JK 3488-01-28

Inspektion av Totalförsvarets pliktverk

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern uttalar kritik mot Totalförsvarets pliktverk (Pliktverket) för dess ärendehantering, som bl.a. inneburit att ett betydande antal ärendeakter förkommit. Vidtagna åtgärder har inneburit förbättringar, som dock enligt Justitiekanslerns bedömning inte är tillräckliga. Justitiekanslern utgår från att planerade arrangemang, tillsammans med de åtgärder som kan följa av en viss ytterligare problemanalys från verkets sida, leder till att bristerna snarast elimineras.

Justitiekanslern medger med stöd av 30 § andra stycket verksförordningen (1995:1322) att Pliktverket får begränsa sin redovisning avseende dels ärenden som avser ansökningar från totalförsvarspliktiga om att få bli antagna till befattningar som kräver ytterligare utredning förutom mönstring (050-ärenden),dels ärenden som innehåller kopior av åtalsanmälningar i samband med avbrottsbeslut som fattas av Försvarsmakten och andra myndigheter inom totalförsvaret (090-ärenden). Beträffande dessa ärenden räcker det att verket ( på det sätt som skett ( redovisar antalet ärenden under den berörda tiden. Detta medgivande gäller för innevarande år och tills vidare.

Pliktverket bildades den 1 juli 1995. De ansvarsområden som tidigare hört till bl.a. Värnpliktsverket och Vapenfristyrelsen övertogs av Pliktverket.

Pliktverket, som har cirka 400 personer anställda, är beläget i Karlstad. Till Pliktverket hör fem regionkontor, varav ett (Regionkontor Karlstad) är beläget i samma byggnad som verkets centrala enheter.

Vid granskningen av Pliktverkets ärendeförteckning för år 1998 konstaterade Justitiekanslern att handlingar i vissa ärenden kastats sedan ärendena hade avslutats. I beslutet avseende 1998 års ärendeförteckning gjorde Justitiekanslern bedömningen att de åtgärder som Pliktverket hade vidtagit för att föra av avslutade ärenden i diariet gjorde att det saknades skäl att vidta någon ytterligare åtgärd. Genomgången av 1999 års ärendeförteckning visade dock att problemet kvarstod. Även år 1999 hade originalhandlingar i ett flertal ärenden förstörts. Justitiekanslern underströk i beslut den 5 maj 2000 betydelsen av att myndigheterna tillgodoser de krav som offentlighetsprincipen ställer på allmänna handlingars tillgänglighet. Han betonade också arkivbestämmelsernas krav på att sådana handlingar bevaras. Pliktverket kritiserades för de brister som förekommit i hanteringen av allmänna handlingar.

I den ärendeförteckning som Pliktverket sänt till Justitiekanslern år 2001, enligt 30 § verksförordningen, anges bl.a. att handlingarna i ett antal ärenden inte kunnat återfinnas. Med anledning härav beslutade Justitiekanslern att företa en inspektion på myndigheten.

Inspektionen

Justitiekanslerns inspektion hos Pliktverket ägde rum den 11 december 2001. Den koncentrerades till ärendehanteringen på myndigheten, särskilt frågan om tillskapande av rutiner för att förhindra att allmänna handlingar kommer bort. Vidare diskuterades ett mindre antal ärenden hos Justitiekanslern från de senaste fyra åren där skadeståndsanspråk väckts mot staten med anledning av Pliktverkets handläggning. Slutligen granskades några akter hos Pliktverket avseende ärenden om

( inskrivning till värnplikt

( ansökningar om vapenfri tjänst

( uppskov med värnplikt

( avbrott av värnplikt

( disciplinansvar för anställda vid verket.

I en dialog med verksledningen diskuterades möjliga anledningar till de brister som konstaterats.

Det bör noteras att Pliktverkets generaldirektör, BK, är ny på sin post. Han tillträdde tjänsten under hösten 2001.

Brister i ärendehanteringen

Konstaterade brister

Under år 2000 försvann ett relativt stort antal allmänna handlingar hos Pliktverket. I den ärendeförteckning som verket sänt till Justitiekanslern i februari 2001 har det för 50 olika ärenden antecknats att handlingarna inte har återfunnits.

Justitiekanslern har särskilt granskat ett ärende om utlämnande av allmänna handlingar. I diariet hade antecknats att ärendet i fråga avslutats, medan akten noterats som förkommen. Vid Justitiekanslerns granskning visade det sig att akten fanns hos vederbörande handläggare, som formellt hade avslutat ärendet men behållit akten för det fall att ingivaren skulle höra av sig på nytt. Åtgärder som vidtagits i ärendet hade inte diarieförts. Vidare synes handlingar som begärts utlämnade inte ha expedierats med den skyndsamhet som måste krävas.

