JO dnr 6215-2014

AA:s stiftelse för numismatik har bl.a. som ändamål att köpa in föremål som saknas i Kungl. Myntkabinettets samlingar. Stiftelsen förvaltas av en styrelse som ska bestå av tre ledamöter som utses av Svenska Numismatiska föreningen, en ledamot från Kungl. Vitterhetsakademien och chefen för Kungl. Myntkabinettet, som också är styrelsens ordförande.

Mellan Svenska Numismatiska föreningen och Kungl. Myntkabinettet har det pågått en tvist om bl.a. äganderätten till vissa av föremålen i de numismatiska samlingarna. Stridigheterna ledde till att styrelsearbetet i stiftelsen fungerade dåligt. Styrelsens ordförande tog därför kontakt med Länsstyrelsen i Stockholms län och den där anställde länsassessorn BB under våren 2013 för att få rådgivning.

I en anmälan till JO i oktober 2014 förde stiftelsen fram klagomål mot Länsstyrelsen i Stockholms län och BB. I de delar som JO beslutat att utreda anförde stiftelsen i huvudsak följande.

Den 26 februari 2014 fattade länsstyrelsen ett beslut genom vilket stiftelsens styrelse förbjöds att ”verkställa vissa kostnader”. Beslutet fattades av BB. Stiftelsens styrelse och en av dess ledamöter överklagade beslutet den 17 mars 2014 och yrkade att förvaltningsrätten skulle undanröja eller häva beslutet. Som grund för överklagandet anfördes dels att ett verkställighetsförbud inte kunde riktas mot styrelsen som kollektiv, dels att det inte fanns någon laglig grund för beslutet eftersom stiftelsen inte beslutat om någon utbetalning av de aktuella kostnaderna. Den 28 mars 2014 fattade BB ett nytt beslut. I beslutet riktades verkställighetsförbudet mot tre av styrelseledamöterna. Den 3 april 2014 förklarade BB för klagandena att han inte hade skickat över deras överklagande till förvaltningsrätten eftersom han omprövat det tidigare beslutet med stöd av 27 § förvaltningslagen och förvaltningsrätten hade upplyst honom om att han inte behövde vidta någon ytterligare åtgärd med anledning av överklagandet. Av beslutet den 28 mars 2014 framgick inte att det var ett omprövningsbeslut. BB:s omprövning innebar dessutom en annan ändring än den klagandena begärt och var till deras nackdel. Länsstyrelsen hade därför en skyldighet att överlämna överklagandet till förvaltningsrätten.

Länsstyrelsen i Stockholms län (länsöverdirektören CC) yttrade sig över anmälan. Länsstyrelsen anförde i huvudsak följande.

När det gäller stiftelsens anmälan om att länsstyrelsen genom BB vid pågående möte den 16 december 2013 samt 21 mars 2014 ska ha förordnat densamme som god man för stiftelsen är det länsstyrelsens uppfattning att det är en olycklig missuppfattning. Av handlingarna i ärendet framgår att länsstyrelsen har förmedlat […] att utseende av god man för en stiftelse kräver en ansökan därom av styrelsen samt ett beslut av länsstyrelsen i egenskap av tillsynsmyndighet [se mejl från BB till styrelsens ordförande den 2 maj 2013]. Något beslut om utseende av god man i enlighet med 2 kap. 14 § andra stycket stiftelselagen har inte fattats. Länsstyrelsen delar anmälarens uppfattning att det vore olämpligt om tillsynsmyndigheten agerade god man, vilket dock inte har skett.

Av de aktuella styrelseprotokollen samt uppgifter från länsstyrelsens tjänsteman BB framgår det dock att BB deltagit i styrelsens beslutsfattande på vissa punkter. Länsstyrelsens tjänsteman har deltagit för att styrelsen skulle kunna fatta beslut i ett läge där det förelåg en uppfattning om att styrelsen inte var beslutsför på grund av jäv. Jävsproblematiken har dock varit omstridd såväl internt i styrelsen som gentemot tillsynsmyndigheten. Tjänstemannen har till stöd för sitt deltagande tillämpat 9 kap. 4 § 2 stiftelselagen som ger tillsynsmyndigheten rätt att kalla till och delta vid sammanträde med en stiftelses styrelse. När BB fick del av det justerade protokollet från mötet i december meddelade han också styrelsens ordförande per e-post att det var den bestämmelsen som låg till grund

Länsstyrelsen är av den bestämda uppfattningen att den aktuella lagbestämmelsen inte ger tillsynsmyndigheten rätt att utöva någon rösträtt eller beslutanderätt vid deltagande i sammanträde med en stiftelses styrelse.

