JO dnr 5698-2019

I en anmälan som kom in till JO den 8 augusti 2019 förde AA fram klagomål mot Stockholms stadsarkiv (Stadsarkivet), som sorterar under kulturnämnden. Nämnden är arkivmyndighet i Stockholms stad. AA var kritisk till att Stadsarkivet ur sitt e-arkiv gallrat ansökningshandlingar i anställningsärenden,

Enligt ett beslut om bevarande och gallring av information inom löne- och personaladministration i Stockholms stad ska ansökningshandlingar för personer som anställts av staden bevaras. Enligt stadens rutiner för hantering och förvaring av personalhandlingar ska sådana ansökningshandlingar skrivas ut och bevaras på papper i den anställdes personalakt. Ansvaret för att ansökningshandlingarna läggs i personalakten ligger på den förvaltning i staden som anställt personen i fråga. Ansökningshandlingar från en sökande som inte fått en utannonserad anställning ska enligt gallringsbeslutet gallras två år efter tillsättning.

Samtliga ansökningshandlingar som kom in till staden i samband med rekryteringar under 2014–2016 hanterades i det stadsgemensamma rekryteringsverktyget Jobb i stan, som förvaltades av kommunstyrelsens förvaltning stadsledningskontoret. Där lagrades exempelvis ansökan, personligt brev, cv och annonstexter. I slutet av 2016 ersattes systemet med ett nytt system, Jobba i stan. I samband med systembytet levererades handlingarna till stadens gemensamma e-arkiv för digitala handlingar, vilket förvaltas av Stadsarkivet (kulturnämnden).

Stadsarkivet beslutade att handlingarna skulle gallras ur e-arkivet och informerade förvaltningarna i staden om detta. Flera förvaltningar påtalade att de inte hade följt rutinen att skriva ut anställdas ansökningshandlingar för bevarande i personalakten. Med anledning av detta fördes det fram önskemål om att senarelägga gallringen, för att ge förvaltningarna möjlighet att söka efter de ansökningshandlingar som fanns enbart i digital form i e-arkivet, skriva ut dessa på papper och komplettera personalakterna. Stadsarkivet beslutade att skjuta upp gallringen och underrättade förvaltningarna om detta i slutet av december 2017.

I april 2018 beslutade stadens personaldirektör, efter samråd med förvaltningschefen vid Stadsarkivet, att arbetet med att komplettera personalakterna skulle avslutas, eftersom arbetet bedömdes bli omfattande och inte stå i proportion till den informationsförlust som skulle uppstå. Stadsarkivet beslutade därefter att genomföra gallringen och i september respektive december 2018 gallrades samtliga ansökningshandlingar ur e-arkivet som kommit in till staden under 2014 och 2015. Sammanlagt omfattade gallringen närmare 11 000 ansökningshandlingar och inkluderade handlingar som lämnats in av personer som anställts i staden och personer som inte fått anställning.

JO uppmanade kommunstyrelsen och kulturnämnden i Stockholms stad att yttra sig. Efter att ha gett berörda befattningshavare tillfälle att lämna synpunkter kom de, den 12 december 2019 respektive den 16 januari 2020, in med yttranden till JO. Yttrandena är i huvudsak likalydande.

Av yttrandena framgick bl.a. följande om förvaringen av de ansökningshandlingar som kom in till staden under 2014–2016.

Under december 2016 - januari 2017 levererades annonser och därmed vidhängande ansökningar under åren 2014–2016 till stadens gemensamma e-arkiv hos Stadsarkivet för mellanlagring. Anledning till mellanlagringen är att sökanden har rätt att enligt diskrimineringslagen framställa skadeståndsanspråk för påstådd diskriminering i samband med rekrytering. Den yttersta preskriptionstiden för detta är två år. Detta var det enda syftet för att spara dessa handlingar i stadens e-arkiv hos Stadsarkivet under en begränsad tid. Syftet har aldrig varit att ersätta det som på papper ska arkiveras i personalakten. – – –

Ansvaret för att förvalta rekryteringsverktyget Jobb i stan låg på stadsledningskontoret i form av systemförvaltare för systemet. Stadsledningskontoret hade också ett uttalat arkivansvar för Jobb i stan enligt Stadsarkivets arkivmyndighetsbeslut SSA 2018:18 (och enligt tidigare beslut SSA 2016:22 och SSA 2011:01). Under tiden som handlingarna förvarades i Jobb i stan låg ansvaret på stadsledningskontoret, men i samband med leveransen till e-arkivet överlämnades handlingarna till arkivmyndigheten och ansvaret för de levererade handlingarna gick då över till Stadsarkivet. För data i systemet svarar varje rekryterande förvaltning ... – – –

