländska placeringar, kan ha hållit avkastningskravet på en konstlat låg nivå. Under de senaste decennierna har det beräknade realavkastningskravet i stället överstigit produktivitetstrenden med en dryg procentenhet. Detta kan bero på kapitalmarknadens internationalisering. Andra länders högre tillväxttal och räntor kan ha drivit upp avkastningskravet på svenska obligationer när utländska värdepapper blivit ett alternativ för placerarna.

Om man utsträcker tidsperspektivet till perioden 1918–2003 finner man att den reala obligationsavkastningen nästan exakt överensstämt med tillväxten i BNP per timme, drygt 3 procent per år. I denna långa period ingår mellankrigstiden med dess tämligen fria internationella kapitalrörelser.

Mot bakgrund av de antaganden och den statistik som redovisats ovan, har utredningen stannat för att i UTÖ-modellen sätta det reala avkastningskravet på statsobligationer lika med den långsiktiga tillväxten i BNP per timme.

17

Detta kan visserligen upp-

17

Det kommer att finnas ”kortsiktiga variationer på lång sikt” i produktiviteten (BNP per timme), och man skulle principiellt ha skäl att bygga in en (stokastisk) modell för kortsiktiga variationer. Det antas emellertid att det finns en stabil relation mellan tillväxten i

fattas som ett konservativt antagande, förutsatt en förväntan att kapitalmarknaderna i framtiden förblir fria och internationaliserade och att den globala ekonomiska tillväxten kommer att överstiga tillväxten i Sverige. I UTÖ-modellen simuleras emellertid framtida förlopp med en tidshorisont på 75 år, då många strukturella och institutionella förändringar kan äga rum och om vilka vi inget vet. För 75 år sedan skrev man 1929, året för börskatastrofen i New York och sedan dess har minst sagt mycket annat hänt.

Den realiserade realavkastningen

Som påpekades ovan påverkas den faktiska avkastningen på en obligationsplacering av om den faktiska inflationen blir en annan än den som förväntats. Om den faktiska inflationen i efterhand visar sig överensstämma med den som förväntades, är den realiserade reala avkastningen lika med det reala avkastningskrav som ställdes. Blir inflationen högre än förväntat, urgröps obligationernas realvärde, så att den realiserade reala avkastningen blir lägre. Blir inflationen i stället lägre än förväntat, blir den realiserade reala avkastningen högre än avkastningskravet. I diagram 4.7 illustreras detta genom att den realiserade reala avkastningen på 10 åriga placeringar i statsobligationer ställs mot det förväntade avkastningskrav på 10åriga statsobligationer som beräknats ha gällt 10 år tidigare.

Diagrammet visar som ett extremt exempel att den realiserade realavkastningen på statsobligationer perioden 1990–2000 var så hög som 12 procent per år. Det höga talet förklaras av att inflationen avtog mycket snabbare än förväntat under 1990-talet. Realavkastningen blev långt högre än vad som rimligen kan ha förväntats på marknaden – det reala avkastningskravet beräknas ha varit kring 4 procent vid tioårsperiodens början. Under 1970-talet gick förväntningsfelen i motsatt riktning. Perioden 1970–1980 var den realiserade realavkastningen negativ, minus 4 procent per år, ca 6 procentenheter under det beräknade avkastningskravet.

produktiviteten och pensionssystemets inkomstindex. Inkomstindex antas konstant växa 0,3 procentenheter långsammare än produktiviteten. De 0,3 procentenheterna svarar mot ett antagande om långsiktig nedgång i de förvärvsarbetandes medelarbetstid (inkomstindex återspeglar årsinkomster, inte timinkomster) och ett antagande om konstant vinstandel i ekonomin. Pensionssystemet är som tidigare nämnts så konstruerat att dess balanstal i huvudsak inte påverkas av parallella förändringar i kapitalavkastning och inkomstindex. Detta gör att simuleringarnas resultat inte påverkas av vare sig lång- eller kortsiktiga variationer i produktivitetstillväxten.

Diagram 4.7. Realiserad avkastning och realt avkastningskrav på statsobligationer 1960–2003

Procent per år.

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960 12 10

8

6

4

2

0

-2

-4

realt avkastningskrav på 10 år för 10 år sedan

realiserad årlig real

avkastning på 10 år

Källor: se diagram 4.6.

Konsekvensen av dessa iakttagelser är att det inte räcker med antagandet om att marknadens reala avkastningskrav är lika med en långsiktig ökning i BNP per timme på 2,3 procent för att kunna skriva fram den totala realavkastningen på fondens obligationsinnehav. Man behöver också beakta den faktiska inflationsutvecklingen under framskrivningsperioden. Detta kräver en modell som avbildar hur den faktiska inflationen svänger kring sitt förväntade värde.

Mer konkret förutsätts den realiserade reala avkastningen på fondens obligationer bestämmas på föl jande sätt:

18

1. Den förväntade realavkastningen i procent är lika med den reala tillväxten i BNP per arbetad timme, ett konstant procenttal.

19

18

Beräkningarna sker multiplikativt, trots att de här för enkelhets skull approximativt beskrivs som additioner eller subtraktioner. Med uttryck av typen ”summan av x procent och y procent” avses i verkligheten beräkningen

100

]. 1 )

100 /

1 ( )

100 /

1 [(

+ ⋅

+

⋅

y

x

19

Buffertfonden placerar även i privata obligationer som är förenade med en viss kreditrisk och därför har något högre ränta än statsobligationer. Delvis motsvaras den högre räntan av

2. Den förväntade inflationen i procent bestäms som successiva medeltal av de vid en viss tidpunkt närmast förflutna 10 årens faktiska inflation. Den faktiska inflationens förlopp över tiden bestäms i en särskild stokastisk simuleringsmodell (som redovisas i det följande).

3. Den nominella räntan på 10 års sikt vid varje tidpunkt är summan av (1) och (2).

4. Marknadsvärdets förändring under året bestäms av årets förändring i (3), med ombytt tecken, multiplicerat med obligationsstockens återstående löptid mätt i antal år.

20

5. Den totala avkastningen under året är summan av (3) och (4).

6. Den reala avkastningen är (5) minus den faktiska inflationen (se vidare nedan).

Inflationens variationer

Inflationen är, liksom sysselsättningen, en målvariabel för den ekonomiska politiken, men påverkas i hög grad också av omständigheter som ligger utanför politikens omedelbara kontroll. För närvarande har Sverige ett inflationsmål på 2 procent per år, med en tillåten variation på en procentenhet uppåt och nedåt. Under de senaste åren har detta mål upprätthållits väl och den årliga inflationen har ofta legat i underkant av (och ibland nedanför) det målsatta intervallet. Förutsatt att inflationsmålet på 2 procent kommer att ligga fast i framtiden och att det också kommer att kunna hållas ganska väl, skulle man modellmässigt kunna bestämma inflationen I

t

under år t på följande sätt (i procent):

(4.4) I

t

= 2 + e

t

kapitalförluster som uppstår. Även i efterhand brukar dock en viss riskpremie realiseras, som beror på riskaversion, dvs. att placerarna kräver en riskpremie som är större än de förväntade kapitalförlusterna. För utländska obligationer kan på samma sätt krävas en högre ränta som täcker valutakursrisker. Här antas i princip att dessa riskpremier, liksom inflationsriskpremien, är konstanta. För aktier spelar riskpremier en viktig roll i kalkylerna (se vidare nedan).

20

där

a är den antagna återstående löptiden (antal år) och

är den

nominella räntan år

t. Den ökning i marknadsvärdet för diskonteringspapper (där räntan helt

eller delvis erhålls genom att pappret emitteras till underkurs), som enbart beror på att inlösentidpunkten kommit ett år närmare, behandlas som ränta, punkt (3). I verkligheten sker marknadsvärdenas bestämning på ett mer komplicerat sätt än vad som här finns anledning att gå in på.

)

(

1

⋅

t

t

t

N

N

a

V

t

N

där e

t

är en normalfördelad slumpterm

21

med medelvärdet 0 och en

standardavvikelse på 0,7 procentenheter. Med ett sådant samband skulle den årliga inflationen under ca 85 procent av åren ligga inom det målsatta intervallet 1 till 3 procent.

Mot bakgrund av den ekonomiska historien kan en sådan inflation te sig både osannolikt låg och osannolikt stabil under simuleringsperiod som är 75 år lång:

1920–

1959

1960– 2003

Nuvarande penning- politiska regim

Medelvärde 1,4 5,6 2,0 Standardavvikelse 6,8 3,6 0,7

Under perioden 1920–1959 var genomsnittsinflationen låg men uppvisade kraftiga årliga variationer. Åren 1940 och 1952 var inflationen långt över 15 procent på grund av världspolitiska händelser – andra världskrigets utbrott respektive Koreakriget. Perioden mellan 1920 och 1933 kännetecknades av nästan kontinuerliga prisfall – deflation – på sammanlagt nära 45 procent. Rekordår var 1921 och 1922 med en deflation på 25 respektive 13 procent.

Sedan år 1960 har inflationen varit 5,6 procent per år och det har knappt förekommit några perioder med deflation. Både 1970- och 1980-talen utmärktes dock av högre inflation, under flera år betydligt över 10 procent. Variationerna var dock mycket mindre än under åren 1920–1959 – standardavvikelsen för åren 1960–2003 var bara ungefär hälften så stor – men det är ändå långt kvar ned till en standardavvikelse på 0,7 procentenheter.

Ett av skälen till att inflationens variabilitet varit lägre under de senaste årtiondena jämfört med i äldre tider kan vara att konsumtionen i större utsträckning numera består av tjänster. Tjänstepriserna är mer trögrörliga än varupriserna, de senare är känsligare för internationella kriser och för konjunkturbetingade variationer i lagerhållning. Tjänstepriserna bestäms i hög grad av den inhemska löneutvecklingen.

En framtida återgång till högre varuandel i konsumtionen är inte trolig. En rimlig övre gräns för inflationens variabilitet skulle kunna vara den som rådde perioden 1960–2003, då standardavvikelsen var

21

Beträffande normalfördelningen, se avsnitt 4.2.2.

3,6 procentenheter. Det vore dock enligt utredningens mening att tillmäta den nuvarande svenska penningpolitiska regimen en låg trovärdighet (eller kort varaktighet) om det medeltal och den variabilitet som inflationen hade perioden 1960–2003 skulle användas i utredningens simuleringsmodell. Å andra sidan avser UTÖmodellens simuleringar förlopp på 75 år, en mycket längre period än 1960–2003. Under så lång tid kan mycket komma att förändras. Som en kompromiss har utredningen valt att låta den genomsnittliga inflationen i UTÖ-modellen uppgå till 2 procent per år (dvs. det aktuella inflationsmålet) samtidigt som inflationens standardavvikelse i relation till medeltalet blir samma som under åren 1960–2003. Detta antagande skulle ge en standardavvikelse på 1,3 procentenheter.

Vid bestämningen av inflationen behöver man dock på samma sätt som för sysselsättningen beakta att de årliga inflationstalen är tidsmässigt beroende av varandra. Ett år med hög inflation tenderar att följas av ett ytterligare år med hög inflation, och vice versa. Detta beror på att de bakomliggande ekonomiska förloppen sträcker sig över flera år. Ett nytt år startar inte med tomt pappersark.

Däremot är det knappast befogat att – till skillnad mot i sysselsättningssambandet – bygga in en ”mean reversion”-mekanism. Priser är nominella storheter, och det finns inga reala restriktioner för deras nivå uppåt eller nedåt. Inte ens efter en hyperinflation eller en hyperdeflation finns det något som säger att priserna skulle återvända till ursprungsnivån, innan en utveckling med mer normala inflationstal tar vid. Inflation är mer att likna vid ett byte av valuta.

Den inflationsmodell

22

som utredningen använt är:

(4.5)

t

t

t

e I I +

) 0 , 2 ( 7360 , 0 0 , 2

1

där är inflationen föregående år. Koefficienten 0,7360 innebär ett kraftigt tidsmässigt beroende. Innebörden är att en extra inflation på 1 procent under ett år tenderar att följas av en extra inflation på 0,736 procent nästa år. Tillägg av fler tidsförskjutna värden gav inget signifikant tillskott till ekvationens förklaringsförmåga. Standardavvikelsen för slumptermen blir med modell (4.5) ovan 0,871 procentenheter i stället för 1,3. Genom att tillföra en variabel som utgörs av föregående års inflation har alltså en stor del av det synbara slumpinflytandet kunnat förklaras.

1

t

I

Att slumptermen antas vara normalfördelad är en vanlig approximation av verkligheten. Sannolikheterna för avvikelser uppåt och nedåt är med en normalfördelning symmetriska. Möjligen vore det mer realistiskt att använda en sned sannolikhetsfördelning, där sannolikheten för stora negativa avvikelser är mindre än sannolikheten för positiva avvikelser av numeriskt samma storlek. Ett motiv för detta vore att priserna kan antas vara trögrörligare nedåt än uppåt. En sådan modifikation av modellen har dock bedömts vara av begränsat värde. Valet av sannolikhetsfördelning är under alla omständigheter subjektivt.

Det kan nämnas att simuleringar av inflationen ger negativ inflation (dvs. deflation) under knappt 6 procent av åren. Inflationsmålets intervall 1–3 procent under- eller överskrids under drygt 40 procent av de simulerade åren. Att det sker så pass ofta är en direkt konsekvens av att inflationens standardavvikelse i relation till medeltalet antagits bli samma som under åren 1960–2003.

22

Ekvationen har konstruerats på följande sätt. För den historiska utvecklingen 1960–2003 har beräknats inflationens avvikelser från medeltalet, dvs.

I

t

– 5,6. Dessa avvikelser har

multiplicerats med 0,36 – relationen mellan inflationsmålet på 2,0 procent och det registrerade medeltalet 5,6 för 1960–2002. Detta är den angivna kompromissen och resultatet kallas

i :

.

Denna variabel har den önskade standard-

avvikelsen 1,3 procentenheter; 0,36 gånger 3,6. För att beakta det tidsmässiga beroendet har följande ekvation skattats:

t

0 , 2

36 , 0 ) 6 , 5

(

36 , 0

=

⋅

=

t

t

t

I

I

i

t

t

t

e

i

i

+

⋅

=

7360 , 0

(7,13)

med standardavvikelsen 0,871. Eftersom modellens förväntade inflation skall vara 2 procent modifieras ekvationen till:

t

t

t

e

I

I

+

⋅

+

=

) 0 , 2

(

7360 , 0 0 , 2

1

.

4.4 Avkastningen på börsaktier

En betydande del av buffertfonden placeras i börsaktier. I detta avsnitt beskrivs hur aktieavkastningen skrivs fram i UTÖ-modellen.

På samma sätt som i de föregående avsnitten om sysselsättningen och obligationsavkastningen sammanfattas först utredningens slutsatser om lämpliga antaganden. Därefter utvecklas motiven för modellantagandena mer i detalj tillsammans med tillgängligt empiriskt underlag.

4.4.1 Antaganden om aktieavkastningen i UTÖ-modellen

Den reala avkastningen på börsaktier antas i UTÖ-modellen vara 4,5 procent per år. Avkastningen utgör summan av direktavkastning (utdelningar till aktieägare) och real tillväxt i marknadsvärdena. Den antagna realavkastningen är klart lägre än de dryga 6,5 procent per år som uppnåddes under 85-årsperioden 1918–2003 och mindre än hälften av avkastningen under de senaste tre decennierna.

Bakom det relativt låga avkastningsantagandet ligger att utredningen förutsätter en lägre riskpremie än den historiskt realiserade. Den förväntade riskpremien är den extra avkastning som investerare tror sig få vid placeringar på aktiemarknaden jämfört med avkastningen på placeringar utan kreditrisk, t.ex. statsobligationer. Riskpremien antas vara 2,2 procentenheter utöver det reala avkastningskravet på statsobligationer. Det sistnämnda har enligt avsnitt 4.3 långsiktigt antagits vara 2,3 procent.

Under perioden 1950–2003 realiserades en skillnad i avkastning på ca 6 procentenheter mellan aktier och obligationer. Mycket talar för att den höga aktieavkastningen sedan 1950-talets början var resultat av mer gynnsamma betingelser för världsekonomin än förväntat. Det finns dessutom skäl att tro att avkastningskraven på aktieplaceringar har minskat under loppet av de senaste femtio åren. Risktagandet för den som placerar i aktier har reducerats av att utbudet av aktier blivit alltmer diversifierat, det har tillkommit nya placeringsalternativ i form av aktiefonder och de administrativa kostnaderna i samband med aktiehandel har långsiktigt varit sjunkande.

Under den av världskrig och andra olyckor drabbade perioden 1918–1950 var aktieavkastningen lägre än de avkastningskrav

placerarna ställde vid första världskrigets slut. Den realiserade aktieavkastningen under perioden fram till 1950 var t.o.m. lägre än obligationsavkastningen.

Den reala aktieavkastningen varierar mycket kraftigt år från år. Den ackumulerade avkastningen kan under ganska långa perioder avvika från den trend som råder på mycket lång sikt. Detta har inte minst iakttagits under de senaste decennierna. För att kunna simulera olika tidsförlopp för den årliga aktieavkastningen – inom den restriktion som det långsiktiga antagande lägger – har utredningen skattat ett stokastiskt samband, där den ackumulerade reala avkastningens avvikelse (i logaritmiska tal) från den antagna långsiktiga trenden beror på avvikelserna under de närmast föregående två åren och en normalfördelad slumpterm:

t

t

t

t

e w w w + ⋅

2

1

log 2176 , 0 log 0580 , 1 log

där är den ackumulerade realavkastningens avvikelse från trenden och e

t

w

t

är en normalfördelad slumpterm med en standardav-

vikelse på 19,3 procentenheter. Det summerade inflytandet av de tidsförskjutna avvikelserna är mindre än ett (0,84). Detta innebär att sambandet innefattar ”mean reversion”, vilket betyder att om avkastningen genom slumptermen e

t

under ett år avviker från lång-

siktiga trenden återvänder den ackumulerade avkastningen ändå till slut till denna.

4.4.2 Analys och empirisk bakgrund

Aktier har i motsats till obligationer inget bestämt framtida inlösenvärde och ingen på förhand utlovad avkastning. Aktieköparna försöker kompensera sig för denna större osäkerhet genom högre krav på förväntad avkastning, en riskpremie. Begreppet riskpremie grundar sig teoretiskt på att placerare antas ha vad som brukar kallas riskaversion. Den negativa upplevelsen av att eventuellt förlora ett visst belopp uppvägs inte helt av den positiva upplevelsen av att man lika väl kan komma att tjäna ett lika stort belopp. Om sannolikheten för att förlora en summa pengar är lika stor som sannolikheten att vinna samma summa, föredrar placeraren ett alternativ som ger ett säkert nollresultat. Först om den förväntade vinsten av en osäker placering överstiger vinsten av den säkra med viss marginal – riskpremien – görs placeringen.

Finansmarknadsexperterna är oense om hur hög den förväntade riskpremien just nu är hos aktörerna på aktiemarknaden. Det är även omdiskuterat hur hög den har varit historiskt. Man kan alltid i efterhand mäta den realiserade riskpremien genom att beräkna skillnaden mellan uppnådd aktieavkastning och en säker avkastning räknat från en viss historisk tidpunkt. Men det är svårt att ta reda på vad kravet på riskpremie var vid denna tidpunkt. Den kan ha varit både lägre och högre än den realiserade. Många anser att den höga aktieavkastning som uppnåtts i de västliga marknadsekonomierna sedan början av 1950-talet varit högre än vad som då förväntades. Samtidigt finns det experter som hävdar att de långsiktiga förväntningar som nu råder nu kan vara ännu lägre. Några skäl till detta kommer att nämnas i det följande.

Aktieavkastning i historiskt perspektiv

Den reala avkastningen på svenska börsaktier under 85-årsperioden 1918–2003 har beräknats till 6,6 procent per år.

23

Dessa beräkningar

förutsätter att erhållna utdelningar löpande återinvesteras på börsen. Avkastningstalen omfattar alltså både direktavkastning och kurstillväxt. Den årliga variationen i avkastningen – volatiliteten med finansekonomiskt språkbruk – har varit synnerligen stor. Som framgår av diagram 4.8 har den reala avkastningen under åtskilliga år varit högre än 40 procent samtidigt som den under många andra år varit negativ på mer än 20 procent.

Ofta brukar sägas att en 10-årsperiod är så pass lång att man kan räkna med en någorlunda stabil aktieavkastning. Men i aktiesammanhang är tio år en ganska kort period. Under de åtta 10-årsperioder som gått sedan 1923 har den svenska börsens realavkastning varierat mellan 2,1 och 11,6 procent per år:

1923–1933 4,2 1963–1973 2,1 1933–1943 6,7 1973–1983 11,6 1943–1953 6,2 1983–1993 8,7 1953–1963 9,8 1993–2003 10,1

Under perioden 1983–2003 var den genomsnittliga realavkastningen närmare 10 procent per år, eller nästan dubbelt så hög som

23

Den viktigaste källan till långa serier av avkastningsberäkningar för Sverige är Frennberg & Hansson, op. cit.

avkastningen under 60-årsperioden 1923–1983.

24

Fram till det

världsomfattande börsfallet år 2000 hade Stockholmsbörsen under 20 år haft högre avkastning än alla stora börser i världen (se tabell 4.2). Börsfallet som följde blev i gengäld kraftigare i Sverige än på de flesta andra håll, med undantag av Tyskland.

