JO dnr 2242-2014

Den 2 april 2014 införde Försvarets materielverk (FMV) en s.k. visselblåsarfunktion. Genom den ges bl.a. anställda hos och kunder till myndigheten möjlighet att anmäla misstankar om allvarliga oegentligheter som rör FMV. Funktionen är internetbaserad, och FMV har valt att ta hjälp av ett externt företag, Interaktiv Säkerhet, för att ta emot anmälningarna.

I en anmälan till JO framförde AA synpunkter på visselblåsarfunktionen och anförde i huvudsak följande. Ambitionen att uppmuntra anställda, leverantörer m.fl.

att rapportera oegentligheter som de stöter på inom FMV må vara lovvärd. Den konstruktion myndigheten har valt kan emellertid starkt ifrågasättas. Via FMV:s webbplats lotsas den som vill göra en anmälan vidare till Interaktiv Säkerhet. De anmälningar som kommer in till det privata företaget bör betraktas som allmänna handlingar, och företaget fungerar närmast som en brevlåda åt myndigheten.

Enligt den överenskommelse som FMV har med Interaktiv Säkerhet ska företaget ”bearbeta” och eventuellt komplettera anmälningarna. Det som företaget framför allt ska göra är att anonymisera anmälan innan handlingen skickas vidare till FMV. På myndigheten ska sedan bara vissa nyckelpersoner få del av uppgifterna för att utreda anmälningarna.

Såväl den beskrivna grundkonstruktionen som åtskilliga detaljer kan starkt ifrågasättas. Bland annat har det i FMV:s policy om visselblåsarfunktionen ¹ angetts att endast ”allvarliga oegentligheter” får anmälas, och bara om det gäller personer i ”ledande ställning”. Vidare har FMV angett att anmälningarna i första hand ska göras internt inom myndigheten och att FMV ser allvarligt på falska anmälningar.

Vidare uppmanar FMV anmälaren att uppge sin identitet i anmälan, men framhåller att det går bra att vara anonym. Det är möjligt att ifrågasätta lämpligheten i att en myndighet uppmanar enskilda att framträda med namn och därtill lova anmälaren anonymitet. Det finns inget som hindrar myndigheten från att begära in hela anmälan från Interaktiv Säkerhet och på så sätt efterforska vem som har lämnat den. Med tanke på de återkommande och lagstridiga efterforskningar som sker vid ”medieläckor” inger FMV:s system föga trovärdighet. Något efterforskningsförbud gäller inte, eftersom uppgifterna inte lämnats i syfte att de ska nå offentligheten. Därmed håller FMV mer än vad myndigheten kan lova.

När det är ”lågt i tak” på en myndighet är meddelarfriheten en säkerhetsventil som gör det möjligt för enskilda att vända sig till medierna med uppgifter om oegentligheter, i stort som smått och oavsett vem det gäller. Uppgiftslämnarens anonymitet garanteras även i de fall det rör sig om falska anklagelser genom efterforskningsförbudet och tystnadsplikten. Det rör sig om ett välbeprövat system, ”av lagstiftaren omhuldat samt genom tillsyn och åtal av JO samt JK vårdat system”.

Ett visselblåsarsystem enligt FMV:s modell må ha en funktion att fylla inom det privata näringslivet. På myndighetsnivå framstår det emellertid som onödigt och olämpligt, för att inte säga direkt skadligt. I stället för att inrätta ett system med påtagliga begränsningar och brister borde FMV och andra myndigheter skapa en

¹ Se FMV:s Policy för visslarfunktion från den 26 mars 2014 (13FMV10984-2:1) som har

undertecknats av myndighetens generaldirektör.

kultur av öppenhet inom myndigheten och informera om möjligheterna att gå till medierna.

