JO dnr 2690-2000

Allmänt

Den 14 april 2000 kom till socialnämnden i Ekerö kommun in en anmälan enligt 6 § LVM från en polisinspektör i Ekerö närpolisområde som hör till Västerorts polismästardistrikt i Stockholms län. Av anmälan framgick att AA var misstänkt för tolv olika brott, bl.a. narkotikabrott, under tiden från den 26 november 1999 till den 31 mars 2000. Enligt anmälarens bedömning utsatte AA genom missbruk och kriminellt leverne sin fysiska och psykiska hälsa för allvarlig fara, vilket innebar att han borde bli föremål för en utredning enligt LVM.

Samtidigt med att anmälan från polisen inkom till socialnämnden erhöll nämnden en skrivelse från AA:s föräldrar. Den hade föregåtts av en kontakt mellan

Det är helt klart att AA:s narkotikamissbruk ligger till grund för alla brott. Han har dessutom genomgått en personlighetsförändring. Under sitt senaste narkotikarus hade han dessutom svåra hallucinationer - - -.

Som hans föräldrar önskar vi därför att AA så snart som möjligt omhändertas enligt LVM och får genomgå en lämplig behandling i stället för ett fängelsestraff som förmodligen kommer att få honom än mer beroende av droger och i förlängningen kriminalitet.

Med anledning av föräldrarnas skrivelse och polisens anmälan till nämnden hade handläggaren vid socialförvaltningen vissa kontakter med dem. Handläggaren talade även med en tjänsteman vid frivårdsmyndigheten. Enligt denne var AA inne i en period av aktivt missbruk av narkotika.

Ordföranden i socialnämnden beslutade den 14 april 2000 att med stöd av 13 § LVM omedelbart omhänderta AA. Som skäl för beslutet anfördes att det var sannolikt att AA kunde beredas vård enligt LVM och att rättens beslut om vård inte kunde avvaktas på grund av att AA kunde antas få sitt hälsotillstånd allvarligt försämrat om han inte fick omedelbar vård och att det förelåg en överhängande risk för att han till följd av sitt tillstånd kunde komma att allvarligt skada sig själv eller någon honom närstående. Som redan framgått under rubriken Bakgrund upphävdes omhändertagandebeslutet av länsrätten.

Den omständigheten att ett omhändertagandebeslut upphävs av länsrätten behöver givetvis inte innebära att beslutet, när det fattades, var ogrundat i den meningen att det saknade lagstöd. Det finns självfallet ett utrymme för att göra olika bedömningar i det enskilda fallet. Detta innebär för övrigt att JO som regel är återhållsam med att uttala sig i sådana frågor. I förevarande fall finns det emellertid skäl att på flera punkter ställa sig frågande till det sätt på vilket nämnden tillämpat 13 § LVM , dvs. om det över huvud taget fanns förutsättningar för en tillämpning av den bestämmelsen med hänsyn till de rekvisit som där uppställs för att ett omedelbart omhändertagande skall få ske. I det följande skall jag särskilt behandla frågan om vilket underlag som fanns för beslutet vad gällde bedömningen av omfattningen av AA:s missbruk, hans inställning till vård och om han genom sitt missbruk utsatte sin hälsa för allvarlig fara. I ett avslutande avsnitt kommer jag att gå in på frågan huruvida nämnden borde ha tagit kontakt med AA innan ett beslut om omedelbart omhändertagande fattades.

Missbrukade AA fortgående narkotika?

Det första rekvisitet som måste vara uppfyllt för en tillämpning av 13 § LVM är att det är sannolikt att missbrukaren kan beredas vård enligt LVM. Som framgår av 4 § LVM måste det vara fråga om ett fortgående missbruk för att vård enligt lagen skall kunna bli aktuell. I förarbetena till lagstiftningen har uttalats att med fortgående missbruk av narkotika avses i princip allt injektionsmissbruk samt dagligt eller så gott som dagligt missbruk oberoende av intagningssätt och medel.

Utredningen gav vid handen att man kunde misstänka att AA missbrukade narkotika, i första hand hasch. Om ett sådant missbruk är fortgående kan vård enligt 4 § LVM i allvarliga fall bli aktuell. Enligt föräldrarna rökte AA hasch dagligen. Påståendet att AA missbrukade hasch vann stöd av anmälan från polisen och frivårdsmyndigheten. Såvitt framgick av föräldrarnas skrivelse till nämnden hade de emellertid inte någon fullständig kännedom om sonens förhållanden, och uppgifterna i brevet kunde således inte läggas till grund för några säkra slutsatser rörande AA:s missbruk. Några egentliga slutsatser om missbrukets omfattning kunde inte heller dras av uppgifterna från polisen och frivårdsmyndigheten.

