JO dnr 5301-2019

I en anmälan till JO den 18 juli 2019 klagade AA på Sveriges generalkonsulat i Jerusalem och anförde sammanfattningsvis följande. Han begärde vid tre olika tillfällen i mars 2019 att få ta del av allmänna handlingar hos konsulatet. Vid tidpunkten för anmälan till JO hade han, trots flera påminnelser, ännu inte fått något svar på framställningarna. Handlingarna har inte lämnats ut inom rimlig tid.

Efter att ha hämtat in handlingar och muntliga upplysningar från generalkonsulatet uppmanade JO Utrikesdepartementet att yttra sig över AA:s anmälan.

Utrikesdepartementet (rättschefen BB) yttrade sig i oktober 2019, efter att ha hämtat in ett yttrande från generalkonsulatet och gett generalkonsulatet tillfälle att lämna synpunkter på departementets yttrande.

Generalkonsulatet tillämpar, utöver gällande lagstiftning, utrikesförvaltningens föreskrifter samt av UD utgivna vägledningar och andra stödjande dokument, vilka bl.a. klargör ansvarsfördelningen, tydliggör skyndsamhetskravet och tillhandahåller verktyg för ändamålsenlig hantering. Varje inkommen begäran om utlämnande av allmän handling hanteras, liksom övriga ärenden som inleds av en enskild, utifrån grundlagens krav på saklighet och opartiskhet.

Myndighetschefen ansvarar för hanteringen av framställningar om utlämnande av allmän handling. Det finns i myndighetens arbetsordning ingen generell delegering av beslutanderätten i sådana ärenden. Den biträdande myndighetschefen samordnar dock den löpande hanteringen av ärenden om utlämnande av allmän handling. Denna ordning har tillkommit på grund av det kraftigt ökade antalet utlämnandeärenden.

Inkommande förfrågningar och framställningar, samt utgående svar på dessa, går via myndighetens organisatoriska e-brevlåda. Detta i syfte att säkerställa att ärendena registreras och hanteras enhetligt, samt att kommunikationen i och kring dem blir tydlig. Förfrågningar och framställningar som ställs direkt till enskilda medarbetare slussas vidare till den organisatoriska e-brevlådan. Om en förfrågan eller begäran görs muntligt, tex. vid besök på myndigheten, gör personalen en tjänsteanteckning.

Myndighetens registratorsfunktion ansvarar för att en inkommen begäran registreras, att ett ärende upprättas i diariet och att diarienummer på utlämnandeärendet meddelas ingivaren. Den handläggare som ansvarar för ärendet som begärd handling hör till ansvarar i princip för att identifiera, plocka fram och i förekommande fall sekretesspröva handlingen. Resultatet av den på handläggarnivå gjorda sekretessprövningen granskas; för kvalitetssäkring och likformighet i bedömningen, även av myndighetschefen eller den biträdande myndighetschefen. I avslagsärenden fattas alltid ett beslut.

Expediering sker genom myndighetens registratorsfunktions försorg. Expedieringen av beslut och handlingar sker antingen via e-post eller vanlig post. Därtill finns möjlighet att, på plats och under besökstid, ta del av handlingarna i generalkonsulatets lokaler. Om papperskopia av handlingen lämnas ut tillämpas avgiftsförordningen.

Generalkonsulatets medarbetare genomgår av UD framtagna e-utbildningar för hantering av allmänna handlingar och tillämpning av reglerna om offentlighet och sekretess. Detta följs upp av myndighetschefen. Konsulatet har också en löpande dialog med UD:s rättssekretariat, dels i vissa samrådsärenden, dels för att erhålla fördjupad kunskap om tex. aktuella domslut som kan vara av relevans för myndighetens sekretessprövning.

Generalkonsulatet anförde sammanfattningsvis även följande om ärendenas karaktär och omfattning och sitt arbetssätt.

Merparten av generalkonsulatets handlingsutlämnandeärenden kommer från en och samma ingivare. Ingivaren har hittills i år, per den 6 oktober 2019, vänt sig till konsulatet i 75 ärenden, varav en majoritet helt eller delvis avser begäran om allmän handling. Motsvarande antal under 2018 var 14 ärenden. Ett antal av ärendena är omfattande och komplexa. Ofta åtföljs en ingiven begäran av ytterligare skrivelser, följdfrågor, yttranden och nya framställningar. Kommunikationen mellan ingivaren och generalkonsulatet är tämligen omfattande. Inkommande framställningar om utlämnande omfattar handlingar

Generalkonsulatet lämnade följande beskrivning av hanteringen av de tre framställningar som anmälan avser.

