Beslut vid regeringssammanträde 1989-10-19

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Feldt, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda frågan om beskattningen av alkoholhaltiga drycker.

Principerna för beskattningen

Sedan lång tid tillbaka har de alkoholhaltiga dryckerna varit föremål för särskild beskattning av såväl statsfinansiella som alkoholpolitiska skäl. En vägledande princip under de senaste decennierna har varit att utnyttja skatteinstrumentet så att prisutvecklingen för alkoholdryckerna inte blir långsammare än för andra konsumtionsvaror. Detta har inneburit att skattesatserna fortlöpande justerats så att utvecklingen av försäljningspriset på spritdrycker, viner och starköl i stora drag anpassats till den allmänna prisutvecklingen enligt konsumentprisindex.

När det gäller öl, lättöl och alkoholfria drycker har beskattningsinstrumentet använts på ett annat sätt. Genom beslut i riksdagen under år 1988 avskaffades skatten på lättöl. Skatten på läskedrycker sänktes år 1982 med drygt 20% och har sedan dess varit oförändrad. Skatten på öl har varit oförändrad sedan år 1983. Dessa åtgärder har motiverats av alkoholpolitiska skäl.

Huvudprinciperna för den nuvarande utformningen av beskattningen tillkom år 1963, då skattereglerna ändrades väsentligt för att få beskattningens höjd relaterad till alkoholhalten. Genom ändringen ville man tillgodose önskemålen att dels minska konsumtionen, dels styra över konsumtionen till alkoholsvagare alternativ.

Skatt tas ut enligt lagen (1977:306) om dryckesskatt vid omsättning inom landet och vid viss införsel av spritdrycker, vin samt vissa malt- och läskedrycker. Skattskyldig är i fråga om vin och spritdrycker Vin & Sprit AB och i fråga om malt- och läskedrycker den som inom landet yrkesmässigt tillverkar skattepliktiga drycker. Även registrerade importörer är skattskyldiga. Skattskyldigheten för spritdrycker och viner inträder när Vin & Sprit AB levererar drycker till AB Systembolaget. I övrigt följer förfarandet gängse punktskatteregler.

Skatten på spritdrycker och vin tas ut med dels en grundavgift som är relaterad till alkoholstyrkan dels en procentavgift som är relaterad till detaljhandelspriset. Detta ger en skatt som vid lika alkoholhalt beloppsmässigt ökar med stigande försäljningspris. Skatten på malt- och läskedrycker tas ut med särskilda belopp per liter dryck. Med detaljhandelspris avses det pris som AB Systembolaget tillämpar vid försäljning över disk, exkl. beloppet av pant och skatt enligt lagen (1968:430) om mervärdeskatt.

Kommittén för indirekta skatter har i sitt betänkande Reformerad mervärdeskatt m.m. (SOU 1989:35) konstaterat att dryckesskatten inte medför några nämnvärda tillämpningsproblem eller andra administrativa svårigheter. Detta kan enligt kommittén i hög grad tillskrivas det förhållandet att antalet skattskyldiga är begränsat. Kommittén konstaterar mot denna bakgrund att det inte finns några administrativa skäl för att ändra grunderna för beskattningen. Kommittén berör också något frågan om dryckesbeskattningen inom EG och det förslag som nu föreligger där och konstaterar att detta förslag torde kräva ändringar innan det kan antas av EG-länderna. Kommitténs slutsats är att flera skäl talar för att behovet av en svensk anpassning inte är överhängande. Mot denna bakgrund och med beaktande av vissa konkurrensneutralitetsskäl mellan läskedrycker och lättöl och andra med läskedryckerna konkurrerande drycker föreslår kommittén endast den åtgärden att skatten på läskedrycker helt avskaffas.

Som framgått av det föregående finns det inga större tillämpningsproblem eller andra administrativa svårigheter med skatten. Visserligen kan sägas att beskattningen av spritdrycker och vin, med en kombination av grundavgift och procentavgift som beräknas på försäljningspriset exkl. mervärdeskatt, är omständlig, krånglig och svår att förstå. Mot detta skall dock ställas att systemet hanteras av endast en skattskyldig.

