JO dnr 1328-1999

I ett tidigare ärende hos JO (dnr 2389-1997) behandlades klagomål mot arbetsförmedlingen i Vansbro, en enhet inom Länsarbetsnämnden i Dalarnas län. Saken gällde arbetsförmedlingens rätt att meddela arbetslöshetskassan att en person på grund av missbruksproblem enligt förmedlingens bedömning inte kunde anses stå till arbetsmarknadens förfogande. Klagomålen remitterades till Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) för utredning och yttrande. Av yttrandet skulle särskilt framgå med stöd av vilka bestämmelser integritetskänsliga uppgifter kunde lämnas från arbetsförmedlingen till arbetslöshetskassan.

AMS hänvisade i sitt remissvar till 4 § lagen ( 1973:370 ) om arbetslöshetsförsäkring (numera 9 § lagen, 1997:238, om arbetslöshetsförsäkring), 12 § förordningen ( 1987:405 ) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten samt AMS föreskrifter för verkställighet av förordningen.

AMS angav att 12 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten hade följande lydelse.

Om en arbetssökande som får eller begär ersättning från en arbetslöshetskassa eller kontant arbetsmarknadsstöd avvisar lämpligt arbete eller en arbetsmarknadspolitisk åtgärd som erbjuds sökanden, skall länsarbetsnämnden underrätta arbetslöshetskassan och AMS.

Detsamma gäller om sökanden på annat sätt genom sitt uppträdande uppenbarligen har vållat att en anställning inte kommit till stånd.

Av AMS föreskrifter för länsarbetsnämnderna om ekonomiskt stöd vid arbetslöshet framgick att meddelande till arbetslöshetskassa skulle lämnas även – då förmedlingen har anledning att förmoda att sökanden inte vill eller kan anta något som helst arbete

I beslut i ärendet den 30 mars 1999 förklarade stf. JO Ekberg att – mot bakgrund av hur AMS hade utformat sina föreskrifter för länsarbetsnämnderna – någon kritik

Jag vill i detta sammanhang nämna att jag finner det tveksamt om AMS föreskrifter i frågan om uppgiftslämnande håller sig inom de ramar som anges i 12 § förordningen ( 1987:405 ) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Jag avser att ta upp denna fråga till bedömning i ett särskilt ärende här.

Sedan ett sådant ärende lagts upp (dnr 1328-1999) inhämtades yttrande från AMS, som i svar den 17 maj 1999 anförde bl.a. följande (bilagorna här utelämnade).

Den aktuella föreskriften har inget uttalat stöd i förordningen. Den har däremot stöd i praxis.

I Råd och anvisningar utfärdade av Kungl. Socialstyrelsen 1944 anges att arbetsförmedlingen skall avge rapport till arbetslöshetskassan i den beskrivna situationen (bilaga 1). Det finns anledning tro att anvisningarna inte var nya 1944 utan hade gällt även dessförinnan. Rapport skulle avges på en särskild blankett, s.k. grönt kort. Avvisande av lämpligt arbete skulle rapporteras på en annan blankett. Nästan identiska anvisningar finns också i en handledning för arbetsförmedlingen utgiven 1952 av Arbetsmarknadsstyrelsen (bilaga 2).

1968 återfinns den aktuella föreskriften i en handbok för arbetsförmedlingen (bilaga 3). – – –

I en utgåva av AMS-handboken från 15 juni 1982 finns föreskriften i samma ordalydelse som den ovan citerade (bilaga 4). I Af handboken finns den i en utgåva från 1 juli 1990 (bilaga 5).

I Af handboken från 1990 är den aktuella föreskriften inplacerad under 12 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SFS 1987:405) som en AMS föreskrift till denna. Vilket bemyndigande som utgjort stöd för föreskrifterna, anvisningarna etc. finns dock inte angivet i någon av de ovannämnda publikationerna.

Ett särskilt dokument med föreskrifter för länsarbetsnämnderna – där den aktuella föreskriften ingår under punkt 9 – beslöts först den 19 juni 1995 (bilaga 6). Rubriken är ”Arbetsmarknadsstyrelsens föreskrifter för länsarbetsnämnderna om ekonomiskt stöd vid arbetslöshet”. Föreskrifterna innehåller dels föreskrifter om arbetslösa ersättningssökandes anmälan och kontakter med arbetsförmedlingen, dels om meddelande till arbetslöshetskassa resp. länsarbetsnämnd om avvisande av lämpligt arbete m.m. Det anges att föreskrifterna utges med stöd av 29 § förordningen ( 1988:1400 ) om arbetslöshetsförsäkring och 13 § förordningen ( 1994:933 ) om kontant arbetsmarknadsstöd. Enligt AMS mening är detta korrekt vad avser den del som rör anmälan på arbetsförmedlingen. Denna fråga regleras nämligen i lagen ( 1973:370 ) om arbetslöshetsförsäkring 4 § första stycket 3. och lagen ( 1973:371 ) om kontant arbetsmarknadsstöd 4 § första stycket 4. När det gäller den del som rör meddelande om avvisat arbete m.m. borde 23 § förordningen ( 1987:405 ) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ha angivits som stöd.