Inledande anmärkningar Generalkonsulatet kan till att börja med konstatera att en myndighet måste kunna hantera såväl återkommande som omfattande framställningar om att få ta del av allmän handling på ett sätt som är rimligt med hänsyn till myndighetens övriga verksamhet.

Detta sagt konstaterar konsulatet brister i handläggningen i två av de ärenden som nämns i anmälan. Inkomna framställningar har inte hanterats i strikt kronologisk ordning.

1. Ärende UM2019/09631/JERU Ärendet inkom till generalkonsulatet den 3 mars 2019 (i anmälan till, samt korrespondensen från, JO anges den 7 mars). Handläggningen avslutades och ärendet expedierades den 22 augusti 2019.

Begäran omfattande två delar, där den ena inkluderade en handling som kunde lämnas ut i sin helhet, och den andra resulterade i avslag då någon allmän handling som motsvarade begäran inte påträffades på myndigheten.

Den 24 augusti 2019 återkom ingivaren med en ny skrivelse via e-post. Skrivelsen innehöll dels en ny, till samma sakfråga relaterad, begäran om allmän handling, dels två ytterligare framställningar. För handläggningen av dessa nya framställningar tillämpas turordningsprincipen (jfr ovan). Ärendet i sin helhet är därför ännu inte avslutat.

2. Ärende UM2019/10500/JERU Ärendet inkom till generalkonsulatet den 7 mars 2019. Begäran omfattade samtliga relevanta handlingar, såsom skrivelser, informationsskrifter och interna verksamhetsberättelser, från 2018 som redogör för myndighetens arbete inom en viss sakfråga. Försök att identifiera handlingar som motsvarar begäran har gjorts, men vid efterforskningar har mycket få sådana handlingar hittats. Ärendet är fortfarande under handläggning och väntas kunna avslutas inom kort.

3. Ärende UM2019/13563/JERU Ärendet inkom till generalkonsulatet den 28 mars 2019. Ärendet rörde samtliga handlingar i ett annat ärende, vilket då inte var stängt.

Den 26 juli 2019 meddelade konsulatet att ärendet som begäran rörde var avslutat, och att handläggningen av begäran i UM2019/13563/JERU kunde inledas. Detta besked ifrågasattes av ingivaren, som menade att det aktuella ärendet hade varit stängt en längre tid.

Utrikesdepartementet redovisade, bl.a. med hänvisning till JO 2015/16 s. 653, följande synpunkter på och bedömning av generalkonsulatets handläggning av de aktuella framställningarna.

1. Ärende UM2019/09631/JERU

Av konsulatets redogörelse framgår att den ursprungliga begäran i ärendet, som inkom den 3 mars 2019, dels avsåg en handling som kunde lämnas ut i sin helhet, dels avslogs med hänvisning till att den i övrigt inte motsvarade någon allmän handling. Ärendet tycks således varken ha rört ett omfattande material eller krävt en mera ingående sekretessprövning. Att det under sådana omständigheter avslutades först den 22 augusti 2019 är svårt att förena med TF:s skyndsamhetskrav.

Den e-post som sökanden skickade in den 24 augusti 2019 innehöll som det får förstås ett antal nya framställningar om utlämnande av allmänna handlingar. Oavsett om dessa senare ingivna framställningar delvis haft anknytning till de handlingar som lämnades ut i UM2019/09631/JERU, så borde de ha lagts upp och registrerats som nya ärenden i diariet. Mot att generalkonsulatet på dessa nya ärenden tillämpar turordningsprincipen har departementet inget att invända.

2. Ärende UM2019/10500/JERU Ärendet, som inkom till konsulatet den 7 mars 2019, är ännu inte avslutat. Handläggningen av ärendet har följaktligen dragit ut på tiden.

Begäran gäller emellertid samtliga handlingar från 2018 som avser myndighetens arbete med en viss sakfråga. Arbetet med att sortera ut, ta fram och sekretesspröva de handlingar som omfattas av begäran har därför rimligen tagit en del tid i anspråk. Departementet har förståelse för att dessa förhållanden inneburit viss fördröjning i konsulatets handläggning.

Möjligen hade konsulatet efter successiva sekretessprövningar kunnat delleverera de fåtal mot begäran korresponderande handlingar som återfanns vid efterforskning. Det sagt noterar departementet uppgiften att ärendet väntas bli avslutat inom kort.