Ser man till hela det dryga halvseklet 1950–2002 har avkastningen på den svenska börsen varit ungefär lika stor som på börserna i USA, Japan och de största europeiska länderna – i trakten av 7 procent. Italien har haft låg avkastning under denna långa period. I Japan har tidsprofilen avvikit kraftigt från övriga länder. Åren 1950–1979 var Tokyobörsen den utan jämförelse mest expansiva i världen och realavkastningen var nästan dubbelt så hög som i USA. Den kraftigt negativa japanska realavkastningen 1990–2002 blev sedan huvudorsak till att ”världsbörsens” realavkastning blev så låg som 1,8 procent per år denna period.

Tabell 4.2. Real avkastning på börsaktier i några länder 1950–2002

Procent per år.

1950–1979 1980–1989 1990–2000 1990–2002 1950–2002

Sverige 4,4 23,0 12,4 5,1 7,6 Danmark 2,9 16,7 7,9 5,5 6,0 Storbritannien 6,1 15,5 9,3 5,1 7,6 Tyskland 8,1 13,9 7,5 0,7 7,3 Frankrike 5,3 15,4 10,3 4,8 7,0 Italien 1,9 14,4 6,3 1,2 4,0 USA 6,7 11,0 11,4 6,8 7,5 Australien 4,8 8,5 8,1 7,6 6,2 Japan 12,7 18,0 -7,1 -8,7 8,0

”Världsbörsen” (16 länder) 7,6

13,5

5,4

1,8

7,2

Källor: Dimson, Elroy, Marsh, Paul & Staunton, Mike, Triumph of the Optimists: 101 Years of Global Investment Returns, Princeton University Press, 2002 och Dimson, Elroy, Marsh, Paul & Staunton, Mike, Global Evidence on the Equity Risk Premium, The Journal of Applied Corporate Finance Vol.15, No. 4, 2003.

24

Volatiliteten, mätt som den årliga standardavvikelsen kring den genomsnittliga avkastningen, har varit ca 22 procentenheter. Den höga volatiliteten gör det svårt att statistiskt styrka hypotesen att det skedde ett trendbrott i den reala avkastningen i början av 1980-talet.

I diagram 4.8 visas dels den reala totalavkastningen, dels direktavkastningen på svenska börsaktier 1920–2003. Direktavkastningens (aktieutdelningarnas) andel av den totala avkastningen har fallit långsiktigt. Det skedde en särskilt kraftig och varaktig minskning vid 1980-talets början. Sedan dess har direktavkastningen genomsnittligt bara motsvarat drygt 2 procent av företagens börsvärde.

Direktavkastningens nedgång speglar att börsvärdet har stigit i förhållande till de utdelningsbara vinsterna. Detta mäts i termer av s.k. P/E-tal.

25

Dessa har ökat och är fortfarande höga även efter den

nedgång som skedde år 2002 (tabell 4.3). Trots den låga direktavkastningen har utdelningarna, räknade i procent av den utdelningsbara vinsten, varit mycket stora under senare år.

Diagram 4.8. Årlig real avkastning på svenska börsaktier 1920–2003

Procent.

2000

1990

1980

1970

1960

1950

1940

1930

1920 70 60 50 40 30 20 10

0

-10

-20

-30

-40

Direktavkastning

Total avkastning

Källa: Frennberg & Hansson, op. cit.

25

På engelska price-earnings ratio, vilket försvenskats till P/E-tal.

Tabell 4.3. P/E-tal, utdelningsprocent och direktavkastning 1964–2003

1964–

1973

1974– 1983

1984– 1993

1994– 2003

2001 2002 2003

P/E-tal (1)

10,0 7,9 8,3 15,3 25,7 15,4 16,8

Utdelningsprocent (2) 38,4 33,5 20,6 36,7 66,0 57,1 51,8 Direktavkastning (3) 4,0 4,7 2,7 2,6 2,1 2,4 3,9

(1) Börsvärde vid årets slut i relation till årets nettovinst. (2) Årets utdelning i procent av årets nettovinst. (3) Årets utdelning i procent av börsvärdet vid föregående års slut. Källor: Frennberg & Hansson, op. cit., Affärsvärlden, SCB:s nationalräkenskaper; bearbetningar.

En reservation som gäller både utdelningsprocenten och P/E-talen i tabell 4.3 är att nettovinsten (som beräknats med hjälp av SCB:s nationalräkenskaper) härrör från produktion inom Sveriges gränser, medan börsvärde och utdelning avser företagen på den svenska börsen. Många börsföretag bedriver omfattande verksamhet även utomlands, samtidigt som det finns produktion i Sverige som utförs av företag som inte är börsnoterade här.

Avkastningskrav och riskpremier

Börsvärdenas utveckling beror till stor del på marknadens avkastningskrav, dvs. den avkastning placerarna förväntar sig. Relationen är i princip enkel. Vid en given framtida utveckling av vinsterna finns det i utgångsläget en jämviktsnivå för börskapitalet. Jämviktsnivån är den nivå vid vilken de framtida vinsterna ger en avkastning på aktiekapitalet som är lika med avkastningskravet. Aktiernas marknadsvärden antas anpassa sig till denna jämviktsnivå.

I verkligheten råder det stor osäkerhet om det framtida vinstflödet. Det innebär att marknadsvärdena kan avvika både kraftigt och länge från jämviktsnivån. En enskild aktör vet inte heller vilket avkastningskrav som i genomsnitt råder på marknaderna. Som nämnts är det även omdebatterat vad avkastningskravet har varit historiskt.

Avkastningskravet ställs vanligen i form av en förväntad riskpremie, en avkastningsmarginal ovanför en någorlunda riskfri ränta som aktieplacerarna alternativt kan erhålla. Ett sätt att mäta den förväntade riskpremien är att göra enkäter till professionella

placerare och experter. Enkätresultaten har dock en stark och kanske överdriven tendens att variera med det dagsaktuella läget på börsen.

26

Ett annat tillvägagångssätt är att utgå från den realiserade riskpremien, den skillnad som under en historisk tidsperiod kan konstateras mellan aktieavkastningen och avkastningen på t.ex. statsobligationer. Obligationer som behålls löptiden ut kan anses ge en säker avkastning i nominella termer. Man kan också jämföra aktieavkastningen med en ränta som är nominellt säker även på kort sikt, t.ex. rullande placeringar i korta statsskuldväxlar.

Med tanke på den höga volatiliteten i aktieavkastningen måste mätningar av realiserade riskpremier vara långsiktiga. Även perioder på 10 eller till och med 20 år är ganska korta i sammanhanget. Som framgår av diagram 4.9 kvarstår en påtaglig ryckighet i den realiserade riskpremien vid en siktlängd på 10 år.

Inte ens dataserier för mycket långa perioder ger entydiga indikationer. Uppskattningarna är känsliga för val av begynnelse- och slutår. En genomsnittlig skillnad i avkastning mellan aktier och statsobligationer på 3,5 à 4 procentenheter är dock en rimlig skattning för tiden från 1920-talet fram till idag.

Riskpremier på liknande eller ännu högre nivåer har för de senaste 80 åren uppmätts i ett flertal västliga industriländer. För USA har en realiserad riskpremie på nära 5 procentenheter under perioden 1920–2003 registrerats. Men flera internationellt ansedda ekonomer har under senare tid hävdat att tal i denna storleksordning är missvisande höga, både som skattning av den riskpremie som kan krävas för framtiden och som mått på vad den förväntade riskpremien varit historiskt.

Skäl för detta är inte i första hand bristande mätprecision till följd av kortsiktiga och slumpartade variationer. Istället pekar ekonomerna på andra omständigheter såsom s.k. överlevnadsbias i valet av länder som man beaktar. Om urvalet av länder i tabell 4.2 hade bestämts på förhand redan för 100 år sedan, skulle det ha omfattat Polen, Ryssland och Kina, där aktiebörserna sedermera upphörde att existera, vidare Argentina och Uruguay, där utvecklingen under 1900-talet inte alls motsvarade de förväntningar som en gång ställdes. I efterhand är det de länder som lyckades över förväntan – däribland USA, Storbritannien, Tyskland och Japan – som tas med i den ekonomisk-historiska analysen. I framtiden kommer nya

26

Se exempelvis Ilmanen, Antti, Expected Returns on Stocks and Bonds, The Journal of Portfolio Management, Winter 2003 eller Dimson, March & Staunton (2003) op. cit.

lyckosamma länder att göra entré i detta slags tabeller. Andra kan falla bort eftersom de förlorar sin ställning i världsekonomin och blir ointressanta.

Diagram 4.9. Realiserad riskpremie för börsaktier mot statsobligationer

Procentenheter per år, årsvis och för rullande 10-årsplacering.

2000

1990

1980

1970

1960

1950

1940

1930

1920 50 40 30 20 10

0

-10

-20

-30

-40

-50

Årsvis

10 års rullande medeltal

(80,1)

Källa: Frennberg & Hansson, op. cit.

I de ekonomiskt framgångsrika västerländska marknadsekonomier som vanligen studerats är det särskilt under perioden efter andra världskrigets slut som de realiserade riskpremierna varit höga. Detta kan ställas mot de mer pessimistiska förväntningar som rådde efter andra världskrigets slut. Då fruktades allmänt en efterkrigsdepression. Denna uteblev emellertid, och tillväxten i de västliga industriländerna blev i stället rekordartat hög. De teknologiska genombrotten fortsatte i USA och teknikspridningen till andra länder accelererade. Det europeiska återuppbyggnadsarbetet blev lyckosamt, inte minst tack vare Marshallplanen, och bidrog kraftigt till tillväxten. Fred och ekonomiskt samarbete i Västeuropa grundlades med Kol- och stålunionen, som sedan utvecklades till Euro-

peiska unionen. Tullar och andra handelshinder avvecklades också inom ramen för dåvarande GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) och de s.k. Kennedyrundorna.

Allt tyder på att utvecklingen i de framgångsrika länderna kraftigt överträffade de ställda förväntningarna och därmed att den riskpremie som realiserades blev högre än den som placerarna krävde i början av efterkrigstiden.

Har riskpremien sjunkit?

En slutsats av den ekonomisk-historiska analysen är alltså att den förväntade riskpremien för femtio år sannolikt var lägre än den som kom att realiserats. Dessutom finns det skäl att tro att den förväntade premien har sjunkit under 1900-talet. Om den förväntade riskpremien går ner, t.ex. därför att aktieplaceringar upplevs ha blivit mindre riskabla, kan följden bli paradoxalt nog bli att den realiserade riskpremien blir högre under en ganska lång övergångsperiod. Om aktieplaceringar upplevs ha blivit mindre riskabla, ökar nämligen efterfrågan på aktier i förhållande till säkra placeringsalternativ. Detta höjer börskursernas nivå och medför temporärt en höjd avkastning till följd av kapitalvinster.

En rad praktiska omständigheter har bidragit till att aktieägandets risker är mindre idag än vad de var under tidigare decennier under 1900-talet. Diversifiering av en aktieportfölj har underlättats av att det finns aktier i fler branscher och fler företag att välja mellan. Väsentligt är också att kostnaden för den breda allmänheten att investera i diversifierade aktieportföljer i det långa loppet minskat genom inrättandet av aktiefonder.

27

Det konventionella sättet att i efterhand uppskatta den realiserade riskpremien är att beräkna summan av direktavkastningen (i procent av börsvärdet) och börsvärdets reala tillväxt. En alternativ metod, som kan komma närmare den förväntade riskpremien om avkastningskravet har sjunkit långsiktigt, är att utgå från summan av direktavkastning och utdelningarnas reala tillväxt.

28

Med

denna beräkningsmodell elimineras den övergångsvisa reala börs-

27

För investeraren är det naturligtvis nettopremien (efter avdrag av olika hanteringskostnader) som är relevant. Denna faktors betydelse har diskuterats bl.a. i Diamond, Peter A., What Stock Market Returns to expect for the Future?, Social Security Bulletin, Vol 63, No. 2000.

28

En sådan modell har förordats av bl.a. Fama, Eugene F., & French, Kenneth, R. (2002), The Equity Premium, Journal of Finance 57, April 2002.

tillväxt som är resultat av den förväntade riskpremiens fallande tendens. På detta sätt har riskpremien i USA för 1951–2000 uppskattats till ca 2,5 procentenheter, medan den med det konventionella sättet att räkna blir över 6 procentenheter.

En variant på den alternativa metoden, som är att föredra om det skett förändringar i företagens utdelningspolitik, är att basera den förväntade riskpremieskattningen på summan av direktavkastning och vinsternas reala tillväxt. I USA har utdelningar delvis kommit att ersättas av återköp av aktier från aktieägarna. I princip påverkar utdelningspolitiken bara den totala avkastningens fördelning mellan direktavkastning och kurstillväxt. Varianten ger en något högre förväntad riskpremie än utdelningsmodellen men ändå klart lägre än den som ges av den konventionella beräkningsmeto den.

29

Slutsatsen är att ”den förväntade riskpremien sjunkit på ett sätt som inte var förväntat vid 1950-talets början”.

De två alternativa beräkningsmetoderna har av utredningen tillämpats på svenska förhållanden. Dessa försök har dock inte givit lika tydliga resultat som för USA. Det skulle kunna betyda att avkastningsförväntningarna – i motsats till i USA – inte avtagit i Sverige. Förväntningarna kan exempelvis ha påverkats positivt av den svenska kapitalmarknadens avreglering i slutet av 1980-talet. Dessförinnan var det inte tillåtet för utlänningar att köpa svenska börsaktier eller för svenskar att köpa utländska aktier, och vidare var de svenska finansinstitutens rätt att hålla aktier kraftigt begränsad.

Antaganden om den framtida aktieavkastningen

Under efterkrigstiden har riskpremier för aktier på över 6 procentenheter realiserats i Sverige och många andra marknadsekonomier. Dessa premier har troligen betydligt överträffat de förväntningar som rådde efter andra världskrigets slut. Samtidigt finns det som utvecklats ovan skäl att tro att den förväntade riskpremien successivt har sjunkit sedan dess. Internationella placerare och finansekonomer är oense om hur hög den förväntade riskpremien är för närvarande – uppfattningarna ligger i ett brett intervall mellan 1 och 4 procentenheter.

29

Med den variant som bygger på vinsttillväxten får Fama & French, op. cit., beroende på ytterligare förutsättningar, nivåer på mellan 3,5 och 4 procentenheter.

Det finns numera knappast någon anledning att anta att riskpremierna för svenska börsaktier skulle avvika från dem som råder i omvärlden, i varje fall så länge de nuvarande globaliserade kapitalmarknaderna består.

Utredningen har som sitt huvudantagande stannat för en förväntad riskpremie på 2,2 procentenheter utöver den förväntade realavkastningen på statsobligationer. Detta innebär att realavkastningen överstiger den reala ökningstakten i inkomstindex med 2,5 procentenheter.

Modeller för kortsiktiga svängningar i aktieavkastningen

Eftersom volatiliteten hos aktier är mycket betydande, behöver modellen även förses med ett samband som kan avbilda de årliga fluktuationerna. De simulerade temporära avvikelserna i obligationsavkastningen förutsätts inte återverka på utvecklingen av den årliga aktieavkastningen. Man kan visserligen tänka sig en negativ korrelation på kort sikt mellan obligationsräntan och aktiepriserna.

30

Om räntan är hög, kan exempelvis efterfrågan och priser på

aktier tänkas bli låga och omvänt. Det har dock visat sig svårt att påvisa någon kraftigare sådan korrelation under en lång historisk period, i varje fall när analysen baseras på årsdata.

Det görs ibland gällande att aktieavkastningens utveckling är rent slumpmässig och att den ackumulerade avkastning som kan uppnås på ett eller par decenniers sikt är resultat av en s.k. ”random walk”-process. En återblick på diagram 4.8 ger också intryck av att rörelserna har mycket slumpmässighet i sig. De reala avkastningstalen har en standardavvikelse på 21,6 procentenheter. Det betyder att så stora eller större avvikelser från det långsiktiga genomsnittet på ca 7 procent har varit vanliga.

Tre olika slumptalsserier har dragits för att illustrera vad en renodlad ”random walk”-process skulle innebära med en årsavkastning som är statistiskt normalfördelad med ett medelvärde på 7 procent och en standardavvikelse på 21,6 procentenheter. På så sätt simuleras alternativa reala aktieavkastningar för perioden 1960–2003. Antagandet om normalfördelning innebär bl.a. att avkastningen under ett år är oberoende av avkastningen under föregående år (och

30

Finansmarknadsaktörerna är noga med att beakta korrelationer av detta slag. De finner att korrelationerna kan variera kraftigt över tiden och även att de mycket ofta är positiva. Det är svårt att ange en korrelation som kan användas under en flera decennier lång simuleringsperiod.

alla andra år). De ackumulerade resultaten blev följande, i procent per år:

Simulering 1 -0,2 Simulering 2 4,8 Simulering 3 12,7 Faktisk avkastning 7,8 (1960–2003)

Den historiska analysen visar visserligen att den genomsnittliga reala avkastningen kan skifta kraftigt mellan olika perioder – också långa sådana. Men de ovan simulerade olikheterna över en period av 43 år verkar ändå överträffa verkligheten. ”Random walk”-modellen måste sättas i fråga. Det finns även teoretiska skäl för detta. En sådan modell kan sägas ge upphov till ”spekulationsbubblor” av i princip oändlig längd. Efter att exempelvis simulering 3 givit upphov till en avkastning på 12,7 procent per år under 43 år (ett realt 171-faldigande av kapitalet!), finns det inget i modellen som säger att avkastningen därefter förväntas bli lägre än de på lång sikt förväntade 7 procenten. Den framtida avkastningen förväntas alltid bli 7 procent, oavsett vad den har varit under tidigare år.

Mer rimligt är att söka efter en föreställningsvärld där man visserligen accepterar att avkastningen – av vad som liknar slumpmässiga skäl – kan avvika kraftigt och länge från en förväntad utveckling, men där den förr eller senare återgår till en långsiktig trend, ”mean reversion”. Utredningen har valt en modell med den egenskapen.

31

I diagram 4.10 visas index för den ackumulerade reala totalavkastningen (”avkastningsindex”) sedan år 1918 tillsammans med en långsiktig trend.

32

Där visas också avkastningsindex’ avvikelser

från trenden under år t. Det faktiska index har härvid satts i relation till trenden:

t

w

*

/

t

t

t

W W w = ,

där är det faktiska avkastningsindex och

W är trenden. Med

hjälp av dessa trendavvikelser w

t

W

*

t

t

har ett s.k. autoregressivt schema

skattats (i logaritmiska tal):

31

Antagandet är en parallell till det antagande som gjorts om sysselsättningens avvikelser från den långsiktiga trenden (se avsnitt 4.2.2).

32

En exponentiell trend av formen

log

där

W

är trenden för index för

den ackumulerade reala totalavkastningen.

t b

b

W

t

1

0

*

log

+

=

*

t

(4.6)

t

t

t

t

e w w w + ⋅

2

1

log 2176 , 0 log 0580 , 1 log

Koefficienterna för båda de tidsförskjutna avvikelserna är starkt statistiskt signifikanta. Deras summa är mindre än ett (0,8404). Det innebär att om en slumpmässigt betingad avvikelse uppstår, kommer avkastningsindex att så småningom återgå till den trend som den avvek från, om ingen ny slumpmässig avvikelse uppkommer. Standardavvikelsen för slumptermen är 19,3 procentenheter.

t

e

Diagram 4.10. Index för den ackumulerade reala totalavkastningen på börsaktier 1918–2003

1918=100, logaritmisk skala.

a) Avkastningsindex och skattad trend

2000

1980

1960

1940

1920

50000

10000

5000

1000

500

100

50

10

Skattad trend

b) Avkastningsindex med trenden = 100

2000

1980

1960

1940

1920 400 200 100

80

60

40

20

Nedan visas hur en slumpmässig avvikelse på 1 procent i avkastningsindex under år t gradvis reduceras enligt modellen om ingen ny avvikelse tillkommer:

t 1,00 t + 1 1,06 t + 2 0,90 t + 3 0,72 t + 4 0,57 t + 5 0,44 t + 6 0,35 t + 7 0,27 t + 8 0,21 t + 9 0,16

Först efter 10 år är alltså det mesta av avvikelsen borta.

Simulerar man modellen över en tidsperiod på exempelvis 30 år, hamnar den reala avkastningen i 95 procent av fallen i ett intervall mellan 4,0 och 9,8 procent per år. I dessa simuleringar har räknats med en långsiktig realavkastning på 6,8 procent per år – trendens ökningstakt i diagram 4.10. Under de senaste 30 åren, perioden 1974–2003, var avkastningen 10,1 procent per år, dvs. strax ovanför det angivna intervallet. Om simuleringsmodellen är en korrekt avbildning av verkligheten, är ett sådant avkastningstal alltså att betrakta som extremt högt.

5. UTÖ-modellen

I detta kapitel beskrivs den simuleringsmodell som utvecklats av UTÖ-utredningen. Modellen illustrerar den finansiella dynamiken i ett avgiftsbaserat pensionssystem med fast avgift där utgående pensioner huvudsakligen finansieras av de pensionsavgifter som löpande betalas in. I systemet ingår en buffertfond vars syfte är att utjämna de variationer i systemets avgiftsnetto som orsakas dels av demografiska faktorer, dels av samhällsekonomiska fluktuationer. Omräkning av pensionsrättigheter och pensioner sker genom ett index baserat på årlig förändring i genomsnittlig pensionsgrundande årsinkomst.

