JO dnr 3579-2005

AA, Sveriges Radio, anmälde Stockholms läns landsting och begärde att JO skulle granska landstingets hantering av allmänna handlingar. AA uppgav bl.a. följande. Den 16 juni 2004 fick landstingsrådet BB ett brev från en person i vilket pekades på missförhållanden i vissa av landstingets stiftelser. Brevskrivaren återkom i saken genom ett brev till samma landstingsråd den 23 mars 2005. Inget av breven diariefördes i landstingets allmänna diarium. Den 6 maj 2005 skrev personen ett nytt brev adresserat till den politiska oppositionen i landstinget. Den 12 maj 2005 diariefördes de två senast inkomna breven i landstingets allmänna diarium och de blev först därigenom tillgängliga för allmänheten. Det först inkomna brevet diariefördes i landstingets allmänna diarium den 2 juni 2005. Landstinget hävdade dock att brevet hade registrerats samma dag som det kom in men i något som kallades finansrotelns diarium. I samband med att brevet registrerades i landstingets allmänna diarium raderades vissa av de uppgifter om handlingen som hade antecknats i finansrotelns diarium. Som skäl för det uppgav landstinget att ärendet omfattades av sekretess. Landstinget inledde ett ärende angående frågan om förhållandena i stiftelserna och lät en advokat göra en utredning. Advokatens skriftliga utredning kom in till landstinget den 12 juli 2005. Handlingen var ännu inte diarieförd den 20 september 2005. Varken finansrotelns diarium eller det allmänna diariet innehöll uppgifter om en skriftväxling som skett mellan en befattningshavare vid landstinget och Sveriges Radio den 16 och 17 augusti 2005.

AA ifrågasatte utifrån bestämmelserna om offentlighetsprincipen landstingsstyrelsens rutiner samt handläggningen av de i anmälan omnämnda handlingarna. Han pekade särskilt på att det fanns flera diarier hos landstingsstyrelsens förvaltning och uppgav att diarierna inte var samordnade.

Landstingsstyrelsen vid Stockholms läns landsting anmodades att göra en utredning och yttra sig över anmälan.

I ett av landstingsstyrelsen den 6 december 2005 beslutat yttrande anfördes bl.a. följande (bilagorna utelämnade här).

Utredning

Diarium inom landstingsstyrelsens förvaltning Landstingsstyrelsens förvaltning har ett diarium för allmänna handlingar och ärenden inom förvaltningen som kallas LS-diariet. Alla inkomna handlingar förs upp på en postlista där inkomstdatum, avsändare, mottagare och en kort beskrivning av handlingen anges. Handlingar som kräver någon åtgärd och därmed blir ett ärende diarieförs i samma diarium och åsätts ett diarienummer. E-post hanteras på samma sätt som vanlig post. Även utgående skrivelser registreras.

Det finns även diarier på de politiska kanslierna. Post till landstingsråden inkommer normalt sett direkt till varje landstingsråd eller till partikansliet. I fråga om handlingar till s-kansliet som det nu är fråga om gäller följande.

Handlingar som inkommer till eller upprättas där diarieförs i kansliets diarium. I diariet anges datum, diarienummer, avsändare, mottagare, en kort beskrivning av handlingen samt en kort beskrivning av vilken åtgärd som vidtagits med anledning av handlingen. Även e-postbrev diarieförs i detta diarium. Samtliga handlingar förvaras i kronologisk ordning i en pärm. Om en handling kräver någon form av utredning eller på annat sätt bedöms bli ett ärende för landstingsstyrelsens förvaltning, eller tillhör ett ärende hos förvaltningen, skickas den till registrator för diarieföring i LS-diariet.

Handlingar som inkommer till eller upprättas av m-kansliet diarieförs i kansliets diarium. I diariet anges datum, diarienummer, avsändare, mottagare, samt en kort beskrivning av vilken åtgärd som vidtagits med anledning av handlingen. Även epostbrev diarieförs i detta diarium. Samtliga handlingar förvaras i kronologisk ordning i en pärm. Om en handling bedöms bli ett ärende för landstingsstyrelsens förvaltning skickas den till registrator för diarieföring i LS-diariet.

