JO dnr 1663-2002

I en anmälan (dnr 432-2002) till JO framförde kriminalinspektören AA klagomål mot Polismyndigheten i Stockholms län. Han ifrågasatte polismyndighetens beslut att inte inleda förundersökning i ett antal ärenden och begärde att JO skulle granska handläggningen i dessa ärenden.

Sedan viss utredning verkställts i ärendet beslutade chefsJO Eklundh den 9 april 2002 att med stöd av 18 § lagen ( 1986:765 ) med instruktion för Riksdagens ombudsmän överlämna ärendet till Åklagarmyndigheten i Stockholm för handläggning, varvid JO:s ärende dnr 432-2002 avslutades. Samtidigt begärde han att få ta del av åklagarens beslut och eventuella utredning i ärendet.

Den 25 april 2002 beslutade vice chefsåklagaren BB att inte inleda förundersökning med motiveringen att det saknades anledning att anta att någon enskild befattningshavare begått brott som hör under allmänt åtal. I enlighet med chefsJO Eklundhs begäran överlämnades beslutet i ärendet.

Mot bakgrund av vad som hade kommit fram under handläggningen av ärendet dnr 432-2002 beslutade chefsJO Eklundh den 6 maj 2002 att ta upp saken till utredning som ett initiativärende.

Vid granskningen av de till AA:s JO-anmälan fogade polisanmälningarna framkom bl.a. följande.

K8075-02: Anmälan om försök till bedrägeri gjordes den 10 januari 2002. Enligt uppgift i anmälan hade en okänd gärningsman, med hjälp av målsägandens tidigare stulna körkort (hänvisning gjordes till ärende K6102-02), sökt kredit hos Handelsbanken Finans till ett värde av 25 000 kronor. Gärningsmannen hade även sökt kredit hos Tele2 på en okänd summa. Samma dag som anmälan gjordes beslutade polisinspektören CC att inte inleda förundersökning.

K15411-02: Anmälan om bedrägeri gjordes den 17 januari 2002. Enligt uppgift i anmälan hade ett bolag beställt en dator för 31 371 kronor exklusive moms från ett

K25926-02: Anmälan om försök till bedrägeri och urkundsförfalskning gjordes den 30 januari 2002. Enligt uppgift i anmälan från Handelsbanken Finans hade en okänd gärningsman ansökt om en kontokredit på 15 000 kronor för inköp av varor och därvid utgett sig för att vara en viss namngiven person. Gärningsmannen hade legitimerat sig på okänt sätt. Krediten hade inte beviljats. Samma dag beslutade polisinspektören EE att inte inleda förundersökning.

K26269-02: Anmälan om urkundsförfalskning gjordes den 30 januari 2002. Enligt uppgift i anmälan hade anmälaren hittat en låneansökan i sin brevlåda. Den var inte frankerad och hade returnerats till hennes adress. På låneansökan stod anmälarens namn, personnummer och adress, och den var ifylld med ett lånebelopp på 20 000 kronor. Ansökan var också undertecknad med anmälarens namn, men namnteckningen var inte lik hennes egen namnteckning. I anmälan noterades vidare att anmälaren hade kvar låneansökningsblanketten hemma. Samma dag beslutade polisinspektören FF att inte inleda förundersökning.

Vid ett förhör med AA, som tjänstgör vid länskriminalen, framkom i huvudsak följande. Han har arbetat som polis sedan år 1961 och har sedan 1973/1974 i huvudsak sysslat med bedrägeriärenden. Det har mest varit fråga om bedrägerier mot post- och bankinrättningar och under de senaste fyra fem åren post- och bankbedrägerier som genomförts med hjälp av falska legitimationer. Han har även haft många utredningar som gällt att man ansökt om lån och krediter i någon annans namn och då ofta med hjälp av falska identitetskort. Han anser därför att han har ganska stor erfarenhet av bedrägeriärenden. Eftersom det är en liten grupp på länskriminalen som arbetar med den här typen av brott, är man intresserad av att få veta om det i länet finns bedrägerianmälningar som har samband med det som man själv arbetar med. Av den anledningen brukar de som sysslar med dessa ärenden i stort sett dagligen titta i RAR-systemet. AA ser således ganska många bedrägerianmälningar – i stort sett alla som görs i länet – och vad som händer med dem. Det har visat sig att den här typen av ärenden mer och mer tenderar att skrivas av med olika beslutsmotiveringar. Antingen inleds inte förundersökning eller också skrivs ärendena av på ett tidigt stadium som ”ej spaningsresultat” eller ”spaningsuppslag saknas”. Anmälningarna kommer ofta inte ens till någon bedrägerihandläggare utan går direkt från den person som beslutar om avskrivningen ner till arkivering. – I de här aktuella ärendena har förundersökning inte inletts med motiveringarna ”spaningsuppslag saknas” och ”brottet går uppenbart ej att utreda”. AA anser emellertid att det borde ha vidtagits utredningsåtgärder i ärendena.

