JO dnr 3196-2020

I en anmälan som kom in till JO den 18 april 2020 framförde AA klagomål mot Hyres- och arrendenämnden i Linköping, med anledning av handläggningen av ett ärende. AA uppgav att han, mot bakgrund av bl.a. kravet på opartiskhet, ifrågasatte ordförandens agerande vid sammanträdet och utformningen av hyres- och arrendenämndens beslut.

Till anmälan bifogades protokollet från ett sammanträde i nämnden daterat den 17 mars 2020. Protokollet innehåller även ett beslut som meddelades den 20 mars.

JO hämtade in hyres- och arrendenämndens dagboksblad i ärendet (ärende nr 227-20), och uppmanade därefter nämnden att lämna upplysningar om och yttra sig över AA:s anmälan. Remissvaret skulle särskilt belysa hur nämndens handläggning av partsställningen och jävsfrågan förhållit sig till bl.a. rättegångsbalkens , RB, bestämmelser om jäv och till bestämmelsen om domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas opartiskhet enligt 1 kap. 9 § regeringsformen , RF. JO fäste också nämndens uppmärksamhet på bestämmelsen i 28 § lagen ( 1973:188 ) om arrendenämnder och hyresnämnder, nämndlagen. Nämnden skulle vidare ange bl.a. vilka överväganden som gjordes vid utformningen av nämndens beslutsskäl. Berörda befattningshavare skulle ges tillfälle att lämna synpunkter och det skulle framgå av remissvaret att så hade skett.

Hyresrådet BB, som hade varit ordförande vid det aktuella sammanträdet, lämnade in ett särskilt yttrande den 2 november 2020 med följande innehåll:

Angående partsställning

RE-Fastigheter har under åren förekommit någon enstaka gång som svarandepart i hyresnämnden. Det har varit oklart huruvida hyresvärden är fysisk- eller juridisk person. Både den kontroll som gjorts med Lantmäteriet (jfr dagboksbladet i hyresnämndens ärende nr 227-20) och CC:s egen uppgift visar att DD är lagfaren ägare.

Angående jäv

Ledamot av hyresnämnden får inte uppträda som ombud inför nämnden. Det anges i 28 § andra stycket lagen ( 1973:188 ) om arrendenämnder och hyresnämnder som hänvisar till 12 kap. 3 § andra stycket rättegångsbalken .

Endast EE hade yttrat sig i sak före sammanträdet. Kallelsen till sammanträde hade, på svarandesidan, skickats till DD. Handläggarna kontrollerar delgivning och antecknar, i förekommande fall, att kallelsen har delgetts. De kontrollerar även fullmakt. Vid sammanträdet tog jag på eget initiativ genast upp frågan om jäv. Jag gjorde därvid en stor lapsus genom att felaktigt tänka på ”sedvanliga” jävsregler i stället för att tillämpa ovan nämnda förbudsregel. Lapsusen kan knappast ursäktas. Det enda jag nu kan göra är att be om ursäkt.

Fråga om tillstånd till andrahandsupplåtelse ska hanteras skyndsamt. Parterna gjorde, som framgår av hyresnämndens protokoll, en överenskommelse att jävsfrågan inte behövde prövas för det fall tillstånd till andrahandsupplåtelse kunde ges. Det får utgås från att regeln om hantering av jäv i 4 kap. 15 § rättegångsbalken är tillämplig, trots parternas inställning, men när förbudsregeln är tillämplig kan den sägas ta över, då det inte ska göras jävsprövning i sistnämnda fall. Två principer står mot varandra. Den ena är att parterna disponerar över processen. Den andra är att vissa regler ska beaktas ex officio. Eftersom beslutet i fråga inte har överklagats, så finns inte svar om Svea hovrätt skulle ha undanröjt beslutet ex officio, men det framstår som mer eller mindre uppenbart att så hade blivit fallet. Som framgår explicit av protokollet hade parterna synnerligen hård ton mot varandra. De ville dock ha beslut. Ingen har ifrågasatt att hyresnämnden i sakfrågan har fattat ett rättvist beslut fullt i enlighet med gällande rätt. Därför kom det inte som en överraskning att överklagande inte har gjorts.

