JK 4165-14-40

Skadeståndsanspråk mot staten i anledning av import av animaliska biprodukter och beslut av Jordbruksverket

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår DAB:s anspråk.

Bakgrund

DAB är ett företag som bedriver importverksamhet av animaliska biprodukter till bl.a. Sverige från land utanför den Europeiska unionen (EU). Den 3 april 2014 anlände en sändning klövmjöl till gränskontrollstationen i Göteborgs hamn. Klövmjölet importerades av DAB och skulle, när det hade passerat gränskontrollen, skickas till köparen EAB.

Med klövmjölet fanns ett hälsointyg och en veterinärhandling upprättade i enlighet med de bestämmelser som finns i Kommissionens förordning (EU) 142/2011[1].

Vid gränskontrollen togs prov på klövmjölet för att påvisa eventuell förekomst av Enterobacteriaceae (mag- och tarmbakterier), salmonella och Bacillus antracis (mjältbrand). Proven skickades till Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) för analys. Den 9 april 2014 informerade SVA Jordbruksverket om att en första preliminär analys visade att det fanns en låggradig misstanke om att klövmjölet innehöll mjältbrand.

Enterobacteriaceae

salmonella

Bacillus

antracis

När provresultatet från SVA nådde Jordbruksverket hade sändningen lämnat gränskontrollstationen för vidare transport till EAB. Jordburksverket kontaktade företrädare för DAB och EAB och informerade om provresultaten samt att klövmjölet skulle sättas i restriktion i väntan på ett slutligt analysresultat från SVA.

Den 16 april 2014 fick Jordbruksverket det slutliga svaret på analysen av klövmjölet. Denna visade inte på någon förekomst av mjältbrand. I sändningen fanns dock för höga halter av salmonella. Jordbruksverket informerade DAB den 11 och 17 april 2014 om hur klövmjölet skulle kunna tas tillvara.

Den 9 juni 2014 beslutade Jordbruksverket att klövmjölet, som fortfarande förvarades hos EAB, omedelbart skulle destrueras i en för ändamålet godkänd och registrerad förbränningsanläggning.

Regleringen kring handel med animaliska biprodukter

Det finns en gemensam lagstiftning inom EU som reglerar villkoren för bl.a. import och hantering av animaliska biprodukter inom unionen.

I Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) 1069/2009[2] finns vissa bestämmelser kring hanteringen av animaliska biprodukter inom EU i syfte att skydda människors och djurs hälsa i samband med sådan hantering.

I Kommissionens förordning (EU) 142/2011, som genomför Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) 1069/2009, finns mer detaljerade bestämmelser kring hantering av animaliska biprodukter i EU. I artikel 21 i förordningen föreskrivs att den driftsansvarige (den som har kontroll över produkten) ska tillse att produkten uppfyller de krav som finns i bilaga X till förordningen. Dessa krav måste vara uppfyllda för att produkten ska få släppas fri i EU.

Av bilaga X, kapitel I och II framgår att produkten bl.a. måste uppfylla följande krav.

Vissa gränsvärden avseende salmonella och Enterobacteriaceae måste vara uppfyllda (kapitel I). Produkten måste vara bearbetad genom trycksterilisering (kapitel II).

Vissa gränsvärden avseende salmonella och Enterobacteriaceae måste vara uppfyllda (kapitel I).

Produkten måste vara bearbetad genom trycksterilisering (kapitel II).

Kravet på trycksterilisering innebär att produkten ska ha upphettats på ett sådant sätt att alla bakterier i bakteriesläktet Bacillus (inkluderar Bacillus antracis) förstörs.

Av artikel 31 i förordningen framgår att sändningar av animaliska biprodukter för import in i EU ska åtföljas av ett hälsointyg och en veterinärhandling enligt de förlagor som finns i bilaga XV till förordningen. I hälsointyget ska importören av produkten försäkra att produkten överensstämmer med de krav som ställs i bilaga X, bl.a. vad avser gränsvärden för salmonella och Enterobacteriaceae och bearbetning genom upphettning.

