JO dnr 2442-2001 | lagen.nu

I en anonym anmälan till JO framfördes en begäran om granskning av Landstinget Västmanland. Följande anfördes.

Landstinget Västmanland sökte tre befattningshavare för anställning. Enligt den annons som var införd i Västmanlands läns tidning den 14 februari 2001 skulle den som var intresserad av någon av tjänsterna registrera sig på ett rekryteringsföretags, Futurestep, hemsida. På hemsidan uppgavs att alla uppgifter skulle behandlas konfidentiellt. Under april och maj månad 2001 presenterade landstingsdirektören AA och personaldirektören BB tre personer som senare anställdes. Insyn i tillsättningsförfarandet saknades helt. Ingen av de tre personerna som anställdes hade gett in några ansökningshandlingar som diarieförts på landstingets kansli. Vid förfrågan om möjligheten att ta del av personernas merithandlingar har BB uppgett att alla handlingar tillhör Futurestep. Efter det att annonsen var införd i tidningen har AA och BB berättat på personalmöten att de vid flera tillfällen besökt konsulten och intervjuat sökandena.

– – –

Anmälarna ifrågasatte även ett avsnitt i landstingets personalhandbok under rubriken Sekretessbestämmelser – Informationsplikten. Texten har följande lydelse:

Om en anställd anser sig veta eller har grundad anledning att tro, att missförhållanden av något slag förekommer på den egna arbetsplatsen, är hon/han skyldig att rapportera detta till sin närmaste arbetsledare. Om det inte blir någon förändring eller om arbetsledaren själv är ansvarig för situationen, kan anmälan göras till  närmast högre chef i organisationen eller  den egna fackliga organisationen.

Anmälarna anförde att informationstexten innehåller ett tydligt hot om vad som kan hända om någon anställd påpekar missförhållanden. De vågade inte underteckna anmälan till JO då de befarade att de i sådant fall med största sannolikhet skulle utsättas för någon form av repressalier. De uppgav även att sedan landstingsdirektören tillträdde under hösten 1997 hade ca 15 av de anställda vid landstingets kansli förmåtts lämna sina arbeten under förödmjukande former.

JO Berggren beslutade att i ett initiativärende undersöka de sålunda påtalade förhållandena.

Landstinget Västmanland anmodades att göra en utredning och yttra sig. I remissvaret anförde landstingsstyrelsen följande.

Tillsättningsförfarandet – – –

I februari månad 2001 annonserades tjänsterna ut i dagspress, en kanslichef och två processledare. Intresserade uppmanades att registrera sig med en intresseanmälan hos rekryteringsföretaget Futurestep och att ta kontakt med företaget om det fanns några frågor. Det var inte fråga om att skicka in ansökningar utan endast att anmäla intresse för tjänsterna.

Någon konfidentiell behandling, som skulle kunna ge intryck av ett tillsättningsförfarande utan insyn enligt offentlighetsprincipen, utlovades inte i annonsen.

Vid landstingets kansli hölls det under våren ett kanslimöte i månaden. Vid dessa kanslimöten informerades personalen om vilket rekryteringsföretag som anlitats, hur det fortsatta rekryteringsarbetet fortskred, att landstingsdirektören och personaldirektör BB vid ett par tillfällen skulle träffa de personer som visat intresse för tjänsterna via rekryteringsföretaget.

De få personer som uppfyllde den kravbild som uppställdes valdes ut av Futurestep och intervjuades av landstingsdirektören och personaldirektören. Två personer, som var intresserade och därmed var aktuella för de båda processledartjänsterna, presenterades för kansliets personal vid kanslimöten.

Totalt inkom endast tre intresseanmälningar, en till varje tjänst, och därför blev det inte aktuellt med ansökningar i vanlig ordning, vilket är anledningen till avsaknad av ansökningshandlingar. Dessa tre personers intresseanmälningar till tjänsterna finns av naturliga skäl hos Futurestep och ingår som en del i företagets databas. Intresseanmälningarna är de enda handingar som existerar i tillsättningsärendena.

Befattningen som processledare är inte en chefstjänst. Processledaren har inte ansvar för personal och utför inte myndighetsutövande uppgifter.

