Prop. 1974:150

Kungl. Maj:ts proposition angående riktlinjer för bostadspolitiken m.m.

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1974 Prop. 1974:150

Nr 150

Kungl. Maj:ts proposition angående riktlinjer för bostadspolitiken m.m.; given den 4 oktober 1974.

Kungl. Maj:t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av stats- rådsprotokollet över bostadsärcnden. föreslå riksdagen att bifalla de förslag. om vars avlåtande till riksdagen föredragande departementschefen hemställt.

CARL GUSTAF

lNGVAR CARLSSON

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen behandlas centrala bostadspolitiska frågor rörande bl. a. bo- stadslinansiering. bostadsbeskattning. markpolitik. konkurrens inom bo- stadsbyggandet. boendedemokrati och Förbättrad boendemiljö. Vidare fö- reslås vissa ändringar i reglerna om bostadstillägg och om hyressättning.

I fråga om finansieringen och beskattningen av bostäder konstateras att villabeskattningen vid nuvarande räntenivåer och intäktsprocenter i prak- tiken har kommit att fungera som ett stöd för boende i egna hem. Ka- pitalkostnadsnedsättningcn inom låncsystcmet ären åtgärd för att omfördela kostnaderna i tiden och förutsätts bli återbetald inom statslånets löptid. Genom utvecklingen av räntenivån och bostadsmarknadsläget har dock möj—

Prop. 1974:150

PJ

ligheterna till återbetalning av uppkommen låneskuld blivit mindre än som förutsattes vid Iånesystemets införande.

I propositionen fastslås att det med hänsyn till bostadssociala mål inte kan komma i fråga att låta nominella kapitalkostnader slå igenom i de kost- nader de boende skall betala för nya bostäder. En avveckling av skatte- förmänerna för egna hem framstår som otänkbar med hänsyn till de effekter detta skulle få för de enskilda hushållens ekonomi och störningar som skulle uppträda på fastighetsmarknaden och inom produktionen av småhus. För- slagen i fråga om bostadsftnansiering innebär i stället att subventionerna till bostadssektorn utökas och ges en form som undanröjer problem med skuldökning inom lånesystemet och som klarare avspeglar de verkliga ka- pitalkostnaderna och statens linansiella insatser. Genom finansieringsrefor- men möjliggörs en ökad likställighet i fråga om boendekostnader för olika besittningsformer och bättre förutsättningar skapas för sådana boendekost- nader i senare årgångarav hus som står i rimligt förhållande till människornas betalningsförmåga.

För nyproducerade hyres- och bostadsrättslägenheter föreslås paritetslånen bli ersatta med ett finansieringssystem som genom subventionerade bot— tenlåne- och statslåneräntor medför en kapitalkostnadsnivå på 4 %. Detta uppnås genom en garanterad ränta i nyproduktionen på 3.9 %. För ny- producerade småhus som bebos av låntagaren föreslås den garanterade räntan bli %. Med hänsyn till amorteringar på bottenlån och bostadslån blir ka- pitalkostnadsnivån för småhus i nyproduktionen 6.3 % vid annuitetslån och H 96 vid s.k. rak amortering. Den garanterade räntan höjs årligen ien takt som i möjlig mån tilldogoser säväl kraven på kostnadsparitet mellan olika årgångar av hus som kraven på kostnadsneutralitet mellan olika be- sittningsl'ormer. Genom höjningarna skapas också förutsättningar för åter- betalning av statslånet inom rimlig länetid.

Också för beståndet av bostäder med ränte- och paritetslån föreslås rän- tesubventioner som eliminerar fortsatt skuldökning. Av formella och lek- niska skäl måste vissa element i paritetslånets konstruktion behållas. För hyrcs- och bostadsrättslägenheter färdigställda åren 1965—[974 avpassas rän- tesubventionerna så att kapitalkostnadssänkningar erhålles och bättre kost- nadsparitet än f. n. uppnås mellan de olika årgångarna. För småhus med ränte- och paritetslån avpassas räntesubventionerna sa att paritet i förhållande till nyproducerade småhus uppkommer. Det innebär att nuvarande bas- annuiteter och basräntor höjs i varierande omfattning för olika årgångar. Den nackdel som härigenom uppkommer för låntagarna uppvägs i väsentlig utsträckning av att fortsatt skuldökning elimineras och att den hittills upp- komna skuldökningen blir ränte- och amorteringsfri under den tid ränte- suhventionen utgår. Också för de sedan år [968 producerade småhusen med nominella lånevillkor skall de nya räntesubventionerna kunna utgå.

Räntesubventionerna för beståndet av bostäder skall årligen minskas så

Prop. 1974:15ll . - 3

att lånen så småningom blir subventionsfria och statslänet kan återbetalas inom ca 30 år. .

De förordade kapitalkostnadssänkningarna för bostäder upplåtna med hy- res- och bostadsrätt torde öka möjligheterna att bygga småhus i hyres- och bostadsrättslbrm avsevärt. Härigenom bör småhuset som boendeform kom- ma att kunna efterfrågas av hushållsgrupper som f. n. har små ekonomiska möjligheter härtill. I syfte att öka möjligheterna för hushåll med låga in- komster att skaffa sig även ägda småhus föreslås en höjning av statslånets storlek och den övre lånegränsen för småhus som bebos av låntagaren till 25 % av låneunderlaget resp. 95 % av pantvärdet. Härigenom kan i princip kontantinsatsen minskas till hälften av vad den är i dag.

l fråga om villabeskattningen föreslås att en högre intäktsprocent. 10 %. införs för de allra dyraste villorna. nämligen de med taxeringsvärde över- stigande 300 000 kr.

Det sammanlagda beloppet för räntesubventioncr beräknas för budgetåret 1975/76 bli ca 2 200 milj. kr. Samtidigt bortfaller behovet av medel för räntelån och skuldökning på paritetslän. För dessa ändamål har för inne- varande budgetår beräknats ca 1360 milj. kr.

För att stimulera till åtgärder i syfte att förbättra boendemiljön föreslås särskilda bidrag för detta ändamål. Ett belopp av 30 milj. kr. beräknas härför under budgetåret 1975/76. Utöver nämnda belopp bör arbetsmarknadspo- litiska åtgärder komma i fråga för detta ändamål.

1 fråga om de statliga och statskommunala bostadstilläggen föreslås änd- ringar som syftar till bl.a. att jämställa ogifta sammanboende med gifta. Vidare föreslås att inkomstgränserna för oreducerade tillägg för år 1975 höjs med 3000 kr. till 26000 kr. för barnfamiljer och 21000 kr. för hushåll utan barn. Vidare införs en enhetlig reduceringsfaktor på 15 % för inkomster upp till 54000 kr. samt 24 % för inkomster härutöver.

Sammanlagt medför dessa reformer att statens utgifter på det bostadspo- litiska området ökar med drygt l miljard kr.

I propositionen slås fast att en aktiv kommunal markpolitik är nödvändig för att det allmänna skall få ett bestämmande inflytande över samhälls- byggandet. För att underlätta kommunernas markpolitik föreslås att bo- stadslån för nybyggnad och sanering inte skall kunna utgå med mindre marken upplåtits av kommunen för det projekt som låneansökan avser. Den som ägde marken den 1 november 1974 skall dock vara undantagen från markvillkorets tillämpning. vid sanering för alltid och vid nyexploatering intill utgången av juni 1984. Regeringen skall kunna ge dispens från mark- villkoret i vissa fall. Enlamiljshus som skall bebos av lånesökanden är helt undantagna från markvillkoret, förutsatt att marken inte upplåtits av byggintressent.

Markvillkoret förutsätts bli infört fr.o.m. den 1 januari 1975.

För att underlätta kommunala markförvärv föreslås en uppmjukning i

Prop. 1974:150 4

kommunallagarnas låneregler.

Kommunerna bör vid sin markfördelning främst tillgodose kravet på ra- tionell produktion. Samtidigt som de självkostnadsbestämda företagen ges en dominerande ställning bör det konkurrenselement som ligger i att byg- gandet sker i olika företagsformer behållas. Marken bör företrädesvis upplåtas med tomträtt.

Bygglagutredningens principbetänkande kan med hänsyn till utfallet av remissbehamflingen inte nu läggas till grund för statsmakternas ställnings— taganden. Med bibehållande av vissa grundtankar i betänkandet bör det arbetas över och bli föremål för ny remissbehandling.

[ syfte att främja konkurrens i byggandet föreslås vissa villkor vid bo- stadslångivningen. För bygge som sker i egen regi eller upphandlas efter förhandling skall bostadslån inte utgå med mindre lånemyndigheterna vid särskild prövning medgett sådan produktionsform. Har bygge upphandlats genom anbudstävlan, skall bostadslån inte utgå. om lånemyndigheterna fin- ner att det antagna anbudet är påtagligt olörmånligare för byggherren än annat eller andra anbud och att detta innebär ett otillbörligt gynnande av den utsedda entreprenören. Vissa föreskrifter för byggherrarnas anbudsför- farande föreslås i syfle att främja öppenhet och insyn.

De konkurrensfrämjande åtgärderna föreslås börja tillämpas i fråga om egenregibygge den 1 juli 1979 och i övrigt den 1 juli 1975.

1 fortsättningen föreslås bara helkommunala företag bli godkända som allmännyttiga. Förhållandena i nu befintliga företag avses inte bli rubbade.

1 propositionen läggs fram vissa förslag som syftar till att ge hyresgästerna ett inflytande över de egna boendelörhållandena. Sålunda föreslås att vid ombyggnad av bostadsfastighet hyresgästerna skall kunna hindra åtgärder. som går utöver vad som behövs för att lägenheterna skall uppnå det i bo- stadssaneringslagen uppställda kravet på lägsta godtagbara standard. om det inte föreligger särskilda skäl att gå utöver det kravet. Vidare föreslås att hyresgästerna skall kunna göra ansökan om upprustningsföreläggande enligt bostadssaneringslagen. Ansvaret för det inflytande som sålunda skall till- komma hyresgästerna läggs på hyresgästorganisationen. Den föreslagna ord- ningen har karaktären av försöksvcrksamhet som får vidareutvecklas när närmare erfarenheter vunnits av lagstiftningen. Denna föreslås därför be- gränsad till att gälla i stockholms-. göteborgs- och malmöområdena.

Den enskilde hyresgästen föreslås få rätt att på egen hand utan samtycke av lästighetsägaren företa målning. tapetsering och därmed jämförliga åt- gärder i sin lägenhet. Vidare föreslås vissa Iagänd ringar för att ge hyresgästen större möjligheter att förmå hyresvärden att fullgöra sin underhållsskyldighet och för att förbättra hyresgästens besittningsskydd. Därjämte föreslås att hyresgästen alltid skall ha rätt att flytta från sin lägenhet efter en upp- sägningstid av tre månader även under löpande hyrestid.

Hyresreglcringslagen upphör att gälla vid utgången av september 1975.

Prop. 1974:15(l . _- 5

Den reglerade hyran ligger emellertid numera i många fall på eller nära den nivå som skulle följa av bruksvärderingarna i hyreslagen. Lagens gil- tighet bör därför inte förlängas. För att förebygga olägenheter i samband med avvecklingen föreslås att de höjningar av hyran vid övergången till bruksvärdehyra som eventuellt kan förekomma skall kunna slås ut över tre år efter förhandlingar mellan hyresvärden eller hans organisation och hyresgästorganisation. Om förhandlingar inte kommer till stånd eller par- terna inte kan enas kan hyresvärden få övergångshyra fastställd av hyres- nämnd.

Prop. 1974:150 6

Utdrag av protokollet över bostadsärenden. hållet inför Hans Maj:t Ko- nungen i statsrådet den 4 oktober 1974.

Närvarande: statsråden HOLMQVIST. ASPLlNG. BENGTSSON. NOR- LlNG. LÖFBERG, LlDBOM. CARLSSON. ZACHRlSSON. LElJON. HJELM—WALLEN.

Chefen för bostadsdepartementct. statsrådet Carlsson. anmäler efter ge— mensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om riktlinjer lör bostadspolitikcn m.m. och anför.

]. Inledning

Boondeutredningwr' tillkallades med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 6 november 1970 med uppdrag att utreda bostadsbyggandets omfattning och inriktning m.m.

Utredningen avlämnade i oktober 1973 betänkandet ( SOU 1973:50 ) Bo- städer 1974—76 med bl.a. förslag till vissa omedelbara bostadspolitiska åt- gärder i avvaktan på ett mera långsiktigt bostadspolitiskt reformprogram. Betänkandet har remissbehandlats.

l syfte att snabbt möjliggöra en samlad översyn av läge och reformbehov på det bostadspolitiska området gav regeringen i november 1973 pågående bostadspolitiska utredningar i uppdrag att påskynda sitt arbete och lägga fram förslag i huvudfrågorna under mars 1974.

Boendeutredningen och Bo.slads/irtztrtsieringst”redningen”. som tillkallades med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 24 augusti 1972 med uppgift att göra en översyn av bostadsfinansieringen. avgav med anledning härav i mars 1974 gemensamt betänkandet(SOU 1974117—18lSolidarisk bostadspo- litik. 1 betänkandet behandlas bl.a. målen för bostadspolitiken. vissa frågor rörande bostadsmiljö och boendedemokrati sann förslag till nytt finansie- ringssystem för bostadsbyggandet.

' Riksdagsledamotcn Per Bergman. ordförande. riksdagsledamoten Alvar Andersson. direktören Sten Källenius. direktören Gunnar Leo. direktören Olle Lindström. riks- dagsledamoten lvar Nordberg. byråchefen Maj—Britt Sandlund. förbundsordföranden Erik Svensson samt riksdagsledamötcrna llo Turesson och ()la Ullsten.

' Riksdagsledamoten Per Bergman. ordförande. riksdagsledamoten Birgitta Dahl. elek- trikern Einar Henningsson. riksdagsledamöterna Kjell Mattsson och Ivar Nordberg. direktören Arne Näverfelt. lörbundsordlöranden Erik Svensson samt riksdagsleda- möterna Bo Turesson och Ola Ullsten.

Prop. 1974:150 7

Yttranden över utredningarnas betänkande har efter remiss avgetts av hyresnämnderna och arrendenärmtderna för Stockholms län. Uppsala län samt Gotlands län. hyresnämnderna och arrendenämnderna för Hallands län. Göteborgs och Bohus län samt Älvsborgs län. socialstyrelsen. statskon- toret. statistiska centralbyrån (SCB). bankinspektionen. riksrevisionsverket (RRV). konjunkturinstitutet. arbetsntarknadsstyrelsen (AMS). bostadssty- relsen. statens institut för byggnadsförskning. statens planverk. samtliga länsstyrelser utom länsstyrelsen i Norrbottens län. 1968 års kapitalmark- nadsutredning. bostadsskattekommitten. utredningen om den kommunala demokratin. fullmäktige i riksbanken. fullmäktige i riksgäldskontoret. Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet. Landsorganisationen i Sverige (LO). Tjänstemännens centralorganisation (TCO). Sveriges akade- mikers centralorganisation (SACO). Svenska arbetsgivarelöreningen (SAF). Konungariket Sveriges stadshypotekskassa. Svensk bostadsftnansiering ak- tiebolag BOFAB. Svenska bankföreningen. Svenska sparbankslöreningcn. Sveriges jordbrukskasseförbund. postbanken. Svenska försäkringsbolags riksförbund. Folksam. Lantbrukarnas riksförbund (LRF), Sveriges industri- förbund. Svenska byggnadsentreprenörföreningen (SBEF). Svenska bygg- nadsarbetareförbundet. Hyresgästernas riksförbund. Sveriges fastighetsäga- reförbund. Sveriges villaägareförbund. Svenska riksbyggen. Hyresgästernas sparkasse- och byggnadsföreningars riksförbund (HSB). Stockholms koope- rativa bostadsförening ek. för.. Sveriges allmännyttiga bostadsföretag (SABO) och Näringslivets byggnadsdelegation (NBD).

Bostadsstyrelsen har bifogat yttranden av länsbostadsnämnder. Vid länsstyrelsernas remissyttranden har fogats yttranden av kommuner och vissa organisationer.

Svenska bankföreningen. Sveriges industriförbund. Svenska försäkrings- bolags riksförbund. SBEF. och Sveriges fastighetsägareförbund har i sina yttranden hänvisat till yttrandet från NBD.

Vidare har yttrande inkommit från Sveriges trähusfäbrikers riksförbund. Skånes handelskammare. Svenska arkitekters riksförbund (SAR). Sveriges förenade studentkårer (SFS). Ensamståendes intresseorganisation samt vissa bostadsrättsförcningar och andra intresseorganisationer m.fl.

Boende- och bostadsftnansieringsutredningarna har därefter i maj 1974 avgett betänkandet ( SOU 1974:32 ) Solidarisk bostadspolitik. Följdfrågor med vissa kompletterande synpunkter och förslag i anslutning till det i mars 1974 avgivna huvudbetänkandet. Detta senare betänkande har remitterats till flertalet av de nyss angivna remissinstanserna. Flera av dessa har dock avstått från att yttra sig.

Betänkandet SOU 1974117—18 benämns i det följande huvudbetänkandet och betänkandet SOU 1974:32 Följdfrågor.

Prop. 1974:15(l 8

Busradsskartvkomnu'nén' tillkallades med stöd av Kungl. Maj:ts bemyn- diganden den 8 september och den 6 oktober 1972 med uppdrag att se över bostadsbeskattningen'. Kommittén har i februari 1974 avgett betän- kandet (SOU 1974:l6) Neutral bostadsbeskattning. Betänkandet omfattar förslag om ändringar i villabeskattningen. införande av ett allmänt avdrag för hyresgäster och bostadsrättshavare. avveckling av garantibeskattningen för bostadsfästigheter samt ändrat beskattningsår för avdrag för räntor som finansieras inom ramen för paritets- och räntclånesystemet.

Bostadsskattekommittens betänkande har remitterats gemensamt med bo- ende- och bostadsfinansieringsutredningarnas huvudbetänkande. Följande myndigheter har i sina yttranden närmare uttalat sig om bostadsskatte- kommitténs betänkande nämligen kammarrätten i Stockholm. hyresnämn- derna och arrendenämnderna lör Hallands. Göteborgs och Bohus samt Älvs- borgs län. socialstyrelsen. statskontoret. RRV. riksskatteverket (RSV). kon- junkturinstitutet. AMS. bostadsstyrelsen. statens institut för byggnadsforsk- ning. samtliga länsstyrelser utom länsstyrelsen i Älvsborgs län. 1968 års kapitalmarknadsutredning. 1972 års skatteutredning. boendeutredningen. bostadsfinansieringsutredningen. fullmäktige i riksbanken. Svenska kom- munförbundet. Landstingsförbundet. LO. TCO. SACO. SAF. Konungariket Sveriges stadshypotekskassa. Svenska bankföreningen. Svenska sparbanks- föreningen. Svenska försäkringsbolags riksförbund. Folksam. LRF. Sveriges industriförbund. SBEF. Svenska byggnadsarbetareförbundet. Hyresgästernas riksförbund. Sveriges fastighetsägareförbund. Sveriges villaägarelörbund. Svenska riksbyggen. 1158. Stockholms kooperativa bostadsförening ek. för.. SABO. NBD. Auktoriserade fästighetsmäklares riksförbund samt Taxerings- nämndsordförandenas riksförbund (TOR). Härutöver har inkommit yttran- den l'rån ett antal organisationer och enskilda personer.