När en fråga om omedelbart omhändertagande av en missbrukare aktualiseras ligger det i sakens natur att den bedömning som då görs angående förutsättningarna för ingripandet med nödvändighet måste tillåtas vara rätt summarisk. Detta innebär å andra sidan inte att det kan accepteras att nämnden utan vidare godtar uppgifter som lämnas angående t.ex. omfattningen av en persons narkotikamissbruk. Särskilt när det gäller uppgifter som lämnas av enskilda personer måste nämnden kritiskt bedöma vilket värde som bör tillmätas påståendena om missbrukets omfattning och om behovet av olika insatser från socialtjänstens sida.

Enligt min uppfattning var det tveksamt om de uppgifter som lämnats till nämnden, i första hand från föräldrarna, var sådana att nämnden utan vidare kunde utgå från att AA använde hasch i sådan omfattning att det var fråga om ett fortgående missbruk. Jag vill dock inte gå så långt att jag vill uttala någon kritik när det gäller bedömningen i denna del.

Motsatte sig AA vård?

Socialtjänstens insatser när det gäller missbrukare skall, även vid ett allvarligt missbruk, i första hand grundas på frivillighet. I 4 § LVM anges som en förutsättning för vård enligt LVM att vårdbehovet inte kan tillgodoses enligt socialtjänstlagen . För att ett beslut om ett omedelbart omhändertagande skall kunna fattas måste det vara sannolikt att missbrukaren kan beredas vård enligt LVM. Följaktligen måste ett omhändertagandebeslut grundas bl.a. på att det finns sannolikhet för att missbrukaren inte är beredd att frivilligt underkasta sig vård.

Nämnden utgick från att AA inte skulle acceptera ett erbjudande om vård. Den uppfattningen synes ha grundats på bl.a. kontakter som nämnden tidigare hade haft med honom. Det finns självfallet situationer när socialnämnden kan beakta hur en missbrukare tidigare ställt sig till förslag om vård m.m. när man bedömer förutsättningarna för att bereda honom vård. Nämndens kontakt med AA låg dock ett år tillbaka i tiden. Under det sista året före beslutet om omhändertagande synes nämnden inte ha haft någon kontakt med honom. Att då lägga AA:s tidigare inställning till sitt missbruk och vårdbehov till grund för ett omhändertagandebeslut inger, även med beaktande av vad som i övrigt hade kommit fram, allvarliga betänkligheter.

För att ett omedelbart omhändertagande skall få ske krävs vidare att situationen är sådan att rättens beslut om tvångsvård inte kan avvaktas.

Enligt min mening var de uppgifter som socialförvaltningen erhöll från föräldrarna och polisen inte sådana att nämnden, utan att vidta några utredningsåtgärder, kunde dra några egentliga slutsatser i frågan om det förelåg någon allvarlig fara för AA:s fysiska eller psykiska hälsa. Inte heller förefaller nämnden ha haft någon uppgift som tydde på ett det fanns anledning befara att AA kunde komma att skada sig själv eller någon närstående. Under alla förhållanden saknades underlag som utvisade att det förelåg någon akut fara för AA:s hälsa eller konkret risk för att han allvarligt skulle skada sig själv eller någon annan. I sammanhanget kan nämnas att polismyndigheten för sin del inte funnit skäl att omedelbart omhänderta AA, utan valt att göra en anmälan enligt 6 § LVM .

Det är oklart hur beslutsfattaren och handläggarna såg på saken. Som jag tidigare anfört måste det i och för sig tillåtas att bedömningen tillåts bli ganska summarisk i samband med ett beslut om omedelbart omhändertagande. Jag har likväl svårt att av utredningen dra någon annan slutsats än att det ställts ett alltför lågt krav på det underlag som måste föreligga för att ett sådant beslut över huvud taget skall kunna övervägas.

Jag vill i denna del tillägga följande.

När ett beslut om ingripande skall fattas på medicinska grunder framstår det som ganska givet att det finns tillgång till någon form av medicinskt utredningsmaterial. Om inte sådant av tillräckligt färskt datum föreligger, ligger det närmast till hands att inhämta ett utlåtande från läkare.

