JK 1451-04-21
Fråga om det på grund av offentlighetsprincipen finns en rätt att få en utskrift av inspelningen på en cd-skiva
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern gör vissa uttalanden men vidtar inte i övrigt några åtgärder i ärendet.
I en anmälan till Justitiekanslern har i huvudsak följande framförts. Några skriftliga referat av kommunfullmäktiges i Malmö sammanträden görs inte längre. Vad som yttras under sammanträdena spelas numera in på cd-skiva, som man kan ta del av förutsatt att man har en dator med ett speciellt program. Det finns uppgifter om att mer än tre miljoner vuxna i Sverige inte har någon egen hemdator; över en miljon ålderspensionärer i vårt land har inte tillgång till Internet. Vad som har yttrats under kommunfullmäktiges sammanträden bör refereras skriftligt så att även de som inte har en egen dator med det särskilda programmet kan få veta vad som har sagts.
Ärendet har remitterats till Malmö kommun. Justitiekanslern har därvid hemställt om kommunens yttrande dels över frågan om en upptagning av det slag som beskrivs i ärendet är en allmän handling hos kommunen, dels över frågan hur kommunen anser att bestämmelsen i 2 kap. 13 § första stycket tryckfrihetsförordningen om rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av en allmän handling skall tillämpas med avseende på en upptagning av det nu aktuella slaget t.ex. när någon hos kommunen begär att få en utskrift på papper av sådana yttranden som finns registrerade i upptagningen.
Kommunen (kommunstyrelsen) har i sitt yttrande anfört följande.
"Vid sammanträden med Malmö kommunfullmäktige tillämpades tidigare en ordning som innebar att allt som yttrades vid sammanträdena genom ett inhyrt företag (stenograf) spelades in på band, varefter företaget med hjälp av vissa vid sammanträdet förda minnesanteckningar skrev ut yttrandena i pappersformat. Därefter lämnades utskriften i pappersformat från företaget som gjort utskriften till ett tryckeri för upptryckning i ett överenskommet antal exemplar. Handlingen som producerades kallades "yttrandebilagan". Upptryckta exemplar av yttrandebilagan överlämnades från tryckeriet till kommunfullmäktiges expedition. Därifrån distribuerades yttrandebilagan till dem som "prenumererade" på kommunfullmäktiges handlingar. Utöver interna användare fanns det ett antal externa "prenumeranter". Därutöver kunde intresserad vända sig till kommunfullmäktiges expedition för att ta del av bilagan enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen (TF) eller få kopia på handlingen enligt 2 kap. 13 § TF.
Med anledning av att den tillämpade ordningen kostade kommunen avsevärda belopp infördes i kommunfullmäktige under år 2002 den ordningen att yttrandebilagan skulle upphöra och i stället skulle en ordning börja tillämpas som innebar att det som yttrades vid kommunfullmäktiges sammanträden, via kommunfullmäktiges datoranläggning i fullmäktigesalen, skulle överföras till CD-skiva. Den skriftliga yttrandebilagan skulle därmed upphöra.
Den beslutade ordningen används i dag. CD-skivan framställs i ett visst antal exemplar. För att ta del av CD-skivans innehåll krävs tillgång till teknisk utrustning. Den intresserade allmänheten kan vända sig till kommunfullmäktiges expedition, för att på kommunens anläggning ta del av innehållet på CD-skivan. Intresserad kan också få ut en egen kopia av CD- skivan, om vederbörande skulle föredra en sådan lösning. Frågan om utskrift på pappersformat av innehållet på CD-skivan har ännu inte aktualiserats.
Enligt 2 kap 3 § TF förstås med begreppet handling framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är allmän om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Därvid anses en upptagning förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta betyder att upptagningen anses förvarad hos den myndighet som förfogar över de tekniska hjälpmedlen som gör att informationsinnehållet på den fysiska databäraren kan uppfattas. Kommunfullmäktiges expedition förvarar det medium som fixerar informationen (CD-skivan). Kommunfullmäktiges expedition förfogar också över apparatur som gör att upptagningen kan uppfattas genom avlyssning. Upptagningen är alltså faktiskt åtkomlig på kommunfullmäktiges expedition.
