Beslut vid regeringssammanträde 1991-12-12

Statsrådet Lundgren anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att skyndsamt arbeta fram förslag om statens stöd för bostadsfinansieringen för tiden efter år 1992. Utredaren bör vara oförhindrad att lägga fram förslag också om sådana ändringar inom beskattningen som är ägnade att minska behovet av räntesubventioner eller annat direkt stöd under tiden närmast efter investeringen. Utredaren bör vidare redovisa överväganden om hur ett ökat bostadssparande kan passas in i en reformerad ordning för bostadsfinansiering. Utredaren bör slutligen föreslå ytterligare förenklingar i fråga om de administrativa regler som har anknytning till produktionen, finansieringen och förvaltningen av bostäder.

Bakgrund

Den nuvarande ordningen för bostadsfinansiering infördes år 1975 (prop. 1974:150, CU 36, rskr. 372). Under de inledande åren av en investerings livslängd lämnar staten räntebidrag som syftar till att eliminera den del av räntekostnaden som faller mellan en garanterad räntenivå för en beräknad låneskuld för investeringen och den normala marknadsräntan för samma låneskuld. Den garanterade räntan höjs stegvis med investeringens ålder.

Räntebidragen samverkar med reglerna för kapitalbeskattningen och avvägs på sådant sätt att nettoräntekostnaden för investeringar som grundar statligt stöd skall bli likvärdig för bostäder med skilda ägare och upplåtelseformer.

Statens kostnader för bostadsstödet har ökat snabbt under den senaste högkonjunkturen till följd av starkt stigande byggkostnader i förening med ett högt ränteläge och ett kraftigt ökat bostadsbyggande. Det sammanlagda värdet av bostadssubventioner och avdrag för bostadslåneräntor beräknas för år 1991 till över 54 miljarder kr. Härav avser över 27 miljarder kr. räntesubventioner och 12 miljarder kr. bostadsbidrag inkl. kommunala bostadstillägg till folkpension. Skattebortfallet till följd av ränteavdrag för egnahem uppskattas till nära 14 miljarder kr. Vidare tillkommer kostnader för investeringsbidrag. Mot detta kan ställas en uppskattad intäkt av fastighetsskatt för bostadshus om ca 12 miljarder kr. hänförlig till samma inkomstår.

Byggkostnaderna har ökat mycket kraftigt bl.a. till följd av den höga subventioneringen. Under åren 1987-89 ökade sålunda den redovisade produktionskostnaden i ärenden med preliminärt beslut om statligt bostadslån med över 40 %. Konsumentpriserna ökade under samma tid med knappt 18 %.

Det har länge stått klart inte bara att bostadssubventionernas tillväxt måste hejdas utan också att bostadssektorns totala belastning på statsbudgeten måste minskas väsentligt.

Under senare år har vid olika tillfällen räntebidragen för tidigare årgångar av hus minskats mer än vad som skulle följa av normalt gällande regler. Så skedde också inför år 1991. Trots det kan nettoökningen av räntebidragen för år 1991 uppskattas till ca 4 miljarder kr.

Riksdagen beslutade under föregående riksmöte på förslag av den dåvarande regeringen att införa ett system där räntebidragen delvis ersattes med statligt garanterade räntelån. Syftet var att ge låntagarna möjlighet att skjuta en del av de årliga räntebetalningarna på framtiden (prop. 1990/91:34, BoU4, rskr. 92 och prop. 1990/91:144, BoU20, rskr. 380).

Ett system med räntelån och s.k. realräntebidrag skulle emellertid minska kraven på en kraftfull antiinflationspolitik och i vissa lägen medföra betydande statsfinansiella påfrestningar. Ett sådant system uppfyller därmed inte grundläggande krav på stabilitet. Enligt regeringsförklaringen den 4 oktober 1991 skall därför den beslutade ordningen med räntelån inte genomföras. Förslag härom har förelagts riksdagen genom prop. 1991/92:56 om bostadsbyggandets finansiering år 1992, m.m.

