JO dnr 6744-2020

Migrationsverket uppmanades att yttra sig med anledning av vad som kommit fram vid inspektionen. Yttrandet skulle innehålla svar på ett antal frågor. Vissa av frågorna avsåg den automatiserade hanteringen av framställningar enligt

Migrationsverket (generaldirektören AA) yttrande sig till JO den 2 december 2020.

Migrationsverket lämnade följande svar på frågorna om den automatiserade hanteringen av framställningar enligt 12 § FL .

Hur förhåller sig medborgarskapsenhetens hantering av framställningar om att ett ärende ska avgöras till regleringen i 12 § FL respektive till uttalandena i förarbetena om bl.a. syftet med bestämmelsen (se prop. 2016/17:180 s. 112 – 116 )?

Från den 1 juli 2018 … till den 31 oktober 2020 har det kommit in 108 858 stycken ärenden om begäran om avgörande enligt 12 § FL . Av denna mängd ärenden har 82 849 stycken ärenden inkommit i ärenden om medborgarskap, vilket gör ca 76 % av alla framställningar enligt 12 § FL till Migrationsverket. Det har givetvis påverkat de enheter inom Migrationsverket som handlägger medborgarskapsärenden både arbetsmässigt och organisatoriskt.

– – –

Angående ansökan om medborgarskap genomför Migrationsverket en screening av ärendet när ansökan kommer in till Migrationsverket. Vid screeningen bedöms vilka ärenden som behöver komplettering och vilka som inte behöver det. Migrationsverket har bedömt att det i dagsläget inte är nödvändigt att på nytt gå igenom ett ärende när en framställning enligt 12 § FL kommer in.

Behovet av att automatisera beslutsfattande angående framställningar enligt 12 § FL framfördes av den operativa verksamheten under våren 2019 eftersom inflödet av framställningar enligt 12 § FL ökade markant och den manuella hanteringen involverade en stor andel av de anställda.

Migrationsverket valde att införa ett automatiserat förfarande enligt framställan enligt 12 § FL för att vara så effektiv som möjligt, vilket får till följd att det inte blir en individuell bedömning av ärendet. Emellertid får den enskilde svar på sin framställan inom fyra veckor.

När Migrationsverket väl hamnar på en acceptabel nivå i sin balans av medborgarskapsärenden finns det redskap inom handläggningen som kommer att medföra att handläggningstiden för medborgarskapsärenden kommer att förbättras och att Migrationsverket kan på ett effektivare sätt efterleva syftet med framställningen enligt 12 § FL . Som situationen nu är så når inte Migrationsverket helt och hållet upp till det. Migrationsverket anser dock att den enskilde får svar på sin framställning vilket är av betydelse för den enskilde.

Uppfyller enhetens motiveringar av besluten att avslå en framställning enligt 12 § FL kraven i 32 § FL ? Vilka rättsliga överväganden ligger till grund för verkets bedömning av motiveringarna?

För närvarande är Migrationsverkets bedömning att 32 § FL inte till fullo uppfylls.

Vid inspektionen kom det fram att medborgarskapsenheterna under en tid slutade handlägga de äldsta öppna ärendena för att i stället hantera framställningar enligt 12 § FL . Har Migrationsverket några synpunkter på den hanteringen/prioriteringen? Vilka åtgärder har Migrationsverket vidtagit för att hantera inflödet av framställningar enligt 12 § FL till medborgarskapsenheten?

För att medborgarskapsenheterna överhuvudtaget skulle ha möjlighet att handlägga framställningar enligt 12 § FL blev prioriteringen att de fick sluta handlägga de äldsta ärendena under en tid.

I det arbetet har Migrationsverket under tiden efter den 1 juli 2018 utvecklat sitt arbete med framställan enligt 12 § FL , vilket har inneburit olika prioriteringsinsatser. Det har även inneburit att utveckla Migrationsverkets handläggning för att bli snabbare och mer kostnadseffektiv. Det har skett genom bl.a. automation av framställningar enligt 12 § FL .

Hur ser hanteringen av framställningar enligt 12 § FL ut på andra enheter eller avdelningar inom Migrationsverket? Förekommer t.ex. samma typ av automatisk hantering? I vilka avseenden skiljer sig hanteringen åt? Om hanteringen skiljer sig åt, varför gör den det? Finns det andra enheter inom verket som har ett motsvarande inflöde av framställningar enligt 12 § FL ?

Handläggningen av framställningar enligt 12 § FL inom andra processer inom Migrationsverket såsom tillstånd, asyl, statlig ersättning och vidarebosättning sker enligt förvaltningslagen och det stödmaterial som har tagits fram … Det förekommer för närvarande inte automatiserade beslut i dessa ärendetyper.

Det finns inte några andra enheter inom Migrationsverket som har ett lika högt inflöde av framställningar enligt 12 § FL som medborgarskapsenheterna.

Migrationsverket redovisade sammanfattningsvis följande svar på frågorna om hanteringen av framställningar enligt 12 § FL som kommer in inom spärrtiden eller vid upprepade tillfällen.

