JO dnr 5862-2006 | lagen.nu

I en anmälan mot Kriminalvården, anstalten Skogome, som kom in till JO den 14 december 2006, klagade AA på anstaltens handläggning av hans ärenden om telefontillstånd. Han anförde bl.a. att han inte fått svar på sina överklaganden.

Utdrag ur Kriminalvårdens klientadministrativa system (KLAS) avseende AA begärdes in. Av utdraget framgår bland annat följande. Den 12 september 2006 ansökte AA om telefontillstånd till vännen BB. I beslut den 22 september 2006 avslog anstalten AA:s ansökan med hänvisning till säkerhetsskäl eller fara för annan. Av beslutet framgår att en utredning kommer att företas om telefontillstånd till den ansökan avsåg. Den 20 september 2006 ansökte AA om telefontillstånd till vännen CC med samma telefonnummer som BB. Ansökan bifölls samma dag. Den 22 september 2006 återkallades det beviljade telefontillståndet till CC med hänvisning till säkerhetsskäl eller fara för annan. Av beslutet framgår att en utredning kommer att företas om telefontillstånd till CC. Den 22 september 2006 överklagade AA båda besluten. Den 16 oktober 2006 inkom AA med en förfrågan om vad som hände med hans ansökningar. Den 22 januari 2007 omprövade anstalten sina beslut gällande telefontillstånd till BB och CC. Anstalten gjorde inte någon ändring av de tidigare fattade besluten.

Muntliga upplysningar inhämtades från anstalten. Kriminalvården anmodades därefter att yttra sig över handläggningstiden för de omprövningsärenden som avses i AA:s anmälan.

I remissvaret anförde Kriminalvården, Region Väst, genom regionchefen

DD, följande.

– – –

Bakgrund

AA har i skrivelse den 8 december 2006 till Justitieombudsmannen (JO) framfört klagomål på anstalten Skogome avseende handläggningstid för telefontillstånd.

Av kriminalvårdschef EE:s yttrande i ärendet framgår att AA ankom till anstalten Skogome den 5 september 2006. – – – Tidigaste dag för villkorlig frigivning är 28 september 2009. Målsägande är AA:s styvdotter.

Av yttrandet framgår vidare att AA ansökte om de ifrågavarande telefontillstånden den 12 september 2006 och den 19 september 2006. AA ansökte samtidigt om besökstillstånd för BB. Besökstillståndet beviljades medan telefontillstånden avslogs den 20 september 2006 och den 22 september 2006. AA överklagade besluten den 22 september 2006. Efter en omfattande utredning överlämnades ärendena den 22 januari 2007 till Regionstaben Väst för prövning. Beslut fattades den 2 februari 2007. Anstalten Skogomes beslut ändrades inte.

Enligt kriminalvårdschef EE handläggs ärenden av detta slag av anstalten Skogomes säkerhetsgrupp. Utöver prövning mot tillämpliga register görs också en bedömning om ett beviljande kan medföra fara för annan person. I detta ärende har det framkommit att AA kan komma i kontakt med sina barn genom att ringa till BB och CC. Då barnen är minderåriga måste vårdnadshavarens, dvs. AA:s före detta frus, inställning till en kontakt av detta slag inhämtas. En av anstalten Skogomes psykologer har varit involverad i utredningen. Även socialtjänstens inställning var relevant i detta sammanhang.

Utredningen kring dessa telefontillstånd påbörjades under hösten 2006. Handläggningstiden för omprövningsärendena har varit lång. Hänsyn har tagits till barnens bästa samt olika parters intresse i ärendet. Ärendeanhopning och viss ovana att hantera ärenden av detta slag har enligt kriminalvårdschef EE bidragit till att handläggningstiden blivit lång. AA har varit involverad i processen och är införstådd med de överväganden som gjorts.

Gällande bestämmelser

Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223) skall varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts.