5.1. Krav på en simuleringsmodell

Pensionssystem är komplicerade i flera avseenden. Många årskullar befinner sig i systemet vid samma tidpunkt. Inflödet av avgifter bestäms i huvudsak av hur många individer som har pensionsgrundande inkomst och hur höga dessa inkomster är. Detta styrs i sin tur av sysselsättnings- och inkomsttrender och av konjunkturella och andra kortsiktiga fluktuationer. Pensionsutbetalningarna beror dels av vad som hänt under den tid pensionärernas pensionsrättigheter intjänats, dels av vad som händer under de år när pension betalas ut.

Skiftningarna i befolkningsutveckling och samhällsekonomi betyder att pensionssystemets årliga avgiftsnetto, dvs. skillnaden mellan inkomster och utgifter, kommer att variera. De år avgiftsnettot är positivt, förstärks buffertfonden. Andra år, när utgifterna överstiger avgiftsinkomsterna, tas medel ur buffertfonden i anspråk för utbetalning av pension. Buffertfondens behållning påverkas dessutom av avkastningen på de tillgångar som fonden placerar i. Dess storlek kommer därför att styras av såväl de årliga avgiftsnettona som avkastningen på aktier och obligationer.

En simuleringsmodell som år för år skall avbilda hur befolkning och samhällsekonomi bestämmer in- och utbetalningar i ett pensionssystem och hur dessa i sin tur styr utvecklingen av systemets tillgångar och skulder, bör kunna beakta såväl trender som kortsiktiga fluktuationer.

Utredningen anser att den metod med en stokastisk simuleringsmodell som presenterats i kapitel 4 är den enda möjligheten att, om än utan exakthet, avspegla de konsekvenser som alternativa utdelningsbestämmelser kan ge upphov till. Hänsyn måste tas till risken att utdelning kan leda till fler situationer med underskott i framtiden. Utifrån simuleringsresultat drar utredningen i senare kapitel slutsatser om lämpligheten av olika balanstalsgränser för utdelning.

Syftet med modellen kan sammanfattas som följer:

Modellen skall visa hur systemets ekonomiska ställning i termer av årliga in- och utbetalningar, buffertfond, avgiftstillgång och pensionsskuld utvecklas över tid. Hur utvecklas balanstalet och därmed risken för underskottsbalansering? Hur ofta uppkommer situationer med utdelningsbara överskott?

Modellen skall kunna belysa utfall i form av resultat för de försäkrade. Hur påverkas pensionernas nivå av underskottsbalanseringar och överskottbalanseringar? Uppkommer konsekvenser i form av orättvisa mellan generationer?

5.2. Modellegenskaper

I en modell för framskrivning av förlopp finns olika variabler som för varje år antar ett värde. Exempel på sådana variabler i UTÖmodellen är årlig pensionsutbetalning, årlig avgiftsinkomst, tillgångar i buffertfonden, antal sysselsatta och antal pensionärer. Vissa variabler i modellen är beroende av andra variablers utfall. I en modell skiljer man på endogena och exogena variabler. En exogen variabels värde är i modellen bestämt på förhand och påverkas därför inte av framskrivningen i modellen. Endogena variablers värde är resultat av modellberäkningen.

Befolkningsutveckling och sysselsättning

I UTÖ-modellen är befolkningsutvecklingen exogent given i form av SCB:s befolkningsprognos från år 2003. Antalet individer i respektive ålder styrs alltså av de antaganden SCB gjort om födelsetal, livslängdsförändring samt in- och utvandring under perioden fram till år 2050. I SCB:s prognos antas nativiteten öka från 2002 års nivå på 1,65 barn per kvinna till 1,86 år 2010 och därefter ligga kvar på den nivån. Nettoinvandringen, som de senaste 20 åren har uppgått i genomsnitt till 21 500 per år, förväntas bli högre, särskilt under de första decennierna. Under de första åren fram till 2010 antas en nettoinvandring på i genomsnitt 31 000 per år. Från år 2010 antas nettoinvandringen vara igenomsnitt 24 000 per år. I UTÖ-modellen görs dessutom förlängda framskrivningar av befolkningen utifrån samma antaganden SCB gjort för år 2050 rörande årlig nettoinvandring, förändrad dödlighet osv.

Befolkningsutvecklingen påverkar hur systemets avgiftsinkomster och utbetalningar förändras över tiden. Sambanden är komplicerade och modellen måste därför innehålla förenklingar och antaganden. Det sammanlagda avgiftsunderlaget för en årskull ett visst år beror av flera variabler i modellen, där den centrala faktorn är antalet sysselsatta i årskullen. I modellen ingår antaganden om åldersberoende sysselsättningsgrader och inkomstnivåer.

När antagandena om inkomstnivå och sysselsättningsgrad för olika årskullar kopplas samman med de exogent givna demografiska förutsättningarna, genereras en trendmässig utveckling på lång sikt för systemets samlade avgiftsunderlag över tid. I framskrivningen simuleras sedan kortsiktiga avvikelser i avgiftsunderlagets utveckling med hjälp av det stokastiska modellsamband för sysselsättning som redovisats i kapitel 4. Därmed kommer de samlade avgiftsinbetalningarna ett visst år i modellen att skilja sig åt mellan olika simulerade förlop p.

1

Modellen har alltså utformats så att sysselsättningen, utöver den exogent betingade utvecklingen, är den faktor som genererar förändringar av systemets avgiftsunderlag. De slumpmässiga avvikelser som genereras i modellen kan ges en vidare tolkning än enbart fluktuationer i andelen sysselsatta i förhållande till antalet individer

1

En slumpmässig avvikelse påverkar alla åldrar lika mycket i UTÖ-modellen. Detta är en

förenkling eftersom det är tänkbart att en recession på arbetsmarknaden skulle drabba olika åldrar olika.

i förvärvsaktiva åldrar. Avvikelserna kan också i viss mån avspegla osäkerheten i de demografiska antagandena.

Intjänande och uttag av pension

UTÖ-modellen är en kohortmodell vilket betyder att beräkningarna sker på årskullsbasis. Varje årskull intjänar pensionsrätt under åldrarna 16–64 för att sedan uppbära pension fr.o.m. 65 års ålder.

2

Detta betyder bl.a. att individuella variationer i livsinkomst

inte beaktas. Modellen bortser även från att vissa förlopp skulle kunna leda till ett förändrat beteende hos de försäkrade.

UTÖ-modellen har en implicit given snittinkomsttillväxt om 2 procent realt per år. Detta antagande överensstämmer med den metod som tillämpas i beräkningen av balanstalet när det gäller tilläggspensionsskulden till de förvärvsaktiva. Eftersom pensionsskulden i stort sett förräntas i samma takt som den genomsnittliga inkomsten utvecklas, har antagandet om genomsnittsinkomstutvecklingen för övrigt ingen betydelse för beräkningsresultaten.

Vid pensionsuttaget kommer årskullens sammanlagda pension det året vara beroende av antalet individer och deras genomsnittliga pensionsbehållning. Pensionsbehållningen är resultatet av förloppet under årskullens förvärvsaktiva tid, dvs. hur sysselsättningen utvecklats och om automatisk balansering och/eller utdelning skett. Det årliga pensionsbeloppet beräknas genom att pensionsbehållningen divideras med delningstalet. I tabell 5.1 framgår modellens antaganden om framtida delningstal vid 65 års ålder. Delningstalen är i likhet med den demografiska sammansättningen exogent givna i modellen.

2

I det reformerade pensionssystemet är pensionsåldern flexibel och kan börja lyftas tidigast

från 61 års ålder, partiellt eller fullt. Samtidigt innebär en förlängd medellivslängd att den förvärvsaktiva tiden måste förlängas om den årliga inkomstpensionen skall bli lika hög över tiden. I modellen krävs förenklingar och utredningen har alltså antagit pensionsuttag vid 65 års ålder för samtliga kohorter. Underförstått innebär detta att den årliga pensionsnivån sjunker med tiden allt annat lika.

Tabell 5.1. Delningstal vid 65 års ålder i UTÖ-modellen

Årskullar födda 1940–2020.

Årskull Delningstal vid 65 års ålder

1940 15,82 1950 16,48 1960 17,01 1970 17,51 1980 17,90 1990 18,21 2000 18,50 2010 18,79 2020 19,07

Framskrivningar i modellen

UTÖ-modellen har ett startläge som motsvarar de förhållanden som rådde vid utgången av år 2003. Varje årskulls ackumulerade pensionsbehållning respektive utbetalade pensionsbelopp i detta startläge har hämtats från RFV:s register. Därmed skapas pensionsskuldens startniv å.

3

Modellen innehåller även systemets

åtagande i form av tilläggspension till de försäkrade. Systemets tillgångssida avspeglar den avgiftstillgång och den buffertfond som fanns vid utgången av år 2003.

I tabell 5.2 redogörs för systemets finansiella ställning för året 2003.

Tabell 5.2. Nyckeltal för systemets finansiella ställning i UTÖmodellens startläge

Miljarder kronor.

Buffertfond 577 Avgiftstillgång 5 465 Summa tillgångar 6 042

Pensionsskuld 5 984

Överskott 58

Balanstal 1,01

3

I detta underlag ingår även pensionsskulden till utomlands boende.

Utifrån startläget skriver modellen årsvis fram fördelningssystemets tillgångar och skulder med en beräkningsmodul som innefattar regler för automatisk underskottsbalansering och som kan förses med alternativa regler för överskottsutdelning. Överskottsutdelningen i modellen följer det ramverk som beskrivits i kapitel 3. Utdelning sker således vid tillfällen då balanstalet överstigit en i modellen bestämd gräns. Utdelning sker då via indexeringen.

Buffertfonden i UTÖ-modellen består varje år av 60 procent aktier och 40 procent obligationer. Den årliga avkastningen på dessa tillgångar avviker slumpmässigt från bestämda trender enligt de modellsamband som redovisats i kapitel 4. Varje år återställs den ursprungiga relationen mellan aktier och obligationer i buffertfonden. Buffertfondens tillgångar påverkas även av pensionsutbetalningarna och avgiftsinkomsterna respektive år.

I modellen innehåller ett år följande händelser av vikt för systemets finansiella ställning:

För varje förvärvsaktiv årskull inbetalas en avgift om 16 procent av det för året aktuella pensionsunderlaget till buffertfonden. Årskullens sammanlagda pensionsbehållning ökas med motsvarande belopp. Avgiftsunderlagets storlek är beroende av den ålder årskullen har, hur stor årskullen är det aktuella året samt om en slumpmässig avvikelse skett från sysselsättningens trend det aktuella året eller tidigare år.

Pensionsutbetalningar görs till de årskullar som är 65 år och äldre. Storleken av dessa utbetalningar är ett resultat av tidigare års händelser, delningstal samt av antalet personer i respektive årskull vid den aktuella tidpunkten. Vidare beror pensionsutbetalningens storlek och pensionsskuldens förräntning av om balansindex tillämpas det aktuella året eller om överskottsutdelning sker.

Buffertfonden förändras med avgiftsnettot och kapitalavkastningen det aktuella året. Utifrån dessa händelser förändras systemets finansiella ställning. Denna ekonomiska ställning kan påverka händelseförloppet följande år genom att underskottsbalansering eller överskottsutdelning aktiveras.

De förlopp som simulerats i UTÖ-modellen varar i regel 75 år. På så vis skrivs fördelningssystemets utveckling fram för åren 2003–2077. Utredningen har bedömt 75-årsförloppet vara en rimlig avvägning mellan kort och lång sikt. Pensionssystem är långsiktiga försäkringssystem där regeländringar som exempelvis införande av överskottsutdelning kräver tid för att få effekt. Ett alltför kort-

siktigt perspektiv skulle riskera att underskatta effekterna av en utdelningsregel. Ett 75-årsperspektiv inrymmer dessutom variation i de demografiska förutsättningarna på så sätt att både perioder av positiva som negativa avgiftsnetton förekommer.

5.3. Jämförelser mellan parallella förlopp

Ett simulerat förlopp innehåller en unik uppsättning av avvikelser i de stokastiskt varierande variablerna. För att kunna värdera de modellutfall en viss regel för överskottsutdelning ger upphov till, måste man jämföra med ett identiskt förlopp där ingen utdelning gjorts. Utfallet i ett system med utdelningsregel jämförs alltså med det utfall som inträffar i ett parallellt förlopp för ett system där överskott inte delas ut.

I simuleringarna har utredningen jämfört effekter av 20 olika balanstalsgränser för utdelning i intervallet 1,00–1,20. Förlopp har alltså simulerats med gränser allt ifrån att överskott utdelats så fort de observeras (balanstalsgräns 1,00) till att utdelning sker först då tillgångarna överstiger skulderna med 20 procent (balanstalsgräns 1,20).

4

För utredningens syfte är vissa utfallsvariabler särskilt intressanta att undersöka genom att parallella förlopp simuleras. Förändringen av antalet år där systemets balanstal understigit 1,00 under en 75-årsperiod illustrerar den ökade risken för underskott och ger därför vägledning om hur lämplig utdelningsregeln är. Utdelning innebär även att systemet kommer att betala ut högre pensionsbelopp och att livspensionen för vissa årskullar kan förväntas bli högre.

4

För att minska antalet alternativa utdelningsregler har balanstalsgränser med två decimalers

precision undersökts. Eftersom balanstalet fastställs med fyra decimaler, bör en i lag reglerad balanstalsgräns uttryckas med samma exakthet. Fyra decimalers noggrannhet i simuleringarna hade emellertid inneburit ett alltför stort antal alternativ och dessutom inte tillfört någon väsentlig information.

5.4. Scenarier för simuleringar

UTÖ-modellen är en stokastisk modell där ett obegränsat antal kombinationer av händelseförlopp kan uppstå under en simulerad tidsperiod. För de stokastiskt varierande variablerna sysselsättning, obligationsavkastning och aktieavkastning kan både den förväntade årliga förändringen (trenden) i dessa och styrkan i de slumpmässiga avvikelserna från trenden varieras. Utredningen har arbetat med ett basscenario och två alternativa scenarier. Motiven och resonemangen bakom antagandena finns närmare utvecklade i kapitel 4.

Med en stokastisk modell kan samma tidsförlopp simuleras ett stort antal gånger. Detta gör det möjligt att ange sannolikheter för olika typer av utfall. Normalt har 500 stycken simuleringar genomförts. Antalet har bedömts vara tillräckligt stort för att belysa fördelningssystemets egenskaper och på så sätt bedöma sannolikheten för olika utfall.

Basscenario

Det långsiktigt förväntade antalet sysselsatta bestäms av storleken på befolkningen i förvärvsaktiva åldrar och ett antagande om konstant sysselsättningsgrad i olika åldrar över tid. I modellen tillåts kortsiktiga avvikelser från denna förväntade sysselsättningsnivå. De kortsiktiga variationerna har ett autoregressivt mönster, där en avvikelse påverkar händelseförloppet en rad av år efter det att den ursprungliga avvikelsen uppstått enligt följande samband:

t

q = 1,51

– 0,66 ⋅ +

e

1

⋅

t

q

2

  • t

q

t

där är den procentuella avvikelsen i sysselsättningen från det förväntade antalet för år t och

e

är den slumpmässiga avvikelsen

för år t.

t

q

t

Den slumpmässiga avvikelsen är normalfördelad med medelvärdet noll och standardavvikelsen 1,13 procentenheter. Detta har beskrivits i kapitel 4.

Den reala obligationsavkastningen per år har i basscenariot antagits vara 2,3 procent. Från denna trend simuleras kortsiktiga avvikelser som beror på inflationens avvikelser från den förväntade inflationen. Inflationen har ett autoregressivt mönster enligt

t

t

t

e I I +

  • ⋅ + =

) 0 , 2 ( 7360 , 0 0 , 2

1

där är inflationen i procent år t och där

e

är en normalfördelad

slumpterm med medelvärde noll och standardavvikelsen 0,871 procentenheter. Denna kortsiktiga avvikelse i inflationen styr obligationsavkastningen i modellen. Den förväntade inflationen är i modellen medelvärdet av de senaste tio årens inflation.

t

I

t

För aktier antas i basscenariot en real förväntad avkastning om 4,5 procent per år. Den reala aktieavkastningen varierar kraftigt i modellen. Den ackumulerade reala avkastningens avvikelse från den förväntade trenden i logaritmiska tal ett enskilt år är beroende av tidigare avvikelser och en slumpterm enligt

t

t

t

t

e w w w + ⋅

  • ⋅ =

2

1

log 2176 , 0 log 0580 , 1 log

där är den ackumulerade realavkastningen i relation till trenden år t och där är en normalfördelad slumpterm med medelvärde noll och standardavvikelsen 19,3 procentenheter.

t

w

t

e

Alternativt scenario med lägre aktieavkastning

I ett första alternativt scenario har modellen simulerat förlopp där den förväntade årliga reala aktieavkastningen satts till 3 procent, dvs. 1,5 procentenheter lägre än i basscenariot. I detta scenario gäller samma variabilitet kring trenden som i basscenariot, liksom samma förutsättningar vad gäller sysselsättning och obligationsavkastning.

Den direkta följden av det ändrade antagandet blir att buffertfondens förväntade avkastning i ett simulerat tidsförlopp blir lägre.

Alternativt scenario med lägre variabilitet i sysselsättningen

I ett andra alternativscenario har storleken av de slumpmässiga avvikelserna från sysselsättningens förväntade nivå halverats. Slumptermens standardavvikelse i modellsambandet för sysselsättningen har därmed satts till 0,565 procentenheter. I övrigt gäller samma förutsättningar som i basscenariot.

Följden av det ändrade antagandet blir att avgiftsunderlaget inte kommer att variera lika mycket över tid som i basscenariot. För systemets finansiella ställning innebär detta minskade möjligheter till höjd avgiftstillgång (via en förstärkt avgiftsinkomst) men också

minskade risker för en försvagad avgiftstillgång (via en vikande avgiftsinkomst).

Detta alternativscenario kan motiveras som ett sätt att beakta att avgifter inte enbart inbetalas på förvärvsinkomster utan även på arbetslöshetsersättning, sjukersättning, föräldrapenning, pensionsgrundande belopp för barnår, plikttjänstgöring, studier m.m., vilka samtliga grundar pensionsrätt. Den totala kretsen av pensionsförsäkrade personer har därmed en årlig variabilitet som betydligt understiger vad som gäller enbart sysselsatta.

5.5. Simuleringar med UTÖ-modellen

Syftet med UTÖ-modellen är att ge underlag för utredningens bedömning av en väl avvägd balanstalsgräns för utdelning. I kapitel 6 belyses effekterna av olika regler för överskottsutdelning.

Framskrivningarna med modellen ger dessutom en möjlighet att mer allmänt beskriva fördelningssystemet i den demografiskt överblickbara framtiden. Som exempel visas i detta avsnitt hur avgiftsnetto, fonderingsgrad och balanstal faller ut i tio simulerade 75årsförlopp med UTÖ-modellen. I de redovisade förloppen ingår inte någon regel om överskottsutdelning och förutsättningarna är enligt basscenariot.

Avgiftsnettot

Diagram 5.1 visar utvecklingen av det årliga avgiftsnettot i de tio simulerade förloppen. För varje år har avgiftsinkomsterna minus pensionsutbetalningarna, dvs. avgiftsnettot, satts i procent av samma års avgiftsinkomster. Eftersom kortsiktiga avvikelser från sysselsättningens bestämda trend sker i modellen, kommer de tio förloppen att skilja sig åt.

Diagram 5.1. Avgiftsnetto 2003–2077 i tio förlopp

Basscenario utan utdelning. Avgiftsnetto i procent av avgiftsinkomsterna.

-30 -20 -10

0 10 20 30

2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070

Av diagrammet framgår tydligt den kommande perioden av negativa avgiftsnetton med början kring år 2010, som orsakas av en ökad andel pensionerade i förhållande till förvärvsaktiva. De demografiskt betingade perioderna av negativa avgiftsnetton återspeglas således i modellresultaten.

Fonderingsgrad

Diagram 5.2 visar utvecklingen av fördelningssystemets fonderingsgrad i modellen för samma tio förlopp som låg till grund för diagram 5.1. Fonderingsgraden definieras som buffertfondens tillgångar i relation till hela den samlade pensionsskulden. I utgångsläget är denna knappt 10 procent. I modellen beror fonderingsgraden av en rad faktorer. I aktie- och obligationsavkastningen sker kortsiktiga avvikelser från långsiktigt bestämda trender. Skuldsidan och avgiftsnettot är i sin tur beroende av variationerna i sysselsättningen.

Diagram 5.2. Fonderingsgrad 2003–2077 i tio förlopp

Basscenario utan utdelning. Fond i procent av pensionsskulden.

0 5 10 15 20 25 30 35 40

2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070

I diagram 5.2 framträder betydande skillnader mellan de tio simulerade förloppen vad gäller fonderingsgradens utveckling. I en simulering har den överstigit 35 procent enstaka år. I en annan stabiliserar sig fonderingsgraden på en låg nivå. Det finns således utrymme för en stor slumpmässig variation inom samma scenario.

Balanstalsutveckling

För de tio förloppen i basscenariot redovisas i diagram 5.3 balanstalets utveckling.

5

Från att ha startat i utgångsläget 1,01 uppvisar

simuleringarna vitt skilda framtider. I ett antal simuleringar aktiveras den automatiska balanseringsmekanismen genom att balanstalet understiger 1,00. I andra simuleringar ger modellen efter hand höga balanstal.

5

Balanstalet för år

t fastställs med utgångspunkt i systemets finansiella ställning år t-2. I

utredningens framställningar bortses emellertid från denna eftersläpning.

Diagram 5.3. Balanstal 2003–2077 i tio förlopp

Basscenario utan utdelning.