Bland de handlingar som levererades från systemet till mellanlagringen fanns både handlingar som skulle bevaras och handlingar som skulle gallras …

Att de gallringsbara handlingarna … ingick i leveransen berodde på att gallringsfristen ännu inte hade uppnåtts och att handlingarna behövde finnas kvar till dess att gallringsfristen hade gått ut. Stadsarkivet åtog sig att verkställa gallringen – i rollen som systemförvaltare av e-arkivet – vid tidsfristens utgång, enligt den leveransöverenskommelse som upprättades mellan stadsledningskontoret och Stadsarkivet. De gallringsbara handlingarna levererades alltså inte till e-arkivet i syftet att bevaras där i digital form. Ansökningshandlingarna hade aldrig levererats till e-arkivet om inte Jobb i stan hade avvecklats, utan hade då funnits kvar i systemet hos stadsledningskontoret och gallrats därifrån efter att gallringsfristen på 2 år hade gått ut.

Följande anfördes om vem som beslutade om gallringen.

Gallringsbeslut fattas av Stadsarkivets förvaltningschef (stadsarkivarien) på delegation av kulturnämnden ... Beslut om att gallringen av ansökningshandlingarna skulle verkställas togs av Stadsarkivets förvaltningschef i samråd med ansvariga för arkivvården i Stockholms stads e-arkiv, e-arkivets objektägare tillika avdelningschef samt Stadsarkivets tillsynsverksamhet och var en konsekvens av att gallringen var föreskriven i gallringsbeslut SSA 2011:09.

Av yttrandena framgick vidare att det inte var möjligt för Stadsarkivet att urskilja anställdas ansökningshandlingar och på så sätt undanta dessa från gallring, utan att de alternativ som stod till buds var att antingen gallra samtliga ansökningshandlingar eller bevara dem. Ett bevarande av samtliga

Kommunstyrelsen och kulturnämnden redovisade i huvudsak följande bedömning av gallringen.

När Stadsarkivet verkställde gallringen av ansökningshandlingarna följde arkivmyndigheten det gällande regelverket. Enligt detta kunde samtliga ansökningshandlingar förstöras, även de ansökningshandlingar som gällde personer som anställts av staden, eftersom de digitala handlingar som fanns i e-arkivet och förstördes endast var kopior av de originalhandlingar som ska bevaras i pappersform i personalakten. Det rörde sig alltså inte om gallring av dessa handlingar utan om en rensning av kopior. Att ansökningshandlingar saknades i ett antal av de anställdas personalakter är en följd av att dessa förvaltningar inte har följt stadens framtagna rutiner.

AA kommenterade yttrandena.

Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Kapitlet genomgick vissa språkliga och redaktionella ändringar den 1 januari 2019, då flera av bestämmelserna fick ett nytt paragrafnummer (se SFS 2018:1801). Nedan hänvisas till de paragrafnummer som numera gäller.

Som en del av offentlighetsprincipen har var och en rätt att ta del av en allmän handling i de delar som inte omfattas av sekretess. Rätten att ta del av allmänna handlingar syftar till att främja ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. (Se 2 kap. 1 och 2 §§ TF.)

En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet (se 2 kap. 4 § TF ). Med handling avses inte bara konventionella handlingar utan också upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel (se 2 kap. 3 § TF ). En handling i den formen anses förvarad hos myndigheten om den är tillgänglig för myndigheten med teknik som myndigheten själv använder (se 2 kap. 6 § första stycket TF ).

En handling anses ha kommit in till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. I fråga om en upptagning som avses i 2 kap. 3 § TF gäller i stället att den anses ha kommit in

En och samma handling kan förvaras hos flera myndigheter; t.ex. kan en myndighet förvara en handling i original medan en annan myndighet har fått en kopia av den. Båda myndigheterna intar då ställning som förvaringsmyndighet. (Se Bohlin, Offentlighetsprincipen, nionde upplagan, s. 43.) Handlingar som utväxlas mellan kommunala nämnder är i regel allmänna hos båda nämnderna (se t.ex. Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden RÅ 1993 not. 118 och RÅ 1994 ref. 97 samt Bohlin, s. 52 och 105).

