JO dnr 1806-2014

I en anmälan som kom in till JO den 24 mars 2014 framförde AA klagomål mot Miljönämnden i mellersta Bohuslän. Han hade synpunkter på att miljönämnden hade haft kännedom om att det bedrevs musselodling på strandskyddat område utan strandskyddsdispens men inte hade åtalsanmält detta.

JO uppmanade miljönämnden att lämna upplysningar om det AA hade anfört i sin anmälan samt redovisa sin bedömning av det som hade kommit fram.

Vid ett sammanträde den 29 april 2014 beslutade miljönämnden att anta förvaltningschefen BBs yttrande som sitt eget. Yttrandet hade följande innehåll:

Anmälan

AA har anmält undertecknad till Riksdagens ombudsman (JO) där han enligt anmälan anser att miljö- och byggkontoret efter 31/12 2013 borde ha anmält till åklagare enligt MB 26:2 att musselodlingarna saknar strandskyddsdispens.

Administrativ bakgrund

Från och med l januari 2013 har Lysekil, Munkedal och Sotenäs kommuner en gemensam miljönämnd där Sotenäs kommun är värdkommun. Miljöenheten utgör i sin tur en del av miljö- och byggkontoret där undertecknad är förvaltningschef.

Mot denna bakgrund har undertecknad beslutat om att inte åtalsanmäla i ett ärende som har sitt ursprung i Lysekils kommun där länsstyrelsen 2008-11-04 utfärdat dispensen.

Kommunerna övertog 2009-07-01 den formella tillsynen över strandskyddet.

För att odla fisk, kräftdjur och blötdjur krävs tillstånd enligt förordningen (SFS 1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskenäringen och enligt föreskrifter 2001:3) om odling, utplantering och flyttning av fisk.

Tillstånden är normalt tidsbegränsade enligt praxis till 5 år men kan ökas till 10 år. Förhållandet gäller inte skyddade områden där gäller 5 år. Länsstyrelsen är den myndighet som prövar tillåtligheten för odlingen och dess bestämmelser. Kopplat till tillståndet finns också bestämmelser/villkorat att innan den l mars varje år ska en anmälan göras till länsstyrelsen enligt SJVFS 1998:98 av odlaren om odling fortfarande bedrivs på platsen. Praxis är att ett tillstånd aldrig dras in utan samråd med verksamhetsutövaren trots utebliven anmälan l mars.

Att uppföra en musselodling kräver inte tillstånd för vattenverksamhet och betraktas inte heller som miljöfarlig verksamhet.

Dock kräver odlingen som sådan dispens från strandskyddet som beviljades av länsstyrelsen. Dispensen för strandskydd ska följa tidsperioden för tillståndet dvs. vanligtvis 5 år.

Aktuellt ärende

Aktuellt ärende beslutades av länsstyrelsen 2008-11-04 vilket sedan överklagades av Naturskyddsförening via juridiskt ombud till Miljödomstolen som fattade beslut i ärendet 2009-04-21 för att slutligen avgöras av Miljööverdomstolen 2010-08-24 MÖD 4240-09, dvs. nästan två års handläggnings/överklagandetid. Slutresultatet blev att tillstånd och strandskyddsdispens lämnades för odling l och 2 på kartan till 2013-12-31.

Prejudikat beslutade av överprövande myndigheter

Viktigt vid myndighetsutövning är att studera och dra lärdom av de prejudikat som fattas av överprövande myndigheter. Dessa domar ska sedan ligga till grund för kommande beslut som lokal myndigheter fattar. Ett sådant är Mark- och miljödomstolens dom från 2013-06-04 MÖD 2013:22. Där konstaterar domstolen att den långa handläggningstiden 2011-09-29 till 2013-06-04 (2 år) att det är skäligt att förlänga tillståndstiden från 2016 till 2018.

Vidare kan undertecknad utläsa från Miljööverdomstolens dom från 2007-06-25 MÖD 2007:10 att strandskyddsdispensen var rättsligen är avgjord då tillstånd enligt miljöbalken lämnades för aktuell musselodling.

Beslutsgrund

Miljö- och byggkontorets beslut att tills vidare inte åtalsanmäla bygger på följande:

1. Åtalsanmälan bygger på att miljö- och byggkontoret kan styrka det inträffade genom egen dokumentation som sedan utgör utredningsmaterial för åklagaren. Detta innebär i sak att vi måste ut på plats. Anmälan kan inte ske på hörsägen eller som i detta fall via AA. Miljö- och byggkontoret har bett kustbevakningen om hjälp med dokumentation men främst positionsbestämning.

2. Tillståndsbedömningen är det som enligt vår mening avgör eller styr om en odling ska finnas eller inte. Omfattningen regleras bl.a. av strandskyddsdispensen, se MÖD 4240-09. Således är den del som finns kvar inte hindrande för allmänheten eller stör friluftslivet. Slutsatsen blir att längre dispens skulle kunna ha lämnats men styrs av praxis 5 år.

3. Enligt tillstånd från länsstyrelsen ska anmälan lämnas in varje år l mars om odling fortfarande bedrivs på plats. Tillstånd dras aldrig in utan samråd från länsstyrelsen. Enligt våra noteringar har miljö- och byggkontoret inte erhållit någon sådan information från länsstyrelsen varken 2013 eller 2014 vilket avsevärt hade underlättat vår fortsatta handläggning.

