JO dnr 2964-2005

I ett tidigare ärende (dnr 5302-2004) klagade AA på att Plan- och byggnämnden i Strängnäs kommun inte hade vidtagit några åtgärder med anledning av en anmälan om olovligt byggande på hans grannfastighet, S. x:xx i Strängnäs kommun, som han per telefax den 12 augusti 2003 hade gett in till nämnden. Enligt nämndens remissvar insåg nämnden först i november 2004 att AA:s skrivelse avsåg olovligt byggande. I mitt beslut den 26 april 2005 kritiserade jag nämndens handläggning och konstaterade bl.a. att det var anmärkningsvärt att nämnden inte redan i november 2004 utan först sedan AA:s anmälan till JO remitterats till nämnden för utredning och yttrande, drygt ett år och sju månader efter det att AA:s skrivelse kommit in till nämnden, påbörjat en utredning. Jag förutsatte att ärendet, som nämnden hade uppgett, skulle avgöras under april månad 2005 samt att AA skulle få del av det formliga beslut som avgjorde ärendet. Slutligen förklarade jag att han dessutom, om beslutet skulle gå honom emot, i enlighet med 21 § förvaltningslagen (1986:223) borde underrättas om hur han kunde överklaga beslutet.

AA klagade i en ny anmälan mot Plan- och byggnämnden i Strängnäs kommun, som kom in till JO den 28 juni 2005, på att inget hade hänt i ärendet.

Vid telefonkontakt med den ansvarige handläggaren BB den 4 juli 2005 uppgav denne bl.a. följande.

Sedan remissvaret i det tidigare ärendet hos JO (dnr 5302-2004) har han varit i kontakt med fastighetsägaren samt med den tidigare ägaren CC, som uppförde den aktuella byggnaden. CC gav i början på sommaren in en skriftlig redogörelse. Enligt denna redogörelse var CC och AA tidigare goda vänner och AA skall dessutom ha hjälpt till med byggandet. CC har uppgett att han, om så behövs, har vittnen på att AA har samtyckt till åtgärden.

BB:s uppfattning är fortfarande att detta inte så mycket är ett byggärende utan mer en fråga om osämja mellan de tidigare grannarna. Beslut kommer dock att meddelas så snart som möjligt. Han skulle dock dessförinnan vilja ha AA:s muntliga kommentarer på CC:s uppgifter och möjligen får ärendet inte avgöras innan AA har fått del

Den 5 juli 2005 remitterades anmälan till nämnden för utredning och yttrande senast den 14 september 2005 över handläggningen efter remissvaret i det tidigare ärendet.

Sedan JO den 15 november 2005 påmint om remissen den 5 juli 2005 beslutade nämnden den 14 december 2005 att som sitt yttrande till JO anta samhällsbyggnadskontorets tjänsteutlåtande den 5 december 2005. I utlåtandet anfördes bl.a. följande.

Strängnäs kommun uppmärksammades om ett ärende angående eventuellt olovligt byggande i november 2004.

Utredningen om det eventuellt olovliga byggandet förväntades vara färdig under våren 2005. Eftersom både AA och CC (som låtit uppföra lusthuset) inkommit med skriftliga yttranden under sommaren har utredningen dragit ut på tiden. AA har även fått möjlighet att bemöta det yttrande som kommit in från CC. AA har därför informerats, både per telefon och informellt via personligt samtal, om att ett beslut i ärendet kommer att fattas under hösten. AA har inte haft något att invända mot att utredningen därför tagit ytterligare några månader.

Plan- och byggnämnden har under hösten 2005 gjort en utredning om huruvida det aktuella lusthuset är olovligt uppfört eller ej. Utanför detaljplan – och samlad bebyggelse – krävs inte bygglov för mindre komplementbyggnader. Den aktuella fastigheten finns inte med bland de områden som Plan- och byggnämnden i ett beslut 1987-06-24, § 98, ansåg utgöra samlad bebyggelse. Enligt detta beslut är således inte lusthuset att anse som något olovligt byggande.

Det som gör att frågan om ett eventuellt olovligt byggande besvärlig är oklarheten om när det egentligen råder ”samlad bebyggelse” samt huruvida den aktuella åtgärden ligger inom samlad bebyggelse eller ej.

/ . . . /

CC – som låtit uppföra det aktuella lusthuset – kontaktade kommunen och fick till svar att fastigheten inte låg inom de områden som nämnden utpekat som samlad bebyggelse enligt beslut ovan.