Handlingar som förvaras hos en myndighet endast som ett led i en teknisk bearbetning eller lagring för annans räkning samt säkerhetskopior undantas från begreppet allmän handling (se 2 kap. 13 § TF ). Högsta förvaltningsdomstolen har uttalat att handlingar i ett elektroniskt verksamhetssystem inte anses förvarade hos en myndighet endast som ett led i teknisk bearbetning eller lagring för annans räkning, när det saknas administrativa och tekniska begränsningar för den förvarande myndigheten att ta del av uppgifterna i handlingarna i läsbart skick (se HFD 2018 ref. 48 ).

Arkivering och gallring

Bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar får meddelas i lag (se 2 kap. 23 § TF ). Regler om detta finns i huvudsak i arkivlagen . Ytterligare föreskrifter finns i arkivförordningen. Huvudregeln är att allmänna handlingar ska bevaras.

En myndighets arkiv bildas av bl.a. allmänna handlingar från myndighetens verksamhet. Arkivet ska bevaras, hållas ordnat och vårdas så att det tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov (se 3 § arkivlagen ).

Allmänna handlingar i ett ärende hos en myndighet ska arkiveras sedan ärendet har slutbehandlats (se 3 § arkivförordningen).

I samband med arkivläggningen ska bl.a. minnesanteckningar som inte tillför ärendet sakuppgifter, utkast och övertaliga kopior tas bort. Denna rensning avser handlingar som inte är allmänna och inte bör bli det vid arkivläggningen och är inte någon gallringsåtgärd enligt arkivlagen . (Se Lövblad och Geijer, Arkivlagen [1 jan. 2020, Version 2B, JUNO

]

, kommentaren till 10 §.)

Allmänna handlingar kan få gallras. Vid gallring ska dock beaktas bl.a. att det arkivmaterial som återstår efter gallring ska kunna tillgodose de ändamål som anges i 3 § arkivlagen (se 10 § arkivlagen ). Gallring förutsätter att åtgärden i det enskilda fallet har stöd i författning eller i ett beslut som fattats i behörig ordning, dvs. att gallringen är särskilt föreskriven eller beslutad.

Kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om arkivvården inom kommunen (se 16 § arkivlagen ). Kommunfullmäktige i Stockholms stad har meddelat

Kommunfullmäktige i Stockholms stad har, med stöd av 8 § arkivlagen , utsett kulturnämnden till arkivmyndighet och Stadsarkivet är dess verkställande förvaltning. Arkivmyndigheten utfärdar riktlinjer om tillämpningen av kommunfullmäktiges föreskrifter (se 1 kap. 3 § KFS 2015:27).

För information inom löne- och personaladministration i Stockholms stad har Stadsarkivet fattat ett generellt beslut om bevarande och gallring (se Stadsarkivets beslut om bevarande och gallring av information inom löne- och personaladministration hos myndigheter i Stockholms stad, SSA 2011:09). Enligt beslutet ska ansökningshandlingar från sökande som fått anställning bevaras men ansökningshandlingar från sökande som inte fått en utlyst anställning gallras två år efter tillsättning.

Enligt stadens rutiner för hantering och förvaring av personalhandlingar ska handlingar från en sökande som fått anställning normalt bevaras på papper och förvaras i den anställdes personalakt. Varje förvaltning ansvarar för sina personalhandlingar. (Se pm från stadens personalstrategiska avdelning på stadsledningskontoret och Stadsarkivet den 23 oktober 2017, reviderad den 25 juni 2018, som ersatt cirkulär 2/2007, med i aktuellt avseende samma innebörd.)

I Stadsarkivets beslut om gallring av information av tillfällig eller ringa betydelse hos samtliga myndigheter i Stockholms stad finns stöd för att under vissa förutsättningar gallra kopior/dubbletter av handlingar (se Arkivmyndighetens beslut 2016:01 av den 3 februari 2016, senare reviderat den 25 juni 2019).

Varje myndighet ansvarar för vården av sitt arkiv om inte en arkivmyndighet har övertagit ansvaret (se 4 och 9 §§ arkivlagen ). När en arkivmyndighet har övertagit arkivmaterial från en annan myndighet övergår hela ansvaret för det materialet till arkivmyndigheten (se 9 § tredje stycket arkivlagen ). I arkivvården ligger att verkställa föreskriven gallring, att organisera arkivet på ett sådant sätt att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas och att se till att handlingar som bevaras skyddas (se 6 § arkivlagen ).

