JO dnr 157-2005

Vid JO Berggrens inspektion av Länsstyrelsen i Kronobergs län den 26–28 oktober 2004 granskades ärenden vid bl.a. lantbruks- och veterinärenheten. Vid granskningen och vid samtal med byggnadskonsulenten AA, som handlägger ärenden om förprövning av djurstallar framkom bl.a. följande. Han hjälpte i många fall djurhållarna med att upprätta ansökan, och han hjälpte även till med att upprätta ritningar i ärendena. AA är föredragande i denna typ av ärenden. Beslut i ärendena fattas av länsveterinären.

Sedan inspektionen avslutats inledde JO Berggren ett initiativärende mot länsstyrelsen och anmodade länsstyrelsen att göra en utredning och yttra sig rörande handläggningen av ärenden om förprövning av djurstallar. Av yttrandet skulle bl.a. framgå länsstyrelsens syn på hur långt myndighetens serviceskyldighet sträcker sig då det gäller att vara behjälplig med att upprätta ansökningar och ritningar. Vidare skulle länsstyrelsen ge sin bedömning av hur medverkan vid upprättande av ansökan i ett förprövningsärende, t.ex. genom framställning av ritningar, förhåller sig till förvaltningslagens jävsregler.

Efter remiss anförde länsstyrelsen (genom landshövdingen BB och länsrådet CC) i huvudsak följande.

Serviceskyldighet Enligt länsstyrelsens egen servicepolicy har länsstyrelsen ”alltid strävat efter att arbeta så snabbt, enkelt och rättssäkert som möjligt och samtidigt upprätthålla en hög servicenivå”. Vidare sägs ”att i enkla ärenden kan även en ansökan göras per telefon eller framföras muntligt vid besök på länsstyrelsen. Komplettering kan ofta ordnas per telefon. Enligt 4 § förvaltningslagen (FL) skall myndighet vägleda den enskilde, om det behövs för att han/hon skall kunna ta till vara sin rätt”.

Utifrån ovanstående allmänna servicepolicy anser länsstyrelsen att serviceskyldigheten i förprövningsärenden bör omfatta åtminstone följande

Jävsfrågan

De jävsregler som länsstyrelsen har funnit tillämpliga i förprövningsärendena är 11 § 1 st 4 förvaltningslagen (1986:223) jämfört med 2 st samma paragraf. Den som skall handlägga ett ärende är jävig om han mot ersättning biträtt någon i saken. Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse.

Det förekommer att länsstyrelsen lämnar hjälp utöver sin serviceskyldighet till medborgare som önskar utföra förprövningspliktiga åtgärder på sina stallbyggnader. Det kan ske på olika sätt. Vanligast är att länsstyrelsen biträder med upprättande av enklare ritningar och skisser erforderliga för prövningsförfarandet. Två situationer kan få utgöra exempel.

Djurhållaren har en långtgående idé om hur han vill ha stallbyggnaden. Han kommer med en enkel skiss gjord på fri hand, kanske inte helt skalenlig. Byggnadskonsulenten har ofta i dessa fall hjälpt sökanden med att göra en professionell ritning efter sökandens anvisningar. Länsstyrelsen har fakturerat sökanden för den tid som framställandet av ritningen har tagit.

Djurhållaren har en vag idé om hur han vill ha stallbyggnaden och önskar mer långtgående råd av byggnadskonsulenten. Konsulenten besöker sökanden och diskuterar möjliga lösningar på plats. Vid efterföljande möte, oftast på länsstyrelsen, diskuterar man olika lösningar och kommer fram till hur sökanden vill göra. Byggnadskonsulenten gör därefter en professionell ritning enligt den modell man har kommit överens om. Länsstyrelsen har fakturerat sökanden för den tid som åtgått för arbete utöver den egentliga förprövningen.

Kronobergs län är ett jämförelsevis litet län med en liten lantbruksenhet. Det är inte möjligt att separera personalen fullständigt i olika frågor. Byggnadskonsulenten medverkar även i KULM-programmet med utbildning av lantbrukare i t.ex. utformande av djurvänliga byggnader. Även vid handläggningen av investeringsstöd har byggnadskonsulenten en viktig roll.

