JO dnr 7703-2018

I en anmälan som kom in till JO den 15 november 2018 förde AA fram klagomål mot bl.a. Valnämnden i Örnsköldsviks kommun, nämndens ordförande BB, nämndledamoten CC och nämndens sekreterare, tillika chefen för kommunens valkansli, DD. Anledningen till klagomålet var nämndens och de nämnda personernas agerande i samband med de allmänna valen hösten

JO:s granskning har avsett endast vissa delar av AA:s anmälan. I de delar som JO valt att utreda åberopade AA sammanfattningsvis följande.

Underlåtenhet att svara på frågor m.m.

Under valrörelsen 2018 var AA funktionär för partiet Alternativ för Sverige med ansvar för att distribuera partiets valsedlar till Västernorrlands röstnings- och vallokaler. Valet ägde rum söndagen den 9 september 2018. Den 28 juni mejlade han till DD och frågade vilka regler som gällde i Örnsköldsviks kommun för att lägga ut valsedlar och om det fanns ett dokument som reglerade detta. Han påminde om sin fråga vid flera tillfällen, bl.a. den 20 augusti med ett påpekande om att förtidsröstningen skulle inledas den 22 augusti. Han ringde till DD den 27 augusti, men denne uppgav att han satt i ett möte och därför inte hade möjlighet att prata någon längre stund. Den 28 augusti mejlade han till DD och begärde att få kopior av samtliga valnämndsprotokoll av relevans för valet 2018. DD ringde upp honom samma dag. Samtalet avslutades med att DD lovade att skicka de begärda dokumenten.

Den 29 augusti ringde AA till BB. Hon uppgav att valnämnden hade delegerat beslutanderätten i en rad valfrågor till DD och att det var beslutat att kommunen inte skulle ansvara för någon valsedelsutläggning utöver vad kommunen är skyldig till enlig lag. Det framgick inte av samtalet om det var DD på delegation eller valnämnden som beslutat om valsedelsutläggningen. Den 30 augusti talade AA i telefon med DD och bad återigen om att få del av protokollen. DD uppgav då att protokollen inte kunde skickas via mejl. AA fick del av protokollen per post den 4 september. Efter att han tagit del av valnämndens protokoll och kunnat konstatera att de inte innehöll något beslut om delegation eller någon information om valsedelshanteringen i kommunen mejlade han den 5 september till DD och påpekade att han fortfarande inte hade fått något skriftligt svar om valsedelshanteringen i kommunen. Han förklarade vidare att han nu ville veta om och i så fall hur beslut hade fattats i dessa frågor och att han ville ha en kopia av eventuella protokoll över sådana beslut.

Valnämndens ordförande och sekreterare har alltså, enligt AA, under en lång tid låtit bli att svara på frågor och lämna information om det kommande valet där AA var partifunktionär.

Beslutanderätt om hantering av valsedlar

Enligt uppgift från kommunens stabschef EE och BB har DD givits ett uppdrag som det följt en beslutanderätt med vad gäller distribution och presentation av valsedlar. Det har dock inte rört sig om någon formell delegering. Det betyder konkret att DD har beslutat hur valsedlar ska presenteras, vilket ansvar och vilka arbetsuppgifter röstmottagare ska ha och om kommunen ska vara behjälplig med valsedelsdistributionen eller inte, samt att dessa beslut inte någonstans har dokumenterats, protokollförts eller anmälts till valnämnden.

Jäv

Valnämnden i Örnsköldsviks kommun utser röstmottagare genom att valdistrikten delas upp mellan valnämndens ledamöter, ersättare och valkansli. Därefter föreslår respektive ledamot, ersättare och valkansli röstmottagare för respektive distrikt. Valnämnden beslutar sedan att utse de föreslagna röstmottagarna. Inför valet 2018 tilldelades valnämndsledamoten CC två valdistrikt. Han föreslog att hans fru skulle vara röstmottagare och ordförande i ett av distrikten och att hans dotter skulle vara röstmottagare i samma distrikt. Han föreslog även att hans son skulle vara röstmottagare i det andra distriktet som han hade tilldelats. Han deltog sedan i valnämndens beslut att utse personer som är närstående till honom till röstmottagare.

CC har alltså, enligt AA, varit jävig när han deltog i valnämndens beslut att utse sin fru och barn till röstmottagarare.