Av bilaga XIV, kapitel 1, avsnitt 2 framgår att den behöriga myndigheten ska vidta vissa kontroller innan sändningen får övergå i fri omsättning inom unionen. Således ska myndigheten enligt detta regelverk utföra kontroller för att tillse att produkten uppfyller kraven i bilaga X. I punkten 1 föreskrivs följande:

Följande krav ska gälla för import av bearbetat animaliskt protein:

Innan sändningar övergår i fri omsättning inom unionen ska den behöriga myndigheten provta bearbetat animaliskt protein från importerande sändningar vid gränskontrollstationen för att säkerställa att de allmänna kraven i kapitel 1 i bilaga X uppfylls.

I bilaga XIV, kapitel 1, avsnitt 2, punkten 4 regleras vad som gäller om en sändning som importerats till unionen ger ett positivt resultat för salmonella eller Enterobacteriaceae. Sändningen måste då antingen återsändas till det territorium den kom från eller bearbetas på nytt i en bearbetningsanläggning för att avlägsna de funna bakterierna. Om inget av dessa alternativ är möjliga, måste produkten destrueras.

I Rådets direktiv 97/78/EG[3] finns bestämmelser kring vilka kontroller som medlemsstaterna ska göra på gods som kommer från tredje land för att säkerställa att skyddslagstiftningen kring livsmedel samt djurhälsa och djurskydd upprätthålls. Av artikel 1 framgår att produkter från tredje land ska genomgå fysisk kontroll enligt bilaga III.

I bilaga III föreskrivs bl.a. följande.

Syftet med den fysiska kontrollen av animaliska produkter är att säkerställa att produkterna fortfarande är i det skick som överensstämmer med det ändamål som anges i veterinärintyget eller veterinärdokumentationen. Det är således nödvändigt att kontrollera de ursprungsgarantier som har intygats av tredje land samt försäkra sig om att den efterföljande transporten inte har påverkat de förutsättningar som ursprungligen garanterades.

Under punkten f) i den bilagan föreskrivs följande:

f) Om resultaten från laboratorietester genom stickprov inte är tillgängliga omedelbart och om ingen omedelbar fara föreligger för människors och djurs hälsa kan sändningarna frisläppas. Om laboratorietesterna utförs på grund av en misstanke om oegentligheter eller om de föregående testerna gett positivt resultat skall sändningarna dock inte frisläppas förrän resultaten har visat sig vara negativa.

f) Om resultaten från laboratorietester genom stickprov inte är tillgängliga omedelbart och om ingen omedelbar fara föreligger för människors och djurs hälsa kan sändningarna frisläppas.

Om laboratorietesterna utförs på grund av en misstanke om oegentligheter eller om de föregående testerna gett positivt resultat skall sändningarna dock inte frisläppas förrän resultaten har visat sig vara negativa.

En närmare reglering kring hur provtagningen ska gå till finns i Statens jordbruksverks föreskrifter om veterinära kontroller av produkter som förs in från tredje land till EU, Norge och, vad avser fiskeprodukter, Island (SJVFS 1999:135), vilka genomför Rådets direktiv 97/78/EG, samt i Jordbruksverkets meddelande den 7 februari 2014 om bakteriologisk provtagning av animaliska biprodukter och därav framställda produkter (dnr 5.4.17-1404/14). I det senare meddelandet förskrivs under punkten A att det vid en ordinarie stickprovskontroll ska tas prover för salmonellaanalys och enterobacteriaceae-analys. Meddelandet ersattes den 29 april 2014 av ett nytt meddelande. Av detta framgår att den ordinarie stickprovskontrollen avseende klövmjöl även skulle innefatta en bacillus-analys.

Anspråket

DAB har hos Jordbruksverket begärt ersättning med ett obestämt belopp samt till stöd för anspråket anfört i huvudsak följande.