Polismyndigheten (länspolismästaren GG) kom in med ett remissvar och en utredning. Till detta hade fogats yttranden från polismästaren HH, Nacka polismästardistrikt ( här utelämnat ), från polismästaren JJ, Roslagens polismästardistrikt, som i sin tur hänvisade till ett yttrande från chefen för polisens anmälningscentral, kommissarien KK ( här utelämnat ), och från tf. polismästaren LL, Södertörns polismästardistrikt ( här utelämnat ).

Under utredningen hade förhör hållits med beslutsfattarna i de fyra ärendena, polisinspektörerna CC, EE, FF och DD, varvid bl.a. följande framkom.

CC : Han började på Polishögskolan 1980 och kom till Nacka polismästardistrikt 1981. Därefter har han i stort sett hela tiden tjänstgjort på utryckningsavdelningen. Under sommarmånaderna från 1996 arbetade han emellertid från och till som förundersökningsledare. Den 1 januari 2002 fick han tjänst som stationsbefäl. Han genomgick 1998 eller 1999 en tvådagarskurs i förundersökningsledning. Han anser sig inte fullt ut behärska reglerna kring förundersökningsförfarandet, och han har mycket liten erfarenhet av bedrägeribrott. Han tror att det är vanligt förekommande att bedrägerianmälningar direktavskrivs. Vad gäller stationsbefälen tror han att detta beror på brist på utbildning och tid. – Han minns inte ärendet K8075-02 (CC bereddes här tillfälle att läsa de aktuella handlingarna; JO:s anmärkning). Han tror att han gick in och tittade på hänvisningen till det andra ärendet (K6102-02). Han gjorde sedan bedömningen att spaningsuppslag saknades och beslutade därför att förundersökning inte skulle inledas. Inga utredningsåtgärder vidtogs i ärendet. Han tror inte att det är han som granskat tilläggsanmälan i K6102-02. Om han hade sett den skulle den ha föranlett vissa utredningsåtgärder. Att han inte vidtog några andra åtgärder beror troligen på tidsbrist. Det förhållandet att polisens resurser inte räcker till för att utreda alla brott påverkade hans bedömning.

DD : Han började vid polisen 1965 och har bl.a. tjänstgjort på ordnings-, trafik- och spaningsavdelningarna. Han har erfarenhet som förundersökningsledare och har bl.a. varit chef för olika utredningsrotlar samt handlagt bedrägeriärenden under flera år. Han har genomgått kommissarieutbildning på polisskolan och anser sig behärska regelverket rörande förundersökning. Nu arbetar han som granskare i polisens anmälningscentral. Anmälningarna tas upp på öarna Arholma, Ornö och Sandhamn. Varje dag tjänstgör två eller tre granskare i anmälningscentralen. I februari 2002 handlade de 34 procent av alla upptagna anmälningar i Stockholms län, dvs. 28 300 anmälningar. Detta innebar att granskarna i snitt hade tre minuter på sig att ta ställning till en anmälan. – I ärendet K15411-02 såg han endast grundanmälan. Han tog däremot inte del av de bifogade handlingarna. Det måste ha gjorts en feltryckning i datorn. Ärendet skulle ha skickats till Stockholm så att man där kunde ta del av handlingarna i ärendet. Anmälan är avskriven med att ”spaningsuppslag saknas”. Det är en ”klyscha” man har när man skriver av anmälningar. Nu är det sagt att man inte får använda denna motivering, utan att man skall redogöra varför man skriver av ärendet.