Den utredning som Plan- och byggnämnden gjort talar däremot för att fastigheten ligger inom ett område som omfattas av begreppet ”samlad bebyggelse” och därför omfattas av bygglovsplikt för mindre tillbyggnader och komplementbyggnader.

/ . . . /

Eftersom den aktuella tillbyggnaden inte strider mot PBL 3 kap. utan är ett prydligt litet lusthus som inte kan anses medföra avsevärd olägenhet för grannen, AA, kan därför bygglov beviljas i efterhand. CC sökte inte bygglov p.g.a. att tidigare handläggare inte gjorde bedömningen att åtgärden ligger inom samlad bebyggelse.

Till remissvaret fanns fogat nämndens beslut den 14 december 2005 att bevilja tidsbegränsat bygglov t.o.m. den 31 juni 2006 för lusthus på fastigheten S. x:xx enligt 8 kap. 21 § plan- och bygglagen (1987:10; PBL), att uppmana ägaren till fastigheten S. x:xx att söka dispens från strandskyddsbestämmelserna senast den 31 januari 2006 samt att uttala att permanent bygglov kan komma att påräknas när dispens från strandskyddsbestämmelserna beviljats. Beslutet innehåller inte någon redovisning av nämndens skäl för beslutet men hänvisar till ett tjänsteutlåtande av BB den 5 december 2005. I tjänsteutlåtandet anförs bl.a. följande.

/ . . . /

Ägaren till fastigheten S. x:xx, där lusthuset uppförts, har inte fått information av kommunen att fastigheten kan anses ingå i samlad bebyggelse och därmed omfattas av bygglovsplikt även för mindre komplementbyggnader. Något beslut av nämnden att området innefattas i samlad bebyggelse finns ej. Vid förfrågan till kontoret inför byggandet av lusthuset har han enligt uppgift fått beskedet att mindre komplementbyggnader inte behöver bygglov, samt att byggande närmare gräns mot granne än 4,5 meter kräver medgivande av grannen.

Det är idag omöjligt för kontoret att avgöra frågan om huruvida grannen AA ursprungligen givit sitt medgivande till bygget eller ej. Bland de dokument som skickats in till kontoret återfinns ett papper med texten: ”Obs Byggnaden är ej godkänd med placeringen utav mig.” Om detta ”ej” tillkommit i efterhand eller ej är omöjligt att avgöra. Klart är däremot att ord står mot ord. Byggaren av lusthuset, CC, bedyrar att han fått medgivande av sin granne och att han har vittnen på detta. Han hävdar även att grannen efter det att bygget blev klart själv varit där och berömt bygget utan att ifrågasätta placeringen. Han misstänker att dispyten om placeringen är ett sätt att i efterhand ställa till problem.

Flera samtal med de båda parterna, både vid personliga möten samt via telefon, bidrar inte till att klarlägga huruvida det fanns ett medgivande eller ej när åtgärden påbörjades. Det finns idag ingen möjlighet att avgöra vem som har rätt i frågan om medgivande när papper på detta saknas. Byggnaden ligger där den ligger.

/ . . . /

Eftersom byggnaden ligger utanför detaljplanerat område och frågan om det ursprungligen fanns ett medgivande från grannen eller ej är omöjlig att avgöra samt eftersom frågan om området omfattas av samlad bebyggelse eller ej inte var utredd vid tidpunkten för åtgärdens påbörjande kan det inte anses vara fråga om ett olovligt byggande. Någon påföljd enligt 10 kap. 4 § (byggnadsavgift) kan därmed inte bli aktuell.

/ . . . /

Sedan AA hade beretts tillfälle att kommentera remissvaret gav han för kännedom in en kopia av sitt överklagande av nämndens beslut.

Av muntliga upplysningar från nämnden framgick bl.a. att AA:s överklagande hade kommit in den 12 januari 2006 samt att frågan om överklagandet hade kommit in i rätt tid skulle prövas vid nämndens arbetsutskotts möte den 1 februari 2006.

Vid telefonkontakt med den ansvarige handläggaren BB den 27 januari 2006 uppgav denne bl.a. följande.

Någon ansökan om bygglov finns inte och fastighetsägarna har inte heller beretts tillfälle att komma in med en sådan ansökan. Med anledning av AA:s begäran om ingripande har frågan om bygglov bedömts kunna prövas enligt 8 kap. 21 § PBL . Denna bestämmelse innebär att åtgärder som inte behöver lov ändå kan prövas om det begärs. Lov behövs ju bara om grannes medgivande inte finns, en fråga som ju inte gått att reda ut. Det är alltså AA:s begäran som har gjort att nämnden har fattat beslut om bygglov.