De produkter som DAB importerade till Sverige var aldrig föremål för några anmärkningar från Jordbruksverkets sida. Det bestrids att provtagningen den 3 april 2014 var en rutinmässig stickprovskontroll. Kontrollen måste ha föranletts av en misstanke från Jordbruksverkets sida om att något inte stod rätt till med klövmjölet. Jordbruksverkets tester avsåg salmonella, Enterobacteriaceae och mjältbrand. De enda rutinmässiga stickprovskontroller som skulle ske är de som avser salmonella och Enterobacteriaceae (jfr Kommissionens förordning (EU) 142/2011, bilaga XIV, kapitel 1, avsnitt 2). Kontrollen efter mjältbrand måste därför ha föranletts av en misstanke från Jordbruksverkets sida.

Eftersom kontrollen utförts på grund av en misstanke om oegentligheter har verket inte haft rätt att frisläppa sändningen innan testresultaten var klara (jfr Rådets direktiv 97/78/EG, bilaga III, punkten f, andra stycket).

Om det varit fråga om en rutinmässig stickprovskontroll, hade Jordbruksverket efter en sådan kontroll rätt att frisläppa sändningen innan analysresultaten var klara endast om det inte förelåg någon omedelbar fara för människors och djurs hälsa (jfr Rådets direktiv 97/78/EG, bilaga III, punkten f, första stycket). Jordbruksverket gjorde en felbedömning. Utredningen visade tydligt att klövmjölet var farligt för människors och djurs hälsa. De preliminära provresultaten indikerade att sändningen innehöll mjältbrand och när de slutliga resultaten var klara stod det klart att sändningen innehöll salmonella. Att klövmjölet var farligt för djur och människor illusterades även av att Jordbruksverket begärde att DAB förstörde hela partiet. Till detta kommer att det i Sverige saknades anläggningar för att hantera salmonellasmittat gods och att EAB saknade tillstånd att hantera smittat gods.

Genom att frisläppa klövmjölet gjorde Jordbruksverket sig skyldigt till fel och försummelse, vilket gett upphov till en skadeståndsskyldighet mot DAB. Jordbruksverkets fel att frisläppa sändningen innan svaret på proverna var tillgängliga orsakade DAB skada. Både EAB och speditionsföretaget som transporterade klövmjölet har riktat krav på DAB för saneringskostnader. Utöver detta har Jordbruksverket uppmanat DAB att destruera klövmjölet. Om Jordbruksverket hade följt gällande reglering hade DAB kunnat returnera partiet till Indien och ställa in leveransen till EAB. Jordbruksverket har således brustit i sin myndighetsutövning, varför verket är ersättningsskyldig för den skada som drabbat DAB.

Jordbruksverket kontaktade, av för DAB okänd anledning, såväl EAB som DAB och påstod felaktigt att sändningen innehöll mjältbrand och att den som kom i kontakt med sändningen omedelbart skulle uppsöka sjukvård. I anslutning till detta har den felaktiga nyheten spridits till media. Jordbruksverkets felaktiga informationsgivning innefattade fel och försummelse vid myndighetsutövning. Jordbruksverkets handlande ledde till att marknaden för DABs produkter helt upphörde, vilket ledde till stor skada för DAB.

DAB tillbakavisar påståendet om att företrädare för företaget hade kunskap om att klövmjölet inte uppfyllde kraven i hälsointyget.

DAB uppskattar att de totala skadorna uppgår till ca 10 miljoner kr.

Utredningen

Jordbruksverket har överlämnat anspråket till Justitiekanslern för bedömning. Jordbruksverket har i två yttranden hit motsatt sig DABs anspråk med i huvudsak följande motivering.

Det kom totalt in fyra sändningar klövmjöl från Indien till Sverige, vilka samtliga importerades av DAB. På tre av de fyra sändningarna genomfördes slumpmässiga provtagningar. Samtliga sändningar frisläpptes innan de slutliga provresultaten var klara.