Om någon söker efter en handling och handlingen inte finns i LS-diariet hänvisar registrator till de politiska kanslierna. S- och m-kanslierna hänvisar på motsvarande sätt till registrator för LS-diariet.

Diarieföring sker i enlighet med de riktlinjer om diarieföring och ärendehantering som finns i landstingsstyrelsens arkivhandbok.

Skrivelse den 16 juni 2004 E-postbrevet gäller påstådda missförhållanden i en stiftelse och det inkom till finanslandstingsrådet BB den 16 juni 2004. Det diariefördes omgående i s-kansliets diarium. Efter samråd med landstingsdirektören och biträdande landstingsdirektören bedömde BB att några åtgärder med anledning av innehållet i e-postbrevet inte skulle vidtas. Eftersom det således inte fanns någon anledning att öppna ett ärende skickades e- postbrevet inte till registrator för diarieföring i LS-diariet.

Skrivelse den 23 mars 2005 Även detta e-postbrev behandlar en påstådd intressekonflikt i en stiftelse och har samma avsändare som det e-postbrev som inkom till landstinget den 16 juni 2004. E-postbrevet inkom till finanslandstingsrådet BB den 23 mars 2005 och diariefördes även det omgående i s-kansliets diarium. Inte heller denna gång bedömdes innehållet i e-postbrevet föranleda någon åtgärd varför e-postbrevet inte skickades till registrator för diarieföring i LS- diariet.

Skrivelser den 16 och den 17 augusti 2005 Breven gäller en begäran om rättelse angående ett inslag i Dagens eko om stiftelserna.

E-postbrevet som DD, politisk sekreterare på finansroteln, skickade till EE på Sveriges Radio den 16 augusti 2005 och EE:s svar på detta e-postbrev den 17 augusti 2005 registrerades varken i s-kansliets diarium eller i LS-diariet. De finns dock registrerade och förvarade i DD:s e-postsystem.

Ärendet avseende stiftelserna Den 12 maj 2005 bestämde landstingsdirektören att de förhållanden som skrivelserna behandlade skulle utredas. E-postbreven daterade den 23 mars och 6 maj 2005 diariefördes då i LS-diariet i det nya ärendet LS 0505-0840. Vad som registrerades i diariet framgår av bilagan. Skrivelserna i sin helhet hemligstämplades samma dag. I samband med detta raderades uppgift om avsändare och beskrivning av handlingen i s-kansliets diarium avseende skrivelsen som inkom den 23 mars 2005. I kolumnen Kommentar angavs ”Ärendet sekretessförklarat. Hänvisning till landstingets chefsjurist”. Även CC uppmanades att radera uppgifterna i sitt diarium på m-kansliet avseende skrivelsen som inkom den 6 maj 2005 i samband med att skrivelsen flyttades över till LS-diariet eftersom skrivelsen sekretessförklarades. Uppgifterna raderades i diariet.

Skrivelsen som inkom den 16 juni 2004 överfördes den 2 juni 2005 till LS- ärendet 0505-0840. I samband med detta raderades uppgift om avsändare och beskrivning av handlingen i s-kansliets diarium. I kolumnen Kommentar angavs ”Ärendet sekretessförklarat. Hänvisning till landstingets chefsjurist”. Skrivelsen blev dock vid denna tidpunkt inte diarieförd i LS-ärendet utan först den 2 november 2005, vilket framgår av bilagan.

Som en del av utredningen i ärendet anlitades advokaten FF av landstingsdirektören som konsult och hans utredning, färdigställd den 8 juli 2005, behandlades som arbetsmaterial i ärendet och var således inte en till landstinget inkommen handling och därmed inte allmän. Den kunde således inte återfinnas i LS-diariet. I samband med att ärendet avslutats har handlingen dock blivit diarieförd i ärendet.