Beslutande kommunal församling (kommunfullmäktige) likställs enligt 2 kap. 5 § TF med myndighet.
Framställningen av visst antal exemplar av CD-skiva med yttranden från sammanträde i kommunfullmäktige sköts av personal från kommunfullmäktiges expedition. Ett exemplar av CD-upptagningen tas om hand av kommunfullmäktiges expedition för förvaring i kommunens handlingar, därutöver får varje i kommunfullmäktige representerat parti var sin skiva. Hanteringssättet innebär att upptagningen på CD-skivan förvaras hos kommunen, på kommunfullmäktiges expedition. Handlingen är också upprättad hos kommunen enligt bestämmelserna i 2 kap. 7 § TF genom att handlingen (CD-skivan) på annat sätt färdigställts och därefter blir föremål för expedition bl.a. till partierna i kommunfullmäktige. Därmed är handlingen allmän handling.
Det kan naturligtvis diskuteras vilket kriterium i 2 kap. 7 § TF som är relevant i förevarande situation. Upptagningen har inte någon direkt formell koppling till kommunfullmäktiges protokoll, genom hänvisning eller liknande, även om det naturligtvis finns en viss indirekt koppling. Det finns inte heller någon direkt formell koppling till något specifikt ärende i kommunen. Formella beslut i ärenden framgår av kommunfullmäktiges sammanträdesprotokoll. Ljudupptagningen med yttranden från sammanträdet kan med ett sådant synsätt anses vara en självständig produkt som får sin slutliga utformning i och med att informationen fixerats på skivan. Någon ordning med godkännande eller justering tillämpas inte. Därför talar ett antal faktorer för att handlingen kan anses som upprättad genom att den "på annat sätt färdigställts", så att den blir tillgänglig enligt grundsatsen i 2 kap. 3 § 2 st. TF. Det relevanta i det här sammanhanget torde då vara att den erhållit sin slutliga och fixerade form. I praktiken sammanfaller denna tidpunkt med den tidpunkt då upptagningen "expedieras" genom att CD-skivan översänds till de i kommunfullmäktige representerade partierna, eftersom förfarandet genomförs i ett skede.
Svea hovrätt har i ett brottmål bedömt att bandupptagning av vittnesmål i brottmål var en del av huvudförhandlingsprotokollet och därmed inte allmän handling förrän protokollet från huvudförhandlingen fått slutlig avfattning vid huvudförhandlingens avslutande (RH 1990:89). Emellertid finns det särskilda bestämmelser i rättegångsbalken att vittnesberättelser skall antecknas i protokoll och att sådana berättelser får tas upp på fonetisk väg. Regeringsrätten har bedömt att upptagning från polisförhör inte var allmän handling förrän protokollet från förundersökningen var färdigställt (RÅ 1985 Ab 129). Även när det gäller förundersökning finns emellertid författningsbestämmelser om att förhör skall intas i protokoll. Motsvarande bestämmelser finns inte på den kommunala sidan. Det finns därför inte lika starka skäl på det kommunala området som när det gäller förundersökning och domstolsförhandling att anse att tidpunkten då en ljudupptagning från kommunfullmäktiges sammanträden är färdigställd skall kopplas till de regler som gäller för protokoll.
Kommunen ställer handlingen och nödvändig teknisk utrustning för avlyssning till förfogande utan avgift för den som vill ta del av handlingen hos kommunen. Sådant tillhandahållande sker enligt bestämmelserna i 2 kap. 12 § TF. Den som så vill kan alltså, så långt det är praktiskt möjligt, skriva av eller spela av till eget ljudband den information som finns på CD-skivan.
Enligt bestämmelserna i 2 kap. 13 § TF har den som önskar ta del av en allmän handling även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen. Med avskrift förstås i det här sammanhanget även utskrift. Från skyldigheten att göra kopia av sådan teknisk upptagning som här är aktuell finns undantag i 2 kap. 13 § 1 st. 3 p. TF om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället. Malmö kommun har i tillämpningen inte åberopat något undantag från skyldigheten att tillhandahålla kopia. Kommunen tillhandahåller i dag kopia i form av CD-skiva, med informationsinnehållet från kommunfullmäktiges sammanträde, till alla intresserade. F.n. tas ingen avgift ut för kopian i CD-format eftersom intresset för den här typen av kopia varit mycket begränsat. Översändandet av kopian ses därmed som en serviceåtgärd.
