Statsrådet Cecilia Malmström Statsrådsberedningen

Regeringen beslutade den 20 juni 2007 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera Svenska institutet för Europapolitiska studier (Sieps).

Peter Kleen förordnades fr.o.m. den 29 juni 2007 som särskild utredare.

Till sekreterare förordnades fr.o.m. den 15 augusti 2007 kanslirådet Ingela Dragstedt Danielsson.

Utredningen som har antagit namnet SIEPS-utredningen (SB 2007:01) överlämnar härmed sitt betänkande ”Vägval för Sieps. En översyn av Svenska institutet för Europapolitiska studier”. Utredningen har därmed avslutat sitt arbete.

Stockholm i december 2007

Peter Kleen

Ingela Dragstedt Danielsson

• Sida 4
•  Original

• Sida 5
•  Original

1. Inledning

1.1. Bakgrund

Redan innan Sverige blev medlem av EU 1995 väcktes tanken inom Regeringskansliet (RK) att skapa ett organ för att förse regeringen med ett mer breddat och fördjupat underlag i beredningen av olika EU-frågor. Frågan stöttes och blöttes under andra hälften av 1990talet utan att man kunde enas om var inom RK som ansvaret för frågan skulle ligga. Under 1999 och 2000 förtydligades regeringens avsikter. En expert- och forskargrupp skulle tillsättas för att studera övergripande frågor och stimulera en folklig dialog kring framtidens EU. Gruppen planerades få en organisatorisk utformning som påminner om den som användes av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) under Finansdepartementet.

Drygt ett halvår senare preciserades regeringens tankar i en promemoria från Statsrådsberedningen (SB2001/4332). Där sägs bl.a. att statsförvaltningen dittills saknat en ”samlad resurs för en mer inträngande beredning och för ett mer tvärvetenskapligt angreppssätt i förberedelserna av viktigare svenska ställningstaganden i EU”. Tanken om en ESO-modell, dvs. en statlig kommitté, övergavs. I stället beslöts att en expert- och forskargrupp skulle inrättas i form av en myndighet under SB med uppdrag att självständigt och objektivt bidra till att bredda och fördjupa underlaget för regeringen.

I promemorian framhölls vidare att nära kontakt med universitetsvärlden och annan forskningsverksamhet, bevakningen av forskningen inom Europaområdet och samverkan mellan forskare och nätverk, såväl i Sverige som i andra länder, var viktiga för att ge bredd i gruppens verksamhet. Gruppen skulle därmed kunna utgöra en länk mellan statsförvaltningen och forskningen. Slutligen nämndes att gruppens verksamhet borde utvärderas senast efter fem år.

• Sida 12
•  Original

Expert- och forskargruppen kom slutligen att få namnet Expertgruppen för EU-frågor (förordning 2001:204). Myndigheten inledde sitt arbete i april 2002. Myndighetens styrelse beslöt under det första verksamhetsåret att kalla sig för Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps). Denna beteckning kom också att officiellt anammas av regeringen men först i och med den nya instruktionen (förordning 2006:848) och regleringsbrevet för 2007.

1.2. Uppdraget

I direktiven för denna utvärdering (SB 2007:96, bilaga 1) säger regeringen att ”Med tanke på att Sieps operativa arbete inleddes 2002 är det nu naturligt att verksamhetens inriktning och organisation ses över.”

Enligt direktiven ska utvärderingen klarlägga hur väl Sieps fyller funktionen som länk mellan forskare och beslutsfattare. Utvärderingen ska belysa Sieps verksamhet, organisation, ledningsform, finansieringsform och resurseffektivitet och, om så anses nödvändigt, föreslå förändringar.

1.3. Utredningsarbetet

För att få en så heltäckande bild som möjligt av Sieps verksamhet har utredningen granskat olika dokument såsom regeringspromemorior, budgetpropositioner, instruktionen för Sieps, regleringsbreven, Sieps årsredovisningar samt diverse policypapper, promemorior och sammanställningar som Sieps kansli förtjänstfullt försett utredningen med. En särskild enkät har sänts ut till olika utlandsmyndigheter för att kartlägga förekomsten av liknande institut i andra EU-länder, övriga Norden och i USA.

För att få ”kött på benen” har utredningen dessutom intervjuat och talat med en bred krets av personer som direkt och indirekt berörs eller berörts av Sieps och dess verksamhet under de år som myndigheten verkat. Det är politiker, tjänstemän inom RK, ledamöter av Sieps styrelse, personalen på Sieps kansli, företrädare för riksdagen – såväl ledamöter som tjänstemän – och andra myndigheter, Europaparlamentariker, svenska och utländska forskare, företrädare för näringsliv, fackliga organisationer, media samt svenskar i EU.

• Sida 13
•  Original

För den förvaltningspolitiska aspekten har utredningen haft kontakt med såväl näraliggande utredningar – Förvaltningskommittén, Översynen av regeringens stabsmyndigheter, Styrutredningen – som Finansdepartementets enhet för statlig förvaltningsutveckling, Utbildningsdepartementets forskningsenhet, Kammarkollegiet, Riksrevisionen, Verket för förvaltningsutveckling och företrädare för de fackliga organisationerna.

I en särskild utredning har Ulf Sverdrup, Arena, Oslo universitet, granskat ett urval av Sieps forskningsrapporter.

Totalt har inom ramen för utredningen hållits 141 samtal, flertalet i personliga möten men också några per telefon eller per epost (en sammanställning över intervjuade personer återfinns i bilaga 2).

• Sida 14
•  Original

• Sida 15
•  Original

2. Behövs Sieps? Sieps roll och funktion

Bland de intervjuade har det funnits en nära nog total samstämmighet om behovet av att Sverige har tillgång till ett organ av Sieps typ för att ta fram forskningsbaserade analyser och annat underlag för de politiska beslutsfattarna. I stället för att ifrågasätta Sieps existens anser man tvärtom att resurserna för den typ av verksamhet som Sieps bedriver i stället bör stärkas.

Jag har samma uppfattning. För att Sveriges inflytande i EU ska öka måste Sverige ha tillgång till ett organ likt Sieps som kan förse regeringen och övriga politiska beslutsfattare med mer horisontella analyser om olika EU-frågor än vad andra mer sektorsinriktade myndigheter kan leverera. Flertalet övriga länder i Europa, inkl. de nordiska länderna, har redan antingen egna Europainstitut eller motsvarigheter som integrerats i andra organ, även om deras uppdrag och finansiering skiljer sig åt i olika avseenden. (Bilaga 3.)

Samtidigt är det uppenbart att relativt få av de intervjuade faktiskt har läst och utnyttjat de rapporter och utredningar som publicerats av Sieps. Det finns alltså ett stort glapp mellan de flestas uttryckliga markering av att Sieps behövs och den faktiska nytta som samma bedömare anser sig ha haft av Sieps verksamhet. Detta har flera orsaker. Man kan inte förvänta att alla tänkbara mottagare i det informationsbrus som finns i dag har tid och möjlighet att läsa Sieps produkter såvida man inte är direkt berörd eller intresserad av en speciell sakfråga.

I detta sammanhang bör noteras att det är flera av de intervjuade som har svårt att exakt ange var man hämtat sin kunskap. Den är förmodligen en produkt av flera olika informationskällor. En del menar att man i Sieps rapporter ser bekräftelse på det man redan anser sig ha en uppfattning om. Jag kan konstatera att detta inte är unikt för Sieps användare. Liknande utsagor framkommer i rapporten

• Sida 16
•  Original

Think Tanks – their role, influence and future (Hill & Knowlton, 2007 London).

Vissa av de intervjuade uppger att de hade stora förväntningar på Sieps när myndigheten bildades men att de under årens lopp blivit besvikna. Oftast anges detta bero på att de ämnen som Sieps tagit upp i sina rapporter upplevts som mindre relevanta och intresseväckande eller att de presenterats i en form som gjort att de varit svåra att ta till sig. Många rapporter upplevs som tunga och i avsaknad av slutsatser och policyrekommendationer. Samtidigt ska sägas att andra som intervjuats och som hunnit läsa Sieps rapporter och utredningar uppger att de har haft stor användning av dem och vittnar om deras höga kvalitet.