CC gjorde gällande förverkande. Denna inställning kan - särskilt med beaktande av att hon efter invändning från FF tillstod att hon hittat en ansökan bland

Utformningen av beslutsskäl

Hyresnämnden blev förvånad över FF:s uppgift att CC hade pekat på att hon är ledamot av hyresnämnden i anslutning till att hon avslog EE:s ansökan. CC vitsordade FF:s uppgift. Det kan knappast försvaras om en ledamot inför en motpart i en tvist, där ledamoten agerar som ombud, gör sak av att vara ledamot. Hyresnämnden blev också förvånad över hennes uppgift att EE är ”påstridig”. På denna punkt hänvisas till de uppgifter som hon själv lämnat vid sammanträdet. När man prövar en dylik tillståndsfråga är det fullständigt irrelevant om hyresgästen är påstridig eller inte. Anledningen till att CC gjorde gällande påstridighet har hon inte redovisat. Hyresnämnden blev också förvånad över CC:s uppgift att hon hade hittat e-post från EE, men samtidigt gjorde gällande att han inte hade sökt tillstånd och att hyresrätten var förverkad.

Vid två enskilda överläggningar enades hyresnämnden om att det fanns skäl att göra en rimlig markering (detta är dokumenterat i dagboksbladet och det antecknas ”Ledamöterna enas dessutom om hur skälen ska utformas”). Det får även noteras att beslutsskälen i vissa delar går EE emot. Det fanns inget annat syfte än att markera hyresnämndens opartiskhet.

Hyres- och arrendenämnden lämnade genom lagmannen HH den 16 december 2020 följande remissvar:

Domstolar och förvaltningsmyndigheter ska i sin verksamhet iaktta saklighet och opartiskhet (se 1 kap. 9 § regeringsformen ). Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 2010 s. 274 p. 3 definierat partiskhet som att domaren låter partsställningen påverka utgången i målet. Skulle domaren vara beredd att döma på samma sätt även om partsställning varit den omvända är domaren inte partisk. Domaren får naturligtvis inte heller framstå som partisk.

Av artikel 6.1 i Europakonventionen framgår att var och en ska, vid prövningen av hens civila rättigheter eller skyldigheter, vara berättigade till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid inför en oavhängig och opartisk domstol. Bestämmelsen innefattar ett krav på att domaren rent faktiskt är opartisk, men också ett krav som innebär att det från objektiv synvinkel inte får finnas något tvivel om domstolens opartiskhet och oberoende.

Av anteckningarna i ärendet framgår att det gjordes en jävsinvändning i ärendet med hänvisning till att motpartsombudet var ledamot av hyresnämnden. Annat har inte framkommit än att jävsinvändningen har gjorts i rätt tid och under sådana förhållanden borde hyresnämnden ha fattat ett särskilt beslut i frågan (se 4 kap. 15 § andra stycket rättegångsbalken ). Jävsfrågan borde ha prövats oberoende av utgången i sakfrågan.

När det gäller utformningen av beslutsskälen på sidan 4 kan jag inte uttala mig om vilka övervägande som gjordes av nämnden. Emellertid framstår utformningen av skälen med hänvisning till den värdegrund som gäller för alla statsanställda och kraven på objektivet, saklighet och likabehandling som mindre lämplig.

AA yttrade sig över remissvaren.

Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Det framgår av 1 kap. 9 § regeringsformen , RF. Kravet på saklighet och opartiskhet har en subjektiv och en objektiv sida. Det subjektiva avser hur de involverade myndighetspersonerna själva anser sig ha agerat, medan det objektiva avser hur deras agerande kunnat uppfattas utifrån. Det räcker med att det förekommer rent objektiva invändningar mot en myndighets agerande för att grundlagsregeln ska slå till, och detta kan inte läkas av att helt oförvitliga tjänstemän rent faktiskt har fattat beslut i frågan. (Se Bull och Sterzel, Regeringsformen [JUNO 4:e versionen], s. 55.) Regeringsformens bestämmelse om saklighet och opartiskhet kan sägas utgöra en konstitutionell grund för de jävsregler som finns i bl.a. rättegångsbalken , RB.

Verksamheten i en hyres- och arrendenämnd regleras i första hand i lagen ( 1973:188 ) om arrendenämnder och hyresnämnder, nämndlagen. Bestämmelserna i 4 kap. RB om jäv mot domare ska enligt 28 § första stycket nämndlagen tillämpas på ledamöterna i nämnderna. I 4 kap. 13 § RB anges när en domare ska anses jävig. I de nio första punkterna räknas de fall upp i vilka en domare utesluts från handläggningen av ett mål till följd av vissa faktiska omständigheter, såsom hans eller hennes ställning i förhållande till någon av parterna eller till saken. Den tionde punkten är en generalklausul. Av den följer att en domare är jävig att handlägga mål om det annars finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroende till hans eller hennes opartiskhet i målet. Jävsreglerna gäller för såväl lagfarna som icke lagfarna domare.