Migrationsverket fattar i dessa fall inte några formella beslut. Verket skickar i stället ut ett informationsbrev där det framgår att förutsättningarna för en prövning av begäran inte är uppfyllda. Ordningen har införts för att det inte ska råda något tvivel om att den enskilde ska kunna göra en framställning enligt 12 § FL när förutsättningarna för detta är uppfyllda. Det är också ett enklare, snabbare och mer kostnadseffektivt sätt att hantera en begäran enligt 12 § FL som kommit in fel. Rättssäkerheten åsidosätts inte då den enskilde är garanterad en prövning när förutsättningarna är uppfyllda. Om en enskild part inte är nöjd med Migrationsverkets ställningstagande ska verket ta ställning till det påståendet och utreda det. Om utredningen visar att förutsättningarna inte är uppfyllda bör Migrationsverket informera den enskilde om detta. Anser Migrationsverket att den enskildes påstående är riktigt bör verket följa rutinen för hantering av framställningar enligt 12 § FL .

Migrationsverket lämnade den 20 juli 2021 in ett kompletterande yttrande till JO, i vilket verket beskrev vissa förändringar som skulle ske av medborgarskapsenhetens handläggning av framställningar enligt 12 § FL .

Verket uppgav att följande skulle gälla fr.o.m. den 1 september 2021.

När en begäran om avgörande kommer in i ett ärende om svenskt medborgarskap screenas ärendet. I screeningen sorteras de ärenden ut som bedöms kunna avgöras inom fyra veckor. Dessa ärenden handläggs direkt av en särskild grupp handläggare som fokuserar på begäran om avgörande. Om beslut ändå inte hinner fattas inom fyra veckor fattas ett automatiskt avslagsbeslut dag 28 i begäran om avgörande-ärendet. Det automatiska avslagsbeslutet anger att

Den grupp som kommer att handlägga ärendet om svenskt medborgarskap där sökande har skickat in begäran om avgörande ska till en början bestå av 25 handläggare, för att sedan successivt utökas i den takt DOM-balansen börjar minska. DOM-balansen är de ärenden där sökande har lämnat in en begäran om avgörande och Migrationsverket därefter har avslagit begäran. Sökande har efter det överklagat till migrationsdomstolen, varefter migrationsdomstolen fattat beslut om att Migrationsverket ska handlägga ärendet om svenskt medborgarskap skyndsamt. Idag är det ca 50 resurser som arbetar med dessa ärenden.

Övriga ärenden om svenskt medborgarskap där begäran om avgörande har begärts, d.v.s. de där handläggningen inte påbörjas för att bedömningen vid screeningen kommer fram till att ärendet om svenskt medborgarskap kräver ytterligare utredning kommer initialt att ligga kvar i balans. För dessa ärenden har en klargörande beslutsmotivering tagits fram.

Detta arbetssätt innebär att Migrationsverket kommer att skapa mycket bra förutsättningar att gå in i 2022 med möjligheten att kunna handlägga alla begäran om avgörande som kommer in inom ärenden om svenskt medborgarskap såsom det förväntas av Migrationsverket.

Av utredningen framgår att det till den 31 oktober 2020 hade kommit in närmare 110 000 framställningar enligt 12 § FL till Migrationsverket och att ca 76 procent av dessa, eller mer än 80 000, hade gjorts i medborgarskapsärenden.

Klagomål om långsam handläggning i medborgarskapsärenden är mycket vanliga hos JO, och Migrationsverkets långa handläggningstider har ofta kritiserats av JO (se senast mitt beslut i JO 2021/22 s. 605). Det är därför inte förvånande att det gjorts många framställningar om dröjsmålstalan i just medborgarskapsärenden. Det säger sig självt att det stora antalet framställningar har inneburit en påtagligt ökad belastning för Migrationsverket och att kraftfulla åtgärder har behövts för att hantera situationen.

Verket har i sitt yttrande fört fram att man av effektivitetsskäl valde en ordning med ett automatiserat förfarande för att handlägga framställningarna, och att det fick till följd att det inte gjordes någon individuell bedömning av varje ärende. Den enskilde fick dock ett svar på sin begäran inom fyra veckor.

Den automatiserade hanteringen var ett kringgående av 12 § FL

När det gäller Migrationsverkets hantering före den 1 september 2021 framgår följande av utredningen i det här ärendet och av iakttagelser vid inspektionen.

När en begäran enligt 12 § FL kom in till verket blev den registrerad. I det fåtal medborgarskapsärenden som redan var fördelade till en handläggare gjordes en individuell prövning av begäran om dröjsmålstalan. I övriga fall fattades ett

Syftet med dröjsmålstalan är som jag nämnt att stärka enskildas möjlighet att få en effektiv prövning av om ett slutligt avgörande i ett förvaltningsärende uppehålls i onödan. Utredningen visar att den automatiserade hanteringen av dröjsmålstalan visserligen innebar att Migrationsverket fattade ett beslut inom den föreskrivna tiden på fyra veckor, men den visar också att förfarandet inte tog hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Utgången var i stället bestämd på förhand och blev alltid att begäran avslogs. Jag kan därför konstatera att den automatiserade hanteringen medförde att den enskilde inte fick den effektiva prövning av om ärendet uppehålls i onödan som lagstiftaren avsett.