Som framgått ovan var det ursprungligen tänkt att Expertgruppen för EU-frågor skulle fungera som en ”länk” mellan den akademiska världen och beslutsfattarna. I direktiven för översynen av Sieps fastslår regeringen att behovet av denna länk mellan forskare och beslutsfattare kvarstår.

Många av dem som intervjuats menar att Sieps verksamhet med tiden tenderat att bli mer akademisk och svårtillgänglig på bekostnad av uppgiften att förse beslutsfattarna med underlag. Grundat på dessa intervjuer är mitt intryck att Sieps i dag har större legitimitet i forskarvärlden än i den politiska världen och samhället i övrigt. Denna tyngdpunktsförskjutning har säkert flera orsaker, där jag särskilt vill lyfta fram den nuvarande ledningsformen med en stor och forskardominerad styrelse samt den oklara och bristfälliga styrningen från regeringen.

Den glidning i riktning mot mer forskning och mindre av användbara publikationer som många anser präglar Sieps nuvarande verksamhet är enligt min mening olycklig och utgör en tydlig varningssignal. Det är därför angeläget att vidta åtgärder för att tillförsäkra att såväl forskarsamhället som beslutsfattarna kan känna förtroende för och ha nytta av Sieps verksamhet.

Detta aktualiserar frågan om vilket slags ”djur” som Sieps egentligen är och bör vara. Som jag uppfattat det var de ursprungliga tankarna att Sieps skulle fungera som något av en ”think tank” (tankesmedja). I SB-promemorian från 2001 talas bl.a. om behovet av en samlad resurs för att ”analysera konsekvenser av förslag, utföra studier av politikområden som hanteras på EU-nivå och även presentera förslag till problemlösningar och förändringar eller underlag för svenska initiativ”.

• Sida 17
•  Original

Någon allmänt vedertagen definition av vad en tankesmedja är finns inte. Den franska tankesmedjan Notre Europe – som också ingår i Sieps nätverk – har följande definition:

A think tank is, in effect, a permanent organisation whose key mission is the dissemination of solutions to policy changes. To this end, a think tank employs a research team; proposes new policy ideas, analyses, and recommendations; widely communicates the results of its research, particularly to decision-makers, the media, and public opinion; and contributes to the advancement of public debate.

A think tank works in the public interest, and therefore maintains freedom of research and represents no special interests, public or private.

Denna beskrivning sammanfattar ganska väl den roll och funktion som jag anser att Sieps bör ha och hur myndigheten bör arbeta, vilket jag utvecklar närmare i följande avsnitt.

• Sida 18
•  Original

• Sida 19
•  Original

3. Uppgifter och målgrupp

3.1. Huvuduppgiften

Sieps uppgifter beskrivs i gällande instruktion på följande sätt:

1 § Svenska institutet för europapolitiska studier skall bedriva och främja forskning, utvärdering, analys och studier i Europapolitiska frågor. Verksamheten skall inriktas på att självständigt och objektivt fördjupa och bredda underlaget för sådana ställningstaganden som har betydelse för utvecklingen av Europeiska unionen (EU) och för Sveriges EU-politik, främst inom områdena ekonomi och handel, statsvetenskap och juridik.

2 § Institutet skall särskilt

1. initiera och behandla förslag till utvärderings- och forsknings-

projekt, 2. göra eller låta göra utredningar och utvärderingar, 3. följa utvecklingen och hålla kontakt med forskare inom och

utom landet, 4. publicera och sprida rapporter om verksamheten.

Som synes är uppdraget både mångskiftande och mångordigt. Man har också blandat mål och medel på ett sätt som skapar osäkerhet om vad som egentligen är Sieps huvud- eller kärnuppgift. Den intervjuomgång som utredningen har haft bekräftar detta. Uppfattningarna om vad som är eller i varje fall borde vara Sieps huvuduppgift varierar högst avsevärt.

I olika dokument beskrivs Sieps uppgifter på skilda sätt. Regleringsbreven upprepar endast vad som står i instruktionen. Däremot har regeringen i olika budgetpropositioner uttryckt hur man ser på Sieps verksamhet. Intrycket förmedlas där att forskning är det primära och uppgiften att ta fram underlag är sekundär. Uppgiften att ta fram underlag har t.ex. inte ingått i propositions-

• Sida 20
•  Original

texterna de senaste tre åren. På Sieps hemsida eller i dess olika publikationer (rapporter, utredningar och occasional papers) finns inget som ens antyder att dessa är avsedda att tjäna som underlag för de ställningstaganden som regeringen och övriga aktörer i den politiska beslutsprocessen ställs och kommer att ställas inför.

Enligt min uppfattning bör det i instruktionen redan från början fastslås att huvuduppgiften för Sieps – helt enkelt dess huvudsakliga uppdrag – är att ta fram analyser och annat underlag för aktörerna i den politiska beslutsprocessen (vilka dessa är behandlas längre fram).

Det är önskvärt att analyserna innehåller tydliga slutsatser och policyrekommendationer. Utan sådana riskerar forskningsrapporter och utredningar att framstå som ointressanta, åtminstone för beslutsfattarna.

Hur detta underlag sedan ska tas fram – genom ny, egen, beställd eller tillämpad forskning och kontakter i Sverige och utomlands – är myndighetens självständiga ansvar att avgöra. Gränsen mellan vad som är ”forskning”, ”utvärdering”, ”analys” och ”studier” är för övrigt oklar. Det räcker därför att i instruktionen föreskriva att Sieps ska initiera och genomföra forskningsprojekt och utredningar för att kunna fullgöra huvuduppgiften.

Det förefaller också överflödigt och en smula klåfingrigt att ange att Sieps ska ”följa utvecklingen och hålla kontakt med forskare inom och utom landet”. En tankesmedja som inte gör detta lär inte överleva särskilt länge. Detsamma gäller frågan om att ”publicera och sprida rapporter om verksamheten”. I den nya myndighetsförordning som träder i kraft vid årsskiftet (SFS 2007:515) anges i 6 § de allmänna uppgifter som gäller för alla myndigheter under regeringen – som att samarbeta med andra myndigheter, tillhandahålla information om verksamheten och bedriva omvärldsbevakning. Dessa uppgifter behöver därför inte ingå i Sieps instruktion.

• Sida 21
•  Original

3.2. Vilka områden ska verksamheten inriktas på?

Som framgår av instruktionen ska Sieps underlag i frågor som har betydelse för utvecklingen av EU och Sveriges EU-politik tas fram främst inom områdena ”ekonomi och handel, statsvetenskap och juridik”.

Nästan samtliga av de intervjuade som tagit upp denna fråga anser att inriktningen av Sieps verksamhet bör vara problemorienterad snarare än disciplinorienterad. EU har så många dimensioner att de inte låter sig fångas in i särskilda discipliner på det sätt som instruktionen ger uttryck för.

Anledningen till att just dessa tre discipliner lyftes fram när Sieps bildades har säkert sin förklaring som jag inte gått djupare in i. I vilket fall anser jag att denna fokusering på olika discipliner i dag framstår som både otidsenlig och begränsande. För åtskilliga ämnesområden – t.ex. miljöfrågan – framstår en tvärvetenskaplig ansats som mer naturlig. I nämnda SB-promemoria från 2001 talas det också om behovet av ett ”tvärvetenskapligt angreppssätt” i det beslutsunderlag som regeringen då ansåg sig i behov av.

I vissa sammanhang har fokuseringen på de tre disciplinerna förmedlat bilden att det är detta som är Sieps kärnuppgift snarare än att ta fram underlag för de politiska beslutsfattarna. Detta förstärker intrycket av att Sieps som länk i kedjan mellan den akademiska världen och beslutsfattarna har hamnat för långt ifrån de senare. Min slutsats är därför att man i en ny instruktion för Sieps inte längre bör peka ut några särskilda discipliner för den analysverksamhet som myndigheten ska bedriva.

