JK 297-02-21

Bakgrund

Regeringen beslutade den 5 oktober 2000 att tillkalla en särskild utredare för att analysera det politiska och militära agerandet i ubåtsfrågan från 1980 och framåt. Vid samma regeringssammanträde beslutade regeringen vidare att en särskild utredare skulle analysera svenskt säkerhetspolitiskt agerande, såväl politiskt som militärt, under perioden 1969-1989. Som särskild utredare för båda dessa utredningar förordnades ambassadören RE.

I ubåtsfrågan antog utredningen namnet Ubåtsutredningen. RE redovisade sitt uppdrag i november 2001 då rapporten Perspektiv på ubåtsfrågan (SOU 2001:85) lades fram.

Uppdraget att utreda svensk säkerhetspolitik är inte slutfört men skall enligt vad som är upplyst redovisas i april 2002.

Anmälan m.m.

I en skrivelse hit den 15 januari 2002 har f.d. kabinettssekreteraren LL och ambassadören KW begärt att Justitiekanslern skall pröva tre frågor som hänför sig till RE:s genomförande av utredningarna.

Den första frågan relaterar till Ubåtsutredningen och har sina utgångspunkter i att RE i rapporten Perspektiv på ubåtsfrågan anger att uppteckningar från intervjuer som han genomfört under utredningen inte har arkiverats (s. 28). LL och KW har tillagt att RE senare har förklarat denna uppgift med att den avsåg de fall där intervjuade personer skulle kräva att uppteckningarna inte arkiverades. Enligt deras mening är det inte förenligt med regleringen i 2 kap.tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet att inte arkivera uppteckningar som tillfört ett ärende sakuppgifter. De har vidare anfört att RE "hittills ej fått anledning att omsätta sitt planerade grundlagsstridiga förfarande i praktisk handling" men har begärt att Justitiekanslern skall inskärpa vikten av att gällande bestämmelser respekteras. De har också framställt önskemål om att Justitiekanslern skall göra vägledande uttalanden om de krav som gäller beträffande bevarande av uppteckningar som utredningen gör av uppgifter som lämnas muntligt.

Den andra frågan har ett tydligt samband med den första. Anmälarna har önskat att Justitiekanslern uttalar vad som är god sed för en utredning när det gäller att låta intervjuade personer kontrollera att intervjuuppteckningen är korrekt. De har menat att Justitiekanslern borde granska förfarandet härvidlag i RE:s utredning.

Den tredje frågan innefattar ett påstående om att RE - på grund av sin tidigare ställning som chef för Sveriges delegation vid den Internationella nedrustningskonferensen i Genève under åren 1983-89 - är jävig enligt reglerna om delikatessjäv att utreda svenskt säkerhetspolitiskt agerande i nedrustningsfrågor under tiden 1983-89. LL och KW har särskilt framhållit att RE under sommaren 2001 fått sin uppmärksamhet fäst på jävsproblemet utan att han därefter har begärt att regeringen skall utse en annan särskild utredningsman att genomföra utredningen i den delen.

Justitiekanslern har som ett led i handläggningen av detta ärende låtit inhämta vissa kompletterande uppgifter under hand från utredningarnas huvudsekreterare.

Frågan om skyldighet för en utredningskommitté att bevara uppteckningar av muntliga uppgifter

LL och KW har menat att RE har gett uttryck för en ståndpunkt som innebär att uppteckningar av intervjuer som tillför sakuppgifter inte behöver bevaras eller arkiveras av kommittéer eller som i detta fall av en särskild utredare. Enligt deras mening står ett sådant synsätt i strid med reglerna i 2 kap.tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet. De har inte gjort gällande att RE genom något faktiskt handlingssätt har åsidosatt de regler som gällt för utredningsuppdraget i nu aktuellt avseende. Anmälarnas hänvändelse hit får därmed i första hand uppfattas som en begäran om ett uttalande av Justitiekanslern om vad som är gällande rätt beträffande bevarande av minneanteckningar hos offentliga utredningar.

