JO dnr 1432-2018

I en anmälan till JO anfördes att en förvarstagen vid Migrationsverkets förvarsenhet i Kållered, Göteborg, blivit frigiven först två dagar efter att Polismyndigheten beslutat att häva förvarsbeslutet.

Polismyndigheten hade beslutat att ta en man från Uzbekistan i förvar. Mannen placerades på Migrationsverkets förvarsenhet i Kållered, Göteborg. Den 19 februari 2018 beslutade Polismyndigheten att mannen inte längre skulle hållas i förvar (s.k. beslut om ur förvar). Polisinspektören AA mejlade beslutet till handläggaren BB vid förvarsenheten i Kållered vid 15.50-tiden samma dag. De hade tidigare under dagen haft mejlkontakt om den förvarstagne, men när AA mejlade beslutet hade BB avslutat sitt arbetspass. AA ringde till förvarsenheten för att kontrollera att beslutet kommit fram. Hon fick då en instruktion från en kvinnlig anställd vid förvarsenheten om att hon skulle mejla beslutet till en gruppbrevlåda där, vilket hon gjorde några minuter senare. Mejlet med beslutet kom in till gruppbrevlådan kl. 16.02. BB var åter i tjänst och tog del av mejlet den 21 februari 2018 vid 10.30-tiden. Han uppmärksammade då att den förvarstagne inte hade blivit frigiven. Den förvarstagne frigavs en stund senare.

Det inträffade utreddes av Migrationsverkets funktion för tillsyn. Av verkets utredning framgick bl.a. följande.

Den teamledare som vid tillfället var i tjänst och hade att ansvara för och effektuera bland annat urförvarsbeslut var CC. Rutinen vid mottagandet då man öppnar e-posten och beslutar om åtgärd är att man sätter en markering på det lästa mejlet i Outlook. Markeringen är en färgsymbol som motsvarar den teamledare som beslutat om åtgärden. I detta fall är färgen som markerats tillhörande teamledare CC I och med att denna åtgärd markeras ska ärendet vara omhändertaget och berörd person ska ha blivit frigiven i enlighet med urförvarsbeslutet.

Enligt handläggaren DD hade han något tidigare på eftermiddagen blivit förvarnad av teamledaren CC att det skulle komma ett urförvarsbeslut under eftermiddagen/kvällen och att CC då skulle kontakta honom för att få hjälp att effektuera beslutet. Under kvällen var det väldigt högt tryck på förvaret och DD funderade inte mer på frågan från CC som inte heller återkom till honom under kvällen.

CC har, enligt egen uppgift, varit kraftigt överbelastad med arbete den aktuella dagen och kvällen fram till kl. 20.00 då hon slutade. Hon har varit medveten om att ett urförvarsbeslut skulle komma men har inget minne av att hon tagit emot detsamma. Hon har fått en ”black out” som gör att hon inte minns huruvida hon tagit emot beslutet eller ej. Hon har inte heller något minne av att hon markerat mejlet i Outlook som åtgärdat. Om det är hon som tagit emot och markerat det som åtgärdat så kan hon inte förstå att hon i så fall missat det. Hon vet att det är något av det viktigaste man har att göra på förvaret, d.v.s. att bevaka urförvarstiderna.

I efterhand har någon försökt att radera mejl från gruppbrevlådan, bland annat det aktuella urförvarsbeslutet. Det har gått att återskapa de raderade mejlen men det finns ingen möjlighet att se vem eller vilka som vidtagit åtgärderna i gruppbrevlådan då detta inte loggas som exempelvis händelser som sker i centrala utlänningsdatabasen.

Handläggaren EE har vid samtal uppgett att det inte kan uteslutas att han felaktigt kan ha markerat mejlet i Outlook som hanterat och åtgärdat. Han vet dock inte säkert om han gjort det och på så sätt omedvetet kan ha ”lurat” teamledaren CC att ärendet var klart och personen därmed frigiven.