En annan fråga är om man i instruktionen närmare bör precisera vilka sakområden inom EU-samarbetet eller inom Europapolitiken i övrigt som Sieps särskilt bör fokusera på. I SB-promemorian från 2001 sägs bl.a. att expertgruppen ska identifiera och bedöma utvecklingstendenser som kan få betydelse för Sveriges EU-politik. Utifrån nämnda tre discipliner preciseras och exemplifieras detta ytterligare. Bland de ekonomiska frågorna nämns EU:s gemensamma marknad och yttre handelsförbindelser, konkurrensfrågor, olika former av EU-stöd, ekonomisk politik och sysselsättningsfrågor. Som exempel på statsvetenskapliga och juridiska frågor nämns EU:s institutioner, fördragsrelaterade frågor som en konstitution för EU, kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna, EU:s utrikes- och säkerhetspolitik eller migrationsfrågor.

• Sida 22
•  Original

Några av de intervjuade har föreslagit att Sieps verksamhet bör fokusera på dels analyser av de olika framtida utmaningar som EU står inför (såsom miljö, energi, migration, den fortsatta utvidgningen), dels utvärderingar av olika processer, program och politikområden av större samhällsekonomisk betydelse.

Även i detta avseende anser jag att en precisering kan bli begränsande och snabbt bli föråldrad. De frågor som exemplifieras i SBpromemorian är fullt relevanta men nya kan komma till. Instruktionen är ju avsedd att vara ett långsiktigt styrinstrument varför det ter sig mindre lämpligt att peka ut vilka olika områden som Sieps särskilt bör fokusera på. Slutsatsen är att de relativt allmänna formuleringarna i nuvarande instruktion – ”utvecklingen av EU” och ”Sveriges EU-politik” – bör stå kvar. ”Sveriges EU-politik” bör dock ändras till det bredare ”Sveriges Europapolitik”.

Frågan har även väckts om att omvandla Sieps till en ren utvärderingsmyndighet liknande IFAU på det arbetsmarknadspolitiska området eller SADEV på det biståndspolitiska. Jag delar inte den uppfattningen. Utvärderingar kan vara relevanta, men Sieps bör i sin verksamhet också analysera nya områden och utmaningar.

3.3. Vilken är målgruppen?

Frågan om till vilka personer och/eller samhällsgrupper som Sieps verksamhet vänder sig är viktig. Instruktionen ger dock inga besked på denna punkt.

Av SB-promemorian från 2001 framgår att den tilltänkta expert- och forskargruppen avsågs bidra till att bredda och fördjupa beslutsunderlaget för regeringen. På ett annat ställe sägs att gruppen/kommittén kan utgöra en länk mellan statsförvaltningen och forskningen. I regeringens budgetpropositioner (2004/5, 2005/6 och 2007/8) talas om aktörer i beslutsprocessen. I den förstnämnda specificeras detta med att Sieps forsknings- och utredningsresultat kan tjäna som beslutsunderlag för riksdag, regering, myndigheter samt EU:s institutioner. I Sieps egna årsredovisningar talas omväxlande om de politiska beslutsfattarna och policymakers. I den mån målgruppen över huvud taget omnämns beskrivs den alltså i olika dokument på olika sätt, vilket skapar viss förvirring. Spannet mellan exempelvis regeringen och EU:s institutioner är ju inte obetydligt.

De intervjuade har olika uppfattningar i frågan. En del har velat inskränka begreppet beslutsfattare till enbart regeringen. Flera

• Sida 23
•  Original

nämner både regering och riksdag men även EU-ansvariga tjänstemän i RK och övriga myndigheter samt de svenska Europaparlamentarikerna. En del vill begränsa målgruppen till den statliga sektorn medan andra vill inkludera också kommuner och landsting och i enstaka fall även näringslivet. Ytterligare några har velat vidga begreppet till beslutsfattare i andra EU-länder. Inte ens inom Sieps kansli och styrelse finns någon gemensam uppfattning.

Det är viktigt att instruktionen för Sieps explicit anger vem som är den primära målgruppen eller de primära målgrupperna för de analyser och utredningar som Sieps tar fram. I annat fall finns risk att dessa kan få en inriktning som i och för sig kan vara intressant ur rent forskningsmässig synpunkt men som har föga relevans för de problem som de politiska beslutsfattarna ska tackla.

Enligt min uppfattning är den formulering som anges i budgetpropositionerna 2004/5, 2005/6 och 2007/8 – aktörer i den politiska beslutsprocessen – den mest lämpliga eftersom målgruppen inte bara bör omfatta dem som formellt fattar beslut i riksdag, kommuner, landsting och i Europaparlamentet utan även de personer inom RK och förvaltningen i övrigt som handlägger frågor i den löpande verksamheten, som förbereder besluten och tar fram underlag för politikerna och övriga beslutsfattare. Frågan är då om ”aktörer i den politiska beslutsprocessen” behöver preciseras. Med tanke på de ursprungliga intentionerna bakom Sieps bildande bör regeringen uttryckligen anges. Dessutom bör anges att det är svenska aktörer som avses.

Detta får dock inte uppfattas som begränsande för vilka som kan använda sig av Sieps analyser. I en undersökning som Riksdagens EU-upplysning lät göra i juli 2007 bland allmänheten (16 år och äldre) intervjuades drygt 2000 personer. Det visade sig då att knappt hälften uppgav att de är antingen mycket intresserade (10 %) eller ganska intresserade (39 %) av att veta hur EU fungerar och vad EU-medlemskapet betyder för oss svenskar. Den ”EUintresserade allmänheten” består således av ungefär halva Sveriges vuxna befolkning och finns säkert representerad inte bara i den politiska världen och förvaltningen utan även i andra delar av samhället.

• Sida 24
•  Original

• Sida 25
•  Original

4. Verksamheten

Det är svårt att mäta effekter av och kvaliteten på Sieps produktion då den till stor del utgör kunskapsunderlag som riktar sig till olika aktörer. Aktörerna är därtill en mångfacetterad grupp, på olika nivåer och med olika uppdrag i beslutsprocessen.

Jag noterar att många av de intervjuade i sina kommentarer inte alltid gör skillnad på rapporter och utredningar. Vad som sägs nedan om rapporterna bör också till stor del kunna sägas gälla för utredningarna.

4.1. Vad gör Sieps?

Sieps verksamhet består i dag av beställd respektive egen forskning och utredningsverksamhet, forskningsbidrag samt seminarieverksamhet.

Myndigheten ger ut fyra former av publikationer:

• Rapportserien för forskningsresultat
• Utredningsserien för sammanställningar och utredningar
• Occasional Papers för annan verksamhet som skett med stöd av

Sieps, bl.a. föredrag av gästföreläsare

• European Policy Analysis med kortfattad analys av en aktuell

EU-fråga

Forskningsbidrag till extern forskning lämnas efter särskilt utlysningsförfarande.

Seminarierna arrangeras i huvudsak i syfte att presentera, kommentera och diskutera de forsknings- och utredningsresultat som presenteras i publikationerna. Även andra seminarier förekommer. Följande sammanställning visar antal publikationer och seminarier 2003-2007.

• Sida 26
•  Original

År Rapporter Utredningar Occasional

Papers

European Policy Analysis Seminarier

2003 18 3 2

-

18

2004 9 2 1

-

17

2005 11 - 2

-

29

2006 12 - 1

-

21

2007 9* 3 3

6

19

59 8 9 6 104 *Två av dessa rapporter kommer att publiceras i januari 2008.

4.2. Forskningsrapporterna inkl. kvalitetssäkring av dessa

Sedan 2003 har Sieps hittills producerat totalt 59 stycken rapporter.

Sieps har från början arbetat med kvalitetssäkring av både forsknings- och utredningsverksamheten. Tre dokument finns för denna verksamhet:

• Forsknings- och utredningspolicy beslutad vid styrelsemöte

2002-05-14.

• Ekonomihandboken reglerar rutinerna runt såväl de projekt som Sieps bedriver internt som de i samarbete med andra forskare.
• I ”Guidelines for Authors” regleras hur texterna ska ställas upp.