Provtagningen den 3 april 2014 var en rutinmässig stickprovskontroll. Den föranleddes inte av någon misstanke om oegentligheter.

Enligt Jordbruksverkets provtagningsrutin till den veterinära gränskontrollen (se Bakteriologisk provtagning av animaliska biprodukter och därav framställda produkter den 7 februari 2014) ska provtagning ske för salmonella och Enterobacteriaceae. Det är upp till veterinären vid gränskontrollstationen att bestämma om andra provanalyser ska göras. Från och med den 29 april 2014, ska klövmjöl dessutom provtas vad avser Bacillus i den ordinarie stickprovskontrollen.

Det är förenligt med gällande EU-rättslig reglering att utföra provtagning för salmonella, Enterobacteriaceae och Bacillus. Provtagningen utförs för att kontrollera att uppgifterna i hälsointyget stämmer. I hälsointyger ska bl.a. uppgifter om förekomsten av salmonella och Enterobacteriaceae anges. Utöver detta garanterar importören att godset har upphettats på visst sätt. Provtagningen för Bacillus (inkluderar Bacillus antracis, dvs. mjältbrand) används som en indikator på om materialet har upphettats korrekt.

Någon misstanke om att det skulle föreligga någon omedelbar fara för människors och djurs hälsa fanns inte vid provtagningstillfället. Inte heller fanns det några misstankar om oegentligheter. Några hinder mot att frisläppa sändningen fanns därför inte (jfr Rådets direktiv 97/78/EG, bilaga III, punkten f).

Av ett e-brev mellan företrädare för DAB och den indiska exportören, som Jordbruksverket fått del av, framgår att företrädare för DAB hade vetskap om att klövmjölet inte hade värmebehandlats vid 80 grader. DAB hade alltså kunskap om att klövmjölet inte uppfyllde kraven i hälsointyget vad avsåg upphettning.

DAB Trading har fått del av och yttrat sig över Jordbruksverkets två yttranden.

Skadestånd enligt skadeståndslagen och EU-rätten

DAB gör gällande att Jordbruksverket har övertätt EU-rättslig lagstiftning vid kontrollen av och frisläppandet av klövmjölet och därigenom gjort sig skyldig till fel eller försummelse vid myndighetutövning så att ett skadeståndsansvar för staten har uppkommit.

Det är oklart om DAB grundar sin talan på det EU-rättsliga skadeståndsinstitutet eller den svenska skadeståndslagen (1972:207). Justitiekanslern prövar därför anspråket utifrån båda dessa skadeståndsinstitut.

Statens ansvar vid en överträdelse av EU-rätten

Enligt de principer som framgår av EU-domstolens fasta praxis kan ska-deståndsskyldighet för staten på unionsrättslig grund uppkomma under förutsättning att följande materiella villkor är uppfyllda.

Staten har överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda. Överträdelsen är tillräckligt allvarlig (klar). Det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan eller skadorna.

Staten har överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda.

Överträdelsen är tillräckligt allvarlig (klar).

Det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan eller skadorna.

Det finns ingen anledning att ifrågasätta Jordbruksverkets uppgift om att kontrollen av klövmjölet den 3 april 2014 var en rutinmässig stickprovskontroll som inte hade föranletts av någon misstanke om oegentligheter. Frågan är då om den EU-rättsliga regleringen har gett Jordbruksverket rätt att utföra en stickprovskontroll för att kontrollera om sändningen uppfyllde kraven vad avsåg salmonella, Enterobacteriaceae och Bacillus antracis (mjältbrand).

Av Kommissonens förordning (EU) 142/2011 framgår att DAB i egenskap av importör av produkten ska garantera att produkten uppfyller de krav som finns upptagna i bilaga X till förordningen. Detta görs genom att ett hälsointyg fylls i som åtföljer försändelsen.