Med tanke på den betydelse som meddelarfriheten och skyddet av uppgiftslämnare har är det angeläget att JO utreder

– om det är förenligt med gällande lagar att över huvud taget införa ett system liknande FMV:s – om det är lämpligt att myndigheter bygger upp ett parallellt system med tanke på de oklarheter det medför bl.a. för anställda – om de löften om anonymitet som FMV ger är möjliga att uppfylla och om dessa utfästelser överensstämmer med kravet på saklighet – om det är lämpligt att en myndighet använder ett privat företag som ”brevlåda” för anmälningar och att företaget ges rätt att ändra i och tillföra nya uppgifter till anmälningarna utan att myndigheten har gett sitt medgivande i varje enskilt fall – om det är förenligt med lagar och bestämmelser att ge ett privat företag mandat att göra kompletterande efterforskningar och bearbeta anmälningar och om sådana åtgärder utgör myndighetsutövning – om de anmälningar som kommer in till det privata företaget är att betrakta som allmänna handlingar – om det är möjligt att FMV kan lova att de uppgifter som kommer in i en anmälan bara kommer att delges vissa personer inom myndigheten – om konstruktionen med ett ”brevlådeföretag” över huvud taget är förenlig med reglerna som gäller för tillgången till allmänna handlingar.

Anmälan remitterades till FMV. I sitt remissvar anförde FMV, genom chefsjuristen BB, i huvudsak följande:

FMV införde den 2 april 2014 en så kallad visslarfunktion. Enligt information som lades ut på myndighetens intranät infördes funktionen för att göra det lättare att rapportera om man misstänker allvarliga oegentligheter inom myndigheten, till exempel mutbrott. Generaldirektören tryckte vid lanseringen på att FMV ska vara en öppen arbetsplats där det är välkommet att vissla om man upptäcker något som är orätt och att förtroendet för FMV som myndighet är viktigt. I samband med lanseringen lade myndigheten ut FMV:s policy för visslarfunktion, information om hanteringen av personuppgifter och en länk till en mer förklarande text samt [ en länk ] till själva anmälningssidan.

Arbetet med att förebygga korruption inom den offentliga sektorn är ett viktigt och prioriterat arbete. Regeringen har nyligen gett Statskontoret i uppdrag att kartlägga de statliga myndigheternas arbete för att förebygga korruption .

För FMV är det av största vikt att oegentligheter av alla slag som begås inom myndigheten upptäcks och utreds. Det är av vikt att allmänhetens förtroende för myndighetens arbete upprätthålls. FMV anser att en korruptionsfri statsförvaltning ytterst är en demokratifråga och grunden för en rättsstat. Allmänhetens förtroende för FMV:s arbete är vidare en del av myndighetens varumärke.

FMV har som myndighet och arbetsgivare även ett ansvar för att oegentligheter och missförhållanden upptäcks och utreds. I vissa fall föreligger dessutom en lagstadgad

En viktig del i arbetet med att förebygga korruption är, som också AA lyfter fram, myndighetens arbete med att skapa en kultur av öppenhet samt att informera om de möjligheter som finns att påtala missförhållanden, varav yttrande- och meddelarfriheten är en del. FMV arbetar aktivt med dessa frågor. Myndigheten anordnar löpande kurser för anställda med olika tema, det kan t.ex. handla om statstjänstemannarollen, offentlighet och sekretess eller etik. En gemensam nämnare i kurserna är att stor vikt läggs vid bakgrunden till varför de särskilda regelverk myndigheter har att verka inom finns, det unika med att vara statstjänsteman och vilka möjligheter och skyldigheter som följer med den rollen. Myndigheten anser att det är viktigt att förmedla kunskapen om att en korruptionsfri statsförvaltning är en demokratifråga, att man som statstjänsteman fyller en viktig roll samt att man har möjlighet att påtala missförhållanden vid myndigheten.

En annan del är möjligheten för medarbetare att internt anmäla missförhållanden. Det kan t.ex. handla om upplevd diskriminering eller att man har upptäckt att en kollega har tagit emot mutor från en leverantör. Misstänkta oegentligheter ska i första hand anmälas via ordinarie interna kanaler. Den som är anställd vid FMV ska ta upp problemet med sin närmsta chef. Det är även möjligt att kontakta t.ex. HR eller internrevisionen.