Det framgår dock inte av de enskilda rapporterna hur kvalitetssäkringen har skett.

Ett genomgående intryck av intervjuerna är att man anser att kvaliteten på Sieps forskningsrapporter är hög. Av en särskild utredning som statsvetaren i Arena, Oslo, Ulf Sverdrup, har gjort av de senaste två årens statsvetenskapliga forskningsrapporter framgår att denne anser att rapporterna har en klar forskningsmässig profil. Författare är erkända forskare som använder sig av kvalitativa forskningsmetoder. Ämnesvalen är väsentliga och centrala teman på den europeiska dagordningen. (Bilaga 4.)

Även om Sverdrups utredning enbart avser de statsvetenskapliga rapporterna (även om gränsdragningen är hårfin) har jag inga indikationer på att kvaliteten i de avseenden som Sverdrup tar upp skulle vara lägre på de rapporter som publicerats inom övriga discipliner. Ulf Sverdrup ställer dock bl.a. samma fråga som jag gör: till vem riktar sig rapporterna? Vilken är målgruppen?

• Sida 27
•  Original

Ordet kvalitet rymmer även andra aspekter, exempelvis vilket mervärde rapporterna har för läsarna och hur dessa har kunnat använda sig av rapporter i sina respektive funktioner, antingen på kort eller längre sikt. Jag kan konstatera att det är ytterst få personer som säger att de har använt sig av forskningsrapporterna. Skälet är att de anses vara för akademiska och hypotetiska, att de kommer fel i tiden och att de är för långa. Tidsbrist är bland tjänstemännen också en återkommande förklaring till att man bara översiktligt går igenom, ”skummar”, rapporterna. Man saknar sammanfattningar eller ”executive summaries”. Språket har också av många intervjuade framförts som ett hinder att ta del av innehållet i rapporterna.

4.3. Balansen mellan egen forskning, beställd forskning och bidragsforskning

Av de 59 rapporter Sieps tagit fram sedan starten är 9 egenproducerade, 10 samproducerade med externa forskare, en härrör från forskningsbidragen och resterande 39 är av kansliet beställda rapporter. Av rapporterna är knappt hälften (28) på engelska. Korta sammanfattningar på svenska finns endast i rapporter som skrivits av svenska författare och inte ens där regelbundet. I flertalet svenska rapporter, åtminstone från 2006, finns en ”English summary”.

I intervjuerna har olika resonemang förts om hur forskningsprojekt bör bedrivas. För Sieps legitimitet är det viktigt att man har författare av hög klass och att väl renommerade forskare är beredda att åta sig uppdrag för Sieps räkning. Detta är också något som man enligt Ulf Sverdrup lyckats med i sina forskningsrapporter.

Jag anser att man har lyckats väl med att få en bra kvalitet på rapporterna. Jag ser därför inte något att anmärka på att man använt sig till så stor del av externa forskare. Däremot är det anmärkningsvärt att endast en rapport härrör från de forskningsbidrag man delat ut.

• Sida 28
•  Original

4.4. Avvägningen mellan forskning och utredningsarbete

Antalet egna utredningar som Sieps har gjort är förhållandevis mycket få. Sedan starten har endast 8 utredningar, varav två på engelska, tagits fram. Av dessa är fyra gjorda av Sieps egen personal.

Som jag har förstått det var den ursprungliga avsikten att det skulle finnas en balans mellan antalet utredningar och forskningsrapporter. Varför detta inte blivit fallet är något oklart. En förklaring kan vara frånvaron av direkta regeringsuppdrag från RK. Givet den ursprungliga avsikten, kan jag konstatera att det i Sieps nuvarande verksamhet har blivit för stor slagsida åt forskningsrapporter till nackdel för utredningarna.

4.5. Övriga publikationer

Jag kan konstatera att det inte är många bland de intervjuade som kommenterat förekomsten av Occasional Papers. Sedan starten har man gett ut nio stycken. I år introducerade Sieps ytterligare en publikation, European Policy Analysis, och man har hittills i år producerat sex stycken. En av dessa, ”Vad innebär reformfördraget?” – för övrigt den enda på svenska – har av flera intervjuade höjts till skyarna som en exemplarisk publikation; kort, översiktlig, gedigen information. Denna publikationsform verkar till viss del fylla det behov av kortare information eller sammanfattningar som många av de intervjuade frågar efter.

4.6. Forskningsanslagen (bidragsforskningen) – en kontroversiell verksamhet

I syfte att komplettera den forskning som bedrivs i Sieps egen regi och uppdragsforskningen, beslöt Sieps styrelse under det första verksamhetsåret (2002) att lämna bidrag till extern forskning, utbetalda efter särskilt utlysningsförfarande (s.k. forskningsanslag). Tre sådana utlysningar har ägt rum – 2002, 2004 och 2006. Detta har skett inom ramen för särskilt utvalda teman som bestämts av styrelsen.

Dessa forskningsanslag utgör den avgjort mest kontroversiella delen av Sieps verksamhet. Flertalet intervjuade ställer sig frågande

• Sida 29
•  Original

eller direkt negativa till denna verksamhet. Argumenten mot att ha forskningsbidrag är att det är för lite pengar och för resurskrävande, Några få forskare anser dock att forskningsanslagen är strategiskt viktiga för Sieps i den meningen att man utan dessa på sikt skulle riskera att kraftigt minska möjligheterna för grundforskning om EU-frågor i Sverige. Ett annat argument är att anslagen varit viktiga för att göra Sieps synligt och öka dess legitimitet i forskarvälden.

Efter en sammanvägning av de olika synpunkter och argument som framkommit är det min uppfattning att det är olämpligt att Sieps ägnar sig åt denna verksamhet. Sieps resurser är för små för att myndigheten ska fungera som forskningsråd. Forskningsbidragen är också för små för att rimligen ha en avgörande inverkan på EU-grundforskningen i Sverige. Det finns heller inga garantier att de medel som beviljas för olika projekt i slutändan leder till resultat som är av nytta för Sieps verksamhet. De medel som i dag går till forskningsbidrag bör i stället användas för att förstärka Sieps verksamhetsbudget för att beställa och genomföra forskningsprojekt och utredningar.

I intervjuerna har flera framhållit att det i dag görs för lite grundforskning inom EU-området. Är det så att regeringen vill öka förutsättningarna för denna forskning, kräver detta större medel än de som Sieps har haft till sitt förfogande. Dessa medel bör då kanaliseras via främst Vetenskapsrådet och grundforskningen bedrivas på universitet och högskolor.

4.7. Seminarieverksamheten

Sieps har sedan starten arrangerat 104 seminarier. Toppen nåddes 2005 med 29 seminarier. Med tanke på målsättningen, och som den uttrycks på Sieps hemsida, att seminarier i huvudsak ska anordnas i syfte att presentera, kommentera och diskutera de forsknings- och utredningsresultat som presenteras i Sieps publikationer, kan konstateras att man vissa år gjort betydligt fler seminarier än publikationer.

Många av de personer som intervjuats under utredningens gång har vittnat om att seminarierna är intressanta och håller hög kvalitet. Med tiden har också antalet deltagare vuxit kraftigt.

En del anser dock att seminarierna är för tidskrävande. Flera inom RK men även bland övriga intressenter inom gruppen folkvalda, media

• Sida 30
•  Original

m.fl. efterlyser kortare seminarier. Man har inte tid att vara borta från den löpande verksamheten halva dagar. Även här har språkfrågan kommenterats av många. Att seminarierna inte hålls på svenska anses utestänga många från att delta.

En viktig aspekt på seminarierna som förts fram är funktionen som mötesplats. De ger tillfälle till informella möten och kontakter mellan akademiker och praktiker, möten som flera av de intervjuade säger sig sakna.

4.8. Behöver Sieps kontakter med utländska forskare vidgas?

Sieps forskare och utredare har ett omfattande kontaktnät med utländska forskare och tankesmedjor i andra EU-länder. Som framgår av både Sieps årsredovisningar och intervjuer med anställda på Sieps vidareutvecklas och intensifieras dessa kontakter ständigt.

