JK 383-02-21

Fråga om vilken myndighet som har ansvaret för bortforslandet av ett övergivet skeppsvrak - uttalanden ang. behovet av lagstiftning på området

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern gör vissa uttalanden angående behovet av lagstiftning på området (se nedan) men vidtar i övrigt ingen åtgärd med anledning av Ekerö kommuns framställning.

Bakgrund

Sedan början av 1990-talet ligger ett övergivet skeppsvrak - en gammal pråm - vid Skräddarholmens strand, invid Drottningholms slott. Vraket, som är förankrat vid land genom sjöpolisens försorg, är illa medfaret. Ekerö kommun gjorde i ett tidigt skede en anmälan till Polismyndigheten i Stockholms län, som kungjorde fyndet enligt lagen (1918:163) med vissa bestämmelser om sjöfynd. Någon ägare till vraket kunde dock inte påträffas.

I november 1994 tillskrev Drottningholms slottsförvaltning Västerorts polismästardistrikt med en förfrågan om vem som bär ansvaret för vraket. I januari 1995 vände sig slottsförvaltningen till Ekerö kommun med samma förfrågan samt en begäran om att kommunen skulle vidta åtgärder för att avlägsna vraket. Kommunstyrelsens arbetsutskott bedömde i april 1995 att ett eventuellt bortforslande av vraket inte var en kommunal angelägenhet och vidtog ingen ytterligare åtgärd. Slottsförvaltningen vände sig då till Länsstyrelsen i Stockholms län med en begäran om att länsstyrelsen skulle avlägsna vraket. Länsstyrelsen överlämnade i januari 1996 ärendet till Ekerö kommun för handläggning med motiveringen att frågan om vrakets avlägsnande i första hand fick anses vara en kommunal angelägenhet.

I juni 1998 inleddes, efter anmälan från slottsförvaltningen, en förundersökning rörande misstänkt miljöbrott. Förundersökningen lades ner i oktober 1999 med motiveringen att gärningen inte utgjorde brott.

Ekerö kommun tillskrev länsstyrelsen i oktober 2000. Kommunen redogjorde därvid för sin uppfattning, nämligen att pråmvraket är att anse som ett s.k. sjöfynd enligt 1 § lagen (1918:163) med vissa bestämmelser om sjöfynd, att det saknas lagregler om vem som bär ansvaret för fynd som saknar känd ägare men att sådana fynd torde tillfalla statsverket på samma sätt som hittegods samt att pråmvraket på grund av detta torde utgöra statlig egendom. Kommunen hemställde att länsstyrelsen vidarebefordrade uppgiften att frakta bort eller förstöra pråmvraket till behörig myndighet.

Länsstyrelsen inhämtade ett yttrande från polismyndigheten som, med hänvisning till vissa uttalanden av Riksdagens ombudsmän (JO) i ett liknande fall (fallet Sinergasia, se nedan under Justitiekanslerns bedömning), anförde att bortforslandet av fartygsvraket i fråga inte kunde anses vara en angelägenhet som skulle hanteras av polisen.

I ett beslut den 19 oktober 2001 vidhöll länsstyrelsen sin uppfattning att frågan om borttagandet av vraket i första hand måste anses vara en kommunal angelägenhet. Länsstyrelsen avslog med hänvisning till detta kommunens framställning.

Ekerö kommuns framställning till Justitiekanslern

Ekerö kommun har i en skrivelse hit begärt att Justitiekanslern skall meddela att staten genom behörig myndighet åtar sig att frakta bort det aktuella skeppsvraket.

Kommunen har i anslutning till detta anfört i huvudsak följande. Det föreligger, och har under en längre tid förelegat, behov av lagstiftning på det aktuella området. Att Ekerö kommun skall svara för bortforslandet av ett vrak som av en slump har hamnat vid kommunens strand framstår som oskäligt, särskilt med tanke på att polismyndighetens agerande har lett till att vraket har förblivit på den aktuella platsen. En rimlig lösning på problemet torde därför vara att staten tar det ekonomiska ansvaret för att forsla bort vraket.