Grundläggande regler om vad som utgör allmänna handlingar finns i 2 kap.tryckfrihetsförordningen. En handling anses som allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda regler är att anse som inkommen dit ellerupprättad där (2 kap. 3 §). Med myndighet avses sådana organ som ingår i den statliga eller kommunala förvaltningen. En utredningskommitté är en statlig förvaltningsmyndighet.

En handling anses enligt huvudregeln i 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningenupprättad när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten. Om handlingen inte hör till något bestämt ärende, anses den upprättad när den har justerats eller på något annat sätt har färdigställts.

I 2 kap. 9 § första stycket tryckfrihetsförordningen finns särskilda regler om en myndighets minnesanteckningar som inte har expedierats. Med minnesanteckningar förstås, enligt den nämnda bestämmelsen, promemorior och andra uppteckningar eller upptagningar som har kommit till endast för ärendets beredning, dock inte till den del de har tillfört ärendet en sakuppgift. Bestämmelsen avser alltså endast sådana handlingar som tjänar som hjälpmedel vid ett ärendes föredragning eller beredning.

Frågan om en uppteckning som tillkommit hos en myndighet och som innefattar sakuppgifter skall anses utgöra en allmän handling eller inte skall mot bakgrund av det sagda prövas med utgångspunkt i vad som föreskrivs i 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen. I regel blir då en av en myndighet upprättad minnesanteckning som innefattar en sakuppgift att betrakta som en allmän handling först då det ärende som anteckningen hänför sig till har slutförts. En förutsättning för att uppteckningen skall bli en allmän handling är då förstås att den har bevarats när ärendet avgörs. Tryckfrihetsförordningens bestämmelser ger dock inte i sig någon ledning för bedömningen om en hos en myndighet gjord uppteckning av intervjuer och samtal som innefattar sakuppgifter måste eller skall bevaras innan ärendet har avgjorts.

Bestämmelser om förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden, däribland bestämmelser om dokumentation, finns i förvaltningslagen (1986:223). Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen gäller dock den bestämmelsen. I kommittéförordningen (1998:1474) finns bestämmelser som väsentligt begränsar förvaltningslagens tillämplighet på kommittéers och särskilda utredares verksamhet. Enligt 23 § förordningen tillämpas nämligen förvaltningslagen endast vid kommittéernas handläggning av administrativa ärenden och ärenden om utlämnande av allmänna handlingar.

Det förhållandet att förvaltningslagen i allt väsentligt inte är tillämplig på kommittéernas verksamhet hindrar emellertid inte att det i flera fall kan vara lämpligt att kommittéväsendet följer vissa av förvaltningslagens bestämmelser. Förvaltningslagens regler anses nämligen innefatta en minimistandard för handläggning av ärenden som det ofta kan finnas anledning att följa även på sådana områden och i sådana situationer där lagen inte formellt är tillämplig. Det kan därför vara av värde att något redogöra för förvaltningslagens regler i nu aktuellt hänseende.

Beträffande dokumentation av muntliga uppgifter anges i 15 § förvaltningslagen att uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ett ärende skall antecknas, om ärendet avsermyndighetsutövning mot någon enskild. I andra fall är det upp till vederbörande myndighet att själv avgöra huruvida upplysningar som inhämtas skall nedtecknas och bevaras. En konsekvens av att det inte finns en skyldighet att dokumentera upplysningar är att dessa inte heller måste tillföras akten när ärendet avslutas; en skyldighet att bevara sådana anteckningar måste rimligen korrespondera med det förhållandet att det också finns en skyldighet att över huvud taget låta dokumentera uppgiften.

I den mån en myndighet finner att det finns skäl att bevara en uppgift som nedtecknats i ett ärende som inte rör myndighetsutövning mot någon enskild blir anteckningen, om den ligger kvar i akten när ärendet har avslutats, att betrakta som en av myndigheten upprättad allmän handling. Handlingen skall då hanteras enligt reglerna i 2 kap.tryckfrihetsförordningen.