Det stämmer att det fanns en markering i LS-diariet den 18 augusti 2005 om att ärendet var sekretessbelagt. Sekretessmarkeringen är nu borttagen.

Ärendet avslutades den 24 november 2005. I samband med att ärendet avslutades diariefördes flera e-postbrev. – – –

Skrivelserna den 16 och 17 augusti 2005 Den 20 september begärde AA att få del av skrivelserna samt andra skrivelser med anknytning till ärendet om stiftelserna. Den 23 september skickades samtliga begärda handlingar till AA. – – –

Landstingets bedömning av uppgifterna i anmälan

Landstingsstyrelsen har ett och samma diarium för registrering av handlingar samt ärenden och därutöver finns diarium hos de politiska partikanslierna. Det finns inget krav på att en myndighet endast ska ha ett diarium. I diarierna registreras inkommande och utgående allmänna handlingar och det går utan svårighet att fastställa när en handling kommit in eller upprättats. De ansvariga för registreringen

Mot bakgrund av detta tillbakavisas AA:s ifrågasättande av landstingets diarieföring av inkommande post. Skrivelserna som rör stiftelserna och som när de kom in inte innehöll sekretessbelagda uppgifter har diarieförts i s- respektive m-kansliets diarium. Det finns således ingen anledning att kritisera landstinget för bristande ordning vad gäller möjligheterna att fastställa om de aktuella handlingarna kommit in till landstinget. Det har inte heller varit något problem att återfinna handlingar som begärts utlämnade vid ett flertal tillfällen.

I fråga om handlingarna den 16 och 17 augusti 2005 är det riktigt att dessa inte återfinns i s-kansliets diarium. Ett uttryckligt krav saknas i sekretesslagen vad gäller på vilket sätt handlingar ska hållas ordnade. Handlingarna har hållits ordnade i ett epostbibliotek och utan problem kunnat återfinnas som inkommande och utgående skrivelser varför AA:s kritik även i denna del tillbakavisas. Att e-postbreven inte finns registrerade i s-kansliets diarium får dock ses som ett undantag från det sedvanliga hanterandet av handlingarna på s-kansliet som det beskrivits ovan. Tilläggas ska att skrivelserna inte innehåller sekretessbelagda uppgifter och inte heller är av den karaktären att de ska tillhöra ärendet LS 0505-0840.

När det beslutades att närmare utreda omständigheterna med anledning av vad som framförts i skrivelserna har skrivelserna den 23 mars och 6 juni 2005 tillförts ärendet LS 0505-0840 i LS-diariet. De har registrerats i enlighet med kraven i 15 kap. 2 § sekretesslagen vilket framgår av bilagan. De uppgifter som tidigare framgått av diarierna på s- respektive m-kanslierna återfinns nu i LS-diariet. Följaktligen är registreringen lagenlig. Att uppgifter samtidigt togs bort i diarierna på s- respektive m-kanslierna får dock anses felaktigt. Skrivelsen som inkom den 16 juni 2004 överfördes den 2 juni 2005 till LS-ärendet 0505-0840. Av misstag blev den dock inte införd i diariet men har sedan den togs från s-kansliet förvarats i akten och handlagts som en till ärendet hörande handling. Numer är handlingen rätteligen diarieförd i ärendet.

Vad gäller anmälarens påstående att en utredning upprättad av advokat FF inte återfanns i registret som en handling i ärendet LS 0505-0840 är det riktigt. Utredningen är upprättad av advokaten som är anlitad som s.k. osjälvständig uppdragstagare av landstinget och därmed att jämställa med en anställd i landstinget vad gäller arbetsuppgiften dvs. utredningsuppdraget. Detta innebär att utredningen ansågs vara en del av ärendet och därmed inte en till landstinget inkommen handling utan arbetsmaterial att jämställa med en rättsutredning. Slutligt ställningstagande till om den skulle vara en allmän handling skedde när ärendet avslutades. Handlingen är numera diarieförd i ärendet.