0,90 1,00 1,10 1,20 1,30 1,40 1,50

2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070

Redan av det fåtal förlopp som visas i diagram 5.3 framgår att balanstalet i basscenariot, trots de negativa avgiftsnettona i diagram 5.1, uppvisar en i genomsnitt positiv trend. Orsaken till detta är främst basscenariots antagande om en förväntad årlig realavkastning i aktier om 4,5 procent. Då buffertfondens avkastning i modellen överstiger förräntningen av systemets skuld, vilken i UTÖ-modellen är lika med snittinkomsttillväxten om 2 procent, finns möjligheter för en god utveckling av systemets finansiella ställning.

6. Balanstalsgräns för utdelning

I kapitel 3 har utredningen kommit fram till att balanstalet skall vara den faktor som styr utdelning av överskott i fördelningssystemet. I detta kapitel är syftet att med hjälp av simuleringsresultat från UTÖ-modellen analysera var balanstalsgränsen för utdelning skall sättas.

Utgångspunkt för utredningens analys är den försiktighetsprincip som framgår av utredningens direktiv. Utdelning av överskott i fördelningssystemet innebär alltid att risken för underskottsbalansering längre fram ökar något. Ju lägre balanstalsgräns för utdelning som sätts, desto fler blir antalet överskottsutdelningar inom en given tidsperiod, något som påverkar den tillkommande risken för underskott. I avsnitt 6.1 diskuteras hur mycket högre risk för underskottsbalansering som överskottsutdelning medför.

I nästa steg beaktas de effekter som överskottsutdelning får på systemets utbetalningar av pension. En utdelning betyder att de utbetalade pensionsbeloppen förhöjs, dels omedelbart, dels på lång sikt när de som är förvärvsaktiva vid utdelningstidpunkten blir pensionärer. Samtidigt kan systemets utbetalning av pension bli lägre vissa år än om ingen utdelning ägt rum. Detta beror på de extra eller kraftigare underskottsbalanseringar som kan bli följden av överskottsutdelning. I avsnitt 6.2 redovisas hur överskottsutdelning påverkar fördelningssystemets årliga utbetalningar av pension. Vidare diskuteras hur detta bör inverka på valet av balanstalsgräns för utdelning.

Det tredje steget i kapitlet är att undersöka hur valet av balanstalsnivå ter sig i ett generationsperspektiv. Om balanstalsgränsen sätts på en relativt hög nivå, blir möjligheten till överskottsutdelning låg och därmed kommer sannolikheten att få del av överskott skilja sig åt mellan olika årskullar. Detta skapar således en viss omfördelning vad gäller pensionen mellan olika årskullar. För att

belysa denna komplikation, redovisas i avsnitt 6.3. effekter på olika årskullars livspension, dvs. hur den sammanlagda pension som individerna i en årskull i genomsnitt erhåller under sin pensionstid påverkas av bestämmelser om överskottsutdelning.

I avsnitt 6.4 sammanfattas utredningens överväganden kring valet av balanstalsgräns för utdelning mot bakgrund av de olika slags konsekvenser som belysts med hjälp av simuleringar med UTÖ-modellen.

6.1. Risken för underskott

6.1.1. Försiktighetsprincipen

I utredningens direktiv anges som en överordnad riktlinje att utdelning av en del av ett överskott i fördelningssystemet inte får medföra mer än en försumbar risk för att balanseringsmekanismen aktiveras inom en överskådlig framtid. En regel om utdelning av överskott skall utformas så att den inte äventyrar systemets förmåga att upprätthålla snittinkomstindexeringen över tid. Utgångspunkten för utredningens överväganden skall därför vara den försiktighetsprincip som anges i direktiven.

Utredningens förslag är att ett utdelningsbart överskott bör avgränsas genom balanstalets nivå. Den andel av tillgångarna i pensionssystemets balansräkning som innebär att balanstalet överstiger en viss nivå är då att betrakta som utdelningsbar. Sådana tillgångar skall fördelas automatiskt genom att omräkningen av pensionsbehållningar och utgående pensioner sker med ett högre tal än förändringen i inkomstindex. Effekten av den förhöjda indexeringen för samtliga försäkrade räknat i kronor utgör det utdelningsbara överskottet. En begränsad del av det utdelade överskottet betalas omgående ut i form av höjd pension. Resterande belopp fördelas så att pensionsbehållningarna ökas, vilket höjer kommande års pensionsutbetalningar.

Med regler för överskottsutdelning kommer balanstalet bara tillfälligt överstiga den valda balanstalsnivån för överskott, eftersom de utdelningbara överskotten årligen fördelas på de försäkrade. Genom en utdelningsmekanism kommer systemet under perioder med högt balanstal att fungera i princip på samma sätt som under perioder där balanstalet ligger nära nivån ett och där den automatiska underskottsbalanseringen hela tiden tvingar balanstalet

mot en lägstanivå på 1,00. Därmed blir systemet symmetriskt vad gäller låga och höga balanstal med inbyggda regler som förhindrar dels varaktiga finansiella underskott, dels mycket stora överskott.

Av försiktighetsprincipen följer att den nivå på balanstalet som skall avgränsa ett utdelningsbart överskott måste väljas med varsamhet. En för låg balanstalsgräns skulle äventyra pensionssystemets förmåga att upprätthålla snittinkomstindexeringen. Det är önskvärt att fördelningssystemet utformas så att tillgångar tillåts byggas upp i syfte att utgöra en buffert mot framtida påfrestningar. Balanstalsgränsen för utdelning bör vara så pass hög att antalet underskottsbalanseringar inte ökar påtagligt genom att systemet förhindras att uppnå en tillräcklig finansiell marginal på grund av återkommande utdelningar.

Om balanstalsgränsen som reglerar utdelning sätts för högt, riskeras en situation där medel ackumuleras i systemet som inte kan komma de försäkrade till del på annat sätt än att ytterligare reducera risken för underskottsbalansering. Prop. 2000/01:70 Automatisk balansering av ålderspensionssystemet slog fast att en omotiverat stor buffert inte är önskvärd.

6.1.2. Balanstalets spridning och förlopp över tid utan överskottsutdelning

Fördelningssystemets årliga inkomster i form av avgiftsinbetalningar och årliga utgifter i form av pensioner varierar över tiden. Dessa variationer orsakas bl.a. av att befolkningens årskullar är olika stora och av ekonomiska förlopp som på olika sätt påverkar systemets finansiella ställning. För närvarande överstiger de årliga avgiftsinbetalningarna till fördelningssystemet utbetalningarna, vilket innebär att buffertfondens tillgångar ökar, allt annat lika. Avgiftsnettot var närmare 10 miljarder kronor år 2003.

Ett rimligt antagande är att det för tillfället positiva avgiftsnettot kommer att bli negativt omkring år 2010, framförallt genom att de stora årskullar som föddes under 1940-talet tar ut sin pension. Perioder av under- och överskott utjämnas i fördelningssystemet genom buffertfonden.

För att belysa hur fördelningssystemets finansiella ställning kan komma att utvecklas utan överskottsutdelning har utredningen med hjälp av UTÖ-modellen simulerat balanstalets utveckling under 75 år förutsatt nuvarande regler, dvs. utan någon begräns-

ning av hur stora tillgångar som får byggas upp i fördelningssystemet. Totalt har 500 stycken 75-årsförlopp simulerats.

Diagram 6.1. Årlig risk för balanstal understigande 1,00, ingen utdelning

Procent. 500 simulerade 75-årsperioder i basscenario.

0 1 2 3 4 5 6 7 8

2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070

Diagram 6.1 visar den andel av de 500 simuleringarna för respektive år där balanstalet understigit 1,00.

1

De högsta frekvenserna av

underskott i fördelningssystemet inträffar på kort sikt. Då fördelningssystemet i utgångsläget uppvisar ett knappt överskott genom att tillgångarna överstiger skulderna med cirka en procent, är det relativt stor risk att balanseringen aktiveras under de fem första åren i framskrivningsperioden. Risken för underskottsbalansering minskar över tid.

Orsaken till den avtagande risken är att fördelningssystemet bygger upp överskott över tid i flertalet simuleringar. Framskrivningarna indikerar en positiv trend för balanstalets utveckling. Detta hänger samman med den avkastning i buffertfonden som antagits föreligga i modellens basscenario. Trots de demografiskt betingade påfrestningarna på fördelningssystemets finansiella ställning kan alltså förlopp inträffa då systemet ackumulerar tillgångar

1

Fördelningssystemets finansiella ställning vid utgången av år

t ligger till grund för det

balanstal som fastställs år

t+2. I utredningens framställningar bortses från denna efter-

släpning. Varje års simulerade finansiella ställning behandlas som det årets ”balanstal”.

så att en överskottsutdelning kan vara motiverad. Sannolikheten för sådana tillfällen ökar med tiden.

Diagram 6.2 visar frekvensen av årliga balanstalsnivåer under de 500 simulerade 75-årsperioderna.

Diagram 6.2. Fördelning av balanstal, ingen utdelning

Procentuell frekvens av årliga balanstal. 500 simulerade 75-årsperioder i basscenario.

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

0,90 0,95 1,00 1,05 1,10 1,15 1,20 1,25 1,30 1,35 1,40 1,45 1,50

De mest frekventa nivåerna för balanstalet ligger i intervallet 1,01– 1,15. Balanstalet ligger i detta intervall drygt 70 procent av de 500 × 75 år som simulerats. Diagrammet visar också att balanstalsnivåerna uppvisar en skev fördelning. Detta beror på den automatiska underskottsbalanseringen som medför att balanstalet endast temporärt kan understiga 1,00.

Eftersom fördelningssystemet i dessa framskrivningar inte har försetts med någon begränsning för hur stora överskott som får byggas upp i systemet, stärks systemets förmåga att undvika underskottsbalansering med tiden. I knappt 2 procent av åren uppvisar balanstalet ett värde understigande 1,00. Som framgått av diagram 6.1 sker detta oftast i början av de simulerade 75-årsförloppen. Så fort balanstalet understiger denna nivå, minskas indexeringen av skulden proportionerligt så att balansen mellan tillgångar och skulder återställs.

Balanstalets fördelning i diagram 6.2 uppvisar extremvärden med balanstal överstigande 1,40, dvs. situationer där tillgångarna i systemet överstiger pensionsskulden med 40 procent. Antalet sådana observationer är dock få. I sammanlagt 11 procent av åren överstiger balanstalet 1,20. Eftersom balanstalet följer en positiv trend över tiden, påverkas fördelningen av längden på den tidsperiod som simuleras. Ju längre framskrivningsperioden är, ju mer kommer fördelningen att vara förskjuten mot högre balanstalsnivåer.

6.1.3. Balanstalets spridning med överskottsutdelning

När en regel om överskottsutdelning införs i fördelningssystemet blir följden att det inte mer än tillfälligt tillåts ackumulera tillgångar överstigande den balanstalsgräns som satts, utan dessa delas ut till de försäkrade genom en högre indexering av pensionsbehållningar och pensioner. Med hjälp av UTÖ-modellen har förlopp skrivits fram som visar hur frekvenserna av olika balanstal påverkas av att överskottsutdelning införs.

Utdelning när balanstalet överstiger 1,10

I diagram 6.3 förutsätts utdelning av överskott ske när balanstalet överstiger 1,10.

Diagram 6.3. Fördelning av balanstal, balanstalsgräns 1,10 för utdelning

Procentuell frekvens av årliga balanstal. 500 simulerade 75-årsperioder i basscenario.

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

0,90 0,95 1,00 1,05 1,10 1,15 1,20 1,25 1,30 1,35 1,40 1,45 1,50

Jämfört med fördelningen i diagram 6.2 har balanstalets spridning pressats samman i diagram 6.3 och koncentrerats i intervallet 1,00 till 1,10. Sammanlagt 85 procent av observationerna hamnar i detta intervall. Eftersom ett tak har lagts på hur stora tillgångar relativt skulderna systemet får uppvisa, försämras systemets förmåga att klara perioder av finansiell belastning utan att underskottsbalansera. Andelen år då balanstalet understigit 1,00 är drygt 5 procent, nästan fyra procentenheter högre än i de förlopp utan utdelning som visades i diagram 6.2. Den ökade risken för avsteg från snittinkomstindexeringen genom en underskottsbalansering kan sägas vara den negativa konsekvensen av överskottsutdelningen. Den positiva är antalet år där indexeringen förhöjts genom en överskottsutdelning. Andelen år då balanstalet överstigit 1,10, och där överskottsutdelning skett, är 10 procent.

Utdelning när balanstalet överstiger 1,20

I diagram 6.4 visas balanstalets fördelning om balanstalsgränsen för utdelning i stället sätts till 1,20.

Diagram 6.4. Fördelning av balanstal, balanstalsgräns 1,20 för utdelning

Procentuell frekvens av årliga balanstal. 500 simulerade 75-årsperioder i basscenario.

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

0,90 0,95 1,00 1,05 1,10 1,15 1,20 1,25 1,30 1,35 1,40 1,45 1,50

Här har fördelningen antagit en form som mer liknar den i diagram 6.2. Detta hänger samman med att systemet sällan kommer att ackumulera så stora överskott att utdelning sker. En förhöjd indexering till följd av utdelningsbara överskott förekommer i knappt 4 procent av de observerade åren i simuleringarna. De flesta inträffar vid slutet av de simulerade 75-årsperioderna. Eftersom systemet med balanstalsgräns för utdelning om 1,20 förbättrar sin förmåga att klara perioder av finansiell påfrestning, minskar samtidigt andelen år med underskottsbalansering jämfört med gränsen 1,10 (diagram 6.3) till 2 procent. Detta är bara en marginellt högre risk för underskottsbalansering än i ett system utan utdelningsregel (diagram 6.2).

Utdelning när balanstalet överstiger 1,00

Det är av flera skäl olämpligt att utdela överskott så fort de uppkommer. Om utdelning av överskott skulle ske så fort systemets balansräkning uppvisar ett balanstal som överstiger 1,00, skulle andelen år med underskottsbalansering öka med 35 procentenheter och den totala andelen år med överskottsutdelning skulle bli 41 procent i simuleringar enligt basscenariots förutsättningar. Det betyder att förräntningen av systemets pensionsåtagande nästan hela tiden skulle avvika från den reguljära indexeringen med inkomstindex.

2

Pensionernas årliga indexering skulle då direkt på-

verkas av kortsiktiga förändringar av avgiftsunderlaget och även av buffertfondens avkastning. Med en sådan regel skulle buffertfondens förmåga att utjämna avgiftsnettot över tid omintetgöras och principen att pensionernas värdeutveckling skulle följa snittinkomstutvecklingen sättas ur spel. En sådan ordning är enligt utredningens mening oacceptabel.

6.1.4. Balanstalsförlopp med tre alternativa gränser för utdelning

Av diagram 6.2–6.4 har framgått att ju högre balanstalsgräns som väljs, desto färre blir det totala antalet överskottsutdelningar. Därmed blir även den tillkommande risken för underskottsbalansering lägre. Med hjälp av UTÖ-modellen skall i detta avsnitt visas hur risken för underskottsbalansering över tid påverkas av hur hög balanstalsgräns som väljs. Det görs genom att simulera olika förlopp dels utan överskottsutdelning, dels med gränserna 1,05, 1,10 och 1,15. Framskrivningarna har dels gjorts med de antaganden om sysselsättning och kapitalavkastning som utgör utredningens basscenario, dels med antagandena i de två alternativa scenarierna.

Basscenariot

Diagram 6.5 illustrerar de årliga riskerna för underskottsbalansering med tre alternativa regler givet basscenariots antagande om framtida variation i kapitalavkastning och sysselsättning.

2

I praktiken

skulle förräntningen avvika varje år från snittinkomstindexeringen genom att

balanstalet fastställs med fyra decimalers precision.

Diagram 6.5. Årlig risk för balanstal understigande 1,00 med olika balanstalsgränser för utdelning

Procent. Överskottsutdelning 1,05, 1,10, 1,15 samt ingen utdelning. 500 simulerade 75årsperioder i basscenario.

0 5 10 15 20 25 30

2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070

1,05

1,10

1,15

Ej utd.

Den genomgående lägsta risken för underskottsbalansering är om systemet inte försetts med regler för överskottsutdelning. Genomsnittligt understiger balanstalet 1,00 i 2 procent av åren under 75årsförloppet. Denna risk skall jämföras med de tre regelalternativen 1,05, 1,10 och 1,15.

Med en balanstalsgräns för utdelning om 1,05 ökar den årliga risken dramatiskt. Den jämförelsevis låga säkerhetsmarginal som denna utformning styr mot medför att frekvensen underskottsbalanseringar höjs påtagligt. Under 75-årsperioden är de årliga frekvenserna av balanstal lägre än 1,00 genomsnittligt 13 procent. En balanstalsgräns om 1,05 ger alltså systemet dåliga möjligheter att utjämna positiva och negativa avgiftsnetton över tid, eftersom överskottets storlek begränsas till 5 procent av pensionsskulden. Därigenom uppstår förlopp där buffertfonden till följd av tidigare utdelning inte är tillräckligt stor för att underskottsbalansering skall kunna undvikas när avgiftsnettot sjunker. Simuleringen av regeln 1,05 tydliggör också de demografiska obalansernas inverkan på systemets finansiella utveckling och behovet av en säkerhetsmarginal i systemet.

Införandet av överskottsutdelning med en balanstalsgräns om 1,10 medför också en förhöjd risk för negativa avsteg från systemets normala indexering. Emellertid är höjningen av antalet år med underskottsbalanseringar inte alls av den omfattning som balanstalsgränsen 1,05 medför. Balanstal understigande 1,00 observeras för 5 procent av åren. Regeln 1,15 medför en marginell riskökning för underskottsbalansering jämfört med ett system utan överskottsutdelning. I genomsnitt drygt 2 procent av åren är balanstalet lägre än 1,00 i de simulerade 75-årsförloppen.

Scenario med lägre aktieavkastning

För att undersöka om de riskförändringar som orsakas av olika val av balanstalsgräns enligt ovan är stabila, har utredningen som en känslighetsanalys även skrivit fram förlopp med alternativa antaganden. Som ett alternativ till basscenariots antagande om en förväntad årlig realavkastning på aktier om 4,5 procent har i de förlopp som visas i diagram 6.6 avkastningen på aktier sänkts till 3 procent per år. I övrigt gäller samma förutsättningar som används i basscenariot.

Diagram 6.6. Årlig risk för balanstal understigande 1,00 med olika balanstalsgränser för utdelning

Procent. Överskottsutdelning 1,05, 1,10, 1,15 samt ingen utdelning. 500 simulerade 75årsperioder i scenario med lägre aktieavkastning.

0 5 10 15 20 25 30

2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070

1,05

1,10

1,15

Ej utd.

Den lägre avkastningen i buffertfonden medför att underskottsriskerna i systemet blir större. I genomsnitt understiger balanstalet 1,00 i 7 procent av åren under de simulerade 75-årsförloppen om systemet inte tillåts att dela ut överskott. Med en balanstalsgräns för utdelning om 1,05 är balanstalet i genomsnitt lägre än 1,00 vart sjätte år (17 procent). Motsvarande siffra för gränsen 1,10 är 10 procent. Den jämfört med basscenariot lägre avkastningen i buffertfonden medför att balanstalet i de simulerade tidsförloppen inte uppvisar en positiv trend över tiden. Därmed ökar risken för underskottsbalansering, samtidigt som sannolikheten för överskottsutdelning minskar. Med regeln 1,15 sker överskottsutdelning mycket sällan. Simuleringsresultaten visar att detta inträffar i 1 procent av åren (framgår ej av diagrammet). Det betyder att en så hög balanstalsgräns för utdelning inte mer än marginellt leder till en förhöjd risk för underskottsbalanse ring.

3

Sammantaget betyder

antagandet om en lägre aktieavkastning att den absoluta risknivån för underskottsbalansering blir högre. Införande av en utdelningsregel medför dock inte att den tillkommande underskottsrisken ökar lika mycket.

Scenario med lägre sysselsättningsvariation

I det andra alternativscenariot har standardavvikelsen i sysselsättningens slumpmässiga förändring halverats jämfört med basscenariot. Då blir avgiftsbasen i systemet mer stabil över tid, vilket innebär att balanstalet inte kommer att variera lika kraftigt.

4

Den

lägre sysselsättningsvariationen medför både att underskottsrisken minskar och att möjligheterna att uppnå höga balanstal för utdelning minskar.

3

För enstaka år är andelen simuleringar med balanstal understigande 1,00 högre för alter-

nativet utan överskottsutdelning jämfört med regeln 1,15. Orsaken till detta är att enskilda förlopp med regeln 1,15 underskottsbalanserat i ett tidigare skede och därför varit i finansiell balans vid det aktuella året.

4

En halverad variation av antalet sysselsatta i modellen kan motiveras av att variationen i

antalet som intjänar inkomstpensionsrätt kan förmodas vara lägre än antalet sysselsatta (som ligger till grund för skattningen av denna variation).

Diagram 6.7. Årlig risk för balanstal understigande 1,00 med olika balanstalsgränser för utdelning

Procent. Överskottsutdelning 1,05, 1,10, 1,15 samt ingen utdelning. 500 simulerade 75årsperioder i scenario med lägre sysselsättningsvariation.

0 5 10 15 20 25 30

2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070

1,05

1,10

1,15

Ej utd.