Utöver möjligheten för medarbetare att påtala missförhållanden externt alternativt göra en anmälan internt, har FMV valt att införa en s.k. visslarfunktion för att uppmuntra och underlätta att anmäla misstanke om mer allvarliga brott, både för anställda, leverantörer och andra. Visslarfunktionen utgör ett komplement till övriga möjligheter att anmäla missförhållanden. Det är ett sätt att förstärka möjligheten att lämna en anmälan för det fall en medarbetare inte känner att de interna kanalerna är tillräckliga. Det kan t.ex. handla om att en medarbetare misstänker att dennes chef tar mutor. Det kan vidare handla om en representant för en leverantör eller annan som upptäcker och vill anmäla oegentligheter.

Inför införandet av visslarfunktionen har det för FMV varit avgörande att eventuella visslare ska känna sig trygga med att deras anmälan hanteras korrekt, objektivt och av en liten krets personer. Det är skälet till att FMV valt att låta anmälan, som görs på FMV:s hemsida, gå till en extern aktör. För det fall en visslare har frågor kring proceduren får de prata med den externa aktören och behöver således inte konfronteras med den myndighet man anser har agerat oegentligt. Den externa aktören får emellertid inte genomföra utredning på eget initiativ. Eftersom handlingar som inkommer till myndigheten blir allmänna har FMV valt att låta visslare vara anonyma, om de så önskar. Att man kan välja att vara anonym framgår av den information som ges i samband med att anmälan görs samt att det i anmälningsblanketten vid de personrelaterade uppgifterna anges att de är frivilliga. För det fall en visslare väljer att vara anonym vet myndigheten inte vem det är. FMV har även valt att i riktlinjerna för hantering av visslarärenden reglera att myndigheten inte accepterar någon form av efterforskning från myndighetens sida för att röja identiteten på de personer som valt att vissla anonymt. För det fall visslaren väljer att inte vara anonym tar den externa aktören bort de personrelaterade uppgifterna ur handlingen innan handlingen skickas till myndigheten. Den ursprungliga handlingen finns kvar hos den externa aktören, vilket det ges information om, och är fortfarande en del av ärendet. FMV har valt den här lösningen som ett led i att visslaren ska känna sig trygg med att den sammansättning av personer vid FMV som ska titta på anmälan och ta ställning till den fortsatta handläggningen, inte låter sin uppfattning färgas av vem som har visslat.

I en visslarfunktion behandlas typiskt sett integritetskänslig information. För att hantera det på ett korrekt sätt har FMV valt att följa de råd Datainspektionen har gett

Oavsett om en anmälan om oegentligheter eller missförhållanden sker internt, t.ex. till en chef som lämnar över ärendet till HR eller internrevisionen, spontant genom att en anmälan skickas in till FMV registratur eller om det inkommer en anmälan via visslarfunktionen, är det samma regelverk som är tillämpligt. Är handlingen inkommen till myndigheten eller upprättad vid myndigheten blir den en allmän handling och ska vid begäran lämnas ut om det inte föreligger sekretess. Det står förstås alltid en anmälare/visslare fritt att vara anonym. Det är inte något myndigheten kan styra över. FMV har gjort bedömningen att det kan kännas lättare att göra en anmälan om man gör det anonymt och har därför valt att i visslarfunktionen understryka möjligheten att vara anonym. Eftersom det handlar om känsliga uppgifter, oavsett på vilket sätt de inkommer till FMV, ska de i samtliga fall enbart hanteras av en liten krets personer.

Det är viktigt att FMV:s medarbetare har en god arbetsmiljö. Som arbetsgivare har FMV bl.a. ett ansvar för att medarbetare inte trakasseras eller hängs ut. Det är skälet till att FMV valt att förklara att anmälningar inte avsiktligen får vara falska eller felaktiga.

Som FMV förstår AA uttrycker han en farhåga över att yttrandefriheten, och i förkommande fall meddelarfriheten, inte kommer att tillämpas. FMV delar inte den farhågan. Det faktum att man gör en anmälan internt eller använder sig av en visslarfunktion utesluter för det första inte att man även nyttjar sin yttrandefrihet. FMV menar vidare att det måste ses som positivt att man som anställd, leverantör eller medborgare ges ett flertal alternativ till att anmäla missförhållanden och oegentligheter. Det kan enbart stärka arbetet med att förebygga korruption inom den offentliga sektorn.