Bostadsstyrelsen har till sitt yttrande fogat yttranden från länsbostadsnämnder. Likaså har länsstyrelserna inhämtat yttranden från kommuner samt i vissa fall även från länsarbetsnämnder. länsbostadsnämn- dcr m.fl. myndigheter och organisationer. LO har till sitt yttrande bifogat yttranden från Beklädnadsarbetarnas förbund. Svenska fabriksarbetareför- bundet. l-landelsanställdas förbund. Svenska kommunalarbetarelörbundet. Svenska metallindustriarbetareförbundet. Svenska pappersindustriarbetare- förbundet och Svenska träindustriarbetareförbundet. Ett med LO:s remissvar Iikalydant'le yttrande har avgetts av Svenska byggnadsarbctareförbundet. Bo- endeutredningen och bostadsftnansieringsutredningen har avgett gemen- samt yttrande. LRF har som sitt yttrande åberopat ett av lantbrukets skat-

'(ienera|direktören Sten Walberg. ordförande. departementssekrcteraren llans Alm— gren. riksdagsledamoten Rune Carlstein. förbundsordlöranden llarry Dahl. _ctvrltng- enjören lirnst Hellstedt. direktören Sven Jansson. direktören Per Landgren. rtksdags- ledamoten Sigvard larsson. direktören Gunnar Leo och andre förbundsordforanden Ake Lindh.

Prop. 1974:150 ;; _. 9

tedelegation avgivet utlåtande. SAF. Svenska bankföreningen och Sveriges industriförbund har åberopat vad näringsliVets skattedelegatiön anfört i sär- skilt yttrande. Svenska försäkringsbolags riksförbund och Sveriges fastig- hetsägarelörbund hänvisar beträffande bostadsbeskattningen till vad NBD anfört i sitt yttrande.

livgg/agutre:/ningar tillkallades med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 29 mars 1968. Direktiven för utredningen tog sikte på en genomgripande förnyelse av främst planinstituten gällande byggnadslagstiftning. 1 anslut- ning till arbetet med lagstiftning för den fysiska riksplaneringen erhöll bygg- lagutredningen den 10 december 1971 vissa tilläggsdirektiv. Bygglagutred- ningen erhöll den 7april 1972 vidare tilläggsdirektiv som innebar att bygg- lagutredningen fick uppdrag att i sitt arbete överväga de synpunkter och skydd för kulturhistoriskt värdefulla bebyggelser och miljöer som anförts i en hemställan från riksdagen (KrU 1971:26 och rskr 1971:264l.

Bygglagutredningen har i betänkandet ( SOU 1974:21 ) Markanvändning och byggande avlämnat ett förslag med principer för framtida lagstiftning rörande markanvändning och byggande. Förslaget innehåller principiella ut- gångspunkter för en framtida lagstiftning på detta område samt ett förslag till nytt system för planläggning.

Principbetänkandet har remissbehandlats. Byggkonktrrrr'nstrrrmlningerf tillkallades med stöd av Kungl. Maj:ts bemyn- digande den 12 december 1969 föratt utreda konkurrenslörhållandena inom bostadsbyggandet m.m. Utredningen har i juni 1972 lämnat betänkandet ( SOU 1972:40 ) Konkurrens i bostadsbyggandet. Betänkandet innehåller för- slag som syftar till att förbättra konkurrensen inom bostadsbyggandet. För- slagen avser konkurrenslagstiftningen. markpolitiken och reglerna för den statliga bostadslångivningen. l betänkandet intagna förslag till ändringar i kommunallagen (1953z753) och kommunallagen (1957:50) för Stockholm torde få fogas till statsrådsprotokollet i detta ärende som bilaga I.

Yttranden över byggkonkurrensutrcdningens betänkande har efter remiss avgetts av Svea hovrätt. byggnadsstyrelsen. RRV. marknadsrådet (numera marknadsdomstolen). NO. statens pris- och kartellnämnd. bostadsstyrelsen. statens institut för byggnadsforskning. statens råd för byggnadsforskning. statens planverk. länsstyrelserna i Stockholms. Östergötlands. Malmöhus. Göteborgs och Bohus. Västmanlands. Västernorrlands samt Norrbottens lätt. boendeutredningen. bygglagutredningen. installationsbranschutredningen.

' F.d. landshövdingenGösta Netze'n.ordförande. landshövdingen llarald Aronsson t. o. m. den 17 december 1971. riksdagsledamoten Astrid Bergegren. riksdagsmannen Erik Hammarsten t.o.m. 17 december 1971. borgarrådet lnge llörlc'n fr.o.m. den 17 december 1971..kommunstyrelseordlörande Yngve Lauritz fr. o. m. den 17 decem- ber 1971. riksdagsmännen Bertil Lidgard och Jan—Ivan Nilsson samt f.d. riksdags- mannen Erik Tobe.

' S(atssekreteraren Göte Svenson. sakkunnig

Prop. 1974:150 10

fullmäktige i riksbanken. Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet. L(). SAF. TCO. Sveriges advokatsamfund. Sveriges industriförbund. SBEF. Svenska bankföreningen. Sveriges trähusfäbrikers riksförbund. SABO, Hy- resgästernas riksförbttnd. IISB. Svenska riksbyggen. NBD. BPA Byggpro- duktion AB (BPA). Sveriges villaägarelörbund. Sveriges fastighetsägareför- hund och Sveriges byggmästareförbund.

Yttranden har också avgetts av Stiftelsen Stockholms studentbostäder (SSSB). Svenska företagares riksförbund. Sveriges socialdemokratiska ung- domsförbund (SSU). Skånska cementgjuteriet och Elektriska installatörs- organisationen ElO.

SAF. Sveriges fastighetsägarelörbund och Sveriges industriförbund har hänvisat till yttrandet från NBD, Sveriges byggmästareförbund och Skånska cementgjuteriet har hänvisat till SBEF:s yttrande. SAF. Sveriges fastighets- ägareförbund. Sveriges industriförbund och Skånska cementgjuteriet har där- jämte avgett egna yttranden.

Bostadsstyrelsen har bifogat yttranden av samtliga länsbostadsnämnder och länsstyrelsen i Gotlands län. Till länsstyrelsernas remissyttranden har fogats yttranden av bl.a. kommuner. samarbetsnämnderna i Sundsvalls. Sollefteå och Kramfors kommunblock. lörvaltningsutskottet i Stockholms läns landsting. Stor—Stockholms planeringsnämnd. Stockholms och Skånes handelskamrar. FCO i Stockholms län. Skånes och Norrbottens FCO-di- strikt. Östra Östergötlands och Norra Skånes hyresgästföreningar samt Hel- singborgs och Göteborgs byggmästareföreningar. LO har bifogat yttranden från Svenska byggnadsarbetareförbundet och Svenska kommunalarbetare- förbundet. Sveriges fastighetsägareförbund har bifogat yttrande från Stock- holms fastighetsägareförening.

BastadsIiI/äggsgruppm' som tillkallades med stöd av Kungl. Maj:ts bemyn- digande den 2 februari 1973 för att utreda vissa frågor rörande inkomst- prövning och administration av bostadstillägg m. m. avgav i mars 1974 he- tänkandet (Ds B 1974:1) Bostadstillägg inkomstprövning och administra- tion.

Yttranden över betänkandet har efter remiSS avgetts av datainspektionen. riksförsäkringsverket (RFV). statskontoret. RRV. RSV. centrala studie- hjälpsnämnden. bostadsstyrelsen. boendeulredningen. Svenska kommun- förbundet. lörsäkringskasseförbundet. försäkringskassorna i Stockholms. Sö- dermanlands. Östergötlands och Älvsborgs län. Hyresgästernas riksförbund. Svenska riksbyggen. HSB. SABO. Kommun—Data AB. kommunalförbundet

' Departemcntsrädet Gustav Jönsson. ordförande t. o. rn. den 31 december 1973. f.d. rättschefen numera generaldirektören Sten Wickbont. ordförande fr. o. m. den 1 ja— nttari 1974. departementssckreterarcn Svett Åke Andersson. budgctchcfen Bengt Ake Berg. sekreteraren Marie—Louise lik. departementssekrcteraren Birgit th- ken —Ferm. kanslirådet Ingemar Lindberg. avdelningsdirektören Göran Smedmark och byrådirektören Ake Wikström.

Prop. l974:150 . ' [1

för Stor—Stockholms bostadsförmedling. Stockholms. Norrköpings. Jönkö- pings. Växjö. Kristianstads. Malmö. Halmstads. Göteborgs. Skövde. Arvika. Örebro. Skellefteå. Sundsvalls och Luleå kommuner.

Bostadsstyrelsen har bifogat yttranden av Iänsbostadsnämnder. Vid för- säkringskasseförbundets yttrande har fogats yttranden av vissa försäkrings- kassor. Hyresgästernas riksförbund och HSB har avgett gemensamt yttrande.

I det följande behandlar jag huvuddelen av de förslag som lagts fram i nyss nämnda betänkanden med undantag av dels betänkandet SOU l973150. vilket numera i allt väsentligt inte längre är aktuellt. dels bygg- konkurrensutredningens förslag till ändringar i konkurrenslagstiftningen som kommer att prövas i annat sammanhang. dels bygglagutredningens principbetänkande. Som jag utvecklar närmare i avsnitt l0.4.3 är jag f. n. inte beredd att lägga fram förslag på grundval av bygglagutredningens be- tänkande. l nämnda avsnitt anger jag i stället vissa utgångspunkter för ett fortsatt utredningsarbete. Med hänsyn härtill återges i det följande inte in- nehållet i bygglagutredningens betänkande och remissyttrandena över detta. Bostadsskattekommitténs förslag behandlar jag efter'saniråd med chefen för finansdepartementet. Vidare tarjag efter samråd med statsrådet Lidbom upp vissa frågor rörande hyreslagstiftningen. Jag tar här också upp vissa frågor som har behandlats av senvicekonnnilrén i dess slutbetänkande (SOU 1973124) Boendeservice 7 och av delegationen .lör basta(fs/inansiwing i be- tänkandet (Ds fn l9731l4) Ekonomiska ramar för det statligt stödda bo- stadsbyggandet.

Prop. [9741150 12

2. Boende- och bostadsfinansieringsutredningarna 2.l Huvudbetänkandet

2. l . 1 Inledning

De båda utredningarna lämnar inledningsvis en redogörelse för boen- deutredningens första betänkande Bostäder 1974—76 samt ett sammandrag av remissorganens synpunkter på betänkandet. Utredningarna lämnar vidare en redogörelse för kvarstående arbetsuppgifter.

Ett viktigt område som skall tas upp i det fortsatta arbetet är det framtida bostadsbyggandet. Boendeutredningen skall enligt sina direktiv ge vissa re- gionala aspekter härpå. Vidare skall förslag läggas till avvägningar mellan det totala byggandets olika delar: nybyggnad. ombyggnad. bostäderoch kom- plement. Förutsättningarna att förändra det stora beståndet av små lägen- heter från 1930- och 1940-talen skall särskilt beaktas med hänsyn till de svårigheter som i dag föreligger att få till stånd en blandning av hushållstyper i detta bestånd. Utredningen skall vidare återkomma i frågan om avväg— ningen mellan olika former av bostadsstöd.

Ett område inom vilket fortsatt och fördjupat arbete skall bedrivas gäller de institutionella formerna för bostadsiinansieringen. Också andra delpro— blem på finansieringssidan kommer att aktualiseras. Behovet av ramar och dessas utformning i framtiden samt riktlinjer för fastställande av låneun- derlag och pantvärde hör hit.

f*"rågan om resursfördelningen mellan bostadsbyggandets olika delar berörs något i boendeutredningens första betänkande. Den skall ytterligare behandlas i det fortsatta arbetet. Därvid skall också frågan om fördelningen mellan skatt. hyra och avgifter vid finansieringen av exploateringsanlägg- ningar och andra miljökomponenter tas upp.

Ett annat ämnesområde som återstår att behandla är bostadslörmedlings- verksamheten.

2. l .2 Nuvarande bocmlc/örhzi/landcn

1 boendeutredningens betänkande Bostäder 1974—76 redogörs kortfattat för hur bostadsbestånd. bostadsproduktion. hushållsstruktur och boende- förhållanden har förändrats i första hand under 1960-talet men. mycket översiktligt. också under hela efterkrigstiden. Denna beskrivning har ut- redningarna nu sammanfattat och kompletterat på vissa punkter.

Vid det senaste folk- och bostadsräkningstillfället. hösten 1970. fanns det i landet 3.2 miljoner bostäder. På 25 år har bostadsbeståndet ökat med drygt 5 %. Nära nog fyra invånare av tio har i dag egna lägenheter. År 1945 var det tre av tio. Sedan år 1970 har det byggts ytterligare omkring 300 000 bostäder. Det har också försvunnit en del på grund av rivning. samnmnslagning m.m. Mellan åren 1965 och 1970 utgick drygt 200000 bostäder. 7 %. ur beståndet. Andelen har troligen varit lägre under åren därefter.

Prop. 1974:150 13

De bostäder som har rivits eller försvunnit ur beståndet av andra an- ledningar har i huvudsak varit små och av låg kvalitet.-Sett i stora drag och i ett längre tidsperspektiv har bostadsförhållandena följaktligen förbätt- rats väsentligt. Antalet rumsenhetcr per lägenhet har således ökat från 3.12 år 1945 till 3.76 år 1970. Samtidigt har andelen lägenheter med badrum ökat från 21 % till 78 %.

Produktionsvolymen mätt i antal lägenheter har minskat mycket snabbt de senaste åren. Från ett bostadsbyggande. som under åren 1969 och 1970 uppgick till ca 110000 lägenheter per år. har nivån för påbörjandet sjunkit till 79000 bostäder och för färdigställandet till 97000 är 1973.

Minskningen gäller helt och hållet flerfamiljshusbyggandet. Småhuspro- duktionen har fortsatt att öka. även när den totala volymen har gått tillbaka. Därför utgör småhusfägenheternas andel av det totala byggandet i dag tner än hälften mot ca 30 % tre år tidigare.

De småhus som har producerats under de senaste åren har svarat mot en aktuell efterfrågan från vissa konsumenters sida. Med hänsyn till efter- frågan på längre sikt torde det i och för sig vara gynnsamt att förhållandevis stora lägenheter blivit producerade. men de villkor under vilka småhus- byggandet kommit till stånd ger enligt utredningarna anledning till vak- samhet. En stor del av detta byggande. drygt en tredjedel av de år 1973 påbörjade. har skett utan statliga lån och därmed utan den pris- och kva- litetsbevakning som är förknippad med lånen. Produktionens inriktning på lägenhetstyper i kombination med upplåtelseform ger den största anled- ningen till oro. Utredningarna hävdar att inriktningen samt det förhållandet att småhusen med äganderätt oftast produceras för sig och flerfamiljshusen med hyres- eller bostadsrätt för sig mycket påtagligt försvårar möjligheterna" att realisera det bostadspolitiska målet om en allsidig hushålls- och boen- destruktur i våra bostadsområden. Denna problematik blir särskilt kännbar i de större tätorterna.

Det byggs i dag nästan inga lägenheter i flerfamiljshus. som är större än tre rum och kök. och å andra sidan inga lägenheter i småhus. som är mindre än fyra rum och kök. 90 % av lägenheterna i småhus färdigställda år 1973 var om fyra eller flera rum och kök mot 10 % för flerfamiljshusen. Utredningarna anser att det vore en naturlig utveckling att produktionen försköts mot fyra rum och kök. när andelen trerummare minskar. vilket den gjort alltsedan år 1968. I stället ökar nu framför allt antalet femrummare och större lägenheter mycket kraftigt (från 14 % 1968 till 24 % 1973). Dessa återfinns nästan enbart i småhusen.

Under senare delen av 1960-talet började bostadsföretagen känna av vissa svårigheter att få sina nybyggda lägenheter uthyrda. Svårigheterna var dock avgränsade till vissa orter och kunde i regel hänföras till konjunkturella faktorer. De minskade också under 1960-talets två sista år. när konjunkturen gick uppåt.

Under de år som hittills gått av 1970-talet har emellertid svårigheterna

Prop. 1974:150 14

äter ökat. Den 1 september 1973 var det drygt 21 000 (5.2 %)av alla statligt belånade lägenheter i flerfamiljshus färdigställda under tiden januari 1967 — juni 1973 som stod outhyrda. Ca hälften av dessa lägenheter återfanns i de tre storstadsområdena. För hela landet var det fråga om närmare en fördubbling på ett år av antalet outhyrda lägenheter.

Vad gäller bostadsbeståndets sammansättning efter hustyp visar bo— stadsräkningen år 1970 att i glesbygden bor huvudparten av hushållen i småhus. Drygt 10 % av alla bostäder i glesbygden var inrymda i tvåfa- miljshus. Denna andel har dock stadigt minskat under hela efterkrigstiden. huvudsakligen genom att tvåfamiljshus övergått till att nyttjas av ett enda hushåll.

1 de mindre tätorterna (200—1 999 invånare) bor tre hushåll av fyra i små- hus. Andelen har inte förändrats nämnvärt under senare år. På samma sätt som i glesbygden har dock enfamiljshusen ökat i betydelse. under det att tvåfamiljshusen har gått tillbaka. 1 de större tätorterna dominerar däremot flerfämiljshuscn; endast ett hushåll av fyra bor i småhus. En mindre ökning av småhusens andel har dock skett under 1960-talet.

För riket totalt uppgick småhusandelen år 1970 till 42 %. Bostadsbyggandet har under efterkrigstiden huvudsakligen skett i tätor— terna. vilket avspeglar sig i beståndets åldersfördelning. 1 de större tätorterna är 5-1 % av bostäderna yngre än 20 år och i de mindre tätorterna 45 %. 1 glesbygden är bostäderna genomsnittligt sett betydligt äldre. endast ungefär var sjunde bostad har kommit till efter år 1950.

Räknat för hela riket var år 1970 46 % av lägenhetsbeståndet på högst två rum och kök. 26 % på tre rum och kök och 28 % fyra eller flera rum och kök. Bostäderna är genomsnittligt större i glesbygden och de mindre tätorterna än i de större tätorterna. Av lägenheterna i glesbygden bestod år 1970 37 % av minst fyra rum och kök. Motsvarande andel i de mindre tätorterna var 41 % men i de större endast 24 %.

Bostadsbeståndets sammansättning i olika delar av en lokal bostadsmark- nad ger enligt utredningarna de grundläggande förutsättningarna för hur hushållen kommer att fördela sig på olika bostadsområden. 1 de flesta större orter har nya områden byggts ut kring ortens kärna i allt vidare ringar och småhusen har skilts från flerfamiljshusen. Olikheter i lägenhetsstruktur mellan bestånd från olika byggnadsperioder och i olika hustyper ger därför automatiskt förutsättningar för olikheter också i hushållens storleksfördel- ning från ett bostadsområde till ett annat. Områden med många små lä- genheter får många små hushåll. Det omvända förhållandet gäller för om- råden med många stora lägenheter.

Följande tabell visar att bostadsutbudet ger dåliga förutsättningar när det gäller att främja målet om allsidighet i boendestrukturen. Andelen små lägenheter är mycket större i äldre hus än i de som byggts under senare år. Den största andelen små lägenheter finns i flerfamiljshus från 1930- och l940—talen.

Prop. 1974:150 15

Bostäder är 1970 efter hustyp, tilt/vr och lägenht'tsstarlr'k. Tätorter med 2 (100—n' in vänam

Hustyp Antal rumse'h- Procentuell andel lägenheter om Byggnadsperiod heter per lgh ———————— högst 2 rk 4+ rk Småhus före 1931 4.54 29 45 1931—1950 4.64 17 47 1951—1960 5.17 5 73 1961—1965 5.46 2 88 1966—1970 5.73 2 92 Övriga hus före 1931 2.92 74 12 1931—1950 2.81 78 5 1951—1960 3.18 62 10 1961-1965 3.42 48 14 1966—1970 3.51 44 15

Bostadsbyggandet efter år 1970 har skärpt olikheterna mellan småhus och flerfamiljshus och därigenom. framhåller utredningarna. ytterligare för- sämrat möjligheterna att inom överskådlig tid skapa gynnsamma förutsätt— ningar för en önskvärd hushållsfördelning.