När det gäller rätten att enligt 2 kap. 13 § TF få avskrift eller utskrift av hela eller av sökanden valda delar av upptagningen, uppfattar Malmö kommun grundlagsstadgandena så att det föreligger en skyldighet att mot avgift tillhandahålla en sådan utskrift, om någon begär det. Detta innebär att kommunen, om resurser inte finns tillgängliga inom organisationen för uppgiften så att begäran kan behandlas skyndsamt, får anlita externa resurser.
Kommunfullmäktige har genom beslut den 28 april 1994, § 79, fattat beslut om att Malmö kommun för avskrift av dels allmän handling, dels utskrift av ADB-upptagning och annan teknisk upptagning i tillämpliga delar skall ta ut avgifter i enlighet med 15-19 §§avgiftsförordningen (1992:191). Avgiftsförordningen innehåller inte explicit något om avgift för kopior av CD-skivor. I avgiftsförordningen regleras emellertid rätten att ta ut avgift för utskrift av ljudbandsupptagning. Avgiften är 90 kronor för varje påbörjad fjärdedels arbetstimme (17 §). Eftersom avgiftsberäkningen tar sin utgångspunkt i nedlagd tid för utskriften, torde principen för avgiftssättning vara analogt tillämplig även på en utskrift där informationsinnehållet från början är fixerat i en CD-skiva. Malmö kommun har, som tidigare nämnts, ännu inte haft någon som begärt att få del av informationen i form av utskrift från ljudupptagningen. Om det kommer in en sådan begäran kommer tjänsten att debiteras enligt avgiftsförordningens bestämmelser om utskrift från ljudbandsupptagning."
Anmälaren har beretts tillfälle att lämna synpunkter på vad kommunen har anfört. Han har därefter gett in en skrivelse.
Inledning
Ärendet gäller frågor om den närmare innebörden av den i 2 kap.tryckfrihetsförordningen (TF) - således i grundlag - fastställda rätten att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter och därmed jämställda organ, en rätt som inskränks endast om och i den mån handlingen innehåller uppgifter som är hemliga. Denna rätt brukar kallas offentlighetsprincipen.
Den centrala frågan nu är huruvida Malmö kommun skall anses ha en på offentlighetsprincipen grundad skyldighet att - om så begärs - se till att innehållet på en cd-skiva, med en av kommunen gjord inspelning av vad som har yttrats vid kommunfullmäktiges sammanträden, skrivs ut på papper och tillhandahålls i denna form.
För tydlighets skull bör följande påpekas angående Malmö. Vid kommunfullmäktiges sammanträden förs ett protokoll. Protokollet trycks och finns således att tillgå i pappersformat. Detta ärende gäller inte frågan om kommunen har fullgjort sina skyldigheter enligt 5 kap.57-62 §§kommunallagen (1991:900) att föra protokoll m.m. Ärendet avser i stället frågan hur offentlighetsprincipen skall tillämpas på en cd-skiva med en inspelning av vad som har sagts under sammanträdena i fullmäktige. Från den synpunkten saknar det alltså intresse att innehållet i protokollet och på cd-skivan delvis sammanfaller.
Mer om den rättsliga regleringen
Av 2 kap. 1 § TF framgår att offentlighetsprincipen gäller allmänna handlingar. Principen innebär en rätt att ta del av det slags handlingar som är allmänna handlingar i TF:s mening men inte av andra - dvs. icke allmänna - handlingar hos myndigheten. Även i fråga om allmänna handlingar gäller en inskränkning i rätten, nämligen om innehållet i handlingen eller en del av denna är hemlig. Detta senare följer av i första hand 2 kap. 2 § TF (jfr sekretesslagen [1980:100], som innehåller närmare bestämmelser om vilka uppgifter som är hemliga). I det följande bortser jag från den begränsning i rätten att ta del av allmänna handlingar som sålunda kan följa av reglerna om sekretess.