Efter att JO tagit del av vissa handlingar från kommunen, bl.a. valnämndens sammanträdesprotokoll från den 7 februari 2018 (med beslut om uppdrag till valnämndens sekreterare) och den 15 juni 2018 (med beslut om förordnande av röstmottagare), uppmanades Valnämnden i Örnsköldsviks kommun att yttra sig över anmälan i de tre delar som redogjorts för ovan.

Valnämnden (genom ordföranden FF) yttrade sig efter att ha gett berörda befattningshavare tillfälle att lämna synpunkter. Yttrandet kom in till JO den 20 augusti 2019.

Valnämnden anförde i huvudsak följande i fråga om underlåtenhet att svara på frågor m.m .

De allmänna handlingar som valnämnden har haft och som har begärts från anmälaren har han fått del av. Övriga handlingar som anmälaren begärt att få men inte fått utlämnade till sig finns inte arkiverade eller på annat sätt förvarade hos valnämnden. Det har alltså varit fråga om obefintliga handlingar och anmälaren har fått muntlig information om att det i förekommande fall inte funnits några handlingar/beslut.

Som förvaltningsmyndighet ska valnämnden lämna den enskilde sådan hjälp att hen kan tillvarata sina intressen. Trots påminnelser från anmälaren har nämnden ändå inte svarat på de frågor som ställts. Någon form av svar borde ha lämnats och svaren skulle inte ha dröjt längre än nödvändigt. Vidare ska en begäran om allmänna handlingar som får lämnas ut, lämnas till sökanden genast eller så snart det är möjligt vilket inte har skett i detta fall.

Under hösten 2018 har valkansliet vidareutvecklat informationen på kommunens hemsida och särskilt riktat information till partierna för att ytterligare

Valnämnden anförde följande i fråga om beslutanderätt om hantering av valsedlar .

Enligt valnämndens beslut den 7 februari 2018, § 4, har valnämndens sekreterare haft i uppdrag att organisera och leda arbetet vid valnämndens kansli i samband med genomförande av valet 2018.

Anmälarens påpekande gällande delegation av beslutanderätten kan inte ifrågasättas utan måste tas på allvar. Beslut som fattas med stöd av delegation ska antingen anmälas till nämnden eller protokollföras särskilt. Något som inte har skett i detta fall eftersom valnämnden har haft den uppfattningen att beslutet som fattades den 7 februari 2018 var ett uppdrag och inte en återrapporteringspliktig delegering. Det har medfört att nämndsekreterarens vidtagna åtgärder med stöd av uppdragsbeslutet inte har återrapporterats till nämnden.

Hösten 2018, efter att allmänna valet genomförts, gjordes en utvärdering av valet samt en processkartläggning för att utveckla och förbättra valadministrationen. Vidare gjordes en genomgång av vilka beslut som lämpligen ska fattas av nämnden och vilka ärenden nämnden skulle kunna uppdra åt exempelvis ledamot eller anställd att besluta på nämndens vägnar. Genomgången gjordes tillsammans med kommunjurist. Arbetet har resulterat i att majoriteten av de beslut som tidigare omfattades av valnämndens uppdrag till enskild tjänsteperson att organisera arbetet med valet, numera beslutas av valnämnden, däribland distribution och presentation av valsedlar. De vidtagna åtgärderna medför således en ökad tydlighet jämfört med den tidigare ordningen.

Valnämnden anförde följande i frågan om jäv .

