JO dnr 4000-2000

Den 1 januari 2002 trädde en ny socialtjänstlag i kraft ( 2001:453 ). Den ersatte 1980 års socialtjänstlag ( 1980:620 ). I det följande hänför jag mig till bestämmelserna i 1980 års lag, SoL, som gällde vid den tid som är aktuell i detta ärende.

Enligt 6 § SoL har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt (annat bistånd) på de villkor som anges i 6 b–6 f §§ SoL.

Försörjningsstöd lämnas enligt 6 b § SoL för skäliga kostnader för

1. livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och TV-avgift, 2. boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring, läkarvård, akut tandvård, glasögon samt medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa.

Om någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt förorsakat att bistånd enligt 6 b § utgått obehörigen eller med för högt belopp, får socialnämnden enligt 33 a § SoL återkräva vad som utbetalats för mycket. Enligt andra stycket i bestämmelsen får en socialnämnd om någon i annat fall än som avses i första stycket uppburit sådant ekonomiskt bistånd obehörigen eller med för högt belopp och skäligen borde ha insett detta, återkräva vad som betalats ut för mycket.

En socialnämnd får, i andra fall än som avses i 33 a § SoL , återkräva försörjningsstöd som den enskilde har erhållit enligt 6 b § SoL endast om biståndet, såvitt nu är av intresse, har lämnats som förskott på en förmån eller ersättning ( 33 § första stycket SoL ).

Enligt 37 § SoL får en socialnämnd helt eller delvis efterge bl.a. den ersättningsskyldighet som avses i 33 och 33 a §§ SoL.

AA studerade vid en högskola i Lund. I juni 1999 vände hon sig till Socialnämnden i Lunds kommun och ansökte om bistånd för sitt uppehälle under sommaren 1999. I ett beslut den 16 juni beviljades hon visst bistånd enligt 6 b § SoL för tiden från den 3 juni till den 30 juni 1999. Samma dag fattades ett s.k. rambeslut angående AA:s rätt till bistånd avseende juli och augusti 1999.

Den 21 juni 1999 beviljades AA bistånd enligt 6 b § SoL för juli månad med 4 020 kr. Beloppet betalades ut ett par dagar senare.

AA besökte socialförvaltningen den 1 juli 1999. Hon träffade då CC. Vid samtalet upplyste AA om att hon fått ett arbete på deltid under juli och augusti. CC aktualiserade då fråga om återbetalning av biståndet. I journalanteckningar daterade den 1 juli noterade hon bl.a. följande.

990701 Sök har fått arbete 990705–990831 på halvtid. – – – Sök undertecknar återbetplan och återkravsärende öppnas.

990701 Ekonomiskt bistånd Stud 6 b § SoL , återkrav 990701–990831. Beslutsmeddelande.

990701 Beslut om återkrav Stud, 33 o 33 a §§ SoL Beslfatt: CC

I det beslutsmeddelande som nämns i journalanteckningen angavs att beslutet avsåg ”Ek bistånd Stud 6 b § SoL , återkrav” avseende perioden 1999-07-01–1999-08-31. Vidare anfördes följande.

Bifall enligt 6 b § socialtjänstlagen avseende ekonomiskt bistånd enligt av Socialnämnden fastställd anvisning. Behovet kan inte tillgodoses på annat vis.

Beslutet avser: uppehälle och ( oklart vad som avses med och; JO:s anmärkning ) för juli samt augusti

Beviljat belopp återkräves jml 33 § socialtjänstlagen i kommande ersättning för den period biståndet avser.

Se överenskommelse/fullmakt/framställan

Ersättning väntas i form av lön

Vid besöket den 1 juli 1999 undertecknade AA en blankett med rubriken

”Överenskommelse om återbetalning av ekonomiskt bistånd utgiven med stöd av 6 b § SoL ”.

Den 19 juli 1999 beslutade nämnden att bevilja AA bistånd avseende augusti månad med 2 900 kr.

_______________

Som framgår av det ovan anförda reglerades socialnämndens möjlighet att återkräva utbetalat bistånd, vid den i ärendet aktuella tidsperioden, i 33 och

33 a §§ socialtjänstlagen . I förevarande fall har inte gjorts gällande att AA genom att lämna felaktiga uppgifter eller på annat sätt hade utverkat att bistånd utgått med

Bistånd som utgått enligt 6 b § SoL kan återkrävas med stöd av 33 § SoL om biståndet har lämnats som förskott på en förmån eller ersättning. För att biståndet skall kunna krävas tillbaka måste beslutet om bistånd vara skriftligt. Beslutet skall innehålla uppgift om den eller de omständigheter som enligt bestämmelsen utgör grund för återbetalningsplikten, och beslutet skall delges med den enskilde. Om de formella kraven inte är uppfyllda kan förvaltningen inte återkräva biståndet (se härom bl.a. JO:s ämbetsberättelse 2000/01 s. 293).

