JK 7013-16-22

Kritik mot en kommun för hanteringen av allmänna handlingar

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern riktar kritik mot en kommun för brister i hanteringen av allmänna handlingar.

Ärendet

Bakgrund

En person gjorde hos Justitiekanslern en anmälan om brott mot tryckfrihetsförordningen (TF) med anledning av att en kommundirektör frågat avsändaren till ett kritiskt mejl om denne ville att mejlet skulle tas bort. Avsändaren svarade att han ville att mejlet skulle diarieföras.

Justitiekanslern ansåg inte att det som anförts i anmälan gav anledning att anta att kommundirektören gjort sig skyldig till tjänstefel eller något annat brott. Någon förundersökning inleddes därför inte.

Med anledning av den information som framkommit i ärendet beslutade Justitiekanslern att inom ramen för sin tillsynsverksamhet granska kommunens och kommundirektörens hantering av allmänna handlingar.

Den rättsliga regleringen m.m.

I 2 kap. TF finns grundläggande bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet. Av 2 kap. 3 § TF framgår att en handling är allmän om den förvaras hos myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Enligt 2 kap. 6 § TF anses en handling inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa.

Bestämmelser om myndigheters skyldighet att registrera allmänna handlingar finns i 5 kap.offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Enligt huvudregeln i 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen ska allmänna handlingar registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Handlingar som inte omfattas av sekretess behöver dock inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller upprättats. Om det är uppenbart att en allmän handling är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet, behöver den varken registreras eller hållas ordnad.

Det föreligger alltså en ovillkorlig registreringsskyldighet endast för handlingar som omfattas av sekretess. När det gäller handlingar som inte omfattas av sekretess är det upp till den enskilda myndigheten att avgöra om sådana handlingar ska registreras eller inte. Det tillvägagångssätt som myndigheten väljer att använda sig av ska dock tillämpas konsekvent inom myndigheten (jfr JO 1995/96 s. 485).

Enligt 2 kap. 18 § TF meddelas grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar i lag. Bestämmelser avseende detta återfinns huvud-sakligen i arkivlagen (1990:782). Av 10 § arkivlagen framgår att allmänna handlingar får gallras. Vid gallringen ska dock beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det material som återstår efter gallring ska kunna tillgodose bl.a. rätten att ta del av allmänna handlingar. Kommunala myndigheter får enligt 15 § arkivlagen avhända sig allmänna handlingar om det följer av lag eller särskilt beslut av fullmäktige.

Utredningen

På Justitiekanslerns begäran har kommunen yttrat sig. Av yttrandet framgår huvudsakligen följande.

Det aktuella mejlet inkom den 10 augusti 2016 och diariefördes ett par dagar senare. Kommundirektören besvarade mejlet den 11 augusti 2016. Svaret diariefördes först den 3 november 2016.

Kommundirektören har uppgett att det han främst syftade på i sitt svar var att det i den inkomna handlingen fanns uppgifter som skulle kunna upplevas som känsliga och eventuellt omfattas av sekretess. Det fanns inget uppsåt att hemlighålla den diskussion som fördes i sak. Sakförhållandena var redan kända för kommunen.

Kommunen anser att det är uppenbart att den faktiska hanteringen av det aktuella mejlet inte har skett i enlighet med bestämmelserna i TF eller i enlighet med kommunens egna rutiner. Det är dock kommunens bestämda uppfattning att det rörde sig om ett misstag i det enskilda fallet och inte om ett uttryck för hur liknande situationer normalt hanteras.

För att få till stånd en enhetlig och korrekt hantering av frågor avseende allmänna handlingar har kommunledningskontoret tagit fram rutiner som ska gälla övergripande i hela kommunen. Det finns även översiktlig och kortfattad information på kommunens intranät.

Sedan flera år tillbaka finns en chefsutbildning som bl.a. behandlar offentlighet och sekretess. Under hösten 2016 har utbildningen varit tillgänglig för samtliga medarbetare. Beslut har fattats om att motsvarande utbildning ska hållas återkommande. Det pågår även ett arbete med att ta fram nya utbildningar rörande bl.a. offentlighet och sekretess. Därutöver har den administrativa chefen och kommunjuristen under hösten 2016 hållit ett flertal föreläsningar ute i verksamheterna som behandlat frågor om offentlighet och sekretess samt diarieföring.

Till yttrandet har bl.a. bifogats kommunens rutindokument avseende hantering av allmänna handlingar och diarieföring.

Justitiekanslerns bedömning

Det mejl som inkom till kommundirektören den 10 augusti 2016 är enligt Justitiekanslern att anse som en allmän handling. Kommundirektören har således haft att följa den reglering som gäller för allmänna handlingar.

Formuleringen i det mejlsvar som kommundirektören skickade till avsändaren kan tolkas som att han var beredd att radera den allmänna handlingen för det fall personen önskade det. Justitiekanslern konstaterar att han inte hade haft något rättsligt stöd för en sådan åtgärd. Det bör även påpekas att det inte är upp till utomstående personer att ta ställning till hur en kommun ska hantera frågor avseende hanteringen av allmänna handlingar. Justitiekanslern är kritisk till kommundirektörens hantering av det inkomna mejlet.

Till den tidigare nämnda anmälan om brott mot TF bifogades en tidningsartikel som publicerats den 2 november 2016. Enligt artikeln har kommundirektören i en intervju avseende hanteringen av mejlet uppgett att han, oavsett formuleringen i mejlsvaret, tänkt diarieföra den inkomna handlingen. Handlingen hade diarieförts som ”arbetsmaterial” om avsändaren ansett att den inte skulle diarieföras. Justitiekanslern vill med anledning av uppgifterna i artikeln anföra följande.

För att offentlighetsprincipen praktiskt sett ska kunna fungera på det sätt som är avsett i TF är det nödvändigt att myndigheterna håller sina allmänna handlingar registrerade eller i vart fall så ordnade att det går att konstatera vilka allmänna handlingar som finns. För det fall en handling diarieförs får det anses strida mot offentlighetsprincipen att medvetet diarieföra den på ett missvisande sätt. Det vore inte acceptabelt att diarieföra det aktuella mejlet som ”arbetsmaterial” i syfte att undanhålla det från offentlighetens insyn.

Justitiekanslern konstaterar att det dröjde alldeles för länge innan kommundirektörens mejlsvar diariefördes. Det noteras även att svaret diariefördes först sedan hanteringen ifrågasatts i den ovan nämnda tidnings-artikeln.

Utredningen i ärendet ger inte stöd för att det inträffade beror på systematiska brister i kommunens hantering av allmänna handlingar. Justitiekanslern ser också positivt på de ovan redovisade utbildningsåtgärder inom kommunen som genomförts för att säkerställa en korrekt hantering av allmänna handlingar. Det finns skäl att betona att sådana utbildnings- och informationsinsatser måste ske kontinuerligt för att upprätthålla rutiner och garantera tillräckliga kunskaper hos alla medarbetare.

Med dessa uttalanden avslutas ärendet.