Som jag konstaterat tidigare, anser jag inte att det behövs några externa åtgärder för att förstärka denna utveckling. Det ligger inom Sieps eget intresse att fortsätta med och utveckla dessa kontakter.

Däremot är det nödvändigt att Sieps samverkar i ökad utsträckning med andra institut och myndigheter i Sverige, i såväl analys- som seminarieverksamheten. Även här har RK ett ansvar att vid eventuella uppdrag ange vilka av övriga myndigheter som samverkan bör ske med, dels för att uppnå största möjliga resurseffektivitet och kompetensutnyttjande, dels för att undvika onödigt dubbelarbete.

4.9. Har verksamheten varit ändamålsenlig?

Sammantaget är det min uppfattning att Sieps verksamhet i dag inte är fullt ut ändamålsenlig, givet det ursprungliga uppdraget.

Sieps har, den höga kvaliteten till trots, inte nått ut i tillräcklig grad.

Balansen mellan rapporter och utredningar har fått en kraftig slagsida mot forskningsrapporter.

Forskningsanslagen var inte regeringens ursprungliga avsikt, och de syns inte ha gjort nämnvärt stora avtryck i Sieps verksamhet.

• Sida 31
•  Original

Det kan ifrågasättas om seminarieverksamheten skulle ha skett i sådan omfattning som den hittills haft. Resultatet av seminarierna, att Sieps har ”satts på kartan”, ska dock inte underskattas.

4.10. Den framtida verksamheten

Det är viktigt att den höga kvaliteten på Sieps verksamhet vidmakthålls. Man har byggt en bra grund att stå på.

Målgruppen, svenska aktörer i den politiska beslutsprocessen, måste dock vilja använda sig av Sieps analyser. Ytterst är detta en fråga om resurseffektivitet. Vad är det för mening att producera rapporter och utredningar om ingen kan tillgodogöra sig dem?

Underlagen måste därför göras mer lättillgängliga. Redan i rubriken måste man fånga läsarens intresse. Stor vikt måste läggas på att ”paketera om” produkterna och man får inte dra sig för att göra populärversioner av det forskningsbaserade underlaget.

Det är ett absolut krav att det alltid ska finnas en separat kortversion på svenska, oavsett vilket språk underlagen skrivs på. Allmänt sett överskattas de engelska språkkunskaperna hos även EUengagerade svenskar.

Som redan framgått anser jag att Sieps rapporter också måste innehålla slutsatser och policyrekommendationer . Utan sådana kan man inte förvänta sig att de politiska beslutsfattarna och andra grupper i samhället ska ta sig tid att tränga igenom de rapporter och utredningar som produceras.

I varje rapport bör det, som Ulf Sverdrup också påpekar i sin utvärdering, också framgå hur kvalitetssäkringen har skett.

En principiellt viktig fråga är vem som svarar för innehållet i Sieps publikationer. Är det Sieps som myndighet eller de enskilda författarna? Mot bakgrund av nuvarande ledningsform har man hittills valt modellen att i samtliga forskningsrapporter, utredningar och occasional papers uttryckligen markera att författarna – oavsett om de är anställda av Sieps eller ej – ensamma står för analys och slutsatser. Ett skäl till detta har uppgetts vara att man har ansett det omöjligt för t.ex. styrelseledamöterna från RK att oförbehållsamt ställa sig bakom allt som ges ut av Sieps.

Med den ledningsform och inriktning av Sieps verksamhet som föreslås i detta betänkande (enrådighetsmyndighet med myndighetschef och ett vetenskapligt råd) anser jag att frågan kommer i ett nytt läge. Eftersom Sieps publikationer ytterst är avsedda att

• Sida 32
•  Original

förse aktörerna i den politiska beslutsprocessen med analyser och annat underlag skulle det te sig märkligt om myndigheten i sin roll och funktion som tankesmedja avsvär sig ansvar för de slutsatser och rekommendationer som återfinns i publikationerna, särskilt med hänsyn till den kvalitetskontroll som myndigheten ändå måste göra av innehållet och de anvisningar som författarna måste följa för att deras alster ska kunna ges ut som en Sieps-publikation.

Min slutsats är därför att Sieps – om och när en ny ledningsmodell införs – ska tillämpa en ordning som innebär att man fullt ut ska ansvara för innehållet i de publikationer som ges ut i dess namn, även om man naturligtvis ska kunna fortsätta med att ange vilka forskare/utredare som står som författare. Denna ordning tillämpas för övrigt av andra myndigheter av liknande karaktär som t.ex. IFAU, ITPS och SLI.

I stället för stora seminarier, som kan ifrågasättas om de hör till Sieps kärnverksamhet, borde Sieps i ökad grad ordna ”hearings” eller kortare samtalsmöten för att sprida kunskap om sin verksamhet men också i syfte att ordna möten (”workshops”) mellan forskare och olika intressenter i det svenska samhället. Detta kan ske med ganska enkla medel.

En idé som i detta sammanhang väckts är att Sieps – efter modell från bl.a. CEPS i Bryssel – skulle kunna pröva idén att inom ramen för sin analysverksamhet bilda ad hoc ”task forces” med experter från olika intressenter (”stakeholders”). De kan utgöras av t.ex. representanter för RK, kommuner och landsting, näringslivet – såväl branschorganisationer som enskilda företag -, forskarvärlden och fackföreningar.

När det gäller seminarieverksamheten bör man noga fundera igenom vilka seminarier som främjar Sieps egen verksamhet. Frågetecken har av flera intervjuade satts för t.ex. de seminarier som ägnas åt de halvårsvisa utvärderingarna av olika länders EU-ordförandeskap. Sieps bör pröva att målgruppsanpassa sina seminarier och ordna kortare frukostmöten. I den mån seminarierna vänder sig till en bredare publik bör de alltid hållas på svenska, alternativt tolkas.

En annan kritik som riktats mot en del av Sieps seminarier är att dessa tenderat att vända sig till de ”redan frälsta” och inte tillräckligt ge plats för mer EU-kritiska synpunkter. Jag har svårt att bedöma hur mycket det ligger i denna kritik men anser att den bör tas på allvar. Om Sieps hos en del seminariedeltagare förknippas

• Sida 33
•  Original

med etablissemanget eller uppfattas som ett propagandaorgan finns risk att myndighetens trovärdighet på sikt undergrävs.

Viss diskussion har förts i samtalen om Sieps bör ta betalt för sina seminarier. En viktig kommentar är den om konkurrensen, där Sieps riskerar att slå undan fötterna för de aktörer som för sin överlevnad måste ta betalt. Detta är en fråga som Sieps bör utreda och fastställa rutiner för.

Sieps måste också vara beredd att uppträda i olika sammanhang och i olika media. Man måste samarbeta och samverka med andra aktörer, som man i dag gör med EU-upplysningen. Vidare borde RK, både på sitt intranät och på sin officiella hemsida, med automatik länka till Sieps när det gäller Europapolitiska frågor och alltid informera om Sieps nya publikationer, seminarier etc.

Också den tidigare nämnda undersökningen från riksdagens EU-upplysning, visar med all önskvärd tydlighet på vikten av att Sieps syns bättre på nätet än vad man gör i dag. I undersökningen ställdes frågan om vart man vänder sig om man behöver veta mer om EU eller Sveriges medlemskap i EU. Svaren visar att Internet utgör den dominerande källan (53 %). Några av de intervjuade har uppgett att de över huvud taget inte går till Sieps när man vill ha information om EU utan i stället använder andra källor som Europaportalen eller andra utländska hemsidor, där man får snabbare och mer lättillgänglig information än vad som förmedlas i Sieps rapporter och utredningar.

Det är något av ett överlevnadsvillkor för Sieps att man syns mer och att dess verksamhet ger avtryck i den svenska EU-debatten, där Sieps bör fungera som något av en intellektuell knutpunkt. Metoder och samarbetsformer bör därför ses över och vidareutvecklas för att marknadsföra Sieps och dess olika produkter.

