NJA 2007 s. 862

Skanska Sverige AB och Aktiebolag Vendels Grustag väckte på nytt talan i HD mot staten och yrkade att staten skulle förpliktas att till dem betala 5 008 513 kr, med hälften till vardera parten, jämte ränta.

Justitiekanslern bestred yrkandet.

I målet åberopades ett rättsutlåtande av professor Jan Kleineman.

I ett särskilt beslut den 18 juni 2003 fann HD med hänvisning till Regeringsrättens uttalande i resningsärendet att hinder enligt 3 kap. 7 § skadeståndslagen inte längre kunde anses föreligga mot att ta upp bolagens skadeståndstalan till prövning (NJA 2003 s. 263).

Efter samråd med parterna beslutade HD härefter att genom särskild dom avgöra frågan om skadeståndsgrundande fel eller försummelse vid myndighetsutövning hade förekommit genom att Regeringsrätten vid handläggningen av ansökan om rättsprövning i mål nr 5126-1993 - på grund av avsaknad av interna rutiner eller av annan orsak - hade underlåtit att kommunicera ansökan med Skanska Sverige AB och Aktiebolag Vendels Grustag i samband med att a) ansökan inkom, b) ansökan kompletterades och ansökan om inhibition inkom, c) ärendet föredrogs eller d) slutlig överläggning hölls.

Målet föredrogs.

Föredraganden, rev.sekr. Hampus Lilja, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande dom.

Domskäl

Efter en redogörelse - i huvudsaklig överensstämmelse med HD:s dom - för bakgrunden samt för hur parterna angivit grunderna och utvecklat sin talan i nu aktuell del anfördes följande i betänkandet.

HD gör följande bedömning.

Lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, numera upphävd, innehåller inte några särskilda bestämmelser om kommunicering av ansökan om rättsprövning. Enligt 1 och 2 §§förvaltningsprocesslagen gäller den lagen för rättskipning i Regeringsrätten om det inte i annan författning meddelats bestämmelser som avviker från lagen. Förvaltningsprocesslagens bestämmelser om måls handläggning är således tillämpliga vid handläggning av rättsprövningsmål. Någon skyldighet för Regeringsrätten att införa några särskilda föreskrifter för handläggningen av rättsprövningsmål har därmed inte förelegat.

Enligt 10 § första stycket förvaltningsprocesslagen skall ansökningshandling varigenom mål anhängiggörs tillställas motpart eller annan mot vilken åtgärd ifrågasätts. Enligt bestämmelsens andra stycke 1 och 2 behövs inte underrättelse om det inte finns anledning anta att talan kommer att bifallas helt eller delvis eller om underrättelse annars är uppenbart onödig. Enligt 18 § samma lag skall, innan ett mål avgörs, part ha fått kännedom om det som tillförts målet genom annan än honom själv och haft tillfälle att yttra sig över det, om det inte föreligger sådana skäl däremot som anges i 10 § andra stycket.

Den i målet aktuella ansökan om rättsprövning har inneburit att ett för bolagen positivt förvaltningsbeslut ifrågasatts. Ett bifall till yrkandet i ansökan skulle innebära en inskränkning i bolagens rådighet över markområdet i förhållande till vad som förordnats enligt Koncessionsnämndens beslut. Vid bifall till ansökan har bolagen således varit kommunikationsberättigade enligt 10 § första stycket förvaltningsprocesslagen i rättsprövningsmålet. Rättens skyldighet att kommunicera är emellertid, som ovan anförts, inte ovillkorlig och så länge det under handläggningen inte finns anledning anta att talan kommer att bifallas helt eller delvis föreligger inte någon sådan skyldighet. Av utredningen i målet framgår att först i samband med föredragningen den 29 november 1993 har Regeringsrätten bedömt att ansökan skulle bifallas. Därefter inträdde skyldighet att kommunicera ansökan såvida inte kommunikation kunde bedömas som uppenbart onödig. Ostridigt i målet är att Regeringsrätten vid överläggningen den 29 november 1993 tog frågan om kommunikation under övervägande. Ledamöterna i rättsprövningsmålet har i sitt yttrande anfört att vid detta stadium skulle syftet med en kommunicering ha varit att ge bolagen tillfälle att ge synpunkter i en processuell fråga och att Regeringsrätten fann att prövningen var av uteslutande rättslig karaktär och ingenting väsentligt därför kunde tillföras målet genom en sådan åtgärd som dessutom skulle ha väsentligen försenat målets avgörande. Att i detta läge kommunicera med bolagen enbart för att underrätta dem om målets existens ansågs av Regeringsrätten knappast som meningsfullt.