I det hälsointyg som åtföljde sändningen garanterade DAB bl.a. att klövmjölet uppfyllde gällande gränsvärden avseende salmonella och Enterobacteriaceae samt att det var upphettat på föreskrivet sätt. Jordbruksverket har förklarat att upphettningen är viktigt för att garantera att produkten inte innehåller någon av bakterierna i bakteriesläktet Bacillus där bl.a. mjältbrand ingår. Vid en korrekt upphettning enligt de krav som ställs förstörs dessa bakterier.

Enligt Rådets direktiv 97/78/EG har medlemsstaten rätt att kontrollera att de animaliska biprodukter som importeras uppfyller de krav som anges i hälsointyget. Direktivet har genomförts genom Statens jordbruksverkes föreskrifter SJVFS 1999:135.

Enligt Justitiekanslerns bedömning visar utredningen inte annat än att Jordbruksverket hade rätt att göra en stickprovskontroll på sändningen av klövmjöl för att kontrollera att föreskrivna gränsvärden för salmonella och Enterobacteriaceae inte hade överskridits. Detsamma gäller Jordbruksverkets kontroll avseende mjältbrand. Denna kontroll hade Jordbruksverket rätt att utföra för att kontrollera att klövmjölet hade upphettats på det sätt som garanterades i hälsointyget. Ett analysresultat som utvisade en förekomst av mjältbrand hade medfört bedömningen att DAB inte hade utfört en korrekt upphettning av godset.

Slutsatsen blir att DAB inte har visat att den kontroll som Jordbruksverket företog var av en annan karaktär än en rutinmässig stickprovskontroll. Det har därför inte funnits något direkt förbud för Jordbruksverket att frisläppa godset i enlighet med Rådets direktiv 97/78/EG (se bilaga III punkten f andra stycket). Jordbruksverket hade då rätt att frisläppa godset under förutsättning att någon omedelbar fara för människors och djurs hälsa förelåg (Rådets direktiv 97/78/EG bilaga III punkten f första stycket).

Utredningen visar att Jordbruksverket vid tidpunkten för frisläppandet inte hade någon vetskap om att klövmjölet inte var korrekt upphettat eller innehöll salmonella. Inte heller i övrigt visar utredningen att Jordbruksverket hade kunskap om att det innebar någon omedelbar fara för människors och djurs hälsa att frisläppa sändningen. Först efter det att provresultaten var klara fanns sådana indikationer. Det finns då inte heller underlag för bedömningen att Jordbruksverket brutit mot direktivets bestämmelser när klövmjölet frisläpptes innan provresultaten var klara.

Det ska tilläggas att direktivets bestämmelser måste anses innebär att Jordbruksverket ska göra en riskbedömning utifrån tillgänglig information och därefter avgöra om en sändning kan frisläppas eller inte innan provresultaten är klara. I en sådan situation krävs det för att ett skadeståndsansvar ska uppkomma att myndigheten gör sig skyldig till en uppenbar felbedömning (en klar överträdelse). Utredningen ger inte stöd för slutsatsen att det varit fråga om någon sådan klar överträdelse av regelverket.

Det bör även poängteras att de unionsrättsliga regler som DAB anser att Jordbruksverket har överträtt inte kan anses skapa rättigheter för en importör som DAB. Reglernas syfte är att skydda människors och djurs hälsa vid import och hantering av animaliska biprodukter. Det är alltså inte under några förhållanden fråga om en överträdelse av en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för en importör som DAB.

Även om det skulle vara så att Jordbruksverket skulle anses ha tillämpat sekundärrättsliga regler felaktigt har Jordbruksverket möjlighet att enligt fördraget om EU:s funktionssätt och EU-domstolens praxis göra en bedömning med innebörden att klövmjölet hindras i den fria rörligheten därför att det var nödvändigt i förhållande till ändamålet, dvs. skydda djurs och människors hälsa. Detta skulle medföra samma resultat, alltså att även om Jordbruksverket skulle anses ha kunnat vidta åtgärder på ett mindre ingripande sätt, så kan en sådan eventuell överträdelse av EU-rätten inte anses klar.

