JO dnr 4932-2006

I en anmälan till JO klagade AA på hur Tullverket hade genomfört en tullkontroll av honom. Han uppgav bl.a. att tulltjänstemännen hade vägrat att identifiera sig på begäran. De hade inte heller tillåtit honom att använda sin mobiltelefon för att ringa samtal, bl.a. till sin advokat. AA uppgav också att kroppsvisitation och kroppsbesiktning av honom hade utförts på ett felaktigt sätt.

AA uttryckte också sitt missnöje med Tullverkets handläggning av hans klagomål med anledning av det inträffade.

Anmälan remitterades till Tullverket för yttrande. I remissvaret anförde Tullverket, genom generaltulldirektören BB, bl.a. följande.

Bakgrund

AA (klaganden) har i en skrivelse till Tullverket den 6 april 2006 framfört klagomål över en tullkontroll vid Viking Lines kryssningsfartyg Cinderella den 30 mars 2006. Tullverket har i sitt svar den 9 maj 2006 redogjort för gällande regler vad gäller rätt att göra tullkontroll, att ställa frågor till resande, att utföra kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning, att kontrollera identitetshandlingar samt om tulltjänstemans skyldighet att uppge sitt namn. Till Tullverkets svar bifogades även det intyg om genomförd kroppsvisitation och kroppsbesiktning som rätteligen på begäran borde ha lämnats i samband med tullkontrollen.

Klaganden inkom med en ny skrivelse till Tullverket den 29 maj 2006 med delvis nya frågeställningar gällande samma kontroll. Tullverket tog in nya synpunkter från alla inblandade tulltjänstemän. Skrivelsen besvarades därför först efter sommarsemestrarna den 27 september 2006. Tullverkets svar behandlade främst de områden där brister kunnat konstateras, nämligen en tulltjänstemans skyldighet att identifiera sig och rutinerna vid ytlig kroppsbesiktning.

Anmälan till JO

I anmälan till JO har klaganden på nytt tagit upp frågor som tidigare ställts till Tullverket. Följande är Tullverkets svar gällande dessa frågor.

Kroppsvisitationen och kroppsbesiktningen Av 29 § smugglingslagen (2000:1225) framgår att kroppsvisitation och kroppsbesiktning ska verkställas i avskilt rum och, om så begärs och det kan ske utan större omgång, i vittnens närvaro. Om den undersökte begär det ska också protokoll föras och bevis utfärdas.

Kroppsbesiktningen ägde rum i ett rum som är speciellt iordningställt för detta ändamål. Dessa rum är lokaliserade så att allmänheten inte kan se in även om dörren är öppen. Att dörren ska vara stängd under en pågående undersökning anser Tullverket är en självklarhet.

Någon ovillkorlig rätt att få välja vilka som ska vara närvarande vid en kroppsvisitation har den kontrollerade inte utan det får avgöras från fall till fall. Tullverkets ambition är att tillmötesgå den kontrollerades önskemål men av olika skäl kan detta inte alltid uppfyllas. Vid kontrollen gjorde tulltjänstemännen den bedömningen att det inte var möjligt att tillkalla ett vittne i form av en bekant eller en advokat utan att detta skulle vara till besvär för tullkontrollen, dvs. att den drog ut onödigt långt på tiden eller på annat sätt försvårades. Vittnet utgjordes i stället av en tulltjänsteman som var närvarande utöver den tjänsteman som utförde besiktningen.

Tullverket har utfärdat interna allmänna råd om hantering av resandes mobiltelefoner i samband med tullkontroller. Vid tullkontrollen får en tulltjänsteman t.ex. inte förbjuda den kontrollerade att använda sin mobiltelefon. Det var alltså inte korrekt om klaganden vägrades att ringa från sin mobiltelefon.

Enligt vad tulltjänstemännen uppgivit var det den klagande som ställde frågor under besiktningen och tjänstemännen svarade på dessa. Enligt uppgift sker ofta kontroll av saker som resanden bär på sig (kroppsvisitation) i samband med att den resande klär på sig.

Vid en kroppsvisitation är det ibland oundvikligt att tulltjänstemannen kan få se namnet på en resenär, t.ex. av en resehandling. Tulltjänstemannen som visiterade klagandens tillhörigheter har bekräftat att han gick igenom plånboken och då påträffade en identitetshandling. Att han skulle ha gjort en närmare granskning av just legitimationen förnekas av tjänstemannen.

Klaganden har varit föremål för en tullkontroll som inkluderat kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning. Detta är tvångsmedel men utgör formellt sett inte frihetsberövande. Klaganden var aldrig gripen. Användningen av dessa tvångsmedel innebär dock en inskränkning i den kontrollerades faktiska rörelsefrihet som gör att skillnaden i praktiken kan vara svår att se.

Det är inte heller alltid lätt för allmänheten att se en tydlig gränslinje mellan vad som är frågor som ställs under en tullkontroll och vad som utgör ett förhör.

Tullverket har skäl att se över hur myndigheten på ett enkelt men klarläggande sätt kan förmedla dessa förhållanden till den som är föremål för en kontroll.

