Beslut vid regeringssammanträde 1988-06-22

Chefen för utbildningsdepartementet, statsrådet Bodström, anför.

Mitt förslag

Vid min anmälan av anslaget B 20. Bidrag till åtgärder inom kommunernas uppföljningsansvar för ungdomar under 18 år m.m. i 1988 års budgetproposition (prop. 1985/86:100, bil. 10 s.163) informerade jag riksdagen om min avsikt att ta initiativ till en översyn av det kommunala uppföljningsansvaret samt av statsbidragsgivningen härtill. Jag föreslår därför nu att en särskild utredare tillkallas för att utreda den framtida inriktningen och organisationen av åtgärder för ungdomar som varken går i utbildning eller har reguljärt arbete.

I denna fråga har jag samrått med chefen för arbetsmarknadsdepartementet.

Bakgrund

Kommunerna har enligt 3 kap. 18 § skollagen (1985:1100) ett uppföljningsansansvar för arbetslös ungdom under 18 år. Genom riksdagsbeslut (prop. 1982/83:100 bil.10, UbU 21, rskr 311) får kommunerna sedan den 1 juli 1983 statsbidrag för åtgärder för dessa ungdomar.

Statsbidragsgivningen regleras i förordningen (1983:583) om statsbidrag till uppföljningsinsatser för ungdomar under 18 år.

Syftet med verksamheten är att underlätta för ungdomar under 18 år som varken befinner sig i reguljär utbildning eller har ett fast arbete att så snart som möjligt övergå till reguljär utbildning eller stadigvarande arbete.

Verksamheten bedrivs genom en planerad varvning av arbete och utbildning. Åtgärderna består av uppföljningsprogram och ungdomsplatser med utbildningsinslag. Dessa åtgärder kombineras ofta med t.ex. lokalt arbetsmarknadsanknutna specialkurser (LA-kurser) eller gymnasial lärlingsutbildning.

Åtgärdsprogrammet skall planeras och utarbetas tillsammans med individen och vara sammanhållet och målinriktat. Det skall omprövas regelbundet tillsammans med den unge.

I praktiken har detta inneburit att ungdomarna i första hand rekommenderas att skaffa sig en avslutad minst tvåårig gymnasial utbildning för att därigenom få ett bättre fotfäste på den reguljära arbetsmarknaden. Även om utbildningslinjen således prioriteras i verksamheten är det dock individens önskemål och behov som är utslagsgivande och då är arbete ofta det enda tänkbara alternativet.

Den kommunala uppföljningsverksamheten företer stora variationer, både länsvis och kommunvis. De centralt utfärdade riktlinjerna och bestämmelserna har utgått från att verksamheten inte behöver vara likformig i hela landet utan denna har kunnat anpassats till de regionala och lokala förutsättningarna och till kommunernas benägenhet att själva satsa på den uppföljande verksamheten.

Storstadskommunerna har var och en sin särprägel och inom vissa län har kommunerna utarbetat vissa gemensamma principer för verksamheten (t.ex. Gävleborgs län). Ibland har verksamheten knutits till gymnasieskolan (t.ex. i Norrköping och Jönköping), ibland har man organiserat ungdomscenter som täcker även åtgärderna för 18-19-åringarna -- i vissa fall också beredskapsarbeten för ännu äldre grupper (t.ex. i Tyresö). Avgörande är, vad kommunerna kan erbjuda lokalt och hur många de arbetslösa i olika åldersgrupper är.

Antalet ungdomar i det kommunala uppföljningsansvaret har under de två senaste åren minskat både absolut och i förhållande till det totala antalet ungdomar i aktuella åldrar. Ungdomarna har i allt större utsträckning sökt till gymnasieskolan direkt efter grundskolan. Dessutom har en minskande andel av ungdomarna reguljärt arbete. Hösten 1983 hade tre procent av 16-17-åringarna arbete jämfört med 2,4 procent hösten 1986.

Enligt skolöverstyrelsens (SÖ) rapporter har andelen ungdomar som ingått i uppföljningsansvaret under tiden 1983/84 -- 1986/87 sjunkit från ca 10 procent av 16-17-årsgruppen till ca 7 procent. Omsättningen av ungdomar i uppföljningsåtgärder är relativt stor: 18,8 veckor i uppföljningsåtgärder är genomsnittstiden.