I förarbetena till 10 § förvaltningsprocesslagen uttalas bland annat att kommunikation genom skriftväxling utgör det grundläggande och i praktiken viktigaste utredningsmedlet (se prop. 1971:30 del 2 s. 544). I förarbetena har frågan om när underrättelse skall anses som uppenbart onödig inte särskilt belysts. Det anges att undantagen i 10 § andra stycket förvaltningsprocesslagen har utformats i huvudsaklig överensstämmelse med den i samma proposition föreslagna 15 § första stycket 1 och 3 förvaltningslagen. Angående den senare bestämmelsen uttalas att det måste framstå som uppenbart att kommunikation i det enskilda fallet inte har någon uppgift att fylla för att åtgärden skall kunna underlåtas (se prop. 1971:30 del 2 s. 546 och s. 469 f.). I samband med att 10 § förvaltningsprocesslagen ändrades 1987 anfördes i förarbetena till ändringen att i praxis torde rätten avstå från underrättelse såsom uppenbart onödig främst i sådana fall där man redan när målet anhängiggörs kan konstatera att någon tvist inte föreligger mellan parterna (se prop. 1986/87:113 s. 8).

Av det ovan anförda följer att utrymmet för att tillämpa undantagsregeln i 10 § andra stycket 2 förvaltningsprocesslagen är tämligen begränsat. Det har i rättsprövningsmålet förelegat en klar tvist mellan parterna och det framstår inte som uppenbart att kommunikation av ansökan inte hade någon uppgift att fylla. Regeringsrätten har således varit skyldig att kommunicera ansökan om rättsprövning med bolagen.

Fråga är då om denna underlåtelse utgör sådant fel eller försummelse som är skadeståndsgrundande enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.

Regeringsrättens handläggning och avgörande av rättsprövningsmålet har inneburit en felaktig tillämpning av 10 § andra stycket 2 förvaltningsprocesslagen. HD har i flera rättsfall konstaterat att det inte räcker med att en domstol eller en myndighet gjort en felaktig rättslig bedömning av en rättsfråga för att staten skall bli skadeståndsskyldig utan endast uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (se bl.a. NJA 1994 s. 194, 1994 s. 654 och 2003 s. 285).

Den vållandebedömning som skall göras beträffande Regeringsrättens förfarande skall väsentligen avse om det objektivt sett föreligger brister i detta (se bl.a. NJA 1989 s. 191 och 1990 s. 136). Skadeståndsskyldighet föreligger i regel då en domstol helt åsidosätter en författningsföreskrift (se NJA 2002 s. 88).

Av utredningen i målet framgår att Regeringsrätten inte har förbisett att ta frågan om kommunikation under övervägande innan domstolen avgjorde målet. Vidare kan konstateras att förarbetena till 10 § förvaltningsprocesslagen inte är särskilt utvecklade och att förarbetena till lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut inte innehåller någon vägledning i frågan om kommunikation av ansökan. Visserligen bör särskilt höga anspråk ställas på domstolarna om ett avgörande har stor betydelse för den enskildes rättssäkerhet men Regeringsrättens bedömning av rättsfrågan kan med hänsyn till vad nu anförts inte anses så uppenbart oriktig att den utgör fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. På grund av det anförda skall den i beslutet om särskild dom ställda frågan besvaras nekande.

HD (justitieråden Severin Blomstrand, Ann-Christine Lindeblad och Gudmund Toijer) meddelade dom (mellandom) den 22 november 2007.

I domen tecknas först en bakgrund i enlighet med inledningen till detta referat. Därefter har domen följande lydelse.