De automatiskt fattade besluten innehöll vidare inte de omständigheter som varit avgörande för Migrationsverkets ställningstagande och har därför inte uppfyllt kraven på motivering av beslut i 32 § FL . Den information som lämnades i besluten kan därför knappast heller ha bidragit till att öka förståelsen för de omständigheter som medfört att handläggningen dragit ut på tiden, något som i propositionen bedömdes kunna bli en följd av myndighetens besked.

Jag kan inte se att Migrationsverkets hantering av framställningarna var något annat än ett kringgående av regleringen om dröjsmålstalan i 12 § FL . Mot bakgrund av det stora antal framställningar som handlagts på detta sätt kan det också hävdas att verkets hantering förtog syftet med reformen som sådan när det gäller medborgarskapsärenden. Hanteringen är ett exempel på ett automatiserat förfarande som inte är godtagbart.

Migrationsverkets automatiserade hantering av dröjsmålstalan var inte acceptabel och verket förtjänar kritik för denna.

Migrationsverket har i sitt kompletterande yttrande till JO i juli 2021 förklarat att framställningar enligt 12 § FL hanteras på ett delvis annat sätt fr.o.m. den 1 september 2021. De förändringar som genomförts innebär bl.a. att det görs en inledande granskning och att de ärenden som bedöms kunna avgöras inom fyra veckor sorteras ut. För de ärenden som vid den inledande granskningen anses kräva ytterligare utredning och därför initialt kommer att ligga kvar i balans har det tagits fram en klargörande beslutsmotivering.

Det framstår som att Migrationsverkets ambition är att handläggningen fortsättningsvis ska ligga i linje med lagstiftningens intentioner. Detta är givetvis positivt. Jag kommer dock att fortsätta att följa hur Migrationsverket hanterar framställningar enligt 12 § FL .

Iakttagelserna vid inspektionen visade att det är relativt vanligt att en begäran enligt 12 § FL kommer in till Migrationsverket inom spärrtiden på sex månader från det att ärendet inleddes eller att begäran görs vid upprepade tillfällen i samma ärende. Migrationsverket har uppgett att man i sådana fall inte fattar några formella beslut. I stället skickas ett meddelande till den enskilde med information om att förutsättningarna för att pröva begäran inte är uppfyllda.

Enligt vad som uttalades i propositionen finns det ett utrymme att hantera sådana framställningar som nu avses på ett mer formlöst sätt (se s. 297 f.). Migrationsverkets hantering ligger också i linje med kraven i förvaltningslagen på att en myndighets kontakter med enskilda ska vara smidiga och enkla (se 6 § FL ). Det förhållandet att Migrationsverket som huvudregel inte fattar några formella beslut med anledning av framställningar enligt 12 § FL som kommer in inom spärrtiden eller görs vid upprepade tillfällen ger därför inte anledning till något uttalande från min sida.

I de fall den enskilde inte delar Migrationsverkets uppfattning och vill ha ett mer formellt besked om huruvida förutsättningarna för att pröva begäran är uppfyllda, kan det dock finnas anledning för verket att fatta ett beslut (se också Lundmark och Säfsten, Förvaltningslagen [augusti 2020, version 1, JUNO] kommentaren till 12 §, där uppfattningen förs fram att en framställning som kommer in inom spärrtiden eller vid upprepade tillfällen ska avvisas).

Avslutande iakttagelser

Arbetet med att hantera framställningar enligt 12 § FL har inneburit en ökad belastning för Migrationsverket och påverkat handläggningstiderna för medborgarskapsärenden på ett negativt sätt. Under en period var läget rent av sådant att verket av prioriteringsskäl helt upphörde med att handlägga de äldsta medborgarskapsärendena.

Av utredningen i detta ärende och av mina iakttagelser vid inspektionen framgår att i stort sett alla överklaganden av Migrationsverkets beslut att avslå en begäran enligt 12 § FL resulterade i ett föreläggande från domstolen om att verket skulle avgöra ärendet så snart som möjligt. Dessa ärenden blev då prioriterade hos Migrationsverket och fick, oavsett ålder, en betydligt snabbare handläggning än de ärenden där den sökande antingen inte begärt att ärendet skulle avgöras eller inte klagat på ett beslut att avslå begäran. Det stora antalet förelägganden från domstol fick till följd att Migrationsverket även fick balanser av ärenden som skulle prioriteras på grund av domstolens föreläggande.

Jag kan konstatera att den stora mängden framställningar om dröjsmålstalan i medborgarskapsärenden medförde svårbemästrade konsekvenser för Migrationsverket.

Ärendet avslutas.