Ärendet har aktualiserat flera frågor. Jag har begränsat min granskning till att avse den gallring som gjordes ur e-arkivet i fråga om ansökningshandlingar som kommit in till Stockholms stad under 2014 och 2015 från personer som anställts. Jag går därför inte in på de rekryterande förvaltningarnas hantering mer än att uttala följande.

Ansvaret enligt stadens rutin för att de aktuella ansökningshandlingarna skrevs ut och lades i personalakterna låg hos den rekryterande förvaltningen. Av utredningen framgår att rutinen inte följts i alla ärenden och att vissa personalakter således saknat ansökningshandlingar. Detta kan ha medfört begränsningar i allmänhetens insyn, vilket är allvarligt. Jag vill därför framhålla vikten av att en kommuns beslut eller rutiner om hantering av allmänna handlingar följs.

Av utredningen framgår vidare att förvaltningarnas bristfälliga hantering av ansökningshandlingarna uppmärksammades i samband med att information om den kommande gallringen lämnades och att handlingarna då fanns bevarade i digital form i Stadsarkivets e-arkiv. Ett arbete påbörjades för att återföra handlingarna till förvaltningarna. Stadens personaldirektör beslutade dock, efter samråd med förvaltningschefen vid Stadsarkivet, att arbetet med att komplettera personalakterna skulle avslutas innan det var färdigt, eftersom arbetet bedömdes bli omfattande och inte stå i proportion till den informationsförlust som skulle uppstå. Det är beklagligt att arbetet inte slutfördes.

Utgångspunkter för bedömningen av gallringen ur e-arkivet

Den grundlagsfästa rätten att ta del av allmänna handlingar är en viktig del av offentlighetsprincipen. Offentlighetsprincipen syftar bl.a. till att möjliggöra insyn i offentlig verksamhet. Av det skälet är utgångspunkten att allmänna handlingar ska bevaras och gallring får ske endast när det är särskilt föreskrivet.

Föreskrifter om arkivbildning finns på flera normnivåer, bl.a. i tryckfrihetsförordningen , arkivlagen och arkivförordningen. I en kommun kompletteras dessa föreskrifter vanligen av kommunens egna beslut och rutiner om bl.a. bevarande, gallring och förvaring av allmänna handlingar.

Stockholms stads regler för arkivbildning gäller hos de olika nämnderna i staden. Det generella beslutet i staden från 2011 för information inom personal- och löneadministration kompletteras av rutinen för hantering och förvaring av personalhandlingar (se SSA 2011:9 och pm från stadens personalstrategiska avdelning på stadsledningskontoret och Stadsarkivet den 23 oktober 2017).

Innebörden av arkivreglerna i de delar som är aktuella i ärendet är att en ansökningshandling från en sökande som fått anställning ska bevaras inom staden. Bevarandet ska ske genom att handlingen skrivs ut på papper av den rekryterande förvaltningen och förvaras i den anställdes personalakt.

Av utredningen framgår att samtliga ansökningshandlingar i anställningsärenden som kom in till Stockholms stad under 2014 och 2015 fördes över till Stadsarkivets e-arkiv för digitala handlingar vid årsskiftet 2016/17. Av utredningen framgår också att ansökningshandlingarna gallrades ur e-arkivet under andra halvåret 2018.

Kommunstyrelsen och kulturnämnden har i sina yttranden till JO fört fram att de aktuella ansökningshandlingarna endast var kopior av handlingar som skulle bevaras i original hos respektive förvaltning, varför det inte fanns något hinder mot att radera dem. Enligt staden rörde det sig alltså inte om gallring av dessa handlingar utan om en rensning av kopior. Staden har dock inte hänvisat till något gallringsbeslut eller annan reglering som stöd för sin argumentation i denna del.

JO har tagit del av Stadsarkivets beslut om gallring av information av tillfällig eller ringa betydelse hos samtliga myndigheter i Stockholms stad (se beslutet 2016:01 som nämns under de rättsliga utgångspunkterna). Beslutet ger stöd för att under vissa förutsättningar gallra kopior av allmänna handlingar. Enligt vad som anges i beslutet gäller det dock inte om det finns avvikande bestämmelser om bevarande eller gallring i generella eller myndighetsspecifika gallringsbeslut utfärdade av arkivmyndigheten. I beslutet uppställs också som ett villkor för gallringen att den får ske under förutsättning att gallringen inte medför att allmänhetens insyn åsidosätts.