Andelen ungdomar som placeras på ungdomsplats tenderar också att minska: under verksamheten första år hade ca tre fjärdedelar av ungdomarna i uppföljningsansvaret en ungdomsplats; 1985/86 var det ca två tredjedelar. Fördelningen mellan olika arbetsgivare visar vid en jämförelse över åren 1984--1987 att andelen ungdomsplatser hos enskilda arbetsgivare minskar medan den hos kommunala/landstingskommunala arbetsgivare ökar. Första verksamhetsåret 1983/84 var könsfördelningen mellan ungdomarna i uppföljningsansvaret nästan jämn. Under de följande åren har emellertid flickornas andel ökat till nästan två tredjedelar 1986/87.

Numera består mer än hälften av ungdomarna i uppföljningsåtgärder av studieavbrytare från gymnasieskolan eller av dem som tackat nej till erbjuden plats i gymnasieskolan.

Enligt en undersökning som SÖ gjorde 1985 fortsätter en tredjedel av ungdomarna i uppföljningsansvaret till reguljär utbildning, en tredjedel får arbete och en tredjedel fortsätter till annan verksamhet, bl.a. andra arbetsmarknadsåtgärder.

En flexiblare användning av bidrag till vissa uppföljningsåtgärder öppnades när riksdagen vid behandlingen av 1987 års budgetproposition beslöt att statsbidraget för ungdomsplatser och utbildningsinslag skulle kunna omvandlas till utbildningsplatser åt ungdomar i uppföljningsansvaret. Det kallas DELTA-försöket och omfattar 500 årselevplatser.

Sammanfattningsvis går utvecklingen inom uppföljningsansvarets åtgärder mot att en större andel ungdomar omfattas av väglednings- och utbildningsåtgärder och en minskande andel får ungdomsplatser. På ungdomsplatserna tenderar den unge att stanna längre. För fr.a. pojkarna kan en ungdomsplats leda till arbete eller till att den omvandlas till lärlingsplats. För flickornas vidkommande blir fortsättningen oftare förlängd ungdomsplats och därefter övergång till ungdomslag, om insatserna inte har resulterat i fortsatt utbildning.

Riksrevisionsverket (RRV) redovisar i rapporten ''Kommunernas uppföljningsansvar för ungdomar under 18 år'' (Dnr 1985:609) en undersökning av ungdomar inom uppföljningsansvaret. Trots att RRV rent allmänt sett menar att det kommunala uppföljningsansvaret fungerar väl, anser RRV att verksamheten inte tillräckligt uppmärksammar ungdomarnas skilda förutsättningar och behov i ett medvetet planeringstänkande som borde vara utgångspunkten för uppläggningen och dimensioneringen av olika insatser i kommunernas uppföljningsverksamhet. RRV redovisar och delar den kritik som av SÖ, länsskolnämnder och enskilda kommuner riktas mot statistik- och avrapporteringssystemet för uppföljningsåtgärderna. RRV understryker vikten av att ett nytt statistik- och informationssystem utvecklas för att bl.a. bättre kunna beskriva flöden mellan olika typer av sysselsättning, ungdomarnas bakgrund och behov.

RRV för fram förslag om schablonisering av statsbidraget. Förutsättningarna härför är att verksamheten följs upp, redovisas och utvärderas. Detta förutsätter i sin tur ett utvecklat statistik- och avrapporteringssystem, enligt RRV.

Sedan halvårsskiftet 1983 då det nuvarande åtgärdsprogrammet för det kommunala uppföljningsansvaret infördes har samhällsbilden i många avseenden förändrats på ett för uppföljningsverksamheten avgörande sätt. Arbetslösheten, särskilt bland ungdomar, kulminerade det året och har sedan dess drastiskt sjunkit, delvis till följd av aktiva arbetsmarknadsåtgärder men framför allt på grund av en gynnsammare arbetsmarknad. Samtidigt har en allt större andel ungdomar, f.n. 97 procent, sökt till gymnasiala utbildningar direkt efter grundskolan. Jag har i det föregående redovisat några av de effekter detta har haft för uppföljningsverksamhetens del.

Den framtida utvecklingen, som redan nu kan skönjas, är, att arbetsmarknaden kommer att ställa allt högre krav på kompetens och att det är nödvändigt att skolan utvecklas och förnyas i takt med samhället. Detta påverkar också situationen för ungdomarna inom uppföljningsansvaret.