Migrationsverket (generaldirektören FF) yttrade sig efter att ha gett berörda befattningshavare tillfälle att lämna synpunkter.

Migrationsverket lämnade följande redogörelse.

Migrationsverkets handläggningsrutiner när ett beslut om förvar hävts

Då Polismyndigheten fattar ett beslut om att en person inte längre ska vara kvar i förvar ska Polismyndigheten skicka beslutet per e-post till den gruppbrevlåda som tillhör den förvarsenhet där den förvarstagne är inskriven. Gruppbrevlådan bevakas kontinuerligt under dygnets alla timmar året om. Den teamledare som är i tjänst ansvarar för att gruppbrevlådan bevakas. Utöver enhetens teamledare har även dess handläggare tillgång till gruppbrevlådan. Polismyndigheten ska även kontakta förvarsenheten per telefon för att säkerställa att beslutet tagits emot. Detta är en mellan Polismyndigheten och Migrationsverket sedan länge etablerad rutin, även om denna inte finns nedtecknad i något dokument. Polismyndigheten har för ändamålet tillgång till aktuella kontaktuppgifter till förvarsenheten […].

Då Migrationsverket fattar ett beslut om att en person inte längre ska vara kvar i förvar tillämpas en liknande rutin. Denna framgår av en instruktion från rättschefen (RCI 17/2012) […].

Då ett beslut om ur förvar sålunda inkommer till förvarsenhetens gruppbrevlåda ankommer det på den teamledare som är i tjänst att omgående ge en handläggare till uppgift att skyndsamt vidta erforderliga handläggningsåtgärder och därefter verkställa beslutet. Exempelvis ska beslutet registreras i Migrationsverkets utlänningsdatabas och den förvarstagne informeras om detsamma vid ett s.k. utskrivningssamtal. Vid samtalet informeras den förvarstagne bl.a. om beslutets innebörd och om statusen i dennes migrationsärende.

Några av de rutiner som beskrivits finns som s.k. manualtexter i Migrationsverkets handläggningssystem Skapa […]. Övriga rutiner är väl etablerade, men finns inte nedtecknade i något dokument.

Migrationsverkets rutiner för bevakning av personliga e-postbrevlådor

Det är endast den enskilde medarbetaren som har tillgång till sin personliga e-postbrevlåda. Av Migrationsverkets e-postpolicy […] framgår såvitt nu är ifråga följande.

Planerad frånvaro Under semester, tjänstledighet eller annan frånvaro där medarbetaren inte kan svara på inkommande handlingar via e-post är denne skyldig att ordna så att någon annan medarbetare får möjlighet att läsa den frånvarandes e-post. Information om frånvaron bör ges genom att aktivera en regel (autosvar) i e-postsystemet.

Inom förvarsverksamheten arbetar de flesta anställda skift enligt ett schema, vilket innebär att de återkommande har lediga vardagar. Även om det förekommer att medarbetare lägger in autosvar även för sådan ledighet (allt från två till sju dagar beroende på schema) är det inte någon etablerad rutin. Som framgår ovan ska e-postmeddelanden som kräver mottagarens omedelbara uppmärksamhet skickas till förvarsenhetens gruppbrevlåda som bevakas kontinuerligt. Det torde också vara allmänt känt att e-postmeddelanden som skickas till personliga e-postbrevlådor riskerar att inte läsas omedelbart. Detta är inte något unikt för förvarsverksamheten eller för den delen för Migrationsverket.

Handläggningen av det aktuella ärendet

De faktiska omständigheterna framgår i allt väsentligt av tillsynsfunktionens utredning.

Polismyndighetens beslut att ta den berörde personen ur förvar inkom kl. 15.47 den 19 februari 2018 till en handläggares personliga e-postbrevlåda. Handläggaren ifråga hade dock gått för dagen och skulle vara åter i tjänst först den 21 februari 2018. Polismyndigheten kontaktade därefter förvarsenheten per telefon och skickade beslutet per e-post till förvarets gruppbrevlåda. Beslutet inkom till gruppbrevlådan kl. 16.02 den 19 februari 2018.