En domare som vet att det finns en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom eller henne är skyldig att självmant berätta om det. En part kan också göra en invändning om jäv. Den som vill göra en sådan invändning ska göra det första gången han eller hon för talan i målet, efter det att han eller hon fick kännedom om att domaren sitter i rätten eller i övrigt befattar sig med målet. Vidare får parten göra en jävsinvändning om han eller hon i ett senare skede får kännedom om en omständighet som kan läggas till grund för en jävsinvändning. I ett sådant fall ska invändningen göras när parten får kännedom om omständigheten. En part som inte gör en jävsinvändning i rätt tid förlorar rätten att göra en sådan framställning. Det följer av 4 kap. 14 § första och andra styckena RB.

Sedan det uppkommit en fråga om jäv får domaren bara vidta sådana åtgärder som inte utan synnerliga olägenheter kan skjutas upp och som inte innefattar ett avgörande av målet. Om en part gjort en framställning om jäv i rätt tid, ska rätten så snart det kan ske meddela ett särskilt beslut i frågan. Det framgår av

I rättsfallet NJA 2014 s. 482 kom Högsta domstolen fram till att en åklagare som var tjänstledig från sin anställning, och som adjungerad ledamot i en hovrätt hade deltagit i avgörandet av ett brottmål, var jävig. Domstolen konstaterade att även om rättegångsbalkens regler om domarjäv inte har genomgått några större förändringar sedan balkens tillkomst så kan frågan om huruvida det rör sig om jäv inte besvaras på samma sätt i dag som vid bestämmelsernas tillkomst. Samhällsutvecklingen har lett dels till att fråga om förtroendet för domstolars verksamhet samt domares oavhängighet och opartiskhet har fått ökad uppmärksamhet, dels till att skärpta krav riktas mot den dömande verksamheten i dessa hänseenden. Det innebär att fler förhållanden än tidigare utgör jäv.

JO har uttalat sig om jävsfrågor i flera beslut. Dåvarande chefsJO Mats Melin konstaterade att domarna vid en tingsrätt var jäviga att hantera ett dispositivt tvistemål i vilket en sekreterare vid domstolen var part. Tingsrätten kritiserades för att inte utan dröjsmål ha vidtagit åtgärder för att anförtro handläggningen till en domare som inte var jävig. Det skulle ha skett redan när sekreteraren ansökte om stämning. (Se JO:s beslut den 15 april 2008, dnr 2678-2007 .) Dåvarande JO Lars Lindström uttalade allvarlig kritik mot en särskild ledamot vid en förvaltningsrätt som hade varit med och avgjort ett mål om laglighetsprövning av ett kommunalt beslut trots att han var jävig. Ledamoten hade tidigare befattat sig med den sak som beslutet gällde i egenskap av juridisk konsult åt kommunen, och han hade inte självmant anmält detta förhållande innan han deltog i förvaltningsrättens prövning av målet. (Se JO 2018/19 s. 92.)

En icke lagfaren ledamot i en hyres- och arrendenämnd får inte uppträda som ombud vid den nämnd som han eller hon tillhör. Detta framgår av 12 kap. 3 § andra stycket RB jämförd med 28 § andra stycket nämndlagen. Bestämmelsen i nämndlagen trädde i kraft den 1 juli 1991 (SFS 1991:637). I förarbetena konstaterades att det inte var ovanligt att en person som var intresseledamot eller ersättare för sådan vid en viss nämnd också uppträdde som ombud för ett fastighetsbolag i andra tvister vid nämnden. En sådan ordning ansågs för motparten i tvisten, inte minst i de fall då denne förlorade målet eller ärendet, ägnad att leda till föreställningar om att otillbörlig hänsyn kunde ha förekommit och därmed grunda misstro mot rättskipningen. (Se prop. 1990/91:98 s. 38 .) Bestämmelsen i 28 § nämndlagen har följaktligen – på motsvarande sätt som 12 kap. 3 § RB avseende domstolarnas verksamhet – tillkommit för att värna nämndernas opartiskhet.

Regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet i rättskipningen har betydelse även för utformningen av skälen för ett avgörande. JO har i flera beslut kritiserat domare för att ha brustit i detta avseende (se bl.a. JO 2012/13 s. 41 och JO 2017/18 s. 70).