FF : Han började polisskolan 1967 och fick tjänst i Norrtälje påföljande år. Han hade i huvudsak yttre tjänst fram till 1995 då han blev stationsbefäl. Den 1 september 2001 blev han förundersökningsledare i länets anmälningscentral. Han har arbetat som förundersökningsledare sedan 1995. Han har genomgått någon eller några kortare kurser i förundersökningsledning, och han anser sig behärska regelverket rörande förundersökning. Han har ingen erfarenhet av bedrägeriutredningar. Man skriver av en enorm mängd bedrägeriärenden. Telefonkatalogsbedrägerierna lämnar man som regel öppna till samordningen. I fråga om kontokortsbedrägerierna finns det däremot inte någonting att ta på, och de skrivs därför av. Det förhållandet att polisens resurser inte räcker till för att utreda alla brott skall inte påverka honom i hans roll som förundersökningsledare men ligger kanske lite i bakgrunden i alla fall. – När det gäller handläggningen av ärendet K26269-02 kan det vara så att han av ren slentrian tryckte in fel kod och att förundersökning därför inte inleddes med motiveringen ”spaningsuppslag saknas”. Han kan inte förklara handläggningen på annat sätt. Han vidtog inte några utredningsåtgärder i ärendet.

GG

Rättslig reglering

Enligt 23 kap. 1 § rättegångsbalken (RB) skall förundersökning inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Förundersökning behöver dock inte inledas, om det är uppenbart att brottet inte går att utreda.

Rikspolisstyrelsen har i samråd med Riksåklagaren meddelat föreskrifter och allmänna råd om ledningen av förundersökning i brottmål (FAP 403-5). Som ett allmänt uttalande sägs här att det är av stor vikt att förundersökningsledarskapet, inom de ramar som gäller enligt RB, fördelas så att de gemensamma resurserna används på bästa sätt samtidigt som de givna kraven på rättssäkerhet aldrig efterges. Vid avgörande i det enskilda fallet av vem som skall vara förundersökningsledare bör sålunda kraven på effektivitet, rationalitet och rättssäkerhet tillgodoses på bästa sätt.

Polismyndigheten har vissa s.k. granskare av anmälningar. Dessa granskare har delegation att vara förundersökningsledare och fattar alltså beslut om förundersökning skall inledas eller inte. Granskaren kan också välja att skicka anmälningen vidare till handläggande enhet inom myndigheten utan beslut om att inleda förundersökning eller inte. Ett fattat beslut om att förundersökning inte skall inledas kan vid ett senare tillfälle upphävas genom ett beslut om "återupptagande" av ärendet, dvs. genom ett beslut om att inleda förundersökning. Detta förhållande kan föranledas av att ej tidigare kända omständigheter tillförts det avskrivna ärendet.

Bedömning

Vid en bedömning av ärendet K8075-02, gällande försök till bedrägeri, som handlagts av Nackapolisen, kan polismyndigheten konstatera att förundersökningsledaren under utredningen uppgett att han inte kommer ihåg just detta ärende, men att han om han sett den tilläggsanmälan, K6102-02, som senare gjordes möjligen skulle ha fattat ett annat beslut. Av förhöret med förundersökningsledaren framgår även att hans förundersökningsledarutbildning endast bestått i en kurs om två dagar. Myndigheten kommer att inventera behovet av att ge förundersökningsledarna ytterligare utbildning så att de känner sig säkra i de bedömningar som skall göras.

När det gäller ärendet K25926-02, gällande försök till bedrägeri samt urkundsförfalskning, som handlagts av Södertörnspolisen kan myndigheten konstatera att förundersökningsledaren uppgett att han gjort bedömningen att det inte fanns någonting att arbeta vidare på och därför valt att direkt skriva av ärendet. Myndigheten vill dock påpeka vikten av att vissa förstahandsåtgärder vidtas av förundersökningsledaren i fall där anmälan kan behöva kompletteras. I detta fall hade t.ex. ett underlag i form av kontokortsansökan kunnat begäras in, kontakt med den aktuella firman för beskrivning av gärningsmannen hade kunnat göras.