Gällande rätt

På området finns ett antal författningar med bestämmelser som i större eller mindre utsträckning har bäring på ett fall som detta. Här lämnas en kort redogörelse för dessa.

Enligt kungörelsen (1951:321) om undanröjande av för sjöfarten eller fisket hinderliga vrak m.m. får Sjöfartsverket, efter prövning av omständigheterna, föranstalta om undanröjande av ett fartyg eller ett annat större föremål som har sjunkit i allmän farled, om hinder eller fara för sjöfarten därigenom har uppstått och vederbörande befälhavare, redare eller ägare inte ofördröjligen vidtar åtgärder för bortskaffande av fartyget eller föremålet. Detsamma gäller i fråga om ett fartyg eller ett annat större föremål som har sjunkit inom ett vattenområde där fiske får bedrivas utan stöd av enskild fiskerätt, om fartyget eller föremålet vållar väsentligt förfång för fiske av betydenhet.

Enligt lagen (1918:163) med vissa bestämmelser om sjöfynd (sjöfyndslagen) skall den som bärgar ett övergivet fartyg, skeppsvrak, redskap eller gods som hör till ett fartyg anmäla fyndet hos polismyndighet, tjänsteman vid kustbevakningen eller tulltjänsteman. Om bärgning har skett skall en kungörelse med föreläggande för ägaren att anmäla sig inom en viss tid utfärdas. Det bärgade fyndet lämnas ut till ägaren, om han eller hon ger sig till känna inom förelagd tid och styrker sin rätt. Om ägaren inte anmäler sig inom den angivna tiden tillfaller fyndet bärgaren.

Sjöfyndslagen reglerar således inte den situationen att varken ägaren eller bärgaren gör anspråk på fyndet. I Rikspolisstyrelsens tidigare gällande föreskrifter och allmänna råd för tillämpningen av lagen med vissa bestämmelser om sjöfynd, FAP 654-1, föreskrevs (punkten 4.8) att det i dessa fall torde vara berättigat att låta fyndet tillfalla staten i likhet med vad som gäller för hittegods. I Rikspolisstyrelsens allmänna råd om sjöfynd, RPSFS 2003:3, som gäller från och med den 1 april 2003, finns ingen motsvarande föreskrift.

Naturvårdslagen (1964:22) (NVL) är numera upphävd men är enligt lagen (1998:811) om införande av miljöbalken ändå i princip tillämplig på mål och ärenden som har inletts före miljöbalkens ikraftträdande den 1 januari 1999. Enligt 24 § första stycket NVL fick miljö- och hälsoskyddsnämnden, om det på viss plats i naturen hade skräpats ned eller annars osnyggats, förelägga den som hade vållat nedskräpningen eller osnyggandet att iordningställa platsen samt vidta erforderliga förebyggande åtgärder för framtiden.

Renhållningslagen (1979:596) (RL) ersattes den 1 januari 1999 av lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning (LGS). I 20 § första stycket RL stadgades att om det hade skräpats ned eller osnyggats på platser utomhus där allmänheten fick färdas fritt och som inte utgjorde gator, vägar, torg, parker eller andra allmänna platser inom detaljplanerat område, ålåg det kommunen att återställa platsen i sådant skick som med hänsyn till ortsförhållandena, platsens belägenhet och omständigheterna i övrigt tillgodosåg skäliga anspråk. En bestämmelse med motsvarande innehåll finns i 4 § LGS.

Den ovan redovisade genomgången av rättsläget utvisar att det saknas uttryckliga bestämmelser om vem som har rätt eller skyldighet att forsla bort ett vrak i ett fall som det nu aktuella.