Utredningarna har även sammanställt viss statistik över hushållens bo— endeförhållanden. Därav framgår bl. a. att år 1970 varantalet bostadshushåll drygt tre miljoner. vilket innebär en ökning med en miljon sedan år 1945. Av alla hushåll bestod år 1970 25 % av endast en person och 30 % av två personer. Hushåll med endast en person var vanligare i de större tätorterna än i övriga delar av landet. Hushållens fördelning efter region och hus- hållsstorlek visas i följande tabell.

Hushåll år 19 70 i glesbygd och tätorter efter storlek

Region Tuscntal Därav bestående av nedanstående antal hushåll personer (procent)

1 2 3 4 Sclfl

Hela riket 3 050 25 30 19 16 9 Glesbygd 528 20 31 19 16 13 Tätorter med 200—1999 inv. 298 20 28 20 19 12 Tätorter med 2 000— w inv. 2 224 27 29 19 16 8

Hushållen har minskat i storlek under efterkrigstiden. Genomsnitthus— hållet bestod år 1970 av 2.59 personer mot 3.15 år 1945. Detta beror främst på en ökad hushållssprängning och på förskjutningar i befolkningens ål— derssammansättning. Den ökade hushållssprängningen kommer till uttryck i de s.k. hushållskvoterna. vilka anger antalet lägenhetsinnehavare per 100 personer i en viss befolkningsgrum). Dessa kvoter har ökat kraftigt och är för vissa grupper så höga att det enligt utredningarna finns anledning

Prop. 1974:150 16

räkna med att de inte kommer att öka mer. Så är fallet dels för gifta i alla åldrar. dels för icke gifta i högre åldrar. särskilt bland kvinnorna. ! de yngre åldersgrupperna och bland icke gifta män högre upp i åldrarna torde fortsatta ökningar vara att förutse.

År 1970 disponerade varje person i genomsnitt 1.46 rumsenheter. Det är en avsevärd förbättring i förhållande till situationen år 1945. då mot- svarande tal var 1.00. Förbättringen beror på såväl den minskande hus- hållsstorlekcn som den ökande lägenhetsstorleken.

Utrymmets fördelning mellan hushåll av olika storlek är emellertid ganska ojämn. Visserligen har de större hushållen större lägenheter än de mindre. men lägenheterna är inte tillräckligt mycket större för att ge varje person. oberoende av hur stort hushåll han tillhör. samma utrymme till sitt för- fogande. Antalet rumsenhetcr per person var således år 1970 2.61 för en- personhushållet mot 1. ex. 1.17 för fyrapersonshushållet. Således är trång- boddhet något som drabbar de större hushållen i högre grad än de mindre.

För att inte bli betraktat som trångbott skall det enskilda hushållet i dag disponera minst så mycket utrymme att inte mer än två personer skall behöva dela sovrum. Kök och vardagsrum skall därvid inte räknas in (norm 11).

I denna mening fanns det år 1970 475000 hushåll (16 % av alla hushåll) som var trångbodda; 23 % av dessa bestod av två personer och 38 % av tre personer. Av alla barnfamiljer var 27 % trångbodda och av dem som hade tre eller flera barn 39 %. Den procentuella andelen trångbodda hushåll framgår av följande tabell.

Procenmv/I andel trångbodda år I 970 (norm Il ) bland hushåll av olika storlek och med olika antal barn. hela riket

Antal boende Därav trång- | Antal barn under Därav trång- pcr hushåll bodda (procent) I 18 är per hushåll bodda (procent) 1 | 0 9 2 12 | 1 29 3 31 ' 2 20 4 16 l 3 37 5 el fl 38 | 4 37

65

v- L”. =

Utredningarna har försökt belysa om och i vilken utsträckning lägen- hetsutbudets sammansättning har gett upphov till en skiktning av de boende. Därvid finner de bl.a. att skillnaderna i hushållsfördelning mellan småhus och llerfamiljsh us är stora. Andelen hushåll med t. ex. fyra eller flera personer var år 1970 40 % för småhus mot 19 % för flerfamiljshus.

En närmare studie av olikheten i lägenhetssammansättning ger vid handen att praktiskt taget hela skillnaden i hushållsfördelning kan återföras på denna olikhet. Andelen stora lägenheter är således betydligt större i små- husen än i flerfamiljshusen. Den faktiska och den med hänsyn till lägen-

Prop. ]974:150 17

hetssammansättningen väntade hushållsstrukturen överensstämmer nästan helt. . . .

Också när hushåflssammansättningen i lägenheter från'olika byggnads- perioder studeras finner man att lägenhetsutbudets sammansättning har en avgörande betydelse. Men även andra faktorer tycks medverka till utfallet. Det finns såväl i de äldre småhusen som i de äldre flerfamiljshusen fler småhushåll än som kan "förklaras" av lägenhetssammansättningen.

Lägenhetsfördelningen i olika gamla hus skapar således förutsättningar för en med husens ålder minskande hushållsstorlek. Därav följer också för- utsättningar för olikheter i ålderssammansättning bland de boende mellan hus från olika byggnadsperioder. Andelen äldre personer bör vara högre och andelen barn och ungdomar lägre i de äldre husen än i de nyare. Den faktiska bilden överensstämmer med detta antagande. Bilden är vidare lik- artad för småhusens och flerfamiljshusens del; mer än dubbelt så många barn i de nyaste husen som i de äldsta och mycket få äldre personer i det nyaste beståndet men höga andelar i de äldre lägenheterna. Den be- nägenhet att bo kvar i det äldre bostadsbeståndet som kommer till uttryck i en högre andel småhushåll än som motiveras av lägenhetsstrukturen ger också kraftiga utslag med avseende på de boendes ålder.

1 de äldre småhusen motverkar benägenheten att bo kvar i viss mån den skiktning med avseende på hushållens storlek och de boendes ålder som lägenhetsutbudet ger förutsättningar för. 1 de äldre flerfamiljshusen samverkar däremot dessa båda faktorer så att andelen småhushåll och an— delen äldre blir större än som motiveras av lägenhetsutbudets struktur.

När det gäller de nyare husen samverkar lägenhetsutbudets samman- sättning och kvarboendebenägenheten hos redan etablerade hushåll till att i dessa hus samla yngre hushållsföreståndare och hushåll med barn. Allra starkast markerat blir det i de nyaste småhusen. där inte mindre än 43 % av 'alla personer år 1970 var yngre än 18 år. Praktiskt taget inga var 65 år eller äldre.

Trots den lägre andelen barn i flerfamiljshusen jämfört med småhusen är på grund av lägenhetsutbudets struktur trångboddheten mycket större i flerfamiljshusen än i småhusen. vilket framgår av följande tabell.

Trångboddheten år [970 (norm II) i bostäder från olika byggnadsperioder. Tätorter med 2 OOO—w invånare

Byggnadspcriod Procentuell andel trångbodda

personer i alla barn under 18 år åldrar småhus övriga hus småhus övriga hus Före 1931 12 30 20 55 1931—1950 9 32 16 59 1951—1960 6 32 9 47 1961—1965 3 27 S 38 1966—1970 2 25 2 33

Prop. 1974:150 18

Utredningarna konstaterar på grundval av bl. a. den analys som gjorts angående bostadsbestånd och boendeförhållande m. m. att det är nödvändigt med ett fortsatt högt bostadsbyggande. om de bostadssociala ambitionerna skall kunna upprätthållas. Den påtagliga minskningen av bostadsbyggandet de senaste åren anser utredningarna vara oroande. även om en viss nedgång i förhållande till åren omkring 1970 är naturlig.

Byggandets inriktning inger enligt utredningarna också farhågor. Bo- stadsutbudets sammansättning i olika avseenden ger de kanske viktigaste förutsättningarna för hushållsstrukturen i bostadsområdena. Genom att stör- re lägenheter nästan enbart byggs i småhus, som upplåts med äganderätt, och mindre lägenheter nästan helt i flerfamiljshus skärps automatiskt en uppdelning av hushållen efter storlek. Detta leder i sin tur med nödvändighet till olikheter också när det gäller de boendes ålder. Utredningarna hävdar att bostadsbeståndets sammansättning redan i dag ger utomordentligt dåliga förutsättningar för att åstadkomma en allsidighet i hushålls» och boende- strukturen i olika avseenden. Därför är det angeläget att de resurser som avsätts till bostadsbyggandet utnyttjas på ett sådant sätt att de skiktande faktorerna motverkas och inte förstärks.

2. l .3 Mål . fiir bostadspolitiken

Utredningarna utvecklar sin allmänna syn på bostadspolitiken och utgår därvid från att bostadspolitiken uteslutande skall tjäna syftet att tillgodose ett grundläggande socialt behov. Bostäder är kapitalkrävande. Ett övergri- pande mål för en solidarisk bostadspolitik är dock att bostäder inte primärt skall vara objekt för vinstskapande kapitalplacering. Detta gäller oavsett om de ägs av den boende eller av någon annan.

Detta strider enligt utredningarna inte mot att bostäderna måste ha priser som bestäms inte bara av hushållens bostadsbehov utan också av olika hushålls inkomster och värderingar. En sådan prisbildning kan ge vinster utan motprestation. Det skapar ingen målkonllikt men är ett betydande fördelningsproblem.

Utredningarna hävdar vidare att tillgången på bostäder skall vara så god att nyetablerade hushåll lätt kan erhålla bostad. Inom beståndet skall rörlighet underlättas främst genom prisbildningen. Denna påverkas främst av den statliga långivningens villkor och av parterna på hyresmarknaden.

Bostadsförsörjningen' måste ses i ett långt tidsperspektiv. Bostadsbyggan- det skall därför f'attas i vid mening och avse alla bostadsförsörjningsåtgärder. Kommunerna har ansvaret att genomföra bostadsbyggandet. Detta gör det angeläget att kommunerna utarbetar program för den totala bostadsförsörj- ningen.

Lägenheter av olika storlek skall kunna erbjudas i olika upplåtelseformer och hustyper. Utredningarna betonar att detta är en av de grundläggande

Prop. 1974:150 _ 19

förutsättningarna för att ge alla människor verkliga valmöjligheter och för en allsidig sammansättning av hushåll i bostadsområdena.

Bostadsförsörjningen skall inriktas på att nå detta mål. Detta får kon- sekvenser för nyproduktionens omfattning och inriktning. Men det medför också att det befintliga bostadsbeståndet måste förändras.

Bostaden utgörs emellertid inte enbart av den enskilda lägenheten. l-luset. kontakterna med grannar. omgivningen samt vad omgivningen erbjuder av möjligheter till social trygghet och rekreation är väsentligt. Olika män- niskor har skilda behov. Bostädernas utformning samt service och verk- samhet i bostadsområdena skall bidra till att ge lika förutsättningar för alla. unga och gamla. män och kvinnor.

Det änns fortfarande många omoderna eller i övrigt dåligt utrustade lä— genheter. Åtskilliga hushåll är trångbodda. I frågan om bostadsutrymmet anser utredningarna att på sikt bör varje. hushåll ges möjlighet till kök och vardagsrum samt sovrum. Varje barn bör därvid kunna få ett eget rum. Det senare är dock att ställa förhoppningarna högt anför utredningarna och framhåller att behovet av avskilda rum för barnen inte är lika stort för barn i alla åldrar.

För att uppnå målet om en förbättrad utrymmesstandard anser utrett- ningarna bl.a. att bristerna i det omoderna och halvmoderna lägenhets- beståndet måste undanröjas. Ansträngningarna bör inriktas på att klara den- na uppgift inom en tioårsperiod.

Vidare anser utredningarna att var och en skall få möjlighet till ett verkligt inflytande över lägenheten och de förhållanden i omgivningen som närmast berör honom. Ett ökat inflytande för de boende bör utvecklas enligt demo- kratiska traditioner och med stöd från organisationerna på bostadsmark- naden.

Vad gäller bostädernas pris finner utredningarna att likvärdiga bostäder. oavsett upplåtelseform eller yttre omständigheter i övrigt, skall betinga lika priser. Detta är en annan och lika viktig förutsättning för verkliga valmöj- ligheter som att antalet lägenheter är tillräckligt stort och att bostadsutbudet är varierat. Priserna skall vidare vara rimliga i förhållande till hushållens bctalningsförmåga. Utredningarna utgår från att det för en normal familj med normala inkomster skall vara möjligt att efterfråga och betala priset för en modern och rymlig bostad utan inkomstprövat bostadsstöd. Hushåll med låga inkomster eller stor försörjningsbörda skall dock kunna erhålla stöd så att de kan få samma bostadsmöjligheter som de ekonomiskt mer gynnade.

2.1.4 Det .l'ramtida bostadsbeståndet

Utredningarna har begränsat synpunkterna på det framtida bostadsbe— ståndet till en enda frågeställning, nämligen vilka krav på förändringar av lägenheternas storlekslördelning i det nuvarande beståndet som uppkommer

Prop. 1974:150 20

under vissa förutsättningar i fråga om förändring av hushållens samman- sättning och av deras utrymmesstandard. Tidsperspektivet för bedömning- arna sträcker sig fram till år 1985.

I sitt föregående betänkande Bostäder 1974—76 gjorde boendeutredningen en bedömning av bostadsbyggnadsbchov och förutsättningar för byggande under några år framåt. Till grund för dessa överväganden låg bl.a. mer långsiktiga beräkningar och antaganden. De belyste behovet av att öka och förbättra bostadsbeståndet genom nybyggnad och modernisering under 1970- talet.

Under vissa antaganden i fråga om modernisering. befolkningsutveckling. hushållsbildning m. m. bedömdes att det skulle behövas en nyproduktion av storleken 90 000—100 000 lägenheter i genomsnitt per år under återstoden av 1970-talet. Därvid förutsattes att modernisering skulle ge ett nettotillskott av 25 000—30 000 välutrustade lägenheter per år.

Utredningen konstaterade att den aktuella efterfrågan och förutsättning- arna för produktionen inte möjliggjorde en så stor produktion på kort sikt. En produktionsnivå av 70 000—80 000 lägenheter de närmaste åren bedömdes som sannolikare. om inte efterfrågan kunde stimuleras genom särskilda åt- gärder.

Någon ny bedömning av nyproduktionen och moderniseringens omfatt— ning på längre sikt har utredningarna inte gjort. Denna fråga kommer att behandlas ytterligare i det fortsatta utredningsarbetet.

Utredningarna konstaterar emellertid att vissa förutsättningar för bo- stadsproduktionen på kort sikt har förändrats sedan den föregående be- dömningen gjordes. Befolkningsutvecklingen har 'varit svagare än som då antogs och konjunkturuppgången har inte medfört en sådan ökning av sys- selsättning och efterfrågan på bostäder som förutsattes. Produktions- och driftkostnader har fortsatt att öka starkt. inte minst på grund av ökade bränslepriser.

Utredningarna finner också att nyproduktionen synes vara på väg att minska mer än vad man tidigare räknade med. Under år 1973 färdigställdes ungefar 97000 lägenheter men påbörjades bara 79000. Enligt de senaste bedömningar som har gjorts för år 1974 förefaller det troligt att igångsätt- ningen kommer att understiga 70000 lägenheter. varav omkring 40 % i flerfamiljshus. Denna utveckling innebär att antalet färdigställda lägenheter kommer att minska starkt under åren 1974 och 1975.

Utvecklingstendensen är densamma som under de närmast föregående åren. Flerfamiljshusen domineras av de mindre lägenhetstyperna i hyres- form. småhusen av relativt stora lägenheter med äganderätt. Eftersom fler- familjshus och småhus byggs i skilda bostadsområden. erhålls ett ensidigt bestånd och en ensidig hushållssammansättning i bostadsområdena.

På grundval av de ändrade förutsättningarna i fråga om befolknings- och hushållsutveckling har utredningarna gjort nya beräkningar att läggas till

Prop. 1974:150 . 21

grund för uppskattningar av bostadsbyggandet fram till år 1985. Beräkning- arna baseras bl. a. på följande alternativa antaganden om utrikes flyttningar.

A) Utrikes flyttningar antas åren 1973—75 ge ett underskott av 20000 per- soner. För åren 1976—85 bortses helt från utrikes flyttningar.

B) Nettot av flyttningar antas bli 0 åren 1973—75 och ge ett överskott av i genomsnitt 15000 personer för åren 1976—85.

Med dessa antaganden om utrikes flyttningar har gjorts en revision av den befolkningsprojektion som SCB publicerade i juni 1973.

Ökningen av folkmängden beräknas bli svag enligt båda alternativen. Antalet personer i åldrarna över 20 år, som är avgörande för antalet bo- stadshushåll. beräknas i genomsnitt per år under perioden 1970—1985 öka med endast 17 000 enligt alternativ A och med 26 000 enligt alternativ B. Under 1960-talet var den faktiska ökningen 60000 personer om året.

Utredningarna utgår i kalkylen angående hushållsbildningen från ett an- tagande om att det relativa antalet personer som antingen tillhör gruppen samboende och har lägenhet eller är ensamstående hushållsförcståndare kommeratt öka. Deras andel av befolkningen antas öka till 50 % av männen och 65 % av kvinnorna i åldrarna 20—24 år. Andelen antas stiga snabbt med åldern och nå 95—96 % för kvinnor redan vid 30—35 år och för män vid 35—40 år.

Det använda antagandet ger ett stort antal hushåll i förhållande till folk- mängden. Nettotillskottet av hushåll blir ändock litet i förhållande till 1960- talet. vilket framgår av följande tablå.

Nettotillskot! av hushåll. genmnsnitt per år

1961—70 faktiskt 47 (ii)—o'— 1971—85 alt. A 31000

alt. B 36 000

En befolkningsutveckling och hushållsbildning enligt dessa antaganden skulle medföra att hushållen i genomsnitt blir mycket små. Hushållsstor- leken minskar starkt ungefär från 45-årsåldern och uppåt genom tidig hus- hållsbildning i den yngre generationen. Även i åldern omkring 20—30 år kan andelen småhushåll antas bli stor. Mellangruppen blir föräldrar — sam- boende eller ensamstående - med barn upp till 20—årsåldern samt en mindre grupp av ensamboende. Hushållens beräknade fördelning efter storlek och hushållsföreståndarens ålder år 1985 redovisas i följande tabell.

Prop. 1974:150 22

Beräknat antal hushåll år [985 efter storlek och,/?ireståndarens ålder

Hushållsförestånda- Tusental Därav i procent med boende rens ålder hushåll l 2 3 4 5+ —29 519— 556 36 26 22 13 3 30—44 979—1 015 15 15 21 29 20 45—64 1045 25 43 21 6 5 65— 975 56 39 4 1 0 Samtliga 3 518-3 591 33 32 16 12 7 Samtliga 1970 3050 25 30 19 16 9

De åldersklasser som ökar mest i antal är gruppen 30-44 år. dvs. de förhållandevis störa hushållen. och gruppen över 65 år. de mycket små hus- hållen.

Utredningarna ger vissa synpunkter på vad man uppfattar som framtida anspråk på bostadsbeståndet.

Det framtida bostadsbeståndet skall tillgodose krav på utrymme och kom- fort i själva lägenheterna samt krav på yttre förhållanden och service från ett bestånd av hushåll som väsentligt avviker från det nuvarande i fråga om demografisk struktur. Hushållen kommer också att avvika genom att deras inkomster vid mitten av 1980-talet genomsnittligt kan antas vara 25—50 % större än för närvarande.