3. Ärende UM2019/13563/JERU I generalkonsulatets redogörelse anges att begäran inkom den 28 mars 2019 och avsåg samtliga handlingar i ett annat vid tidpunkten pågående ärende. Som departementet förstår det avvaktade konsulatet med att inleda handläggningen av begäran till det att det andra ärendet avslutades, vilket skedde först den 26 juli 2019. En sådan ordning är enligt departementets mening felaktig.

Vad generalkonsulatet borde ha gjort är att pröva vilka handlingar som kunde lämnas ut vid tidpunkten för begäran. Om det när begäran gjordes inte fanns några i TF:s mening allmänna och offentliga handlingar i det pågående ärendet, så borde begäran ha avslagits. Skulle det tvärtom ha funnits några allmänna handlingar, borde dessa ha sekretessprövats och lämnats ut i offentliga delar. Oavsett vilket borde utlämnandeärendet inte ha legat vilande i avvaktan på att det andra ärendet skulle avslutas.

Av generalkonsulatets redogörelse framgår att handläggningen av begäran i praktiken inleddes den 26 juli 2019, och avslutades den 6 augusti 2019 genom att ingivaren då fick meddelande om att kopior på de efterfrågade handlingarna fanns tillgängliga på konsulatet. Den verkliga handläggningen av utlämnandeärendet kunde alltså klaras av på en dryg arbetsvecka. I ljuset av det torde ärendet, om det handlagts korrekt, ha kunnat avslutas tidigare, särskilt som det antal handlingar som motsvarade begäran då förmodligen var lägre.

Utrikesdepartementet uppgav avslutningsvis att det, som angetts i ett yttrande till JO i ett annat ärende (dnr 2702-2019), har skett, sker och kommer att ske en rad åtgärder för att förbättra hanteringen av allmänna handlingar inom hela utrikesförvaltningen.

Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet och utlämnande av sådana handlingar finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). En allmän handling som får lämnas ut, dvs. som inte omfattas av sekretess, ska genast eller så snart det är möjligt tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Det ska ske på stället och utan avgift. (Se 2 kap. 15 § TF .) Den som önskar ta del av en allmän handling har även rätt att mot en fastställd avgift få en kopia av handlingen. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt. (Se 2 kap. 16 § TF .)

En förutsättning för att handlingar ska kunna lämnas ut är att myndigheten kan identifiera dem. Den som önskar ta del av en handling måste därför kunna precisera vilken handling som avses eller i vart fall lämna så detaljerade upplysningar om handlingen och dess innehåll att den kan identifieras. Det ställs dock inte några högre krav på beskrivningen av handlingen i fråga. En begäran kan t.ex. anses tillräckligt preciserad om den avser en begränsad grupp av handlingar. En myndighet måste dessutom i rimlig utsträckning försöka undanröja otydligheter i en framställan. För att försöka hitta handlingar som motsvarar en framställan är en myndighet bl.a. skyldig att söka i sina diarier och register. Myndigheten är dock inte skyldig att bedriva någon mer omfattande efterforskning av om det finns en viss eller vissa handlingar som motsvarar en allmänt hållen beskrivning. (Se t.ex. JO 2015/16 s. 665 med hänvisningar.)

JO har i ett flertal beslut uttalat att ett besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas samma dag som framställningen har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om det är nödvändigt för att ta ställning till om ett utlämnande får ske. Ett visst ytterligare dröjsmål kan vara ofrånkomligt om framställningen avser eller kräver genomgång av ett omfattande material. I sådana fall kan det många gånger vara lämpligt att successivt lämna besked om vad som kan lämnas ut. (Se t.ex. JO 2015/16 s. 665.)

Min granskning har avsett de framställningar om att få ta del av allmänna handlingar som AA gjorde hos generalkonsulatet i Jerusalem den 3 mars,

1. Ärende UM2019/09631/JERU

Den 3 mars 2019 begärde AA att få kopior av två handlingar. Han påminde generalkonsulatet om begäran vid två tillfällen. Den 22 augusti 2019 fick AA ta del av den ena handlingen. Han fick samtidigt ett överklagbart avslagsbeslut avseende den andra handlingen, eftersom någon handling som motsvarade begäran inte kunde påträffas hos generalkonsulatet.

Begäran avsåg enstaka handlingar och framstår som enkel att besvara. Trots det dröjde det närmare sex månader innan AA fick besked om sin begäran. En sådan fördröjning är naturligtvis oacceptabel och strider mot skyndsamhetskravet i tryckfrihetsförordningen .