I propositionen föreslås att en ordning med räntebidrag behålls för de bostäder som färdigställs eller påbörjas under år 1992, men att den statligt reglerade bostadslångivningen avskaffas och ersätts av lån på kreditmarknaden med möjlighet till statliga kreditgarantier. Samtidigt föreslås genomgripande förenklingar i fråga om förutsättningarna för statligt stöd.

Vid sin anmälan av förslagen i propositionen anförde föredraganden att förslag om en långsiktig förändring av bostadsfinansieringen kommer att läggas fram under år 1992. För att ge underlag för ett sådant förslag måste ett skyndsamt utredningsarbete nu genomföras. En särskild utredare bör tillkallas för denna uppgift.

Regeringens ekonomiska politik är inriktad på att bryta den ekonomiska stagnationen och att lägga grunden för en ny period av tillväxt, företagande och utveckling i hela landet. För detta måste den ekonomiska politiken ges en långsiktig inriktning. En grundläggande förutsättning för en sund utveckling som ger tillväxt och full sysselsättning är en varaktigt låg inflation. Ekonomins växtkraft är vidare beroende av successivt sänkta skatter och fortsatta avregleringar. Kravet på stabilitet förutsätter i sin tur att sänkningar av skattetrycket kompenseras av varaktigt minskade anspråk på statsutgifter.

Åtgärder som syftar till att lösa kortsiktiga stabiliseringsproblem måste stå i samklang med vad som sålunda är nödvändigt för en bärkraftig utveckling på lång sikt.

Det nu sagda får stor betydelse inte minst på bostadspolitikens område. De hittillsvarande regelsystemen har motverkat sparande och avskärmat aktörerna på bostadsmarknaden från effekterna av den ekonomiska politik som faktiskt förts. Härigenom har nödvändiga strukturförändringar försenats, samtidigt som kostnaderna för både staten och medborgarna accelererat på ett närmast okontrollerbart sätt.

En av de mest betydelsefulla faktorerna bakom de nuvarande svårigheterna inom bostadsfinansieringen är det höga ränteläget. Det har gjort det nödvändigt med kostsamma och instabila omfördelningssystem, vilkas syfte har varit att hindra marknadsräntornas genomslag i boendekostnaderna under investeringens inledande skede. Samtidigt har den i systemen inbyggda årliga ökningen av hushållens betalningar drivit på inflationen och medverkat till att legitimera fortsatta prisökningar i den efterföljande nyproduktionen.

En ekonomisk politik som varaktigt bryter inflationen kommer att på sikt sänka ränteläget. Omläggningen av den förda politiken syftar vidare till att öka hushållens utbyte av sina arbetsinsatser. Tillsammans kommer resultaten av en reformerad ekonomisk politik att efter hand ge hushållen ökade möjligheter att själva bära de verkliga kostnaderna för boendet.

Den omläggning av bostadsstödet som nu måste genomföras bör syfta till att inordna det under de förutsättningar som gäller för den allmänna ekonomiska politiken. Bostadspolitiken skall alltså medverka till att inflationen bekämpas, sparandet främjas och statens utgifter minskas. Målen för bostadspolitiken skall vara att alla skall ha möjlighet till en god bostad till ett rimligt pris och att var och en skall ha inflytande över sin egen situation. Valfriheten skall öka för de enskilda människorna.

En utgångspunkt måste vara minskande statsfinansiell belastning från bostadssektorn. Utredaren bör pröva olika möjligheter att lägga bostadsfinansieringens kostnader helt utanför statsbudgeten.

Omläggningen av bostadspolitiken måste genomföras i flera steg. Mot bakgrund av att förhållandena inom byggsektorn har stor inverkan på samhällsekonomin i övrigt bör dock såväl målen för omläggningen som takten i genomförandet läggas fast från början. Därmed tillgodoses också intresset av att de villkor som kommer att gälla för en bostadsinvestering är kända när investeringen övervägs.

Utredaren bör mot denna bakgrund redovisa förslag som innebär en successiv övergång från dagens ordning till de regler för statens stöd för bostadsfinansieringen som bör gälla för framtiden. Omläggningen bör gälla villkoren för såväl nyproduktion som ombyggnad. Därtill bör utredaren lägga förslag till förändringar för de hus som har uppförts eller byggts om med stöd av tidigare gällande bestämmelser. Förslaget bör innehålla preciserade förslag om utformningen av de olika etapperna samt en tidsplan för genomförandet av omläggningen.

