JO dnr 4316-2001

I en anmälan till JO kritiserade AA Statens jordbruksverk, Naturvårdsverket och Polismyndigheten i Gävleborgs län med anledning av ett ärende rörande avlivning av en skadad rovfågel. Han hemställde att JO skulle granska handläggningen hos myndigheterna. I anmälan anfördes följande.

En skadad rovfågel hittades längs en landsväg i trakten av Ockelbo. Fågeln lämnades till en kvinna, som hade rykte om sig att ha god hand med djur. Hon trodde att fågeln var en duvhök och vårdade den i flera månader. Fågeln blev under rehabiliteringen allt bättre. En granne anmälde henne till länsstyrelsen, som i sin tur kontaktade polismyndigheten. Polismyndigheten hämtade fågeln och kontaktade i samband därmed Jordbruksverket, som hänvisade till Naturvårdsverket. En tjänsteman vid Naturvårdsverket instruerade polisen att, med stöd av 40 a § jaktförordningen (1987:905) , avliva fågeln. Avlivningen skedde troligen omedelbart efter telefonsamtalet, och enligt uppgift grävdes den döda rovfågeln ned. Det har senare, efter granskning av fotografier, visat sig att det rörde sig om en bivråk, en art som tillhör kategorin kronans vilt. Döda exemplar av dessa arter skall skyndsamt skickas till Naturhistoriska riksmuseet, dels av vetenskapliga skäl, dels för att förhindra handel med hotade arter. Kvinnan dömdes senare för brott mot artskyddsförordningen (1998:179) till dagsböter.

AA gjorde gällande att Jordbruksverket inte tagit sitt ansvar då verket enbart hänvisat till Naturvårdsverket. Han menade att tjänstemannen vid Naturvårdsverket begått lagbrott då han gav order om avlivning utan att ha förvissat sig om vilken art det gällde och utan att ha låtit en veterinär undersöka fågeln. Tjänstemannen borde även ha sett till att fågeln skickades till Naturhistoriska riksmuseet. Polismyndigheten hade enligt anmälarens uppfattning felat genom att hämta fågeln från pågående rehabilitering, avliva den och gräva ned den.

Klagomålen mot Polismyndigheten i Gävleborgs län handlades i ett separat ärende (dnr 4393-2001) hos JO. Efter att ha tagit del av handlingar i polismyndighetens

Av inhämtade handlingar från polismyndigheten framgick bl.a. att vissa kontakter ägt rum mellan en polisinspektör och företrädare för Jordbruksverket respektive Naturvårdsverket. Bland annat hade tjänstemannen BB vid Jordbruksverket den 16 maj 2001 förklarat att verket inte hade något emot att fågeln förvarades i en viss djurpark, och vid samtal den 29 maj 2001 hade samme tjänsteman anfört att Jordbruksverket inte hade någon önskan om att få fågeln och han hade hänvisat till Naturvårdsverket för beslut om hur fågeln skulle förvaras/omhändertas. Vid telefonsamtal samma dag med tjänstemannen CC vid Naturvårdsverket upptecknades följande i en promemoria vid polismyndigheten.

Vid telefonsamtal med avdelningsdirektör CC ... beslutade denne, efter att ha fått kännedom om att fågeln ej kunde flyga och att den var ”halvtam” (matats under en längre tid i fångenskap), skulle avlivas. Då jakträttsinnehavare för fyndplatsen ej går att fastställa tillfaller fågeln staten. CC beslöt att fågeln, efter avlivning, ska begravas på lämpligt sätt.

Av inhämtade handlingar framgick vidare att fågeln tagits i beslag i samband med husrannsakan den 29 maj 2001 och att beslaget fastställts dagen därpå.

Ärendet remitterades därefter till Jordbruksverket och Naturvårdsverket för utredning och yttrande.

Jordbruksverket, genom ställföreträdande generaldirektören DD, anförde i huvudsak följande.