Hur bostadsbeståndet bör se ut för att kunna tillgodose de förändrade anspråken är enligt utredningarna självklart inte bara en fråga om lägen- heternas storlek och utrustning. Omgivningen och bostadsområdenas sätt att fungera är viktiga faktorer.

Bostadsutrymmet är dock en grundläggande faktor och får särskilt be- tydelse. om man vill försöka uppfylla målet att i olika bostadsområden kunna tillgodose flera typer av hushåll.

Utredningarna hävdar att det nuvarande bostadsbeståndet till stor del är sådant att det på sikt endast kan tillgodose de mindre hushållens bo- stadsbehov. Detta gäller givetvis om tätorternas flerfamiljshus. De krym- pande hushållen. som dessutom erfarenhetsmässigt är trögrörliga. kan bo kvar där och förbättra sin utrymmesstandard. Hulshållen i åldersklassen 30—44 år. som till omkring hälften kan väntas bestå av hushåll med fyra eller flera medlemmar. är i behov av större lägenheter som det är ont om i det nuvarande beståndet.

Tendenserna i hushållsbildningen ger alltså dåliga förutsättningar för att åstadkomma en allsidig hushållsstruktur i olika bostadsområden. Omfatt- ningen av detta problem vid förändring av hushållens utrymmesstandard belyser utredningarna med tre alternativa antaganden.

Al Alternativet innebär i stort sett en extrapolering av tidigare långsiktiga utveckling i fråga om hushållens utrymmesstandard. En viss trångbodd- het skulle kvarstå enligt nuvarande norm. B) llushållen har "flyttats upp" så att någon trångboddhet inte kvarstår enligt nuvarande norm.

Prop. 1974:150 23

C) Hushållen har "flyttats upp" så att de har minst ett sovrum för föräldrar och därutöver ett rum för varje person. kök och vardagsrum oräknade. Enpersonshushåll antas bo i minst tvårumslägenhcter.

Uttryckt som genomsnittlig ökning av utrymmesstandarden förefaller ing- et av de använda antagandcna orimligt anser utredningarna. Antalet rums- enheter per person, som år 1970 var 1.46 skulle öka till omkring 1,80 enligt de både lägre alternativen eller med 22 96 på 15 år. Den faktiska ökningen mellan åren 1960 och 1970 var 21 %. Enligt det högre alternativet blir ökningstakten ungefar densamma som under 1960-talet eller knappt

% /år. vilket leder till 1.9 rumsenhetcr per person år 1985.

För bostadsbeståndet som helhet förefaller inte heller de beräknade för- ändringarna av lägenheternas storleksfördelning påfallande stora. om man ser dem som fortgående förskjutningar under "en femtonårsperiod. Detta framgår av följande tabell.

Beräknad lägl'll/ll'lh'fäl'tlt'lllilly är I 935 ('n/lg! oli/ra antagande/! om ulrwmnrtsslandard (pro- cen/)

Bestånd —l rk 2 rk 3 rk 4 rk 5+ rk Summa 1970 19 27 26 16 12 100 1985 A. 14 24 28 20 16 100

B. 12 21 31 20 16 100 C. 0 32 27 21 20 100

En jämförelse mellan den beräknade lägenhetsfördelningen år 1985 och bostadsbeståndets faktiska fördelning på olika årgångar av hus och hustyper år 1970 visar emellertid inte särskilt god överensstämmelse. En sådan jäm- förelse görs i följande tabell för det mellersta av alternativen för utrym- messiandarden (B).

Det enda bestånd i tätorterna med en lägenhetsfördelning som ligger nå- gorlunda i närheten av _iämförclsctalen är 1930-talets småhus och de senast byggda flerfamiljshusen. 1 de sistnämnda är dock särskilt andelen femrums- lägenheter mycket liten och beståndet kan inte tillgodose utrymmesansprå- ken för hushåll med fyra eller flera boende.

"( ins/carl " lågt-arlautfärda/ning / CW.)" (ka/lcvl Hliäm/c'irr/ lmal Mkr/isk /Fil'(/('/lli/I_E ;" olika är- gångar av hus !" Iälorlr'r med minst _) 000 invånare (proven!)

"Öns- Faktisk fördelning i tätorter med minst 2000 inv. 1970 ' kad" för- Hus byggda Hus byggda Hus byggda del- 1931—40 1951 —60 1966—70 ning Små- Fl. Små- Fl. Små- Fl. 1985 hus fam. hus fam. hus fam. (B) hus hus hus —1 rk 12 4 49 2 21 1 16 2 rk 21 17 33 3 40 1 28 3 rk 31 31 12 23 29 5 42 4 rk 20 25 4 38 8 37 13 5+ rk 16 23 2 35 2 55 2

Summa 100 100 100 100 100 100 100

Prop. 1974:150 24

Utredningarna drar den slutsatsen att det är helt uteslutet att med denna sammansättning av bostadsbeståndet åstadkomma en allsidig hushållssam- mansättning i olika områden. Det gäller dessvärre även områden som till- kommit i rätt sen tid. Om inte beståndet förändras. är det enligt utred- ningarna fel att påstå att olika hushållsgrupper skall få välja mellan gamla och nya hus. olika bostadsområden. hustyper eller miljöer på likvärdiga villkor.

För att styra utvecklingen i riktning mot ökad allsidighet i olika bo- stadsområden och ge olika hushållsgrupper mer likvärdiga valmöjligheter anser utredningarna det vara nödvändigt med stora förändringar av det befintliga beståndet. Detta gäller såväl lägenheternas storlek och kvalitet som bostadsområdenas standard. Behovet av sådana förändringar kan inte kvantifieras men är sannolikt av större betydelse för framtida bostadspro- duktion än t.ex. tillväxten i antal hushåll och lägenheter.

2.1.5 Bostadens pris m. m.

De förutsättningar som bostadspriserna ger för hushållens bostadsval be- handlades relativt ingående i boendeutredningens betänkande Bostäder 1974—76. Utredningarna har sedan detta betänkande lämnades haft tillgång till nytt material som bidrar till en vidare belysning av frågeställningen. Det gäller inte minst den småhusundersökning som SCB genomfört samt bearbetningar av 1970 års folk- och bostadsräkning med avseende på sam- band mellan inkomster och bostadsförhållanden. Med utgångspunkt i bl. a. detta material presenterar utredningarna nu ett underlag för mer långsiktiga bostadspolitiska åtgärder.

Till en början behandlar utredningarna betingelserna för bostadspriserna med utgångspunkt i nyproduktionen. Därvid görs en tillbakablick på ut- vecklingen av produktionskostnaderna, eftersom dessa utgör en förutsätt- ning för dagens bostadspriser.

[ löpande penningvärde har produktionskostnaderna för statligt belånade flerfamiljshus fördubblats på 15 år; räknat per kvadratmeter lägenhetsyta steg dessa kostnader från 674 kr. år 1958 till ungefär 1340 kr. år 1973. Detta motsvarar en årlig byggprisstegring på ca 4.7 %.

Kostnadsökningen är i och för sig inte särskilt anmärkningsvärd. Priserna för övriga varor och tjänster har undergått ungefär samma förändring. För bostäder uppkommer dock en prisstruktur med betydande prisskillnader, om den historiska produktionskostnaden läggs till grund för det löpande bostadspriset. prisskillnader som inte motsvaras av skillnader i husens stan- dard och ålder.

För statligt belånade gruppbyggda småhus ökade produktionskostnaden från 1 029 kr./m' bostadsyta år 1965 till ca 1 400 kr./m” år 1973. dvs. med totalt 36 % eller i genomsnitt ca 4 % per år.

Prop. 1974:150 25

Uttryckt i kr./m' var det således ungefär samma belopp som år 1973 utgjorde utgångspunkt för kapitalkostnaderna i bostadspriset för flerfamiljs- hus resp. småhus i den statligt belånade nyproduktionen. Uttryckt per lä- genhet blir emellertid skillnaden mycket stor. eftersom den genomsnittliga lägenheten i flerfamiljshus endast var ca 65 m'. medan det genomsnittliga gruppbyggda småhuset var drygt 115 m' år 1973.

Produktionskostnaderna varierar kraftigt kring de redovisade medeltalen- som avser hela riket. Skillnaderna kan bli betydande mellan olika regioner av landet men även inom en och samma ort kan skillnaderna för i stort sett likvärdiga lägenheter vara stora. .

Utredningarna har på grundval av uppgifter om produktionskostnader. överkostnader (dvs. skillnaden mellan produktionskostnad och pantvärde) och kapitalkostnadsvillkor beräknat den faktiska utvecklingen av kapital- utgifterna åren 1968—1974 för hus med ränte- och paritetslån. Resultaten av beräkningarna framgår av följande tabell. Uppgifterna avser ett allmän- nyttigt bostadsföretag.

To/ala kapilalulgi/iw' i ränle- och pari/r'lshe/änmle hus (kr. lm')

Hus färdigställ- Kapitalutgift år da år 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974

1958 41 41 41 42 42 40 40 1959 42 42 42 42 43 43 41 1960 42 42 42 42 42 43 42 1961 43 43 43 43 43 43 43 1962 44 44 44 44 44 44 44 1963 45 45 45 45 45 46 45 1964 48 48 48 48 48 49 48 1965 54 55 55 55 55 55 55 1966 59 59 59 59 59 60 59 1967 56 56 57 57 57 57 57 1968 56 56 56 57 58 59 59 1969 — 57 57 58 58 60 60 1970 61 61 61 63 63 1971 — 61 61 63 63 1972 — 66 66 66 1973 — — - 75 75 1974 _ - _ — — 78

Kapitalutgiflerna inom resp. årgång har sedan år 1968 förändrats för- hållandevis litet. Den utveckling som skett är en direkt följd av paritets- talsutvecklingen. Kapitalutgifterna mellan årgångarna varierar däremot högst väsentligt. Den fördubbling av produktionskostnaderna som uppstått under 15 årsperioden 1958—1973 motsvaras av en i det närmaste lika stor skillnad i kapitalutgifter vid tidsperiodens slut.

Paritetslånesystemet är så konstruerat att kapitalutgifterna för tidigare år- gångar av hus skall bringas i nivå med kapitalutgifterna i nyproduktionen. Bristande anpassning kan uppkomma bl.a. av det skälet att byggprisför- ändringarna ger utslag i paritetstalet först med viss eftersläpning. Vidare

Prop. l974:150 26

kan beslut om paritetstalshöjningar träffas med utgångspunkt i bostadspo- litiska överväganden. som innebär att den konstruktion som lånesystemet bygger på frångås.

Att skillnaden mellan de kapitalutgifter som beräknats för årgångarna 1973 och 1974 är så stor jämfört med de närmast föregående årens beror på dessa båda faktorer.

Utredningarna redovisar vidare viss statistik avseende kostnader för drift och underhåll av fastigheterna och bränsle. De kalkyler som gjorts visar. att dessa kostnader uppgick till totalt 43:25 kr./m' lägenhetsyta fly) i 1972 års kostnadslägc för nyproduktionen av flerfamiljshus inom den allmän- nyttiga sektorn. Beloppet fördelar sig på olika kostnadsanslag på följande sätt.

Kostnadsslag Kr./m' ly Driftkostnader 25:75 Underhåll. löpande och periodiskt (inkl. fondavsättningl 11:50 Bränsle 6:00 Totalt 43:25

På grundval av tillgängligt material avseende drift- och underhållskost- nadernas storlek i hus av varierande ålder drar utredningarna den slutsatsen att dessa kostnader är relativt lika för flerfamiljshus, som är färdigställda vid olika tidpunkter, under förutsättning att årliga fondavsättningar för un- derhåll görs. Det senare gäller företrädesvis inom den allmännyttiga och kooperativa sektorn.

Utredningarna har även gjort kalkyler avseende drift- och underhållskost- naderna för småhus. Inklusive bränslekostnadcr beräknas dessa år 1972 ha uppgått till ca 3 500 kr. för ett nyproducerat genomsnittligt gruppbyggt små- hus på 115 m'. Beloppet fördelar sig på olika kostnadsslag enligt följande.

Knstnadsslag Kr./år Skatt på garantibelopp 535 Fastighetsförsäkring Sophantering Vatten | 500 Ev. avgift till samfällighet Underhåll 600 Bränsle (konventionell uppvärmning) 865 Totalt 3 500

De kostnader som redovisats är angivna i 1972 års kostnadsläge. Sedan dess har höjningar av kommunala taxor och avgifter, höjda löner och främst höjda bränslepriser påverkat kostnaderna för drift, underhåll och uppvärm- ning betydligt.

Utredningarna övergår därefter till att beskriva prisstrukturen på bostads- marknaden.

Prop. 1974:150 "27

Ny re s l ä g e n h e t e rna uppgår till totalt ca 1.35 miljoner, varav 1,2 miljoneri flerfamiljshus. Deras andel av samtliga bebodda lägenheteri riket är omkring 45 % och i tätorterna omkring 50%.

Hyrorna i dessa lägenheter visar en regional spridning som synes vara särskilt stor inom det senast byggda beståndet. Detta har betydligt högre hyror i Stor—Stockholm och Stor—Göteborg än i andra områden. Utanför storstadsområdena synes ortens storlek ha en viss men inte särskilt stor betydelse för hyresnivån.

Lokalt varierar hyrorna förutom med kvalitet och storlek även med bygg- nadsåret. En tvårumslägenhet byggd efter år 1965 har således i regel högre hyra än en trerumslägenhct byggd under 1950- eller 1940-talen. [exempelvis Stor—Stockholm var hyran år 1972 100 kr./mz för trerumslägenheter byggda 1966—71 och 72 kr./m= för samma lägenhetstyp byggd under 1940-talet. Denna hyresdifferens visar relativt sett inga stora regionala skillnader. vilket framgår av följande tabell.

Hvrajör vissa (ingångar och lägenhetstwwr (ir l97.7 (kr. Iml lv.)

Lägenhetstyp Riket Stor- Stor- Övriga kommuner Byggnadsperiod Stock- Göte- ___-— holm borg >50 000 (50 000 inv. inv.

2 rum och kök 1941—50 66 73 69 66 58 1951-60 75 80 83 72 70 1961—65 82 91 88 81 79 1966—71 90 104 99 87 84 3 rum och kök 1941-50 65 72 69 61 59 1951—60 74 79 82 72 70 1961—65 80 90 84 79 75 1966-71 88 100 96 85 81

Medan skillnaden i hyra är stor mellan olika årgångar av moderna lä- genheter, finns det knappast några skillnader mellan halvmoderna lägenheter med centralvärme och WC men utan badrum -— och omoderna. Med en beräknad uppvärmningskostnad tillagd är de omoderna lägenheterna t. o. m. något dyrare i vissa storleksklasser. Hyrorna för dessa kvalitetsklasser är av störst intresse i fråga om smålägenheter. eftersom större lägenheter med så låg standard är mycket få. För 1 och 2 rum och kök var årshyrorna per lägenhet följande i genomsnitt för hela riket år 1972.

Gmmmsnillliga ärsltt'ror [är I och 2 rk år [97.7 (kr.)

1 rk 2 rk Omodern 1 743 2 504 Halvmodern 1 982 2 739 Modern byggd före 1956 2 756 3 740

Prop. 1974:150 28

Hyresskillnaderna mellan olika årgångar av hyreslägenheter är olika för de skilda ägarekategorierna allmännyttiga bostadsföretag och enskilda per- soner eller företag. Allmännyttiga företag har en jämnare hyresfördelning än enskilda. Detta förhållande torde bl.a. sammanhänga med hyresregle- ringens verkningar samt med att de allmännyttiga företagen har stora bestånd och därmed möjlighet till vissa utjämningar efter förhandlingar med hy- resgästorganisationen. 1 följande tabell som avser riket är siffrorna givetvis också påverkade av regionala olikheter och skillnader i underhållsläge.

(iwmnrsnilllig hyra inom enskilda och allmännyttiga liirt'lag

Byggnadsperiod Hyra 1972 för Tusental lägen- 3 rk (kr./m' ly) heter Enskilda Allmän- Enskilda Allmän- företag nyttiga företag nyttiga företag företag 1941—50 62 72 23 8 1951-60 71 76 25 47 1961—65 80 81 20 43 1966—71 92 87 31 85

Lägenheter med b 0 s t ad s rä tt uppgår till ca 0.4 miljoner. varav 95 % i flerfamiljshus. Deras andel av hela bostadsbeståndet är 13 % och av tät- orternas bostadsbestånd 16 %. Nästan alla bostadsrättslägenheter är mo- derna.

Bostadsrätterna skiljer sig från hyresrätten prismässigt främst genom att de har både ett förvärvspris och ett upplåtelsepris. årsavgiften till föreningen. För nybyggda bostadsrättslägenheter är förvärvspriset lika med grundav- giften. Denna var i genomsnitt för hela landet 6000 kr. för en lägenhet om två rum och kök i statsbelånade hus färdigställda år 1972. Motsvarande belopp för lägenheter om tre resp. fyra rum och kök var 7 200 och 7 700 kr.

Årsavgifterna för bostadsrättslägenheter bestäms av föreningens faktiska kostnader. De är därför i ännu högre grad än hyrorna skiktade årgångsvis för varje lägenhetstyp. Skillnaden mellan årgångarna är således en följd av dels förändringar i yta och kvalitet för varje lägenhetstyp. dels ökade bygg- nads- och kapitalkostnader. Följande tabell visar genomsnittliga årsavgifter år 1970 för vissa årgångar av bostadsrättslägenheter om tre rum och kök.

Genomsnitt/ig årsavgift år I9704/ör vissa årgångar av bostadsrättslägenheter om 3 rk i stor- sratlwmråtlcn och vissa kommuner (kr.)

___—M

Region/Kommun Årsavgift för 3 rk Samtliga Därav i hus byggda 1941—55 1966—70

Riket 4965 3913 6218 Stor-Stockholm 5 576 4 098 7 146 Stor-Göteborg 5 149 4 338 6 483 Stor-Malmö 4 696 3 586 5 793 Uppsala 4 829 3 934 6 505 Norrköping 4 937 3 616 6 407 Örebro 5 193 3 728 6 227 Västerås 4 930 4 081 6 183

Prop. 1974:150 29

Drygt 1 miljon hushåll eller 35 % av samtliga bor i lägenheter som de själva äger. Häri ingår jordbruksfastigheter. ägarelägenheter i tvåfamiljshus och flerfamiljshus m. m. Frånsettjordbruksfastigheter kan enfamiljshus som bebos av ägaren uppskattas till drygt 0,7 miljoner eller 24 % av bostads- beståndet. 1 tätorterna är enfamiljshusens andel omkring 23 %.

Genom en särskild undersökning. 5 m å h U 5 u n de r s 6 k nin g e n . har utredningarna erhållit visst material som bl. a. belyser hushållens faktiska bostadsutgift under år 1972 i av ägaren bebodda enfamiljshus. exkl. jord- bruksfastigheter. Utgiften har därvid definierats som summan av ränteutgift. amortering och utgifter för drift och underhåll. Amorteringens storlek har dock inte kunnat mätas. utan utgiften måste i huvudsak redovisa exkl. amorteringar. Härutöver har emellertid gjorts en "förnuftsmässig" skattning av vad som kan anses vara normal amortering.

Utöver skattningen av bostadsutgiften har uppgifter insamlats om för- värvspriser under perioden 1969—1971.

Det genomsnittliga priset för de hus som förvärvades genom köp åren 1969—71 var 126000 kr. För hus byggda åren 1969—70 låg förvärvspriset högre, 154000 kr. Produktionskostnaden för den som byggde i egen regi åren 1969—70 var något lägre än förvärvspriserna, 145000 kr. Värdet av egen arbetsinsats ingår dock inte i produktionskostnaden.