I ärendet 26269-02, gällande urkundsförfalskning, som handlagts av Roslagspolisen, har förundersökningsledaren uppgett att han uppenbarligen tryckt på fel knapp när anmälan kommit upp på dataskärmen. Förundersökningsledaren har, när han tittat på anmälan igen, uppgett att hans bedömning är att det fanns tillräckliga uppgifter för att inleda förundersökning. För att direktavskriva ett ärende behöver han inte skriva detta uttryckligen i systemet, utan trycker endast siffran 1 på sitt tangentbord. Myndighetens bedömning är att, om det rört sig om en feltryckning det funnits möjlighet för samordningsfunktionen att återuppta ärendet om man gjort en annan bedömning än granskaren.

När det slutligen gäller ärendet K15411-02, som handlagts av Roslagspolisen, är myndighetens bedömning att förundersökningsledaren upplever sig ha stått under stark press. Antalet anmälningar som varje dag kommer in till myndigheten är mycket stort. Dessutom framkommer det att ansvarsfördelningen mellan den som granskar anmälan och samordningsfunktionen inte uppfattas som helt klarlagd. Polismyndigheten kommer att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan dessa funktioner.

Som chef för polismyndigheten i Stockholm kan jag konstatera att vi med mer utbildning och klarare ansvarsfördelning kan nå en bit på väg för att undvika att hamna i liknande situationer som de som omfattas av detta ärende. Som jag har beskrivit tidigare är sådana åtgärder redan planerade.

Enligt min mening är den i särklass främsta orsaken till att det blir fel i handläggningen av anmälningar dock varken brist på utbildning eller avsaknad av en klar ansvarsfördelning. I stället är det rent krasst en fråga om resurser. Jag konstaterar i det sammanhanget att det är en grannlaga uppgift att fördela de knappa resurser som polismyndigheten har tilldelats. I dag understiger exempelvis antalet poliser den nivå som jag som myndighetschef ansett nödvändig för att nöjaktigt klara myndighetens uppdrag.

I ett beslut den 27 mars 2003 anförde chefsJO Eklundh följande.

De grundläggande reglerna om förundersökning finns i 23 kap. rättegångsbalken (RB) och förundersökningskungörelsen (1947:948) . Förundersökning skall enligt 23 kap. 1 § första stycket RB inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Undantag härifrån görs i fråga om brott som uppenbart inte går att utreda ( 23 kap. 1 § andra stycket RB ) samt för de situationer som avses med reglerna om s.k. förundersökningsbegränsning ( 23 kap. 4 a § andra stycket RB ).

För förundersökningar gäller enligt 23 kap. 4 § RB en objektivitetsprincip. Kravet på objektivitet gäller självfallet också i ställningstagandet om förundersökning skall inledas eller ej.

Tröskeln för att inleda förundersökning har satts lågt. Det räcker med att det förekommer anledning till misstanke om brott. En förundersökning kan således inledas på mycket vaga misstankar så snart dessa avser något som kan vara ett brott (JO 1953 s. 107). Misstanken måste visserligen avse en konkret brottslig gärning men det är inte nödvändigt att man känner till brottets alla detaljer och inte heller exakt när och var det har förövats (Ekelöf, SvJT 1982 s. 658).

I samtliga här aktuella ärenden har polismyndigheten beslutat att förundersökning inte skulle inledas. Ärendena har med andra ord avskrivits direkt utan att polisen vidtagit några utredningsåtgärder. I det följande redovisar jag först min bedömning av handläggningen av respektive ärende. Jag framför därefter avslutningsvis vissa allmänna synpunkter på hanteringen av brottsanmälningar som kommer in till polisen.

K8075-02

Av utredningen framgår att det i anmälan gjordes en hänvisning till ett annat ärende men att CC troligen inte tog del av både anmälan och tilläggsanmälan i det ärendet, innan han beslutade att förundersökning inte skulle inledas. CC har anfört att tilläggsanmälan skulle ha föranlett vissa utredningsåtgärder om han hade sett den. HH har i sitt yttrande uttalat att CC borde ha uppmärksammat hänvisningen till det andra ärendet och inlett förundersökning för att därefter överföra anmälan till polismästardistriktets samordningscentral för ytterligare utredningsåtgärder. Jag delar denna uppfattning.