AA kommenterade remissvaret.

Därefter hämtades FMV:s Policy för visslarfunktion in från myndighetens webbplats.

Jag har granskat de sidor på FMV:s webbplats som berör myndighetens visselblåsarfunktion. Jag har på så sätt kunnat bilda mig en egen uppfattning om sidornas uppbyggnad och ta del av den information som ges till den som vill använda sig av funktionen.

Mot den bakgrunden och vad som i övrigt har framkommit i utredningen finner jag anledning att i det följande beröra tre frågor. AA har i sin anmälan gjort gällande att visselblåsarfunktionen hotar den s.k. meddelarfriheten. Eftersom det är fråga om en central och grundlagsskyddad rättighet finns det enligt min mening skäl att inleda bedömningen med denna fråga. Därefter kommer jag ge min syn på FMV:s anlitande av en extern aktör vid administrationen av tjänsten och slutligen betydelsen av myndighetens policy för visselblåsarfunktionen.

Meddelarfriheten

Av 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen följer att det ska stå var och en fritt att, i alla de fall då inte annat är föreskrivet i förordningen, meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift till författaren eller en annan som är att anse som upphovsman till framställning i skriften, till skriftens utgivare eller, om det finns en särskild redaktion för skriften, till

denna eller till företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter. En liknande bestämmelse finns i 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen , av vilken det följer att varje svensk medborgare är tillförsäkrad rätt att till författare och andra upphovsmän samt till utgivare, redaktioner, nyhetsbyråer och företag för framställning av tekniska upptagningar lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande i radioprogram och sådana upptagningar. Han eller hon har också rätt att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst för sådant uppgiftslämnande eller offentliggörande. I dessa rättigheter får inga andra begränsningar göras än de som följer av grundlagen.

För att den som lämnar uppgifter enligt de nyssnämnda bestämmelserna ska vara tillförsäkrad anonymitet har det i de båda grundlagarna införts s.k. efterforskningsförbud. Förbuden innebär att en myndighet eller ett annat allmänt organ inte får efterforska vare sig författaren till framställningar i sådana skrifter eller den som lämnat meddelandet enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen , eller den som har lämnat uppgifter enligt 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen . ²

Efterforskningsförbudet hindrar inte att efterforskning sker i de fall det krävs för åtal eller annat ingripande som är tillåtet enligt grundlagarna. För att regelkomplexet till skydd för den enskildes anonymitet ska vara komplett finns det även bestämmelser om tystnadsplikt för den som har tagit emot uppgifter inom ramen för meddelarfriheten. ³ Dessa bestämmelser ska även iakttas vid sådan efterforsk- ning som är tillåten enligt grundlagarna. ⁴ Otillåten efterforskning är straffbar. ⁵

Avsikten med de redovisade bestämmelserna är att uppmuntra människor att använda sin yttrandefrihet och tydliggöra för den som medverkar till framställningar som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagarna att han eller hon kan göra detta utan rädsla för straff eller andra repressalier. ⁶ Meddelarfriheten är alltså en viktig komponent i ett fritt och demokratiskt samhälle. Av den anledningen är det allvarligt om denna medborgerliga rättighet begränsas.

FMV har i sitt remissvar tillbakavisat AA:s påstående om att syftet med visselblåsarfunktionen skulle vara att försöka konkurrera med eller ersätta meddelarfriheten.

² Se 3 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 4 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrund-

lagen.

³ Se 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen .

⁴ Se 3 kap. 4 § första stycket tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 4 § andra stycket yttrande-

frihetsgrundlagen.

⁵ Se 3 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 5 § andra stycket yttrande-

frihetsgrundlagen.

⁶ Se Axberger, Yttrandefrihetsgrundlagarna , 2012, s. 140.