Kriminalvården, Regionstaben Väst, gör följande bedömning

Kriminalvården, Regionstaben Väst, konstaterar att ärenden av detta slag är komplexa och behöver handläggas i en särskild ordning så att samtliga aspekter beaktas. Vidare konstateras att det funnits brister i överklagningsprocessen. Säkerhetspersonalen på anstalten Skogome utbildas för närvarande i bland annat besluts rättskraft. En handläggningstid på fyra månader i detta enskilda ärende får dock anses som orimligt lång. Kriminalvården förtjänar kritik i detta avseende.

AA har getts tillfälle att yttra sig över remissvaret.

I beslut den 7 april 2008 anförde JO Nordenfelt följande.

Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223) ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts.

Med anledning av det som framkommit om anstaltens handläggning av AA:s överklaganden vill jag anföra följande.

Enligt 27 § förvaltningslagen ska en myndighet som finner att ett beslut, som den har meddelat som första instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya

omständigheter eller av någon annan anledning, ändra beslutet, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Syftet med bestämmelserna om omprövning är i första hand att felaktiga beslut ska ändras så snabbt, enkelt och billigt som möjligt. Ett överklagande får dock inte bli liggande hos myndigheten i avvaktan på omprövning och skyldigheten att ompröva gäller normalt inte när det krävs ytterligare utredning i ärendet. (Se prop. 1985/86:80 s. 76 och 78 .)

En beslutsmyndighet har utanför tillämpningsområdet för 27 § förvaltningslagen befogenhet att på sedvanerättslig grund ompröva sina beslut. Omprövningsmöjligheten bör dock användas med viss försiktighet. Befogenheten att ompröva beslut bör tillämpas så att den inte ger underlag för uppfattningen att myndigheterna undertrycker ett överklagande. Om en klagande har lämnat nya uppgifter som – om de är riktiga – ska föranleda omprövning och ändring av det tidigare beslutet har det emellertid ansetts ligga i linje med lagstiftarens avsikter att beslutsmyndigheten behåller ett överklagande en kort tid för att kontrollera om uppgifterna är riktiga. (Se a. prop. s. 42 och Hellners och Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer, 2007, s. 351 f.)

I samband med att Kriminalvården den 1 januari 2006 ombildades till en myndighet infördes ett system i lagen ( 1974:203 ) om kriminalvård i anstalt (se 74– 78 §§) av innebörd att Kriminalvården är skyldig att ompröva ett beslut som rör en enskild innan beslutet kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ett överklagande av ett beslut som inte omprövats ska anses som en begäran om omprövning. Omprövningen ska normalt göras av en annan enhet inom myndigheten. – Av Kriminalvårdens arbetsordning (vid den i ärendet aktuella tidpunkten KVAF 2006:16, numera KVAF 2007:3) framgår att ett beslut av en anstalt om t.ex. besök eller telefonsamtal normalt ska omprövas på regional nivå. – Omprövningen ska endast göras när den enskilde begär det. En begäran om omprövning ska vara skriftlig och ha kommit in till den enhet inom Kriminalvården som meddelat beslutet inom tre veckor från den dag som den enskilde fick del av beslutet. Om skrivelsen med begäran om omprövning kommit in för sent ska den avvisas.

Av förarbetena till de lagändringar som nyss redogjorts för framgår att Lagrådet i sitt yttrande uppmärksammade att det i remissen inte direkt berördes hur ordningen med obligatorisk omprövning skulle förhålla sig till förvaltningslagens regler om omprövning. Lagrådet ansåg att relationen mellan de olika bestämmelserna borde belysas under lagstiftningsärendets fortsatta beredning. I propositionen ( prop. 2004/05:176 s. 64 ) anförs i denna del att ett system med obligatorisk materiell omprövning innan överklagande kan ske innebär att det inte längre finns behov av att tillämpa 27 § förvaltningslagen . Uttalandet föranledde inte någon kommentar eller någon ändring i lagförslaget under riksdagsbehandlingen.