Tulltjänstemän har inte rätt att kvarhålla någon när tullkontrollen är genomförd. Klaganden ombads vänta i visitationsrummet vilket innebar att han hade möjlighet att välja att stanna kvar i rummet eller lämna det. Tullverket förstår om klaganden inte uppfattat att dessa valmöjligheter fanns. Det är en brist om tulltjänstemännen inte varit tydliga i detta avseende.

Det har konstaterats i ärendet att klaganden vid tullkontrollen inte fick det bevis på kroppsbesiktningen som han begärde. Om det berodde på ett missförstånd, bristande

Tullverket har med anledning av klagomålet konstaterat att det finns brister i gällande rutiner för hur dokumentation av kroppsvisitation och kroppsbesiktning ska gå till. I samband med utredningen av klagomålet diskuterades bestämmelserna med berörda tulltjänstemän. Det framkom då att några tulltjänstemän inte känt till att de vid en förfrågan ska lämna ett intyg på genomförd undersökning. Tullverket avser att vidta åtgärder för att kännedom om gällande bestämmelser når alla tulltjänstemän.

Av 13 § Tullverkets föreskrifter och allmänna råd (TFS 1999:36) om personalbestämmelser framgår att en anställd inom Tullverket är skyldig att uppträda hövligt och hänsynsfullt i sitt arbete. Att utreda om en tulltjänsteman har levt upp till denna skyldighet är ofta svårt. Inte sällan slutar frågan i att ord står mot ord. Så är även fallet avseende den aktuella kontrollen. Det är naturligtvis inte godtagbart att genomföra en kontroll i syfte att ”sätta någon på plats” eller på annat sätt agera i syfte att förnedra den som är föremål för kontroll. Om så har skett är agerandet felaktigt. Det har dock inte varit möjligt att konstatera om så har varit fallet.

Skyldigheten för tulltjänsteman att lämna sitt namn I 18 § Tullverkets föreskrifter och allmänna råd (TFS 1999:36) om personalbestämmelser är reglerat att den som är anställd i tullbefattning i arbetet ska kunna styrka sin behörighet genom att visa upp tjänstekort och på begäran uppge sitt namn och upplysa om vem som är närmast överordnad.

I ärendet har visats att det utvecklats ett förfarande inom Tullverket som innebär att om en tulltjänsteman upplever att någon som kontrolleras är hotfull kan han i stället för att lämna sitt namn hänskjuta frågan till närmaste chef som i stället får lämna sitt namn. Tullverket anser inte att det finns någon sådan rättighet och har därför tillsatt en arbetsgrupp som ska utreda hur skyldigheten tillämpas och om bestämmelserna eventuellt kan behöva ses över.

I sin andra skrivelse begärde klaganden att få namnet på ytterligare en tulltjänsteman. Tullverket tolkade att klaganden därmed avsåg den tjänsteman som tog ut klaganden för tullkontroll och som deltog i den inledande tullkontrollen men som byttes ut när kroppsbesiktningen och kroppsvisitationen påbörjades. Tullverket lämnade därmed ut namnet på den tulltjänstemannen.

Handläggningen av klagomålet hos Tullverket

Tullverket har i de tidigare skrivelserna konstaterat att brister fanns vid utförandet av tullkontrollen. T.ex. att inte alla tulltjänstemännen som deltog i kontrollen på begäran lämnade sina namn. Inte heller lämnades på begäran ett bevis om utförd kroppsvisitation och kroppsbesiktning. I dessa delar anser Tullverket att klaganden inte har blivit bemött på ett korrekt sätt. I andra delar är det inte klarlagt att bemötandet inte varit korrekt.

Beträffande handläggningstiden för klagomålet anser Tullverket att en svarstid på ca en månad för det första svaret är godtagbar. När klaganden sedan återkom med nya frågor krävdes nya kontakter med olika tulltjänstemän under pågående sommarsemestrar. Tullverket anser mot den bakgrunden att handläggningstiden även i denna del inte var för lång.

AA yttrade sig över remissvaret.

AA blev vid ankomst till Stockholm den 30 mars 2006, efter en resa till Åland med Viking Lines kryssningsfartyg Cinderella, uttagen för tullkontroll. Han har i sin anmälan riktat kritik bl.a. mot hur kontrollen genomfördes.

En grundläggande princip för genomförandet av en tullkontroll är att minsta möjliga tvång ska användas och att ingripandet till art och varaktighet ska stå i rimlig proportion till det mål som avses uppnås (se 6 kap. 1 § tullagen och 21 kap. 2 § tullordningen, jfr också JO:s beslut den 19 mars 1986, dnr 1161-1985 ; JO:s ämbetsberättelse 1987/88 s. 242).

Såvitt har framkommit i ärendet togs AA ut för stickprovskontroll vid ankomsten till Stockholm. Till skillnad mot vad som annars gäller vid resa över gräns mot annat EU-land får stickprovskontroller genomföras av resande från Åland, eftersom Åland inte tillhör EU:s skatteområde.