Resultatet av framskrivningar med en lägre sysselsättningsvariation framgår av diagram 6.7. Jämfört med diagram 6.5 är den årliga risken för underskott genomgående lägre. Bl.a. har antalet år med balanstal understigande 1,00 på kort sikt sjunkit. Risken för en underskottsbalansering orsakad av vikande avgiftsintäkt har således reducerats, även om den fortfarande påverkas av de demografiskt betingade påfrestningar som sker periodvis genom stora årskullars uttag av pension. Balanstalet uppvisar i detta scenario en i genomsnitt positiv utveckling över tid till följd av buffertfondens avkastning. Utan utdelningsregel är balanstalet i genomsnitt under 1,00 i 0,4 procent av åren. Motsvarande siffra med en balanstalsgräns om 1,05 för utdelning är 6 procent. Utdelningsgränsen 1,10 medför att 2 procent av åren uppvisar balanstal under 1,00. Då regeln 1,15 simuleras tillförs ingen väsentlig risk för underskott. Lägre variation i systemets avgiftsunderlag medför att systemet får en förstärkt möjlighet att ograverat utge en förräntning av pensioner och pensionsrätter som följer utvecklingen av inkomstindex.

Känslighetsanalysen i diagram 6.5–6.6 visar något som vid första anblicken kan förefalla vara en paradox. Även om en för systemet sämre framtid inträffar (med lägre avkastning i buffertfonden än

vad som förutsattes i basscenariot) blir inte den tillkommande risken för underskottsbalansering om överskottsutdelning införs i systemet avsevärt högre. Förklaringen är, som nämnts, att i ekonomiskt mindre fördelaktiga förlopp blir utdelningsmöjligheten i systemet låg. Effekten av en utdelningsregel blir då ringa.

Jämförelse mellan diagrammen 6.5 och 6.7 visar att om variationen i systemets avgiftsbas sänks, förstärks också möjligheten att undvika underskott. En låg variation i systemets avgiftsinkomster gör valet av regel för överskottsutdelning mindre riskfyllt vad gäller den ökade frekvensen av underskottsbalanseringar.

6.1.5. Balanstalsgräns med beaktande av risken för underskott

Gällande regler för automatisk underskottsbalansering har införts för att skapa en säkerhetsventil som skall trygga systemets finansiella hållbarhet. Genom en reducerad indexering när balanstalet understiger 1,00, återställs jämvikten mellan systemets tillgångar och skulder snabbt och därmed förhindras en varaktig obalans.

När det gäller att utforma regler för utdelning av överskott är frågeställningarna andra än vid utformning av mekanismen för underskottsbalansering. Gränsen för ett utdelningsbart överskott kan inte fastställas på samma objektiva sätt som förekomsten av underskott. Detta beror på att överskott är nödvändiga för att trygga systemets förmåga att upprätthålla snittinkomstindexeringen. Det är bara en del av det sammantagna överskottet som får delas ut och då med hänsyn taget till att den ökade risken för framtida underskottsbalanseringar på grund av utdelning skall vara försumbar. Den balanstalsnivå som avgränsar ett utdelningsbart överskott är den faktor som skall säkerställa att detta villkor är uppfyllt.

Underlaget för utredningens förslag till en sådan balanstalsgräns är de olika simuleringarna i UTÖ-modellen. Tabell 6.1 ger vägledning för en rekommendation om den balanstalsgräns för utdelning som kan anses uppfylla det angivna kriteriet om försumbar risk. Tabellen visar risk i termer av ökad andel år med balanstal mindre än 1,00 under den kommande 75-årsperioden till följd av olika regler för överskottsutdelning.

5

5

Att simulera fördelningssystemets dynamik under en längre period än 75 år anser inte ut-

redningen vara meningsfullt. En orsak till detta är att i de scenarier där balanstalet igenomsnitt har en positiv trend över tiden ger simulering med mycket lång period en alltför positiv bild av riskerna för underskottsbalansering.

Tabell 6.1. Sammanfattning av balanstalets fördelning givet olika balanstalsgränser för utdelning i 500 stycken 75-årssimuleringar

Basscenario.

Balanstalsgräns för

utdelning

Andel år då BT<1,00 Ökad andel år med BT<1,00

jämfört utan regel

Andel år med överskotts-

utdelning

Ingen 2 % -

-

1,00

37 %

35 %

41 %

1,01

29 %

27 %

32 %

1,02

24 %

22 %

27 %

1,03

19 %

17 %

23 %

1,04

16 %

14 %

20 %

1,05

13 %

12 %

18 %

1,06

12 %

10 %

16 %

1,07

9 %

7 %

14 %

1,08

7 %

6 %

12 %

1,09

6 %

5 %

11 %

1,10

5 %

4 %

10 %

1,11

4 %

3 %

9 %

1,12

4 %

2 %

8 %

1,13

3 %

1 %

7 %

1,14

3 %

1 %

7 %

1,15

3 %

1 %

6 %

1,16

2 %

0 %

6 %

1,17

2 %

0 %

5 %

1,18

2 %

0 %

4 %

1,19

2 %

0 %

4 %

1,20

2 %

0 %

4 %

Anm: avrundning har gjorts till närmaste procent.

Av tabellen framgår att en förändring av balanstalsgränsen vid låga nivåer har stor effekt på antalet år med underskottsbalansering. Medan en utdelningsgräns på 1,02 innebär en ökad andel år med balanstal understigande 1,00 om 22 procentenheter, faller denna andel med 5 procentenheter om balanstalsgränsen för utdelning sätts till 1,03. Skillnaden mellan en regel på 1,07 och 1,08 är enbart en procentenhet. Effekten av överskottsutdelning planar således ut ju högre den nivå som reglerar utdelning sätts.

Med successivt högre balanstalsgräns faller andelen år då balanstalet understiger 1,00. Slutligen återgår andelen år i princip till den

risknivå för underskottsbalansering som gäller i ett system utan utdelning. I basscenariot inträffar detta vid en balanstalsnivå för utdelning om 1,16.

Av tabellen framgår också vid vilken balanstalsgräns som den förhöjda risken för underskottsbalansering är högst 5 procentenheter. I basscenariot gäller detta då utdelning görs när balanstalet överstiger 1,09.

Motsvarande nyckeltal har tagits fram för de två alternativscenarierna. I enlighet med resonemanget ovan sammanfattas dessa simuleringsresultat i tabell 6.2.

Tabell 6.2. Sammanfattning av simuleringsresultat för tre scenarier

Basscenario Scenario med 3 %

aktieavkastning

Scenario med lägre

syss. variation

Andel år balanstal <1,00 utan utdelning

2 %

7 %

0 %

Balanstalsgräns för utdelning med 0 procentenheters extra risk för balanstal<1,00

1,16 1,16 1,13

Balanstalsgräns för utdelning med max 5 procentenheters extra risk för balanstal<1,00

1,09

1,08

1,06

Andel år med utdelning givet 5%-nivån

11 %

6 %

10 %

Ett slutligt ställningstagande till vad som är en acceptabel risk kan enligt utredningens mening inte göras på rent objektiva grunder. Vägledning kan dock hämtas från riskavvägningar för de försäkrade som gjorts inom ramen för pensionsreformen. Reformen innebär en annorlunda situation för de försäkrade eftersom en förmånsbestämd och prisindexerad pension har ersatts av en avgiftsbestämd pension där den löpande pensionsnivån i olika avseenden är mer följsam i förhållande till den ekonomiska och demografiska utvecklingen.

Riksdagens beslut att införa en regel om automatisk underskottsbalansering i fördelningssystemet innebär att i tider med finansiella påfrestningar får systemets sociala mål att betala ut pen-

sioner som följer snittinkomstutvecklingen underordnas målet att systemets finansiella balans skall säkras. Det kan vidare anses vara en logiskt tvingande nödvändighet att alla risker i ett avgiftsdefinierat system fördelas inom försäkringskollektivet.

Det politiska ställningstagandet att förändra risksituationen för de försäkrade genom att införa automatisk underskottsbalansering kan operationaliseras i termer av UTÖ-modellen såsom andel år under en 75-årsperiod som balanstal understigande 1,00 kan förväntas i ett system utan överskottsutdelning. Enligt utredningens mening är det rimligt att bedöma risken i ett fördelningssystem med både underskottbalansering och överskottsutdelning mot bakgrund av risken i ett system med enbart underskottsbalansering.

Av tabell 6.2 framgår att med basscenariots antaganden kan 2 procent av åren under den kommande 75-årsperioden bli år med balanstal understigande 1,00. Införande av en automatisk regel för överskottsutdelning vid balanstal överstigande 1,09 medför att andelen år med balanstal lägre än 1,00 skulle öka med 5 procentenheter, något som utredningen vill hävda är en marginell effekt.

De alternativa scenarierna pekar även de på att denna balanstalsgräns för utdelning skulle uppfylla kravet om en marginell riskökning för underskottsbalansering. I scenariet med en lägre förväntad aktieavkastning ökar andelen underskottsår med 3 procentenheter till följd av regeln 1,09. Undersöks 75-årsperioder där sysselsättningens variabilitet halverats, orsakar balanstalsgränsen 1,09 en ökning av år med balanstal mindre än 1,00 med 2 procentenheter.

Det skall i sammanhanget påpekas att modellsimuleringar inte kan fånga den framtida utvecklingen med precision. UTÖmodellens resultat är beroende av en rad antaganden om den demografiska utvecklingen, framtida förvärvsmönster m.m. och inrymmer därför en hög grad av osäkerhet. Eftersom utredningens uppdrag är att bedöma vilka säkerhetsmarginaler fördelningssystemet kräver i framtiden för att överskott skall kunna delas ut utan att medföra dramatiskt förändrade sannolikheter för avsteg från snittinkomstindexeringen, måste emellertid framåtblickande analyser göras.

Genom att skriva fram fördelningssystemet i en simuleringsmodell där olika antaganden om framtiden kombinerats har utredningen sökt bedöma hur fördelningssystemets finansiella ställning kan förväntas påverkas av att systemet förses med regler för överskottsutdelning.

Eftersom modellresultaten baseras på framskrivningar av en osäker framtid, är det olämpligt att dra slutsatser som ger sken av exakthet. En bred bedömning av olika balanstalsgränsers lämplighet kan däremot göras. Diagrammen 6.5–6.7 tydliggör att en balanstalsgräns för utdelning om 1,05 ger fördelningssystemet alltför dåliga förutsättningar att bygga upp tillräckliga överskott som kan utjämna positiva och negativa avgiftsnetton över tid utan att aktivering av balanseringsmekanismen blir nödvändig. Den direkta följden skulle bli att stora årskullar utsätts för en jämförelsevis högre risk för automatisk balansering under sin tid som pensionärer.

Mot bakgrund av den i direktiven angivna försiktighetsprincipen och med de sammantagna simuleringsresultaten som grund drar utredningen i ett första steg slutsatsen att balanstalsgränsen för utdelning åtminstone bör vara så hög att systemets tillgångar vid utdelning överstiger skulderna med minst 10 procent, dvs. att balanstalet bör överstiga 1,10.

6.2. Utbyte i form av högre pensionsutbetalningar

En begränsning med analyserna i avsnitt 6.1 är att de inte tar hänsyn till effekter på systemets utbetalning av pension, vare sig hur mycket mer pension som betalas ut genom överskottsutdelning, eller hur mycket mindre pension som vissa år betalas ut till följd av den ökade omfattningen av underskottsbalansering som en utdelningsbestämmelse orsakar. Återgången till normal indexering efter att underskottsbalansering aktiverats kan förlängas av en föregående utdelning av överskott. En längre period när balansindex tillämpas är till nackdel för dem som då uppbär pension. Samtidigt som en utdelningsregel medför möjlighet till förhöjda pensioner, kan pensionsutbetalningarna enskilda år alltså komma att bli lägre på grund av att fördelningssystemet i ett tidigare skede utdelat överskott.

Med en effektindikator som även beaktar konsekvenser på pensionsutbetalningarna kan i viss mån en avvägning göras mellan å ena sidan överskottsutdelningens kostnad i form av den i avsnitt 6.1 redovisade extrarisken för underskottsbalansering, å andra sidan utbytet i form av högre utbetald pension. I följande avsnitt undersöks om det går att komma fram till en rekommendation av en balanstalsgräns för utdelning med hjälp av modellresultat som visar

såväl lägre utbetalning av pension vissa år som högre utbetalning av pension andra år under de simulerade 75-årsperioderna.

6.2.1. Effekt i form av högre utbetalning från systemet

Det sociala målet för fördelningssystemet efter pensionsreformen kan formuleras som att systemet skall ge en ålderspension som inom ramen för den fasta avgiftssatsen och krav på finansiell stabilitet skall grundas på individens samlade livsinkomst förräntat med inkomstindex.

Om systemet förses med en regel för överskottsutdelning tillkommer ytterligare en faktor som kan påverka pensionsutbetalningarna. Överskottsutdelning innebär att sådana år kommer fördelningssystemet att reducera säkerhetsmarginalen samtidigt som den årliga pensionsutbetalningen blir något större.

6

Som en indikator på effekten på pensionsutbetalningarna av överskottsutdelning har beräknats hur de årliga pensionsutbetalningarna kan komma att påverkas över den 75-årsperiod som systemet skrivs fram i UTÖ-modellen. Utbetalningarna jämförs med motsvarande förlopp i ett system utan överskottsutdelning, dvs. där det inte finns någon restriktion för hur stora reserver som får ackumuleras i systemet. Det är alltså skillnaderna mellan två olika fördelningssystem som undersöks – ett system där överskott kan utdelas och ett där överskott aldrig utdelas. Mer konkret har ett visst års pensionsutbetalning i ett system med överskottsutdelning jämförts med vad utbetalningen skulle blivit i ett system utan regel för överskottsutdelning. För de båda fallen gäller samma slumpmässiga förlopp vad avser buffertfondens avkastning och sysselsättningens utveckling. Trots att det slumpmässigt betingade händelseförloppet är identiskt i de två jämförelsefallen, kommer förekomsten av utdelningsmöjlighet i den ena simuleringen medföra olika modellresultat. Fördelningssystemets finansiella utveckling under framskrivningsperioden kan, genom utdelning i det ena fallet, komma att skilja sig åt i de två parallella förloppen.

För varje enskilt år jämförs pensionsutbetalningen mellan de två systemen. För ett simulerat 75-årsförlopp görs således 75 stycken jämförelser. Innan en första överskottsutdelning inträffat under

6

Eftersom överskottsutdelning även bidrar till en något större ökning av pensionsbehåll-

ningarna samtidigt som pensionsnivån för de pensionerade blir högre, kommer effekten av ett enstaka års överskottsutdelning att påverka framtida utbetalningar så länge någon av dem som berörts finns kvar i systemet.

framskrivningen av ett förlopp, kommer de årliga pensionsutbetalningarna inte att skilja sig åt. Så fort en första överskottsutdelning inträffar, kommer årliga avvikelser i utbetalningssumman mellan de två parallella förloppen att uppstå. Skillnaden består dels i positiva avvikelser genom överskottsutdelningar där utdelningen medför att kommande års utbetalningar också blir högre, dels i negativa avvikelser genom att föregående utdelningar minskat bufferten så att ytterligare eller kraftigare underskottsbalanseringar blir nödvändiga längre fram. Perioder av återanpassning efter en underskottsbalansering då balansindex tillämpas, kan komma att vara längre i systemet med utdelningsregel om systemets tillgångar tidigare reducerats genom utdelning.

6.2.2. Tre alternativa balanstalsgränser för överskottsutdelning

För att redovisa hur överskottsutdelning påverkar de årliga utbetalningarna av pension från fördelningssystemet har tre olika balanstalsgränser för utdelning simulerats – 1,05, 1,10 och 1,15 – med de antaganden om sysselsättning och avkastning som förutsätts i utredningens basscenario.

Balanstalsgräns för utdelning om 1,05

Diagram 6.8 sammanfattar resultat av 500 simulerade 75-årsförlopp som visar hur de årliga pensionsutbetalningarna blir annorlunda till följd av bestämmelser om överskottsutdelning. För varje år har effekten av regeln 1,05 på pensionsutbetalningarna jämförts med om ingen regel förekommit i systemet. Den vågräta axeln visar hur mycket större eller mindre procentuellt sett utbetalningarna är om överskottsutdelning förekommer. Den lodräta axeln anger hur procentuellt stor andel av åren i de 500 75-årsförloppen som hamnat i respektive intervall.

7

Summan av andelarna är hundra.

7

Diagrammet baseras således på 500 75=37 500 stycken årliga jämförelser.

Diagram 6.8. Procentuell skillnad i årliga pensionsutbetalningar mellan utdelningsgräns 1,05 och ett system utan utdelning

Procentuell andel år i respektive intervall, basscenario.

0 10 20 30 40 50 60 70

-10

-5

0

5

10

Som framgår av diagram 6.8 leder införande av en regel om överskottsutdelning i flertalet simulerade år till att utbetalningarna blir högre. Den årliga utbetalningen är i genomsnitt 2,5 procent högre i systemet med överskottsutdelning. För drygt 65 procent av åren medför utdelningsregeln 1,05 en förstärkt pension för pensionärerna jämfört med ett system utan regler för överskottsutdelning. De årliga pensionsutbetalningarna är i 3 procent av fallen mer än 10 procent högre. Som framgår av diagrammet är fördelningen av positiva och negativa skillnader skev – det finns fler år där utbytet av regeln om utdelning ger ett högre utfall än år med ett lägre utfall.

I drygt 20 procent av de årliga observationerna leder inte utdelningsbestämmelsen till någon skillnad mellan de två systemens pensionsutbetalning. Anledningen till samma årsvisa utbetalning i de två parallella förloppen är att balanstalet vid det observerade året ännu inte hade överstigit gränsen 1,05.

I drygt 10 procent av åren blir pensionsutbetalningarna lägre i systemet med utdelningsregler. Det är följden av att en första utdelning reducerat buffertfonden i sådan omfattning att den minskade konsolideringen samt den uteblivna avkastningen på de utdelade medlen senare i förloppet medfört kraftigare underskotts-

balanseringar. Priset för ett regelverk med överskottsutdelning är således en risk för att pensionsutbetalningarna sänks kraftigare, eller på ett tidigare stadium, då systemet utsätts för finansiella påfrestningar efter det att en utdelning skett. De som då uppbär pension drabbas av att systemet tidigare utdelat överskott.

Diagrammet ger inte information om hur pensionsutbetalningarna varierar över tiden i respektive simulering, endast vad den sammanlagda effekten under de 500 stycken 75-årsperioderna blir vad gäller de årliga pensionsutbetalningarna.

Balanstalsgräns för utdelning om 1,10

Diagram 6.9. Procentuell skillnad i årliga pensionsutbetalningar mellan utdelningsgräns 1,10 och ett system utan utdelning

Procentuell andel år i respektive intervall, basscenario.

0 10 20 30 40 50 60 70

-10

-5

0

5

10

Med en balanstalsgräns för utdelning om 1,10 är skillnader i det årliga pensionsutfallet inte lika förekommande. I de fall de uppstår är skillnaderna mindre jämfört med diagram 6.8. I nästan 40 procent av åren blir pensionsutbetalningarna desamma som utan bestämmelser om överskottsutdelning. I sammanlagt 5 procent av åren är utbetalningarna lägre genom regeln 1,10, dvs. en halvering jämfört med regeln 1,05. Liksom i diagram 6.8 överstiger andelen år där pensionsutbetalningarna blir högre genom utdelning den samman-

lagda andel år som utbetalningarna blir lägre. I totalt 55 procent av de simulerade åren har regeln 1,10 medfört att pensionsutbetalningarna höjts. Övervikten av andelen år med höjd pensionsutbetalning har att göra med att en avvikelse i utbetalning mellan de två systemen under en simulerad tidsperiod inte kan uppstå förrän ett överskott, och därmed utdelning, skett. Om inte en negativ finansiell utveckling följer, kommer utbetalningen att vara förhöjd för varje år i det simulerade förloppet efter det att utdelning skett.

Den genomsnittliga ökningen av den årliga pensionsutbetalningen i ett system med överskottsregel om 1,10 jämfört med ett system utan utdelning är cirka 2 procent.

Balanstalsgräns för utdelning om 1,15

Diagram 6.10. Procentuell skillnad i årliga pensionsutbetalningar mellan utdelningsgräns 1,15 och ett system utan utdelning

Procentuell andel år i respektive intervall, basscenario.

0 10 20 30 40 50 60 70

-10

-5

0

5

10

En gräns om 1,15 innebär att systemet mer sällan kan beräknas öka utbetalningarna till de försäkrade. I 65 procent av åren föreligger ingen skillnad i storleken på utbetalningar – systemet har inte ackumulerat sådana överskott att balanstalet överstiger den valda gränsen om 1,15. En tredjedel av de årliga utbetalningarna har förhöjts genom överskottsbestämmelser. Cirka 2 procent av åren upp-

visar en lägre utbetalningsnivå i systemet med en utdelningsregel. Utvecklingen i dessa förlopp för ett system med utdelning har varit dramatisk. Efter det att balanstalet har stigit till en nivå över 1,15 har systemets finansiella ställning försvagats och föranlett en automatisk balansering.

Sett till samtliga år är pensionsutbetalningen i genomsnitt 1 procent högre i systemet med överskottsutdelning med regeln 1,15 jämfört med ett system utan överskottsutdelning.

6.2.3. Konsekvenser i tre scenarier

I detta avsnitt redovisas hur balanstalsgränser mellan 1,00 och 1,20 påverkar utbetalningarna av pension från systemet jämfört med ett system där överskott inte delas ut. Framskrivningar har gjorts dels med de antaganden om sysselsättning och kapitalavkastning som utgör utredningens basscenario, dels med antagandena i de två alternativa scenarierna.

Basscenariot

I diagram 6.11 sammanfattas olika utdelningsreglers effekt på de årsvisa pensionsutbetalningarna givet basscenariots förutsättningar. Varje regelalternativ har simulerats i 500 stycken 75-årsperioder. För varje simulering har ett parallellt förlopp med ett system utan utdelning jämförts i termer av utbetalad pensionssumma för varje år.