Det har förekommit sex stycken förvaltningssamråd under tiden från det att en kravspecifikation togs fram till dess att de två processledartjänsterna tillsattes. Förvaltningssamrådet vid landstingets kansli består av representanter för arbetsgivaren och de fackliga organisationerna. Vid förvaltningssamrådets sammanträde ges bl.a. information i enlighet med 19 § MBL samt sker förhandling enligt 11 § MBL vid t.ex. tjänstetillsättningar.

Munkavle på personalen I landstingets personalhandbok under rubriken ”Sekretessbestämmelser ” med underrubrik ”Informationsplikten”, informeras personalen om tillvägagångssättet vid anmälan av eventuella missförhållanden av något slag, som förekommer på den egna arbetsplatsen. Vidare anges vilket tillvägagångssätt som är lämpligt om missförhållanden påpekats och ingen förändring sker. Dessa avsnitt i personalhandboken bygger till stor del på bestämmelserna i TF.

Påståendet att personal som påpekar att det råder någon form av missförhållande skulle drabbas av repressalier och att anmälaren/na därför inte vågar underteckna anmälan till Justitieombudsmannen är beklagligt. Detta är emellertid en subjektiv bedömning som är svår att bemöta, eftersom det inte finns några aktuella fall.

I anmälan påstås också att sedan hösten 1997, då AA tillrädde som landstingsdirektör, har 15 personer förmåtts att lämna sina arbeten vid landstingets kansli, då dessa personer på olika sätt ”misshagat” honom eller personaldirektören. Dessa 15 personer uppges ha förflyttats till andra delar av landstinget alternativt köpts ut.

En ny förtroendemannaorganisation började gälla fr.o.m. 1999-01-01. Som en följd av detta har 25 personer, med sina arbetsuppgifter, flyttat till andra verksamheter inom landstingets organisation bl.a. på grund av att all serviceverksamhet förts samman i en gemensam förvaltning. Fem personer har slutat sin anställning genom avtal om anställningens upphörande. Landstinget bestrider att avslutandet av dessa anställningar har skett under förödmjukande former.

Anmälarna kom in med ytterligare handlingar samt bandinspelningar.

I beslut den 11 juni 2003 anförde JO Berggren följande.

Inledningsvis vill jag framhålla att det inte föreligger något hinder mot att en kommunal myndighet anlitar ett rekryteringsföretag för att sondera marknaden och även aktivt bedriva rekryteringsbefrämjande åtgärder. Det är emellertid viktigt att ett sådant förberedande arbete som utförs av en enskild konsult hålls åtskilt från själva tillsättningsärendet. Tjänstetillsättningsärendet är ett ärende som är förbehållet, i detta fall, landstinget. Ett sådant ärende skall präglas av samma öppenhet som föreligger i andra ärenden som handläggs av myndigheten.

Omständigheterna i detta ärende talar för att landstinget inte hållit isär det arbete som bedrivits av konsultbolaget från det egna tillsättningsärendet. Bland annat har i remissvaret uppgetts att representanter för landstinget träffat och även intervjuat personer som anmält sig intresserade för de utannonserade tjänsterna. Vidare har anförts att eftersom det endast kom in en intresseanmälan till respektive tjänst så blev det inte aktuellt med ansökningar i vanlig ordning. Enligt min uppfattning kan dessa förhållanden inte tolkas på annat sätt än att konsultbolagets inledande åtgärder övergått i ett tillsättningsärende. En sådan handläggning är inte godtagbar. Allmänhetens insyn i ärendet kan på detta sätt ha förhindrats eller i vart fall försvårats.

Regeringsrätten i plenum, RÅ 1996 ref. 25 , har prövat frågan om handlingar i ett kommunalt tillsättningsärende som förbereds av ett privat konsultbolag skall anses som allmänna handlingar redan när handlingarna kommit in till bolaget. Omständigheterna var följande.