Det är riktigt att den situation som beskrivs i den aktuella föreskriften inte finns i 12 § förordningen ( 1987:405 ) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Samma gäller beträffande förordningens föregångare Kungl. Maj:ts kungörelse om den offentliga arbetsförmedlingen Nr 983 1947 (bilaga 7) och Kungl. Maj:ts Arbetsmarknadskungörelse nr 368 1966 (bilaga 8).

Ursprunget och stödet för den ovan beskrivna praxisen har inte kunnat beläggas. Det kan dock konstateras att den är fast, klar och långvarig.

Enligt AMS mening har den därmed fått en dignitet jämbördig med stadgandet i 12 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Den kan inte utan vidare frångås.

Avstängningar med anledning av meddelanden avgivna enligt den beskrivna praxisen har flera gånger överklagats. Som exempel bifogas fyra domar från Försäkrings-

AMS har aktualiserat frågan om författningsstöd för den beskrivna praxisen hos den arbetsgrupp inom Näringsdepartementet som skall se över vissa frågor beträffande arbetslöshetsförsäkringen.

I beslut den 15 februari 2000 anförde stf. JO Ekberg följande.

Förordningen (1987:405) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten innehåller allmänna föreskrifter för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten inom Arbetsmarknadsverket. Bland dessa återfinns i 12 § föreskrifter för länsarbetsnämnden/arbetsförmedlingen att underrätta arbetslöshetskassan när en arbetssökande avvisat lämpligt arbete eller en arbetsmarknadspolitisk åtgärd som erbjuds sökanden eller när en sökande på annat sätt genom sitt uppträdande uppenbarligen har vållat att en anställning inte kommit till stånd. I 23 § föreskrivs att AMS får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för att tillämpa förordningen.

Med stöd av bemyndigandet i 23 § har AMS utfärdat föreskrifter för länsarbetsnämnderna om ekonomiskt stöd vid arbetslöshet den 19 juni 1995, vilka senare ersatts med nya föreskrifter den 2 januari 1998. Vid båda tillfällena har AMS förbisett att i ingressen till föreskrifterna hänvisa till bemyndigandet i 23 § förordningen. AMS har i sitt remissvar angivit att så borde ha skett. Jag utgår från att AMS kommer att rätta till denna brist så snart som möjligt.

I föreskrifterna har AMS dels återgivit innehållet i eller innebörden av de i 12 § förordningen intagna anmälningsfallen, dels lagt till åtminstone ett ytterligare anmälningsfall, nämligen det fall då arbetsförmedlingen har anledning att förmoda att sökanden inte vill eller kan anta något som helst arbete. Anledningen till tillägget är att en arbetssökande i en sådan situation inte anses stå till arbetsmarknadens förfogande och därigenom inte uppfyller ett av de grundläggande kraven för rätt till arbetslöshetsersättning.

Som framgår av remissvaret har en anmälningsskyldighet av sistnämnda slag i praktiken förelegat sedan mycket lång tid tillbaka och kan anses ha goda sakliga skäl för sig. Icke desto mindre uppkommer frågan huruvida en sådan anmälningsskyldighet kan grundas endast på en föreskrift utfärdad i administrativ ordning med stöd av ett bemyndigande i en förordning att utfärda verkställighetsföreskrifter. Det skulle vara invändningsfritt att göra så om man kan uppfatta föreskriften som en utfyllnad av bestämmelserna i 12 § förordningen med uteslutande syfte att närmare beskriva hur dessa bestämmelser skall tillämpas. Vissa av AMS föreskrifter skulle kunna anses vara av den karaktären, t.ex. föreskriften att meddelande skall sändas om sökanden lämnat förmedlingen eller på annat sätt hindrat förmedlaren från att ge en fullständig anvisning till arbete eller arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Genom ett sådant beteende kan det sägas att sökanden visat att han/hon inte vill – åtminstone för stunden – anta något arbete.

Annorlunda förhåller det sig med föreskriften att anmälan också skall göras när en sökande enligt förmedlingens mening inte vill eller kan anta något som helst arbete. Dit hör bl.a. det fallet där sökanden på grund av missbruksproblem inte kan

I sammanhanget vill jag erinra om uttalandet i den av Statsrådsberedningen utgivna Handboken i författningsskrivning Myndigheternas föreskrifter att en myndighetsförfattning i princip bara skall innehålla myndighetens egna föreskrifter. Något återgivande av innehållet i den aktuella lagen eller förordningen skall inte ske. Hade AMS följt denna anvisning – vilket AMS inte har gjort – hade AMS säkerligen vid utarbetandet av sina föreskrifter uppmärksammat att den – såvitt nu är i fråga – gått utöver sitt bemyndigande i förordningen.

Av AMS yttrande framgår att sakliga skäl kan finnas för att bibehålla den nuvarande anmälningsskyldigheten fullt ut i enlighet med vad AMS har föreskrivit. Detta måste i så fall ske på annat sätt än genom en myndighetsförfattning. I första hand kan man tänka sig en komplettering av 12 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Med anledning härav överlämnar jag en kopia av detta beslut till Regeringskansliet (Näringsdepartementet).