Den handläggare som först fått Polismyndighetens beslut om ur förvar till sin personliga e-postbrevlåda var åter i tjänst den 21 februari 2018. Handläggaren tog del av e-postmeddelandet från Polismyndigheten kl. 10.30 samma dag och uppmärksammade att den berörde trots beslutet var kvar i förvar. Den berörde förvarstagne försattes därefter på fri fot.

Migrationsverket redovisade följande bedömning.

Migrationsverket noterar inledningsvis att det vanligen får anses ankomma på avsändaren att försäkra sig om att meddelandet når mottagaren på erforderligt sätt.

Inom Migrationsverkets förvarsverksamhet har verkställigheten av ett beslut om ur förvar högsta prioritet. Migrationsverket kan konstatera att det gått närmare två dygn från det att beslutet om ur förvar inkom till Migrationsverket tills det att den berörde förvarstagne försattes på fri fot. Detta är naturligtvis en alltför lång tidsutdräkt och Migrationsverket ser mycket allvarligt på det inträffade.

Åtgärder för att försätta den berörde förvarstagne på fri fot borde ha påbörjats i nära anslutning till den tidpunkt då Polismyndighetens beslut om ur förvar inkom till förvarsenhetens gruppbrevlåda. Så kom emellertid inte att ske. Utredningen visar att orsaken till den långa tidsutdräkten är att hänföra till den mänskliga faktorn. Vid tidpunkten hade förvarsenheten som rutin att den handläggare som mottagit en uppgift i gruppbrevlådan även färgmarkerade e-postmeddelandet via funktionen för kategorisering i Outlook. Hela arbetsgruppen har samma färgmarkering, varför det endast gick att utläsa att mailet var mottaget och/eller åtgärdat av en viss arbetsgrupp. Det synes vara på det sättet att någon i arbetsgruppen av misstag har färgmarkerat det e-postmeddelande som inkom till gruppbrevlådan kl. 16.02 den 19 februari 2018, vilket fått till följd att de medarbetare som därefter tittat i gruppbrevlådan fått det felaktiga intrycket att erforderliga åtgärder med anledning av e-postmeddelandet var vidtagna. Det är inte möjligt att se vem som färgmarkerat e-postmeddelandet i gruppbrevlådan.

Migrationsverket ser mycket allvarligt på det inträffade. Det är naturligtvis oacceptabelt att en person som omgående ska försättas på fri fot blir kvar i förvar i närmare två dygn. De åtgärder som förvarsenheten vidtagit gällande e-posthanteringen bör innebära en väsentligen minskad risk för att något liknande ska hända igen.

Polismyndighetens yttranden till JO

Polismyndigheten (GG) yttrade sig efter att ha gett berörda befattningshavare tillfälle att lämna upplysningar.

Polismyndigheten lämnade följande redogörelse.

Enligt en anteckning i Polismyndighetens sammanställning över aktuellt ärende […], upprättad av AA den 16 februari 2018, försökte hon flera gånger att nå personal på förvaret i Göteborg utan att få svar. Hon skickade samma dag ett meddelande per fax till förvarsenheten och efterfrågade bl.a. besked om den förvarstagne önskade offentligt biträde och om han hade sitt pass.

Handläggaren Kamal Saeed vid Migrationsverket skickade ett mejl från sin personliga mejladress den 17 februari 2018 till adressen ”UTL Stockholm” (Polismyndighetens mejladress […]). Kopia skickades även till ”GB-Göteborg-Förvarsenhet”. I mejlet upplystes om att den förvarstagne inte hade något särskilt önskemål om biträde. Det mejlet vidarebefordrades från ”UTL Stockholm” till AA:s polisen.se-adress på morgonen den 19 februari 2018.

