JO dnr 1754-2020

Den 24 februari 2020 beslutade den dåvarande generaldirektören för Kriminalvården att intagna i anstalter och häkten fr.o.m. den 29 februari 2020 inte längre skulle få ta emot andra pengar än sådana som betalas ut från Kriminalvården. Sedan slutet av februari 2020 har JO fått in ett stort antal anmälningar mot Kriminalvården med anledning av myndighetens beslut. Klagomålen rör dels beslutet i sig, dels de konsekvenser som beslutet får för intagna och deras anhöriga. I mars 2020 beslutade jag att inom ramen för ett initiativärende utreda Kriminalvårdens överväganden inför beslutet, det rättsliga stödet för åtgärden och beslutets konsekvenser för intagna (dnr 2585-2020). Utredningen pågår fortfarande.

I det här beslutet behandlas hur anstalten Kumla agerade när de intagna lade ned arbetet i protest mot Kriminalvårdens beslut om förbud mot insättningar av externa medel.

I tre anmälningar som kom in till JO under perioden den 28 februari–12 mars 2020 klagade AA bl.a. på de åtgärder som anstalten Kumla vidtagit med anledning av de intagnas protester mot beslutet att förbjuda mottagande av pengar. Han anförde i huvudsak följande.

Det första beslutet om placering i avskildhet fattades den 26 februari 2020. Som skäl till avskildhetsplaceringen angav anstalten att åtgärden skulle säkerställa ordningen och säkerheten i anstalten. Isoleringen hävdes den 2 mars 2020 eftersom det, enligt beslutet om hävning, varken förekommit eller planerades upplopp, skadegörelse eller olämpligt uppträdande.

Den 4 mars 2020 beslutade anstalten att på nytt isolera de intagna. I avskildhetsbeslutet anfördes att den tidigare avskildheten hade hävts för att anstalten ville se om de intagna tänkte arbeta och att protester förekom i fängelser över hela Sverige. Det fanns dock inte något samarbete eller informationsutbyte mellan intagna på olika avdelningar eller i olika fängelser, förutom möjligen i något enstaka undantagsfall.

När avskildheten hävdes den 6 mars 2020 tog Kriminalvården initiativ till dialog. Det genomfördes två möten med konstruktiva samtal i bra tonläge. Anstaltens representanter höll med om att det inte hade förekommit några misskötsamheter. Det andra mötet hölls den 9 mars 2020. Några minuter efter att mötet hade avslutats isolerades samtliga intagna på nytt. AA fick inte se avskildhetsbeslutet men fick muntligt beskedet att skälen till isoleringen var desamma som tidigare.

Han har bett om kopior av samtliga beslut, men anstalten har vägrat att ge honom det och han har endast tillåtits att läsa besluten i 30 sekunder.

AA bifogade en kopia av Kriminalvårdens informationsskrift till intagna i anstalt om den förändrade hanteringen av intagnas medel. Han uttryckte också sitt missnöje med Kriminalvårdens beslut att förbjuda insättning av externa medel till intagna.

Anstaltens beslut om att placera AA i avskildhet och att häva avskildhetsplaceringarna hämtades in och granskades. Därefter begärde JO att Kriminalvården skulle yttra sig över det som AA hade anfört. I remissvaret skulle Kriminalvården redogöra för hur anstalten Kumla under de aktuella tidsperioderna arbetat för att de intagna skulle kunna återgå i gemensamhet. Vidare skulle det framgå av yttrandet hur anstalten säkerställt de intagnas rätt att begära

Kriminalvårdens remissvar

I sitt remissvar anförde Kriminalvården, rättsenheten vid huvudkontoret, genom chefen för sektionen för verksjuridik följande:

Utredning

Uppgifter om sakförhållandena har hämtats in från region Mitt. Av utredningen framkommer i huvudsak följande.

Bakgrund De avskildhetsperioder som har varit aktuella i ärendet är den 26 februari 2020 till den 2 mars 2020, den 4 mars 2020 till den 6 mars 2020 och den 9 mars 2020 till den 13 mars 2020.

Den 24 februari 2020 beslutade Kriminalvården att myndigheten inte längre skulle ta emot pengar från externa parter för intagnas räkning. Intagna på häkten och anstalter runt om i landet uttryckte sitt ogillande genom olika missnöjesyttringar. Det förekom hot om upplopp, medvetna fel i arbetsdriften, försök att muta personal, hot eller våld mot personal och kollektiv arbetsvägran. Intagna skrev även brev till varandra för att uppmuntra till bl.a. kollektiv arbetsvägran. Med anledning av den uppkomna situationen beslutade anstalten Kumla att aktivera anstaltens incidentledningsgrupp den 26 februari 2020.