En kommun anlitade en utomstående konsult i samband med att kommunen skulle rekrytera en kommundirektör. Konsulten skulle bl.a. ta emot inkomna intresseanmälningar till tjänsten och administrera dessa samt tillsammans med kommunens personaldirektör utföra genomgång, analys och värdering av inkomna intresseanmälningar och därmed få en första bedömning av det tillgängliga rekryteringsunderlaget. Intresseanmälningarna och tillhörande handlingar skulle förvaras hos konsulten. Kommunens personaldirektör informerades hos konsulten om vilka som anmält intresse för tjänsten och personaldirektören fick också i samband med detta tillfälle att läsa ansökningshandlingarna. Därefter valdes ett antal personer ut med vilka kommunen ville sammanträffa. Sammanträffanden ägde rum mellan intressenterna och kommunens rekryteringsgrupp. En person blev sedan uppmanad att söka tjänsten när den annonserades ut. Intresseanmälningarna överlämnades aldrig till kommunen utan handlingarna skickades i vissa fall tillbaka, i andra fall blev de kvar hos konsulten för framtida rekryteringar. Frågan i målet var om de handlingar som getts in till konsulten var att anse som allmänna handlingar hos kommunen.

Regeringsrätten fann att konsulten hade mottagit handlingarna i kommunens ställe och att handlingarna varit tillgängliga för kommunen från det att de kommit in till konsulten och därefter åtminstone till dess ärendet beretts så långt att en enda person uppmanades att söka tjänsten. Konsulten ansågs därför ha mottagit och förvarat handlingarna för kommunens räkning och därmed var handlingarna att anse som allmänna handlingar. När kommunen fick en framställning om utlämnande av de aktuella handlingarna borde den således ha infordrat dem för att pröva framställningen i sak.

Omständigheterna i nu aktuellt ärende är likartade. Företrädare för landstinget har träffat och intervjuat personer som visat intresse för de utannonserade tjänsterna. Huruvida de även tagit del av de handlingar som givits in till konsultbolaget har inte framkommit. Mycket talar dock för att handlingarna varit eller kommit att bli en del i landstingets tillsättningsärende. Eftersom rättsfrågan är oklar, och då landstinget rimligen borde ha insett det, skulle landstinget inte ha avfärdat en begäran om att få ta del av handlingarna med en hänvisning till att handlingarna tillhörde konsultbolaget. I stället borde landstinget i ett beslut tagit ställning till utlämnandefrågan. Ett sådant beslut hade sökanden kunnat överklaga.

Yttrandefriheten utgör en förutsättning för en fri debatt om lämpligheten och riktigheten av myndigheternas handlande och möjliggör därmed också en granskning av hur offentliga tjänstemän och deras uppdragstagare sköter sina åligganden.

Lagregleringen om yttrandefrihet ger offentligt anställda samma skydd som andra medborgare. En offentligt anställd kan således som andra ge uttryck för sin uppfattning även rörande den egna myndighetens verksamhet. I sekretesslagen (1980:100) finns dock regler om tystnadsplikt som begränsar de offentligt anställdas rätt att yttra sig om vad han eller hon fått veta i samband med sin tjänst.

Det skydd för yttrandefriheten som regeringsformen anger är ett skydd gentemot ”det allmänna”. Skyddet innebär att en myndighet inte får ingripa vare sig formellt eller informellt mot en tjänsteman hos myndigheten för att han eller hon har använt sig av sin grundlagsstadgade rätt att yttra sig i massmedier eller på annat sätt ge uttryck för sin uppfattning. En myndighet får inte heller försöka motarbeta att den anställde använder sig av sina rättigheter. En arbetsgivare kan således inte genom generella uttalanden eller genom kritik i enskilda fall söka påverka arbetstagaren i fråga om det sätt på vilket friheterna kan användas. Undantag gäller bara för det fall att ingripandet har stöd i lag.

I det påtalade avsnittet i landstingets personalhandbok erinras inledningsvis om innebörden av den nyss redovisade regleringen. Vad som därefter anges kan dock enligt min mening uppfattas som om arbetsgivaren ställer särskilda krav på den som vill använda sig av sin grundlagsskyddade rättighet att ge uttryck för sin uppfattning om eventuella missförhållanden på arbetsplatsen. Avsnittet är därför i denna del olyckligt utformat. Jag stannar vid detta påpekande.

– – –

Vad som i övrigt anförts och vad som framkommit i utredningen ger mig inte tillräcklig anledning att uttala mig i saken.

Ärendet avslutas.