Parternas grunder och utveckling av talan

Bolagens talan

Bolagen är med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen berättigade till skadestånd på grund av att det förekommit fel eller försummelse vid Regeringsrättens handläggning av rättsprövningsmålet.

Såväl underlåtenhet att ta kommunikationsfrågan under beaktande som underlåtenhet att kommunicera ansökan om rättsprövning utgör skadeståndsgrundande fel eller försummelse. Vidare utgör avsaknaden av rutiner och riktlinjer för handläggningen av rättsprövningsmål skadeståndsgrundande försumlighet.

Av förarbetena till rättsprövningsinstitutet framgår att lagstiftaren överlämnade åt Regeringsrätten att lösa en del handläggningsfrågor i rättsprövningsmål, bl.a. frågan om kommunikation. Vid Regeringsrätten har det inte utfärdats instruktioner eller införts några rutiner. Om det hade funnits instruktioner för handläggningen av rättsprövningsmål skulle detta ha lett till att regeringsrättssekreteraren övervägt kommunikation av klagoskriften. Om regeringsrättssekreteraren hade övervägt frågan om kommunikation skulle denne ha insett betydelsen härav för bolagen. Kommunikation skulle då ha skett. Som en konsekvens av lagstiftarens uppdrag har det ålegat Regeringsrätten att införa sådana rutiner inom domstolen att berörda parters intresse av kommunikation säkerställs.

Av ansökan om rättsprövning, till vilken Koncessionsnämndens beslut var bifogat, framgår att den avsåg undanröjande av ett lagakraftvunnet täkttillstånd avseende brytning av berg av betydande omfattning. Redan vid mottagandet av ansökningshandlingen borde det ha stått klart för såväl kanslichefen som regeringsrättssekreteraren att betydande ekonomiska intressen stod på spel och att exploateringen kunde förväntas ha påbörjats. I kompletteringen till ansökan, som inkom till Regeringsrätten den 1 november 1993, uppmärksammades Regeringsrätten på att arbetena vid täkten hade inletts och sannolikt skulle komma att fortsätta under handläggningstiden i Regeringsrätten. - Det har med hänsyn till ärendets betydelse, inte minst ekonomiskt, vid ett övervägande från Regeringsrättens sida funnits starka skäl att på ett tidigt stadium informera de berörda parterna om ärendet. Regeringsrättssekreteraren eller kanslichefen har genom underlåtenhet att överväga/ beakta behovet av kommunikation självständigt ådragit staten skadeståndsskyldighet.

I vart fall från den 16 november 1993 har det förelegat en skyldighet att kommunicera ansökan med bolagen för yttrande. Något skäl för undantag från kommunikationsskyldigheten har inte förelegat. Ansökan om rättsprövning kan inte objektivt anses vara utan betydelse för tillståndsinnehavarna. Kommunikationsskyldighet i rättsprövningsmål föreligger inte enbart i syfte att motpart skall få tillfälle att ge in ett yttrande. Sådan skyldighet föreligger även i syfte att informera motparter om att talan väckts, särskilt som rättsprövningsinstitutet riktar sig mot ett lagakraftvunnet beslut. Kommunikation i informationssyfte skulle i enlighet härmed ha skett till kärandebolagen, som därmed skulle ha erbjudits möjlighet att bedöma vilken vikt som skulle tillmätas klagoskriften för att därefter inrätta sin verksamhet med hänsyn till bedömningen.

Det vitsordas att Regeringsrätten vid överläggningen den 29 november 1993 tog frågan om kommunikation under övervägande och då enbart med utgångspunkt i huruvida koncessionsinnehavarna därmed skulle kunna tillföra målet något väsentligt i den processuella frågan. I övrigt vitsordas inte att frågan om kommunikation tagits under övervägande under handläggningen vid Regeringsrätten.

Underlåtenheten att i samband med föredragningen den 16 november 1993 ta kommunikationsfrågan under beaktande och att kommunicera med tillståndsinnehavarna, liksom underlåtenheten i tiden därefter, utgör fel eller försummelse varigenom berörda regeringsråd självständigt ådragit staten skadeståndsskyldighet.