Följande citat från den ovan nämnda engelska rapporten visar att detta är en utmaning för alla typer av tankesmedjor:

Their ability to occupy a role more focused on true idea generation – and to see their skills and capabilities fully utilised – will depend in part on their willingness to tackle a collective communications deficit to ensure those they work with are fully apprised of their focus and expertise.

• Sida 34
•  Original

• Sida 35
•  Original

5. Är organisationen och ledningsformen effektiv?

5.1. Ska Sieps vara kvar som myndighet?

Som redan framgått av kapitel 2 anser jag att Sieps verksamhet fyller ett stort behov och att den därför på ett eller annat sätt bör finnas kvar. Det är dock inte givet att verksamheten måste organiseras på det sätt som sker i dag.

De alternativ som står till buds är att: i) inordna verksamheten i RK ii) omvandla Sieps till en kommitté under regeringen iii) integrera verksamheten i annan myndighet/institut iv) omvandla Sieps till en stiftelse v) placera Sieps i universitets- och högskolevärlden vi) behålla Sieps som egen myndighet under regeringen

Det övervägande flertalet av de intervjuade har framhävt nödvändigheten av att Sieps får vara kvar som fristående myndighet. Några av de intervjuade anser dock att man bör kunna inordna verksamheten i RK eller omvandla Sieps till en kommitté av ESO-modell under regeringen med fokus på att utvärdera EU:s olika program och politikområden ur ett mer samhällsekonomiskt perspektiv. Dessa två alternativ skulle, menar man, minska administrationen och dessutom bättre garantera att Sieps verksamhet blir direkt policyrelevant. Tanken att integrera Sieps i annan myndighet/institut har väckts i ett par intervjuer. Övriga alternativ har inte tagits upp eller aktualiserats.

Frågan om vilken organisationsform som är den mest lämpliga bör enligt min uppfattning främst bedömas utifrån de ursprungliga avsikterna bakom myndighetens tillkomst, dvs. att den skulle ta

• Sida 36
•  Original

fram underlag för de politiska beslutsfattarna och utifrån den ”länkfunktion” mellan beslutsfattarna och forskarvärlden som myndigheten avses fylla. Det senare innebär rimligtvis att Sieps bör ha en organisatorisk inplacering som legitimerar dess existens hos båda grupperna.

Att inordna Sieps verksamhet i RK skulle visserligen minska administrationskostnaderna och, åtminstone på papperet, garantera att politikernas önskemål och beställningar kan effektueras snabbare och mer direkt. Det senare förutsätter dock en högt utvecklad beställarkapacitet i RK och vana att tänka mer långsiktigt, något som i dag är en bristvara. Erfarenheterna av att skapa eller inordna mer långsiktigt analyserande funktioner/enheter inom RK är heller inte särskilt goda då sådana ofta efter en tid ”äts upp” av linjefunktionerna. Samtidigt skulle en RK-lösning kraftigt minska legitimiteten för verksamheten i forskarvärlden. Ett annat skäl till att jag inte vill förorda detta alternativ är att det nätverk av kontakter som Sieps under de gångna åren byggt upp med olika institutioner och forskare i andra EU-länder riskerar att skadas om Sieps verksamhet skulle uppfattas som helt politiserad.

Alternativet att omvandla Sieps till en kommitté under regeringen, ett slags EU-ESO enligt de planer som fanns från början, skulle också minska de administrativa kostnaderna samtidigt som det skulle säkra en viss självständighet i förhållande till RK. Konstruktionen med en kommitté bör dock förbehållas verksamheter av mer tillfällig karaktär. Ett annat skäl som talar mot detta alternativ är att Sieps med en sådan lösning skulle förlora karaktären av självständig tankesmedja.

Ett annat sätt att minska de administrativa kostnaderna är att pröva om Sieps verksamhet kan integreras i någon annan myndighet eller annat institut. Flertalet myndigheter och institut har helt andra uppdrag än Sieps varför en sådan lösning framstår som mindre lämplig. Det organ som ligger närmast till hands är Utrikespolitiska Institutet (UI). Inriktningen av UI:s nuvarande verksamhet är dock annorlunda och målgruppen en annan än för Sieps, dvs. allmänheten. Jag förordar därför inte detta alternativ. Sieps har skaffat sig ett eget känt varumärke, både nationellt och internationellt. Risken är att detta skulle gå förlorat om verksamheten integrerades med en annan institution. Däremot måste naturligtvis Sieps samarbeta med UI, Försvarshögskolan och andra organisationer, vilket också framgår av den nya myndighetsförordningen.

• Sida 37
•  Original

Ytterligare ett alternativ är att göra om Sieps till en stiftelse. Stiftelselösningen är dock olämplig av främst två skäl:

• Stiftelser som är beroende av löpande budgetstöd (s.k. oäkta stiftelser eller anslagsstiftelser) är administrativt otydliga och tillför inget positivt ur förvaltningspolitisk synvinkel
• Äkta stiftelser med ett kapital som garanterar verksamheten under överskådlig tid kan ifrågasättas på demokratiska grunder, eftersom stiftelsegrundandet är en irreversibel åtgärd (Ett fristående utvärderingsorgan för utvecklingsarbetet, Per Molander, 2004-06-14).

Slutligen, alternativet att inordna Sieps i ett universitet eller i en högskola är tveksamt eftersom en sådan åtgärd ytterligare skulle fjärma Sieps från det som ursprungligen var huvuduppgiften.

En genomgång av institut/organisationer som finns inom EU, övriga Norden och USA visar att dessa är organiserade på en mängd olika sätt. Flera är finansierade av såväl regeringar som näringsliv, en del är integrerade i universitet, några är stiftelser, och ytterligare några drivs av ideella organisationer. Det är svårt att göra någon hållbar jämförelse eller att överföra verksamhetslösningar till den svenska organisationskulturen.

Organisatoriska förändringar medför alltid kostnader i form av produktionsbortfall och skapar oro och osäkerhet bland berörd personal. Sådana kostnader kan dock vara nödvändiga om de på sikt uppvägs av vinster i form av en mer rationell och effektiv verksamhet. Min slutsats är att jag har svårt att se att sådana vinster skulle uppstå med varje annat här prövat alternativ. Övervägande skäl talar därför för att låta Sieps fortsätta som egen myndighet under regeringen. Detta ger Sieps ett relativt stort mått av självständighet och integritet, vilket är viktigt för att bevara dess legitimitet och förtroende, inte bara i forskarvärlden – hemma och utomlands – utan även i den allmänna opinionen.

• Sida 38
•  Original

5.2. Namnfrågan

Som framgått ovan var Sieps ursprungliga namn Expertgruppen för EU-frågor. Det är oklart om det låg några djupare avsikter bakom namnbytet. En rimlig förklaring är dock att Sieps styrelse härigenom ville markera myndighetens ställning som fristående institut och sin självständighet gentemot RK.

Frågan om myndighetens namn har inte närmare diskuterats under utredningens gång. Jag finner att nuvarande namn, dvs. Sieps, kan behållas. Det är dessutom väl etablerat både i Sverige och utomlands. Begreppet ”Europapolitiska studier” är också mer lämpat och mindre begränsande än den tidigare beteckningen ”EU-frågor”. Det kan i sammanhanget noteras att andra motsvarande institut i övriga EU-länder som regel använder beteckningen Europa snarare än EU. Endast om det skulle bli aktuellt att föra in Sieps verksamhet i RK eller skapa ett slags EU-ESO är det motiverat att återanvända den ursprungliga beteckningen.

5.3. Vilken typ av ledningsform är mest lämplig?

I dag leds Sieps av en styrelse där ledamöterna är utsedda av regeringen. Utöver ordföranden består styrelsen av åtta forskare från de tre disciplinerna ekonomi, statsvetenskap och juridik, tre RKledamöter (från SB, UD och Fi), ett f.d. länsråd och en tjänsteman från riksdagen. Kanslichefen utses av styrelsen.