I det följande kommer jag att närmare beröra tre frågor. Det rör sig om hyres- och arrendenämndens hantering av det förhållande att en ledamot av nämnden uppträdde som ombud, utformningen av nämndens beslut och slutligen vissa av anteckningarna i dagsboksbladet i nämndens ärende nr 227-20.

En ledamot i nämnden uppträdde som ombud

Av utredningen i ärendet framgår att CC uppträdde som ombud för den ena parten vid ett sammanträde i Hyres- och arrendenämnden i Linköping och att hon är en icke lagfaren ledamot i samma nämnd. Av yttrandet från hyresrådet BB, som var ordförande vid sammanträdet, framgår att det var först i samband med sammanträdet som det stod klart för honom att CC var ombud för motparten. Han tog då på eget initiativ upp frågan om jäv. Jag delar bedömningen att det förelåg en jävssituation. Sålunda får det anses uppenbart att det förhållandet att en ledamot uppträder som ombud vid den domstol eller, som i det här fallet, den nämnd som han eller hon tillhör är en omständighet som medför tvivel om nämndens saklighet och objektiva opartiskhet. Om ledamoten skulle tillåtas vara ombud blir ledamöterna i nämnden, i enlighet med 4 kap. 13 § 10 RB , jäviga att handlägga målet. Så långt har jag alltså inga invändningar.

Sedan frågan om jäv väckts framgår det av protokollet att sammanträdet fortsatte och att parterna enades om att ”gå vidare” för att sondera en eventuell förlikning. Ombudet för sökanden gjorde emellertid lite senare gällande att det var fråga om jäv. BB förklarade att denna fråga skulle prövas. Därefter enades

Nämndens hantering har enligt min mening varit felaktig. I den uppkomna situationen borde hyres- och arrendenämnden ha gett CC tillfälle att frivilligt avträda. När nämnden inte gjorde det fanns det två val. Nämnden kunde antingen ha avvisat CC som ombud för motparten eller ha låtit pröva jävsfrågan. Eftersom regleringen i 12 kap. 3 § andra stycket RB jämförd med 28 § andra stycket nämndlagen innebär ett absolut förbud för en ledamot av en hyres- och arrendenämnd att uppträda som ombud vid den nämnd som han eller hon tillhör menar jag att det första alternativet borde ha valts. Med hänsyn till att en sådan avvisning av ombudet inte behövde föregås av någon särskild prövning hade nämnden enligt min mening också kunnat besluta i frågan.

Nu valde nämnden att inte avvisa ombudet och därmed aktualiserades frågan om jäv. I stället för att fortsätta sammanträdet borde nämnden alltså redan vid sammanträdets inledning ha tagit ställning till jävsfrågan nu när den var väckt av nämndens ordförande. Frågan om jäv utgör ett hinder för den fortsatta processen, och den måste hanteras innan processen kan fortsätta. Det finns dock anledning att uppmärksamma att hela hyres- och arrendenämnden enligt min mening hade varit förhindrad att pröva jävsfrågan i en sådan situation. Det är självklart inte heller möjligt för nämnden att på det sätt som skedde vid sammanträdet, låta parterna disponera över frågan och villkora dess prövning av utgången i ärendet.

Som jag återkommer till tycks hyres- och arrendenämnden ha försökt hantera jävsfrågan också vid utformningen av skälen för det slutliga beslutet. Det säger sig dock självt att det inte är möjligt att läka den brist som det inneburit att hyres- och arrendenämnden inte hanterade frågan om jäv så snart den uppkom, i synnerhet som nämndens ledamöter var jäviga.

Utformningen av skäl för hyres- och arrendenämndens beslut

Som framkommit fortsatte nämnden handläggningen och avgjorde ärendet några dagar senare. På dagboksbladet har det antecknats att det hölls en ny enskild överläggning den 20 mars 2020, att ”slutligt enhälligt beslut fattas” samt att ledamöterna ”enas dessutom om hur skälen ska formuleras”.

I början av protokollet från nämndens sammanträde har det antecknats bl.a. följande:

Frågan om jäv tas upp. [Sökandens ombud] förklarar sig medveten om att CC är ledamot av hyresnämnden, eftersom hon själv påtalat detta för [sökanden] i anslutning till att hon avslog dennes ansökan om tillstånd till fortsatt andrahandsupplåtelse.