2. Ärende UM2019/10500/JERU Begäran kom in till generalkonsulatet den 7 mars 2019 och omfattade ”samtliga relevanta handlingar” från 2018 som avsåg myndighetens arbete inom en viss sakfråga. Ärendet var fortfarande under handläggning vid tidpunkten för Utrikesdepartementets yttrande till JO den 21 oktober 2019, dvs. drygt sju månader efter att begäran gjorts.

Det är naturligt att en framställan som kräver genomgång av ett omfattande material kan kräva en stor arbetsinsats för att avgöra om några handlingar kan lämnas ut. För att kunna uppfylla tryckfrihetsförordningens krav måste dock en myndighet se till att det finns nödvändiga resurser för detta arbete och att det finns en rimlig beredskap för att handlägga sådana framställningar. (Se JO 2015/16 s. 665.)

JO har tidigare uttalat att det är viktigt att en myndighet omgående tar ställning till vad en begäran avser, informerar om eventuella svårigheter med att ta fram materialet och ger sökanden tillfälle att utifrån informationen avgränsa eller precisera sin begäran. På så sätt kan man undvika att ett utlämnande dröjer längre än nödvändigt och den som har gjort framställan kan informeras om de tidsramar inom vilka han eller hon kan förvänta sig att få ta del av handlingarna. (Se JO 2015/16 s. 665 och JO 2018/19 s. 298.)

I det här fallet har generalkonsulatet inte på sju månader slutligt tagit ställning till AA:s begäran eller, såvitt framkommit, agerat på det sätt som JO anvisat för att underlätta för AA att tillvarata sin rätt. En grundläggande förutsättning är att den handling som begärs ut kan identifieras. AA:s begäran kunde initialt betecknas som omfattande, men av utredningen framgår att endast ett fåtal handlingar svarade mot hans begäran. Den utdragna handläggningen kan alltså inte förklaras av att ett stort antal handlingar skulle tas fram och sekretessprövas. Även om viss tid har behövt ägnas åt att undersöka vilka handlingar i AA:s begäran som generalkonsulatet förvarade, har generalkonsulatets

3. Ärende UM2019/13563/JERU

Den 28 mars 2019 begärde AA att få ta del av samtliga handlingar i ett specifikt ärende. Av utredningen i JO:s ärende framgår att generalkonsulatet i mejl den 6 maj 2019 upplyste AA om att det nämnda ärendet var öppet och meddelade honom om att han inte kunde få ta del av handlingarna förrän ärendet var avslutat. Den 4 juni 2019 påminde AA generalkonsulatet genom mejl om sin begäran och hävdade samtidigt att det andra ärendet numera var avslutat. Den 26 juli 2019 meddelade generalkonsulatet AA att man skulle inleda en prövning av hans ärende. Den 6 augusti 2019 fick AA beskedet att kopior på de efterfrågade handlingarna fanns tillgängliga för utlämning.

Som Utrikesdepartementet har uppgett i sitt yttrande borde generalkonsulatet redan vid tidpunkten för begäran ha prövat vilka handlingar som kunde lämnas ut. AA skulle därför utan dröjsmål, dvs. i nära anslutning till begäran, antingen ha fått ta del av de handlingar han frågat efter eller ett besked om att handlingarna inte kunde lämnas ut. Om AA inte hade rätt att få del av handlingarna borde han ha fått information om möjligheten att begära myndighetens prövning för att få ett överklagbart beslut (se 6 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen ). Att generalkonsulatet först efter fyra månader påbörjade handläggningen är självfallet oacceptabelt och strider mot skyndsamhetskravet i tryckfrihetsförordningen .

Sammanfattning

Jag kan sammanfattningsvis konstatera att generalkonsulatets hantering av AA:s framställningar om utfående av allmänna handlingar i de nu aktuella fallen inte har levt upp till tryckfrihetsförordningens krav på skyndsamhet. Generalkonsulatet i Jerusalem förtjänar kritik för den bristfälliga handläggningen.

Generalkonsulatets rutin vid framställningar om handlingsutlämnande

Generalkonsulatet har i sitt yttrande till Utrikesdepartementet uppgett att, mot bakgrund av antalet ärenden från en och samma ingivare, generalkonsulatet i än högre grad avser att börja tillämpa en ordning där myndigheten hanterar en framställning i taget, dvs. att nästa begäran som ligger på tur behandlas först när handläggningen av den föregående är avslutad. Generalkonsulatet har förtydligat denna rutin internt så att ärendena hanteras i kronologisk ordning och att varje enskilt ärende, inom ramen för denna ordning, hanteras enligt skyndsamhetskravet. Generalkonsulatets bedömning är att en sådan hantering är förenlig med JO:s uttalanden i JO 2015/16 s. 653.