Det har inte ålegat Skanska att hålla sig underrättat om att koncessionsbeslutet angripits i extraordinär ordning genom rättsprövning.

Vad som har förekommit i Regeringsrätten är ett handläggningsfel. Det är alltså inte fråga om en felaktig rättstillämpning i rättsprövningsmålet.

Statens talan

Staten bestrider att Regeringsrättens handläggning av rättsprövningsmålet innefattar fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen.

När ansökan om rättsprövning kom in till Regeringsrätten den 30 september 1993 innehöll den inga omständigheter till stöd för yrkandet. Någon skyldighet att kommunicera den ofullständiga ansökningshandlingen kan därmed inte anses ha förelegat.

Det har inte heller inträtt någon skyldighet att kommunicera ansökan när denna kompletterades den 1 november 1993. Enligt 10 § förvaltningsprocesslagen, som är tillämplig vid handläggningen i Regeringsrätten, får kommunikation underlåtas om det bedöms att ansökan troligen kommer att avslås eller om det är uppenbart att kommunikation inte behövs. Regeringsrättssekreteraren som handlade målet bedömde efter genomgång att ansökan troligen skulle avslås.

I anslutning till föredragningen den 16 november 1993 bedömde domstolen att ansökan skulle kunna komma att bifallas. Därigenom uppstod en situation då undantaget från kommunikationsskyldighet med hänvisning till att talan troligen skulle avslås inte längre var tilllämpligt. Däremot kunde kommunikation fortfarande underlåtas om den bedömdes som uppenbart onödig. I ett yttrande från ledamöter i rättsprövningsmålet har anförts att det vid tiden för föredragningen hade gått fyra månader sedan Koncessionsnämndens beslut och att en kommunicering i syfte att underrätta bolagen om rättsprövningsmålets existens knappast var meningsfull. Vid överläggningen den 29 november 1993 uppkom frågan om det fanns anledning att före beslut kommunicera ansökan med bolagen. Syftet med en kommunicering på detta stadium skulle ha varit att ge bolagen tillfälle att ge synpunkter i en processuell fråga. Avdelningen fann att prövningen var av uteslutande rättslig karaktär och ingenting väsentligt därför kunde tillföras målet genom en sådan åtgärd, som dessutom skulle ha väsentligt försenat målets avgörande.

Såväl ledamöterna i Regeringsrätten som regeringsrättssekreteraren har således tagit frågan om kommunikation under övervägande och därvid kommit fram till att kommunikation inte skulle ske.

Det bestrids att det kan anses ha förelegat någon skyldighet att kommunicera rättsprövningshandlingarna med bolagen i syfte att underrätta dem om att ärendet anhängiggjorts. Det kan förutsättas att ett bolag av Skanskas omfattning på egen hand håller sig underrättat och kontrollerar om ett rättsprövningsmål är anhängiggjort eller inte. Så kan särskilt vara fallet i en situation som den aktuella där den första instansens beslut överklagats av flera motparter. Även det förhållandet att den aktuella koncessionen var av stor vikt för bolaget talar för att Skanska självmant borde ha tagit reda på om ett rättsprövningsärende anhängiggjorts. Mot denna bakgrund kan det förhållandet att kommunikation inte skett i syfte att underrätta bolagen om målets anhängiggörande inte anses ha utgjort fel eller försummelse.

Eftersom 10 § förvaltningsprocesslagen skall iakttas i rättsprövningsmål har det inte ålegat Regeringsrätten att införa några rutiner i fråga om kommunikation i sådana mål. Det vitsordas att det inte funnits några skriftliga riktlinjer för hur handläggningen av kommunikationsfrågan skall behandlas inom ramen för rättsprövningsmål vid den aktuella tidpunkten. Det har däremot funnits rutiner avseende handläggningen av kommunikationsfrågor, vilka har tillämpats även vid handläggningen av rättsprövningsmål. Det bestrids att det förhållandet att kommunikation inte skett i det aktuella fallet skulle ha berott på avsaknaden av skriftliga rutiner.