Frågan om läkarundersökning före ett beslut om omedelbart omhändertagande har behandlats av JO i ett beslut som refererats i JO:s ämbetsberättelse JO 1998/99 s. 304. JO återgav i beslutet ett uttalande i förarbetena till 1982 års lagstiftning om tvångsvård av missbrukare. JO anförde därefter bl.a. följande.

Enligt det citerade motivuttalandet bör missbrukaren om möjligt undersökas av läkare innan definitiv ställning tas om ett omedelbart omhändertagande. Jag kan inte tolka uttalandet på annat sätt än att läkarundersökning bör vara huvudregel och att

JO:s beslut rörde ett omedelbart omhändertagande som hade fattats av en polismyndighet. Resonemanget gör sig dock gällande även beträffande ett beslut om omedelbart omhändertagande som fattas inom socialtjänsten.

Inför beslutet om omedelbart omhändertagande förelåg inte något uttalande från läkare eller annan medicinsk utredning beträffande AA:s hälsotillstånd. Om nämnden hyst allvarlig oro för hans situation hade det på grund av nämndens ringa kunskap om de aktuella förhållandena legat nära till hands att få till stånd en läkarundersökning. Jag vill i detta sammanhang erinra om att nämnden enligt 45 § 1 LVM har möjlighet att begära biträde av polis för att föra en missbrukare till en läkarundersökning. Ett beslut om polishandräckning för att genomföra en läkarundersökning utgör i och för sig ett intrång i den enskildes integritet. Det intrånget torde dock vara avsevärt mindre än det frihetsberövande som följer av ett beslut om omedelbart omhändertagande. Såvitt framgår av utredningen i ärendet här synes frågan om läkarundersökning inte närmare ha övervägts före beslutet om omedelbart omhändertagande. Detta framstår i sig som anmärkningsvärt.

Hur borde socialnämnden ha handlat?

På grundval av de uppgifter som föräldrarna och polisen lämnat hade socialnämnden anledning att hysa oro för AA:s förhållanden, och det fanns omständigheter som tydde på att det kunde bli aktuellt att bereda honom tvångsvård. Mycket talar därför för att nämnden enligt 7 § LVM hade att inleda en utredning. En sådan utredning förutsätter en noggrann belysning av missbrukarens situation. Den bör omfatta den tid som missbruket har pågått, vilka insatser som har gjorts för att avbryta missbruket, resultatet av dessa och vilken sannolikhet som föreligger för fortsatt allvarligt missbruk och konsekvenserna av detta. Om det finns risk för fortsatt missbruk men det framstår som meningslöst med frivilliga insatser uppkommer fråga om vilka risker det fortsatta missbruket kan få för bl.a. missbrukarens hälsa. En väsentlig del av nämndens utredning utgörs av missbrukarens egna uppgifter om sitt missbruk och sin inställning till vård.

De uppgifter som nämnden erhöll från föräldrarna och polisen föranledde att det närmast omgående fattades ett beslut enligt vilket AA omhändertogs med stöd av 13 § LVM . Nämnden hade inte haft någon kontakt med AA under det senaste året före beslutet, och beslutet om omhändertagande fattades utan att AA hade konfronterats med uppgifterna i polisens anmälan och föräldrarnas skrivelse. Nämnden har i sitt yttrande anfört bl.a. att det under utredningstiden fanns obefintliga möjligheter att få kontakt med AA eftersom han inte vistades på fast adress utan bodde hos olika kamrater och ibland någon dag hos sin mor i Hallstavik. Vilken tid som nämnden syftar på i yttrandet är inte helt klart, men såvitt jag har förstått avser nämnden tiden närmast före omhändertagandet. Av

I vissa situationer kan förhållandena vara så brådskande att det inte finns utrymme för att försöka kontakta missbrukaren. Så kan vara fallet t.ex. om det till nämnden kommer in en uppgift om att en heroinmissbrukare avvikit från ett sjukhus där han vårdats på grund av en överdos av narkotika. När det gällde AA fanns emellertid inte någon uppgift om att han t.ex. påträffats medvetslös eller någon annan uppgift som tydde på att saken var så brådskande att nämnden var tvingad att handla utan att först höra honom.