Inom hela gymnasieskolan pågår f.n. försöksverksamhet och utvecklingsarbete som kommer att ligga till grund för en ny läroplan för gymnasieskolan i början av 1990-talet. Inom gymnasieskolans yrkesutbildning startar hösten 1988 en bred försöksverksamhet som en följd av riksdagens beslut med anledning av propositionen 1987/88:102 om utveckling av yrkesutbildningen i gymnasieskolan (UbU 31, rskr 366).

Ytterligare en viktig faktor som påverkar all planering av ungdomars utbildning och arbete inför 1990-talet är de minskande ungdomskullarna under det kommande decenniet.

Jag vill i detta sammanhang också erinra om riksdagens beslut med anledning av propositionen (1987/88:105, AU 17, rskr 364, UbU 34, rskr 365) om jämställdhetspolitiken inför 90-talet. Dessa riktlinjer bör, bl.a. mot bakgrund av den ökade andelen flickor i uppföljningsåtgärder, beaktas av utredaren.

Utredaren bör mot denna bakgrund och med beaktande av min redovisning i det föregående pröva om nuvarande målsättning för den kommunala uppföljningen behöver förändras. Utredaren bör därvid förutsättningslöst pröva om samhällsutvecklingen förändrat förutsättningarna för statsbidrag till en fristående organisation av det kommunala uppföljningsansvaret.

En viktig utgångspunkt för utredaren är att samhället har ett ansvar för att ungdomar får en sådan grundutbildning att de får ett fast fotfäste på arbetsmarknaden, att de kan bli aktiva samhällsmedborgare och kan skapa sig ett meningsfyllt liv i övrigt.

Utredarens analys bör utgå från de nuvarande utbildnings- och arbetsmarknadsåtgärderna och de förändringar som sedan 1980 har skett i åtgärderna för arbetslösa ungdomar under 20 år. En sådan analys bör dels bygga på dokumenterade erfarenheter av verksamheten under de gångna åren, dels på aktuella undersökningar av ungdomarna i kommunernas uppföljningsansvar med särskild hänsyn tagen till deras olika behov.

Som en följd av denna analys bör utredaren överväga om de nuvarande åtgärdernas utformning och organisation är ändamålsenliga. Statsbidragssystemet bör i anslutning härtill också ses över.

Till de eventuella förändringar i verksamheten som utredaren föreslår bör också kopplas förslag till riktlinjer för ett förbättrat statistik- och informationssystem. Utredaren bör därvid bl.a. ta del av SÖ:s och statistiska centralbyråns hittills uppnådda resultat. Det är angeläget att ett nytt informationssystem bygger på en effektiv och för kommunernas administration rimlig avrapportering om ungdomarnas arbetslöshetssituation och flödena mellan olika åtgärder.

Det kommunala uppföljningsansvaret är en del av samhällets insatser för att ge alla ungdomar så goda förutsättningar som möjligt att klara övergången till vuxenlivet och den reguljära arbetsmarknaden. Det är viktigt att behovet av samordning med de insatser som görs för ungdomar i den närmast följande åldersgruppen beaktas.

Utredaren bör därför överväga om den nuvarande ansvarsfördelningen för ungdomar under 20 år mellan skolans och arbetsmarknadens resp. myndigheter bör omprövas. Mot bakgrund av vad jag tidigare anfört om arbetsmarknadens höjda kompetenskrav bör en framtida ansvarsfördelning kunna utgå från om ungdomarna har eller inte har fullgjort en gymnasial utbildning.

Jag är emellertid också medveten om att alla ungdomar inte kan förutsättas skaffa sig en gymnasial utbildning direkt efter grundskolan. Också dessa ungdomar måste kunna erbjudas en meningsfull verksamhet. Det är viktigt att detta beaktas vid en eventuellt förändrad ansvarsfördelning. Ambitionsnivån för dem skall vara densamma som för alla andra ungdomar under 20 år: att ge förutsättningar för individuell utveckling och yrkesförberedelse.

Grundläggande för utredarens överväganden om ansvarsfördelningen mellan skol- och arbetsmarknadsmyndigheterna skall vara att gränsdragningen myndigheterna emellan bör klargöras samt att samordningen och samarbetet dem emellan förbättras.

Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, organisationer och statliga kommittéer.

För utredarens arbete gäller direktiven (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning och konsekvenser.

Uppdraget skall redovisas senast den 31 december 1989.

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att göra en översyn av åtgärder avseende det kommunala uppföljningsansvaret för ungdomar som efter grundskolan varken går i utbildning eller har reguljärt arbete,

att besluta om sakkunniga, referensgrupper, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Utbildningsdepartementet)