Den 16 maj 2001 kontaktades BB av EE, polismyndigheten i Gävleborgs län, per telefon med förfrågan om vad som gäller vid beslag av en duvhök. Som också framgår av bifogade PM, daterad Gävle den 16 maj, meddelade BB att djurparksföreningens ordförande FF skulle kontaktas för besked om lämplig förvaringsplats. Den rättsliga bakgrunden är följande:

Av 29 § artskyddsförordningen (1998:179) framgår bl.a. att Statens jordbruksverk skall meddela föreskrifter om förvaring och skötsel av levande djur och växter som beslagtagits vid misstanke om brott mot 29 kap. miljöbalken .

Av 6 § Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1999:89) om handel och andra åtgärder med exemplar av vilt levande djur- och växtarter som behöver skydd framgår att beslagtagna djur skall föras till ett räddningsinstitut (rescue-center) eller till annan förvaringsplats som är godkänd av Jordbruksverket. För papegojor och reptiler finns ett räddningsinstitut vid Skansenakvariet. Detta lämpar sig dock inte för förvaring av djurparksdjur och rovfåglar m.fl. arter. Därför har Jordbruksverket kommit överens med Svenska Djurparksföreningen att djurparker som har lämpliga utrymmen för ifrågakommande art får förvara den under beslagstiden. För att lämplig djurpark med lämpliga förvaringsutrymmen skall kunna ställas till förfogande skall Svenska Djurparksföreningens ordförande, f.n. FF, kontaktas för att få ett sådant utrymme anvisat.

När polismyndigheten i Gävle ånyo kontaktade Jordbruksverket i ifrågavarande ärende kunde Jordbruksverket bara åberopa tidigare lämnat besked och i övrigt hänvisa till Naturvårdsverket. För det senare fanns följande skäl:  Enligt 30 § artskyddsförordningen skall Jordbruksverket och Naturvårdsverket underrättas om beslag.  Enligt 31 § artskyddsförordningen är det Naturvårdsverket som beslutar om vad som skall ske med djuret efter att detta förverkats.

Vid båda tillfällena kontaktades Jordbruksverket underhand per telefon. Inga skriftliga handlingar om eventuell anmälan enligt 30 § artskyddsförordningen finns hos Jordbruksverket.

Bestämmelserna rörande beslag finns i 29 – 30 §§ artskyddsförordningen och i Statens jordbruksverks föreskrifter om handel och andra åtgärder med exemplar av vilt levande djur- och växtarter som behöver skydd (se ovan).

Bestämmelserna om förverkande och vad som skall ske med och vem som beslutar vad som skall ske med beslagtagna djur finns i 31 § artskyddsförordningen .

Bestämmelser om artbestämning återfinns i 32 § artskyddsförordningen . Enligt Jordbruksverkets uppfattning skall fågeln efter beslag hanteras enligt 29 § artskyddsförordningen . Varför polismyndigheten, som enligt PM Gävle den 16 maj bekräftat att den fått besked om hur den aktuella fågeln skall omhändertas vid beslag och som också själva tagit de föreskrivna kontakterna, inte placerade fågeln i anvisade utrymmen är inte känt av Jordbruksverket. Verket har vid flera tillfällen påmints om att det finns en motvilja mot att beslagta levande djur bland myndigheter som utför beslag, t.ex. polis, eftersom kostnaderna för förvaring, skötsel och foder för beslagtagna djur under beslagstiden skall finansieras av den myndighet som beslutat om beslag. Rikspolisstyrelsen har också i en skrivelse till Jordbruksverket tagit upp denna fråga och begärt att särskilda öronmärkta medel ställs till förfogande för kostnaderna i samband med beslag av levande vilda djur. Jordbruksverket har vidarebefordrat brevet med egna kommentarer till Miljödepartementet där frågan är under utredning. – – –

Jordbruksverket har handlagt ärendet i enlighet med gällande bestämmelser.

Naturvårdsverket, genom ställföreträdande generaldirektören GG, anförde i huvudsak följande.