BB har uttryckt att han sedermera insett att bestämmelsen i 9 kap. 4 § 2 stiftelselagen aldrig varit avsedd att tillämpas på sätt som skedde vid de aktuella sammanträdena. Han har uttalat att han är införstådd med och medveten om att han vid de aktuella sammanträdena därigenom kom att överträda sina befogenheter som företrädare för tillsynsmyndigheten. Han vidhåller uppfattningen att något beslut om att utse länsstyrelsen och sig själv som god man aldrig fattats vare sig skriftligt eller muntligt. En uppfattning länsstyrelsen delar.

När det gäller de beslut länsstyrelsen fattade den 26 februari respektive den 28 mars 2014 anförde länsstyrelsen i huvudsak följande.

Länsstyrelsen vill inledningsvis framhålla att det beslut som länsstyrelsen fattade den 28 mars 2014 har upphävts av Förvaltningsrätten i Stockholm den 16 mars 2015 […].

Vid handläggning av ärenden hos länsstyrelsen gäller förvaltningslagen (1986:223) . Om länsstyrelsen finner att ett beslut som den har meddelat är uppenbart oriktigt ska länsstyrelsen ändra beslutet. Med anledning av överklagandet den 17 mars 2014 fann BB att beslutet den 26 februari 2014 var uppenbart oriktigt och omprövade det i beslutet den 28 mars 2014. Inför omprövningen var BB i kontakt med förvaltningsrätten i syfte att utröna vilken hantering som var den riktiga avseende överklagandet den 17 mars 2014. Denna underhandskontakt (dokumenterad i en tjänsteanteckning) ledde till att det första överklagandet inte överlämnades till förvaltningsrätten.

Länsstyrelsen beklagar att det inte av det senare beslutet framgår att det första beslutet har upphävts helt i enlighet med överklagandet. Detta framgår först den 3 april 2014 när skälen till beslutet den 28 mars 2014 förtydligas i mejl till stiftelsens ombud […]. Det bör finnas visst utrymme för att se beslutet den 28 mars 2014 som ett omprövningsbeslut kombinerat med ett nytt beslut.

[Att] länsstyrelsens beslut den 28 mars 2014 är ett omprövningsbeslut till nackdel för enskilda i strid med 27 § förvaltningslagen i förhållande till beslutet den 26 februari 2014 har anförts av stiftelsen i förvaltningsrätten. Då förvaltningsrätten upphävt länsstyrelsens verkställighetsförbud på annan grund har inte denna fråga prövats av rätten.

Länsstyrelsen är givetvis av den uppfattningen att när den som beslutsmyndighet tar emot en skrivelse med anledning av ett beslut myndigheten fattat och det råder oklarhet kring om det utgör ett överklagande ska detta överlämnas till besvärsmyndigheten. Detsamma gäller när det råder oklarhet kring om ett beslut som omprövats efter ett överklagande är till nackdel för en enskild part eller innebär ändring på ett annat sätt än klaganden begär.

Länsstyrelsen redovisade avslutningsvis att man med anledning av vad som kommit fram i ärendet funnit skäl att se över den gällande handläggningsordningen på rättsområdet i syfte att klargöra om vissa typer av ärenden ska beredas eller beslutas i annan ordning än i dag och säkerställa att det inte finns några oklarheter kring hur långt länsstyrelsens beslutsbefogenheter sträcker sig.

I ett kompletterande yttrande anförde länsstyrelsen i huvudsak följande.

När BB tillställdes protokollet från mötet den 16 december 2013 invände han mot formuleringen och klargjorde för styrelsens ordförande på vilken grund han deltagit vid det aktuella mötet, vilket länsstyrelsen redogjort för tidigare.

Mot bakgrund av detta och av vad som framkommer på ljudupptagningen från mötet den 21 mars 2014 finner länsstyrelsen det mycket beklagligt att dess tjänsteman vid mötet i mars agerat på ett sätt som ytterligare bidrar till oklarheten kring myndighetens deltagande. Av vad som framkommer finner länsstyrelsen att stiftelsens styrelse haft fog för sin uppfattning att BB fattat beslut vid mötet i mars i egenskap av god man trots att vissa omständigheter såsom att myndigheten röstat vid mötena talar emot att BB ansett sig agera som god man. Länsstyrelsen vidhåller sin uppfattning att det vore olämpligt om tillsynsmyndigheten agerade god man.

Länsstyrelsen är av uppfattningen att det åvilar myndigheten att klart redogöra för berörda på vilken grund den agerar inom ramen för sitt tillsynsuppdrag. Det har inte skett på ett tillfredställande sätt i detta fall.