Vad gäller CC:s deltagande i valnämndens beslut den 15 juni 2018 (§§ 49 och 50) att utse hans fru, son och dotter till röstmottagare och hur detta förhåller sig till jävsbestämmelserna i kommunallagen , KL, vill nämnden anföra följande. CC tjänstgjorde som ledamot vid valnämndens sammanträde den 15 juni 2018 och närvarade vid samtliga beslut som fattades. Han var således med och beslutade om att utse röstmottagare för valdistrikten Översjäla och Prästbordet där bland annat hans fru, son och dotter var föreslagna som röstmottagare. I 6 kap. 28 § KL regleras frågan om jäv och regleringen är uttömmande. Första punkten i nämnda bestämmelse avser bland annat släktskapsjäv. Liknande bestämmelse återfinns även i 5 kap. 47 § KL för fullmäktiges ledamöter avseende släktskapsjäv. I förarbetena till det senare nämnda lagrummet stadgas att ledamöter inte är jäviga vid deltagande i val inom fullmäktige även om det föreslås att de själva ska väljas till ett uppdrag ( prop. 2016/17:171 s. 348 ). Förarbetena ger ett tydligt stöd för att den som själv ska väljas inte är jävig i valet av sig själv. Nämnden har tolkat detta förarbetsuttalande analogt varför nämnden har svårt att se att det skulle förhålla sig annorlunda vid val av närstående såsom syskon, fru eller barn till röstmottagare. I sammanhanget är det viktigt att poängtera att ett beslut om att utse röstmottagare inte sker individuellt för varje enskild röstmottagare utan samtliga röstmottagare, i detta fall sju till antalet, utses i ett gemensamt beslut för aktuellt valdistrikt. Samma resonemang kan föras när ledamöterna i en nämnd väljs då även det sker i en valhandling och inte var och en för sig.

AA kommenterade valnämndens yttrande.

En myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Hjälpen ska ges utan onödigt dröjsmål. (Se 6 § förvaltningslagen .)

Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Kapitlet genomgick den 1 januari 2019 vissa språkliga och redaktionella ändringar varvid flera av bestämmelserna fick nya paragrafnummer (se SFS 2018:1801). Nedan hänvisas till de paragrafnummer som numera gäller.

Var och en har rätt att ta del av en handling som förvaras hos en myndighet om den har kommit in till myndigheten eller upprättats där, förutsatt att den inte omfattas av sekretess (se 2 kap. 1–4 §§ TF). En begäran om att få en kopia av en allmän handling ska behandlas skyndsamt ( 2 kap. 16 § TF ). Om en enskild begär att få ta del av en handling som inte finns hos myndigheten ska den enskilde omgående informeras om detta.

Kommunens uppgifter vid allmänna val och delegering

I varje kommun ska det finnas en valnämnd som är lokal valmyndighet med ansvar i kommunen för frågor om val (se 3 kap. 3 § första stycket vallagen ).

Varje kommun ska delas in i valdistrikt, och för varje valdistrikt ska det utses minst fyra röstmottagare, varav en ordförande och en ersättare (vice ordförande). Ordföranden eller vice ordföranden fungerar som arbetsledare i vallokalen. Röstmottagarna förordnas av valnämnden. (Se 3 kap. 4 – 5 §§ och 4 kap. 16 § första stycket vallagen .)

I anslutning till ett röstmottagningsställe ska det anordnas en lämplig avskärmad plats där valsedlar kan läggas ut (se 8 kap. 2 § vallagen ). I nämnda bestämmelse regleras även vilka valsedlar som ska finnas tillgängliga på ett röstmottagningsställe. En kommun kan – som ett serviceåtagande – besluta att åta sig ett ansvar för att distribuera och fylla på valsedlar utöver vad som följer av lag (se Valmyndighetens Handbok 2018 om kommunens uppgifter vid valen till riksdag, kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige den 9 september 2018, s. 48 f.).

De anställda hos en kommun har ingen i kommunallagen fastslagen beslutanderätt. Deras beslutanderätt utgår från nämnderna. En nämnd får uppdra åt en anställd hos kommunen att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, delegering (se 6 kap. 37 § och 7 kap. 5 § kommunallagen , KL). Delegeringen får dock inte avse bl.a. ärenden som gäller verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet eller ärenden som rör

Möjligheten till delegation tar sikte på det som kommunalrättsligt anses vara ett beslut. Kännetecknande för ett beslut är bl.a. att det finns alternativa lösningar och att beslutsfattaren måste göra vissa överväganden eller bedömningar. Rena förberedande eller verkställande åtgärder anses inte vara beslut, och sådana uppgifter har de anställda till uppgift att sköta utan särskild delegering. Som exempel på rent verkställande åtgärder kan nämnas avgiftsdebitering enligt en fastställd taxa och tilldelning av daghemsplats enligt en klar turordningsprincip. Det får vid rena verkställighetsåtgärder inte finnas utrymme för självständiga bedömningar. (Se prop. 2016/17:171 En ny kommunallag, s. 382.)