De regionala skillnaderna är mycket större i fråga om förvärvspriserna än vad utredningarna har funnit i fråga om hyrorna och detta gäller särskilt i fråga om priset för äldre hus. Genomsnittspriser för alla köp var således i Stor—Stockholm 191 000 kr. och i kommuner med mindre än 50000 in- vånare 98000 kr. Ett genomgående drag i alla resultat av småhusunder- sökningen är att gruppen av mindre kommuner avviker väsentligt från övriga såväl vad gäller förvärvspriser vid köp av äldre hus som produktionskost- nader för nya hus.

Den genomsnittliga bostadsutgiften år 1972 för samtliga undersökta hus i olika regioner framgår av följande uppgifter.

(jwnunsniulig hn.s'lailsmgi/l liir småhus i ali/ra regin/mr år [972 (kr. iår)

Region Genomsnittlig bostads-

utgift år 1972 (småhus) Utom Upp- amorte- skattad ring normal amorte- ring Riket 6 900 1 100 Stor-Stockholm 10 400 1 600 Stor-Göteborg 9 100 1 400 Ovriga kommuner > 511000 inv. 8 600 1400 ( 51) (100 inv. 5 800 1000

Prop. l974:150 30

Dessa genomsnittsvärden följer en mycket stor spridning. Av samtliga hushåll i enfamiljshus har således 25 % bostadsutgifter som tutom amor- tering) är högst 3 300 kr. och hälften har högst 6000 kr. För 25 % av hus- hållen överstigcr den årliga bostadsutgiften (utan amortering) 9500 kr.

1 huvuddrag kan det undersökta beståndet av enfamiljshus karaktäriseras så att det finns ett stort antal lägenheter med låga eller i varje fall måttliga utgifter och ett tämligen litet antal med höga utgifter. De förra finns i det äldre beståndet och de senare i det nyaste beståndet. Utgiftsspridningen mellan olika årgångar förklaras till en del av standardskillnader. Husen är mindre och utrustningsstandarden lägre i det äldre beståndet. Den spridning som erhålls på riksnivå kan också delvis förklaras av den regionala för- delningen. Dessa effekter elimineras till stor del. om man i stället studerar en viss storleksklass av hus regionvis. En sådan uppdelning av materialet har gjorts i följande tabell.

Genomsnitt/f_n: basladsmgi/l är [972 utom amortering/ör en/hmiI/"s/ms om 86—[20 m' och IZI—[60 m' (kr.)

Lägenhetsyta Bostadsutgift utom amortering år 1972 Byggnadsperiod __ Riket Stor- Stor— Ovriga kommuner Stock- Göte- _— holm borg >50 000 "(50 000 inv. inv. 86—120 m'

—1950 4 500 7 700 7 100 5 500 3 700 1951—1960 6 500 8 700 7 300 7 200 6 000 1961—1965 8 200 10 000 9 000 9 000 7 800 1966—1970 10100 12 900 11200 11 100 9400 Samtliga 7 000 9 500 8 700 8 000 6 400 121—160 m'

—1950 6 600 10 600 8 700 7 500 5400 1951—1960 7 900 11 600 10 900 9 600 6500 1961—1965 10600 13000 12900 10900 9400 1966—1970 12800 14900 14000 13200 11200 Samtliga 9 400 13 000 1 1 700 10 700 7 600

Av tabellen kan utläsas bl.a. att bostadsutgiften (utom amortering) år 1972 för hus om 86—120 m' kan skattas till ca 7000 kr. och för hus om 121—160 m' till ca 9 400 kr. i genomsnitt för hela riket. En normal amortering har beräknats till 1 000 kr. resp. 1 400 kr./år och utgiften inkl. amortering uppgår alltså till omkring 8 000 kr. resp. 10 800 kr./år för de två storleks- klasserna. Skillnaderna äravsevärda såväl mellan regionerna som årgångsvis inom dem.

De stora skillnaderna i utgifter mellan olika årgångar av hus förklaras väsentligen av olika kapitalskulder och därmed ränteutgifter. Kapitalskul- derna är låga i hus som bara är något tiotal år gamla och mycket låga i äldre hus. vilket framgår av följande tabell.

Prop. 1974:150 31

(i'mtorttxnilllig kamin/skuld och ran/('urgi/l [är olika årgångar (I)" alumni/[sluts I 973. /l('/ll riket

Byggnadspcriod Samtliga hus

Kapi- Ränte- tal- utgift skuld tkr.) (tusental kr.)

—1950 23 1 600 1951—1960 42 2 800 1961—1965 69 5 000 1966—1968 104 7 500 1969—1970 125 9 400 Samtliga - 51 3 600

En ännu mera utpräglad skillnad i ränteutgifter och kapitalskulder fram- kommer om man fördelar husen efter förvärvsår. De hushåll som ägt sina hus sedan år 1950 eller tidigare hade således en ränteutgift år 1972 av i genomsnitt 600 kr. och en kapitalskuld av i genomsnitt 10000 kr.. medan de som förvärvat husen åren 1969—71 betalade mer än 10 gånger så mycket i ränta — 7800 kr. - och hade drygt 10 gånger så stor skuld, 105 000 kr.

Den stora skillnaden vid jämförelse mellan byggnads- och förvärvsperiod är givetvis ett uttryck för stigande försäljningspriser. I stort sett tyder mate- rialet i detta avseende på att förvärVSpriset för äldre hus har ökat något mer än motsvarande pris i nyproduktionen.

Det material som utredningarna presenterar i fråga om bostadspriser etc. har avsett dels kalkylerade totala fastighetsomkostnader. dels faktiskt ut- gående hyror. Fastighetsomkostnaderna är självfallet av avgörande betydelse för priserna på lång sikt. En jämförelse mellan uppgifter om kalkylerade fastighetsomkostnader och hyror för hyresrättslägenheter visar emellertid att hyrorna i de senaste årgångarna av hus (1966—1971) genomsnittligt är lägre än de beräknade kostnaderna. Skillnaden mellan hyror och kostnader överstiger för dessa årgångar 10 kr/m'. Uppgifterna avser år 1972.

Till en sannolikt mindre — del beror skillnaden mellan fastighetsom- kostnader och hyror på att vissa bostadsföretag med de möjligheter härtill som ges av hyresförhandlingarna fördelar de totala fastighetsomkostnaderna efter de förvaltade lägenheternas bedömda värde för de boende och inte efter de kostnader som formellt belastar resp. fastighet; Till en annan del kan skillnaden förklaras med att avsättningar till periodiskt underhåll är otillräckliga och i vissa fall kanske också obefintliga. Vidare kan företagen årligen disponera fondmedel eller i övrigt redovisa underskott.

1 den mån det är allmänt förekommande att bostadsföretagen inte kan göra erforderliga underhållsavsättningar, använder fonderade medel till an- nat ändamål än de avsedda eller går med förlust är detta enligt utredningarna även på mycket kort sikt utomordentligt oroande. Tillgängliga uppgifter

Prop. 1974:150 32 visar under alla förhållanden på en inte oväsentlig skillnad mellan fastig- hetsomkostnadskalkyl och faktiskt uttagna hyror. Detta kan, säger utred- ningarna, med säkerhet konstateras för lägenheter som färdigställts under senare år.

Som en komplettering till uppgifterna om bostadspriser har utredningarna gjort vissa beräkningar avseende hushållens nettoutgifter för bostäderna. varmed utredningarna avser bostadspriset minskat med statskommunala bo- stadstillägg resp. kommunala bostadstillägg till pensionärer och med beak- tande av skatteeffekten för hushåll i egna hem. Följande tabell ger exempel på dessa beräkningar.

Bcräkuadr nmoulgi/ier Rir nybyggda läge/them med olika hyror. Makar med I —3 barn

Sammanräknad Procentuell andel Nettoutgift för lägenhet om (kr./mån) inkomst år 1972 hushåll med en in- 3 rk 4 rk 5 rk (tusental kr.) komst som under- vid en månadshyra av kr Sl'ge' Vids'ående 600 510 #00 595'" 800 680

] barn - 30 17 440 430 460 455 520 460 35 26 515 510 535 530 595 535 40 37 600 510 625 595 685 625 45 47 600 510 700 595 800 680

2 barn - 35 27 440 430 460 455 520 460 40 40 530 510 550 545 590 550 45 51 600 510 650 595 710 650 50 62 600 510 700 595 800 680

3 barn - 40 45 475 465 495 490 515 495 45 55 555 510 575 570 595 575 50 65 600 510 675 595 695 680 55 71 600 510 700 595 800 680

Om hyresnivån sänks skulle antalet hushåll med statskommunalt bo- stadstillägg minska. Likaså skulle tilläggens storlek minska. För dem som kan få oreducerat statskommunalt bostadstillägg har en sänkning av hy- resnivån liten betydelse. Deras nettoutgifter minskar i alla lägenhetstyper endast med 10—20 kr./mån.. om hyran sänks exempelvis med 15 %. Om hushållen har reducerat tillägg ökar dock effekten av hyresminskningen. En sänkning av prisnivån får emellertid momentant den största effekten för dem som inte har statskommunalt bostadstillägg. dvs. hushåll med för- hållandevis höga inkomster.

Utredningarna säger sig ha funnit att nettoutgiftcn framstår som hög för flertalet hushållstyper i de inkomstlägen i vilka statskommunalt bo- stadstillägg. helt eller reducerat, kan utgå. Enligt kalkyler som utredningarna gjort har dessa hushåll en mycket liten marginal för andra levnadsomkost- nader än bostaden. len sådan situation befinner sig ca 25 % av alla hushåll

Prop. 1974:150 33

som består av endast makar. drygt 40 % av alla l-barnsfamiljer. drygt 50 % av 2-barnsfamiljerna och ca 66 % av 3-barnsfamiljerna.

För hushåll i egna hem som förvärvats under senare år har taxeringsmässiga underskott på fastigheten ofta större betydelse än bostadstilläggen. Små- husundersökningen belyser den faktiska skatteeffekten år 1972. Av de un- dersökta husen visade 80 % underskott vid taxeringen och för hus byggda under 1960-talet gällde detta mer än 95 %. Skatteminskningen till följd av underskotten uppgick till i genomsnitt 1 800 kr. för riket. För hus för- värvade åren 1966—1968 och 1969—1971 uppgick den till 2 700 resp. 3 700 kr. Skatteminskningen motsvarade för dessa hus ca 30 96 resp. 33 % av bostadsutgiften exkl. amortering.

Utredningarna har studerat sambandet mellan hushållens boendeförhål- landen (trångboddhet, bostadsutgift etc.) och deras inkomster. De finner att sambandet fortfarande, trots betydande insatser från samhällets sida på bostadsområdet. är påtagligt starkt.

Samhällets bostadspolitiska strävan att bereda alla människor rymliga bo- städer av god kvalitet innebär att det inte bör finnas några lägenheter som saknar elementära bekvämligheter. Den innebär också att hushållens ut- rymmesbehov skall tillgodoses. Efterfrågan håller dock inte alltid takten med behovet. Boendetätheten och trångboddheten är högre för de större hushållen än för de mindre.

Det ligger nära till hands. menar utredningarna. att detta förklaras av ekonomiska realiteter. Med en större lägenhet följer ju ett högre pris. Sam- tidigt som behovet av utrymme är större ju större hushållet är blir givetvis också utgifter för annan konsumtion högre. Men större hushåll har inte högre inkomster än mindre hushåll. i varje fall inte så länge man begränsar jämförelsen till att gälla hushåll med minst tre personer.dvs. barnfamiljerna. Medianinkomsten för gifta med tre. fyra eller fler boende var år 1970 ungefär densamma. omkring 39000 kr.

Utredningarna har gjort vissa kalkyler beträffande de ekonomiska för- utsättningarna för hushållens bostadskonsumtion. Kalkylerna visar t.ex. att ett hushåll som består av makar och ett barn måste ha en disponibel inkomst på ca 20000 kr./år innan det kan betala någon bostadskostnad alls. En disponibel inkomst på 20 000 kr. /år motsvarar för ett sådant hushåll en bruttoinkomst på ca 28 000 kr./år. Makar med två barn måste disponera ca 23000 kr./år och ha en bruttoinkomst om ca 32 000 kr./år. innan de får "förmåga" att betala något för en bostad. År 1972 var det ca 15 % av ettbarnsfamiljerna och ca 20 % av tvåbarnsfamiljerna som saknade be- talningsförmåga i här nämnda mening.

Av utredningarnas material avseende sambandet mellan inkomst och bo- stadsutrymme för olika stora hushåll fratngåratt antalet rum ökar med hus— hållsstorleken. genomsnittligt sett. Detta gäller i alla inkomstklasser och

Prop. 1974:150 34

är ett uttryck för att en rymlig bostad prioriteras högt i hushållens budget. Hushållen avsätter följaktligen i genomsnitt en högre andel av sin inkomst till bostad ju fler medlemmar det består av trots att också andra levnads- omkostnader är högre för de större hushållen än för de mindre. Materialet visar emellertid också att hushåll i högre inkomstklasser som regel har fler rum och därför också lägre trångboddhet än hushåll med lägre inkomster. Situationen är dock inte densamma. oberoende av var på inkomstskalan man gör observationen. Sambandet mellan inkomst och trångboddhet il- lustreras med följande figur.

Trångboddhetentnorm ll)år 1970 bland gifta hushåll eftersamman räknad nettoinkomst (tusental kr.) Tätorter med 2 OOO—w invånare (O, = undre kvartilen.Q. = övre kvartilen. Md = media- nen)

Procentuell andel trångbodda

5+ boende 3 boende 4 boende 2 boende

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60

Sammanräknad nettoinkomst (tusental kr.)

På samma sätt som det föreligger ett klart samband mellan hushållens inkomster och deras boendeutrymme. finns ett samband mellan inkomst och bostadens utrustningsstandard. 1 glesbygden finns alltjämt, trots en om- fattande modernisering under 1960-talet. ungefär en kvans miljön bostäder, som betecknas som halvmoderna eller omoderna. Flertalet av dessa bebos av hushåll med låga inkomster. Pensionärerna är en stor grupp bland dem.

Prop. 1974:150 35

1 tätorterna är andelen omoderna och halvmoderna böstäder mindre än i glesbygden. Små lägenheter dominerar i detta bestånd mycket mer än i glesbygden. Därför är problemet med dåliga bostäder i tätorterna ett problem huvudsakligen för de små hushållen. Bland dessa hushåll är det dock till större delen de som har låga inkomster som återfinns i det sämsta beståndet. Pensionärerna är också i tätorterna talrikt företrädda i de dåligt utrustade lägenheterna. Bland de ensamstående i detta bostadsbestånd är männen i ett sämre läge än kvinnorna. Detta gäller i samtliga inkomstklasser.

Det är enligt utredningarna tydligt att ekonomiska spärrar finns för hus- hållens val av boendeform. Detta finner man vid ett studium av sambandet mellan inkomst och bostadens upplåtelseform och kommer till uttryck i högre inkomster för hushåll som äger sina bostäder än för hushåll som hyr dem eller innehar dem med bostadsrätt. Följande tabell visar median- inkomsten för hushåll som bor i lägenheter med olika upplåtelseform.

Medianinkomst är 1970 för vissa hushållstyper i olika upplåtelseformer. Tätorter med ] ()()(I—ti' invånare (kr.)

Hushållstyp Tusental Medianinkomst Upplåtelseform hushåll (Sammanräknad netto- inkomst)

Gifta. 2 boende

Agare 1 16 32 500 Bostadsrätt 98 35 100 Hyresrätt 226 34 800 Gifta, 3 boende

Agare 102 39 400 Bostadsrätt 70 39 600 Hyresrätt 166 38 700 Gifta. 4 boende

Agare 122 42 000 Bostadsrätt 58 39 600 Hyresrätt 140 38 500 Gifta. 5+ boende

Agare 74 41 300 Bostadsrätt 19 39 400 Hyresrätt 67 37 100

Skillnaden i faktisk inkomst mellan hushållen är dock större än vad som framgår av tabellen, eftersom ägare av bostäder i många fall har fått sin inkomst reducerad på grund av gäldränteavdragen. Genomsnittstal av den typ som redovisas i tabellen är dock vanskliga att använda som underlag för mera långtgående slutsatser, eftersom de är påverkade av en lång rad faktorer. vilkas samlade effekt kan dölja viktiga förhållande. Så t. ex. på- verkas bilden av ålderssammansättningen i de olika hushållstyperna.

Om man begränsar jämförelsen beträffande inkomst till de hushåll som flyttar in i nybyggda lägenheter reduceras riskerna för felaktiga slutsatser. En sådan jämförelse visar på stora skillnader i inkomster mellan hushåll som "väljer” den ena eller andra upplåtelseformen. Gifta hushåll som bestod av fyra personer och bodde i småhus, byggda under åren 1966—1970, hade

Prop. 1974:150 36

år 1970 ca 43000 kr. i medianinkomst (sammanräknad nettoinkomst). 1 flerfamiljshus från samma byggnadsperiod hade motsvarande hushållstyp en medianinkomst på ca 35000 kr./år.

Skillnaderna i inkomst mellan dem som bor i småhus och dem som bor i flerfamiljshus förstärks enligt utredningarna år från år av den ökande olikheten i lägenhetssammansättning i nyproduktionen. Det hushåll som behöver en lägenhet större än tre rum och kök har utomordentligt små möjligheter att skaffa sig den på annat sätt än genom att köpa sig ett småhus. För att kunna göra det tvingas hushållet prestera en kontantinsats som är ganska stor. Denna möjlighet saknar många.

Med en stor bostad följer som tidigare visats normalt en högre bostads- utgift. Detsamma gäller för en modernt utrustad bostad i jämförelse med en som saknar moderna bekvämligheter. Samband som motsvarar dem som föreligger mellan hushållsstorlek och lägenhetsstorlek samt mellan inkomst och utrymme resp. utrustning finner utredningarna därför också vid ett studium av bostadsutgifternas storlek.

Sambandet mellan inkomst och bostadsutgift framgår av följande två f- gurer. vilka visar förhållandena i flerfamiljshus och småhus.

Genomsnittlig bostadsutgift (brutto) för olika hushållstvpcr i'olika inkomstlägen (disponibel inkotnst). Tatortcr ZOOO—w invånare. Flerfamiljshus med centralvarme. Hushåll med föreståndare under 65 år

Källa: FOR—70

Årshvra/årsavgih kr. 9 000 Gifta 3 barn Gifta 2 bam"- B 000 Gifta 1 barn Gifta 0 barn 7 000 Ensamstående utan barn 6 000 oct ”a 0. M 0] " 0 5000 0, "a 03 3 (]i nu 4 000 Q( '3 doo M ”= 0. " 0 10 20 30 40 50 '60 '70

Disponibel inkomst (tusental kr.l

Prop. l974:150 37

Medianbostadsutgift, exkl.amortering (brutto samt minus skatteeffekt) för hushåll iolika inkomstlägen (sammanraknad inkomst) & enfamiljshus. Hela riket. Hushåll med föreståndare under 65 år

Bostadsutgift, kr/år / xäfaanågiggzuglgi": | 2

| 100

1 (X”

Dzo minus skatte-

900 effekt

20 30 40 50 60 70 80 90" 100 Sammanräknad inkomst (tusental kr.)

Vid en jämförelse mellan dessa två figurer bör flera fakta hållas i minnet. Här kan exempelvis nämnas olikheterna i lägenhetssammansättningen och därmed hushållsstrukturen mellan småhus och flerfamiljshus. den annor— lunda inkomststrukturen för hushåll i småhusbeståndet jämfört med hus- hållen i flerf'amiljshusbeståndet och den stora olikheten i den regionala för— delningen mellan dessa bestånd.