Diagram 6.11. Procentuell skillnad i årlig pensionsutbetalning mellan system med överskottsutdelning och system utan utdelning, balanstalsgräns för utdelning 1,00–1,20

Genomsnittlig årlig skillnad i procent, percentil 5 och 95, basscenario.

-5

0 5 10

1,00

1,05

1,10

1,15

1,20

Tre värden för varje balanstalsgräns för utdelning är redovisade i diagrammet – medelvärdet, percentil 5 och percentil 95.

Medelvärdet motsvarar den genomsnittliga procentuella skillnaden i årlig pensionsutbetalning mellan ett system med överskottsutdelning och ett utan. Ett annat sätt att beskriva medelvärdet är att det motsvarar hur mycket mer procentuellt sett fördelningssystemet betalar ut på grund av regeln för överskottsutdelning under de simulerade förloppen än om en sådan utdelningsmöjlighet inte finns.

Percentil 5 anger skillnaden i utbetalning mellan systemet med överskottsutdelning och det utan överskottsutdelning för ett visst år i en enskild simulering. I 5 procent av samtliga undersökta år har utfallet blivit lägre än detta värde. På motsvarande sätt visar percentil 95 resultatet för den årliga procentuella skillnaden där 5 procent av åren uppvisat ett högre utfall. I statistiska sammanhang är det mer vanligt att medianen (percentil 50) redovisas i samband med percentil 5 och 95. Denna är dock noll i flertalet regelalternativ, eftersom utdelningsregeln inte medför någon skillnad i pensionsutbetalningarna för den mittersta observationen (året). Därför har här i stället det aritmetiska medelvärdet valts.

I basscenariot gäller genomgående att införande av en utdelningsregel genomsnittligt innebär höjda årsvisa pensionsutbetalningar i ett 75-årsperspektiv. Detta är fallet oavsett vilken balanstalsgräns som reglerar det utdelningsbara överskottet. Ju lägre balanstalsgräns, desto högre blir genomsnittsökningen av utbetalade pensioner.

En anledning till de lägre balanstalsgränsernas högre genomsnittsutfall är att systemet snabbare fördelar ut överskott. Detta betyder också att systemet har en lägre säkerhetsmarginal vid simuleringsperiodens slut. Av detta följer att en direkt jämförelse mellan exempelvis balanstalsgräns för utdelning 1,05 och 1,10 inte är rättvisande. En nackdel med den effektindikator som redovisas här är alltså att låga utdelningsregler framstår som fördelaktiga på grund av högre genomsnittsutbetalning.

Av jämförelsen mellan de olika balanstalsgränserna för utdelning framgår också att ju lägre utdelningsgränsen är, desto fler blir åren med lägre utbetalningar än i ett system utan utdelningsmöjlighet. Den femte percentilen understiger noll i intervallet från 1,00 till 1,09. Med en balanstalsgräns om 1,09 medförde alltså förekomsten av en utdelningsregel att systemet i fem procent av åren betalade ut lägre pensioner än vad som annars skulle ha varit fallet.

8

Med en

balanstalsgräns om 1,10 hamnar 90 procent av de årliga observationerna i ett spann som omfattar 0–7 procent högre utbetalning jämfört med om systemet inte utdelat överskott.

Scenario med lägre aktieavkastning

I avsnitt 6.2.2 ovan redovisades hur möjligheten till utdelning i systemet påverkar de årliga pensionsutbetalningarna med en viss balanstalsregel givet de antaganden om sysselsättning och avkastning som görs i utredningens basscenario. I diagram 6.12 visas hur skillnaden mellan ett system med en utdelningsregel om 1,10 och ett system utan utdelning ter sig i det alternativa scenariot med lägre aktieavkastning.

8

Beräknat med två decimalers procentuell avvikelse.

Diagram 6.12. Procentuell skillnad i årliga pensionsutbetalningar mellan utdelningsgräns 1,10 och ett system utan utdelning

Procentuell andel år i respektive intervall, scenario med lägre aktieavkastning.

0 10 20 30 40 50 60 70

-10

-5

0

5

10

Diagram 6.12 visar simuleringsutfallet av de årliga pensionsutbetalningarna med ett system med en balanstalsgräns för utdelning om 1,10 jämfört om ingen utdelningsbestämmelse förekommit. Den vågräta axeln anger den procentuella skillnaden mellan de två fallen. Den lodräta axeln anger andel år med respektive skillnad.

Jämfört med diagram 6.9 som visade basscenariot med samma balanstalsgräns är andelen år med oförändrad årsutbetalning klart större, 71 procent. Överskott byggs inte upp lika ofta jämfört med basscenariot. En annan skillnad är att det finns fler år av lägre pensionsutbetalningar i systemet med överskottsutdelning. I diagram 6.12 är andelen 12 procent. I resterande 17 procent är de årliga utbetalningarna högre. Buffertfondens lägre aktieavkastning ökar risken för negativa förlopp efter det att utdelning skett. Den genomsnittliga ökningen av årlig pensionsutbetalning på grund av utdelningregeln 1,10 är 0,25 procent i diagram 6.12, vilket kan jämföras med basscenariots 2 procent.

I diagram 6.13 sammanfattas olika utdelningsreglers effekt på de årsvisa pensionsutbetalningarna givet scenariot med lägre aktieavkastning. Även här har varje regelalternativ simulerats i 500 75årsperioder. För varje simulering har ett parallellt förlopp med ett

fördelningssystem utan utdelningsmekanism jämförts i termer av utbetalad pensionssumma för varje år.

Diagram 6.13. Procentuell skillnad i årlig pensionsutbetalning mellan system med överskottsutdelning och system utan utdelning, balanstalsgräns för utdelning 1,00–1,20

Genomsnittlig årlig skillnad i procent, percentil 5 och 95. Scenario med lägre aktieavkastning.

-5

0 5 10

1,00

1,05

1,10

1,15

1,20

På grund av den lägre avkastningen i buffertfonden erhålls inte en lika hög genomsnittlig ökning av pensionsutbetalningarna till följd av utdelningsmöjligheten som i basscenariot. Även frekvensen av negativa utfall på årsvisa utbetalningar är högre jämfört med basscenariot. Vid utdelningsgräns om 1,14 och högre uppkommer i princip inga skillnader i utbetalning mellan ett system med överskottsutdelning och ett utan. Fortfarande gäller, liksom i diagram 6.11, att utdelning av överskott genomsnittligt sett inte har en negativ påverkan på pensionsutbetalningarna. För balanstalsgräns 1,13 och lägre finns i genomsnitt en positiv inverkan på utbetalningarna till följd av införande av regler för överskottsutdelning.

Den lägsta regel där percentil 5 överstiger ett negativt värde är regeln 1,13. I simuleringarna av den påverkan utdelningsbestämmelser med en balanstalsgräns om 1,10 skulle ge upphov till på de årliga pensionsutbetalningarna, hamnar 90 procent av dessa i spannet –1 till +2 procents skillnad. Som framgick av diagram 6.12

var de årliga pensionsutbetalningarna genom införandet av utdelningsregeln 1,10 opåverkade i drygt 70 procent av samtliga simulerade år.

Scenario med lägre sysselsättningsvariation

En för avgiftsunderlaget viktig variabel är antalet sysselsatta. Nedan presenteras simuleringsresultat för alternativscenariot där sysselsättningens slumpmässiga avvikelser halverats jämfört med basscenariot.

Diagram 6.14. Procentuell skillnad i årlig pensionsutbetalning mellan system med överskottsutdelning och system utan utdelning, balanstalsgräns för utdelning 1,00–1,20

Genomsnittlig årlig skillnad i procent, percentil 5 och 95. Scenario med lägre sysselsättningsvariation.

-5

0 5 10

1,00

1,05

1,10

1,15

1,20

Jämförs det alternativa scenariots resultat i diagram 6.14 för respektive regel med basscenariots (diagram 6.11) är den huvudsakliga skillnaden att spridningen minskat något – införande av bestämmelser om utdelning har en lägre påverkan på de årliga pensionsutbetalningarna. Då sysselsättningens variation halverats, innebär detta en lägre sannolikhet för att avgiftsintäkterna skall förändras kraftigt över tiden i simuleringarna. Den lägre varia-

tionen medför därigenom en förväntat stabilare utveckling av systemets finansiella status. Både riskerna för underskott och möjligheterna till överskott reduceras således jämfört med basscenariot. Sannolikheten att en utdelning skall ske i en simulering med en given utdelningsregel minskar i jämförelse med basscenariot.

Liksom i basscenariot medför samtliga balanstalsgränser från 1,00 till 1,20 att utbetalningen i genomsnitt blir högre än om ingen överskottsutdelning sker. Den lägsta regel där percentil 5 överstiger ett negativt värde är balanstalsgränsen för utdelning om 1,09. I simuleringarna av balanstalsgräns 1,10 hamnar 90 procent av de årliga observationerna i spannet 0 till +7 procents skillnad i pensionsutbetalningarna jämfört med om systemet inte utdelat överskott. I 41 procent av åren är pensionsnivån oförändrad i ett system med balanstalsgränsen 1,10.

6.2.4. Balanstalsgräns med beaktande av förändrade pensionsutbetalningar

Analysen av årsvisa förändringar i pensionsutbetalning till följd av överskottsutdelning åskådliggör det positiva utbytet av en utdelningsregel – den förväntade pensionsnivån förhöjs då regler om överskottsutdelning införs. Men överskottsutdelning riskerar också negativa följder när ”priset” för en föregående överskottsutdelning skall betalas. Utdelning av överskott kan vid en senare tidpunkt föra med sig att enskilda års pensionsutbetalningar blir lägre genom att underskottsbalansering blir nödvändig – antingen på ett tidigare stadium eller med kraftigare effekt. Likaså ökar risken för mer varaktiga perioder med balansindex. Fördelning av överskott innebär på så vis en ökad risk för att framtida pensionärer skall få en lägre pensionsutbetalning somliga år.

Det är osannolikt att alla försäkrade påverkas lika mycket av de förändringar – år med utdelning, år med extra underskottsbalansering – som införande av en utdelningsregel medför. Då detta innebär en omfördelning inom pensionssystemets försäkrade, kan en illa utformad mekanism för överskottsutdelning innebära en försämring av rättvisan i systemet. Det är därför nödvändigt att genom utdelningsregelns utformning begränsa antalet år där utbetalningarna beräknas bli lägre än vad de skulle ha varit utan regelns förekomst. Utredningen bedömer att en maximal frekvens

om 5 procent av sådana år är accepterbar. Av tabell 6.3 framgår den balanstalsgräns för utdelning som uppfyller detta kriterium utifrån framskrivningarna i UTÖ-modellens tre scenarier.

9

Tabell 6.3. Den balanstalsnivå för utdelning som uppfyller kravet att utdelning medför lägre pensionsutbetalningar i högst 5 procent av åren

Scenario Balanstalsnivå för utdelning

då andelen negativa år < 5

procent

Genomsnittligt höjd årlig pensionsutbetalning pga

utdelningsregeln

Bas 1,10 2,0 % Lägre aktieavkastning 1,13 0,1 % Lägre syss. variation 1,09 2,0 %

En viktig utgångspunkt för valet av balanstalsgräns för utdelning är att andelen år med balanstal understigande 1,00 inte skall ökas i väsentlig grad. Detta utvärderades i avsnitt 6.1. Analysen av systemets förändrade årliga pensionsutbetalningar på grund av regler om utdelning kompletterar det första angreppssättet genom att illustrera omfattningen och tidsaspekten av fördjupade underskottsbalanseringar. Därför bör även de effekter som sammanfattas i tabell 6.3 vägas in. Simuleringarna i UTÖ-modellen indikerar att om aktieavkastningen i genomsnitt är något lägre än basscenariots, uppfyller ingen balanstalsgräns lägre än 1,13 villkoret om maximalt 5 procent av år där pensionsutbetalningarna blir lägre genom regelns införande. I de andra två scenarierna är det överskottsutdelning med balanstalsgränserna 1,10 respektive 1,09 som uppfyller det ovan angivna kriteriet.

Eftersom ingen simuleringsmodell kan fånga in hela den komplexitet som framtiden innebär för pensionssystemet, finns det skäl att inte övertolka resultaten. Likväl visar simuleringarna att beroende på framtida förlopp kan införandet av en utdelningsregel om 1,10 medföra att de årliga pensionsutbetalningarna kan bli lägre i ett antal år under en kommande 75-årsperiod, även om antalet år där pensionsutbetalningarna blir högre genom överskottsutdelning skulle bli betydligt fler.

9

Ett försämrat utfall i tabell 6.3 är ett utfall som blivit negativt beräknat med två decimalers

procentuell avvikelse.

Omfattningen av de positiva och negativa konsekvenser som överskottsutdelning medför kan inte fastställas exakt. Som diskuterats i avsnitt 6.1 är det olämpligt att dra alltför preciserade slutsatser utifrån modellresultaten. Utredningen bedömer likväl att simuleringsresultaten utgör en god vägledning i valet av balanstalsgräns för utdelning på så sätt att bredare intervall av sådana balanstalsgränser kan jämföras.

Då effekter av en enligt utredningen alltför låg balanstalsgräns undersöks, exempelvis 1,05, indikerar UTÖ-modellen att andelen år med sänkta utbetalningar blir otillfredställande hög. I basscenariot medförde bestämmelser om en sådan balanstalsgräns att pensionsutbetalningarna kunde bli lägre i drygt 10 procent av åren (diagram 6.8). Omfattningen av dessa försämringar blir kraftigare ju lägre balanstalsgräns som undersökts. För att uppnå en acceptabelt låg risk är det utredningens ståndpunkt att utdelning enbart bör ske då systemets tillgångar överstiger skulderna med minst 10 procent. För att åstadkomma att systemet skall klara perioder av finansiell belastning efter det att utdelning skett, gör därför utredningen bedömningen att en balanstalsgräns för utdelning om minst 1,10 är nödvändig.

6.3. Olika utfall för årskullar

Fördelningssystemets tillgångar i förhållande till pensionsskulden vid utgången av år 2003 har beräknats till 1,0097.

10

Överskottet är

således för närvarande mycket litet. Det kommer att krävas en period av konsolidering för att utdelningsbara överskott så småningom skall kunna bildas. Hur länge det kan dröja beror dels på de styrande samhällsekonomiska och demografiska faktorerna, dels på den balanstalsgräns som reglerar en utdelning. Om balanstalsgränsen sätts relativt högt, blir sannolikheten låg för att dagens pensionärer skall få uppleva en överskottsutdelning som förhöjer pensionen.

I avsnitt 6.2 redovisades hur överskottsutdelning påverkar hur mycket mer systemet kan förväntas betala ut i pension enstaka år och hur stor sannolikheten är för att pensionsutbetalningen andra år blir lägre än vad den skulle ha varit utan regel. I det samman-

10

Pensionssystemets årsredovisning 2003, Riksförsäkringsverket. Denna beräkning ligger till grund för det balanstal som skall fastställas för år 2005.

hanget beaktades inte eventualiteten av att utfallet av en regel om överskottsutdelning kan bli olika för individer i olika årskullar.

För att analysera effekter på individnivå behövs ett mått på livspensionen, dvs. den sammanlagda pensionsutbetalningen under individens tid som pensionär. I UTÖ-modellen antas varje person i en årskull ha lika stor pensionsbehållning Genom att undersöka hur livspensionen för olika årskullar påverkas av en utdelningsmekanism, visas att överskottsutdelning kan ge olika utfall för olika årskullar beroende på den valda balanstalsgränsen.

6.3.1. Effekter i termer av livspensionen för en årskull

För att skapa en indikator som visar överskottsutdelningens effekt på livspensionen för en årskull, har pensionssystemet i UTÖmodellen skrivits fram under den sammanlagda tid som en viss årskull kommer att intjäna och uppbära pension i fördelningssystemet. Den livspension som en årskull får i ett system med överskottsutdelning jämförs den livspension som samma årskull skulle uppbära med ett identiskt förlopp i ett system utan utdelningsmekanism. Mer konkret innebär detta att för varje år under årskullens pensionstid jämförs skillnaden i pensionsnivå med respektive utan regel för överskottsutdelning. Viktningen av de årliga skillnaderna görs med den successivt avtagande överlevnadssannolikheten inom årskullen. Ju äldre och därmed numerärt mindre årskullen är ett visst år, desto mindre roll spelar det årets skillnad mellan de två parallella förloppen. Stora avvikelser tidigt under pensionstiden är alltså mer betydelsefulla än i slutet.

11

Den förändrade livspensionen avspeglar hur mycket mer eller mindre en årskull får ut i sammanlagd pension under sin livstid till följd av en viss utdelningsbestämmelse.

11

De simulerade förloppens längd beror av hur lång tid årskullen befinner sig i pensionssystemet. I de årskullsvisa simuleringarna blir det nödvändigt att för riktigt unga årskullar utsträcka framskrivningsperioden längre än 75 år.

6.3.2. Effekter på livspensionen för tre olika årskullar

I detta avsnitt redovisas utfall för tre årskullar, födda 1940, födda 1970 och födda 2000. Dessa har valts för att illustrera spridningen i utbyte av överskottsutdelning mellan årskullar. Analysen fångar inte den sammantagna storleksordningen av omfördelningseffekterna med någon som helst exakthet, men den ger en kvalitativ bild av hur olika balanstalsregler för utdelning ter sig sett ur olika årskullars perspektiv.

Årskullen födda 1940

Diagram 6.15. Förändrad livspension födda 1940 till följd av balanstalsgräns för utdelning 1,00–1,20

Förändring i procent. Genomsnitt av 500 simuleringar, basscenario.

-5

0 5 10 15

1,00

1,05

1,10

1,15

1,20

Diagram 6.15 visar att den förhöjda pensionsnivå som överskottsutdelningen kan förväntas medföra för individer födda 1940 är som högst vid utdelning omedelbart då överskott finns i systemet (balanstalsgräns 1,00). Utbytet av överskottsutdelning blir lägre ju högre balanstalsgränsen för utdelning sätts. Anledningen är att ju högre balanstalsnivå som avgränsar utdelningsbara överskott, desto lägre blir sannolikheten för att utdelning skall ske under årskullens livstid. Eftersom förhöjda pensioner under årskullens tidiga pen-

sionstid väger tungt i beräkningen, har årskullen ett intresse av en så låg utdelningsregel som möjligt. Personer födda 1940 skulle föredra en lägre balanstalsgräns för utdelning eftersom denna i genomsnitt ger en högre livspension. Emellertid måste de försäkrade samtidigt acceptera mer variation i utbetalningens nivå, eftersom en så låg regel innebär en påtagligt förhöjd risk för återkommande underskottsbalanseringar (se avsnitt 6.1.3).

Årskullen födda 1970

Diagram 6.16. Förändrad livspension födda 1970 till följd av balanstalsgräns för utdelning 1,00–1,20

Förändring i procent. Genomsnitt av 500 simuleringar, basscenario.

-5

0 5 10 15

1,00

1,05

1,10

1,15

1,20

För individerna i årskullen födda 1970 visar simuleringarna ett annorlunda mönster. Den högsta förväntade ökningen av livspensionen till följd av överskottsutdelning inträffar med en balanstalsgräns i intervallet 1,06–1,08. Vid lägre balanstalsnivåer för utdelning kommer visserligen utdelning att ske oftare, men den jämförelsevis lägre fondbuffert som systemet då kommer att förfoga över, ger en sämre möjlighet till en högre framtida avkastning. För individerna i årskullen födda 1970 ”lönar det sig att vänta”, dvs. att först låta buffertfonden växa till sig genom en lite längre period av

förräntning och därefter något senare få del av denna genom en överskottsutdelning.

Om balanstalsgränsen för utdelning sätts högt, exempelvis 1,20, är sannolikheten att årskullen skall få ta del av en utdelning mycket låg. Av detta följer att en så utformad utdelningsmekanism skulle ha en marginell påverkan på livspensionen.

Årskullen födda 2000

Diagram 6.17. Förändrad livspension födda 2000 till följd av balanstalsgräns för utdelning 1,00–1,20

Förändring i procent. Genomsnitt av 500 simuleringar, basscenario.

-5

0 5 10 15

1,00

1,05

1,10

1,15

1,20

Eftersom samtliga individer i UTÖ-modellen förutsätts ta ut pension vid 65 års ålder, kommer årskullen födda 2000 att börja uppbära pension fr.o.m. 2065. De kommer alltså i simuleringarna omfattas av en regel om överskottsutdelning inte bara under sin pensionärstid utan även under hela sin intjänandetid. Enligt diagrammet maximeras det genomsnittliga utbytet av överskottsutdelning för denna årskull vid en balanstalsgräns i intervallet 1,13–1,15. Detta indikerar alltså en högre gräns jämfört med årskullen födda 1970 och en mycket högre gräns jämfört med årskullen födda 1940.

6.4. Konsekvenser i tre scenarier

I detta avsnitt redovisas hur olika balanstalsgränser påverkar livspensionerna för de tre årskullarna födda 1940, 1970 och 2000 jämfört med ett system där överskott inte delas ut. Framskrivningar har gjorts dels med de antaganden om sysselsättning och kapitalavkastning som utgör utredningens basscenario, dels med antagandena i de två alternativa scenarierna.

Basscenariot

I diagram 6.18 återges effekterna för de tre årskullarna i ett gemensamt diagram.

Diagram 6.18. Förändrad livspension för tre årskullar till följd av balanstalsgräns för utdelning 1,00–1,20

Förändring i procent. Genomsnitt av 500 simuleringar, basscenario.