Lantbruks- och veterinärenheten har sedan en tid en ytterligare tjänsteman med viss byggnadsteknisk bakgrund anställd som i allt större utsträckning upprättar de enklare ritningar som krävs i förprövningsärendena. Denna ”infasning” sker i samråd med byggnadskonsulenten och länsveterinären. Väl värt att notera är att länsstyrelsen inte är behjälplig med fullständiga bygghandlingar, endast de handlingar som behövs inom förprövningen.

Byggnadskonsulenten har i de båda typfallen ovan och visserligen mot ersättning biträtt sökanden i saken men länsstyrelsen anser att frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse i dessa fall. Förprövning enligt djurskyddsförordningen innebär att länsstyrelsen kontrollerar om den förprövningspliktiga åtgärden står i överensstämmelse med djurskyddslagstiftningen. Djurskyddslagens regler är av minimikaraktär. Detta innebär att om sökanden och byggnadskonsulenten är överens om lösningar som innebär ett djurskydd utöver lagkraven, vilket ofta är förhållandet i förevarande fall, så är detta enbart av godo och helt i djurskyddslagens anda.

Byggnadskonsulenten pekar i sin rådgivning på olika lösningar och kan sedan rekommendera den ena före den andra av olika sakskäl. Det förekommer aldrig någon rådgivning som sätter ett fabrikat framför ett annat inom de olika typlösningarna.

Åberopande ovanstående redovisning av de faktiska förhållandena i samband med förprövningsärenden anser länsstyrelsen att handläggningen inte kommer i konflikt med förvaltningslagens jävsregler. Länsstyrelsen, genom beslutande länsveterinär, har att göra prövningen utifrån ett strikt regelsystem, där också frågan om eventuell opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse.

Till yttrandet var fogat en skrivelse med länsstyrelsens informationspolicy.

I beslut den 1 juni 2006 anförde JO Berggren följande.

– – –

I djurskyddsförordningen (1988:539) finns bestämmelser om bl.a. förprövning av djurstallar. Enligt 5 § får inte stall och andra förvaringsutrymmen för vissa djur uppföras, byggas till eller byggas om utan att stallen eller förvaringsutrymmena på förhand har godkänts från djurskydds- och djurhälsosynpunkt. Frågor om förhandsgodkännande prövas av länsstyrelsen, 6 §. Länsstyrelsens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, 38 § djurskyddslagen (1988:534) .

I 11 och 12 §§ förvaltningslagen finns bestämmelser om jäv. Den som är jävig får, i normalfallet, inte handlägga ärendet.

De jävsgrunder som kan komma i fråga i det nu aktuella ärendet återfinns i 11 § första stycket punkterna 4 och 5. Enligt fjärde punkten är den som skall handlägga ett ärende jävig om han har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken, och enligt femte punkten kan jäv föreligga om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till handläggarens opartiskhet i ärendet. Enligt 11 § andra stycket bortses från jäv när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse.

Jävsreglerna omfattar inte bara den som skall besluta i ett ärende. Även den som bereder ett ärende eller föredrar ett ärende inför beslut omfattas av reglerna.

Av utredningen har kommit fram att en tjänsteman vid länsstyrelsen i vissa fall är behjälplig vid upprättandet av ansökningar i förprövningsärenden. Hjälpen får anses vara mer omfattande än vad som ryms inom begreppen rådgivning och service. En sådan omfattande medverkan t.ex. genom framställning av ritningar, grundar jäv avseende ärendets handläggning hos länsstyrelsen.

Länsstyrelsen synes också mena att jävsreglerna kan vara tillämpliga, men hänvisar till 11 § andra stycket och gör gällande att frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse i dessa fall.

Bestämmelsen i 11 § andra stycket kan tillämpas då det rör sig om ärenden som är helt rutinbetonade och inte kräver några överväganden av den art att fråga om partiskhet eller opartiskhet kan uppkomma. Om ärendet i något hänseende är kontroversiellt, erbjuder alternativa lösningar eller kräver mera djupgående överväganden, måste jävsgrunderna uppmärksammas (se Bohlin & Warnling-Nerep, Förvaltningsrättens grunder, 2004, s. 144).

Länsstyrelsens handläggning av förprövningsärenden kan inte anses vara av sådan rutinartad beskaffenhet att bestämmelsen i 11 § andra stycket är tillämplig. Handläggningen har därför enligt min mening stått i strid med jävsreglerna.

Det är angeläget att länsstyrelsen organiserar sin verksamhet så att länsstyrelsens opartiskhet i myndighetsfunktionen inte sätts i fråga.

– – –