Ur den föregående analysen rörande hushållens inkomster och kostnads- förhållanden har utredningarna dragit följande slutsatser.

l. Hushåll med en och samma inkomst disponerar ett större utrymme och har en högre bostadsutgift ju större hushållet är.

2. Bostadsutrymmet och bostadsutgiften ökar i de högre inkomstlägena med ökande inkomst. men i de inkomstlägen där trångboddhetloch låg ut- rustningsstandard är vanligt förekommande finns inget sådant samband alls eller också är det mycket svagt.

3. Trångboddheten är nästan helt en konsekvens av bristande ekonomiska resurser. beroende antingen på att inkomsterna är låga eller på att för- sörjningsbördan är stor.

4. Problemet med dåliga lägenheter är likaledes till sin huvudsakliga del ett låginkomstproblem. Det är dessutom begränsat till småhushållen. . Ekonomiska spärrar föreligger för hushållens val av hustyp dels därför att kraven på ekonomiska prestationer är olika till följd av de skilda upplåtelseformerna. dels därför att lägenhetssammansättningen är olika.

6. llushållmed goda inkomsterfår ut mer bostadsnytta försina nettoutgifter än vad hushåll med mer pressad ekonomi kan få. Skatteeffekterna ökar när inkomsterna stiger. Bostadstilläggen däremot minskar med ökande 'Jl

Prop. l974:150 38

inkomster. Vidare har bostadstilläggen genom inkomstprövningen prak- tiskt taget försvunnit i de inkomstlägen där skatteeffekterna börjar få större omfattning.

Mot bakgrund av sina iakttagelser vad gäller prisnivå och prisstruktur på bostadsmarknaden samt utvecklingen i övrigt inom bostadsförsörjnings- området har utredningarna diskuterat och övervägt frågorna om principer och mål för bostadspriser och bostadsstöd.

Utredningarna anför i det sammanhanget att det finns två typer av ut- jämningsproblem när det gäller bostadsförsörjningen. Det ena avser villkoren för upplåtelse av bostäder. Som ett mål kan uppställas att alla bostäder skall kunna erbjudas till alla hushåll på likvärdiga ekonomiska villkor. Prak- tiskt är detta. menar utredningarna, en fråga om att åstadkomma lika be- skattning. finansieringsvillkor och likvärdiga priser.

Det andra utjämningsproblemet avser olika hushålls möjligheter att efter— fråga bostäder. De skillnader som finns därvidlag är en följd av att inkomster och försörjningsbördor är ojämnt fördelade mellan hushållen. Detta för- delningsproblem föreligger oavsett vilken prisnivå eller vilken prisstruktur som råder på bostadsmarknaden.

En grundläggande förutsättning för att uppnå en tillfredsställande prisnivå och prisstruktur är, framhåller utredningarna. att det råder balans mellan ökning i bostadsbehov och bostadsbeståndets tillväxt. Nytillkommande hus- håll skall kunna få en godtagbar bostad utan onormala väntetider. Om- sättningen och tillväxten i beståndet måste vara tillräcklig för att tillgodose behoven av omflyttning och fortgående förbättring av bostadsstandarden. Såväl nya som etablerade hushåll skall ha möjlighet att välja mellan ny- cller ombyggda och tidigare upplåtna lägenheter.

Enligt utredningarna föreligger dock obalans mellan olika delar av be- ståndet. Möjligheterna att välja mellan nya och äldre lägenheter är mycket begränsade. Det beror till en del på beståndets sammansättning men även på priserna.

En förutsättning för att balansproblemen skall kunna lösas är att priserna bestäms av lägenheternas bostadsvärde.

Kravet på likvärdiga priser kan i första hand sägas innebära att bostäder som för ett hushåll representerar lika bostadsvärde också skall ha lika priser. Detta bör gälla oavsett när lägenheterna är byggda eller i vilken form de upplåts.

Motsatsen till likvärdiga priser prissplittring — uppkommer om priserna under längre tid binds till de räntor och byggnadskostnader som gällde vid produktionstilllället. Ränteförändringar eller förändringar av penning- värdet medför då att olika årgångar av hus får olika hyror för lägenheter som är likvärdiga från hushållens synpunkt. Vid fortgående inflation kom- mer varje ny årgång av bostäder att bli dyrare än den föregående. förutsatt att produktiviteten i byggandet inte ökar så snabbt att den kompenserar inflationen.

Prop. l974:150 : 39

Förutom genom inflation och kapitalkostnadsförändringar kan hyres— splittring uppkomma genom efterfrågeförändringarsom inte pareras med pris- anpassning. Detta gäller även om det totalt sett råder så god tillgång på lägenheter att någon "bristbetingad" prisstegring inte kan uppstå i nypro- duktionen. Det kan t. o. m. finnas överskottav nybyggda lägenheter. Främst är det fråga om att hushållens värdering av bostadens läge i förhållande till andra bostäder förändras med tiden. Med den form av stadsbyggande vi har är huvudriktningen i förändringarna att centralt belägna bostäder är mer attraktiva än bostäder långt ifrån stadskärnan. Likvärdiga priser in- nebär att stigande hyror i viss grad måste accepteras i de äldre centrala stadsområdena.

Från hushållens synpunkt är det. menar utredningarna. i och för sig lik- giltigt om prissplittring har uppkommit som följd av inflation och ränte- förändringar eller kan hänföras till värderingen av läget. Hushållen reagerar på samma sätt i båda fallen. dvs. det uppkommer en överefterfrågan och köbildning till de lägenheter som anses mest attraktiva.

Utredningarna hävdar att från bostadspolitisk synpunkt är det angeläget att försöka hålla isär de faktorer som kan orsaka olika prisutveckling. Åt- gärder för att bevara eller återställa paritet utan att detta får icke önskvärda verkningar i andra avseenden blir olika i de olika fallen. Inflation och fi- nansieringsvillkor kan helt eller delvis behärskas via finansieringssystemet. Markvärdestegringen måste däremot mötas med markpolitiska och andra selektiva medel — t. ex. särskilda avgifter som kan anpassas till olika lokala förhållanden.

Hyressplittring medför en uppdelning av hushållen i gynnade och miss- gynnade grupper. De som har bostäder i det äldre beståndet får vid inflation och kostnadsbundna hyror en fortgående real hyressänkning och lägre hyror än för likvärdiga bostäder i nyproduktionen. De blir benägna att bo kvar för att utnyttja fördelen av den låga hyran. Hushåll som nybildats. byter bostadsort eller har särskilt trängande bostadsbehov t. ex. på grund av ökat antal barn i familjen måste däremot i allmänhet söka bostad i nyproduktionen med dess högre hyror.

Utredningarna betonar att likvärdighet i prissättningen skall föreligga inte bara mellan olika årgångar av bostäder och mellan hus med olika bostads- lägcn. Samma krav bör ställas i fråga om olika hustyper och upplåtelse- former.

I det sistnämnda avseendet är det främst fråga om att från samhällets sida ge likvärdiga förutsättningar för prisbildningen på t. ex. hyreslägenheter och egna hem eller flerfamiljshus och småhus. Det ankommer t. ex. i första hand på kommunerna att se till att bostäderna i lika grad belastas med kostnader för exploatering och andel i service. trafikkostnader o.d. som betalas med kommunala medel. Olika villkor från kommunens sida för skilda slag av bostäder leder främst till prissplittring vid den första upp- Iåtclscn.

Prop. l974:150 40

finansiering och beskattning måste vara lika för olika slags bostäder. Eljest ges inte förutsättning för likvärdiga priser. Verkan av beskattningen fram- kommer visserligen nu tydligast då man ser till hushållens nettoutgifter för bostaden. Den förmånligare beskattningen vid ägande påverkar dock även förvärvspriserna genom att hushållens priskänslighet minskar.

Om prisparitet skall bibehållas vid inflation, utan ökande subventioner till nyproduktionen. måste hyrorna för befintliga lägenheter vara inflations- beroende. Det utjämningsproblem som inflationen medför kan. hävdar ut- redningarna. helt eller delvis lösas genom finansieringen.

Med de traditionella formerna för htstighetsfinansiering innebär den no— minella ökningen av kapitalavkastningen på grund av inflation inte en vär- desäkring av fastighetskapitalet. Detta är ju till största delen upplånat i ett nominellt värde och ränteutgiften ökar inte. Den ökade intäkten tillfaller helt fastighetsägaren och kan betraktas som en ökad förräntning av den ursprungliga insatsen eller som en förmögenhetsökning.

Vad gäller prisnivån i nyproduktionen menar utredningarna att denna skall vara avvägd med hänsyn till å ena sidan betalningsförmågan hos vanliga inkomsttagare. å andra sidan statens möjligheter att överföra medel till denna del av bostadssektorn. Prisnivån bör dock inte vara så låg att den stimulerar till alltför stor konsumtion bland hushåll med goda inkomster i förhållande till bostadsbehov och försörjningsbörda.

Utredningarna anför vidare att priserna i nyproduktion skall vara kost- nadsbundna. dvs. genomsnittligt bestämmas av faktiska kapital- och drift- kostnader. Att priset är kostnadsbundet och att kapitalkostnaderna är be- stämda av bostadspolitiska värderingar medför inte att alla priser i nypro- duktionen anpassas till produktionskostnaderna. Det går inte att bortse från efterfrågans och den ojämna inkomstfördelningens inverkan på priserna. För lägenheter som är särskilt attraktiva på grund av sitt läge, utformning eller dylikt går det att ta ut högre priser på grund av att de efterfrågas av hushåll med högre inkomster eller av hushåll som värderar bostaden högre än "genomsnittshushåll" i förhållande till annan konsumtion.

Priserna i nyproduktionen kommer på sikt att styra prisutvecklingen i det äldre bostadsbeståndet. Det går dock enligt utredningarna inte att säga något om den absoluta prisnivån i det äldre beståndet vid en viss prisnivå i nyproduktionen. Ju lägre prisnivån kan bli i nya hus desto lägre kan hela nivån hållas för äldre hus. Prisnivån för nya lägenheter får därför särskild betydelse den närmaste tiden. eftersom det bl. a. är angeläget att utjämna prisskillnader och få en jämnare spridning av lediga lägenheter över hela beståndet.

Utredningarna tar därefter upp vissa aspekter på bostadsstödet till hushållen.

Bostadsstöd till vissa hushållsgrupper kan enligt utredningarna ses dels enbart som ett medel att ge hushåll med svaga egna resurser möjlighet att uppnå en viss minimistandard. dels som ett medel att mera allmänt

Prop. l974:150 4l

minska de skillnader i bostadsstandard som beror av barnantal och inkomst.

Vilka insatser som behövs för att nå det. första syftet. alltså att garanterat en god grundstandard. är i hög grad beroende av den allmänna prisnivån för bostäder. En låg prisnivå har självfallet väsentlig betydelse för grupper med svag ekonomi. Behovet av bostadsstöd bortfaller inte vid den lägre prisnivån men det kan minska i omfattning.

Ser man bostadsstödet mera allmänt från utjämningssynpunkt blir be- traktelsesättet ett annat. Skillnaderna i bostadsstandard beror främst av hus- hållens barnantal. som medför ökande bostadsbehov och försörjningsbörda. och av inkomstens storlek. Att minska standardskillnaderna'är alltså inte bara en fråga om att lyfta upp vissa grupper till en godtagbar grundstandard utan mera allmänt en fråga om fördelningen av inkomster och försörjnings- bördor. Detta fördelningsproblem har i och för sig inget direkt samband med prisnivån för bostäder och kan. menar utredningarna. inte lösas med enbart bostadspolitiska medel. Bostadsstödet bör dock ha en utjämnande effekt. som inte är begränsad till att garantera en minimistandard.

Utredningarna har genom sina undersökningar kunnat konstatera att hus- hållens bostadsstandard och bostadsutgifter inte förändras nämnvärt i ett brett inkomstskikt på den nedre delen av inkomstskalan. För dessa hushåll kan därför en mindre inkomstökning inte antas få någon nämnvärd effekt på deras bostadsefterfrågan. Hushållen har en svag ekonomi och inkomst- tillskotten går till annat än bostäder. Först då de passerat en viss in- komstgräns. som ligger på olika nivå beroende på hur många barn hushållet har. ökar bostadsstandarden påtagligt.

Det som sagts om inkomsttillskott kan enligt utredningarna i stort sett antas gälla också om en generell prissänkning. Den lägre prisnivån medför sannolikt att hushåll med svag ekonomi i första hand kommer att öka sin konsumtion av annat än bostäder.

De första mera omfattande bostadspölitiska insatserna avsåg stöd åt barn- familjer. Det har också skett en genomgripande förbättring av barnfamil- jernas bostadsförhållanden. Utredningarna finner dock att utrymmesstan- darden inte ökat snabbare för hushåll med barn än för andra grupper. Skill- naden i bostadsutrymme per person är fortfarande stor mellan familjer med flera barn och mindre hushåll. Nästan alla barnfamiljer har emellertid väl- utrustade lägenheter. Tar man hänsyn även till detta har deras bostads- standard troligen förbättrats mer än för hushållen i genomsnitt under de senaste 25—30 åren.

Utredningarna tar så upp frågan om v i ! k a k rav som bör ställas på konstruktionen av bostadsstöd.

Det grundläggande kravet är. anser utredningarna. att stödet skall ge en reell stimulans att förbättra bostadsstandarden även för hushåll med låg inkomst. Bostadsstödct bör då vara konstruerat så att det i de lägsta in- komstklasserna täcker en stor del av utgiften för en godtagbar bostad. Det bör också vara utformat så att en standardökning blir billig för hushållet.

Prop. l974:150 43

Stödet bör givetvis öka med antalet barn i familjen.

Utredningarna hävdar att de nuvarande statliga och statskommunala bo- stadstilläggen inte i tillräcklig grad tillgodoser de angivna kraven på bo- stadsstöd. Det statliga bostadstillägget till barnfamiljer är ett allmänt kon- sumtionsstöd. som endast i liten omfattning kan antas påverka bostadskön- sumtionen. Det statskommunala bostadstillägget uppfyller kravet att en standardökning skall vara billig för hushållet. Tillägget utgör ju 80 % av bostadsutgiften inom vissa gränser. Att effekten vid låga inkomster ändå inte blir tillräcklig beror på att hushållen inte ens kan betala '"grundbeloppct". 325 eller 425 kr./månad. utan att deras ekonomi blir hårt ansträngd.

Utredningarnas överväganden i fråga om priser och hushållsstöd på bo- stadsområdet innebär i stort följande.

Enligt utredningarna avviker de faktiska prisförhållandena på bo- stadsmarknaden från de mål man har diskuterat framför allt i följande av- secnden.

A)Prisnivån i nyproduktionen är för hög för hushåll med genomsnittliga inkomster.

B) Prisskillnader mellan olika årgångar av hyreslägenheter och mellan lägen- heter med olika lägen överensstämmer inte alltid med hushållens värde- ringar. För lägenheter med lika bostadsvärde är priset högre i senare årgång- arav hus än i äldre.

c) Prisskillnaderna mellan olika upplåtelseformer och hustyper uttryckta i kr./m” lägenhetsyta. är i sig inte påfallande stora. Hushållens nettoutgifter blir emellertid högre om de hyr eller har normalt finansierad bostadsrätt än om de äger lägenheterna eller i annan form disponerar dem så att det uppstår en skatteminskning. D) De utgående hyrorna i senare årgångar av hus understiger genomsnittligt de långsiktiga kostnaderna för fästighetskapital och drift.

De två första konstaterandena menar utredningarna talar föratt hyrorna i nyproduktionen bör sänkas. Att ange en bestämd nivå som är "rimlig” i den meningen att hushåll i vanliga inkomstlägen då skulle efterfråga till- räckligt rymliga lägenheter är enligt utredningarna naturligtvis vanskligt.

Utredningarna har vid sin bedömning utgått från ettbarnsfamiljer och studerat den faktiska hyran och utrymmesstandarden år 1970. På grundval därav bedömer de att hyressänkningen för nybyggda trerumslägenheter be- höver vara av storleken lO—lS %. Målet är då att minst hälften av ettbarnsfamiljerna kommer att efterfråga lägenheter om minst tre rum och kök utan bostadstillägg.

En sänkning av den nuvarande prisnivån i nyproduktionen innebär en fördel för hushållen också genom att den allmänt bidrar till att hålla nere priserna i hela bostadsbeståndet.

Prop. 1974: 150 43

Det pris som bestäms från bostadSpolitiska utgångspunkter för nypro- duktionen måste enligt utredningarna genomsnittligt täcka fastigheternas kapital- och driftutgifter. Den eftersträvade prisnivån i nyproduktionen gcr därigenom en riktpunkt för avvägning av kapitalersättningens storlek i ll- nansieringssystemet.

Ett viktigt krav på prisbildningen är för övrigt enligt Utredningarnas upp- fattning att denna skall bevara paritet mellan olika årgångar av hus.

Vad gäller frågan om bostadsstöd till vissa hushållsgrupper finner ut- redningarna att en sänkning av prisnivån inte innebär att behovet av ett dylikt stöd minskar i väsentlig grad. Utredningarna har. som framgår av den tidigare redogörelsen, inte behandlat frågan om hur stödet bör vara utformat annat än från rent principiella synpunkter. Uppenbart är dock att någon form av bostadstillägg som sänker hushållens bostadsutgifter är ef- fektivare med hänsyn till bostadsförsörjningen än inkomsttillskott i form av allmänt konsumtionsstöd.

Utredningen finner att utformningen av ett direkt stöd till hushållens bostadsförsörjning behöver prövas ingående. Boendeutredningen kommer att behandla denna fråga ytterligare i sitt fortsatta arbete.

Utredningarna har även berört frågan om avvägning mellan bostadspo- litiska åtgärder som påverkar priserna och direkta subventioner till hushållen.

Det brukar ofta framhållas att direkta bidrag till hushållen lättare kan styras och därför får bättre effekt än generella åtgärder för dem som bäst behöver ett stöd. En generell prissänkning gynnar även. och kanske i högre grad. hushåll med högre inkomster. Frågeställningen är. menar utredning- arna. av intresse endast under förutsättning att de generella åtgärderna är subventioner eller tar i anspråk medel. som eljest skulle kunna riktas till vissa hushåll.

Väsentligt i fråga om prissänkning i nyproduktionen är att en sådan även på rätt kort sikt påverkar priserna i hela bostadsbeståndet. Om det allmänna ränteläget. produktionskostnaderna och driftkostnaderna är givna. vilket man måste anta i detta fall. innebär en sådan prissänkning överföring av medel från dem som äger bostäder till dem som inte äger. Dessa överföringar kommer naturligtvis både högre och lägre inkomsttagare till godo.

En väsentlig effekt av att priserna hålls nere när bostäderna är nya är att ökningen av fastighetsvärdena hålls tillbaka. Detta är betydelsefullt inte bara från rättvisesynpunkt - dvs. i fråga om överföring av förmögenheter från långivare till ägare utan också för möjligheterna att åstadkomma förändringar i det befintliga beståndet.

Subventioncr till hushållen har inte de här angivna effekterna. Avväg- ningsproblemet skall därför inte ses bara som en fråga om hur olika hus- hållsgrupper berörs.

Prop. 1974:150 44

2. l .6 Bosmds/inansivring

Utredningarna beskriver inledningsvis fö r U 1 sä t t n i n g a r na fö r och utvecklingen av paritetslånesystemet.