Enligt FMV ska visselblåsarfunktionen i stället ses som ett komplement till de övriga möjligheter som exempelvis en anställd har att peka på eventuella oegentligheter inom myndigheten. Vid min granskning av denna funktion på FMV:s webbplats har jag inte heller funnit att tjänstens utformning på något sätt förmedlar att det skulle vara fråga om ett konkurrerande system. Myndigheten gör exempelvis inte gällande att visselblåsarfunktionen bör användas i stället för den grundlagsskyddade rätten att vända sig till en journalist. Enligt min uppfattning är det alltså tydligt att det system som FMV har inrättat inte är avsett att konkurrera med meddelarfriheten, utan att avsikten är att komplettera denna frihet.

Jag har inga principiella invändningar mot att en myndighet inrättar den här typen av kompletterande funktioner. En sådan åtgärd kan, precis som FMV har framhållit i sitt remissvar, skicka den viktiga signalen till exempelvis anställda att det inom myndigheten råder ett öppet förhållningssätt i den typ av frågor som är aktuella i sammanhanget. Därmed kan ett visselblåsarsystem bidra till ett bra diskussionsklimat och skapa den öppenhet som AA har efterlyst.

Anlitandet av Interaktiv Säkerhet

I denna del har AA gjort gällande att FMV har utlovat anonymitet för den som använder sig av visselblåsarfunktionen. Därmed skulle myndigheten ha lovat mer än vad den kan hålla, eftersom de anmälningar som kommer in till den externa aktören är att se som allmänna handlingar. Det saknar enligt AA betydelse att Interaktiv Säkerhet anonymiserar anmälningarna, eftersom FMV och andra med lätthet genom att begära ut handlingarna hos företaget kan få reda på vem som har gjort anmälan. Löftena om anonymitet skulle därmed vara ett ”luftslott”.

Av såväl FMV:s remissvar som den information som finns på myndighetens webbplats framgår att myndigheten är av uppfattningen att de anmälningar som kommer in till Interaktiv Säkerhet är att betrakta som allmänna handlingar. Jag delar denna bedömning. I riktlinjerna för visselblåsartjänsten har FMV angett att det inte accepteras att det genomförs efterforskningar om en ”visslares” identitet. ⁷ Jag noterar att den skrivningen inte finns med i den policy för visselblåsartjänsten som myndighetens generaldirektör har beslutat om. Oavsett skälet till det är det bara fråga om ett policydokument. Det är inte bindande för myndigheten, och det finns således inte några garantier för att FMV inte vänder sig till Interaktiv Säkerhet för att få reda på namn m.m. på anmälaren. I de fall handlingarna inte omfattas av sekretess kan även andra få ut uppgifterna. Systemets uppbyggnad gör alltså att det inte är möjligt att utlova anmälaren anonymitet i de fall han eller hon uppger sitt namn.

Det framgår av FMV:s webbplats att syftet med att Interaktiv Säkerhet i förekommande fall tar bort personuppgifter på anmälaren inte är att skapa ett anonymitets-

⁷ Se s. 12 i JO:s sammanställning över FMV:s webbsida för visselblåsarfunktionen.

skydd liknande det som medborgare har enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen . Syftet är i stället att genom anonymiseringen försäkra sig om att myndigheten är objektiv när den tar ställning till anmälan. ⁸ Vid min granskning av FMV:s webbplats har jag inte heller hittat någon information där myndigheten, på sätt som AA gjort gällande, skulle ha utlovat anmälaren anonymitet. I stället har myndigheten klargjort att anmälningarna som kommer in betraktas som allmänna handlingar och att den anmälare som vill vara anonym har möjlighet att avstå från att lämna personuppgifter. ⁹ Denna information återkommer även i anmälningsformuläret, där det klart och tydligt framgår att det är frivilligt att lämna namn och andra kontaktuppgifter. ¹⁰ FMV har alltså varit tydliga med hur den som vill vara anonym ska agera.

Av informationen på FMV:s webbplats framgår att efter det att Interaktiv Säkerhet har anonymiserat en anmälan översänds en ”maskad” kopia av den till FMV, Etikrådet, för vidare utredning. ¹¹ Den allmänna handlingen – som är att betrakta som inkommen redan när den har kommit in till Interaktiv Säkerhet – finns kvar i sitt originalutförande hos den externa aktören. Interaktiv Säkerhets uppdrag består alltså inte i att ändra i den allmänna handlingen. Av FMV:s remissvar framgår vidare att den externa aktören inte får genomföra några utredningar på egen hand.