Många av dem som intervjuats anser att nuvarande ledningsform är behäftad med allvarliga brister. Styrelsen anses vara alltför stor och forskardominerad. Konstruktionen ger också ett begränsat handlingsutrymme för kanslichefen som ska leda den dagliga verksamheten. Ledningsformen skapar också utåt en osäkerhet om vem som företräder myndigheten. Av dessa skäl har flera uttalat sig för en modell av typ enrådighetsmyndighet där ledningen utövas av en chef. Några bland de intervjuade är dock positiva till nuvarande ledningsform, om än med en något nedbantad styrelse.

Jag delar uppfattningen att nuvarande ledningsform är orationell och ineffektiv i olika avseenden. Konstruktionen med en styrelse på 14 personer för ett kansli på 12 personer framstår som otymplig. Kanslichefen har en på papperet begränsad roll, närmast som administrativt ansvarig för det relativt lilla kansliet. Alla större beslut om vilka rapporter som ska tas fram och vilken inriktning dessa ska

• Sida 39
•  Original

ha avgörs slutligen av styrelsen. Detta är föga rationellt och begränsar kanslichefens handlingsutrymme. Forskarinslaget i styrelsen är dessutom enligt min mening för stort, vilket säkert bidragit till den tyngdpunktsförskjutning i Sieps verksamhet som jag inledningsvis berört.

Frågan om vilken ledningsform som i framtiden är mest lämplig för Sieps del får bedömas utifrån de alternativ som kan finnas. Här ändras förutsättningarna från kommande årsskifte. Då ersätts nämligen verksförordningen av en ny myndighetsförordning. Enligt denna kommer alla myndigheter under regeringen att ledas av antingen: 1. en myndighetschef (enrådighetsmyndighet), 2. en styrelse (styrelsemyndighet), eller 3. en nämnd (nämndmyndighet).

I enrådighetsvarianten ansvarar myndighetschefen ensam inför regeringen för verksamheten. Någon styrelse finns inte. Däremot kan ett insynsråd, eller ett särskilt rådgivande organ, inrättas där myndighetschefen är ordförande. I en styrelsemyndighet och nämndmyndighet ansvarar styrelsen resp. nämnden för verksamheten gentemot regeringen.

För att börja bakifrån kan alternativet nämndmyndighet direkt avskrivas. Enligt de riktlinjer för val av ledningsform som har utformats av Finansdepartementet (PM 2007-06-08) bör nämndmyndighetsformen endast användas i begränsad omfattning, t.ex. som ett alternativ till att inrätta en förvaltningsmyndighet.

Valet står alltså mellan enrådighetsmyndighet och styrelsemyndighet. Styrelsemyndighetsalternativet skulle för Sieps del innebära en förändring jämfört med dagsläget i så måtto att regeringen då skulle utse inte bara styrelsen utan också en myndighetschef (generaldirektör). Denne ska inför styrelsen ansvara för den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen utfärdar.

Endast med enrådighetsvarianten skulle man enligt min mening få en effektiv och modern ledningsform i så måtto att myndighetschefen ensam leder myndigheten och ansvarar för verksamheten inför regeringen. Regeringens behov av förstärkt ledning (i form av styrelse) är litet eftersom verksamheten, med de förslag som presenteras i detta betänkande, inte är av särskilt komplex natur.

• Sida 40
•  Original

Mitt förslag är alltså att Sieps i fortsättningen blir en enrådighetsmyndighet i stället för dagens modell som är en slags hybrid av styrelsemyndighet och nämndmyndighet.

Den vanliga titeln för myndighetschefer är generaldirektör. Med tanke på Sieps speciella karaktär som länk mellan forskarvärlden och beslutsfattarna, föreslår jag att Sieps chef i stället bör benämnas ”direktör” (engelska: Director), liknande den titulatur som används av cheferna för liknande tankesmedjor i andra EU-länder.

5.4. Behov av rådgivande organ?

Enligt den nya myndighetsförordningen kan enrådighetsmyndigheter vara av två slag. Den ena varianten är att verksamheten leds av myndighetschefen ensam. Den andra är att myndighetschefen leder myndigheten men där det också finns ett s.k. insynsråd som utses av regeringen och som tillgodoser behovet av demokratisk insyn och medborgerligt inflytande.

Verksamheten inom Sieps är relativt okomplicerad och homogen varför ett insynsråd framstår som omotiverat. Med den moderna informationstekniken finns dessutom i dag allmänt sett goda möjligheter att få insyn i olika myndigheters verksamhet och få fram relevanta dokument.

Med tanke på Sieps funktion som en länk mellan forskarsamhället och beslutsfattarna finns däremot skäl att inrätta ett särskilt vetenskapligt råd. Rådets uppgift ska bl.a. vara att tillföra kunskaper om aktuell forskning som är av betydelse för Sieps verksamhet samt att bistå myndighetschefen att identifiera nya forskningsområden och i andra strategiska frågor.

Rådet bör utses av regeringen och förutom ordföranden omfatta högst sex välrenommerade EU-forskare. I linje med vad som sagts tidigare bör forskarna utses utifrån sina professionella kunskaper snarare än som företrädare för någon särskild disciplin. Dessa personer behöver inte nödvändigtvis enbart hämtas från Sverige. Mandatperioden bör inte vara längre än 3 år.

Intressant att notera är att tanken på någon form av ”advisory board” diskuterades inom Sieps under dess första verksamhetsår i samband med frågan om kvalitetssäkring av verksamheten. Idén föll då en sådan konstruktion bedömdes bli för dyr och komplicerad givet att Sieps redan hade en stor och forskardominerad styrelse.

• Sida 41
•  Original

Utöver ett sådant vetenskapligt råd kan myndighetschefen knyta till sig de samråds-, referens- eller expertgrupper av olika slag som hon/han anser sig behöva för att få del av utomståendes synpunkter, erfarenheter och professionella bedömningar. Dessa grupper behöver inte vara fasta utan kan skifta i sammansättning allt efter frågornas innehåll och karaktär. Om sådana grupper behövs och vilka personer som i så fall bör ingå får ytterst avgöras av myndighetschefen, varför jag avstår från att lägga förslag i denna fråga.

5.5. Hur ska regeringen styra?

I dag har regeringen flera instrument till sitt förfogande för att styra sina myndigheter. Detta sker genom: att besluta om en instruktion för myndigheten att utse myndighetens ledning (styrelse och/eller myndighetschef) för en begränsad tidsperiod de årliga regleringsbreven och resultatdialogerna informella kontakter.

Mitt intryck är att styrsignalerna för Sieps del har varit bristfälliga. Som ovan berörts ger instruktionen otydliga signaler om vad som är myndighetens huvuduppgift. Regleringsbreven har endast upprepat formuleringarna i instruktionen och har inte utnyttjats för att närmare ange inom vilka sak- eller ämnesområden som analyser och annat beslutsunderlag hade varit önskvärda. Inte heller har regeringen under de år som Sieps verkat lagt ut några beställningar eller uppdrag på myndigheten.

De tre RK-ledamöterna i Sieps styrelse har inte varit samordnade och har därmed inte kunnat förmedla regeringens samlade syn på vilket beslutsunderlag som vore önskvärt att få fram från Sieps. Däremot ska dessa ledamöter i enskilda fall ha avrått från eller avstyrt idéer och förslag som initierats av kansliet och/eller av forskningsledamöterna i styrelsen. Det har slutligen saknats en struktur för informella kontakter mellan RK och Sieps och där myndighetens verksamhetsplaner med viss regelbundenhet hade kunnat diskuteras och stämmas av.

Av de intervjuer och samtal jag har haft under utredningens gång har framgått att varje försök att stärka eller ens utnyttja regeringens befintliga styrmöjligheter, genom att t.ex. lägga särskilda

• Sida 42
•  Original

beställningar eller uppdrag på Sieps, ses med stor misstänksamhet och stundtals motvilja av en del forskare. Andra forskare och många användare anser tvärtom att en sådan styrning är fullt naturlig med hänsyn till att Sieps är en statlig myndighet som ytterst tjänar och finansieras av skattebetalarna. Den enkät som utredningen låtit göra om förekomsten i andra EU-länder av institut/organ liknande Sieps visar att det inte är ovanligt att många av dessa tar emot regeringsuppdrag eller har regeringen och andra politiska beslutsfattare som sin främsta målgrupp.