Basannuiteten 5.l % för flerfamiljshus fastställdes när räntan på fastig- hetslån var ca 6 %. Räntan steg emellertid snabbt till ca 7.5 %. Byggpriserna steg däremot obetydligt (. o. m. år 1970 och paritetstalsökningarna blev därför små t. o. m. är l972. eftersom den tillämpade_paritetstalsmetodiken innebär att en byggprisökning påverkar paritetstalet med en tvåårig eftersläpning. l973 års paritetstal fastställdes av Kungl. Maj:t på andra grunder än de statistiska principerna för paritetstalsberäkning. Paritetstalen för år l973 ger sålunda uttryck för endast hälften av den ökning som motiverades av bygg- prisstegringen. För år l974 fastställdes sedan samma paritetstal som för år 1973.

Utredningarna konstaterar att besluten om 1973 och 1974 års paritetstal har motiverats med renodlat hyrespolitiska skäl. nämligen att hålla tillbaka de totala fastighetsomkostnaderna i de avseenden det varit möjligt.

Utredningarna konstaterar vidare att den oförutsett stora skillnaden mel- lan basannuitet och räntenivå och de begränsade paritetstalsökningarna har medfört större skuldökningar på paritetslånen än vad som kunde förutses vid låneformens införande. De uteblivna paritetstalshöjningarna har dess- utom medfört att hus färdigställda före år l973 belastas av relativt sett lägre kapitalutgifter än senare färdigställda hus. De totala Iåneskulderna för hus med paritetslån synes enligt utredningarna dock inte vara orimliga i förhållande till aktuella produktionspriser.

Vid utgången av år 1973 omfattade räntelånen drygt 500000 och pa- ritetslånen nära 400 000 lägenheter. Den totala summan av utbetalda räntelån var den I januari l974 3,4 miljarder kr. Vid samma tidpunkt utgjorde den totala skuldökningen på paritetslån 1.4 miljarder kr. Summan av utestående räntelån och skuldökning på paritetslån utgjorde sålunda 4.8 miljarder kr. Summan av utestående statliga lån med nominella villkor och ursprungliga bostadslån, som ingår i omfördelningen inom paritetslånesystcmet. uppgick vid utgången av år 1973 till drygt 20 miljarder kr.

Utredningarna erinrar om att vissa frågor rörande främst den bokförings- mässiga redovisningen av paritetslån och räntelån har behandlats av en sär- skild utredning. paritetslåneutredningen. På grundval av denna utrednings betänkande (SOU 1971167) Ränteomfördelning och vinstutdelning har en särskild lagstiftningtprop. l972:76.CU l972z26. rskr l972:l78.SFS 19721175) tillkommit.

Utredningarna tar därefter upp d en d is k u ss i o n om pari tets - lå n e sy st e m ct som förekommit under senare år. Utredningarna anser att paritetslånesystemet. som är en okonventionell låneform. har betydande bostadspolitiska förtjänster. l olika angränsande frågor — som utredningarna anser vara av underordnad betydelse. exempelvis sättet för bokföring - har

Prop. l974:150 ' 45

systemet omedvetet jämförts med traditionella lån. Härvid har. anser ut- redningarna. från bostadsförsörjningssynpt'inkt mindre viktiga frågor till- dragit sig stort intresse.

Diskussionen om lånesystemet har gällt både de principer och värderingar det bygger på samt de tekniska problem som uppträtt vid systemets till- lämpning.

Av de tekniska frågor som främst uppmärksammats nämner utredning— arna paritetstalsberäkningen som innebär att en byggprisstegring påverkar paritetstalen först efter två år. Vidare pekar utredningarna på tidpunkten för beslut om nya paritetstal som är för sen föratt de nya talen skall kunna beaktas vid sedvanligt kalkyl- och förhandlingsarbcte, vilket ofta avser ett kalenderåri taget. En annan fråga som diskuterats men som fått en temporär lösning genom särskild lagstiftning fl972:l75) är bokföringsfrågan. Också fördelningen av skuldökning mellan långivare och låntagare med lägre övre fånegräns än lOO % av pantvärdet har diskuterats. Riskerna för att låntagare med en övre lånegräns på 85 % kommer i likviditetssvårigheter i början av paritetslånets löptid har därvid främst uppmärksammats. Slutligen anger utredningarna i sammanhanget frågan om vid vilken tidpunkt av- dragsrätt skall föreligga för debiterade räntor som lagts till Iåneskulden.

De principiella frågor. som har diskuterats. har enligt utredningarna fram- för allt gällt om det finns något utrymme för att omfördela kapitalkostnader i tiden och om så är fallet — hur stort detta utrymme är. Låneformen har uppfattats innebära en högre grad av osäkerhet beträffande framtida kapitalutgifter än vad de traditionella låneformerna innebär. När det gäller omfördelningsfrågan har enligt utredningarna starkt förenklat tre uppfatt- ningar kommit till uttryck i diskussionen om paritetslånesystemet.

Den första uppfattningen är att omfördelningen inte är möjlig och/eller önskvärd. Motiven för denna uppfattning är enligt utredningarna huvud- sakligen av fastighetsekonomisk art. Underhålls- och driftkostnader anses öka med husens ålder vilket motiverar en sjunkande kapitalkostnad. Tra- ditionella låneformer anses dessutom ge bättre förutsättningar för långfristiga avkastningsbedömningar. ! anslutning härtill anför utredningarna att lån av traditionell typ utan subventioner eller omfördelning skulle ge en bo— stadsprishöjning på 35—40 kr/m' för under senare år nyproducerade hyres- och bostadsrättslägenheter.

Den andra uppfattningen som kommit till uttryck i diskussionerna är att man bör återgå till den ursprungliga avsedda omfördelningen. Denna uppfattning baseras enligt utredningarna på en sammanvägning av fastig- hetsekonomiska och hyrespolitiska överväganden. där de fastighetseko- nomiska övervägandena på visst sätt anses ge restriktioner för hyrespolitiska mål.

Den tredje uppfattningen är att en större omfördelning än den ursprungligt avsedda är möjlig och/eller önskvärd. Denna uppfattning baseras enligt utredningarna också på en sammanvägning av fastighetsekonomiska och

Prop. 1974:150 46

hyrespolitiska överväganden. Fastighetsekonomin anses emellertid inte i detta sammanhang ge restriktioner för hyrespolitiska mål.

Mot bakgrund av att företrädare för de båda första uppfattningarna har krävt avskrivning av uppkommen skuldökning eller delar därav tar utred- ningarna upp frågan om eftergift av uppkommen låneskuld. Utredningarna redovisar konsekvenserna av eftergift av fordringar på räntelån och skuld- ökning Iöranledda av paritetslånesystemet och konstaterar att sådana efter- gifter inte ger någon omedelbar sänkning av kapitalutgifterna. Vid en av- skrivning av skuldökningen för hus färdigställda år l968. som nu uppgår till inemot [40 kr./n1*.skulle statens förräntningsanspråk på den ursprungliga skulden. 300 kr./nf behöva understiga 2.66 % för att kapitalutgiften skall kunna sänkas. En avskrivning av den totala låneskulden för paritetsbelånade fastigheter skulle sänka kapitalutgifterna med ca 8 kr./m' i hus färdigställda år l968 men inte ge någon effekt i hus färdigställda efter år l97l. En sådan avskrivning förutsätter eftergift av fördringsrätten till ca 8.8 miljarder kr. i ursprunliga lån och skuldökning på dessa.

Det skulle medföra en väsentlig splittring beträffande skuldbclastning för olika årgångar av hus. Härutöver skulle. understryker utredningarna. en sådan eftergift också innebära att staten överlåter rätt till framtida av— kastning på fastigheterna till fästighetsägarna utan att någon väsentlig ome- delbar sänkning av kapitalutgifterna blir följden.

Utredningarna diskuterar därefter vilka k rav på bostads fi na n - sie ri n ge n som bör ställas och anför inledningsvis att bostadsfinansie- ringen är en av de väsentligaste delarna i ett bostadspolitiskt s_vstem som syftar till att bereda hela befolkningen goda bostäder till rimligt pris. Bo- stadslinansieringens utformning är därför avhängig av detta övergripande mål. givna yttre faktorer som påverkar bostadsfrågan. t. ex. inkomster. bygg- priser. räntor m. m. samt avvägningen mellan olika medel inom bostadspo- Iitikens ram.

Utredningarna hävdar att verklighetsbedömningen således är av utom- ordentligt stor betydelse för bostadsfinansieringens utformning. Stora krav ställs på det långsiktiga perspektivet eftersom en bostadsfastighet är unik som produkt på grund av sin livslängd. lnkomstutveckling. byggprisutveck- ling. ränteförändringar etc. kan följas bakåt i tiden. Det finns därför enligt utredningarna ett relativt tillfredsställande historiskt långsiktsperspektiv på bostadsfinansieringen. Detta innebär dock inte att det finns något fullständigt underlag för framtidsbedömningar som sträcks ut till exempelvis en bo- stadsfastighets troliga eller möjliga brukningstid. Prognoser på längre sikt för enskilda delar av samhällsekmiomin förefaller meningslösa. hävdar ut- redningarna. Däremot är möjligheterna större att göra rimliga antaganden om olika faktorers framtida samvariation.

Det drag i utvecklingen sedan andra världskrigetsom färden mest uppen- bara följden för hur kraven på bostadsfinansieringen bör formuleras. är bygg- priSStegringen. Om enhetliga traditionella kapitalkostnadsvillkor hade till-

Prop. 1974:150 47

Iämpats under perioden 1950—1973. skulle hus färdigställda år 1950 ha haft en kapitalkostnad år l973 på ca 33 kr./m' och hus färdigställda år 1973 en kapitalkostnad samma år på 117 kr./m”. (.)m kapit'alkostnaderna hade utvecklats på detta sätt. är enligt utredningarna två slutsatser sannolika. Nyproduktionens omfattning skulle för det första ha varit väsentligt lägre än den faktiskt har varit under efterkrigstiden. För det andra skulle i det äldre bostadsbeståndet omfattande förmögenhetsomfördelning från nyttjare till ägare i dag vara ett faktum. förutsatt att hyrorna inte hade varit reglerade.

Om man anser att en fortsatt inflatorisk utveckling är trolig även om en sådan inte är önskvärd av många skäl — bör enligt utredningarna de nämnda förhållandena rimligen beaktas vid bostadsfinansieringens utform- ning.

Utredningarna övergår därefter till att diskutera kravet att bostadsfman- sieringen skall ge förutsättningar för rimliga priser i nyproduktionen och på bostadsmarknaden. Utredningarna konstaterar att de hyror. som kal- kylmässigt skulle vara erforderliga i nyproduktionen vid traditionella ka- pitalkostnadsvillkor utan subventionerande inslag från statens sida. skulle vida överstiga betalningsförmågan hos flertalet hushåll. Ett väsentligt krav på bostadsfinansieringen är således sedan åtskillig tid att den skall ge för— utsättningar för ett rimligt pris i nyproduktionen.

Produktionsprisutvecklingen medför vid traditionella kapitalkostnadsvill- kor att stora skillnader i kapitalkostnader uppkommer för bostäder produ— cerade vid olika tidpunkter som inte motiveras av skillnader i standard etc. Detta förhållande upplevs som orättvist av bostadskonsumenterna. Om hyrorna å andra sidan bestäms av kapitalkostnaderna för de senast pro- ducerade bostäderna inträffar en från kostnadssynpunkt omotiverad hyres- stegring i det äldre bostadsbeståndet och därmed en förmögenhetsomlör- delning från hyresgäster till fastighetsägare. Ett annat väsentligt krav på bostadsfinansieringen är således enligt utredningarna att den skall ge för- utsättningar för likvärdiga priser på bostadsmarknaden utan förmögenhets- omfördelning från nyttjare till ägare.

Utredningarna anför vidare att det har varit ett genomgående drag i efter- krigstidens bostadspolitik att så långt som möjligt söka avskärma bostads- produktionen från kraftiga ränteforändringar och att hindra att variationer i räntenivå får direkt inverkan på bostadspriserna. Härigenom har man för- sökt skapa bättre förutsättningar för en rationell bostadsproduktion samt göra det möjligt att lättare överblicka kostnadsutvecklingen inom bostadsför— valtningen.

Frågan om tröghet mot förändringar av produktionspriserna har enligt utredningarna däremot inte tidigare varit lika uppmärksammad i bostads- finansieringssammanhang. Språngartade stegringar av produktionspriserna möttes i början av 1950-talet med tillfälliga kapitalsttbventioner. Paritets- lånesystemet bygger på en anpassning till förändrade produktionspriser genom att hyresnivån i beståndet i princip lyfts upp i paritet med nypro-

Prop. 1974:150 48

duktionens priser.

Erfarenheter från paritetslånesystemets tillämpning talar enligt utredning- arna för att en viss tröghet i bostadsftnansieringssystemet också mot pro- duktionsprisförändringar är önskvärd. Ett väsentligt krav på bustadsfinan— sieringen är således att den skall utjämna kraftiga förändringar av räntor och produktionspriser.

Utredningarna övergår därefter till att behandla möjligheterna till utjäm- ning av kostnadsskillnader mellan olika upplåtelseformer (hyresrätt. bo— stadsrätt och äganderätt) med hjälp av finansieringssystemet. Utredningarna anser att. om dessa skillnader mellan upplåtelseformerna inte går att eli- minera eller minska väsentligt genom ändrade skatteregler. det är tänkbart att nå detta syfte genom att avsevärt sänka Iåneräntan. För att uppnå neu- tralitet krävs enligt Utredningarnas beräkningar en genomsnittlig låneränta för samtliga bostadsfastigheter på f.ö %. Denna beräkning baseras på an- tagandet att 90 913 av fastighetskapitalet lånef'tnansieras i nyare hus. Om hänsyn dessutom tas till det extra avdraget på 500 kr./år. för villaägare. blir den räntesats som ger neutralitet något lägre.

Utredningarna finner det emellertid inte vara realistiskt att ställa anspråken på förräntning av investerat bostadskapital så lågt och anser sig därmed inte behöva ytterligare gå in på de statsfinansiella konsekvenserna eller ef- fekterna på bostadspriser och bostadskonsumtion av en sådan räntesättning. Utredningarna har därför i sina fortsatta resonemang förutsatt att skatte- mässig neutralitet råder mellan upplåtelseformerna. Vissa beräkningar görs dock för att belysa de skattemässiga konsekvenserna av Utredningarnas för- slag och för att undersöka om beskattningseffekterna kan kompenseras genom bostadsfinansicringens utformning.

Utredningarna konstateraravslutningsvis att det finns vissa begränsningar för vilka krav som kan ställas på bostadsfinansieringen. Det är sålunda givet att yttre faktorer. t. ex. kapitalmarknad och institutionella förhållanden. in- nebär sådana begränsningar. Utredningarna anser dock att det i detta sam- manhang i första hand är av vikt att behandla bostadsftnansieringen från bostadsförsörjningssynpunkt. Eftersom samhällets engagemang i bostadsfr- nansieringen ytterst motiveras av bostadens grundläggande betydelse. har bostadspolitiken kommit att medverka till en styrning av vissa andra sektorer i samhället. t.ex. kreditpolitiken. Utredningarna utgår ifrån att bostads- finansieringen även framdeles i första hand skall utformas efter bostads- försörjningens krav.

Utredningarna övergår därefter till att diskutera b 0 stad sfi na n s i e - ringens utformning vid nybyggnad och anger inledningsvis olika paritetsproblem. Dessa är paritet mellan beståndet i stort och den vid varje tidpunkt tillkommande nyproduktionen. paritet inom beståndet mellan bostäder som producerats vid olika tidpunkter. paritet inom beståndet mellan bostäder med olika läges- och miljökvaliteter samt slutligen paritet mellan olika upplåtelseformer.

Prop. l974:150 49

Endast det först angivna paritetsproblemet bör enligt utredningarna an- gripas med bostadsftnansieringen som medel. De övriga paritetsproblemcn anser utredningarna ligga helt eller delvis utanför bostädsfinansieringens räckvidd som bostadspolitiskt medel.

Utredningarna konstaterar beträffande frågan om subventioner inom ft- nansieringssystemet att staten från början av 1940—talet t. o. rn. år 1967 har påverkat kapitalkostnaderna inom bostadssektorn med subventioner av olika utformning under olika tidsperioder.

Utredningarna anser det vara uppenbart att de bostadspolitiska ambitio- nerna förutsätter en subventionering av nyproduktionen. Utredningarna an- ser vidare att de historiska erfarenheterna bekräftar det rimliga i att sub- ventioner till bostadssektorn skall vara villkorliga. dvs. att de skall kunna återkrävas på sikt när kostnadsläget tillåter det. Därigenom förhindras också en långsiktig förmögenhetsomfördelning till förmån för fastighetsägaren.

Mot bakgrund av de tidigare nämnda grundläggande kraven på bostads- finansieringen belyser utredningarna alternativa metoder för bostadsfman- sieringen.

Utredningarna framhåller att andra intressenter. t. ex. fastighetsägare och långivare. kan ställa krav som kommer i konflikt med de boendes krav. Utredningarna anser dock det vara en naturlig uppgift för dem att förut- sättningslöst söka finna en finansieringsform som i första hand tillfredsställer de boendes krav — en bostadssocial finansieringsform. Om denna låter sig förena med konventionella krav på företagsekonomisk redovisning eller kan anpassas till krav från kapitalmarknaden. anser utredningarna vara en annan och i sammanhanget underordnad fråga.

Utredningarna anser att u tj ä rn n i n g sl ån — en ftnansieringsform som medger en omfördelning i tiden med syftet att utgifterna skall hållas lägst i början av lånets löptid kan innebära en praktisk lösning av bostadsft- nansieringen som ger möjlighet att tillfredsställa relativt långtgående bo- stadssociala ambitioner. samtidigt som det finns möjligheter att anknyta till rådande institutionella former. Att de lägre kapitalutgifterna i början av lånets löptid måste förknippas med någon form av villkorlighet är enligt utredningarna naturligt. eftersom det vore i hög grad oförnuftigt att låta fästighetsägarsidan åtnjuta fördel av marknadsmässigt låga kapitalutgifter utan att dessa förknippas med återbetalningsplikt eller framtida kompen- sation i andra former. Utredningarna erinrar om att paritetslånen med det använda betraktelsesättet är att betrakta som en form av utjämningslån.

Vid sin beskrivning av utjämningslån använder utredningarna en ny ter- minologi. För att ange det första årets kapitalutgift i ett utjämningslånc- system användes den från det norska systemet hämtade benämningen be - talningsprocent. Bedömningen av vad som är rimligt pris i ny- produktionen bestämmer enligt utredningarna bctalningsproccntens storlek. Utrymmet för kapitalutgifter är vad som återstår av det rimliga priset sedan man gjort avdrag för kalkylerade kostnader för drift. underhåll och bränsle.

Prop. l974:150 50

Bestäms betalningsprocenten på detta sätt tillfredsställs enligt utredningarna inte bara kravet på rimligt pris i nyproduktionen utan också kravet på ut- jämning av kraftiga räntevariationer och produktionsprisstegringar.

Om betalningsprocenten multipliceras med ett fi na ns ie ri n g s u n - d e rl a g . som skall motsvara ett skäligt produktionspris. erhålls det första årets kapitalutgift.

Den nödvändiga löpande anpassningen av priserna i bostadsbeståndet till priserna i nyproduktionen sker med hjälp av en u tj ä m n i n gs fa k t o r. Härmed avses det tal med vilket det första årets kapitalutgift årligen skall multipliceras för att kapitalutgifterna skall öka i tiden med hänsyn till pri- serna för nyproducerade bostäder — vilket också skall ge långivaren kom- pensation för uppoffringar i ett tidigare skede. Vid bestämningen av ut- jämningsfaktorn behöver man enligt utredningarna inte ta hänsyn till de boendes betalningsförmåga. Det har redan skett när man fastställer betal- ningsprocenten för de nyproducerade bostäderna. Utjämningsfaktorn skall endast ge uttryck för hur priserna i beståndet bör förändras med hänsyn till priset i nyproduktionen och de äldre bostädernas lägre värde till följd av allmänt åldrande och slitage.