BB har beretts tillfälle att lämna synpunkter och han har vidhållit den uppfattning som kommit till uttryck i länsstyrelsens föregående yttrande. Han är av uppfattningen att hans agerande förefallit egendomligt och skapat begreppsförvirring och han beklagar att han inte lyckats förmedla de bestämmelser han ansett gett honom stöd för sitt deltagande i sammanträdet.

Enligt 9 kap. 1 § första stycket stiftelselagen (1994:1220) står en stiftelse med egen förvaltning under tillsyn av den länsstyrelse som är tillsynsmyndighet i det län där stiftelsens styrelse har sitt säte eller, om säte inte är bestämt, där förvaltningen huvudsakligen utövas.

Länsstyrelsen ska ingripa om det kan antas att stiftelsens förvaltning eller revisionen av stiftelsen inte utövas i enlighet med stiftelseförordnandet eller bestämmelserna i stiftelselagen eller att en styrelseledamot annars missköter sitt uppdrag. Länsstyrelsen ska vidare ge stiftelserna råd och upplysningar. (Se 9 kap. 3 § stiftelselagen .)

Länsstyrelsen får enligt 9 kap. 4 § första stycket 2 stiftelselagen kalla till och delta vid sammanträde med stiftelsens styrelse. Bestämmelsen är bl.a. tillämplig om tillsynsmyndigheten av någon anledning vill ha direktinformation av ledamöterna i stiftelsens styrelse, men kan även komma till användning i fall då det annars inte skulle vara möjligt att få till stånd ett sammanträde med styrelsen. (Se Isoz, Stiftelselagen [1 juni 1997, Zeteo], kommentaren till 9 kap. 4 §.)

Länsstyrelsen kan enligt 9 kap. 5 § stiftelselagen förbjuda en eller flera styrelseledamöter att verkställa ett beslut, och får förena ett sådant förbud med vite.

Styrelsen i en stiftelse är beslutsför om mer än hälften av hela antalet styrelseledamöter är närvarande. Om det i stiftelseförordnandet föreskrivs att fler styrelseledamöter måste vara närvarande gäller i stället det. (Se 2 kap. 12 § stiftelselagen .)

En styrelseledamot får inte handlägga frågor om rättshandlingar mellan stiftelsen och tredje man, om han eller hon har ett väsentligt intresse i frågan som kan strida mot stiftelsens. Är styrelsen på grund av jäv förhindrad att företräda stiftelsen får länsstyrelsen på styrelsens begäran förordna en god man att företräda stiftelsen i styrelsens ställe. (Se 2 kap. 14 § stiftelselagen .) Den gode mannens uppgift är att fatta beslut för stiftelsens räkning i de frågor där styrelsen inte är beslutsför. Länsstyrelsen bör i sitt förordnande av den gode mannen närmare precisera vilken eller vilka angelägenheter den gode mannen ska handlägga för stiftelsens räkning. (Se Isoz, Stiftelselagen [7 juni 1997, Zeteo], kommentaren till 2 kap. 14 §.)

Omprövning

Om en myndighet finner att ett beslut som den har meddelat som första instans är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, ska myndigheten ändra beslutet (omprövning), om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, såvida inte klaganden begär att beslutet tills vidare inte ska gälla. (Se 27 § förvaltningslagen .)

Ett överklagande förfaller om myndigheten själv ändrar beslutet så som klaganden begär. Ändrar myndigheten beslutet på annat sätt ska överklagandet anses omfatta det nya beslutet (se 28 § förvaltningslagen ).

Av protokollet från styrelsesammanträdet den 16 december 2013 framgår att BB röstade i två ärenden där styrelseordföranden ansågs jävig. När en god man förordnats träder denne i styrelsens ställe. Det förhållandet att omröstningar genomfördes talar mot att BB beslutat att förordna sig själv till god man eller att han på annat sätt gett uttryck för att han agerade i den egenskapen. Det finns inte heller någon annan utredning som ger stöd för att så skulle ha varit fallet. Jag utgår därför från att BB deltog i omröstningarna av den anledning som han själv uppgett, nämligen med hänvisning till länsstyrelsens rätt enligt 9 kap. 4 § stiftelselagen att delta vid ett styrelsesammanträde. Någon rätt för länsstyrelsen att rösta vid styrelsesammanträden finns dock inte, vare sig med stöd av denna