När nämnden delegerar sin beslutanderätt ska den klart ange vilken beslutanderätt som delegeras och till vem beslutanderätten överlåts (se a. prop. s. 206 ). Huvudregeln är att delegation av beslutanderätt ska ske formellt, t.ex. genom en delegationsordning. Under förutsättning att det går att utläsa av ett dokument att det rör rätten att fatta beslut, vilken befattningshavare som har beslutanderätten och vilken typ av beslut denna befogenhet omfattar finns det emellertid inget hinder mot att delegation sker genom t.ex. en befattningsbeskrivning eller chefsinstruktion (se HFD 2016 ref. 28 ).

Nämnden ska besluta om i vilken utsträckning beslut som har fattats av en anställd på delegation ska anmälas till den. Om ett beslut som får överklagas enligt bestämmelserna i 13 kap. KL inte anmäls ska det protokollföras särskilt och tillkännages på den anslagstavla som varje kommun ska ha på sin webbplats. (Se 7 kap. 8 § och 8 kap. 9 § och 10 § första stycket 3 KL.)

Jäv

Med jäv avses att en person har ett sådant förhållande till saken eller parterna att det kan äventyra dennes opartiskhet vid behandlingen av ett visst ärende. En beslutsfattare eller annan handläggare får inte ha ett intresse av utgången i saken som medvetet eller omedvetet kan påverka hans eller hennes omdöme vid handläggningen eller avgörandet.

Kommunallagen innehåller skilda regleringar om jäv för fullmäktige och nämnderna (se 5 kap. 47–49 §§ respektive 6 kap. 28–32 §§). För förtroendevalda nämndledamöter anges de jävsgrundande omständigheterna i 6 kap. 28 § punkterna 1–5. Enligt punkten 1 är en nämndledamot jävig bl.a. om saken angår honom eller henne själv, hans eller hennes make eller barn.

Den som är jävig får inte delta eller närvara vid handläggningen av ärendet (se 6 kap. 30 § första stycket). Jävsregleringen avser all handläggning hos en nämnd, oavsett om det är fråga om ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskilda eller inte. I begreppet handläggning ingår utredning, beredning, föredragning och beslutsfattande. (Se a. prop. s. 373 .)

I slutet av juni 2018 mejlade AA till valnämndens sekreterare DD med anledning av det förestående riksdagsvalet och begärde att få information om vilka regler kommunen beslutat om i fråga om att lägga ut valsedlar. Trots flera påminnelser dröjde det – såvitt framgår av utredningen här – två månader innan DD över huvud taget återkom till AA, och då utan att besvara hans frågor. Även därefter lät kommunen bli att besvara AA:s förfrågningar. Först efter att AA i slutet av september 2018 kontaktat kommunens stabschef fick han svar på sina frågor.

Valnämndens underlåtenhet att besvara AA:s frågor är naturligtvis oförenlig med förvaltningslagens krav på att en myndighet ska besvara frågor från allmänheten utan onödigt dröjsmål. Frågorna var dessutom enkla och borde ha kunnat besvaras omgående. Det är anmärkningsvärt att frågorna – som kom från en partifunktionär och gällde hur ett allmänt val skulle genomföras – besvarades först efter valets genomförande. Jag ser allvarligt på det inträffade. Valnämnden och DD ska kritiseras för att ha dröjt med att besvara AA:s frågor.

Den 5 september 2018 begärde AA att få ta del av ett protokollfört delegationsbeslut samt dokumentation av de beslut som fattats i fråga om hur valet skulle genomföras i den mån sådana handlingar existerade. Såvitt framgår av utredningen här fick AA först den 28 september – efter att han hade tagit kontakt med kommunens stabschef – information om att det inte fanns några sådana handlingar hos valnämnden. Det beskedet skulle han ha fått omgående. Valnämnden förtjänar kritik för handläggningen av AA:s begäran.

Jag noterar att valnämnden i sitt yttrande har redogjort för ett antal åtgärder som har vidtagits för att underlätta för den som söker information om hur allmänna val genomförs i kommunen. Jag ser naturligtvis positivt på det.

Beslutanderätt om hantering av valsedlar

Enligt valnämndens beslut den 7 februari 2018, § 4, uppdrog valnämnden till nämndens sekreterare DD att organisera och leda arbetet vid valnämndens kansli i samband med genomförande av valet 2018. Som jag har förstått valnämndens yttrande innefattade uppdraget till DD även frågor om hanteringen av valsedlar.