I beslutet den 21 juni 1999 att bevilja AA bistånd för juli månad angavs inte att biståndet beviljades som förskott på förmån och det har därför inte förelegat någon möjlighet för nämnden att på grundval av det beslutet begära återbetalning av biståndet för juli månad med stöd av 33 § SoL . Den 1 juli 1999 fattades dock ett nytt beslut rörande AA:s rätt till bistånd. Enligt beslutet skulle biståndet för tiden från den 1 juli till den 31 augusti återkrävas med stöd av 33 § SoL ”i kommande ersättning för den period biståndet avser”. Det framgår inte om beslutet utgjorde ett nytt självständigt beslut om bistånd eller om beslutet syftade till att ändra rambeslutet den 16 juni eller beslutet den 21 juni 1999 angående bistånd för juli månad.

Om bistånd enligt 6 b § SoL beviljas som förskott på en förmån eller ersättning måste detta komma till uttryck i det beslut som ligger till grund för utbetalningen av biståndet för att det skall kunna återkrävas. Ett återkrav kan enligt min mening inte grundas på att det i ett allmänt hållet beslut (ett s.k. rambeslut) anges att eventuellt kommande bistånd skall utgå som förskott på förmån eller ersättning. Det är därför inte tillfredsställande att det av beslutet den 1 juli 1999 inte klart framgick huruvida beslutet syftade till att utgöra någon ändring av rambeslutet eller beslutet att utge bistånd för juli månad.

Oavsett hur det förhåller sig härvidlag innefattade beslutet den 1 juli 1999 ett förordnande i efterhand om att biståndet avseende juli månad skulle utgå som förskott på förmån eller ersättning. Fråga uppkommer om det över huvud taget var möjligt för nämnden att i efterhand fatta ett beslut som innebar att tidigare beviljat bistånd skulle utgöra förskott på en förmån eller ersättning. Härvid skall anmärkas att en sådan ändring är till nackdel för biståndstagaren eftersom det nya beslutet skulle göra det möjligt att i efterhand kräva återbetalning av biståndet.

Någon generell regel om under vilka förutsättningar en myndighet kan ändra ett beslut som den har fattat av annan anledning än rena förbiseendefel finns inte. Utgångspunkten är dock att ett gynnande beslut inte kan ändras till nackdel för den enskilde. Undantag kan göras dels om beslutet har försetts med ett s.k. återkallelseförbehåll, dels om tvingande säkerhetsskäl påfordrar en omedelbar återkallelse och dels om beslutet blivit oriktigt på grund av att den enskilde vilselett myndigheten.

Rätten till bistånd enligt 6 § SoL och de paragrafer vartill där hänvisas är en förmån som enligt lagen skall bestämmas inom viss angiven ram av den enskildes behov för försörjningen och livsföringen i övrigt. Hänsynen till den enskildes trygghet talar med styrka emot att beslut om sådant bistånd får omprövas till den enskildes nackdel annat än under de generella förutsättningar som anses gälla för omprövning av gynnande beslut. Detta gäller främst beslut om bistånd som avser ett bestämt tillfälle eller en bestämd period. När ett beslut avser ett fortlöpande bistånd utan någon angiven tidsbegränsning kan däremot skälen för omprövning vara så starka – exempelvis om biståndsbehovet väsentligt förändras – att ett absolut förbud mot omprövning på grund av ändrade förhållanden inte bör uppställas. Det kan dock inte komma i fråga att låta ändringar av andra förhållanden än sådana som kunnat beaktas vid det ursprungliga ställningstagandet få föranleda en omprövning.

JO har i sin praxis gett uttryck för att beslut om bistånd för en bestämd och kortare tid kan ändras endast om någon av de ovan nämnda generella förutsättningarna för ändring av beslut föreligger. JO:s praxis står i överensstämmelse med vad Regeringsrätten anförde i sitt avgörande.

Beslutet att bevilja AA bistånd för juli månad utgjorde ett beslut om bistånd för en bestämd och kort tidsperiod. Att i efterhand ändra ett beslut så att biståndet skulle utgöra förskott på en förmån eller ersättning innebär att beslutet ändras till nackdel för biståndstagaren. I AA:s fall förelåg inte någon av de ovan nämnda undantagssituationerna. Nämnden har därför inte kunnat ändra beslutet om bistånd avseende juli månad på så sätt att biståndet skulle utgöra förskott på en förmån eller ersättning. Någon möjlighet för nämnden att återkräva biståndet med stöd av 33 § SoL har således inte förelegat.