Bestämmelser om vad som är en allmän handling finns i 2 kap. 3 § första stycket TF. Där sägs att med handling förstås en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Vidare föreskrivs att en handling är allmän, om den förvaras hon en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten.
Med myndighet likställs enligt 2 kap. 5 § TF en beslutande kommunal församling. Vid tillämpningen av offentlighetsprincipen är alltså bl.a. kommunfullmäktige i Malmö likställd med en myndighet.
Av 2 kap. 3 § andra stycket TF framgår att en upptagning anses förvarad hos en myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med ett tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att det kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. För sammanställningar av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling gäller enligt tredje stycket i samma paragraf särskilda bestämmelser om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig.
2 kap. 12 och 13 §§ TF innehåller bestämmelser om de olika sätt på vilka rätten att ta del av en allmän handling kan utövas.
Är inspelningen på cd-skivan en allmän handling?
Som framgår bl.a. av kommunens yttrande låter kommunfullmäktige på en cd-skiva spela in det som sägs under fullmäktiges sammanträden. Enligt min mening är en sådan inspelning en hos kommunen (kommunfullmäktige) upprättad allmän handling - upptagning - i den mening som avses i 2 kap. 3 § TF. Någon omständighet som talar för att de begränsande reglerna i paragrafens tredje stycke skulle vara tillämpliga - om sådana sammanställningar av personuppgifter som kommunen enligt lag eller förordning inte har befogenhet att göra tillgängliga - har inte framkommit.
Jag utgår i det följande från att en cd-skiva av det nu aktuella slaget, eller snarare den information som finns lagrad på skivan, är en allmän handling hos kommunen och att därför bestämmelserna i 2 kap. 12 och 13 §§ TF om tillhandahållande och utlämnande av handlingen är tillämpliga när någon begär att få ta del av skivans innehåll.
Rätten att hos kommunen ta del av handlingen (2 kap. 12 § TF)
Kommunen har redogjort för de möjligheter som finns att hos kommunen ta del av innehållet på cd-skivan, bl.a. att där lyssna på upptagningen. Mot bakgrund av vad kommunen har angett kan jag inte se annat än att kommunen uppfyller sina skyldigheter enligt 2 kap. 12 § TF bl.a. om att på stället tillhandahålla handlingen.
Rätten att få en avskrift etc. av handlingen (2 kap. 13 § TF)
Enligt 2 kap. 13 § TF har den som önskar ta del av en allmän handling även rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut, dvs. är offentlig och inte hemlig. En myndighet är dock, föreskrivs det vidare i paragrafen, inte skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift. När det gäller andra typer av upptagningar är en myndighet inte skyldig att framställa en kopia, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället. I paragrafen sägs slutligen att en begäran om att få en avskrift eller kopia av en allmän handling skall behandlas skyndsamt.
Av vad kommunen har yttrat framgår att en kopia av cd-skivan tillhandahålls på begäran. Såtillvida uppfyller kommunen vad som föreskrivs i 2 kap. 13 § TF. Kommunens yttrande får för övrigt anses ge vid handen att de i nämnda paragraf särskilda bestämmelserna om upptagningar för automatiserad behandling respektive om andra slags upptagningar inte är tillämpliga i den nu aktuella situationen; dessa bestämmelser inskränker huvudregeln om att tillhandahålla en avskrift eller en kopia av en allmän handling.
Som redan har angetts är den centrala frågan nu huruvida skyldigheten enligt 2 kap. 13 § TF att lämna ut en avskrift eller kopia av handlingen innebär en plikt för kommunen att på begäran låta skriva ut innehållet på cd-skivan och sålunda tillhandahålla innehållet i pappersform. Kommunen har för sin del bedömt att frågan skall besvaras jakande.
I den juridiska litteraturen har uttalats att en myndighet visserligen är skyldig att mot avgift tillhandahålla avskrifter och kopior av offentliga (allmänna) handlingar men att det mot denna skyldighet inte skulle svara någon rättighet för sökanden att själv bestämma på vad slags material och i vilken form avskriften etc. skall göras. (Se närmare Bohlin, Allmänna handlingar, 1988, s. 263 f.)