Den 19 februari kl. 12.50 skickade handläggaren BB, från sin personliga mejladress vid Migrationsverket, ett mejl med en bifogad passkopia avseende den förvarstagne. Även det mejlet skickades till adressen ”UTL Stockholm” och det vidarebefordrades kl. 13.12 till AA:s polisen.se-adress. Det mejlet inkom således till Polismyndigheten bara några timmar före det att AA skickade ett mejl med beslutet om att förvarsbeslutet hävts och därtill hörande handlingar direkt till BB:s personliga mejladress vid Migrationsverket.

Polismyndigheten noterar att det i Migrationsverkets beslut och BB:s tjänsteanteckning anges att det aktuella mejlet från AA skickades/inkom kl. 15.47. I den kopia som Polismyndigheten har av mejlet anges dock att det skickades kl. 15.57. [– – –]

AA följde upp sitt mejl genom att kontakta förvaret per telefon. Hon fick då instruktionen att mejla det hävda förvarsbeslutet till förvarets gruppbrevlåda, vilket hon gjorde. Denna uppgift bekräftas av Migrationsverkets beslut och BB tjänsteanteckning av vilka också framgår att mejlet skickats till gruppbrevlådan ”GB-Göteborg-Förvarsenhet” kl. 16.02 den aktuella dagen.

AA har upplyst om att det var svårt att komma i kontakt med förvaret per telefon och fax. Då hon och BB nyligen hade haft mejlkontakt med varandra skickade hon uppgiften om det hävda förvarsbeslutet till BB.

Den rutin som tillämpas för kontakt med Migrationsverket när ett beslut om förvar hävts innebär enligt AA att uppgift om att förvarsbeslutet hävts stämplas på den aktuella handlingen som sedan skickas per telefax direkt till berörd förvarsenhet vid Migrationsverket. AA brukar vanligtvis inte kontrollringa till förvaret. Hon utgår från att meddelandet har levererats om sändningskvittot

AA har vidare uppgett att det kan vara svårt för handläggarna i Stockholm att ha en kontinuerlig kontakt med personalen vid Migrationsverkets förvar ute i landet. Det gäller bl.a. förvaren i Göteborg och Malmö. På senare tid har hon ibland scannat in dokument och mejlat dessa till förvarsenheterna. Hon efterfrågar mer enhetliga mejladresser till de olika förvaren.

Polismyndigheten redovisade följande bedömning.

AA har visserligen avvikit från de rutiner som normalt tillämpas genom att mejla det hävda förvarsbeslutet direkt till en enskild handläggare vid Migrationsverket. Utifrån omständigheterna i ärendet, särskilt med beaktande av att AA kontrollringde och några minuter senare också skickade handlingarna till anvisad gruppbrevlåda vid förvaret, finns det emellertid inte skäl att ifrågasätta handläggningen vid Polismyndigheten.

I ett kompletterande yttrande lämnade Polismyndigheten följande redogörelse för myndighetens rutiner för kontakt med Migrationsverket när ett beslut om förvar har hävts.

Polismyndigheten tillämpar den rutin som beskrivs i Migrationsverkets yttrande till JO [...]. Rutinen är etablerad och den efterföljs. Den finns emellertid inte nedtecknad, varken nationellt eller regionalt.

Det finns idag inte något styrdokument som reglerar hanteringen när ett beslut om förvar hävts. Polismyndigheten och Migrationsverket arbetar för närvarande med att uppdatera en övergripande riktlinje avseende ansvarsfördelningen mellan myndigheterna vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut samt förvar. Avsikten är att den riktlinjen även ska omfatta en beskrivning av Polismyndighetens och Migrationsverkets handläggningsrutiner när ett beslut om förvar hävts.

Om det beslutas att en person som är förvarstagen inte längre ska hållas i förvar, ska han eller hon omedelbart försättas på fri fot. Av utredningen framgår att en person, till följd av att Migrationsverket inte uppmärksammat ett beslut från Polismyndigheten om att han inte längre skulle hållas i förvar, varit frihetsberövad i närmare två dygn utan laglig grund. Det är helt oacceptabelt.