Beslutet den 21 juni 2000

Efter länsrättens beslut i april 2000 hade socialförvaltningen under tiden fram till i juni 2000 några möten med AA. Såvitt framgår av utredningen tillbakavisade AA socialförvaltningens erbjudanden om olika insatser. Nämndens ordförande fattade den 21 juni 2000 ett nytt beslut om att omedelbart omhänderta honom med stöd av 13 § LVM . Som skäl för det beslutet anfördes att det var sannolikt att AA kunde beredas vård enligt LVM och att rättens beslut om sådan vård inte kunde avvaktas därför att AA kunde antas få sitt hälsotillstånd allvarligt försämrat om han inte fick omedelbar vård. Länsrätten upphävde beslutet då länsrätten inte ansåg att det förelegat en sådan akut fara för AA att ett omedelbart omhändertagande var påkallat.

Till skillnad från vad som var fallet inför beslutet i april 2000 hade socialnämnden anledning anta att AA inte var villig att frivilligt underkasta sig någon vård för sitt missbruk. Jag finner inte anledning att här närmare gå in på frågan om det i juni 2000 förelåg sannolika skäl för att AA behövde beredas tvångsvård. Däremot vill jag något uppehålla mig vid frågan huruvida det var nödvändigt att omedelbart omhänderta honom på den grunden att rättens beslut om vård inte kunde avvaktas.

När beslutet i juni månad fattades hade AA undersökts av läkare inom ramen för en pågående LVM-utredning. Enligt det utlåtande som upprättades efter undersökningen angavs i och för sig att AA:s missbruk rent allmänt innebar en risk för hans hälsa. Det fanns dock inte något som talade för att faran var överhängande. Mot bakgrund av innehållet i utlåtandet får det anses minst sagt förvånande att nämnden en kort tid efter undersökningen ansåg att det fanns en sådan risk för AA:s hälsotillstånd att rättens beslut om vård inte kunde avvaktas. Nämndens redogörelse i remissyttrandet rörande de överväganden som gjordes i denna del framstår som oklar. Jag kan av utredningen här inte dra annan slutsats än att beslutet fattades på alltför lösa antaganden om vilken risk missbruket innebar för AA:s hälsa. Någon grund för att omedelbart omhänderta AA kan, som även länsrätten konstaterade, inte anses ha förelegat.

_________________

Den som fattar ett beslut angående omedelbart omhändertagande skall se till att beslutet grundas på ett tillfredsställande underlag. En ledamot i en socialnämnd är dock ofta lekman och det finns gränser för vilka krav som kan ställas på denne när det gäller kunskap om lagstiftning och de medicinska och sociala bedömningar som behöver göras i ett ärende angående vård enligt LVM. Därför har den tjänsteman som föredrar ärendet för en nämndledamot ett ansvar för att belysa ärendet utifrån olika aspekter och ge upplysningar om innehållet i lagstiftning och rättspraxis. När det gäller ett beslut angående ett frihetsberövande har dock en nämndledamot ett betydande ansvar för att bilda sig en egen uppfattning om huruvida det finns lagliga förutsättningar för ett ingripande.

Kritiken i förevarande fall måste riktas både mot ordföranden som fattade besluten om omedelbart omhändertagande och den tjänsteman som hade huvudansvaret för beredningen av ärendet vid nämndens förvaltning. Det kan diskuteras om någon av dem kan ha gjort sig skyldig till tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken . Enligt stadgandet skall den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften dömas för tjänstefel. Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgifternas samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skall inte dömas till ansvar.

Jag har inte anledning misstänka att någon befattninghavare vid nämnden eller dess förvaltning medvetet har handlat i strid med reglerna i LVM eller avsett att skada AA. Utredningen ger fastmer vid handen att de beslutsfattare och handläggare som befattat sig med ärendet handlat efter vad de bedömt vara AA:s bästa och att de utgått från att besluten stått i överensstämmelse med lagstiftningen. Deras ställningstaganden beträffande besluten att omedelbart omhänderta AA bygger i första hand på värderingar av beslutsunderlaget och på tolkningen av innebörden av bestämmelserna i LVM om vård och omedelbart omhändertagande. I ett sådant fall bör varje felbedömning inte föranleda ett straffansvar för den som fattat ett beslut. Jag har därför inte funnit att det finns skäl för mig att gå vidare i saken utan jag låter saken bero med den allvarliga kritik som innefattas i det ovan anförda.