-5

0 5 10 15

1,00

1,05

1,10

1,15

1,20

1940 1970 2000

Med balanstalsgränsen 1,10, som enligt utredningens föregående överväganden är ett uttryck för en försiktighetsprincip, blir det förväntade utfallet av regeln för årskullarna beroende av hur nära pensionen en enskild årskull befinner sig. Den minsta skillnaden årskullarna emellan i diagram 6.18 är i ett system med en balanstalsgräns för utdelning om 1,06. Överskottsutdelning med en så låg

balanstalsgräns uppfyller dock inte försiktighetsvillkoret att systemets förmåga att upprätthålla snittinkomstindexeringen skall vara god. Enligt utredningens resonemang i avsnitt 6.1.5 skulle andelen år med underskottsbalansering öka i alltför stor omfattning.

Scenario med lägre aktieavkastning

I diagram 6.19 visas den förändrade livspensionen för de tre årskullarna till följd av olika utdelningsregler i det alternativa scenariot med lägre aktieavkastning.

Diagram 6.19. Förändrad livspension för tre årskullar till följd av balanstalsgräns för utdelning 1,00–1,20

Förändring i procent. Genomsnitt av 500 simuleringar, scenario med lägre aktieavkastning.

-5

0 5 10 15

1,00

1,05

1,10

1,15

1,20

1940 1970 2000

Av diagram 6.19 framgår att de genomsnittliga effekterna på årskullarnas livspension blir andra än med basscenariots förutsättningar. Fortfarande framträder dock konflikter mellan årskullarna vad gäller den balanstalsgräns som skulle föredras. För 1940 års årskull visar sig även i det alternativa scenariet ett negativt samband mellan förhöjningen av livspensionen och den balanstalsgräns som styr överskottsutdelning. Årskullarna födda 1970 och 2000 upp-

visar i stor sett ett gemensamt mönster. En utdelningsregel som understiger 1,07, medför i genomsnitt att systemet underskottsbalanserar under årskullarnas pensionstid vilket innebär sänkt livspension. Med en lägre avkastning på buffertfondens aktietillgångar uppkommer inte utdelningsbara överskott lika ofta som i basscenariot, varför skillnaden i pensionsnivå mellan årskullarna sammantaget blir mindre för varje utdelningsregel.

Scenario med lägre sysselsättningsvariation

I diagram 6.20 redovisas de simuleringsresultat som erhållits i det andra alternativa scenariot, dvs. då sysselsättningens slumpmässiga avvikelse har halverats jämfört med basscenariot.

Diagram 6.20. Förändrad livspension för tre årskullar till följd av balanstalsgräns för utdelning 1,00–1,20

Förändring i procent. Genomsnitt av 500 simuleringar, scenario med lägre sysselsättningsvariation.

-5

0 5 10 15

1,00

1,05

1,10

1,15

1,20

1940 1970 2000

Med detta alternativa scenario blir fluktuationerna i systemets avgiftsinkomster mer begränsade. Diagram 6.20 visar på liknande årskullsvisa preferenser vad gäller balanstalsgränsens nivå som diagram 6.18. Sker utdelning vid en hög nivå på balanstalet, kommer det att innebära en mellangenerationell omfördelning i bemärkelsen

att för vissa årskullar kommer sannolikheten för att få ta del av utdelningsbara överskott vara mycket låg. Andra årskullar kommer att börja intjäna pensionsrätt i ett välkonsoliderat system.

Sammanfattningsvis illustrerar avsnitt 6.3 den i sig uppenbara omständligheten att olika årskullars chanser att få del av överskottsutdelning är beroende av vilken balanstalsgräns som väljs för att definiera ett utdelningsbart överskott. Valet av balanstalsgräns är inte neutralt i ett mellangenerationellt perspektiv. Således finns det ett pris i termer av viss orättvisa mellan generationer när fördelningssystemet förses med en mekanism som förhindrar att obegränsade tillgångar byggs upp inom det.

6.5. Sammanfattande överväganden

Eftersom inkomstpensionen skall avspegla individens val och inkomstmönster över den förvärvsaktiva tiden, är det viktigt att spelreglerna inte ändras i efterhand, t.ex. till följd av att ingrepp i pensionssystemet sker ad hoc. Den breda parlamentariska överenskommelse som ligger till grund för ålderspensionsreformen eftersträvade ett stabilt regelverk där förutsättningarna för intjänande och uttag av pension ligger fast. Pensionsöverenskommelsen skapade förutsättningar för ett beständigt regelverk framöver och helt andra möjligheter för långsiktighet än vad ATP-systemet medgav.

Regler om överskottsutdelning tillför systemet ytterligare en egenskap av automatisk anpassning. Om det på förhand är bestämt vad som skall ske med eventuella överskott och hur de skall fördelas bland de försäkrade reduceras i sig graden av oförutsägbarhet. Den årskullsvisa analysen i avsnitt 6.3 ovan komplicerar dock ett ställningstagande till en regel, eftersom skillnader i utfall mellan årskullar innebär mellangenerationella omfördelningar.

Som konstaterades inledningsvis i detta kapitel skall utgångspunkten för val av balanstalsgräns för utdelning vara att en sådan regel inte medför en mer än försumbar extra risk för underskottsbalanseringar. Metoden för att fastställa utdelningsbara överskott får alltså inte innebära att systemets förmåga att utjämna avgiftsnettot över tid försämras så mycket att avvikelser från snittinkomstindexeringen blir vanligt förekommande. Med denna försiktighetsprincip som utgångspunkt och med simuleringsresultaten som vägledning har utredningen kommit fram till att systemets

tillgångar vid en utdelning bör överstiga skulderna med minst 10 procent.

En naturlig fråga blir då om balanstalsgränsen för utdelning skall sättas ännu högre. I så fall måste kravet på en säkerhetsmarginal ställas mot de möjligheter som en högre gräns ger olika generationer att erhålla en högre förväntad pension. En försiktigt vald utdelningsregel, som uppfyller villkor för goda möjligheter att finansiera systemets åtagande utan att behöva underskottsbalansera, innebär att de årskullar som idag eller på kort sikt uppbär pension får små utsikter att ta del av ett utdelningsbart överskott. Ju högre grad av försiktighet som kännetecknar bestämmelsen när överskott skall utdelas, ju lägre blir dessutom sannolikheten att de utdelningsbara överskotten fördelas lika mellan generationerna. På så vis kan kravet på en betydande säkerhetsbuffert vid utdelning komma i konflikt med kortsiktiga intressen – en hög utdelningsregel innebär att framtida generationer kan komma att födas i en tid då fördelningssystemet är välkonsoliderat utan att de som varit pensionärer under uppbyggnadsperioden hunnit få ta del av de överskott som bildats.

Med hänsyn tagen till den grad av mellangenerationell omfördelning som en alltför hög utdelningsregel innebär, samt till det positiva utbyte överskottsutdelning medför, bör enligt utredningens mening utdelningsgränsen inte heller vara högre än att det prioriterade kravet på säkerhetsmarginal infrias. Mot denna bakgrund rekommenderas att utdelning av överskott bör ske då balanstalet överstiger 1,1000.

7. Överväganden och förslag

7.1. Förekomst av utdelningsbara överskott

Utredningens förslag: Balanstalet skall användas för att fastställa förekomsten av utdelningsbara överskott. Den balanstalsnivå som avgränsar de utdelningsbara överskotten skall ligga fast. Överstiger det fastställda balanstalet denna nivå skall utdelning ske med automatik.

Utredningen förordar att förekomsten av ett utdelningsbart överskott skall avgränsas av balanstalet på så sätt att överskott delas ut då det fastställda balanstalet överstiger en viss nivå. Balanstalet är en indikator på fördelningssystemets finansiella status som avspeglar såväl tillgångssidan som skuldsidan och är därför väl lämpat som kriterium för att fastställa förekomsten av ett utdelningsbart överskott.

En annan fördel med balanstalet som indikator är att principerna för beräkning av balanstalet redan är reglerade i lag, varför en utdelningsregel i termer av balanstalet inte ytterligare komplicerar regelverket. Vidare är det balanstalet som styr den automatiska balanseringen av underskott i systemet. Genom att även knyta bestämmelser om överskottsutdelning till balanstalet åstadkoms ett likformigt regelverk.

Utredningen anser det betydelsefullt att bestämmelser om överskottsutdelning utformas som en automatiskt verkande regel. Det bör på förhand finnas bestämda regler för när ett utdelningsbart överskott föreligger och hur det skall fördelas. Den balanstalsnivå som avgränsar det utdelningsbara överskottet skall ligga fast. Utdelning bör ske med automatik utan att det krävs särskilda politiska ställningstaganden. Detta innebär att bestämmelserna om

underskottsbalansering och om överskottsutdelning i fördelningssystemet blir symmetriska. Samtidigt förstärks de självreglerande egenskaperna hos fördelningssystemet.

7.2. Metod att dela ut överskott

Utredningens förslag: Överstiger balanstalet den nivå som avgränsar ett utdelningsbart överskott skall ett tillägg göras i omräkningen av inkomstpensionsbehållningar och i följsamhetsindexeringen av inkomst- och tilläggspensioner.

Omräkningen av inkomstpensionsbehållningar skall för år med överskottsutdelning göras genom att kvoten mellan det för året fastställda inkomstindexet och det föregående årets inkomstindex multipliceras med en kvot där täljaren är det för året fastställda balanstalet och nämnaren är den gräns för balanstalet som aktiverar utdelning.

Följsamhetsindexeringen skall för år med överskottsutdelning ske på följande sätt. Kvoten mellan det för året fastställda inkomstindexet och det föregående årets inkomstindex skall divideras med talet 1,016. Därefter skall resultatet av denna beräkning multipliceras med en kvot där täljaren är det för året fastställda balanstalet och nämnaren är den gräns för balanstalet som aktiverar utdelning. Följsamhetsindexeringen av inkomstgrundad efterlevandepension och änkepension skall inte påverkas av överskottsutdelning.

Utredningens bedömning: Den följsamhetsindexering som sker av inkomstgrundad efterlevandepension och änkepension bör inte påverkas av att ett balansindex har fastställts.

Ett år då balanstalet överstiger den balanstalsgräns som indikerar ett utdelningsbart överskott, skall utdelning ske till de försäkrade i fördelningssystemet. Utdelning skall ske genom att förräntningen av de intjänade pensionsrätterna och följsamhetsindexeringen av pensionerna höjs utöver det som följer av förändringen i inkomstindex. En förhöjning via indexeringen är en administrativt effektiv metod att tillföra de försäkrade värdet av de utdelade överskotten.

Metoden att dela ut överskott via indexeringen är vidare i linje med att balanstalets nivå skall avgöra förekomsten av ett utdelningsbart överskott. Hur mycket omräkningen förhöjs beror på hur mycket balanstalet överstiger balanstalsgränsen för överskottsutdelning.

Den föreslagna utdelningsmetoden är likformig med metoden för underskottsbalansering, som även den får genomslag via omräkningen av inkomstpensionsbehållningar och utgående pensioner. En skillnad mellan överskottsutdelning och underskottsbalansering är emellertid att en utdelning påverkar förräntningen endast det år utdelning sker. Året därefter påverkas inte indexeringens storlek, såvida inte ett nytt utdelningsbart överskott uppkommit. En underskottsbalansering inverkar däremot på indexeringen under en följd av år efter det att balanseringen aktiverats genom att ett särskilt balansindex tillämpas tills det nått inkomstindex.

Av utredningens förslag följer att den procentuella ökningen vid utdelning blir densamma för samtliga, oavsett storleken av den individuella pensionsbehållningen. Detta är samma princip som gäller för den normala förräntningen av pensionsbehållningar och för följsamhetsindexeringen. En utdelning via indexeringen är således i linje med pensionssystemets övriga konstruktion.

Även för inkomstgrundad efterlevandepension och änkepension gäller att följsamhetsindexering skall ske varje årsskifte. Utredningen föreslår att omräkningen av sådana förmåner inte skall påverkas av ett utdelningsbart överskott i inkomstpensionssystemet. Dessa förmåner ingår inte i inkomstpensionssystemet utan finansieras över statsbudgeten. Därför bör inte den årliga omräkningen av dessa förhöjas på grund av att det i inkomstpensionssystemet uppstått ett utdelningsbart överskott. Vidare gör utredningen bedömningen att följsamhetsindexeringen av inkomstgrundad efterlevandepension och änkepension inte heller bör påverkas av att ett balansindex fastställts. Syftet med den automatiska balanseringen är att motverka uppkomsten av varaktiga underskott i fördelningssystemet, varför det saknas skäl för att omräkningen av inkomstgrundad efterlevandepension och änkepension skall påverkas av de effekter en automatisk balansering medför.

7.3. Balanstalsgräns för utdelning av överskott

Utredningens förslag: Den balanstalsnivå som avgränsar ett utdelningsbart överskott skall vara 1,1000.

Det går inte att på förhand bestämma en balanstalsgräns för utdelning som med absolut säkerhet innebär att utdelning av överskott inte leder till att den automatiska balanseringsmekanismen aktiveras efter det att utdelning skett. Enligt utredningens mening måste en avvägning göras mellan det positiva utbyte överskottsutdelning ger de försäkrade och den tillkommande risk för underskottsbalansering som utdelningsbestämmelser medför.

Underskottsbalansering innebär avsteg från snittinkomstindexeringen och de som uppbär ålderspension får en något lägre pensionsnivå under den tid balansindex tillämpas. Bestämmelser om automatisk balansering är emellertid nödvändiga för att göra fördelningssystemet finansiellt stabilt. För att klara perioder av finansiell belastning utan att balanseringsmekanismen skall aktiveras, måste överskott finnas i systemet som en säkerhetsmarginal. Möjligheten att det i fördelningssystemet kan ackumuleras överskott är därmed mycket viktig. Bestämmelser om utdelning bör inte väsentligen försämra fördelningssystemets förmåga att bygga upp behövliga överskott. Ju lägre balanstalsgräns för överskottutdelning, desto lägre blir den säkerhetsmarginal som kommer att kunna ackumuleras i systemet.

Utredningens förslag om hur hög balanstalsgränsen för utdelning bör vara grundar sig på de framskrivningar och den analys som redovisats i kapitel 6. Genom att simulera 75-årsförlopp har effekterna av olika balanstalsgränser undersökts. Utredningen har på basis av dessa resultat dragit slutsatsen att en säkerhetsmarginal om minst 10 procent bör finnas för att utdelning skall ske.

Utredningens förslag baseras på framskrivningar av en i många avseenden osäker framtid, varför det är olämpligt att dra slutsatser som ger sken av exakthet. Däremot kan en bred bedömning göras av olika balanstalsgränsers lämplighet. I sina överväganden har utredningen dels vägt in den tillkommande risken för underskottsbalansering som en automatisk regel för överskottsutdelning medför, dels beaktat att pensionsutbetalningarna med en sådan regel

inte bara blir högre utan även kan bli lägre vissa år jämfört med ett system utan överskottsutdelningar.

Den övergripande principen för värdeutvecklingen inom inkomstpensionsystemet är att pensionsbehållningarna skall förräntas i takt med snittinkomstutvecklingen och de utgående pensionerna räknas om med beaktande av denna. Därför bör dessa omräkningar inte alltför ofta avvika från den avsedda indexeringen, vare sig genom underskottsbalansering eller till följd av överskottsutdelning. En alltför låg balanstalsgräns för utdelning skulle i grunden förändra systemets indexering. I stället för att oftast följa snittinkomstutvecklingen skulle indexeringen av pensionsbehållningar och löpande pensioner styras av kortsiktiga fluktuationer i avgiftsinkomsterna och i buffertfondens avkastning. Enligt utredningens mening bör en försiktighetsprincip gälla i valet av den balanstalsnivå som avgränsar utdelningsbara överskott. En balanstalsgräns för utdelning om 1,1000 uppfyller villkoret att systemet fortsatt skall ha goda möjligheter att undvika underskottsbalansering efter det att en utdelning skett.

En sådan försiktigt vald utdelningsregel medför samtidigt att de årskullar som den närmaste framtiden kommer att uppbära pension sannolikt får en begränsad möjlighet att ta del av utdelningsbara överskott. I dagsläget är det samlade överskottet knappt en procent. Ju högre grad av försiktighet som styr valet av balanstalsgräns, desto lägre blir sannolikheten att utdelningsbara överskott kommer att uppträda under alla individers pensionstid. Således kan man inte undvika att utbytet av överskottsutdelning blir olika mellan olika årskullar.

Det önskvärda hos en hög balanstalsgräns som möjliggör en tillräcklig buffert i systemet står alltså i viss konflikt med generationsintressen. En relativt hög balanstalsgräns för utdelning innebär att individer i vissa årskullar kan komma att tjäna in pensionsrätt i tider då fördelningssystemet successivt blir mer välkonsoliderat utan att de som pensionärer hinner få ta del av en överskottsutdelning. Med en hög balanstalsgräns för utdelning kommer dessutom systemet över tid inte betala ut lika mycket pension som det skulle göra om balanstalsgränsen satts på en lägre nivå. Med hänsyn tagen till dessa komplikationer bör gränsen inte heller vara högre än att det prioriterade kravet på säkerhetsmarginal infrias. En rimlig avvägning är att utdelning bör ske då balanstalet överstiger 1,1000. Utredningen föreslår därför att den balanstalsgräns som avgränsar ett utdelningsbart överskott läggs fast på denna nivå.

8. Konsekvenser av utredningens förslag

Enligt direktiven skall utredningen redovisa konsekvenser av sitt förslag för pensionssystemet, för individer och mellan generationer samt budget- och samhällsekonomiska konsekvenser. I detta kapitel sammanfattas de konsekvenser av den föreslagna regeln för automatisk utdelning av överskott inom fördelningssystemet som behandlats i de föregående kapitlen. Vidare kommenteras översiktigt förslagets konsekvenser i bredare bemärkelse.

8.1. Konsekvenser inom fördelningssystemet

Utgångspunkten för utredningens förslag är att den ökade risken för underskott till följd av en överskottsutdelning skall vara försumbar. Utredningen har i kapitel 7 föreslagit en regel för automatisk överskottsutdelning där överskott avgränsas av en balanstalsnivå på 1,1000. Med denna regel bedömer utredningen att risken för ytterligare underskottsbalanseringar i systemet är mycket begränsad.

Införandet av bestämmelser om en automatisk utdelning av överskott när balanstalet överstiger 1,1000 innebär att balanstalet aldrig mer än tillfälligt kommer att överstiga denna nivå. Tillsammans med reglerna för balansering vid underskott innebär utredningens förslag att så länge balanstalet ligger i ett intervall mellan 1,0000 och 1,1000 kommer inga avsteg från snittinkomstindexeringen att ske.

Den föreslagna regeln skall ställas mot en situation utan regler för överskottsutdelning. Utan sådana regler finns det inget tak för hur stort överskott som får ackumuleras i fördelningssystemet. Även om buffertfonden till följd av gynnsamma ekonomiska och demografiska omständigheter skulle öka starkt i omfattning, skulle de försäkrade inte få del av systemets förbättrade finansiella ställning i form av högre pensioner.

Med en regel om automatisk överskottsutdelning kommer fördelningssystemet över tiden att i genomsnitt att betala ut mer pension, något som framgår av modellframskrivningar som redovisats i kapitel 6. Detta betyder i sig både att pensionsutbetalningen från systemet blir högre vissa år och att den kan bli lägre andra år. Detta hänger samman med att en överskottsutdelning alltid betyder en viss, om än liten, tillkommande risk för underskottsbalanseringar längre fram.

8.2. Budgetmässiga och samhällsekonomiska konsekvenser

Statsbudgeten

När överskottsutdelning sker uppstår en varaktig effekt på inkomst- och tilläggspensionernas nivåer. Som en följd av garantipensionens konstruktion kommer en överskottsutdelning att reducera utbetalningarna av garantipension och därmed medföra en minskad belastning på statsbudgeten.

Samtidigt innebär en utdelning att risken för framtida underskottsbalanseringar ökar om än marginellt. Till den delen skapar införandet av en regel om överskottsutdelning även en motsatt tendens, eftersom utbetalningarna av garantipension inledningsvis ökar under en period med balansindex.

Med balanstalets nuvarande nivå är det inte troligt att ett utdelningsbart överskott kommer att bli aktuellt under den närmaste framtiden. Samtidigt kommer garantipensionens omfattning att avta framöver i takt med tillväxten i realinkomsterna i samhället. Därmed blir även återverkningarna på garantipensionen genom avsteg från inkomstindexeringen av minskande omfattning. De budgetmässiga effekterna av införande av bestämmelser om överskottsutdelning är därför obetydliga.

Överskottsutdelning skulle i sig medföra att den offentliga sektorns finansiella sparande minskar. Även de takbegränsade utgifterna påverkas av en överskottsutdelning. Med hänsyn till att det troligen kommer att dröja innan ett utdelningsbart överskott har bildats, medför utredningens förslag inte några omedelbara konsekvenser i dessa avseenden.

Samhällsekonomiska konsekvenser

Införande av en regel om automatisk överskottsutdelning när balanstalet överstiger en viss nivå innebär att individen i princip kan förvänta sig en något större pension. Det år en utdelning sker, kommer ålderspensionärerna få en något högre omräkning av pensionsbeloppet. En utdelning kommer dessutom få ytterligare effekter på pensionsutbetalningarna när de som är förvärvsaktiva utdelningsåret så småningom börjar uppbära pension. Enligt utredningens mening är dock omfattningen av dessa konsekvenser så marginell att några effekter på t.ex. arbetsutbud eller individernas privata sparande inte skulle kunna spåras.

Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension

1 kap.