K15411-02

Av anmälan om bedrägeri framgick att det till den hade fogats vissa handlingar. DD beslutade emellertid att inte inleda förundersökning trots att han inte hade tagit del av dessa handlingar. Han har anfört att han måste ha gjort en feltryckning i

Det är en självklarhet att ett beslut i förundersökningsfrågan skall grundas på allt det material som finns i ärendet. Eftersom DD inte hade tillgång till de åberopade handlingarna borde han följaktligen inte ha tagit ställning i frågan utan antingen överlämnat ärendet till handläggande enhet eller infordrat de aktuella handlingarna.

K25926-02

EE har uppgett att han beslutade att inte inleda förundersökning med anledning av anmälan om försök till bedrägeri och urkundsförfalskning, eftersom han ansåg det vara utsiktslöst att vidta någon utredningsåtgärd. LL har i sitt yttrande uttalat att man, för att få fram ett bra underlag för utredning av brott av det här aktuella slaget, snabbt måste vidta vissa åtgärder när anmälan kommer in till polisen. I det här aktuella ärendet borde därför kontokortsansökan ha begärts in och vissa ytterligare utredningsåtgärder ha vidtagits, t.ex. en kontakt med firman i syfte att få en beskrivning av gärningsmannen. Polismyndigheten har för sin del framhållit vikten av att vissa förstahandsåtgärder vidtas av förundersökningsledaren i de fall där anmälan kan behöva kompletteras.

Som sagts i det föregående är tröskeln för att inleda förundersökning låg. Enligt min bedömning var uppgifterna i polisanmälan tillräckliga som grund för ett beslut att inleda förundersökning. Inom ramen för förundersökningen skulle polisen sedan ha vidtagit de utredningsåtgärder som omständigheterna kunde föranleda.

K26269-02

FF har som förklaring till att han beslutade att inte inleda förundersökning beträffande den aktuella anmälan om bedrägeri anfört att han av ren slentrian kan ha tryckt in fel kod och att förundersökning därför inte inleddes. KK har i sitt yttrande gett uttryck för uppfattningen att det med anledning av grundanmälans innehåll inte kan anses uppenbart att ett felaktigt beslut fattats; möjligen skulle innehållet ha kunnat ge anledning till en förnyad kontakt med målsäganden för komplettering av dennes uppgifter. Polismyndigheten har anfört att det, om det rörde sig om en feltryckning, fanns möjlighet för samordningsfunktionen att återuppta ärendet om man där hade gjort en annan bedömning än granskaren.

Enligt min bedömning var uppgifterna i polisanmälan tillräckliga som underlag för ett beslut att inleda förundersökning. Ärendet borde därför inte ha avskrivits på det sätt som skedde.

Som framgår av redogörelsen i det föregående finns det anledning att kritisera handläggningen av de fyra bedrägeriärenden som granskats. Det är uppenbart att beslutsfattarna i dessa fall inte ägnat den tid åt respektive ärende som krävts för en omsorgsfull och noggrann bedömning av förundersökningsfrågan. Ärendena har i stället avskrivits direkt utan någon föregående analys av de omständigheter som framförts i polisanmälningarna. I något fall fattades avskrivningsbeslutet trots att beslutsfattaren inte hade tillgång till hela det föreliggande materialet.

Det kan naturligtvis inte godtas att anmälningar om brott handläggs på det sätt som nu har beskrivits. Eftersom min granskning avsett endast ett fåtal ärenden är det emellertid inte möjligt att utifrån dem dra några generella slutsatser om handläggningen av bedrägeriärenden vid polismyndigheten. De iakttagelser som jag nu har kunnat göra är emellertid anmärkningsvärda nog.