Stickprovskontrollen av AA övergick sedermera till en fördjupad kontroll i form av kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning. Förutsättningarna för att en sådan kontroll ska få genomföras framgår av 27 § smugglingslagen . När det gäller frågan om vilken grad av misstanke som krävs har JO tidigare uttalat att en tulltjänstemans subjektiva bedömning att en resande i samband med en tullkontroll ”ser nervös ut”, utgör tillräcklig grund för att besluta om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning (det ovan nämnda beslutet den 19 mars 1986).

Av de svar som Tullverket lämnade med anledning av AA:s klagomål dit framgår att tulltjänstemannen under stickprovskontrollen på grund av AA:s beteende fattade misstanke om smugglingsbrott. Den fördjupade kontrollen grundade sig alltså på tulltjänstemannens subjektiva bedömning. Det har i ärendet inte framkommit något som ger mig anledning att ifrågasätta om den bedömningen var riktig.

AA har på flera punkter framfört kritik mot genomförandet av kroppsvisitationen och kroppsbesiktningen. När det gäller påståendena om att tulltjänstemännen uppträdde ohövligt, att bagaget lämnades obevakat, att dörren lämnades öppen vid kroppsbesiktningen och att AA var avklädd under onödigt lång tid ger utredningen inte tillräckligt stöd för kritik mot Tullverket.

I 6 kap. 10 § tullagen finns en hänvisning till artikel 14 i tullkodexen, som ålägger enskilda en skyldighet att förse tullmyndigheterna med nödvändiga dokument, t.ex. passhandlingar och resedokument, och upplysningar samt ge dem all nödvändig hjälp. Jag finner inte grund för kritik med anledning av AA:s påstående om att en tulltjänsteman granskade hans identitetshandlingar.

AA har vidare uppgett att hans begäran om att ett vittne skulle närvara vid visitationen inte tillgodosågs. Enligt 29 § smugglingslagen ska kroppsvisitation, som är av mera väsentlig omfattning, och kroppsbesiktning verkställas inomhus i avskilt rum eller i lämpligt utrymme i transportmedel samt, om undersökningsmannen eller den undersökte begär det och det kan ske utan större omgång, i vittnens närvaro. Enligt vad som har anförts i remissvaret bedömde i det aktuella fallet tulltjänstemännen att det inte var möjligt att tillkalla ett vittne i form av en bekant till AA eller en advokat, då detta skulle ha varit till besvär för tullkontrollen, antingen genom att den drog ut onödigt långt på tiden eller försvårades på annat sätt. Vittnet utgjordes i stället av en tulltjänsteman som var närvarande utöver den tjänsteman som utförde besiktningen.

Det har i ärendet inte framkommit något som ger mig anledning att ifrågasätta Tullverkets bedömning att inte var möjligt att tillkalla ett vittne i form av en bekant till AA; den aktuella bestämmelsen är trots allt utformad på ett sådant sätt att den lämnar ett tämligen stort utrymme för myndigheten att själv avgöra om ett vittne bör närvara. Jag vill dock framhålla följande. Ett vittne vid kroppsvisitation eller kroppsbesiktning fyller i huvudsak två viktiga funktioner; dels utgör vittnet en garanti för att åtgärden inte genomförs på ett otillbörligt sätt, dels kan vittnet vid behov styrka vad som förekommit vid genomförandet av åtgärden. Vem som kan vara vittne är inte närmare reglerat (jfr 28 kap. 13 § rättegångsbalken enligt vilken ”ett av förrättningsmannen anmodat trovärdigt vittne” ska närvara vid vissa fall av kroppsvisitation eller kroppsbesiktning). Enligt min uppfattning bör dock en enskilds önskemål om att viss person ska få närvara vid en kroppsvisitation eller kroppsbesiktning tillgodoses så långt det är möjligt. Om i stället en tulltjänsteman är vittne bör denne självfallet inte delta i genomförandet av kroppsvisitationen eller kroppsbesiktningen.

AA har också uppgett att tulltjänstemännen inte tillät honom att använda sin mobiltelefon för att ringa samtal, bl.a. till sin advokat. Tullverket har i remissvaret uttalat att en tulltjänsteman vid tullkontroll inte får förbjuda den kontrollerade att använda sin mobiltelefon. Jag instämmer i den bedömningen (se angående denna fråga även JO:s ämbetsberättelse 2005/06 s. 84).

Som Tullverket beskrivit i yttrandet, medför 18 § Tullverkets föreskrifter och allmänna råd om personalbestämmelser, TFS 1999:36, en skyldighet för en tulltjänsteman att i arbetet på begäran uppge sitt namn. Tullverket förtjänar således kritik för tulltjänstemännens underlåtenhet att göra detta. Jag förutsätter att Tullverket vidtagit åtgärder i enlighet med vad myndigheten påtalade i sitt yttrande.

Jag finner inte tillräcklig anledning att rikta någon kritik mot Tullverkets handläggning av AA:s klagomål.

Det som AA framfört i övrigt ger inte anledning till någon ytterligare åtgärd eller något uttalande från min sida.

Med den kritik som ligger i det sagda avslutas ärendet.