JO dnr 1008-2021

Det politiska partiet Alternativ för Sverige (AfS) gjorde under hösten 2020 en förfrågan om att få hyra en lokal av Nyköpings kommun, lokalbokningen, för att hålla ett medlemsmöte. Kommunen nekade partiet att hyra lokal med hänvisning till punkterna 15 och 18 i Regler för uthyrning via lokalbokningen – hyresgästens ansvar (KFN18/10) som Kultur- och fritidsnämnden i Nyköpings kommun beslutat om.

Punkterna 15 och 18 i reglerna har följande innehåll:

15. Nyköpings kommun hyr inte ut till någon förening, enskild etc, om uthyrningen kan befaras medföra störning av ordning eller innebära förekomst av olaglig verksamhet.

I en anmälan som kom in till JO den 2 februari 2021 förde AA, som är företrädare för AfS, fram klagomål mot Nyköpings kommun där han ifrågasatte kommunens hantering av partiets förfrågan. Han uppgav bl.a. följande.

Kommunen har, trots att han efterfrågat ett förtydligande, inte förklarat på vilket sätt de aktuella punkterna i reglerna för uthyrning skulle vara tillämpliga på partiet. En uppfattning om tillämpligheten kan inte baseras på enskilda tjänstemäns lösa tyckande utan måste föregås av någon typ av utredning som rimligen ska dokumenteras. AA ifrågasatte om det är förenligt med likställighetsprincipen i kommunallagen att formulera en uthyrningsregel som kommunen gjort i punkten 18 i reglerna för uthyrning.

Till anmälan bifogade AA mejlkonversationer med kommunen efter att partiet den 20 oktober 2020 fått besked om att de inte fick hyra någon lokal.

JO hämtade in handlingar från kommunen. Därefter uppmanade JO Kultur- och fritidsnämnden i Nyköpings kommun att yttra sig över anmälan, särskilt i förhållande till bestämmelsen i 1 kap. 9 § regeringsformen (RF), enligt vilken förvaltningsmyndigheter ska beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet.

Nämnden yttrade sig till JO första gången den 27 april 2021.

Nämnden anförde sammanfattningsvis följande om hanteringen av AfS:s förfrågan och vilka överväganden som gjordes för att neka till uthyrningen.

Efter samråd med en sakkunnig tjänsteman på kultur- och fritidsnämnden nekades partiet att hyra lokal. De överväganden som låg till grund för beslutet var en oro för att lokalen riskerade att fara illa på så sätt att mycket folk kunde samlas i och utanför med hög risk för störande av ordning samt att lokalen skulle utsättas för skadegörelse. När AfS tidigare hållit ett offentligt möte var det väldigt nära upplopp i centrala Nyköping. När partiet vid ett senare tillfälle genomförde ett möte organiserade flera föreningar alternativa aktiviteter för att oroligheter inte skulle bryta ut. Det föll väl ut den gången, men bedömningen nu var att kommunen inte kunde säkerställa att det lokala föreningslivet på motsvarande sätt skulle kunna genomföra de alternativa aktiviteter som kommunen bedömde nödvändiga för upprätthållande av ordningen.

Vidare anförde nämnden sammanfattningsvis följande om hur hanteringen förhåller sig till bestämmelsen i 1 kap. 9 § RF .

I förarbetet med den senaste revideringen av aktuella regler för uthyrning tog kommunen avstamp, särskilt i fråga om punkterna 15 och 18, i de råd som getts av Sveriges Kommuner och Regioner. Kommunallagen kräver att en kommun ska behandla sina invånare lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Kommunen har därför, via kultur- och fritidsnämnden, upprättat riktlinjer om vad som ska gälla vid all uthyrning och upplåtelse, så att alla potentiella användare behandlas lika.

Mot bakgrund av att nämnden i sitt första yttrande endast redovisade sina överväganden i fråga om punkten 15 och inte även punkten 18 uppmanade JO nämnden att lämna in ett kompletterande yttrande.

I ett kompletterande yttrande till JO den 11 juni 2021 anförde nämnden att övervägandena för att neka AfS att hyra lokal enbart grundat sig i punkten 15 i reglerna för lokalbokningen. Att kommunen vid sin återkoppling till partiet den 20 oktober 2020 även hänvisade till punkten 18 var missvisande eftersom det var punkten 15 som åsyftades.

AA kommenterade nämndens yttranden.

Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet (se 2 kap. 1 § första stycket 1 RF ). Med yttrandefrihet avses frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor.

Även den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) innehåller skydd för yttrandefriheten. I artikel 10 anges att var och en har rätt till yttrandefrihet och att denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentliga myndigheters inblandning och oberoende av territoriella gränser.

Enligt 1 kap. 9 § RF ska förvaltningsmyndigheter beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet. Bestämmelsen ger uttryck för en allmängiltig offentligrättslig objektivitetsprincip. Den innebär bl.a. att en enskild inte får särbehandlas på grund av personliga förhållanden såsom tro, åskådning, ras och nationalitet, om det inte finns rättsligt stöd för det.

Bestämmelsen omfattar inte bara hur en sak rent faktiskt har handlagts och vilka verkliga skäl som ligger bakom ett beslut eller annat handlande från en

Objektivitetsprincipen gäller generellt, dvs. vid både myndighetsutövning och annat beslutsfattande samt vid s.k. faktiskt handlande.