Det är också riktigt att det i diariet fanns en oriktig anteckning om att hela ärendet var sekretessbelagt. Detta har dock inte hindrat att en prövning omedelbart gjorts av AA:s och en annan persons begäran att få ut handlingar. Registrator är väl medveten om den begränsade betydelsen av en sådan anteckning. Vad anmälaren anför om aktens placering saknar relevans då begäran om utlämnande omedelbart handlagts. – – –

Sammanfattningsvis anser landstinget efter utredning att AA inte anfört något som styrker hans påståenden att landstinget inte har rutiner och följer tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens bestämmelser. Vissa misstag har begåtts men de handlingar som begärts ut har alltid lätt kunnat återfinnas. Syftet med tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens bestämmelser är att allmänheten ska kunna ha insyn i myndighetens verksamhet och offentlighetsprincipen upprätthållas. Av utredningen framgår att när AA begärt att få del av allmänna handlingar har han omgående fått handlingarna eller beslut att de inte lämnas ut. Landstinget anser mot bakgrund av detta att den ordning som gäller för landstingsstyrelsens diarium och registrering fyller lagens syfte.

AA kommenterade remissvaret och uppgav bl.a. följande. Han fick inte av landstingets registrator någon hänvisning till de politiska kansliernas diarier. Om sådan information hade lämnats rutinmässigt skulle någon anmälan till JO inte ha blivit aktuell. Landstingets sätt att hantera handlingar medförde att det inte var praktiskt möjligt för allmänheten att skaffa sig en bild av vilka handlingar som fanns i det aktuella ärendet.

Ytterligare upplysningar hämtades in från Stockholms läns landsting varvid framkom bl.a. följande. Arbetsuppgifterna med att ta emot och registrera handlingar vid s- och m-kanslierna fullgörs av landstingsrådssekreterare. Landstingsrådssekreterarna är anställda av landstinget för tjänstgöring på de politiska kanslierna under den innevarande mandatperioden.

I ett beslut den 12 februari 2007 anförde JO Berggren följande.

Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen .

Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 § eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. En upptagning anses förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan uppfattas.

Av 2 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen framgår att en handling anses inkommen till myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. Åtgärd som någon vidtar endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring av handling, som myndighet har tillhandahållit, skall inte anses leda till att en handling är inkommen till den myndigheten.

Enligt 2 kap. 7 § första stycket tryckfrihetsförordningen anses en handling upprättad hos myndighet, när den har expedierats, eller om den inte har expedierats, när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts.

Av 2 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen framgår att brev eller annat meddelande som är ställt personligen till den som innehar befattning vid myndighet anses som allmän handling, om handlingen gäller ärende eller annan fråga som ankommer på

myndigheten och ej är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning.

I 15 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen (1980:100) finns grundläggande bestämmelser om myndigheters skyldighet att registrera allmänna handlingar och om vad ett register skall innehålla. Bestämmelsernas syfte är bl.a. att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. För att offentlighetsprincipen i praktiken skall fungera på det sätt som är avsett i tryckfrihetsförordningen har det ansetts nödvändigt att myndigheterna håller sina allmänna handlingar registrerade eller i vart fall ordnade så att det går att konstatera vilka handlingar som finns.

Enligt huvudregeln i 15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen skall allmänna handlingar som kommit in till eller upprättats hos en myndighet registreras utan dröjsmål. Emellertid får, i fråga om allmänna handlingar för vilka sekretess inte gäller, registrering underlåtas om handlingarna i stället hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling kommit in eller upprättats. En ovillkorlig registreringsskyldighet omfattar därmed bara handlingar för vilka sekretess gäller. När det gäller andra handlingar har myndigheten att själv avgöra om registrering skall ske eller det alternativa tillvägagångssättet skall väljas. Det förutsätts att, sedan myndigheten i fråga om handlingar av ett visst slag bestämt sig för ettdera sättet, detta i praktiken tillämpas konsekvent.