Sammanfattningsvis innebär det anförda att det inte finns någon på lag eller annan författning grundad förpliktelse för en kommitté eller en särskild utredare att bevara uppteckningar av upplysningar eller andra uppgifter som tillför utredningen sakuppgifter. Kommittén avgör själv om anteckningen skall bevaras. Det är alltså inte riktigt, som LL och KW hävdar, att det skulle vara grundlagsstridigt att avstå från att bevara minnesanteckningarna.

Däremot finns det många gånger skäl för en kommitté att anlägga lämplighetsaspekter på hur anteckningar av ifrågavarande slag bör hanteras. Inte minst kan det, som LL och KW har framhållit, vara angeläget för den statsvetenskapliga och den historiska forskningen att uppteckningar som innehåller sakuppgifter bevaras. Även andra skäl talar för en sådan ordning. Det är emellertid inte en uppgift främst för mig att lägga fram riktlinjer beträffande de rutiner som i här behandlat avseende bör gälla för kommittéväsendet.

Ubåtsutredningens huvudsekreterare har upplyst att uppteckningarna av de intervjuer som gjorts under ubåtsutredningens genomförande har bevarats och omhändertagits för arkivering. Mot denna bakgrund och med hänsyn till vad jag i övrigt har anfört finns det inte anledning för mig att vidta någon åtgärd med anledning av anmälan i denna del

Kontroll av intervjuuppteckningar

Anmälarna har framställt önskemål om att Justitiekanslern skall göra ett vägledande uttalande om vad som är god sed för en utredning när det gäller att låta personer som har intervjuats få se uppteckningen från intervjun för att förvissa sig om att uppgifterna har uppfattats korrekt. De har menat att förfarandet i RE:s utredning borde granskas härvidlag.

Enligt min mening måste det överlämnas åt varje utredning att själv bedöma vad som är behövligt och lämpligt när det gäller kontroll av intervjuuppteckningars riktighet. Ibland är det lämpligt att den intervjuade får kontrollera riktigheten, men för det mesta måste utredningen kunna förlita sig på vad man uppfattat och noterat i anslutning till intervjun. Liknande tankegångar uttrycks också i den av Regeringskansliet, Statsrådsberedningen, utgivna Kommittéhandboken (Ds 2000:1), s. 92.

Det finns inte någon anledning för mig att granska förfarandet i den aktuella utredningen.

Frågan om "delikatessjäv"

I frågan om RE bör klandras för att han inte fäst uppmärksamheten på sin roll i nedrustningsförhandlingarna, eller rentav avstått från uppdraget i vissa delar, gör jag följande bedömning.

Som framgått av det ovan anförda är förvaltningslagens bestämmelser i princip inte tillämpliga på en kommittés eller en särskild utredares arbete. Utrymmet för att tillämpa förvaltningslagens jävsbestämmelser analogt torde dessutom vara ytterst begränsat. Jävsreglerna utgör emellertid ett uttryck för den sedan gammalt hävdade objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen. Denna princip innefattar ett krav på den som fullgör uppgifter i den offentliga förvaltningen att iaktta saklighet och opartiskhet.

Den som utses att genomföra en utredning har inte sällan en bakgrund och erfarenheter som mer eller mindre påverkar de bedömningar som skall göras i utredningen. Att utredaren i detta avseende inte är helt oberoende i förhållande till uppdraget innebär inte att han kan anses jävig. Inte heller medför det att utredaren har anledning att avstå från uppdraget eller låta bli att gå in på sådana frågor där han kan ha förutfattade meningar. Om så vore fallet skulle det komplicera utredningsverksamheten högst betydligt. Däremot får naturligtvis utredningsresultatet, när det väl föreligger, bedömas med hänsyn tagen till utredarens bakgrund, erfarenheter och eventuella svårigheter att förhålla sig oberoende till uppdraget.

Till det anförda kan också läggas att regeringen när den beslutade om utredningsuppdraget torde ha varit införstådd med RE:s tidigare verksamhet och ansett att den inte utgör hinder för honom att genomföra den aktuella utredningen.

Jag kan inte finna att RE gjort något fel som accepterat uppdraget utan förbehåll, eller att han bör avstå från att genomföra det i dess helhet.

Med de gjorda uttalandena avslutar jag ärendet.