Enligt den kommunala likställighetsprincipen, som har beröringspunkter med objektivitetsprincipen, ska kommuner behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat (se 2 kap. 3 § kommunallagen ). Utgångspunkten är följaktligen att kommunmedlemmarna ska vara likställda gentemot kommunen när det gäller såväl rättigheter som skyldigheter och att en kommunmedlem inte får gynnas eller missgynnas i förhållande till någon annan. (Se Bohlin, Kommunalrättens grunder, sjunde uppl. s. 141 och prop. 1990/91:117 s. 149 f.)

Likställighetsprincipen är ett utflöde om en tanke om ekonomisk rättvisa där kommunmedlemmarna ska komma i åtnjutande av de gemensamma resurserna på ett rimligt rättvist sätt. Principen anses därför ha störst betydelse vid fastställande av avgifter och taxor men kan givetvis ha relevans också för andra förhållanden. (Se Madell och Lundin, Kommunallagen , [24 feb. 2022, JUNO], kommentaren till 2 kap. 3 § och Höök, Kommunallag [2017:725] 2 kap. 3 §, Lexino 2022-08-04 [JUNO] samt t.ex. RÅ 1998 not. 80 .)

Av utredningen framgår att AA vid upprepade tillfällen efterfrågade en mer utförlig motivering av på vilket sätt AfS inte lever upp till punkterna 15 och 18 i reglerna för lokalbokningen, men utan att få det. Kommunen har i den efterföljande mejlkonversationen enbart upprepat hänvisningen till innehållet i aktuella regler.

Enligt vad som kommit fram har kommunen först i sitt yttrande till JO redovisat sina närmare överväganden och angett vilka egentliga skäl man grundat sitt ställningstagande på. Det är inte godtagbart. Kommunen borde ha gett AA en utförligare motivering när han frågade efter det. Kultur- och fritidsnämnden i Nyköpings kommun, som ansvarar för lokalbokningen, kritiseras för detta.

Kommunens hantering av AfS:s förfrågan var inte objektiv

I den mejlkonversation som kommunen hade med AA hänvisade man vid tre tillfällen till både punkten 15 och punkten 18 i reglerna för lokalbokningen för att neka uthyrningen. I sitt kompletterande yttrande till JO, som begärdes in eftersom kommunen i det första yttrandet endast redovisat sina överväganden i fråga om punkten 15, uppgav kommunen att man enbart grundat sig på punkten 15. Det förhållandet att kommunen vid sin återkoppling till partiet den 20 oktober 2020 även hänvisade till punkten 18 var enligt kommunen

Det är alltså först i yttrandena till JO som kommunen presenterade sina närmare skäl till varför AfS inte fick hyra en lokal. Detta kan uppfattas som att kommunen vid tidpunkten för sitt besked till partiet inte hade gjort några sådana överväganden eller att kommunens ställningstagande i själva verket vilade på någon annan grund än den som redovisats till JO. Vidare har kommunen inte redovisat på vilket sätt hänvisningen till punkten 18 var missvisande eller förklarat varför det dröjde till dess att JO begärde in ett kompletterande yttrande innan kommunen nämnde att man aldrig avsett att hänvisa till punkten 18. Mot den redovisade bakgrunden framstår kommunens uppgift att det endast var risken för ordningsstörning som var orsaken till att AfS inte fick hyra någon lokal som en efterhandskonstruktion.

Kommunens hantering av AfS:s förfrågan har inte levt upp till regeringsformens krav på objektivitet. Kultur- och fritidsnämnden kritiseras för detta.

Punkten 18 i kommunens regler för uthyrning av lokaler

AA har med hänvisning till likställighetsprincipen i kommunallagen ifrågasatt den typ av riktlinjer som ställs upp i punkten 18 i kommunens regler för uthyrning. Klausulen innehåller ett förbud mot att ge uttryck för vissa åsikter vid användningen av den hyrda lokalen.

Det är ett grundläggande krav att regler och riktlinjer som en kommun eller en annan myndighet antar ska vara förenliga med den allmänna objektivitetsprincipen som följer av 1 kap. 9 § RF . Utan stöd i lag är det som utgångspunkt i strid med objektivitetsprincipen om en myndighet grundar ett beslut, eller något annat ställningstagande, enbart på de åsikter som någon ger – eller förväntas ge – uttryck för. Det är inte heller förenligt med den i 2 kap. 1 § första stycket 1 RF stadgade yttrandefriheten. (Se t.ex. RÅ 1991 ref. 21 och JO 2021/22 s. 650, dnr 1414-2019 .)

Hänsyn till allmän ordning eller säkerhet kan dock vara godtagbart enligt objektivitetsprincipen för att exempelvis inte hyra ut en lokal. Innan en myndighet med hänvisning till sådana hänsyn nekar en uthyrning behöver den dock göra en noggrann prövning av vilka problem som kan befaras och vad som kan göras för att ändå möjliggöra ett genomförande. En hänvisning till ordnings- eller säkerhetsskäl får givetvis inte användas som svepskäl.

Jag utgår från att kommunen ser över reglerna för uthyrning i ljuset av vad jag nu fört fram.

Utöver detta har jag inte anledning att i det här ärendet göra några särskilda uttalanden om den till objektivitetsprincipen närliggande likställighetsprincipen.