CC: Anledningen till att hon nämnde att hon är ledamot i hyresnämnden var att hon ville förklara för [sökanden], som är påstridig, att strikt praxis tillämpas, att

Efter diskussioner enas parterna om att gå vidare åtminstone för att sondera en eventuell förlikning.

Sedan sökandens ombud uppgett att det förelåg jäv finns följande anteckning i protokollet:

Ordföranden uppger att denna fråga ska prövas. Parterna enas – för det fall att rättsutredningen leder till ett bifallsbeslut – att hyresnämnden ska meddela slutligt beslut, men CC uppger att hon i så fall vill ha möjlighet till överklagande.

Längre fram i protokollet återfinns i själva beslutet under rubriken Skäl följande inledande stycke:

Med anledning av de uppgifter som [sökandens ombud] har lämnat påtalar hyresnämnden följande: Rätten att få tillstånd till andrahandsupplåtelse prövad – och att få bifall om det är sakligt motiverat – är en viktig del av hyresgästers besittningsskydd. Att hävda sin rätt kan inte anses som ”påstridighet”. Att agera som CC har gjort kan uppfattas som försök till ”denial of justice”, uppenbarligen det sätt som [sökanden] har uppfattat agerandet, nämligen att sakfrågan är så klar att det inte lönar sig att klaga. Hyresnämnden nödgas ta avstånd från hennes agerande, särskilt som hon påtalat att hon är ledamot av hyresnämnden. Med hänsyn till att hyresnämndens prövning leder till bifall av [sökandens] talan, finns inte behov i övrigt att pröva om jäv föreligger.

BB har i sitt yttrande till JO angående det sistnämnda stycket förklarat att nämnden vid utformningen av beslutet ville göra en ”rimlig markering” och ”markera hyresnämndens opartiskhet”.

De redovisade beslutsskälen framstår i mina ögon inte bara som märkliga, utan de saknar helt betydelse för bedömningen i sak. Vidare innehåller stycket sådana värdeomdömen att det utifrån en objektiv bedömning kan ifrågasättas om hyres- och arrendenämnden har varit saklig och opartisk vid utformningen av skälen.

Som jag redan nämnt ska bl.a. domstolar och nämnder i sin verksamhet iaktta saklighet och opartiskhet. Detta gäller förstås även vid utformningen av skälen för domar och beslut. Sålunda ska bara skäl som har betydelse för bedömningen av den sakfråga som är föremål för prövning och behandlats vid ett sammanträde i hyres- och arrendenämnden redovisas i ett beslut. Hyresrådet BB var ordförande i ärendet. Han hade därför ett särskilt ansvar vid den enskilda överläggningen att redogöra för rättsläget för de icke lagfarna ledamöterna och för att därefter se till att beslutet blev korrekt utformat samt att skälen höll sig till vad själva saken gällde.

Anteckningar i nämndens dagboksblad

Enligt dagboksbladet i ärendet är två personer registrerade som motparter, en juridisk person och en fysisk person. I protokollet från sammanträdet har dock enbart privatpersonen angetts som motpart. I dagboksbladet finns det visserligen en anteckning enligt vilken Lantmäteriet uppgett att privatpersonen är lagfaren ägare till 100 procent. Nästa anteckning är protokollet från

Hyres- och arrendenämnden förtjänar allvarlig kritik

För att förtroendet för den offentliga verksamheten ska kunna upprätthållas krävs att domare och offentliga befattningshavare har god kännedom om bestämmelserna kring jäv och tillämpar bestämmelserna korrekt. I all dömande verksamhet ställs särskilt höga krav. Som jag tidigare slagit fast utgör regeringsformens bestämmelse om saklighet och opartiskhet en konstitutionell grund för de jävsregler som finns i bl.a. rättegångsbalken .

Jag har funnit påtagliga brister i hur hyres- och arrendenämnden behandlat jävsfrågan och hur den utformat skälen för sitt beslut. Det finns enligt min mening även skäl att ifrågasätta om nämnden haft tillräcklig kunskap om regleringen angående rättegångsombud. Hyresrådet BB bär ett särskilt ansvar i detta. Hanteringen har inte varit förenlig med regeringsformens krav på att bl.a. nämnder i sin verksamhet ska iaktta saklighet och opartiskhet. Sammantaget förtjänar Hyres- och arrendenämnden i Linköping allvarlig kritik.

Vad som har framkommit i övrigt ger inte anledning till några uttalanden från min sida.

Ärendet avslutas.