Händelseförloppet

Såvitt Naturvårdsverket känner till har följande hänt: I maj 2001 hade polisen i Gävle fått kännedom om att en HH i Ockelbo hade tagit hand om en fågel. Enligt uppgift var det fråga om en duvhök. Någon gång mellan den 16 och 29 maj 2001 åkte EE och en kollega vid Gävlepolisen ut till Ockelbo, och vid en husrannsakan togs fågeln i beslag. Enligt uppgift filmade polisen fågeln och lokalen/buren där fågeln förvarades vid beslagtillfället. Med fågeln i polisbilen ringer inspektör EE till Naturvårdsverket och talar med avdelningsdirektör CC. Polisen säger då att det är fråga om en skadad duvhök. Att det sägs att det är en duvhök styrks av polisens tjänsteanteckning från samtalet med CC. Det kan antas att polisen ringer till Naturvårdsverket för att underrätta enligt 29 och 30 § § artskyddsförordningen om att man tagit ett djur i beslag. CC får inte klart för sig att det är detta det är fråga om. Han uppfattar det som en allmän rådfrågning från en myndighet till en annan. Efter att ha hört sig för om fågelns skick säger CC att fågeln bör avlivas. Fågeln kunde enligt polisen inte flyga och hade inte lärt sig detta på de senaste nio månaderna. Den var alltså allvarligt skadad. Det underliggande lagstödet för att avliva fågeln fanns enligt CC:s uppfattning i 40 a § jaktförordningen . CC har lång erfarenhet inom området, och hans kunskaper bygger bl.a. på utövande av konventionell jakt med vapen och fångstredskap under de senaste 39 åren. CC har varit heltidsanställd vid Statens veterinärmedicinska anstalt för att genomföra test av fångstredskap. Han arbetar nu på Naturvårdsverket med jaktfrågor sedan många år.

Polismännen uppfattade uppenbarligen vad CC sa som ett beslut och avlivade fågeln. Det har sedermera framkommit, bl.a. genom att sakkunniga studerat de filmer polisen tog vid husrannsakan, att allting talar för att det inte var fråga om en duvhök utan en bivråk. Det finns inga tjänsteanteckningar hos Naturvårdsverket avseende telefonsamtalet mellan polisen och CC.

Det aktuella området regleras framför allt av två förordningar, artskyddsförordningen (1998:179) , som faller under miljöbalken och jaktförordningen (1987:905) som faller under jaktlagen . Regleringen är svårgenomtränglig. De två förordningarna flätas in i varandra och det kan ibland vara besvärligt att se vilka regler som gäller.

I det aktuella fallet tillkommer att det som från början hade konstaterats vara en duvhök så småningom visat sig vara en bivråk. I vissa avseenden skall dessa båda fåglar behandlas olika enligt lagstiftningen.

Det är förbjudet att förvara levande exemplar av fåglar som lever vilt inom Europeiska unionens europeiska område ( 7 § artskyddsförordningen ). Från denna regel finns undantag bl.a. vid tillfällig förvaring i samband med omhändertagande för vård och behandling i samband med sjukdom eller skada (8 § sista p artskyddsförordningen ). I en dom från Göta hovrätt tolkas tillfällig förvaring enligt artskyddsförordningen som förvaring under högst en vecka av ett sjukt eller skadat djur utan att anmäla det till myndigheterna. (Göta hovrätts dom B382-01 från 2001-09-17 där hovrätten fastställer Örebro tingsrätts dom). Det finns ett antal privatpersoner och föreningar som har tillstånd att ta hand om vissa arter av skadade däggdjur och fåglar. Undantag från huvudregeln gäller också om det visas att djuret tagits från naturen i enlighet med bestämmelserna i jaktlagen (8 § första strecksatsen artskyddsförordningen ).

Jordbruksverket får medge undantag från förvaringsförbudet för naturvårds-, forsknings- eller undervisningsändamål ( 12 § artskyddsförordningen ).

Bivråken omfattas av Washingtonkonventionen (CITES), bilaga II och bilaga A i Citesförordningen. Enligt dess artikel 8:2 kan medlemsstaterna förbjuda innehav av exemplar av arter som omfattas av bilaga A. Enligt artikel 8:1 är det förbjudet att inneha exemplar av dessa arter för försäljning.