Avskildhetsperiod 1 Efter en inledande analys beslutade incidentledningsgruppen att de avdelningar där det förekom kollektiv arbetsvägran skulle avskiljas enligt 6 kap. 5 § fängelselagen (2010:610) , FäL. Därefter skedde ytterligare inhämtande av information för att uppdatera lägesbilden och få en klarare bild av problemet. Därefter ägde samordning rum för hantering av situationen på kort och lång sikt. När lägesbilden tillät det upphävdes avskildheterna och verksamheten återgick i normaldrift.

Hus D, där AA var och fortfarande är placerad, består av två plan och fyra bostadskorridorer med totalt 62 platser. Hela avdelningen deltog i protestaktionen. I bostadskorridoren där AA är placerad påbörjades en matstrejk den 24 februari 2020. Ansvarig chef för anstaltens kök och köksföreståndare gick ut och pratade med de intagna och stämningen på avdelningen blev bättre efter detta. De intagna på våningsplan 2 påbörjade sin kollektiva arbetsvägran den 24 februari 2020. På morgonen den 26 februari 2020 infann sig inga intagna till dagens sysselsättning och de lämnade inte heller någon giltig anledning till varför de inte kunde delta. Utifrån det uppkomna läget på anstalten i kombination med lägesbilden i övriga landet fattades kl. 14.05 beslut om att placera alla intagna i avskildhet enligt 6 kap. 5 § FäL. Utöver hus D var även intagna i hus C med 62 platser avskilda av samma skäl. Under dagen hölls samtal med intagna för att reda ut situationen och se vad som kunde göras. Samtal hölls dagligen med de intagna angående deras inställning till deltagande i sysselsättning och då framkom det att de hade för avsikt att fortsätta med protestaktionen.

Det har även gjorts dagliga bedömningar av stämningen på de olika husen och då framkom bl.a. att det generellt sett hade varit mer oroligt i hus C än i hus D. Dock var det den 29 februari 2020 oroligt kring ett fåtal intagna i hus D och den 1 mars 2020 uttalades hot mot personal i hus D. Den 2 mars 2020 uppgav alla intagna förutom en bostadskorridor att de inte skulle komma att genomföra några fler aktioner. Beslutet om avskildhet upphävdes kl. 16.58 samma dag.

Sett till den uppkomna situationen har anstalten Kumla gjort bedömningen att avskiljandet var nödvändigt. Det fanns uppgifter dels internt, dels externt, om att oroligheter hade uppstått och att ytterligare oroligheter skulle kunna uppstå. Det var till en början oklart vilken grad eller omfattning eventuella tillkommande oroligheter skulle kunna få. Under avskildheten hade incidentledningsgruppen dagliga möten, inledningsvis flera gånger om dagen, för att analysera läget och ompröva avskildheterna.

Anstalten hade förhandlare ute på de aktuella avdelningarna för att försöka lösa problematiken kring strejken och protesterna. Med hänsyn till då rådande lägesbild ansåg incidentledningsgruppen att det förelåg fara för ordningen och säkerheten, givet det stora antalet intagna som kollektivt bröt mot Kriminalvårdens regler och rutiner. De dagliga bedömningarna avseende den pågående avskildheten dokumenterades även i kriminalvårdsregistret (KVR).

Avskildhetsperiod 2 och 3 Den 3 mars 2020 hade de intagna i hus D:s tredje våning stormöte. Vid tiden var 28 intagna placerade i den våningens två bostadskorridorer. De var fortsatt missnöjda med beslutet av den 24 februari 2020 men de var även missnöjda med anstaltens mat. Den 4 mars 2020 infann de intagna sig inte till sysselsättningen. I och med att protestaktionen fortsatte att omfatta ett stort antal intagna som uppgav att de skulle fortsätta med sin protest till dess en lösning kommit till stånd bedömdes det nödvändigt att tillfälligt hålla de intagna avskilda från varandra för att upprätthålla ordningen och säkerheten. De intagna placerades i avskildhet enligt 6 kap. 5 § FäL den 4 mars 2020 kl. 10.20.