Genom Regeringsrättens avgörande får numera anses fastlagt under vilka förutsättningar ett beslut angående bistånd kan ändras till nackdel för biståndstagaren. Före Regeringsrättens avgörande har det måhända funnits utrymme för att hävda att det på grund av ändrade omständigheter varit möjligt att ändra ett beslut om bistånd även om någon av de ovan nämnda generella förutsättningarna för ändring av beslut inte varit för handen. Jag vill därför inte rikta någon kritik mot nämnden i denna del. Däremot vill jag framhålla att beslutet den 1 juli 1999 får anses ha gått AA emot och att hon därför kunde ha överklagat det nya beslutet till länsrätten. Av utredningen i ärendet här framgår inte att hon underrättades om den möjligheten (se 21 § andra stycket förvaltningslagen [1986:223]). Om upplysning lämnades till AA om möjligheten att överklaga beslutet borde detta på lämpligt sätt ha dokumenterats i akten.

Biståndet avseende augusti 1999 beviljades mot återkrav. Mot bakgrund av hur beslutet har återgetts i journalanteckningarna utgår jag från att biståndet beviljades som förskott på en förmån eller ersättning. Såvitt framgår av utredningen i ärendet

När det gäller nämndens återkrav av biståndet för juli och augusti 1999 har AA särskilt uppehållit sig vid den överenskommelse om återbetalning av biståndet som hon undertecknade den 1 juli 1999. Den har även haft betydelse för nämndens handläggning av återkravet (se härom särskilt vad som anförs i nästa avsnitt). Jag vill därför uppehålla mig något vid överenskommelsen.

I handlingen angavs bl.a. följande.

Av socialnämnden i Lunds kommun har undertecknad/e som återbetalningspliktigt socialbidrag beviljats ovanstående belopp (beloppet är ej ifyllt; JO:s anmärkning), vilket jag/vi härmed förbinder mig/oss att återbetala i enlighet med/ i samråd med mig/oss upprättad betalningsöverenskommelse. Återbetalningen förutsätter att jag/vi kommer att erhålla ovan angiven förmån. Jag/Vi har tagit del av 5 , 6 b , 6 g , 33 , 36 och 37 §§ socialtjänstlagen . Jag/Vi är medveten/na om att socialnämnden, om återbetalning uteblir utan godtagbar anledning, kan väcka talan om ersättning hos länsrätten.

Under rubriken Betalningsöverenskommelse angavs att återbetalning av biståndet avseende tiden från den 5 juli 1999 till den 31 augusti 1999 skulle ske i september månad med den lön som AA förväntades få under den angivna tiden. Det finns eventuellt olika uppfattningar om den texten var ifylld när AA undertecknade blanketten. Jag återkommer till den frågan i ett särskilt avsnitt.

Det ligger i sakens natur att biståndstagaren kan uppfatta en överenskommelse om återbetalning av bistånd som bindande. Socialtjänstlagens regler om återkrav innefattar dock en uttömmande offentligrättslig reglering av socialnämndens rätt att kräva tillbaka bistånd. De bestämmelserna kan således inte frångås med bindande verkan för den enskilde genom ett avtal. Däremot har en överenskommelse betydelse på så sätt att det för den enskilde står helt klart att biståndet skall betalas tillbaka och att han eller hon genom ”överenskommelsen” får ökad möjlighet att planera sin ekonomi.

AA har beträffande sitt besök på socialförvaltningen den 1 juli 1999 anfört bl.a. följande.

Jag fick information om återbetalningsskyldighet och jag undrade om de kunde kräva alla pengar åter även om jag tjänade mindre än studiemedlet. Socialsekreteraren sa att hon inte trodde det, men att jag skulle skriva mitt namn på en blankett. Detta har sedan påståtts vara en överenskommelse om återbetalning.

Den handling som AA undertecknade utgjorde en överenskommelse om återbetalning av biståndet. Detta framgår klart av både handlingens rubrik och innehåll i övrigt. Det är inte möjligt för mig att avgöra om AA i samband med undertecknandet fick information med någon annan innebörd än den som framgår av handlingen. Mot bakgrund av att handlingen inte haft någon bindande rättslig verkan mot AA utan närmast har innefattat information till henne om återbetalningen har jag inte funnit skäl att fortsätta utredningen i denna del.