Om det behövs av artskydds- eller djurskyddsskäl skall Jordbruksverket meddela föreskrifter om förvaring och skötsel av levande djur eller växter som har beslagtagits vid misstanke om brott mot 29 kap. miljöbalken eller EG-förordningen 338/97 och varusmugglingslagen ( 29 § artskyddsförordningen ). Jordbruksverket har i anledning av bemyndigandet meddelat föreskrifter om att djur skall föras till rescue-center eller annan godkänd förvaringsplats. Innan Jordbruksverket fattar beslut om föreskrift skall samråd ske med Naturvårdsverket, Rikspolisstyrelsen och Tullverket. Om man tagit djur eller växt i beslag enligt 29 § artskyddsförordningen så skall Jordbruksverket och Naturvårdsverket underrättas. Om det är fråga om levande växter eller djur så skall detta ske utan dröjsmål ( 30 § artskyddsförordningen ).

Om levande djur eller växter förverkats får dessa efter beslut av Naturvårdsverket placeras hos innehavare av tillstånd för förevisning ( 31 § artskyddsförordningen ). I samband med beslut om placering skall Naturvårdsverket efter samråd med Naturhistoriska riksmuseet förordna om hur exemplaret skall hanteras sedan det dött. Innan dött exemplar förverkas skall samråd ske med Naturhistoriska riksmuseet om det inte är uppenbart att exemplaret inte är av intresse för forskningen. Förverkat exemplar får överlämnas till museet, institution för forskning eller undervisning, 31 § artskyddsförordningen . Det finns i artskyddsförordningen ingen reglering avseende avlivande av djur av djurskyddsskäl.

Enligt 41 § jaktförordningen får vilt inte sättas ut i frihet. Detta gäller dock inte vilt som fångats i fångstredskap. Detta skall vid vittjningstillfället omedelbart avlivas eller återges friheten såvitt det inte är frågan om fångst i vilthägn då fångst är av den art som hägnet är avsett för ( 12 a § artskyddsförordningen ). Det är nämligen möjligt att efter tillstånd från länsstyrelsen hålla vilda djur i vilthägn ( 41 a § jaktförordningen ). Naturvårdsverket kan också meddela undantag i det enskilda fallet eller genom generella föreskrifter från 41 § jaktförordningen och 12 a § jaktförordningen .

Om någon påträffar ett dött djur eller har omhändertagit eller dödat sådant djur, som tillfaller staten, statens vilt, ( 33 § jaktförordningen ) skall denne snarast göra anmälan till polisen ( 36 § jaktförordningen ). Polismyndigheten skall se till att djur som räknas till statens vilt tas om hand, när den fått en anmälan. Naturvårdsverket skall genom föreskrifter eller beslut i det enskilda fallet bestämma hur det skall förfaras med omhändertaget statens vilt ( 38 § jaktförordningen ). Till statens vilt räknas ... bivråk ...

Beslut i det enskilda fallet fattas i dessa fall enligt Naturvårdsverkets delegationsordning av avdelningschef och skall vara skriftligt. Generella föreskrifter beslutas av verkets styrelse enligt verksförordningen.

I fall då det inte är fråga om statens vilt tillfaller djuret jakträttshavaren.

Att vilt är fredat innebär att det inte finns jakttider för detta. Alla arter fredat vilt är inte statens vilt. Men statens vilt är alltid fredat.