För egen del har jag en annan uppfattning än den som framfördes i propositionen. Enligt min mening talar samma ändamålsskäl nu som då – innan kriminalvården

blev en myndighet – för att det bör finnas ett snabbt och enkelt sätt att rätta felaktiga beslut när det inte är till nackdel för en enskild part. I sammanhanget bör nämnas att förutsättningen för en omprövning enligt kriminalvårdslagen är att den intagne begär det. Vid omprövning enligt förvaltningslagen däremot kan såväl den intagne som myndigheten – anstalten – ta initiativet. Sammanfattningsvis anser jag att 27 § förvaltningslagen knappast kan anses ha spelat ut sin roll på det här aktuella området.

Om en intagen begär att ett beslut om t.ex. besök eller telefonsamtal ska omprövas bör, enligt min bedömning, beslutet kunna ändras av den anstalt som fattat beslutet, om det är uppenbart oriktigt, i stället för att sändas över till regionen för omprövning. Med tanke på att omprövnings-/ändringsskyldigheten enligt 27 § förvaltningslagen enbart gäller beslut som är uppenbart oriktiga är det inte någon fördel om omprövningen/ändringen görs på en annan och högre nivå än den där initialbeslutet fattades. (Se Hellners och Malmqvist, a.a., s. 348.)

Enligt min mening finns det även utrymme för att inom den enhet/anstalt där initialbeslutet fattades i viss omfattning företa omprövningar utanför tilllämpningsområdet för 27 § förvaltningslagen . Detta följer av principen att förvaltningsbeslut endast i begränsad omfattning vinner s.k. negativ rättskraft. Samma synsätt som jag redovisat ovan i fråga om omprövning på sedvanerättslig grund i samband med överklaganden gör sig därvid i allt väsentligt gällande. Jag vill särskilt framhålla vikten av att handläggningen inte drar ut på tiden.

Jag har således ingen invändning i princip mot att anstalten omprövade besluten i fråga om AA:s telefontillstånd. I ärendet inledde anstalten emellertid en omfattande utredning i saken efter överklagandet. Redan genom att en sådan utredning bedömdes nödvändig borde det ha stått klart för anstalten att det varken fanns skyldighet för anstalten att ändra beslutet enligt 27 § förvaltningslagen eller förutsättningar för en omprövning och eventuell ändring på sedvanerättslig grund. Efter att ha konstaterat detta borde anstalten snarast möjligt ha översänt ärendet till regionen för omprövning. Nu kom i stället en utredning att genomföras och handläggningen av överklagandet att fördröjas i flera månader.

Frågan inom vilken tidsfrist en skrivelse med ett överklagande och övriga handlingar i ärendet ska överlämnas till överinstansen är inte författningsreglerad. Det ligger emellertid i sakens natur att ett överlämnande, om ett sådant ska ske, måste ske utan dröjsmål. Den allmänna regeln i 7 § förvaltningslagen om snabb och enkel handläggning m.m. ska vara vägledande även i detta hänseende ( prop. 1985/86:80 s. 77 ). JO har i andra sammanhang i liknande situationer framhållit att omprövningen bör ske inom en vecka från det att överklagandet/begäran om omprövning framställts (jfr bl.a. JO 1993/94 s. 347 och 1995/96 s. 314). Till följd av den utredning som anstalten genomförde tog anstaltens handläggning av AA:s överklaganden orimligt lång tid. Kriminalvården förtjänar kritik för det inträffade. Förvaltningsmyndigheter har i enlighet med den s.k. officialprincipen ett ansvar för att deras ärenden blir så utredda som dessas beskaffenhet kräver. Jag vill framhålla

att jag självklart har förståelse för att det i ärenden som det här aktuella ibland kan krävas en mer omfattande utredning. Den utredningen ska dock göras innan myndigheten fattar sitt beslut i ärendet och inte först sedan detta beslut överklagats.

Jag noterar att anstalten har genomfört utbildningsinsatser för berörd personal. Jag förutsätter att man i det sammanhanget betonat vikten av att ett överklagande inte blir liggande hos den myndighet som fattat initialbeslutet i avvaktan på omprövning.

Vad AA anfört i övrigt motiverar inte något uttalande från min sida.