Den grundläggande frågan vid alla byggnadsinvesteringar är hur kapitalkostnaderna kan fördelas över tiden på sådant sätt att de inledande årens utgifter hålls på en rimlig nivå. Utredaren bör värdera de skilda tekniker som kan användas i detta syfte. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt hur behovet av stöd för omfördelning kan minskas genom utnyttjande av sparande som byggts upp av fastigheternas ägare eller av de boende. Utredaren bör därvid studera inte bara ordningar som innebär att behovet av lånat kapital minskar, utan även lösningar som bygger på att ett sådant i förväg uppbyggt sparande används för räntebetalningar under det inledande skede då kapitalkostnaderna är höga.

Endast i den omfattning som andra åtgärder inte är tillräckliga bör ett fortsatt generellt stöd i form av räntebidrag komma i fråga. Utredaren bör lägga förslag till hur villkoren för ett sådant räntestöd bör utformas så att låntagarna själva i gradvis ökande omfattning träffas av de positiva och negativa effekterna av ändringar i fråga om räntevillkoren för de lån som finansierar investeringen. Allt stöd bör vidare lämnas oberoende av hur investeringarna faktiskt finansieras. Långivare och låntagare bör fritt kunna avtala om villkoren för sparande eller ordningen för omfördelning av räntekostnader utan att styras av subventioner eller skatteeffekter.

En grundläggande utgångspunkt för förslagen bör vara att villkoren för statens stöd, i fråga om såväl skatteregler som eventuella bidrag och kreditgarantier, skall vara likvärdiga för alla upplåtelseformer och alla kategorier av fastighetsägare. Utredaren bör därvid utgå från att konventionell beskattning skall tillämpas för alla ägare av hyresrättshus. I fråga om bostadsrättshus bör utredaren behandla såväl det alternativ som utgår från nuvarande schablonbeskattning som de alternativ som övervägs av bostadsrättsvärderingskommittén (Fi 1989:01).

En andra utgångspunkt är att kapitalbeskattningen även fortsättningsvis bör vara symmetrisk, så att skattelättnaden för ränteutgifter överensstämmer med den skattesats som normalt tillämpas i fråga om kapitalinkomster. Om utredaren finner ett fortsatt stöd för bostadsfinansiering nödvändigt, bör ordningen för det utformas på så vis att den kan tillämpas även vid en lägre skattesats för kapitalinkomster än 25 %.

Utredaren bör vara oförhindrad att föreslå de förändringar i övrigt i fråga om skatteregler m.m. som är ägnade att minska behovet av statliga insatser för att nå rimliga kapitalutgifter för bostäder under det inledande skedet. Utredaren bör i detta sammanhang överväga hur avsättningar till framtida underhåll m.m. skall behandlas i beskattningshänseende.

Utredaren bör vidare särskilt pröva om ytterligare förenklingar kan göras i de regler som i dag styr bostadsbyggandet och påverkar dess kostnader.

Som en allmän bakgrund till sina överväganden bör utredaren ta del av de utländska erfarenheter i fråga om bostadsfinansieringen som kan nyttiggöras i arbetet.

Utredaren bör slutligen särskilt undersöka om de regler som i dag tillämpas inom den svenska bostadsfinansieringen i något avseende är oförenliga med gjorda eller förestående åtaganden i förhållande till EFTA eller EG samt i den mån sådana förhållanden inte undanröjs genom de åtgärder som föreslås redovisa vilka åtgärder som behöver genomföras för att skapa nödvändig överensstämmelse med dessa åtaganden.

Utredningsarbetet bör vara avslutat senast den 1 april 1992.

För utredningen gäller direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) och om beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43).

Utredaren bör samråda med bostadsrättsvärderingskommittén (Fi 1989:01) samt fastighetsskatteutredningen (Fi 1990:13). Utredaren bör vidare hålla sig orienterad om pågående överväganden om åtgärder för att främja hushållssparandet.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om bostadsväsendet

att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen (1978:119) med uppdrag att lägga fram förslag om statens stöd för bostadsfinansieringen, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)