Det är grundläggande för den enskildes rättssäkerhet att frihetsberövanden och andra tvångsmedel mot honom eller henne används på ett korrekt sätt. Myndigheter som hanterar tvångsmedel måste därför ha väl fungerande rutiner för detta. Utredningen i ärendet visar att Polismyndigheten och Migrationsverket saknat dokumenterade rutiner i viktiga avseenden som rör hanteringen av frihetsberövade personer. Jag behandlar dessa brister hos myndigheterna var för sig.

Polismyndigheten

När det gäller Polismyndighetens rutiner för kontakt med Migrationsverket konstaterar jag att Polismyndigheten uppgett att rutinen varit att ett mejl med beslutet ska skickas till en gruppbrevlåda på förvarsenheten och att

Det framgår av utredningen att AA uppfattat rutinen på ett annat sätt. Hon har uppgett att hon normalt skickade beslut per fax och vanligtvis inte kontrollringde till förvarsenheterna. Om hon fick ett sändningskvitto med ”OK” förutsatte hon att faxet kommit fram.

Det är inte godtagbart att rutiner som avser att säkerställa verkställigheten av beslut om att någon inte längre ska vara frihetsberövad inte finns dokumenterade och att Polismyndigheten uppenbarligen inte säkerställt att alla tjänstemän som ska tillämpa rutinerna känner till dem. Polismyndigheten ska kritiseras för detta.

Migrationsverket

Migrationsverkets rutiner

När det gäller Migrationsverkets rutiner konstaterar jag att verket har en dokumenterad rutin för kontakterna mellan den som fattat beslutet och förvarsenheten endast för verkets egna beslut om att en person inte längre ska hållas i förvar. Någon rutin för motsvarande beslut från Polismyndigheten har inte funnits dokumenterad. När det gäller den fortsatta handläggningen vid verket av beslut om att någon ska friges ur ett förvar är endast vissa rutiner dokumenterade. Frånvaron av dokumenterade rutiner i dessa viktiga avseenden är naturligtvis en brist.

Migrationsverket har anfört att det är den teamledare som är i tjänst som ansvarar för att omgående ge en handläggare i uppgift att skyndsamt vidta nödvändiga handläggningsåtgärder och verkställa ett beslut om att en förvarstagen ska friges. Detta framgår dock inte av någon dokumenterad rutin. De dokumenterade rutiner som verket har hänvisat till i denna del berör främst vilka registreringar som ska göras i verkets datorsystem, hur ett utskrivningssamtal ska hållas och vad som ska hända med den förvarstagnes identitetshandlingar.

Såvitt framgår av verkets yttrande finns inga dokumenterade rutiner för vilka handläggningsåtgärder som ska vidtas för att säkerställa att den förvarstagne friges, för vem som ansvarar för att åtgärderna blir vidtagna eller för hur beslutet i övrigt rent praktiskt ska verkställas. Som jag nämnt är det inte godtagbart att rutiner som avser verkställighet av beslut om att någon inte längre ska vara frihetsberövad inte finns dokumenterade. Det bör tydligt framgå av den dokumenterade rutinen vem som ska göra vad för att verkställa beslutet.

Jag ser positivt på att den aktuella förvarsenheten har sett över sina rutiner för hantering av e-postmeddelanden. Jag anser dock att rutinerna behöver skärpas ytterligare. Enligt min mening bör rutinerna innebära att den som tar emot ett mejl som kräver en omedelbar åtgärd ska säkerställa att den som ansvarar för åtgärden genast får kännedom om innehållet i mejlet. Mejlet ska normalt också

Jag är mycket kritisk till att Migrationsverkets rutiner för handläggningen när ett beslut om ur förvar fattats var bristfälliga och dessutom otillräckligt dokumenterade.