Genom överföringen till e-arkivet kom ansökningshandlingarna in till Stadsarkivet (kulturnämnden). Det har inte gjorts gällande att Stadsarkivet hade tillgång till uppgifter i handlingarna med några administrativa eller tekniska begränsningar. Det var inte heller fråga om förvaring av säkerhetskopior i tryckfrihetsförordningens mening. Handlingarna var alltså allmänna hos Stadsarkivet (kulturnämnden) och förvarades där.

Det generella beslutet från 2011 för information inom personal- och löneadministration innebär att ansökningshandlingar från personer som anställdes ska bevaras. Det har inte förts fram att det beslutats några särskilda gallringsregler med anledning av att handlingarna fördes över till e-arkivet. För vissa av de handlingar som gallrades ur e-arkivet fanns det inte heller några arkivexemplar.

Mot den bakgrunden kan Stadsarkivets åtgärd att gallra ansökningshandlingar från personer som anställts inte ses som en gallring av kopior med stöd i beslutet om gallring av information av tillfällig eller ringa betydelse. Eftersom alla ansökningshandlingarna var allmänna handlingar har det heller inte varit tillåtet att rensa ut dem i samband med arkivläggning.

Kommunstyrelsen och kulturnämnden har i sina yttranden till JO anfört att ansvaret för att bevara ansökningshandlingar för de sökande som fått anställning låg hos respektive förvaltning och att Stadsarkivets gallring hade stöd i regelverket.

Det är riktigt att det följer av stadens arkivregler att ansvaret för att de aktuella ansökningshandlingarna bevarades låg hos respektive förvaltning. Staden har dock inte berört vilken betydelse för tillåtligheten av gallringen det hade att förvaltningarna inte följt rutinen i alla ärenden och att Stadsarkivet hade information om det när gallringen gjordes. Inte heller har staden kommenterat det förhållandet att gallringen skulle innebära förstörelse av handlingar som enligt stadens regler skulle bevaras.

För sakens rätta belysning är dessa omständigheter enligt min mening av stor betydelse. Arkivregler inom en kommun bör tillämpas med utgångspunkten att kommunen är en helhet. För att offentlighetsprincipens syften ska få genomslag i praktiken kan det inte accepteras att en gallring genomförs med vetskap om att åtgärden i realiteten innebär att handlingar som ska bevaras blir förstörda, även om ansvaret för bevarandet ligger hos exempelvis en annan nämnd i en kommun. Jag kan mot den bakgrunden inte ställa mig bakom det synsätt som staden gett uttryck för.

Som jag redan nämnt var ansökningarna allmänna handlingar hos Stadsarkivet. Någon föreskrift som gav stöd för gallring hos Stadsarkivet av ansökningshandlingar från person som anställts har såvitt kommit fram i utredningen inte funnits.

Jag kan således konstatera att gallringen, särskilt i ljuset av de syften som bär upp offentlighetsprincipen, inte hade stöd i regelverket.

Kulturnämnden i Stockholms stad kritiseras för att Stadsarkivet ur e-arkivet gallrade de ansökningshandlingar från 2014 och 2015 som skulle bevaras och inte fanns utskrivna och förvarade i personalakter.

När det gäller de ansökningshandlingar som finns utskrivna och förvarade i personalakter är intresset av insyn i Stockholms stads verksamhet tillgodosett genom att handlingarna är bevarade hos respektive förvaltning. Med hänsyn till det för jag inte fram någon kritik i den delen.

Arkivbildningen måste planeras

Kommunstyrelsen och kulturnämnden har fört fram att det skulle ha varit förenat med stora svårigheter att i e-arkivet särskilja ansökningshandlingar som skulle bevaras från dem som inte skulle bevaras. Beslutet att verkställa gallringen motiverades därför också med att ett bevarande av samtliga ansökningshandlingar skulle strida mot gällande gallringsbeslut och mot bestämmelser om behandling av personuppgifter.

Kommunstyrelsen och kulturnämnden har uppgett att åtgärder har vidtagits för att säkerställa en korrekt hantering av ansökningshandlingar inom Stockholms stads förvaltningar framöver, vilket är positivt.

Ärendet avslutas.