I sitt remissvar har FMV framhållit att syftet med att enbart låta en mindre grupp få del av anmälningarna är att skapa ett tryggt och pålitligt system. Det faller sig naturligt att en myndighet på sådant sätt väljer att försöka begränsa antalet personer som får del av de känsliga uppgifter som kan finnas i en anmälan. Även om begränsningen kan uppfattas som meningslös – eftersom vem som helst kan begära ut anmälningarna – innebär lösningen att FMV har försökt skapa en struktur som gör att anmälningarna inte sprids i onödan. Det är lovvärt. Samtidigt vill jag framhålla att jag inte heller i denna del har hittat några uppgifter om att FMV skulle ha utlovat något som myndigheten inte kan hålla. Myndigheten har alltså inte gjort gällande att handläggningsrutinerna har som syfte att tillförsäkra anmälaren anonymitet.

⁸ Se s. 3 i JO:s sammanställning över FMV:s webbsida för visselblåsarfunktionen.

⁹ Se s. 2 i JO:s sammanställning över FMV:s webbsida för visselblåsarfunktionen.

¹⁰ Se s. 4 i JO:s sammanställning över FMV:s webbsida för visselblåsarfunktionen. Se även

s. 11 i samma sammanställning där det under frågan Finns det risk för att mina personupp-

gifter lämnas till FMV? anges följande: ”FMV är en statlig myndighet och uppgifter som

kommer in till FMV betraktas som allmän handling. Interaktiv Säkerhet är FMV:s samar-

betspartner och därför betraktas även uppgifter som kommer in till Interaktiv Säkerhet som

allmän handling. Uppgifterna kan därmed komma att lämnas ut enligt offentlighetsprincipen. Du kan alltid välja att utelämna personliga uppgifter när du gör din anmälan.”

¹¹ Se s. 11 i JO:s sammanställning över FMV:s webbsida för visselblåsarfunktionen.

De redovisade förhållandena gör att jag inte har några synpunkter på det sätt som FMV har valt att hantera dessa frågor.

Utformandet av FMV:s policy för visselblåsarfunktionen

Som nämnts tidigare beslutade FMV:s generaldirektör den 26 mars 2014 att anta Policy för visslarfunktion. Enligt AA är det olämpligt att myndigheten i sin policy har infört begränsningar i fråga om vad som kan anmälas och mot vem som anmälningar kan göras. Myndigheten har angett att visselblåsarfunktionen är till för rapportering av ”allvarliga oegentligheter” och av misstankar som riktas mot personer i ”ledande ställning eller i nyckelpositioner” inom myndigheten. Även om myndigheten i policydokumentet ger uttryck för hur funktionen bör användas, är dokumentet inte bindande för den som väljer att göra en anmälan. Dokumentet kan säkerligen få en viss handlingsdirigerande effekt. Däremot kan inte myndigheten med utgångspunkt i policydokumentet vidta några åtgärder mot en arbetstagare som exempelvis väljer att anmäla en mindre allvarlig oegentlighet. Detta förhållande i föreningen med att visselblåsarfunktionen utgör ett från myndigheten frivilligt komplement till övriga anmälningsmöjligheter, gör att jag inte har några invändningar i dessa delar.

I policydokumentet har FMV angett att myndigheten ser ”allvarligt” på falska anmälningar. Det framgår inte om myndigheten har för avsikt att vidta några åtgärder om en anmälare använder visselblåsarfunktionen för att lämna falska uppgifter. Det är en brist, och myndigheten bör enligt min mening komplettera den nuvarande skrivningen på så sätt att det är möjligt för den som har för avsikt att använda sig av funktionen att bilda sig en uppfattning om vad det kan få för konsekvenser om han eller hon medvetet lämnar oriktiga uppgifter.

Med beaktande av vad som i övrigt har framkommit i utredningen saknar jag skäl att ytterligare kommentera AA:s klagomål mot FMV.

Ärendet avslutas.