Den kritik som riktats mot skattesystemet har i stället gällt grunderna för uttaget av skatt. Det har under lång tid gjorts gällande att man särskilt beskattar kvalitet så att dyrare produkter och då framför allt dyrare viner får en orimligt hög beskattning genom inverkan av procentavgiften. Kritikerna har menat att det alkoholpolitiska syftet med beskattningen i dessa fall förfelas. Alkoholhalten och inte priset bör i väsentligt högre grad än för närvarande styra beskattningen enligt dessa kritiker.

Kritik har också riktats mot att den nuvarande beskattningen av spritdrycker visserligen gynnar spritprodukter med låg alkoholhalt jämfört med spritprodukter med hög alkoholhalt men att en lågalkoholhaltig spritprodukt som jämförs med ett vin med samma alkoholhalt starkt missgynnas av skattereglerna. Det skulle därför vara omöjligt att introducera alkoholsvagare spritdrycker och få en prisbild på dessa produkter som attraherar konsumenterna. Motsvarande situation har man på vinsidan försökt att lösa genom den år 1988 införda nya lägre skatteklassen för vin med en alkoholhalt ej överstigande 7 volymprocent.

I fråga om beskattningen av maltdrycker har vid olika tillfällen den relativt höga skatten på starköl kritiserats. Kritikerna har menat att det nuvarande skattesystemet gynnar det alkoholstarkare vinet på starkölets bekostnad. Det har också framhållits som önskvärt att en maltdryck med lägre alkoholhalt än starköl och med en lägre beskattning saluförs i systembutikerna. Önskemål om en helt ny klassindelning för maltdryckerna har också framförts.

De alkoholpolitiska aspekterna på beskattningen av de alkoholhaltiga dryckerna har under senare tid betonats i allt större utsträckning. Skatteinstrumentets syfte har allt mer varit att få ner konsumtionen av alkoholdryckerna och därför i mindre utsträckning använts för finansiering av offentlig verksamhet. Detta innebär att ökade krav kommer att ställas på skattesystemets utformning eftersom skatten i hög grad styr prissättningen av de alkoholhaltiga dryckerna och priset fortfarande får anses ha en mycket stor betydelse för efterfrågan. Frågan om beskattningssystemets utformning för de alkoholhaltiga dryckerna bör därför nu tas upp till närmare prövning. Denna prövning bör göras av en särskild utredare.

Ett väsentligt inslag i den svenska alkoholpolitiken är strävandena att minska konsumtionen av alkohol genom att hålla en hög prisnivå och att försöka inrikta konsumtionen på de svagare dryckerna genom prisdifferentiering. Utgångspunkten för utredningsarbetet bör vara att skapa ett skattesystem där beskattningen av alkoholdrycker och därmed också priset i högre grad än för närvarande bestäms av dryckens alkoholhalt. Strävan bör vara att åstadkomma ett enhetligt skattesystem för samtliga alkoholdrycker som är neutralt i förhållande till konsumentens val mellan olika produkter med likvärdig alkoholstyrka.

Det bör också ankomma på utredaren att pröva om den nuvarande klassindelningen av maltdryckerna är ändamålsenlig och går att inordna i ett enhetligt skattesystem. Utredaren bör beakta att ett förslag till ett enhetligt skattesystem kan behöva kompletteras med övergångsåtgärder för att inte leda till alltför drastiska prisförändringar på vissa produkter. Utredaren bör vidare undersöka i vilken omfattning som nuvarande regler för skattskyldighet m.m. är ändamålsenliga. Det från alkoholpolitisk synpunkt intressanta är priset på drycken och inte i första hand skatten. Det bör därför också ankomma på utredaren att närmare belysa de prissättningsmetoder som tillämpas av alkoholbolagen.

Utredaren bör beakta vad som sägs i direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) samt beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43).

Ett förslag från utredaren om ett nytt skattesystem bör inte innebära att statens inkomster från dryckeshanteringen minskar.

Utredaren bör redovisa resultatet av sitt arbete före utgången av år 1990.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utreda frågan om beskattningen av alkoholhaltiga drycker,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)