Anstalten Kumla fortsatte arbetet med att hitta andra placeringar till de mest drivande intagna och fortsatte samtalen med de intagna. Då protestaktionen inte bara berörde anstalten Kumla pågick ett omfattande arbete inom Kriminalvården i fråga om omplaceringar varför handläggningen av detta blev mer långdragen och komplicerad än vanligt. Fredagen den 6 mars 2020 bedömde anstalten Kumla dock att de nödvändigaste åtgärderna hade genomförts varför avskildheten upphävdes och de intagna placerades i gemensamhet kl. 13.10. På måndagen den 9 mars 2020 vägrade åter alla intagna i hus D att gå till sysselsättningen. Efter samtal med de intagna framgick att de stod fast vid att inte gå till sysselsättningen. De intagna uppgav vidare att de var missnöjda med lönesättning, kostnader och den generella tillvaron på avdelningen. Det bedömdes åter vara nödvändigt att hålla de intagna avskilda från varandra för att upprätthålla ordningen och säkerheten varför beslut om avskiljande togs kl. 10.32.

Efter avskiljandet fortsatte arbetet med att samtala med de intagna och lokalisera vilka som var mest drivande för att om möjligt kunna förflytta dessa. De intagna presenterade en kravlista där anstalten Kumla kunde tillgodose en del av de önskemål de intagna hade. Efter att ytterligare omplaceringar genomförts och vissa önskemål tillgodosetts upphävdes avskildheten den 13 mars kl. 11.38. Därefter har det inte förekommit några kollektiva protestaktioner med anledning av Kriminalvårdens beslut av den 24 februari 2020. Kontinuerliga bedömningar gjordes och dokumenterades i KVR.

Rättslig reglering

Av 1 kap. 4 § fängelselagen (2010:610) , FäL, framgår att varje intagen ska bemötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet.

Av 1 kap. 6 § FäL framgår att verkställigheten inte får innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av denna lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas.

Av 3 kap. 2 § första stycket FäL framgår att en intagen är skyldig att utföra eller delta i den sysselsättning som anvisas honom eller henne.

Av 6 kap. 5 § FäL framgår att intagna tillfälligt får hållas avskilda från varandra, om det är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas.

Av 14 kap. 1 § första stycket FäL framgår att Kriminalvårdens beslut enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om inte annat följer av 5 §.

Av 14 kap. 2 § första stycket FäL framgår att ett beslut inte får överklagas enligt 1 § första stycket innan beslutet har omprövats av Kriminalvården. En sådan omprövning får begäras av den beslutet angår om det har gått honom eller henne emot. Ett överklagande av ett beslut som inte har omprövats ska anses som en begäran om omprövning.

Kriminalvårdens bedömning

Anstalten Kumla är en anstalt i högsta säkerhetsklass och de intagna som är placerade där omgärdas i stor utsträckning av höga risker. En sådan aktion som har varit aktuell i ärendet är därför synnerligen allvarlig och innebär ett stort hot mot ordningen och säkerheten. Av förarbetena till 6 kap. 5 § FäL framgår att bestämmelsen är avsedd att tillämpas i en situation där t.ex. ett larm utlöses, elektriciteten är ur funktion, otillåtna föremål hamnar i omlopp eller intagna deltar i kollektiv arbetsvägran (se prop. 2009/10:135 s. 138 ). Det saknas krav på att en intagen som hålls avskild ska kunna knytas till omständigheterna som ligger till grund för beslutet att tillfälligt hålla de intagna avskilda från varandra. Mot bakgrund av vad som framkommit i utredningen har det, enligt Kriminalvårdens uppfattning, funnits skäl att placera intagna i avskildhet enligt denna bestämmelse.

När det gäller avskildhetsperiodernas längd kan följande konstateras. Av förarbetena framgår att ett tillfälligt avskiljande enligt 6 kap. 5 § FäL aldrig bör pågå längre än vad som är nödvändigt för att Kriminalvården ska kunna hantera situationen, normalt inte längre än några timmar eller något dygn. I detta fall kom avskildhetsplaceringen av de intagna att pågå i som mest sex dagar i rad.