Min egen uppfattning är att regeringen i framtiden i betydligt högre grad bör utnyttja de resurser och den kompetens som byggts upp inom Sieps. Initiativet till att bilda Sieps har kommit från regeringens sida och det är främst regeringens ansvar att se till att verksamheten i Sieps svarar upp mot de ursprungliga intentionerna. Detta kan ske på olika sätt. Jag har redan tidigare i detta betänkande föreslagit att instruktionen ses över så att Sieps huvuduppdrag framgår tydligare. Jag delar den uppfattning som kommer till uttryck i styrutredningens nyligen framlagda betänkande (SOU 2007:75), nämligen att instruktionen ska vara det centrala dokumentet för regeringens styrning av myndigheterna och att verksamhetsdelen i regleringsbreven därför bör avskaffas.

Vidare bör, också i linje med vad styrutredningen föreslår, de informella kontakterna mellan Sieps och RK uppgraderas och vidareutvecklas. En fråga som i detta sammanhang kommit upp är om Sieps chef bör sitta med i de regelbundna fredagsluncherna i RK, där dagsaktuella frågor avhandlas med deltagande av de EU-ansvariga på de olika departementen och chefen för Sveriges EU-representation i Bryssel med ansvarig statssekreterare på SB som sammanhållande. Ett sådant deltagande skedde regelbundet under de år (2002-2005) som Sieps första kanslichef tjänstgjorde. Därefter har deltagandet varit mer sporadiskt, delvis beroende på att man från Sieps sida känt sig stå något utanför diskussionerna, vilka förutsätter att man tagit del av de dagsaktuella problemen och den korrespondens som utväxlats mellan RK och Brysselrepresentationen.

Med tanke på karaktären på dessa möten, vilka skiljer sig från Sieps mer långsiktiga och analyserande verksamhet, finner jag det inte nödvändigt eller ens lämpligt att Sieps deltar. Däremot bör skapas en struktur där Sieps verksamhetsplaner årligen stäms av med RK, inklusive Brysselrepresentationen, genom väl förberedda möten där mer långsiktiga och strategiska frågor diskuteras. Avsikten med sådana möten är att man ska diskutera hur Sieps

• Sida 43
•  Original

resurser kan utnyttjas på bästa sätt. Vid behov bör också regeringen kunna lägga ut uppdrag på Sieps med begäran om analyser av frågor som inte kan fångas upp vid sådana möten eller förutses på annat sätt.

Sieps bör också ha regelbundna möten och avstämningar med andra intressenter som t.ex. riksdagen och aktörer på den lokala nivån för att fortlöpande få en större känsla för vilka analyser och annat underlag som olika intressenter kan tänkas behöva inför ställningstaganden till olika frågor på EU:s dagordning.

• Sida 44
•  Original

• Sida 45
•  Original

6. Bedrivs verksamheten resurseffektivt?

6.1. Kansliets roll, personal, administrativa uppgifter och lokalisering

Efter en genomgång av hur Sieps sköter sin verksamhet, har jag inte funnit något att anmärka på. Kammarkollegiet sköter den ekonomiadministrativa verksamheten, inkl. lönerna, vilket jag också anser vara den bästa lösningen för en myndighet av Sieps storlek. Man får här tillgång till en hög kompetens på det ekonomiadministrativa området och kan använda sin personal till kärnverksamheten. Att använda Kammarkollegiet är även lämpligt ur en risk- och sårbarhetsbedömning. Kansliet bedöms som väldimensionerat och välskött. Det bör beaktas att man i de administrativa uppgifterna, som av en del anses ta för stor del av resurserna, även inbegriper informatörs-/marknadsföringsuppgifter. Detta är uppgifter som måste spela en stor roll i Sieps utåtriktade verksamhet.

Det har i intervjuerna förts en del resonemang om personalens sammansättning, hur många som bör vara disputerade etc. Jag avser inte att lägga något förslag om detta. Det är myndighetschefens ansvar att organisera verksamheten.

Frågan var Sieps kansli ska vara lokaliserat har tagits upp i vissa intervjuer. Jag lägger inte heller här något förslag, då även detta enligt min mening ingår i en myndighetschefs uppdrag att bestämma om. Sieps flyttar för övrigt vid årsskiftet 2007/2008 in i nya och större lokaler i Frescati.

• Sida 46
•  Original

6.2. Kostnader

Vid de samtal som utredningen haft med Kammarkollegiet och Riksrevisionen framgår att Sieps anses bedrivas resurseffektivt.

Jag föreslår att Sieps undersöker möjligheten till samarbetsavtal inom olika områden. Ekonomi- och lönesidan är väl omhändertagen genom avtal med Kammarkollegiet. Men man bör även titta på t.ex. förlagssidan för att förenkla arbetet kring publikationer.

Att försöka kostnadssätta antal publikationer, antal arrangemang eller antal publicerade sidor anser jag inte låter sig göras. Något mått på om x antal publicerade sidor skulle vara mer kostnadseffektivt än y antal publicerade sidor finns inte. Kvaliteten ligger inte i antal sidor, utan i innehållet.

6.3. Finansieringsform

I intervjuerna har också frågan om finansiering berörts. Förslag har framförts om att Sieps till del bör vara uppdragsfinansierat, att en viss del av budgeten bör utgöras av sökta forskningsbidrag och att näringslivet skulle kunna bidra.

Jag anser att Sieps ska fortsätta att vara helt finansierat via statsbudgeten. Någon kultur i form av att näringslivet bidrar till statsfinansierad verksamhet finns inte i Sverige. Däremot anser jag att Sieps bör ges möjlighet att ta betalt för specifika uppdrag, som ligger i linje med Sieps verksamhetsplaner, från externa aktörer.

• Sida 47
•  Original

7. Ekonomiska konsekvenser av förslagen

Jag har inte föreslagit någon genomgripande förändring av Sieps. De ekonomiska konsekvenserna av mitt förslag bör därför bli relativt begränsade. Det rör sig om dels en omvandling av forskningsanslagen till reguljära medel, dels en sänkning av kostnaderna för arvoden i och med att styrelsen föreslås tas bort och ett vetenskapligt råd med färre ledamöter inrättas. Därtill kan eventuellt en viss justering behöva göras av förvaltningsanslaget beroende på den föreslagna nya funktionen som direktör för myndigheten.

• Sida 48
•  Original

• Sida 49
•  Original

8. Förslag till ändring i förordningen (SFS 2006:948) med instruktion för Svenska institutet för europapolitiska studier

Nuvarande verksförordning ersätts vid årsskiftet 2007/2008 med en ny myndighetsförordning. Detta kommer säkert att innebära ändringar i upplägget av och numreringen i alla myndigheters instruktioner. Med hänsyn härtill lämnar jag här endast förslag till nya texter i instruktionen för Sieps under de rubriker som har relevans för myndighetens ledningsform:

Uppgifter

Nuvarande text ( 1 § och 2 §) bör ersättas med:

Svenska institutet för Europapolitiska studier ska för regeringen och övriga svenska aktörer i den politiska beslutsprocessen ta fram analyser och annat underlag av betydelse för utvecklingen av den Europeiska unionen (EU) och Sveriges Europapolitik.

För att fullgöra denna uppgift ska institutet initiera och genomföra forskningsprojekt och utredningar.

Myndighetens ledning

Nuvarande text i 3 § bör ersättas med: Institutet leds av en direktör.

• Sida 50
•  Original

Särskilda organ

Nuvarande text i 4 och 5 § bör ersättas med: Det vetenskapliga rådet har till uppgift att tillföra kunskaper om aktuell forskning som är av betydelse för Sieps verksamhet samt att bistå myndighetschefen att identifiera nya forskningsområden och i andra strategiska frågor. Det vetenskapliga rådet består av myndighetens chef, som är ordförande, och högst sex andra ledamöter.

• Sida 51
•  Original