Oavsett huruvida Regeringsrätten skall anses ha varit skyldig att kommunicera med bolagen vid någon tidpunkt före den 17 december 1993 har underlåtenheten inte innefattat fel eller försummelse som förutsätts för skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Regeringsrättens bedömning i fråga om skyldighet till kommunikation måste anses utgöra en tillämpning av 10 § förvaltningsprocesslagen. Regeringsrättens rättstillämpning har inte varit uppenbart oriktig.

Domskäl

HD:s behörighet

HD har i det tidigare nämnda rättsfallet NJA 2003 s. 263 funnit sig behörig att pröva bolagens talan även till den del denna grundas på en påstådd försummelse från regeringsrättssekreterarens sida. Samma bedömning bör göras i fråga om bolagens talan till den del den grundar sig på ett påstående om försummelse av kanslichefen vid Regeringsrätten.

Bolagens talan

Bolagen yrkar skadestånd av staten för att Regeringsrätten i ett mål om rättsprövning, utan kommunikation, upphävde ett täkttillstånd meddelat av Koncessionsnämnden för miljöskydd. Den fråga som HD har att pröva i mellandomen är om den underlåtna kommuniceringen utgör skadeståndsgrundande fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Frågeställningen har avgränsats till fyra särskilt angivna tillfällen för en kommunicering under handläggningen av rättsprövningsmålet.

Skulle Regeringsrätten ha kommunicerat rättsprövningsmålet innan det avgjordes?

Enligt 10 § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) skall ansöknings- eller besvärshandling eller annan handling, varigenom mål anhängiggörs, och det som hör till handlingen tillställas motpart eller annan mot vilken åtgärd ifrågasätts. Mottagaren skall föreläggas att svara inom viss tid vid påföljd att målet ändå kan komma att avgöras. Från denna skyldighet att kommunicera mål och ärenden gäller fyra undantag enligt paragrafens andra stycke, bl.a. om det inte finns anledning anta att talan kommer att bifallas helt eller delvis (punkten 1) eller om underrättelse annars är uppenbart onödig (punkten 2). Vid prövning av enskildas civila rättigheter och skyldigheter följer rätten att få del av handlingar och bemöta det som sägs där också av Europakonventionens principer för en rättvis rättegång i artikel 6, som får anses omfatta ett förfarande som rättsprövning (se bl.a. Europadomstolens domar i målen Brandstetter v. Austria, judgment of 28 August 1991, Series A no. 211, Ruiz-Mateos v. Spain, judgment of 23 June 1993, Series A no. 262, Beer v. Austria, judgment of 6 February 2001, application no. 30428/96, och San Leonard Band Club v. Malta, judgment of 29 July 2004, Reports of Judgments and Decisions, 2004-IX, p. 57).

Målet om rättsprövning har varit föremål för en ansökan om resning. Regeringsrätten avslog ansökningen men uttalade i sina skäl att kommunikation borde ha skett innan Koncessionsnämndens beslut upphävdes. Regeringsrätten tog då hänsyn till den vikt som i förvaltningsprocessen lagts vid principen om kommunikation och till de följder som ett undanröjande fick för bolagens möjligheter att utnyttja täkttillståndet.

HD gör samma bedömning och finner alltså att ansökan om rättsprövning borde ha kommunicerats med bolagen innan Regeringsrätten upphävde Koncessionsnämndens beslut.

Skulle bolagens intresse av information ha beaktats särskilt när kommunikationsfrågan bedömdes?

Bolagens talan väcker frågan om Regeringsrätten inte bara skulle ha kommunicerat ärendet före sitt beslut utan om bolagen också i ett tidigare skede borde ha fått en särskild underrättelse om ansökningen och handläggningen av den. Talan avser ersättning för kostnader som har blivit onyttiga genom att Regeringsrätten inte kommunicerade ansökningen om rättsprövning och genom det för bolagen oförutsedda uppehållet i täktverksamheten. Bolagen har dock inte påstått att de vid en kommunikation skulle ha kunnat anföra argument som kunnat leda till ett avslag på ansökningen om rättsprövning. Talan får därmed anses grundad på det förhållandet att bolagen som en följd av den uteblivna kommuniceringen inte blev upplysta om att ansökningen var föremål för behandling. Staten har invänt att det inte förelegat någon skyldighet att kommunicera rättsprövningshandlingarna med bolagen i syfte att underrätta om att ärendet anhängiggjorts.