Det måste göras ett antal olika ställningstaganden i fråga om hanteringen av valsedlar, t.ex. hur valsedlarna ska placeras, om andra valsedlar ska distribueras än dem som kommunen är skyldig att tillhandahålla enligt lag och i vilken

Beslutet den 7 februari 2018 uppfyller enligt min mening inte de krav som ställs på ett delegationsbeslut. Av nämndens yttrande till JO framgår att det inte heller var nämndens avsikt att delegera någon beslutanderätt till DD i enlighet med kommunallagens bestämmelser. Trots att DD således saknade befogenhet för de beslut han fattade skedde hans hantering av valsedlar i enlighet med vad valnämnden avsåg med sitt beslut. Detta var inte en acceptabel ordning och jag ser allvarligt även på detta. Valnämnden förtjänar kritik för sitt agerande.

Eftersom valnämnden inte fattat något beslut om delegation till DD saknar jag anledning att gå in på frågan om det alls är möjligt att delegera beslutanderätt för hanteringen av valsedlar till en anställd i kommunen.

Det är anmärkningsvärt att det som beslutats i fråga om hantering av valsedlar vid genomförandet av de allmänna valen 2018 i Örnsköldsviks kommun inte verkar ha funnits dokumenterat ens i form av ett informationsmaterial.

Jag noterar avslutningsvis att valnämnden – som jag förstår dess yttrande – förklarat att den aktuella hanteringen varit felaktig och att man numera tillämpar den ordningen att beslut om presentation och distribution av valsedlar fattas av nämnden. Jag välkomnar det.

Jäv

Frågan gäller om nämndledamoten CC var jävig enligt 6 kap. 28 § KL när han deltog i välnämndens beslut att förordna hans fru och barn till röstmottagare. Valnämnden har med hänvisning till ett uttalande i författningskommentaren till bestämmelsen i 5 kap. 47 § KL , som gäller jäv vid handläggningen i fullmäktige, analogivis ansett att en nämndledamot inte ska anses jävig när närstående förordnas som röstmottagare.

Jag noterar inledningsvis att jävsbestämmelsen för fullmäktige har en något annorlunda utformning än jävsbestämmelsen för nämnder och förhindrar en fullmäktigeledamot att delta i handläggningen av ett ärende som personligen rör ledamoten själv eller någon som är närstående till honom. För nämndledamöter uppkommer jäv om saken angår den förtroendevalde eller någon som är närstående till honom eller henne.

I det förarbetsuttalande som valnämnden hänvisat till sägs bl.a. följande. Med personligen berörd avses ett ärende som berör ledamoten eller någon närstående som individ snarare än som del av ett kollektiv. Som exempel kan anges att fullmäktige kan besluta om arvoden till samtliga förtroendevalda medan

Den sistnämnda situationen tar alltså sikte på val inom fullmäktige av förtroendevalda . En röstmottagares uppgift är bl.a. att ta emot röster och lägga dem i valurnan, granska och räkna rösterna efter vallokalens stängning och se till att det är god ordning i vallokalen. Uppdraget som röstmottagare är arvoderat och begränsat till viss tid. En röstmottagares uppgifter kan anses utgöra myndighetsutövning.

En röstmottagare är alltså en person med en funktion som är fristående från valnämnden och som fullgör uppgifter på valnämndens uppdrag. Ett val av röstmottagare kan därför inte anses gälla ett val till uppdrag inom nämnden. Det har inte heller handlat om att fördela uppgifter mellan valnämndens ledamöter. Den analogiska tillämpning som valnämnden argumenterat för är således enligt min mening inte möjlig att göra.

CC deltog i valnämndens beslut den 15 juni 2018 att förordna röstmottagare i valdistrikten Översjäla och Prästbordet. Eftersom CC:s fru och barn var föreslagna som röstmottagare i de distrikten angick saken dem på ett sådant sätt att han enligt 6 kap. 28 § 1 KL var jävig. Det är inte uppenbart att frågan om opartiskhet saknade betydelse. Valnämnden ska kritiseras för att CC var med och fattade beslut om förordnande av röstmottagare i de aktuella valdistrikten.

Ärendet avslutas.