De nya ägarna till fastigheten med den ifrågasatta byggnaden har inte hörts i ärendet utan kontakt har förekommit med AA och CC. Den sist nämnde har hållit de nya ägarna underrättade. De har dock fått del av beslutet.

Fastigheterna S. x:xx och S. y:yy ligger inom ett område utanför detaljplan. Fastigheten S. x:xx omfattas av begreppet samlad bebyggelse. Därav föreligger bygglovplikt. Även om fastigheten S. x:xx skulle anses ligga utanför samlad bebyggelse krävs bygglov enligt 8 kap. 4 § andra stycket 2 PBL då byggnaden uppförts närmare tomtgränsen än fyra och en halv meter såvida inte de grannar som berörs lämnat medgivande till åtgärden. Av kommunens utredning framgår att det inte gått att avgöra frågan huruvida grannen AA givit sitt medgivande. Då den byggande inte kan visa att han erhållit medgivande från en granne krävs det bygglov. Åtgärden är således bygglovspliktig.

Det överklagade beslutet gäller ett tillfälligt bygglov. Beslutet har upphört att gälla den 31 juni 2006. Frågan i ärendet har således förfallit. Med hänsyn härtill skall ärendet skrivas av.

Företrädare för länsstyrelsen har uppgett bl.a. följande. Enligt uppgift till länsstyrelsen skall de nuvarande ägarna av fastigheten S. x:xx nu ha lämnat in en ansökan om bygglov. Länsstyrelsen uppfattade inte att nämnden genom sitt beslut om tillfälligt bygglov också avgjorde frågan om ingripande enligt 10 kap. PBL . Det fanns därför inte någon anledning för länsstyrelsen att pröva den frågan. Nämnden har således, såvitt länsstyrelsen kan se, fortfarande att ta ställning till AA:s begäran om ingripande.

I mitt beslut den 26 april 2005 (dnr 5302-2004) anförde jag bl.a. följande.

Av 10 kap. 1 § första stycket plan- och bygglagen (1987:10; PBL) följer att nämnden skall ta upp frågan om påföljd eller ingripande enligt nämnda kapitel så snart det finns anledning att anta att en överträdelse har skett av bestämmelserna om byggande i PBL eller av någon föreskrift eller något beslut som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser.

Vidare gäller enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223) att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. I detta ligger även att ärendet inom rimlig tid skall avslutas genom någon form av beslut. Det ankommer på myndigheten att driva fram ärendet till ett avgörande. Ansvaret för ärendets fortsatta handläggning får således inte läggas på den enskilde.

I sin skrivelse den 12 augusti 2003 angav AA visserligen inte uttryckligen vad han önskade att kommunen skulle göra. Av skrivelsens innehåll framgår dock klart att han var missnöjd med placeringen av grannens hus samt att han enligt egen uppgift inte hade lämnat sitt samtycke till nämnda placering. Såvitt kan utläsas av utredningen synes det vara fråga om en byggnad, för vilken bygglov i enlighet med 8 kap. 4 § tredje stycket PBL krävs om åtgärden skall utföras närmare gränsen än 4,5 meter och de grannar som berörs inte medger detta. AA:s skrivelse innehöll således ett påstående om att CC utan lov hade utfört en åtgärd som kräver bygglov (se 10 kap. 1 § andra stycket PBL ). Uppgifterna i remissvaret om att ansvariga tjänstemän hos nämnden inte skulle ha uppfattat vad skrivelsen avsåg framstår som något anmärkningsvärda. Även om så var fallet hade det ålegat nämnden att i anslutning till att skrivelsen kom in försöka klargöra vad som behövdes för att den skulle kunna handläggas.

Enligt remissvaret insåg nämnden i november 2004 att AA:s skrivelse avsåg olovligt byggande. Det är enligt min mening anmärkningsvärt att man inte redan då utan först sedan AA:s anmälan till JO remitterats till nämnden för utredning och yttrande,

Sammanfattningsvis är jag kritisk till nämndens handläggning av AA:s anmälan om olovligt byggande.

Jag förutsätter att ärendet, som nämnden har uppgett, avgörs under april månad 2005 samt att AA får del av det formliga beslut som avgör ärendet. Om detta beslut går honom emot bör han dessutom i enlighet med 21 § förvaltningslagen underrättas om hur han kan överklaga beslutet.