Hanteringen av mejlet med beslutet om att den förvarstagne skulle friges

Det står genom utredningen klart att mejlet med beslutet om ur förvar kom in till förvarsenhetens gruppbrevlåda vid 16-tiden den 19 februari 2018. Mejlet hade föregåtts av att AA ringt till ett telefonnummer vid förvarsenheten som användes av jourhavande teamledare och talat med en person där. AA berättade för den hon talade med att hon hade mejlat ett beslut om att den förvarstagne skulle friges. Hon uppmanades då att mejla beslutet även till gruppbrevlådan. Eftersom en förvarstagen omedelbart ska försättas på fri fot när ett beslut om förvar hävs borde en tjänsteanteckning över samtalet ha gjorts i direkt anslutning till detta och åtgärder genast ha vidtagits för att kunna verkställa beslutet.

Det har genom utredningen här inte kunnat klarläggas vem på förvaret som tog emot telefonsamtalet från AA. Det har inte heller kunnat klarläggas om den personen vidtog några åtgärder med anledning av samtalet. Mejlet med beslutet i gruppbrevlådan markerades som åtgärdat, vilket enligt uppgifter från Migrationsverkets funktion för tillsyn betyder att ärendet är omhändertaget och att berörd person har blivit frigiven. Den förvarstagne frigavs dock inte förrän efter nästan två dygn. Som jag uppfattar utredningen från Migrationsverkets funktion för tillsyn har det inte varit möjligt att få någon klarhet i vem som brustit i sina skyldigheter att agera med anledning av mejlet med beslutet, och jag har bedömt att det inte är möjligt att utreda den frågan ytterligare.

Jag är mycket kritisk till att Migrationsverket inte vidtog åtgärder som ledde till att den förvarstagne frigavs förrän nästan två dygn efter att Polismyndigheten meddelat verket att han skulle friges. Migrationsverket förtjänar allvarlig kritik för det inträffade.

Migrationsverkets hantering av mejl och bevakning av e-postbrevlådor

Det står klart att det mejl med beslutet som AA skickade till gruppbrevlådan inte diariefördes i anslutning till att det kom in och att det senare raderades. Beslutet om ur förvar diariefördes först den 21 februari 2018, efter att BB uppmärksammat mejlet från AA i sin personliga e-postbrevlåda. Det har inte kunnat klarläggas vem som raderade mejlet som skickades till gruppbrevlådan.

En handling ska som huvudregel diarieföras så snart den kommer in till myndigheten (se 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen ). JO har uttalat att det ligger i sakens natur att handlingen ska registreras så snart det är praktiskt

JO har vid flera tillfällen uttalat att en myndighet måste ha tillgång till en tjänstemans e-postmeddelanden även när han eller hon är frånvarande och att en frånvarande tjänstemans e-postbrevlåda måste bevakas (se bl.a. JO 2002/03 s. 497, dnr 2668-2000 , och JO:s beslut den 15 oktober 2018, dnr 3372-2017 ). JO har också uttalat att det måste finnas en fungerande bevakning av de digitala kommunikationssätt som är i bruk och som myndigheten ansvarar för (se JO:s beslut den 10 juni 2019, dnr 445-2019 ).

Av verkets e-postpolicy framgår – utöver det som verket i sitt yttrande har beskrivit om att en frånvarande tjänstemans e-post ska kunna läsas av en annan tjänsteman – att respektive handläggare ska ombesörja att ärendeanknutna handlingar registreras i den centrala utlänningsdatabasen samma dag som de kommer in. Det framgår av utredningen att BB:s e-postbrevlåda inte bevakades och att mejl som skickats dit inte diariefördes under den tid han inte var i tjänst.

Jag utgår från att verket ordnar sin verksamhet så att den stämmer överens med det som JO tidigare uttalat och verkets egna riktlinjer när det gäller bevakning av personliga e-postbrevlådor.

Ärendet avslutas.