Tillämpas ovan angivna regler på fallet att det är fråga om en duvhök gäller följande. Duvhök är fredat vilt men inte statens vilt. Den som anträffar fågeln och finner den allvarligt skadad kan avliva den av djurskyddsskäl enligt 40 a § jaktförordningen utan att kontakta polisen. Han eller hon bör sedan kontakta jakträttshavaren. Han eller hon får också förvara den några dagar enligt 8 § artskyddsförordningen , men måste sedan kontakta myndigheterna (polisen), som kan placera djuret på en godkänd institution som tar emot skadade djur för rehabilitering enligt en lista över godkända hägn som Naturvårdsverket och länsstyrelserna har sammanställt med stöd av jaktförordningen . Om en duvhök tas i beslag skall polisen kontakta Jordbruksverket och Naturvårdsverket och sedan placera den på av Jordbruksverket godkänt rescue-center eller annan förvaring. När sedan fågeln är förverkad beslutar Naturvårdsverket om placering. Som redan framgått finns ingen lagreglering av möjligheten att avliva i artskyddsförordningen , som gäller här.

För en bivråk, som är statens vilt gäller följande. Om den anträffas skadad kan den avlivas av djurskyddsskäl enligt 40 a § jaktförordningen . Eftersom det är statens vilt måste man dock sedan kontakta polisen som i sin tur kontaktar Naturvårdsverket, som har att fatta beslut om vad som skall göras med fågeln enligt 39 § jaktförordningen . Beslutet fattas av vederbörande avdelningschef. För beslag gäller samma regler som för duvhök.

Bedömning om handläggningen skett i överensstämmelse med gällande regler

Polisen har ringt till Naturvårdsverket, en av de myndigheter som skulle meddelas om en beslagtagen fågel. CC har förutsatt att polisen ringde till den centrala jakt- och miljömyndigheten för att få ett råd om en skadad duvhök. Detta innebär att artskyddsförordningens regler om beslagtagen fågel aldrig aktualiserats för CC i detta fall. CC har mot bakgrund av sin långvariga erfarenhet på jakt- och viltområdet och med tanke på de skador, som polisen beskrev, rekommenderat, att fågeln skulle avlivas. Detta har polisen uppfattat som att CC fattade ett beslut om avlivning. (Att polisen uppfattade CC:s råd som ett beslut styrks av en tjänsteanteckning som finns i JO:s hit överskickade material.)

Varken Naturvårdsverket eller CC har befogenhet att fatta beslut om avlivning. CC har inte heller gjort det. Däremot har handläggare på Naturvårdsverket, som är den centrala miljö- och jaktmyndigheten, ett tungt ansvar för de råd man ger på området. Det är olyckligt att det sker sådana missförstånd som skett i detta fall. Med den

AA gavs möjlighet att yttra sig över remissvaren.

I beslut den 6 november 2002 anförde JO Berggren följande.

Myndigheternas hantering av ärendet med den skadade rovfågeln liksom domstolens dom i brottmålet har väckt starka känslor hos allmänheten och varit föremål för stort massmedialt intresse. Ärendet har också gett upphov till ett antal ärenden hos JO. Som jag inledningsvis nämnt har anmälan mot Polismyndigheten i Gävleborgs län handlagts av chefsjustitieombudsmannen Claes Eklundh, som efter att ha tagit del av polismyndighetens handlingar i ärendet beslutat att inte utreda ärendet vidare. Tidigare har även en åklagare vid Åklagarmyndigheten i Västerås anmälts till JO. Också Sandvikens tingsrätt, som dömt i brottmålet, har anmälts hit. Inte i något av fallen har JO funnit anledning att begära in yttrande från de anmälda myndigheterna.

Syftet med min granskning har varit att utreda vad som förevarit vid de kontakter som ägt rum mellan Jordbruksverket, Naturvårdsverket och polismyndigheten samt bedöma om Jordbruksverkets och Naturvårdsverkets handläggning av ärendet utifrån de uppgifter de erhållit överensstämmer med gällande regelverk på området. Min utredning har lett fram till följande.

Jordbruksverket och Naturvårdsverket har i sina respektive yttranden på ett klargörande sätt och mot bakgrund av omständigheterna i ärendet redogjort för tillämpliga lagrum och andra bestämmelser.