En självständig informationsskyldighet av nu aktuellt slag kan inte läsas in i förvaltningsprocesslagen eller dess förarbeten. Domstolarnas skyldighet att kommunicera mål och ärenden vilar på den grundläggande princip som brukar uttryckas med orden att ”ingen skall dömas ohörd” (se t.ex. prop. 1986/87:113 s. 7 och prop. 1995/96:22 s. 83). Ett föreläggande för motparten att svara på en framställning gör det möjligt för motparten att lägga fram sin syn på saken innan domstolen fattar beslut. Härigenom bidrar kommunicering till utredningen av målet och främjar så långt möjligt en materiellt riktig utgång. Att motparten får kännedom om målet genom kommunikationen är således att se som ett led i motpartens rätt att yttra sig över framställningen.

Den rättspraxis som har utvecklats enligt artikel 6 Europakonventionen får uppfattas på samma sätt. I flera av de tidigare angivna rättsfallen från Europadomstolen talas visserligen om en möjlighet för parterna att få kännedom om den andra partens yttrande och bevisning. Men även här får det anses vara en rätt inte i första hand att bli informerad om målet utan i stället att bemöta vad som anförs inom ramen för ett kontradiktoriskt förfarande. Europakonventionen har därmed inte medfört någon längre gående skyldighet än förvaltningsprocesslagen att kommunicera målet om rättsprövning.

Någon skyldighet att särskilt beakta bolagens intresse av information när kommunikationsfrågan bedömdes kan Regeringsrätten således inte anses ha haft. Det kan inte heller anses ha förelegat en skyldighet att ha sådana särskilda rutiner för rättsprövningsärenden som bolagen har gjort gällande.

Utgör den underlåtna kommuniceringen före beslutet skadeståndsgrundande fel eller försummelse?

Frågan är då om den underlåtna kommuniceringen före beslutet utgör fel eller försummelse vid myndighetsutövning och om ett skadeståndsansvar kan läggas på staten för detta. För ett sådant ansvar anses det inte räcka att en domstol eller en myndighet har gjort en felaktig bedömning av en rätts- eller bevisfråga eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för en skönsmässig bedömning. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. (Se bl.a. NJA 1994 s. 194 och 654 samt 2003 s. 285.) Dessa begränsningar har visserligen inte ansetts kunna upprätthållas fullt ut i sådana fall då ett fel eller en försummelse innefattar en överträdelse av Europakonventionen (jfr bl.a. NJA 2003 s. 217 och 2005 s. 462). Som förut har framgått ligger emellertid inte det intresse som konventionen i detta fall skyddar till grund för bolagens talan.

Utredningen får anses visa att Regeringsrätten i rättsprövningsmålet inte förbisåg frågan om ansökningen skulle kommuniceras, men ansåg att en underrättelse var uppenbart onödig. En tillämpning av det undantaget får dock anses förutsätta att en kommunikation uppenbarligen inte har någon uppgift att fylla i det enskilda fallet (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 469 f. och 546). Att Regeringsrätten underlät kommunikation berodde bl.a. på att prövningen var av uteslutande processrättslig karaktär. Detta innebär emellertid inte att en kommunikation kan betraktas som uppenbart onödig (jfr bl.a. NJA 1993 s. 13 och 1999 s. 629).

Som framgått redan av det föregående gör HD således - liksom Regeringsrätten i resningsärendet - en annan bedömning än den som gjordes i målet om rättsprövning. Uppfattningarna kan dock växla i en sådan fråga, och Regeringsrättens bedömning i rättsprövningsmålet kan inte betecknas som uppenbart oriktig.

Det har därmed inte förekommit fel eller försummelse i den mening som en tillämpning av 3 kap. 2 § skadeståndslagen anses förutsätta. Redan detta innebär att den underlåtna kommunikationen inte kan grunda en skadeståndsskyldighet för staten mot bolagen under de förutsättningar som anges i mellandomstemat.

Skiljaktig