Ansökan om eftergift avslogs eftersom AA hade haft inkomster som översteg det beviljade biståndet. Beslutet omprövades en kort tid senare. I en journalanteckning den 24 november 1999 noterades följande.

OMPRÖVNING AV ANSÖKAN OM EFTERGIFT JULI

Sökanden har i brev 990823 uppgivit att hon påbörjade arbete 990701 och i brev daterat 990927 uppgivit att hon påbörjade arbete i början av juli. Undertecknad återbetalningsförbindelse finns för 990705–990831.

Ekonomiskt bistånd för 990701–990704 beräknas till 1 150 (se beräkning). Denna summa efterges då underskriven återbetalningsförbindelse för perioden saknas och det är oklart om sökanden arbetade under perioden. Grund för krav saknas.

Kravet på återbetalning avseende det bistånd som hade beviljats för tiden från den 5 juli till den 31 augusti 1999 kvarstod.

I juni 2000 gjordes en ny prövning av eftergiftsfrågan varvid AA befriades från återbetalning av biståndet avseende juli och augusti. Nämnden har i sitt yttrande som förklaring till att beslutet ändrades angett att AA först då lämnat upplysningar om varför hon inte uppburit studiemedel under hösten 1999.

Jag anlägger inte några synpunkter på själva sakfrågan rörande eftergift av biståndet. Däremot noterar jag att nämnden vid beslutet att efterge sitt krav fäste stor vikt vid orsaken till att AA inte uppbar studiemedel under hösten 1999. Det kan ifrågasättas om inte nämnden med större kraft borde ha försökt bringa klarhet i varför AA inte uppbar studiemedel eftersom frågan var av central betydelse för nämndens bedömning av frågan om eftergift. Jag vill i denna del hänvisa till både nämndens serviceskyldighet och det ansvar nämnden har haft för att beslutsunderlaget skulle bli så fullständigt som möjligt. Att saken inte klarlades tidigare än som blev fallet torde kunna hänföras till den arbetsbelastning som rått vid myndigheten. Det är därför svårt att kritisera någon enskild handläggare för bristerna i handläggningen i denna del av ärendet.

AA har anfört att hon fått bristfälliga upplysningar från förvaltningen när det gäller handläggningen av återkravsärendet. Av nämndens remissvar framgår bl.a. att ett brev som finns i socialakten inte skickats till AA. Förhållandet är inte tillfredsställande men det synes bero på ett misstag. Det finns därför inte skäl för mig att ytterligare uppehålla mig vid frågan.

AA har i sitt yttrande över nämndens remissvar anfört att hon syftat på den blankett hon fyllde i angående överenskommelsen om återbetalning av biståndet för juli och augusti.

I den aktuella blanketten har under rubriken Betalningsöverenskommelse de kursiverade uppgifterna nedan fyllts i för hand.

Betalningsöverenskommelse (återbetalas med nedan nämnda väntade ekonomiska förmån)

Förmån Lön

Avseende period 990705–990831

Väntat belopp

Återbetalas datum september

Såvitt jag har förstått är det de kursiverade uppgifterna som AA menar skall ha fyllts i av förvaltningen i efterhand.

Jag har ovan framhållit att socialtjänstlagens bestämmelser om återbetalning av bistånd innefattar en uttömmande offentligrättslig reglering av socialnämndens rätt att kräva tillbaka bistånd. Däremot finns det självfallet inte något hinder mot att handläggaren vid nämndens förvaltning och den enskilde tillsammans upprättar en skriftlig plan för hur eventuell återbetalning av beviljat bistånd skall ske. En socialnämnd kan emellertid inte på grund av en ”överenskommelse” om återbetalning av bistånd ensidigt rikta krav mot en enskild. Att en ”överenskommelse” om återbetalning av bistånd inte är rättsligt bindande för den enskilde medför å andra sidan inte att en handläggare får ändra eller lägga till uppgifter i ”överenskommelsen” efter att den enskilde har undertecknat och därigenom ”godkänt” uppgifterna i handlingen.

I förevarande fall ger socialnämndens yttrande inte något svar på frågan huruvida någon uppgift har fyllts i blanketten efter att AA hade skrivit under den. Nämnden har dock i sitt yttrande till JO rent allmänt anfört att principen är att inga nya uppgifter eller ändringar görs av socialförvaltningen på en undertecknad ansökan eller dylikt. Mot den bakgrunden och då det eventuella tillägget i blanketten inte kan antas ha medfört någon skada för AA har jag inte funnit skäl att fortsätta utredningen i denna del.