Från huvudregeln om registrering görs även i 15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen ett generellt undantag i fråga om allmänna handlingar som uppenbarligen är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Handlingar av sådant slag behöver alltså inte registreras och inte heller hållas lättillgängliga på det sätt som anvisas som ett alternativ till registrering beträffande icke sekretessbelagda handlingar.

Bestämmelserna om registrering ger myndigheterna en betydande frihet att ordna registreringen efter vad som är lämpligast för den enskilda myndigheten. De innebär inte något krav på central registrering och de ålägger inte heller myndigheterna att föra en daglig lista över inkomna handlingar. Registreringen kan ske såväl på konventionell väg som med hjälp av ADB. Det står myndigheterna fritt att föra speciella register, t.ex. för viss del av verksamheten eller för vissa typer av handlingar. (Se Regner m.fl., Sekretesslagen – en kommentar, s. 15:4.)

Beträffande handlingar som registreras uppställs i 15 kap. 2 § sekretesslagen vissa minimikrav angående uppgifterna i ett register. Av registret skall framgå 1. datum, då handlingen kom in eller upprättades, 2. diarienummer eller annan beteckning som åsatts handlingen, 3. i förekommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats samt 4. i korthet vad handlingen rör. Utgångspunkten är att dessa uppgifter skall vara allmänt tillgängliga. Uppgifterna under punkterna 3 och 4 får utelämnas eller särskiljas om det behövs för att registret i övriga delar skall kunna företes för allmänheten.

Bestämmelsen i 15 kap. 1 § sekretesslagen om att en allmän handling skall registreras utan dröjsmål innehåller inte någon bestämd tidsgräns. Det ligger emellertid i sakens natur att registreringen skall ske så snart det är praktiskt möjligt. För en handling som kommer in till en myndighet med post ligger det närmast till hands att registrering följer i omedelbar anslutning till själva postöppningen. För handlingar som inges till myndigheten på annat sätt är det önskvärt att de diarieförs i nära anslutning till ingivandet. I normalfallet bör registrering ske senast påföljande arbetsdag.

AA har i sin anmälan tagit upp frågor angående rutinerna för registrering av allmänna handlingar hos landstingsstyrelsen och hur landstinget har hanterat vissa handlingar som omnämnts i hans anmälan.

Landstingsstyrelsen har i yttrandet upplyst att det hos styrelsens förvaltning har funnits ett diarium för allmänna handlingar och ärenden inom förvaltningen, det s.k. LS-diariet, och att det även funnits diarier på de politiska kanslierna. Den post som har inkommit direkt till landstingsråden eller till partikanslierna eller upprättats där har diarieförts i det aktuella partikansliets diarium. Om en handling har krävt någon utredning eller på annat sätt bedömts bli ett ärende hos landstingsstyrelsens förvaltning eller om handlingen har tillhört ett ärende hos förvaltningen har den enligt landstinget diarieförts även i LS-diariet. Vidare har landstinget i yttrandet redogjort för vilka uppgifter som har antecknats i diarierna vid de politiska kanslierna. Landstinget har också beskrivit hanteringen av de i anmälan omnämnda handlingarna.

Vad som har kommit fram om landstingsstyrelsens rutiner och handläggningen av de aktuella handlingarna ger mig anledning att anföra följande.

Som nämnts i det föregående finns det inte något krav på en central registrering av allmänna handlingar utan det står en myndighet fritt att föra speciella register för vissa delar av verksamheten eller för vissa typer av handlingar. En grundläggande förutsättning för att en registrering av allmänna handlingar i ett register vid ett politiskt kansli hos landstinget skall anses kunna uppfylla kraven på registrering av allmänna handlingar är givetvis att denna ordning är sanktionerad av den ansvariga myndigheten, vilket jag av landstingsstyrelsens yttrande drar slutsatsen att den har varit. Jag noterar också att arbetsuppgifterna med att registrera handlingar vid partikanslierna fullgjordes av befattningshavare som var anställda hos landstinget.