Det har sålunda upplysts att arbetet vid Stockholmspolisens anmälningscentral är organiserat på sådant sätt att beslutsfattarna inte kan ägna mer än i genomsnitt tre fyra minuter åt varje ärende. Det säger sig självt att det i många fall inte är möjligt att göra en tillräckligt omsorgsfull bedömning av om en brottsanmälan skall föranleda inledande av förundersökning eller ej, när handläggningen sker under en sådan tidspress. Brist på tid är vidare den mest sannolika förklaringen till att anmälningar på det sätt som har upplysts om under utredningen har kommit att bli avskrivna av misstag. Jag kan här också peka på vad som sägs i polismyndighetens yttrande om att den i särklass främsta anledningen till att det blir fel i handläggningen är brist på resurser.

Det finns anledning att se med särskild oro på vad några av de hörda polismännen har uppgett om att det förhållandet att polisens resurser inte räcker till för att utreda alla brott kanske i någon mån påverkar deras ställningstaganden i förundersökningsfrågan. Lagstiftarens utgångspunkt är att förundersökning i princip skall inledas i alla de fall där det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats, om det inte är uppenbart att brottet inte går att utreda. Det är således inte förenligt med gällande rätt att en polisman som har till uppgift att granska anmälningar och att ta ställning i förundersökningsfrågor därvid tar hänsyn till omfattningen av polisens utredningsresurser och låter ett beslut att direktavskriva ett ärende påverkas av en bedömning att man ändå inte kommer att ha tid att utreda ärendet. Om ett sådant förfarande sattes i system skulle detta uppenbarligen få förödande följder såväl för målsägandenas rättssäkerhet som för allmänhetens förtroende för polisen.

Som bekant har jag under senare år genomfört inspektioner av den brottsutredande verksamheten vid ett flertal polismyndigheter avseende den s.k.

Jag har vidare såväl i enskilda tillsynsärenden som vid de nyss nämnda inspektionerna stött på allvarliga kunskapsbrister på det rättsliga området och även på många håll kunnat iaktta brister vad gäller bevaknings- och prioriteringsrutiner. Av utredningen i det här aktuella ärendet framgår att den utbildning i förundersökningsledning som förekommit i vissa fall har varit helt otillräcklig och bestått endast i någon eller några kortare kurser. Ett par av de hörda polismännen har vidare upplyst att de helt saknar erfarenhet av utredning av bedrägeribrott.

Det är en självklarhet att en förundersökningsledare skall ha den utbildning och erfarenhet som krävs för att han skall kunna utföra sina arbetsuppgifter på ett korrekt och rättssäkert sätt och att det görs klart för varje befattningshavare vilket ansvar han har i den brottsutredande verksamheten. Mina iakttagelser i detta ärende ger mig anledning att återigen understryka vikten av att utredningspersonalen har den kunskap och erfarenhet som arbetsuppgiften kräver (jfr 3 kap. 6 § polisförordningen [1998:1558]). Polismyndigheten har i sitt yttrande anfört att den kommer att inventera behovet av att ge förundersökningsledarna ytterligare utbildning så att de känner sig säkra i de bedömningar som skall göras. Myndigheten har vidare förklarat att den har för avsikt att göra ansvarsfördelningen mellan olika befattningshavare tydligare.

Det kan sammanfattningsvis konstateras att det finns anledning att rikta allvarlig kritik mot polismyndigheten med anledning av vad som framkommit i detta ärende.

Jag vill avslutningsvis erinra om att justitieutskottet, med utgångspunkt i ett uttalande att det är av avgörande betydelse för medborgarnas förtroende för polisen och rättsväsendet att brottsanmälningar utreds så långt som möjligt, våren 2002 föreslog att Riksdagens revisorer skulle granska frågan i vilken omfattning och på vilka grunder polis och åklagare avskriver anmälda brott. I en förstudie (2002/03:2) ”Ta fast boven!? – polisens och åklagarnas avskrivningar av anmälda brott” konstaterade revisorerna bl.a. att låg kvalitet hos brottsutredningar och utdragna utredningsprocesser har bidragit till att polis och åklagare avskriver en betydande andel av de brott som anmäls. Den slutliga rapporten beräknas bli klar under våren 2003 (Riksdagens revisorer lade i juni 2003 fram sin rapport 2002/03:19 ”Polisens avskrivningar av brott”; JO:s anmärkning).