JO har i beslut den 27 oktober 2009, dnr 2163-2008, granskat ett fall där alla intagna på två anstaltsavdelningar placerats i avskildhet på grund av kollektiv arbetsvägran enligt dåvarande 17 § fjärde stycket lagen ( 1974:203 ) om kriminalvård i anstalt. I detta ärende kom avskildhetsplaceringen av intagna på den anstaltsavdelning som varade längst tid att beröra fem arbetsdagar i rad. Den aktuella anstalten tillfrågade dagligen samtliga intagna om de var beredda att delta i anvisad verksamhet under dagen, vilket av JO bedömdes vara ett rimligt sätt att hantera den uppkomna situationen. JO har i ett senare beslut om Kriminalvårdens tillämpning av 6 kap. 5 § FäL uttalat att flera i det ärendet redovisade avskildhetsplaceringar, som längst sex dygn, hade pågått längre än

Av utredningen framgår att anstalten Kumla kontinuerligt har fört dialog med de intagna och utvärderat lägesbilden på de aktuella avdelningarna. Detta har också dokumenterats i KVR. Ett arbete med att omplacera de intagna som bedömts som mest drivande i aktionerna har skett parallellt. Anstalten har på så sätt genomfört åtgärder för att minska tiden som de intagna har varit placerade i avskildhet. Anstaltens agerande måste också ses i ljuset av den oroliga och i vissa fall hotfulla stämning som rådde på såväl anstalten Kumla som vid andra verksamhetsställen vid den aktuella tidpunkten samt de säkerhetsmässiga konsekvenser som hade kunnat följa om situationen eskalerat. Såväl anstalten som myndigheten nationellt befann sig vid tillfället i stabsläge med anledning av den förhöjda risken för ordningsstörningar.

Det är svårt att i efterhand göra en bedömning av om tiden i avskildhet hade kunnat blir kortare om anstalten Kumla hanterat situationen på annat sätt. Mot bakgrund av vad som framkommit i utredningen och det vid tidpunkten rådande säkerhetsläget anser dock Kriminalvården att de tidsperioder som de intagna varit avskilda i aktuellt ärende får anses ha varit proportionerliga och nödvändiga för att kunna hantera den uppkomna situationen.

AA:s kommentarer

AA kommenterade remissvaret och anförde bl.a. att det på hans avdelning varken förekom hot eller våld mot personal eller hot om upplopp. Det var inte heller någon intagen som gjorde medvetna fel i arbetsdriften eller försökte muta personal. De intagna meddelade i förväg att arbetet skulle läggas ned och sökte hela tiden dialog. Vidare informerade de anstalten om att det var fråga om en fredlig protest och att det på avdelning D3 inte skulle förekomma någon misskötsamhet. De intagna som anstalten identifierade som ledare var de som utsetts till förtroenderådsrepresentanter. Varje gång representanterna lämnade in en anhållan om dialog ledde det till att samtliga intagna avskildes från varandra. När avskildhetsplaceringarna hävdes var de som valts till representanter borta från avdelningen och anstalten förklarade inte varför. Detta skedde om och om igen.

Kriminalvården har i sitt remissvar redogjort för flera bestämmelser som har betydelse i ärendet. För egen del vill jag återge innehållet i 4 kap. 5 § fängelselagen (2010:610) där följande sägs. En intagen ska ges möjlighet att på lämpligt sätt sammanträda med andra intagna för överläggning i frågor som är av gemensamt intresse för de intagna (förtroenderåd). Förtroenderådet ska ges möjlighet att på lämpligt sätt överlägga med ledningen för anstalten.

Av utredningen framgår att intagna i anstalten Kumla placerades i avskildhet med stöd av 6 kap. 5 § fängelselagen under tre tidsperioder och att det i fråga om AA avsåg den 26 februari–2 mars 2020 (drygt fem dygn), den 4–6 mars 2020 (drygt två dygn) och den 9–13 mars 2020 (drygt fyra dygn).

I 6 kap. 5 § fängelselagen anges inte någon tidsgräns för hur länge intagna får hållas avskilda, men det ska vara fråga om ett tillfälligt avskiljande. Som Kriminalvården redogjort för framgår det av förarbetena att det normalt inte kan röra sig om mer än några timmar eller något dygn.

JO har i flera ärenden granskat anstalters tillämpning av den aktuella bestämmelsen. I ett initiativärende gjorde chefsJO Elisabeth Rynning en genomgång av ett stort antal beslut om placering i avskildhet med stöd av 6 kap. 5 § fängelselagen . Hon uttalade i beslutet i det ärendet att flera av de granskade avskildhetsplaceringarna, vilka som längst uppgått till sex dygn, hade pågått längre än vad som får anses rymmas inom ramen för den bestämmelsen (se JO 2017/18 s. 121, i Kriminalvårdens yttrande har dnr 6027-2015 använts).