Om en myndighet, såsom i detta fall, använder sig av flera diarier måste allmänheten vid kontakter med myndigheten få information om detta och om vilka rutiner som gäller (se JO 1990/91 s. 375). Landstingsstyrelsen har i yttrandet anfört att om någon söker en handling och handlingen inte finns i LS-diariet skall registrator hänvisa till de politiska kanslierna och att dessa kanslier på motsvarande sätt skall hänvisa till LS-diariet. AA har uppgett att han av landstingets registrator inte fick någon hänvisning till de politiska kansliernas diarier. Utredningen i

ärendet ger inte en klar bild av vad som förekom vid de aktuella kontakterna och jag går inte vidare i den saken. Jag vill dock påpeka att landstingets information till allmänheten om att handlingar kan eftersökas i flera diarier inte bör begränsas till de fall då någon eftersöker en redan känd handling. Sådana upplysningar kan behöva lämnas även då någon utan att efterfråga en särskild handling önskar att ta del av uppgifter i något av diarierna.

Beträffande vad landstingsstyrelsen allmänt har upplyst om de uppgifter som antecknats i diarierna vid de politiska kanslierna kan jag konstatera att det i mkansliets diarium inte synes ha gjorts några anteckningar om vad handlingarna rört. Ett diarium skall innehålla sådana uppgifter (se 15 kap. 2 § första stycket 4 sekretesslagen ). Rutinerna när det gäller anteckningar av uppgifter om handlingar i registren vid de politiska kanslierna synes i övrigt ha uppfyllt kraven enligt sekretesslagen .

Vad gäller handläggningen av de i anmälan omnämnda handlingarna framgår av utredningen att breven den 16 juni 2004, den 23 mars 2005 och den

6 maj 2005 till landstingsråden diariefördes i respektive partikanslis diarium i samband med att de kom in till landstinget. När landstinget senare inledde ett ärende angående de stiftelser som breven rörde diariefördes breven även i LS- diariet. Jag noterar att landstingsstyrelsen har uppgett att i samband med registreringen i LS-diariet raderades felaktigt vissa uppgifter om handlingarna som hade antecknats i diarierna vid partikanslierna. Vad gäller de uppgifter om breven som antecknades i LS-diariet framgår av det utdrag ur diariet som har fogats till remissvaret att det inte antecknades vilka datum handlingarna kom in till landstinget, vilket rätteligen skulle ha skett (se 15 kap. 2 § första stycket 1 sekretesslagen ). I stället antecknades uppenbarligen uppgifter om när handlingarna registrerades i LS-diariet.

Skriftväxlingen via e-post den 16 och 17 augusti 2005 mellan en befattningshavare vid finansroteln och Sveriges Radio rörde en begäran om rättelse angående ett nyhetsinslag om stiftelserna. Breven innehöll enligt landstinget inte några uppgifter som omfattades av sekretess. Handlingarna diariefördes inte utan förvarades i befattningshavarens e-postsystem. Enligt vad landstinget har upplyst om sina rutiner för hanteringen av handlingar hos partikanslierna fanns emellertid inte några undantag från den tillämpade principen att allmänna handlingar skulle registreras. Detta talar för att breven skulle ha registrerats.

Beträffande den skriftliga utredning som upprättades av en advokat har landstingsstyrelsen som förklaring till att handlingen inte diariefördes i anslutning till att den färdigställdes uppgett bl.a. att advokaten hade anlitats som en s.k. osjälvständig uppdragstagare samt att utredningen var ett arbetsmaterial och att jämställa med en rättsutredning. Landstinget har vidare upplyst att i samband med att ärendet avslutades tog myndigheten ställning till om handlingen skulle vara en allmän handling och att den då diariefördes. Mot bakgrund av vad

landstingsstyrelsen har uppgett bedömer jag att handlingen inte var att anse som inkommen till landstinget och att den blev allmän först i och med att ärendet slutbehandlades (se 2 kap. 6 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen ). Jag har således inte något att erinra när det gäller hanteringen av handlingen.

Vad som har kommit fram i övrigt föranleder inte något uttalande av mig. Ärendet avslutas.