5 d §

I paragrafen har det införts en bestämmelse där det anges att överskott skall delas ut när det fastställda balanstalet överstiger 1,1000. Det utdelningsbara överskottet är de tillgångar i fördelningssystemet som överstiger balanstalet 1,1000. Utdelning skall ske genom omräkning – indexering – av pensionsbehållningar och pensioner för det år utdelningsbart överskott kan konstateras. Omräkningen baserad på inkomstindex förhöjs således för det enskilda året. Vid omräkningen av pensionsbehållningarna och vid följsamhetsindexeringen skall en omräkningsfaktor tillämpas som fås genom att balanstalet för det aktuella året divideras med talet 1,1000. Hur dessa beräkningar skall göras framgår av bestämmelserna i 5 kap. 6 och 14 §§.

5 kap.

6 §

I paragrafen har det införts ett stadgande att det för sådant år som utdelningsbart överskott kan konstateras skall pensionsbehållningen uppräknas med en omräkningsfaktor som avspeglar det utdelningsbara överskottet. Innebörden av detta är att överskott även skall delas ut till dem som ännu inte tagit ut pension på så sätt att pensionsrätter skall indexeras i särskild ordning. Omräkningen

baserad på inkomstindex ökas således för det enskilda året då utdelningsbart överskott förekommer.

När det gäller inkomstpensionsbehållningen skall kvoten av årets fastställda inkomstindex dividerat med föregående års inkomstindex (den årliga indexeringen) i sin tur multipliceras med balanstalet för det aktuella året dividerat med talet 1,1000.

14 §

I paragrafen har det införts ett stadgande att det för sådant år som utdelningsbart överskott kan konstateras skall inkomstpensionen uppräknas med en omräkningsfaktor som avspeglar det utdelningsbara överskottet. Innebörden av detta är att överskott även skall delas ut till dem som uppbär löpande pensioner på så sätt att dessa skall följsamhetsindexeras i särskild ordning. Omräkningen baserad på inkomstindex ökas således för det enskilda året då utdelningsbart överskott förekommer.

När det gäller inkomstpensioner skall kvoten av årets fastställda inkomstindex dividerat med föregående års inkomstindex divideras med talet 1,016 (den årliga följsamhetsindexeringen) och därefter multipliceras med balanstalet för det aktuella året dividerat med talet 1,1000.

Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn

1 kap.

10 §

Ändringen i paragrafen innebär att bestämmelserna om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn undantas från regeln i 5 kap. 14 § lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension om utdelningsbart överskott.

Kommittédirektiv

Översyn av möjligheterna att fastställa och fördela utdelningsbara överskott iden inkomstgrundade ålderspensionens fördelningssystem

Dir. 2002:5

Beslut vid regeringssammanträde den 17 januari 2002.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utreda möjligheterna att fastställa förekomsten av utdelningsbara överskott i fördelningssystemet samt föreslå en metod för att i lag reglera fördelningen av dessa. Utdelningsbara överskott skall fördelas på de försäkrade inom systemet.

Bakgrund

Snittindexering och automatisk balansering

För inkomstpensionen i det reformerade pensionssystemet gäller att värdet av intjänade pensionsförmåner årligen skall räknas om med hänsyn till inkomstutvecklingen i samhället. Denna omräkning av pensionsskulden i systemet sker i takt med utvecklingen av genomsnittsinkomsten. Det mått som mäter utvecklingen av genomsnittsinkomsten är inkomstindex. Pensionsskulden förräntas därmed efter vad som även har kallats ett snittindex. Snittindexet innebär att likhet i inkomstutvecklingen mellan pensionärer och förvärvsaktiva prioriteras framför finansiell stabilitet. En annan egenskap hos det reformerade pensionssystemet är de fasta delningstalen. De fasta delningstalen innebär att beviljade pensioner inte räknas om i förhållande till förändringar i medellivslängden för personer som fyllt 65 år eller mer. De fasta delningstalen medför, i likhet med snittindexet, en risk för underskott och en möjlighet till överskott.

För att undvika den risk för finansiell instabilitet som snittindexeringen innebär har riksdagen beslutat om automatisk balansering av ålderspensionssystemet (prop. 2000/01:70, bet. 2000/01:Sfu13, rskr. 2000/01:210). Balanseringen syftar till att med automatik förhindra att fördelningssystemets skulder överstiger systemets tillgångar. Balanseringen utgörs av en metod att årligen beräkna systemets tillgångar och skulder. Systemets ekonomiska ställning beräknas helt med utgångspunkt från objektiva och verifierbara transaktioner. Utifrån denna beräkning fastställs sedan relationen mellan fördelningssystemets tillgångar och skulder i form av ett balanstal. Om systemets samlade tillgångar understiger skuldbördan, dvs. balanstalet understiger ett, skapas ett balansindex och avsteg görs då från omräkningen av pensionsbehållningar och pensioner med inkomstindex. Balanseringen medför att indexeringen av pensionsskulden utformas så att systemets skuld aldrig annat än obetydligt kan överstiga systemets tillgångar. Härigenom garanteras systemets finansiella stabilitet.

Uppkomsten av överskott inom fördelningssystemet

Det finns ekonomiska och demografiska förlopp där ålderspensionssystemets ekonomiska styrka växer systematiskt. Ett exempel är om den förvärvsarbetande befolkningen växer. Om detta ger upphov till att avgiftsunderlaget växer snabbare än genomsnittsinkomsten, kommer tillväxten av avgiftsinkomsterna att överstiga indexeringen av pensionsskulden. En annan möjlighet till överskott i fördelningssystemet är om buffertfondens avkastning väsentligt överstiger tillväxttakten i avgiftsunderlaget och snittindex. I båda dessa förlopp tenderar balanstalet att växa.

I första hand skall en växande ekonomisk styrka i fördelningssystemet behållas inom systemet för att där utgöra en buffert för att förhindra negativa avsteg från snittindexeringen i framtiden. Det finns således utan regler för överskottshantering en naturlig och viktig användning av överskott som förutsätter att överskott behålls inom systemet. Givet en starkt positiv utveckling kan systemet dock bedömas så robust att risken för att balanseringen inom en överskådlig framtid skall aktiveras kan anses vara försumbar. I denna situation är överskottet så stort att en del av detta är utdelningsbart utan att systemets ekonomiska styrka äventyras. Det finns då skäl att använda det utdelningsbara överskottet på annat

sätt än att skapa ytterligare trygghet vad gäller systemets förmåga att upprätthålla inkomstindexeringen.

Utdelningsbara överskott skall fördelas på de försäkrade inom fördelningssystemet. Detta är en del i överenskommelsen mellan de fem partier som står bakom pensionsreformen. I ett autonomt ålderspensionssystem med fast avgift, där alla underskottsrisker fördelas inom försäkringskollektivet, är det naturligt att också eventuella överskott fördelas inom samma kollektiv. Av denna anledning skall de utdelningsbara överskotten inte användas till att sänka avgiftsnivån.

Skillnaden mellan att fastställa underskott och förekomsten av utdelningsbara överskott

Nuvarande regler om automatisk balansering innebär inte enbart att indexeringen kan minskas i förhållande till inkomstindex. En årligt högre indexering än vad som skulle bli fallet med inkomstindex kan däremot endast ske efter en period med minskning av indexeringen, dvs. efter det att ett balansindex har fastställts. Emellertid kan aldrig den sammanlagda omräkningen under en period då balansindex fastställts överstiga den som skulle ha skett med inkomstindex.

I och med att indexeringen inte kan ökas utan att först ha minskats finns en asymmetri i bestämmelserna kring indexeringen i fördelningssystemet. Det gällande regelverket tillåter överskott att ackumuleras utan en övre gräns, medan underskott endast tillåts ackumuleras till dess skulderna är i nivå med tillgångarna. Anledningen till detta är att systemet, som tidigare nämnts, skall ges större möjligheter att över tiden klara att indexera pensionsskulden med snittinkomsternas utveckling. För att åstadkomma detta behöver systemet spara överskott vid utvecklingsförlopp som stärker systemet.

En ytterligare orsak till förekomsten av den ovan beskrivna asymmetrin är att underskottsrisken i vissa avseenden är väsensskild från överskottsmöjligheten. En principiell skillnad finns mellan att avgöra när indexeringen måste minskas och att bedöma när utdelning av överskott kan eller bör ske. Det går att objektivt fastställa när och hur mycket systemet måste minska sin indexering för att aldrig riskera att buffertfonden varaktigt töms. Detta oavsett vilka effekter den framtida utvecklingen får för systemet.

Beslut om utdelning av överskott är betydligt svårare, eftersom detta som nämnts kommer att påverka systemets framtida förmåga att upprätthålla snittindexeringen. En sådan bedömning innehåller antaganden om vad framtiden kommer att innebära för systemets finansiella utveckling.

Tillvägagångssätt för att bedöma om utdelningsbara överskott föreligger

Bedömningen av när utdelningsbara överskott föreligger kan komma att innebära att någon typ av kalkyler över framtida förlopp görs.

Det finns emellertid alternativa sätt att förhålla sig till utdelningsbara överskott, som inte innebär att beräkningsregler med antaganden om framtiden används. Bestämmelser om utdelning skulle kunna knytas till en viss nivå på balanstalet, där de överskott som finns ovan denna nivå är att betrakta som utdelningsbara. En sådan lösning behöver emellertid inte innebära att en fast korridor inom balanstalets nivå skapas i vilken inga avsteg från indexeringen sker. Den nivå på balanstalet då utdelningsbara överskott kan sägas föreligga kan vara föränderlig, beroende på hur den metod som utses för att fastställa utdelningsbara överskott är utformad. Exempelvis kan storleksförhållandet mellan avgiftstillgången och buffertfonden vara av betydelse för bedömningen av om överskott skall anses utdelningsbart.

Uppdraget

En särskild utredare ges i uppdrag att undersöka möjligheterna att i lag reglera utdelningsbara överskott i den inkomstgrundade ålderspensionens fördelningssystem. Fördelningssystemets ekonomiska ställning kan i framtiden visa sig så stark att det är möjligt att utdela delar av dessa överskott till de försäkrade inom systemet. Delar av överskotten är utdelningsbara om utdelning av dessa inte anses medföra mer än en försumbar risk för att balanseringsmekanismen aktiveras inom en överskådlig framtid. Utredarens uppgift är att undersöka hur en sådan ekonomisk ställning bör fastställas då utdelningsbara överskott kan sägas föreligga, samt

föreslå med vilken metod en reglering av utdelningsbara överskott skulle komma att ske.

Syftet med utredningen är att om möjligt utforma ett förslag som ger fördelningssystemet förmåga att rättvist fördela även överskott till de försäkrade med automatik.

Utgångspunkten är att finna en objektiv, automatiskt verkande metod för att fastställa förekomsten av utdelningsbara överskott och att fördela dessa till de försäkrade. Om utredaren inte kan finna att en sådan föreligger skall alternativa lösningar redovisas. Utredaren skall i sådana fall ha ett huvudalternativ.

Utöver det som har berörts ovan kan utredaren föreslå andra ändringar, om utredningens förslag föranleder sådana. Utredarens förslag skall följa fastlagda principer för pensionsöverenskommelsen.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall visa vilka konsekvenser förslaget kan få för t.ex. pensionssystemet, individer och mellan generationer. Vidare skall utredaren även redovisa förslagets budget- och samhällsekonomiska konsekvenser. Uppdraget skall redovisas senast den 2 juni 2003.

(Socialdepartementet)

Det allmänna pensionssystemet efter ålderspensionsreformen

Det allmänna ålderspensionssystemet består efter den reform som successivt trätt i kraft under 1990-talet dels av ett tvådelat system för inkomstgrundad pension, dels ett kompletterande system för grundtrygghet i form av garantipension. Syftet med denna bilaga är att ge en överblick över det allmänna pensionssystemet som bakgrund till den analys av fördelningssystemet som finns i betänkandets huvudtext.

Systemet för inkomstgrundad ålderspension

Det inkomstgrundade pensionssystemet är numera avgiftsbestämt och de försäkrade, deras arbetsgivare och i vissa fall staten betalar pensionsavgifter till systemet. Livsinkomstprincipen är grundläggande – den slutliga pensionen baseras på inkomsten under hela den förvärvsaktiva tiden och alla intjänade pensionsrättigheter motsvaras av en inbetald avgift.

Det inkomstgrundade systemet finansieras med en fast pensionsavgift på 18,5 procent av pensionsunderlaget, där 16 procentenheter går till fördelningssystemet för att finansiera inkomstpension. Resterande 2,5 procentenheter betalas in till systemet för premiepension, där avgiftsintäkterna fonderas individuellt för varje försäkrad. Maximalt pensionsunderlag är 7,5 inkomstbasbelopp per år.

1

Detta intjänandetak omräknas varje år i förhållande till genomsnittsinkomstens utveckling.

Pensionsunderlaget består dels av pensionsgrundande inkomster, dels av pensionsgrundande belopp. De pensionsgrundande inkomsterna härrör från lön och andra ersättningar (t.ex. arbetslöshetsersättning och sjukpenning). För dessa betalar den försäkrade en allmän pensionsavgift. Denna avgift uppgår till 7 procent och

1

Inkomstbasbeloppet för 2004 är 42 300 kronor.

betalas för inkomster upp till 8,07 inkomstbasbelopp.

2

De försäk-

rades arbetsgivare betalar samtidigt 10,21 procent i avgift till systemet. För socialförsäkringsersättningar betalas motsvarande avgift via statsbudgeten.

I ett system där pensionen baseras på hela livsinkomsten riskerar inkomstbortfall till följd av frånvaro från arbetsmarknaden att medföra en lägre pension. I det inkomstgrundade pensionssystemet kompenseras för vissa typer av frånvaro genom de pensionsgrundande beloppen. Personer som har små barn, studerar, gör värnplikt eller har inkomstgrundad sjuk- eller aktivitetsersättning kompenseras i pensionshänseende för den uteblivna arbetsinkomsten. De pensionsgrundande beloppen höjer alltså den intjänade pensionsrätten ett visst år genom att avspegla vissa slag av inkomstbortfall. Beloppen är schabloner och inte några inkomster i sig. De avgifter som avser pensionsgrundande belopp betalas i sin helhet av staten via statsbudgeten.

Inkomstpensionen är utformad som ett fördelningssystem. Detta innebär att de pensioner som betalas ut finansieras löpande av de avgiftsintäkter som betalas in till systemet. För premiepensionen finansieras utbetalningen av pension i stället av det faktiska individuella sparande som skapats av de avgiftsintäkter som individen successivt placerar i fondandelar och värdeutvecklingen av dessa. Premiepensionen är därmed ett fullfonderat system.

Garantipensionen ligger i sig utanför det inkomstgrundade systemet, men dess nivå bestäms av individens inkomstgrundade pension. Garantipensionen finansieras i sin helhet via statsbudgeten av skatteintäkter och är en grundtrygghet för dem som haft låga inkomster under den förvärvsaktiva tiden.

Det nya pensionssystemet fasas in successivt. För personer födda 1938–1953 finns övergångsregler som innebär att de har rätt till ålderspension enligt både de nya och äldre reglerna. Utöver inkomstpension och premiepension intjänar dessa årskullar även tilläggspension. Tilläggspensionen finansieras liksom inkomstpensionen inom fördelningssystemet. Personer födda 1937 och tidigare uppbär också tilläggspension, vilket i princip innebär pension enligt de äldre reglerna med vissa undantag.

3

2

Den allmänna pensionsavgiften reducerar beloppet som skall räknas som pensions-

grundande inkomst. Det medför att maximal pensionsgrundande inkomst är 93 procent av 8,07 inkomstbasbelopp, dvs. 7,5 inkomstbasbelopp.

3

En garantipension har införts för dessa årskullar. Likaså gäller att deras tilläggspension följ-

samhetsindexeras.

Inkomstpensionen

För varje inbetald avgiftskrona erhålls en motsvarande krona i pensionsrätt för inkomstpension. Den sammanlagda rätten till inkomstpension kallas pensionsbehållning. Alla som är försäkrade för inkomstpension har ett eget ”konto” där pensionsbehållningen registreras. Pensionsbehållningen utvecklas genom en årlig förräntning med förändringen i inkomstindex. Inkomstindex avspeglar hur den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten i åldrarna 16–64 utvecklas. Varje år görs avdrag från kontot för systemets administrationskostnader.

För försäkrade som avlider innan de hunnit ta ut någon pension, fördelas deras intjänade pensionsbehållningar ut i form av s.k. arvsvinster till övriga försäkrade inom samma årskull inom fördelningssystemet.

Pensionsåldern i det inkomstgrundade pensionssystemet är rörlig. En försäkrad kan börja ta ut pension fr.o.m. 61 års ålder. Pensionen kan tas ut som hel, tre fjärdedels, halv, eller en fjärdedels förmån. Man kan välja att ta ut både inkomst- och premiepension eller enbart endera.

Det första året när inkomstpension skall betalas ut, beräknas pensionens nivå genom att pensionsbehållningen divideras med det s.k. delningstalet. Detta tal styrs av den förväntade återstående livslängden för den årskull som individen tillhör. Den återstående livslängden beräknas för varje årskull utifrån observerad mortalitet för de senaste fem åren och är densamma för män och kvinnor. Delningstalet bestäms dessutom med hänsyn till en årlig ränta på 1,6 procent, den s.k. normen. I praktiken innebär detta att delningstalet blir lägre. Den initiala pensionen blir högre i och med det lägre delningstalet. Detta kan också förklaras som att man får ett förskott på den kommande förräntningen under pensionstiden när man tar ut sin pension.

Inkomstpensionen följsamhetsindexeras under pensionstiden. Det innebär att pensionen varje årsskifte räknas om med den procentuella förändringen i inkomstindex minus normen om 1,6 procentenheter.

Premiepensionen

Den andra delen av den inkomstgrundade pensionen utgörs av premiepension som till skillnad mot inkomstpensionens fördelningssystem är ett fullfonderat system. 2,5 procentenheter av den sammanlagda avgiften på 18,5 procent placeras årligen efter individens val i premiepensionsfonder. Värdeutvecklingen av de fondandelar som den försäkrade väljer avgör individens framtida premiepension. Det är den enskilde som individuellt bär den finansiella risken. Inom premiepensionen finns inga garantier för avkastningen på de placerade medlen.

Premiepensionsmyndigheten (PPM) har etablerats för att administrera premiepensionen. För fonder som skall ingå i premiepensionssystemet tecknas avtal med PPM som bl.a. styr avgiftsstrukturen och rapporteringskrav. För närvarande ingår mer än 600 fonder i systemet.

Spararen kan välja att placera i upp till fem olika fonder. För individer som inte vill eller kan välja placering finns Premiesparfonden som förvaltas av Sjunde AP-fonden. Den försäkrade kan när som helst byta fonder utan kostnad.

Premiepensionen kan, precis som inkomstpensionen, börja tas ut fr.o.m. 61 års ålder. Två alternativa sätt att ta ut premiepensionen finns, antingen som en fondförsäkring eller som en traditionell pensionsförsäkring som tillhandahålls av PPM. I det senare fallet omvandlas individens tillgodohavande av fondandelar till en livslång utbetalning av ett fast månadsbelopp.

Garantipensionen

Garantipensionen har från och med 2003 ersatt det tidigare systemet med folkpension, pensionstillskott och, inom skattesystemet, särskilt grundavdrag till pensionärer. Garantipensionen kommer till skillnad från det tidigare grundskyddet att beskattas på samma sätt som andra inkomster.

4

Garantipensionen fungerar dels som en fast nivå för den som inte har någon inkomstgrundad pension, dels som en utfyllnad för dem med låg inkomstgrundad pension. Den utges tidigast från 65 års ålder. Om en person tagit ut inkomstgrundad pensionen före

4

Här redogörs för de regler som gäller för personer födda 1938 och senare. För personer

födda 1937 och tidigare är reglerna något annorlunda utformade.

65 års ålder, beräknas garantipensionen med hänsyn till hur hög den inkomstgrundade ålderspensionen skulle ha varit om den tagits ut vid 65 års ålder.

Garantipensionen innebär att en ensamstående pensionär år 2004 garanteras en lägsta pensionsinkomst på 83 709 kronor per år (2,13 prisbasbelopp). För en gift pensionär är motsvarande nivå 74 670 kronor (1,90 prisbasbelopp). Garantipensionen minskas efter ju hög inkomstgrundad pension den försäkrade har.

5

Minskningen

görs i två intervall. För låga inkomster (inkomster upp till 1,26 prisbasbelopp för ensamstående och 1,14 prisbasbelopp för gift pensionär) av inkomstgrundad pension reduceras garantipensionen krona för krona. För inkomster över denna nivå reduceras garantipensionen med 48 procent av den inkomstgrundade pensionen. Avräkningsreglerna innebär att garantipension inte utbetalas till ensamstående ålderspensionärer med en högre inkomstgrundad pension än 120 648 kronor (3,07 prisbasbelopp) år 2004. För gifta är motsvarande gräns 106 896 kronor (2,72 prisbasbelopp) per år.

6

Garantipensionen uttrycks alltså i termer av prisbasbeloppet, vilket i sin tur årligen uppräknas med hänsyn till konsumentprisindex.

För att få full garantipension krävs i princip 40 bosättningsår i Sverige, räknat från 25 års ålder. Har den försäkrade 39 bosättningsår beräknas pensionen som 39/40-delar av full garantipension.

5

I sammanhanget beaktas i förekommande fall änkepension och viss utländsk allmän

pension.

6

När garantipensionen beräknas bortses från premiepensionen. I stället beräknas den in-

komstgrundade pensionen som om den intjänats med 18,5 procent av pensionsunderlaget. Detta underlättar administrationen av garantipensionen.