Även i ett beslut den 27 november 2018 konstaterade Elisabeth Rynning att en avskildhetsplacering hade pågått längre än vad som får anses rymmas inom ramen för 6 kap. 5 § fängelselagen (dnr 8060-2017). Den intagne hade i det ärendet varit avskild i drygt två dygn. Det var emellertid då inte fråga om kollektiv arbetsnedläggning.

En anstalts sätt att hantera kollektiv arbetsvägran under flera dagar har granskats av JO i ett ärende som avgjordes den 27 oktober 2009 (JO 2010/11 s. 187, i Kriminalvårdens yttrande har dnr 2163-2008 använts). Som Kriminalvården nämnt placerades de intagna i det fallet i avskildhet under fem arbetsdagar med stöd av 17 § fjärde stycket lagen om kriminalvård i anstalt. Under avskildhetsperioden tillfrågades varje intagen dagligen om han var beredd att delta i anvisad verksamhet under dagen. JO bedömde att anstalten hade hanterat den uppkomna situationen på ett rimligt sätt. Av utredningen i ärendet framgick att de intagna var avskilda även på kvällen efter den tid då sysselsättningen normalt är avslutad men att de gavs möjlighet att äta frukost gemensamt de dagar de i övrigt var avskildhetsplacerade. Jag noterar dessutom att den ifrågasatta avskildhetsperioden inte avsåg fem dagar i följd utan först torsdag och fredag i en vecka samt måndag–onsdag i veckan därpå. Från fredagen kl. 15 till måndagen kl. 8.30 vistades de intagna alltså i gemensamhet i normal omfattning.

Utifrån den beskrivning som Kriminalvården har lämnat om missnöjets utbredning samt den oroliga och enligt myndigheten i vissa fall hotfulla stämning som rådde, har jag inte anledning att ifrågasätta att den uppkomna situationen varit svår att hantera. Samtidigt är det en mycket ingripande åtgärd att hålla intagna avskilda från varandra flera dygn i följd. Det är en självklarhet att en sådan åtgärd måste ha stöd i lag. Under den tidsperiod som nu är föremål för granskning kom isoleringen av AA och andra intagna att pågå i som mest drygt fem dygn. Till skillnad från det ärende som var föremål för JO:s prövning 2009 fick de intagna i anstalten Kumla, såvitt framkommit, inte vistas i gemensamhet någon del av dygnet. Under två av de granskade tidsintervallen var de intagna också avskilda betydligt längre än vad som var fallet i det nyss nämnda ärendet. Även med beaktande av anstaltens åtgärder finner jag därför skäl att rikta kritik mot anstalten. Det är enligt min mening tydligt att de aktuella avskildhetsplaceringarna av AA och andra intagna i anstalten Kumla har pågått längre än vad som får anses rymmas inom ramen för 6 kap. 5 § fängelselagen .

Jag vill också understryka vikten av att intagna ges möjlighet att utöva sin lagstadgade rätt att sammanträda med varandra i förtroenderåd och att de ges möjlighet att överlägga med anstaltens ledning.

Möjlighet att begära omprövning och överklaga

AA har gjort gällande att han inte fick kopior av avskildhetsbesluten trots att han bad om detta och att han endast tilläts att läsa besluten i 30 sekunder. Enligt Kriminalvården underrättades samtliga intagna om avskildhetsbesluten samma dag som de fattades och den som bad om kopior fick det. AA och Kriminalvården har således lämnat olika uppgifter om hur anstalten gått till väga vid underrättelserna. Det är inte meningsfullt att försöka utreda frågan ytterligare. Jag konstaterar att det som kommit fram i utredningen inte ger stöd för någon kritik i denna del.

Avslutning

Som jag nämnt inledningsvis behandlas frågor om Kriminalvårdens överväganden inför beslutet att inte längre tillåta insättning av externa medel, det rättsliga stödet för åtgärden och beslutets konsekvenser för intagna i ett initiativärende. Jag har därför inte sett något skäl att beröra dessa frågor i det här ärendet utan hänvisar i dessa delar till det kommande beslutet i initiativärendet (dnr 2585-2020).

Jag har i dag också meddelat ett beslut som belyser hur anstalten Hall hanterat protester från intagna genom kollektiv arbetsnedläggning vid samma tid

Ärendet avslutas.