Även Offentlighets- och sekretesskommittén kom in på frågan i sitt delbetänkande Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3). I anslutning till att kommittén redogjorde för sitt förslag om en utvidgad skyldighet att tillhandahålla allmänna handlingar i elektronisk form anförde kommittén sålunda att det enligt vad den hade kunnat erfara varken i doktrin eller i praxis hade diskuterats huruvida rätten enligt 2 kap. 13 § TF skulle uppfattas innefatta dels en rätt att få en avskrift, dels en rätt att få en kopia. Kommittén ställde frågan om det var myndigheten som avgjorde om en avskrift eller en kopia av en handling skulle lämnas ut eller om den sökande hade en rätt att bestämma i vilken form han skulle få handlingen. Som ett exempel kunde man tänka sig en upptagning i form av en ljudinspelning på ett kassettband. Det kunde enligt kommittén inte ligga i offentlighetsinsynens intresse att myndigheten i en sådan situation skulle ha rätt att propsa på att få lämna ut en kassettbandskopia till den som saknade kassettbandspelare. Även om det inte direkt av lagtexten i 2 kap. 13 § TF gick att läsa ut hur den nämnda frågan skulle besvaras, utgick kommittén från att det ålåg myndigheten att tillmötesgå den sökandes önskemål i ett sådant fall. Enligt kommittén tycktes reglerna i avgiftsförordningen (1992:191) vara utformade med tanke på att den enskilde hade en rätt att själv få bestämma om han skulle få en kopia av kassettbandet eller en utskrift. Enligt kommitténs mening fanns det därför inget behov av att införa en särskild rätt att få ut en elektroniskt lagrad handling i form av en utskrift, utan det följde redan av huvudregeln i 2 kap. 13 § TF att en sådan rätt förelåg. (Se betänkandet s. 226 f.) - I det lagstiftningsärende som följde kommenterade regeringen inte vad kommittén hade anfört om innebörden av 2 kap. 13 § TF. Här bör nämnas att regeringen inte anslöt sig till kommitténs förslag om utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form men föreslog vissa andra - sedermera av riksdagen beslutade - förändringar av lagstiftningen om upptagningar för automatiserad behandling. (Se härtill prop. 2001-02:70, särskilt s. 27 f. och 39.)
Jag gör följande överväganden.
Man kan visserligen instämma i vad Offentlighets- och sekretesskommittén anförde om att offentlighetsintresset talar för att den sökande borde kunna begära att myndigheten gör en utskrift på papper av en sådan upptagning som är en hos myndigheten förvarad allmän handling. Någon på TF grundad skyldighet att tillmötesgå en sådan begäran kan dock inte utläsas av lagtexten som sådan. Tvärtom talar lagtextens ordalydelse med viss styrka för att myndigheten kan välja om den skall lämna ut en avskrift eller en kopia. När handlingen är i pappersform är det uppenbart att detta är den riktiga tolkningen.
Enligt min mening finns det även andra skäl som talar emot den av kommittén förordade lagtolkningen. En sådan tolkning skulle nämligen leda till att den sökande fick tillgång till den allmänna handlingen i en annan form än den som myndigheten själv har. Det ter sig inte särskilt rimligt. I ett fall som det nu aktuella skulle kommitténs synsätt även kunna leda till en inte oväsentligt ökad administrativ belastning hos myndigheten, låt vara att detta skulle kunna delvis uppvägas av myndighetens rätt enligt 2 kap. 13 § TF att ta ut en avgift.
Jag gör mot denna bakgrund en annan tolkning av 2 kap. 13 § TF än kommittén. Sammanfattningsvis menar jag att föreskrifterna i 2 kap. 13 § TF inte kan anses innebära en skyldighet för Malmö kommun att låta skriva ut innehållet på en cd-skiva med inspelningen från fullmäktiges sammanträde. Samtidigt är kommunen givetvis oförhindrad att som en serviceåtgärd ordna med en sådan utskrift.
Med dessa uttalanden avslutar jag handläggningen av ärendet här.