Utrikesdepartementet har inte fört fram några synpunkter på generalkonsulatets rutin.

I det JO-beslut som generalkonsulatet hänfört sig till sägs bl.a. följande (s. 663 f.).

Om en enskild ständigt återkommer med nya framställningar om handlingsutlämnande måste myndigheten i stor utsträckning ha rätt att hantera en framställning i taget. Om en begäran har avsett ett stort antal handlingar eller om sekretessprövningen är tidskrävande, kan sökanden således få finna sig i att en senare framställd begäran behandlas först när handläggningen av den förra är avslutad.

Det sagda var en del av generella utgångspunkter som JO uttalade för handläggningen av mycket omfattande eller mycket frekventa framställningar från en enskild om att få ta del av allmänna handlingar.

Jag delar uppfattningen om tryckfrihetsförordningens tillämpning i de speciella situationer som JO-uttalandet tar sikte på. JO har dock också uttalat att det är viktigt att en myndighet omgående tar ställning till vad en begäran avser (se t.ex. JO 2018/19 s. 298). Myndigheten måste därvid göra en bedömning av begärans omfattning och karaktär för att kunna avgöra vilka krav som tryckfrihetsförordningen ställer för handläggningen av begäran i det enskilda fallet. Det gäller även om myndigheten redan behandlar en begäran från samma person och oavsett omfattningen av respektive begäran.

Av det JO-beslut som generalkonsulatet hänfört sig till kan därför inte den kategoriska slutsatsen dras att en begäran om allmän handling kan vänta enbart på den grunden att myndigheten redan handlägger en begäran om handlingsutlämnande (se också JO 2015/16 s. 665).

Jag vill mot den bakgrunden peka på att den rutin för handlingsutlämnande som generalkonsulatet beskrivit kan strida mot tryckfrihetsförordningen , om utlämnandet inte prövas så skyndsamt som förordningen i det enskilda fallet kräver.

Generalkonsulatet måste vidare säkerställa att handläggningsrutinen inte medför att en person som ofta gör framställningar om handlingsutlämnande blir behandlad på ett sätt som strider mot regeringsformens bestämmelse om saklighet och opartiskhet.

Jag utgår från att generalkonsulatet överväger den beskrivna rutinen och tillämpningen av den, i ljuset av vad jag nyss sagt.

Jag vill även påminna om det som JO tidigare uttalat om att en myndighet inte är skyldig att bedriva någon mer omfattande efterforskning av om det finns en viss eller vissa handlingar som motsvarar en allmänt hållen beskrivning och att, om myndigheten som en serviceåtgärd ändå väljer att genomföra en sådan efterforskning, det inte får fördröja utlämnandet av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen (se t.ex. JO 2015/16 s. 665 och JO 2019/20 s. 286).

Med anledning av det som kommit fram i ärendet förutsätter jag att Utrikesdepartementet vidtar åtgärder för att säkerställa att generalkonsulatet har den kunskap och förmåga som krävs för att leva upp till tryckfrihetsförordningens krav. Jag förutsätter vidare att Utrikesdepartementet beaktar de uttalanden jag gör i detta beslut i det pågående arbetet med att förbättra hanteringen av allmänna handlingar inom hela utrikesförvaltningen. Som jag uttalade i mitt beslut den 25 oktober 2019, med anledning av Utrikesdepartementets återredovisning av arbetet med att förbättra hanteringen av framställningar om att ta del av allmänna handlingar, kommer jag att följa Utrikesdepartementets arbete i detta avseende vidare (se JO:s dnr 2702-2019).

Jag kan avslutningsvis nämna att riksdagen 2015, med hänvisning till beslutet JO 2015/16 s. 653, gav regeringen tillkänna att den borde låta utreda frågan om möjliga åtgärder för att, med bibehållen respekt för offentlighetsprincipen, möta de utmaningar som kan uppstå vid mycket frekventa och omfattande framställningar om att få ta del av allmänna handlingar ( bet. 2014/15:KU11 , rskr. 2014/15:127 ). Sedan frågan utretts överlämnade regeringen i juni 2020 en proposition till riksdagen (se Ds 2017:37 och prop. 2019/20:179 ). I propositionen görs bedömningen att det inte bör införas några begränsningar av den grundläggande rätten att ta del av allmänna handlingar. Regeringen föreslår dock att en myndighet i ett enskilt fall får besluta att en fastställd avgift ska betalas helt eller delvis för en avskrift eller kopia av en allmän handling, innan den lämnas ut. Behandlingen i riksdagen pågår för närvarande.

Ärendet avslutas.