Mot bakgrund av den tidigare utredningen är det till en början anmärkningsvärt att nämnden i sitt remissvar i det nu aktuella ärendet har uppgett att kommunen först i november 2004 uppmärksammades om frågan samt att det i tjänsteutlåtandet som ligger till grund för beslutet om bygglov m.m. anges att ärendet aktualiserades först i december 2004. Nämndens bristfälliga handläggning förändrar givetvis inte det förhållandet att AA:s anmälan kom in redan i augusti 2003.

Nämnden har i sitt remissvar uppehållit sig vid svårigheterna att avgöra om byggnaden ligger inom samlad bebyggelse eller inte. Vidare synes åtskillig tid ha lagts på att försöka utröna om samtycke förelåg vid tiden för byggandet eller inte. I den sist nämnda delen kan endast anmärkas att det ankommer på den som avser att bygga att skaffa intyg om grannens medgivande och bevara det för framtida bevisning (se Didón m.fl., Plan- och bygglagen , s. 8:42). Det torde inte kräva någon längre utredningsinsats för att konstatera huruvida den byggande kan styrka samtycke eller inte.

Sammanfattningsvis har det inte kommit fram något som motiverar nämndens ytterligare dröjsmål med att avgöra frågan om ingripande enligt 10 kap. PBL .

Det är självfallet allvarligt att en myndighet, också sedan handläggningen har kritiserats av JO, fortsätter att handlägga ett ärende i strid med regleringen i 7 § förvaltningslagen . Jag är således mycket kritisk till att nämnden först sedan AA än en gång tvingats vända sig till JO fattade ett beslut i ärendet.

Jag vill dessutom erinra om att kravet på skyndsamhet i 7 § förvaltningslagen också gäller handläggningen av ett överklagande och att överlämnande till högre instans normalt bör ske inom en vecka efter det att överklagandet kom in till myndigheten. Det är således inte godtagbart med en ordning som den som förefaller ha tillämpats beträffande AA:s överklagande.

Nämnden synes i sitt beslut den 14 december 2005 ha prövat och kommit fram till att åtgärden inte krävde lov och uttalade i beslutet att någon påföljd enligt 10 kap. 4 § PBL därmed inte kunde bli aktuell. Länsstyrelsen har dock inte uppfattat att nämndens beslut innefattat ett avgörande av frågan om ingripande enligt 10 kap. PBL .

Mot denna bakgrund kan jag här endast konstatera att länsstyrelsen i sitt beslut har underkänt nämndens resonemang i fråga om bygglovsplikt för åtgärden. Dessutom synes länsstyrelsens beslut innebära att frågan om ingripande i enlighet med AA:s begäran fortfarande inte är slutligt avgjord.

Det som i övrigt har förekommit i ärendet föranleder följande anmärkningar från min sida.

Bestämmelsen i 8 kap. 21 § PBL ger möjlighet att påkalla byggnadsnämndens prövning av sådana åtgärder som inte kräver lov. Bakgrunden till detta är att också icke lovpliktiga åtgärder måste uppfylla de krav som anges i 3 kap. PBL samt att de, med vissa undantag, inte får utföras i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Det kan därför ligga i fastighetsägarens intresse att få åtgärden prövad (se Didón m.fl., a.a., s. 8:117 f.). Givetvis kan en grannes begäran om ingripande enligt 10 kap. PBL inte i sig medföra att bestämmelsen i 8 kap. 21 § PBL blir tillämplig.

Frågan om att meddela lov i ett ärende om ingripande kan aktualiseras genom bestämmelserna i 10 kap. 19 § PBL . Detta förutsätter dock att det bedöms vara fråga om en lovpliktig åtgärd. Framstår det som sannolikt att lov kan meddelas till en åtgärd som har vidtagits utan lov skall byggnadsnämnden, innan handräckning begärs eller föreläggande meddelas, enligt första stycket bereda ägaren tillfälle att inom viss tid ansöka om lov. Om ansökan inte kommer in inom föreskriven tid, följer av andra stycket att byggnadsnämnden trots detta ändå kan pröva frågan om lov till åtgärden.

Nämndens handläggning samt uppgifterna i remissvaret vittnar om betydande brister i kunskap om den rättsliga regleringen på området. Jag förutsätter att nämnden informerar sig och berörd personal om dessa regler samt att nämnden vidtar de åtgärder som är nödvändiga för att förhindra en upprepning av det inträffade.

Ärendet avslutas.