Inte heller i övrigt har DAB visat att Jordbruksverket i handläggningen av ärendet har överträtt någon EU-rättslig regel på ett sådant sätt att ett skadeståndsansvar för staten kan ha uppkommit.

Statens ansvar enligt skadeståndslagen

Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Av praxis framgår att det för skadeståndsansvar inte är tillräckligt att en myndighet har gjort en felaktig bedömning eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för en skönsmässig bedömning. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. (Jämför NJA 1994 s. 654, NJA 2003 s. 285 och NJA 2007 s. 862.)

Justitiekanslern har redan konstaterat att utredningen inte ger stöd för slutsatsen att Jordbruksverket handlade i strid mot gällande regelverk när verket frisläppte sändningen med klövmjöl innan de slutliga provresultaten var klara.

Frågan är då om Jordbruksverket har gjort sig skyldig till en sådan felbedömning att ett skadeståndsansvar kan ha uppkommit. Jordbruksverkets beslut att frisläpa klövmjölet är en typisk sådan fråga där det funnits ett stort bedömningsutrymme för Jordbruksverket. I en sådan situation krävs det att myndigheten har gjort sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning för att ett skadeståndsansvar för staten ska uppkomma. Som ovan konstaterats hade Jordbruksverket, när beslutet om att frisläppa sändningen fattades, inte någon information om att klövmjölet inte uppfyllde föreskrivna krav. Inte heller i övrigt ger utredningen stöd för slutsatsen att Jordbruksverket gjort sig skyldig till någon uppenbart oriktig bedömning när beslutet om att frisläppa sändningen fattades. Att det senare visade sig att klövmjölet innehöll salmonella ändrar inte denna bedömning. Något skadeståndsansvar för staten på denna grund har därför inte uppkommit.

DAB har även gjort gällande att Jordbruksverket gjorde sig skyldig till fel och försummelse vid myndighetsutövning genom de kontakter som togs i anslutning till de första preliminära provresultaten samt genom den spridning i media som nyheten om provresultaten fick.

Den lagstiftning som reglerar importen av animaliska biprodukter till EU har till syfte att skydda människors och djurs hälsa. Det har inte framkommit annat än att de skyddsåtgärder som Jordbruksverket företog i samband med de preliminära provresultaten – som indikerade förekomst av mjältbrand – har varit ägnade att skydda människors och djurs hälsa. Det är oklart hur uppgifterna om den eventuella förekomsten av mjältbrand har spritts till allmänheten. Det finns dock ingen anledning att anta att det begåtts något handläggningsfel hos Jordbruksverket i anledning av denna informationsspridning. DAB har således inte heller i denna del visat att Jordbruksverket har begått någon sådant fel eller sådan försummelse som kan grunda skadeståndsskyldighet för staten.

Slutsats

Justitiekanslern har vid genomgång av ärendet inte funnit att Jordbruksverket har gjort sig skyldig till något sådant fel eller sådan försummelse eller överträdelse av EU-rätten som kan grunda ett skadeståndsansvar för staten enligt skadestångslagen eller det EU-rättsliga skadeståndsinstitutet. DABs anspråk ska därför avslås.

[1] Kommissionens förordning (EU) nr 142/2011 av den 25 februari 2011 om genomförande av Europaparlamentets och rådet förordning (EG) nr 1069/2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om genomförande av rådets direktiv 97/78/EG vad gäller vissa prover och produkter som enligt det direktivet är undantagna från veterinärkontroller vid gränsen.

[2] Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av den 21 oktober 2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002.

[3] Rådets direktiv 97/78/EG av den 18 december 1997 om principerna för organisering av veterinärkontroller av produkter från tredje land som förs in i gemenskapen.