Jordbruksverket har vidare uppgett att en tjänsteman där, BB, kontaktades av en polis vid Polismyndigheten i Gävleborgs län med en förfrågan om vad som gäller vid beslag av en duvhök. BB upplyste om vem som skulle kontaktas för besked om lämplig förvaringsplats. Vid en senare kontakt dem emellan åberopade BB tidigare lämnade besked samt hänvisade i övrigt till Naturvårdsverket. Uppgifterna överensstämmer med vad som antecknats i polismannens tjänsteanteckning.

Den aktuella rovfågeln hade tagits i beslag då det förelåg misstanke om brott mot 29 kap. 8 § 28 p miljöbalken . I sådant fall, då levande djur har beslagtagits, skall Jordbruksverket om det behövs av artskydds- eller djurskyddsskäl meddela föreskrifter om förvaring och skötsel ( 29 § artskyddsförordningen ). Beslagtagna djur skall föras till ett räddningsinstitut eller till en annan förvaringsplats som är godkänd av Jordbruksverket (6 § Statens jordbruksverks föreskrifter, SJVFS 1999:89, om handel och andra åtgärder med exemplar av vilt levande djur- och växtarter som behöver skydd). För besked om lämplig djurpark i det enskilda ärendet skall, enligt Jordbruksverkets rutiner, djurparksföreningens ordförande kontaktas. Vidare skall Jordbruksverket och Naturvårdsverket underrättas om djur

Utredningen visar inget annat än att Jordbruksverket och BB agerat i enlighet med de regler och rutiner som gäller på området. Något skäl att kritisera denna hantering föreligger således inte.

Naturvårdsverket har angående det aktuella händelseförloppet uppgett i huvudsak följande. Avdelningsdirektören CC kontaktades av en polis vid Polismyndigheten i Gävleborgs län med anledning av en skadad duvhök. Det kan antas att polisen ringde till Naturvårdsverket för att underrätta enligt 29 och 30 §§ artskyddsförordningen om att ett djur tagits i beslag. CC fick emellertid inte detta klart för sig utan uppfattade påringningen som en allmän rådfrågning från en myndighet till en annan. Efter att ha hört sig för om fågelns skick rekommenderade CC avlivning av fågeln. Något beslut om avlivning fattades inte.

Av utredningen har framkommit att artskyddsförordningens regler om vad som gäller vid beslag av djur eller växter aldrig aktualiserades för CC. Han agerade i stället utifrån 40 a § jaktförordningen . Enligt den bestämmelsen får ett frilevande vilt, som anträffas så skadat eller i sådan belägenhet att det av djurskyddsskäl snarast bör avlivas, avlivas även om det är fredat. Någon anledning att ifrågasätta CC:s bedömning att fågeln var så skadad att den borde avlivas föreligger inte. Emellertid uppstår frågan om CC borde ha förstått att polismyndigheten vände sig till Naturvårdsverket för att underrätta enligt 29 och 30 §§ artskyddsförordningen om att en fågel tagits i beslag. Av den tjänsteanteckning som upprättades vid polismyndigheten i samband med telefonsamtalet med CC framgår inte om det uttryckligen uppgavs att det var fråga om en beslagtagen fågel. Vid Naturvårdsverket upprättades aldrig några anteckningar med anledning av samtalet. Utredningen i övrigt ger inte heller någon grund för att påstå att CC borde ha förstått att artskyddsförordningens bestämmelser skulle tillämpas. Det är inte troligt att det genom ytterligare utredning skulle komma fram något som skulle leda till någon annan bedömning.

Händelsen ger emellertid anledning att understryka vikten av att myndigheter och myndigheters tjänstemän vinnlägger sig om att vara klara och tydliga vid kontakter med såväl andra myndigheter som allmänheten. Detta är naturligtvis särskilt viktigt i ett fall som detta där de råd man ger ligger till grund för beslut eller åtgärder som inte kan återställas. Någon anledning att rikta kritik mot CC i detta avseende föreligger dock inte. Jag konstaterar i sammanhanget att Naturvårdsverket arbetar med att ytterligare förbättra rutinerna vid telefonförfrågningar.

Vad som i övrigt anförts föranleder inget uttalande eller annan åtgärd av mig.

Ärendet avslutas.