5. Av Mark- och miljööverdomstolens dom MÖD 2013:22 framgår klart att långa handläggningstider/prövning med automatik innebär en förlängning av tillståndstiden. Visserligen är det retroaktiv men ändå vägledande.

Slutsats

Sammanvägs ovanstående är det undertecknads mening att åtalsanmälan tills vidare inte ska genomföras. Miljönämnden i mellersta Bohuslän kommer att presenteras denna skrivelse och innehåll vid nästkommande möte 29 april 2014. Resultatet och kommande beslut på mötet får visa huruvida man politiskt delar mitt beslut eller inte.

Verksamhetsutövaren har lämnat in sin ansökan 3 veckor för sent omfattande odlingar vi känt till i 5 år. Överklaganden har dragit ut 2 år på tiden. Sammanfattar man innehållet i punkterna är det enligt min mening tveksamt om miljöbrott verkligen begåtts. Rättssäkerheten för den enskilde sökanden måste respekteras. AA delar inte denna uppfattning därav JO-anmälan.

Miljöfrågorna är viktiga för allmänheten där miljöbrott ska beivras. Förståelsen för myndigheternas beslut är viktig och får inte urholkas av beslut som uppfattas byråkratiska och saknar förankring i verkligheten.

AA kommenterade miljönämndens yttrande.

Inför JO:s beslut i ärendet kompletterades utredningen med Miljööverdomstolens dom den 24 augusti 2010 i mål M 4240-09 samt miljönämndens beslut den 29 april 2014 i ärende med dnr MimB 2014/3025. Av handlingarna framgick bl.a. att nämnden den 29 april 2014 beslutade om dispens från strandskyddet för musselodlingen samt att dispensen ska gälla t.o.m. den 31 december 2019.

Av 7 kap. 15 § miljöbalken , MB, framgår att det inom ett strandskyddsområde inte får utföras anläggningar eller anordningar om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt. Inte heller får det inom ett strandskyddsområde vidtas åtgärder som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. Enligt 7 kap. 18 b § MB får kommunen, om det finns särskilda skäl, ge dispens från förbuden i 7 kap. 15 § MB .

Av 29 kap. 2 § första stycket 2 p. MB följer att den som med uppsåt eller av oaktsamhet vidtar en åtgärd som är förbjuden enligt 7 kap. 15 § MB döms för brott mot områdesskydd.

Enligt 2 kap. 9 § miljötillsynsförordningen (2011:13) har den kommunala nämnden ansvar för tillsynen i fråga om strandskyddet med ett visst undantag som inte är tillämpligt i detta fall. Enligt 26 kap. 2 § första stycket MB ska en tillsynsmyndighet anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har utfärdats med stöd av balken till Polis- eller Åklagarmyndigheten om det finns misstanke om brott. En tillsynsmyndighet ska inte själv göra någon bedömning av om överträdelsen kan ge anledning till

Av utredningen framgår att den aktuella musselodlingen är sådan att den kräver strandskyddsdispens. Vidare framgår att musselodlingen under en period bedrevs utan strandskyddsdispens samt att miljönämnden – som har tillsyn i fråga om strandskyddet och därför måste ha känt till att musselodlingen saknade strandskyddsdispens – trots detta inte åtalsanmälde verksamheten.

Som angetts är miljönämnden i egenskap av tillsynsmyndighet skyldig att göra en åtalsanmälan om det finns misstanke om brott enligt MB. Genom utredningen är det klarlagt att dispens från strandskyddet för musselodlingen gällde t.o.m. den 31 december 2013, att ansökan om förnyad strandskyddsdispens kom in till miljönämnden i januari 2014 samt att miljönämnden i ett beslut den 29 april 2014 medgav förnyad strandskyddsdispens. Musselodlingen bedrevs således utan dispens mellan den 1 januari och den 29 april 2014. Det kan alltså misstänkas att ett brott mot områdesskydd enligt 29 kap. 2 § första stycket 2 p. MB har begåtts. Det innebär att nämnden enligt 26 kap. 2 § första stycket MB är skyldig att göra en anmälan till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten.

Nämnden har i sitt svar till JO skrivit att det är tveksamt om miljöbrott verkligen har begåtts men inte närmare förklarat vad tveksamheten består i. Som jag redovisat under rubriken Rättslig reglering får tveksamhet av detta slag inte hindra nämnden från att fullgöra sin skyldighet att göra en anmälan. Det är en uppgift för rättsväsendet att ta ställning till om den anmälda överträdelsen kan leda till ansvar för någon.

Av nämndens svar till JO framgår vidare att ett skäl för att inte anmäla överträdelsen skulle vara att ett sådant beslut skulle uppfattas som byråkratiskt och sakna förankring i verkligheten. Det är ett egendomligt argument. Riksdagen har i MB bestämt hur misstankar om brott ska hanteras av myndigheterna. Riksdagens tanke är naturligtvis inte att en enskild myndighet ska vara fri att avstå från att tillämpa reglerna om man anser att de leder till ett byråkratiskt resultat som saknar förankring i verkligheten. Lagen gäller för alla, även för Miljönämnden i mellersta Bohuslän.

Nämnden ska alltså kritiseras för att den underlåtit att anmäla till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten att musselodlingen under en tid bedrevs utan strandskyddsdispens.

Ärendet avslutas.