JO gjorde den 7 februari 1969 en framställning till Konungen angående behovet av föreskrifter rörande fartygsägares skyldigheter samt myndighets rätt och plikt att ingripa med avseende på vrak när ägaren inte ville eller kunde ta hand om vraket i fråga. Frågeställningen aktualiserades i samband med en inspektion vid Länsstyrelsen i Västerbottens län, med anledning av att ett grekiskt fartyg med namnet m|v Sinergasia hade grundstött utanför Holmsund. JO konstaterade att det allmänna intresset av att förolyckade eller övergivna fartyg inte blir liggande som vrak endast ofullständigt tillgodoses genom gällande bestämmelser. Kungörelsen (1951:321) om undanröjande av för sjöfarten eller fisket hinderliga vrak m.m. kunde enligt JO uppenbarligen inte tillämpas när fartyget står på ett grund vid sidan av farleden och inte skadar fisket. Bestämmelsen i 24 § NVL kunde vidare, enligt JO, svårligen tillämpas i de fall då fartygsägaren är okänd eftersom eventuella handräckningsåtgärder måste föregås av vitesförelägganden som skall ha delgetts adressaten. Inte heller var, enligt JO:s mening, bestämmelserna i t.ex. lagen om sjöfynd och sjölagen ägnade för tillämpning i situationer som den föreliggande. JO uttalade att det finns ett behov av föreskrifter rörande fartygsägarens skyldigheter och myndighets rätt och plikt att ingripa med avseende på vrak. Han uttalade vidare att det är en öppen fråga i vad mån länsstyrelsen med stöd av sin allmänna politimakt kan ingripa när ett sjunket eller övergivet fartyg vållar olägenhet ur allmän synpunkt, men utgick med hänsyn till de omständigheter som förelåg i det aktuella ärendet från att länsstyrelsen i detta fall skulle föranstalta om vrakets avlägsnande på det allmännas bekostnad.

Det kan tilläggas att länsstyrelsen vid tiden för JO:s uttalanden var högsta polismyndighet i länet men att så inte längre är fallet.

Utredningen angående åtgärder mot övergivna fartyg m.m. lade i sitt betänkande "Farliga vrak" (SOU 1975:81) fram ett förslag till en strandningslag. Utredningen föreslog bl.a. att i de fall då en omedelbar åtgärd med ett fartyg krävdes men inte kunde förväntas bli vidtagen av ägaren, skulle länsstyrelsen genast kunna ombesörja åtgärden. Enligt förslaget skulle statens kostnad för en åtgärd enligt lagen som regel ersättas av fartygets ägare, men staten ålades därutöver en generell skyldighet att täcka de kostnader som kunde uppkomma i samband med att ett fartyg forslades bort.

Förslaget till strandningslag resulterade emellertid inte i någon lagstiftning. Lagstiftaren har inte vidtagit några ytterligare åtgärder i detta hänseende därefter.

Situationen synes alltså vara den att ingen statlig eller kommunal myndighet har någon skyldighet att vidta åtgärder för att forsla bort vraket vid Skräddarholmens strand.

Ekerö kommun har begärt att Justitiekanslern skall förordna att staten genom behörig myndighet åtar sig att frakta bort vraket. Justitiekanslern har emellertid ingen befogenhet att slå fast att staten har ett sådant ansvar. Justitiekanslern kan inte heller ålägga någon myndighet att ta hand om vraket.

Från allmänna utgångspunkter ter det sig otillfredsställande att ingen myndighet har ett tydligt ansvar för att forsla bort ett skeppsvrak i ett fall som detta. Någon, antingen staten eller kommunen, bör rimligen ha ett sådant ansvar. Detta är emellertid en fråga för lagstiftaren. Av den anledningen sänds detta beslut till Regeringskansliet, Näringsdepartementet, för kännedom.

I avsaknad av regler som förpliktar någon att avlägsna vraket torde en eventuell bortforsling få ske på frivillig väg, t.ex. efter en överenskommelse mellan dem som i första hand har ett intresse av att vraket avlägsnas. Det torde inte finnas något legalt hinder mot en sådan överenskommelse eller mot en bortforsling av vraket i enlighet därmed.

Med dessa uttalanden avslutar jag handläggningen av ärendet här.