Åtgärder som vidtagits

För att förbättra rutinerna vid ärendehanteringen har verket tagit fram en expeditionshandbok, som är daterad januari 2000 och som började användas i verksamheten några månader därefter. Enligt de ansvarigas bedömning har handboken medfört förbättringar, dock utan att den ännu fått fullt genomslag.

En annan åtgärd som har vidtagits för cirka ett år sedan är att det en gång varannan månad kontrolleras att de ärenden som är öppna enligt diariet också ligger öppna hos någon handläggare. Från verkets sida bedömer man att denna åtgärd avsevärt har bidragit till att akter och handlingar kommer att kunna återfinnas när de behövs, och att de inte kommer bort. Detta har särskilt betonats av de ansvariga på expeditionen, som annars framfört att det enligt deras mening länge har varit dålig ordning på ärenden och handlingar hos verket. Från expeditionens sida har också framhållits att det finns särskilda svårigheter att hålla ordning på handlingar när de förs över från centralmyndigheten till regionkontoren eller vice versa. För dessa situationer ( i och för sig tydligen ganska ovanliga ( synes det saknas fasta och accepterade rutiner för diarieföring och för hantering av handlingarna.

Det har också införts ett tydligare signalsystem för att tala om att en handling utgör ett original. Detta har skett genom att en särskild stämpel sätts på originalhandlingen. Vidare har den säkerhetsrutinen införts att samtliga inkommande handlingar kopieras och sätts in i pärmar. Vid arkivering av originalhandlingarna kastas kopiorna. Även de två sistnämnda rutinerna har tillämpats cirka ett år.

Förklaringar till kvarstående brister, planerade åtgärder

Generaldirektören har i sin analys av bristerna i ärendehanteringen pekat på fyra moment, som enligt hans bedömning inrymmer svagheter:

1. Det finns en osäkerhet när det gäller hanteringen av handlingar som upprättas hos verket.

2. Vid förflyttning av ärendehandläggning från ett ställe till ett annat inom verket finns det en risk för oordning. Det gäller möjligen särskilt när handlingar sänds mellan centralmyndigheten och regionkontoren.

3. Det finns en osäkerhet hos vissa när det gäller rutiner för att avsluta ärenden.

4. Det signalsystem som finns för att utmärka originalhandlingar behöver göras tydligare.

Generaldirektören planerar att vidta åtgärder för att komma till rätta med de nämnda svagheterna. Av hans medarbetare synes dock inte alla ha varit övertygade om att analysen är i alla delar riktig. Särskilt synes det finnas olika uppfattningar i frågan om i vad mån det finns problem när det gäller handlingar som sänds mellan centralmyndigheten och regionkontoren. Det framkom bl.a. att expeditionen registrerar internremisser, trots att detta inte är i överensstämmelse med de anvisningar som gäller.

Vid den genomgång som skett under inspektionen har verket anmält att några av de handlingar som antecknats som icke återfunna hos regionkontoren har visat sig finnas hos centralmyndigheten. Det har handlat om kopior som sänts från centralmyndigheten till regionkontoren och som diarieförts på kontoren men därefter kastats där. Originalhandlingarna har hela tiden funnits hos centralmyndigheten.

Utformningen av ärendeförteckningarna diskuterades vid inspektionen. Från Justitiekanslerns sida föreslogs att Pliktverket skulle undersöka om ärendeförteckningarna kunde tas fram genom en utskrift direkt från det databaserade diariet. Detta skulle leda till en förenkling för Pliktverket. Vidare skulle Justitiekanslern erhålla en mer fullständig bild av anledningen till att ett ärende är oavslutat. En brist i den nuvarande redovisningen är nämligen att oavslutade ärenden anges vara "pågående" utan att den senast vidtagna åtgärden noterats. Pliktverket har under hand meddelat att ärendeförteckningarna kan tas fram på det sätt som Justitiekanslern har föreslagit.

Att handlingar förkommer i sådan mängd som varit fallet hos Pliktverket är naturligtvis allvarligt och oacceptabelt. Visserligen har handlingarna så gott som genomgående rört frågor av mindre betydelse för enskilda. Det hindrar dock inte att de många gånger haft stor betydelse från offentlighetssynpunkt. Det är givet att en så påtaglig oordning i ärendehanteringen inte kan passera utan kritik. Det gäller alldeles särskilt som Justitiekanslern tidigare två gånger påpekat bristerna och förutsatt att de åtgärdas.