Sammanträdet den 21 mars 2014

I protokollet från styrelsesammanträdet den 21 mars 2014 har det antecknats att BB i egenskap av god man godkände ett tidigare fattat styrelsebeslut och att han fattade beslut i styrelsens ställe i två ansökningsärenden. Det har också antecknats att agerandet berodde på jäv och bristande beslutsförhet inom styrelsen. Av den ljudfil som stiftelsen har lämnat in till JO framgår bl.a. följande. Vid mötespunkten § 10 uppgav BB att länsstyrelsen godtog ett tidigare styrelsebeslut efter att styrelseordföranden förklarat att BB ”går in” som god man. Vid § 12 r förklarade ordföranden att länsstyrelsen skulle ”gå in” och säga sin åsikt varpå BB sade ja till en bidragsansökan. Därefter klargjorde ordföranden att den gode mannen fått hela beslutsrätten. I samband med § 13 a förklarade BB att en god man ersätter hela styrelsen, så som han – utan att det var formaliserat – gjort under dagens möte.

Av utredningen framgår att det inte hade fattats något beslut att förordna BB som god man inför eller under styrelsesammanträdet, men att han vid tre tillfällen beslutade i styrelsens ställe och att han angav att han gjorde det som god man.

I det utlåtande som BB skrev till stiftelsens styrelse den 9 oktober 2013 redogjorde han på ett korrekt sätt för hur bristande beslutsförhet i styrelsen på grund av jäv kunde hanteras, nämligen genom att styrelsen begär att länsstyrelsen förordnar en god man enligt 2 kap. 14 § stiftelselagen , och i det längre perspektivet genom en utökning av antalet styrelseledamöter genom permutation. BB har vidare i ett mejl till styrelseordföranden den 2 maj 2013 redogjort för att en god man kan förordnas efter ansökan från styrelsen, och inte av länsstyrelsen på eget bevåg. På styrelsesammanträdet sade BB dessutom att hans agerande som god man inte var formaliserat.

Det nu anförda visar att BB var väl införstådd med hur och under vilka förutsättningar en god man kan förordnas. Jag kan därför inte dra någon annan slutsats än att BB vid sammanträdet den 21 mars 2014 mot bättre vetande agerat som om han hade ett förordnande som god man och ensam fattat beslut för stiftelsens räkning. Jag ser allvarligt på BB:s agerande.

Hanteringen av överklagandet

Den 26 februari 2014 fattade BB ett beslut om förbud för styrelsen för stiftelsen att ”verkställa vissa kostnader”. Beslutet överklagades den 17 mars 2014 av stiftelsen och en av styrelseledamöterna. Den 28 mars 2014 meddelade BB ett nytt beslut. Genom det beslutet ålades tre av styrelseledamöterna ett förbud att verkställa samma utbetalning som avsågs i det tidigare beslutet. Av en tjänsteanteckning gjord av BB framgår att han samma dag var i kontakt med registreringsenheten vid Förvaltningsrätten i Stockholm och där fick beskedet att länsstyrelsen kunde ompröva sitt beslut och att ett eventuellt överklagande

Det finns inte något i beslutet den 28 mars 2014 som anger att det är fråga om ett omprövningsbeslut med verkan att beslutet den 26 februari upphävs eller ändras. Jag vill mot den bakgrunden framhålla att det är ett grundläggande krav att en myndighet utformar sina beslut på ett sådant sätt att det framgår vad myndigheten beslutar. BB:s beslut den 28 mars 2014 uppfyller inte det kravet.

Min granskning omfattar inte frågan om det var möjligt för länsstyrelsen att i ett omprövningsbeslut med stöd av 27 § förvaltningslagen rikta föreläggandet mot enskilda styrelseledamöter och inte, som i det första beslutet, mot styrelsen som sådan. När BB valde att göra det borde det emellertid ha stått klart för honom att beslutet inte innebar den ändring som begärdes i överklagandet. Han skulle därför ha överlämnat överklagandet till förvaltningsrätten. De besked han kan ha fått av en domstolshandläggare vid förvaltningsrättens registreringsenhet ger inte anledning att göra någon annan bedömning.

Sammanfattande bedömning

BB har på flera punkter brustit vid utövandet av tillsynsuppdraget i förhållande till stiftelsen. Eftersom han medvetet agerat utöver sina befogenheter vid styrelsemötet den 21 mars 2014 finns det skäl att rikta allvarlig kritik mot honom.

Länsstyrelsen har det övergripande ansvaret för att de anställda har tillräckliga kunskaper om de regler som gäller och att de följer dem. Länsstyrelsen kan därför inte undgå kritik för hur tillsynsuppdraget har fullgjorts i detta fall. Jag ser dock positivt på att länsstyrelsen ser över handläggningen på området och säkerställer att det inte finns några oklarheter om länsstyrelsens beslutsbefogenheter.