Att rutinerna brister har framkommit inte minst genom det ovannämnda ärendet angående utlämnande av allmänna handlingar. Ett ärende som i praktiken hålls öppet skall inte vara registrerat som avslutat i diariet. I samband med att ärendet avslutas i diariet skall handlingarna i ärendet arkiveras. Det måste finnas säkra rutiner för detta.

Enligt min bedömning torde generaldirektören i allt väsentligt ha rätt i sin bedömning av orsakerna till bristerna. Jag vill för egen del tillägga det som jag nyss nämnt, att det synes nödvändigt att dessutom skapa säkra rutiner för att ärenden arkiveras i samband med att de avslutas i diariet.

Den expeditionshandbok som utarbetats förefaller vara ett bra hjälpmedel för att komma till rätta med ärendehanteringsrutinerna. Självfallet krävs det också en fortlöpande information till berörd personal om vikten av att dessa rutiner verkligen följs. En annan sak som måste följas upp är hur hanteringen av handlingar som utväxlas mellan centralkontoret och regionkontoren lämpligen skall ske. I dag tycks en stor osäkerhet råda beträffande bl.a. registreringsåtgärder.

Pliktverkets sakprövningar

Justitiekanslerns genomgång vid inspektionen av ärendeakter var begränsad och avsåg allt som allt ca 50 ärenden. Vid granskningen noterades inte några brister av betydelse när det gäller sakprövningen. Såvitt kan bedömas på grundval av den begränsade genomgången hanteras sakfrågorna på ett effektivt och rättssäkert sätt, med tillgodoseende av bl.a. förvaltningslagens krav.

Inte heller den utvidgade genomgången av de skadeståndsärenden hos Justitiekanslern där anspråk väckts mot Pliktverket ger anledning till någon kritik mot verket. De försummelser som förekommit från verkets sida tyder inte på några systemfel eller allvarligare brister. Tre av de ärenden som granskades rörde att besked inte lämnats om ändrad eller upphävd inskrivning. Pliktverket har informerat om att dessa fel berott på ett datatekniskt fel respektive att ärenden kunde handläggas hos två regionkontor samtidigt. Från Pliktverkets sida har upplysts att dessa brister nu har rättats till.

Justitiekanslern noterar att myndigheten inlett ett projekt för att förbättra den språkliga kvalitén i besluten och i dialogen med de enskilda. Projektet syftar framför allt till att göra texterna begripligare. Projektet förtjänar allt stöd. Det finns i dag en viss tendens till att skrivelser till enskilda avfattas på ett sätt som kan göra dem svåra att förstå för en genomsnittlig ung person.

Vid inspektionen fick Justitiekanslern del av den personärendehandbok som Pliktverket utarbetat. Handboken ter sig väl genomarbetad i de avsnitt som nu är färdigställda. Den ger allmänt intrycket att kunna vara till stor nytta för den enskilde handläggaren. Naturligtvis är det viktigt att en kontinuerlig uppdatering sker samt att personalen uppmärksammas på handbokens existens och eventuella ändringar.

Sammanfattning och slutord

Jag har konstaterat att Pliktverket inte kan undgå kritik för sin bristande ärendehantering. Därvid har jag särskilt påpekat bristerna i ett enskilt ärende och noterat att dessa brister synes visa på behovet av en ordentlig uppstramning.

Men jag har också konstaterat att verket vidtagit flera åtgärder för att komma till rätta med bristerna. Dessa arrangemang, tillsammans med det åtgärdspaket som generaldirektören skisserat, bör kunna leda till en avsevärt förbättrad status när det gäller ärendehanteringen. Enligt min uppfattning bör dock verksledningen analysera problemen något ytterligare och vidta de åtgärder som en sådan analys kan leda till.

Min begränsade genomgång av ärenden som avser olika sakfrågor har inte gett anledning till någon kritik.

Den kritik jag framfört träffar inte någon enskild befattningshavare. Avslutningsvis vill jag dock tillägga att det för verklig framgång i ett förändringsarbete är avgörande, enligt min mening, att de ansvariga har en öppen självkritisk attityd och en vilja att ompröva invanda ståndpunkter. Jag har inte kunnat undgå att lägga märke till att det på sina håll ibland har funnits en benägenhet att inta försvarspositioner och att tona ned problemen.

Ärendet avslutas härmed.