Effekterna för de boende av det skisserade utjämningslånesystemet är enligt utredningarna att bostadsproduktionen kommer att styras av sociala mål. Prisförutsättningarna blir sålunda goda i bostadsbeståndet. Fastighets- ägarna kan inte räkna med att tillgodogöra sig inflationsvinster genom fas- tighetsinnehavet. Lånesystemet påverkar emellertid inte fastighetsägarnas möjligheter att dra nytta av duglighet i förvaltningen eller av lägesbetingade värdeökningar.

Utredningarna övergår därefter till att pröva möjligheterna till förändringar inom paritetslånesystemets ram.

Överväganden beträffande möjligheterna att behålla paritetslånesystemet bör enligt utredningarna grundas antingen på att systemet kan fungera under nu gällande förutsättningar beträffande atnorteringstid för statslån. räntor etc. eller på ändrade förutsättningar i dessa avseenden.

Utredningarna redovisar att-vid gällande förutsättningar för paritetslå- nesystemet en basannuitet om 5.l % är för låg föratt statslånen skall kunna amorteras på ca 30 år. För att systemet skall fungera skulle basannuiteten för nybyggda hus behöva ökas till 5.7 %. En sådan ökning skulle medföra en höjning av kapitalutgifterna med drygt [0 %. Första årets kapitalutgift skulle således öka från ca 66 kr./m1 till 73 kr./m1 i ett hus producerat under år 1972.

För vissa äldre årgångar av hus skulle basannuiteten kunna sättas lägre vid en förutsatt amorteringstid på statslånen om 30 år beroende på att an- nuiteten på bottenlån för dessa årgångar är lägre än för senare färdigställda årgångar.

Kravet på en amorteringstid om 30 år för de äldre årgångarna av hus skulle. förutom behovet av att höja basannuiteten. även medföra behov

Prop. l974:150 51

av en omedelbar uppjustering av paritetstalen i nivå med statistiska cen- tralbyråns förslag. Detta skulle ytterligare öka kapitalutgiften. Ökningen av kapitalutgifterna för t.ex. 1968 års hus kan av den anledningen beräknas till ca 6 kr./m'.

Beräkningarna visar enligt utredningarna att det är mer eller mindre omöj- ligt att hålla fast vid de redovisade utgångspunkterna i fråga om amor- teringstid och räntor. Kapitalutgifterna skulle behöva ökas kraftigt och efter- som hyresnivån redan är hög skulle en sådan utveckling helt strida mot kravet på rimliga hyror.

Utredningarna framhåller vidare att kravet på en bestämd amorteringstid skulle medföra att basannuiteten måste varieras för olika årgångar av hus. om räntorna på bottenlånen ändras i mer väsentlig utsträckning. Därigenom skulle förutsättningarna för likvärdiga kapitalutgifter rubbas.

Svårigheterna att få paritetslånesystemet att fungera enligt de ursprungliga intentionerna gör det enligt utredningarna motiverat att studera vilka änd- ringar av förutsättningarna som måste göras för att få paritetslånesystemet att fungera. Utredningarna konstaterar härvid att det behövs subventioner i någon form eller förlängda amorteringstider för att man skall kunna uppfylla kraven på en acceptabel kapitalkostnadsnivå.

Utredningarna anför att eftersom amorteringstiden för statslånen vid gäl- lande förutsättningar kan beräknas till ca 45 år. den ursprungliga avsedda amorteringstiden måste förlängas. För att en sänkning av basannuiteten till 4 % skall vara möjlig och statslånen kunna återbetalas inom ca 60 år krävs. vid en bottelåneannuitet på 7.3 % och årliga paritetstalshöjningar om 3 %. att Statslåneräntan sänks till mellan 5 och 6 %. Staten måste enligt utredningarna subventionera denna sänkning. Subventionsbehovet blir emellertid mindre ju längre amorteringstid som tillåts. Om bottenlånean- nuiteten ökar krävs ökade statliga subventioner. exempelvis genom ytter- ligare sänkning av Statslåneräntan. Vid en 30-årig amorteringstid och en basannuitet på 4 % måste Statslåneräntan sänkas till 2 %.

Utredningarna redovisar därefter ett system med dubbla basannuiteter. vilket gör det möjligt att bevara paritetslånesystemet samtidigt som man får från hyrespolitisk synpunkt acceptabla kapitalutgifter. Enligt denna me- tod anpassas en basannuitet till den nivå som krävs för att statslånet skall återbetalas inom 30 år. Statsmakterna fastställer dessutom en annan bas- annuitet som hyrespolitiskt kan godtas. Den senare debiteras låntagaren. Mellanskillnaden mellan dessa båda basannuiteter subventioneras direkt av staten.

Utredningarnas slutsats i fråga om möjligheterna att förändra paritets- lånesystemet är att. om man i vissa avseenden kan göra avkall på de för- utsättningar som gällde vid paritetslånesystemets införande och dessutom kompletterar systemet med direkta statliga subventioner. det finns möjlig- heter att få ett fungerande system. Utredningarna anser dock att det krävs stora förändringar. om paritetslånesystemet skall bringas att fungera enligt

Prop. l974:150

U1 IJ

de av utredningarna formulerade kraven på finansiering.

Utredningarna har också studerat hur traditionella lån i förening med subventioner skulle kunna tillämpas och hur ett sådant finansieringssystem behöver utformas för att tillgodose de uppställda kraven på finansierings- systemet. Utredningarnas utgångspunkt har härvid varit det i direktiven för bostadsfinansieringsutredningen antydda systemet med nominella Iå- nevillkor i förening med direkta bidrag. vilkas storlek klart framgår och som successivt trappas ner i takt med husens stigande ålder.

Med traditionella lån avser utredningarna lån med rak amortering eller fast annuitet till kapitalmarknadens räntor.

Utredningarna behandlar främst frågan om traditionella lån i förening med subventioner tillgodoser kraven på förutsättningar för rimligt pris i nyproduktionen och likvärdiga priser i bostadsbeståndet. Utredningarna konstaterar att av olika traditionella lånesystem är nominella lån i förening med villkorslösa. avtrappade subventioner det lånesystem som bäst tillgo- doser förutsättningarna för likvärdiga priser. Vid en snabb avveckling av subventionerna under exempelvis 10 år blir det emellertid dåliga förutsätt- ningar för likvärdiga priser. Vid en mera långsam subventionsavveckling. under exempelvis 20 år. påverkas paritetsförutsättningarna i gynnsam rikt- ning för det bestånd som subventionsavvecklingen avser. När emellertid subventionerna är avvecklade blir kapitalutgifterna i det äldre beståndet oförändrade medan de fortsätter att öka i nyproduktionen. Efterhand upp- kommer sålunda skillnader som inte ger förutsättningar för likvärdiga priser.

Utredningarnas främsta invändning mot ett system med traditionella lån i den form som utredningarna har studerat är emellertid att subventionerna är villkorslösa. De kan alltså inte krävas tillbaka även om utvecklingen skulle göra ett återkrav möjligt sett i ett längre tidsperspektiv. Detta innebär att långivaren. som från början gör stora uppoffringar. överlåter de framtida avkastningsmöjligheterna till fastighetsägarledet.

Efter en sammanfattande jämförelse mellan traditionella lån i förening med subventioner och utjämningslån konstaterar utredningarna att de bo- stadspolitiska fördelar. som en bostadsmarknad kännetecknad av likvärdiga priser för likvärdiga bostäder. kan åstadkommas med förhållandevis enkla metoder och till relativt låga statsfinansiella uppoffringar med ut— jämningslåneformen. För staten som långivare och för de boende som kon- sumenter blir resultatet av denna låneform både på kort och lång sikt att så länge varje bostad belastas med en kapitalutgift som konstruerats enligt prisparitetsmålet med hjälp av utjämningslån det också finns förut- sättningar för kostnadstäckning i reala termer. Det innebär att det inte blir någon förskjutning av förpliktelser till framtiden eller till kommande gc- neration. Men det innebär också att det inte heller betalas för mycket för viss del av beståndet eller för litet för andra delar av beståndet. något som enligt utredningarna obönhörligen blir följden av en bostadsfinansiering som accepterar icke-pariteter.

Prop. l974:150 53

Utredningarna anför vidare att ett bostadsfinansicringssystem som är upp- byggt under utjämningslånens förutsättningar med villkorliga subventioner också ger möjlighet till förändringar av bostadssektorns betalningsansvar. något som i framtiden kan bli aktuellt om man vill höja avkastninganspråken på bostadssektorn. Då behövs enligt utredningarna den goda bostadspris- strukturen som grund föratt eventuellt ökade bördor skall komma att bäras lika.

En väsentlig fråga vid förändringar i lånesystemet för nybyggnad anser utredningarna vara att få lämplig anslutning till finansieringen av befintlig bebyggelse. Det gäller i första hand att få en anknytning mellan kapital- kostnadsvillkoren för nyproducerade lägenheter och villkoren för de under senare tid byggda lägenheterna. Några större skillnaderi kapitalutgifter mel- lan i stort sett likvärdiga lägenheter bör inte accepteras.

När det gäller den lånetekniska utformningen är det framför allt praktiska skäl som enligt utredningarna talar för en eventuell konvertering av gamla lån för redan byggda bostäder till nya. En fråga av likartat slag är hur fi- nansieringen av modernisering av fastigheter skall vara utformad. När ut- redningarna har formulerat sina krav på bostadsfinansieringen har de också betonat att principiell överensstämmelse bör råda mellan finansieringsbe- tingelserna för å ena sidan nyproduktion och å andra sidan modernisering.

Efter att ha konstaterat att endast utjämningslån kan uppfylla de krav på förutsättningar för likvärdiga priser utan förmögenhetsomfördelning. som enligt utredningarna måste ställas på bostadsfinansieringen. övergår utred- ningarna till att närmare beskriva förslag till n ytt system fö r statens utlåning till bostadsproduktionen. utjäm- n i n g slå n e s y ste m e t. Vid denna beskrivning gör utredningarna en uppdelning i dels frågor av principiell karaktär. dels frågor av mer praktiskt slag.

Utredningarna sammanfattar de principiella frågorna i tolv punkter.

]. Framtida bostadsfinansiering och lånesystem skall ge förutsättningar för att uppfylla de grundläggande krav som formulerats för bostads- finansieringen.

2. Statens lån för nybyggnad av bostäder utgår fr. o. m. viss tidpunkt i form av utjämningslån. Dessa skall erbjudas för alla upplåtelseformer och alla hustyper. Under förutsättning av riksdagsbehandling under hös- ten 1974 kan enligt utredningarna det nya lånesystemet tillämpas fr.o.m. den 1 januari 1975.

3. Underliggande kredit. upp till viss gräns. kan som tidigare lämnas av stadshypotcksväsendet. kreditaktiebolagen rn. fl. Annuitetslån av under senare tid förekommande slag förutsätts.

4. Vid introduktionstillfället fastställs en kapitalsättning för det årets ny- produktion. Kapitalersättningens storlek bestäms efter hyres- och bo- stadspolitiska överväganden och med beaktande av de statsfinansiella konsekvenserna i ett längre och kortare perspektiv.

Prop. l974:150 54

5. Kapitalersättningen underdet första året.benämnd bosta ds ränta. skall beräknas som en procentandel av ett särskilt fastställt finansie- ringsunderlag.

6. Kapitalersättningen uppräknas därefter årligen med hjälp av en utjäm- ningsfaktor. Avsikten härmed är att staten med tiden skall ersättas för gjorda uppoffringar och att uppräkningar skall ge förutsättning för prisparitet.

7. Bostadsräntan för varje kommande årgång bostäder fastställs på sådant sätt att priserna i likvärdiga bostäder kan hållas på samma nivå.

8. Egen kapitalinsats placeras i förtnånsrättslägc närmast över bottenlånets övre gräns.

9. Det statliga lånet. utjämningslånet. placeras närmast över egen kapi- talinsats (resp. bottenlån för allmännyttigt bostadsföretag). Lånet läggs upp på ett visst antal år. 10. Av den årliga kapitalersättningen skall först bottenlångivaren få betal- ning enligt låneavtalet samt därefter fastighetsägaren för eget kapital. Räcker inte kapitalersättningen till detta övergår betalningsansvaret till utjämningslångivaren. staten.

11. Av den årliga kapitalersättningen skall av den del som sedan återstår amortering göras på statslånet med ett belopp som svarar mot den fast- ställda amorteringstiden. Avbetalning på statslånet görs med raka amor- teringar. Om utrymme för amortering inte finns under viss tid. skall lånet vara stående till dess amortering kan ske. Amorteringens storlek skall därefter bestämmas så att lånet är återbetalt inom den fastställda lånetiden. 12. Låntagarens skuld minskar i takt med gjorda amorteringar på lån. Önskar låntagaren lösa sitt utjämningslån skall detta kunna ske. förutsatt att staten får ersättning för låg bostadsränta i förhållande till normal ränta för långfristiga lån och för återstående skuld. Omräkning görs till av- lösningstidpunkten.

Utredningarna anser att den ursprungliga låneskulden inte skall behöva öka med tiden. I stället skall förutsättningar ges för en successiv avbetalning av lånen. Vid uppsägning av lån skall dock staten i efterhand få ersättning för gjorda uppoffringar. Utredningarna förordar en sådan ordning framför alternativet att göra lånen ouppsägbara.

Förslaget till utjämningslånesystem innebär att det blir de framtida be- sluten om utjämningsfaktorns storlek och eventuella ändringar av bostads- räntan som avgör i vilken takt och i vilken utsträckning de statliga lånen återbetalas till staten. Om det hyrespolitiska utrymmet framdeles inte medger full betalning. något som är starkt beroende av det framtida ränteläget. blir resultatet att staten måste avstå från full betalning också i det längre perspektivet.

Eftersom de nuvarande paritetslånen representerar en teknisk utformning

Prop. l974:150 55

av utjämningslån istort. finns det enligt utredningarna anledning attjämföra dessa med det av utredningarna formulerade förslaget till utjämningslån.

Utredningarna anför att det redan i formuleringen av kraven på lånesystem ligger väsentliga skillnader. För utredningarnas förslag om utjämningslån spelar kravet på rimlig hyra en stor roll. När paritetslånet konstruerades var kravet på subventionsfrihet starkt accentuerat. Själva övergången till paritetslån skulle dock göras på sådant sätt att några prisförändringar inte utlöstes därigenom. Utredningarna har vidare fäst stor vikt vid att låne- systemet skall fånga upp snabba byggprisökningar och inte bara de rän- tefluktuationer som spelat stor roll i det statliga finansieringsstödet sedan slutet av 1940-talet.

Dessa olikheter leder direkt till skillnader i lånesystemens konstruktion. Skillnaderna avspeglas i de funktioner som bostadsräntan resp. basannuiteten samt utjämningsfaktorn resp. paritetstalen har i de båda systemen.

Bostadsräntan inom det föreslagna utjämningslånesystemet förutsätts kunna vara konstant från färdigställandet av varje bostadshus. Den kan dock vara olika för olika årgångar. Basannuiteten inom paritetslånesystemet förutsätts däremot vara lika för alla årgångar men kan förändras genom särskilda beslut. Utjämningsfaktorn inom det föreslagna utjämningslåne- systemet förutsätts kunna vara konstant under en viss period. Paritetstalen inom paritetslånesystemet fastställs däremot årligen.

För de föreslagna utjämningslånen har utredningarna som en utgångs- punkt vidare kravet på rimlig hyra i nyproduktionen. Betraktelsesättet in- nebär att kapitalutgiften kan bestämmas som en differens mellan den rimliga hyran och driftkostnaderna beräknade på lämpligt sätt. Därmed blir också bostadsräntans storlek bestämd. När bostadsräntan för den nybyggda lä- genheten väl bestämts i systemets introduktion bör den enligt utredningarna i princip kunna följa byggnaden under dess fortsatta bruk. För de årgångar bostäder som därefter produceras kan det emellertid mycket väl hända att bostadsräntan blir en annan än i de först producerade bostäderna. Bostads- räntans storlek kan enligt utredningarna lätt bestämmas med hjälp av olika uppgifter om priser och bakomliggande utveckling som föreligger vid pro- duktionstillfället. Utjämningslånesystemet ger därmed. anser utredningarna. påtagliga fördelar vid en språngvis förändring av byggpriserna.

En snabb byggprisökning bör således inte få ett motsvarande snabbt genomslag i hyrorna. vare sig för de nyproducerade lägenheterna eller för de tidigare byggda. Med utjämningslånen kommer en sådan snabb förändring att fångas upp av att bostadsräntan för den aktuella årgången blir lägre än för den närmast föregående. Någon särskild insats av extraordinärt slag från statens sida i form av investeringsbidrag. tilläggslån. direkt avskrivning av lån c. d. erfordras således inte med utjämningslån. Om man befinner sig alldeles i början av byggnadens brukningstid ter sig sådana specialåtgärder inte särskilt förnuftiga. De förefaller enligt utredningarna ännu mindre moti-

Prop. l974:150 56

verade på lite längre sikt. även om de kan framstå som nödvändiga i en kritisk situation.

Basannuiteten i paritetslånesystemet är i princip densamma för alla år- gångar. Ändringar måste bli föremål för riksdagsbeslut därest hyrespolitiska eller andra överväganden skulle tala för det. Möjligheten att i paritetslå- nesystemet fånga upp snabba byggprisökningar föreligger teoretiskt men är inte förutsedd. Om den utnyttjades skulle det med den använda tekniken kunna uppstå avsevärda komplikationer i Iånetekniskt avseende med bl. a. stor skuldökning som följd.

[ paritetslånesystemet förutsätts att paritetstalet i varje situation skall vara det riktiga uttrycket för historiska förändringar av byggpriserna. Hänsyn skall också ha tagits till en s.k. åldringsfaktor.

I det föreslagna utjämningslånesystemet baseras ställningstaganden till utjämningsfaktorns storlek också på historiska uppgifter. Dessa erfarenheter används dock på ett helt annat sätt än i partitetslånesystemet. Utjämnings- faktorn kan med erfarenhetsunderlaget som grund fastläggas och användas med samma siffervärde under ett antal år framöver. Detta bör ge goda kalkyleringsmöjligheter för såväl låntagare som de boende samt staten.

l paritetslånesystemet skall däremot beslut om paritetstal fattas årligen. Beslut som avviker från de statistiskt matematiska uträkningarna riskerar att rubba paritetsförutsättningarna. l utjämningslånesystemet gäller som nämnts utjämningsfaktorn med räckvidd under ett antal år. Rcvisionstid- punkter uppstår därmed regelmässigt. Därvid ges bl. a. möjlighet att kon- trollera att hygglig paritet uppnåtts.

Utredningarna erinrar om att paritetslånesystemet. för att det skall kunna fungera. förutsätter att hela det paritetsbelänade beståndets priser anpassas till priset i nyproduktionen. Detta är i sin tur helt beroende av byggpris- utvecklingen. Sedan paritetslånesystemet infördes år 1968 låg paritetstalet i stort sett stilla under några år. Detta oroade enligt utredningarna både långivare och låntagare eftersom skuldökningen föreföll stor och i varje fall blev större än förutsett. Vid beräkningarna av paritetstal för åren 1972 och 1973 framkom nya paritetstal som skulle ha medfört förhållandevis kraftiga kapitalkostnadshöjningar i' hela det ränte- och paritetsbelånade be- ståndet.

lnom utjämningslånesystemet fångas i stället byggprisförändringen upp och föranleder inga dramatiska höjningar vare sig av hyrorna i det årets produktion eller av hyrorna i tidigare färdigställda årgångar bostadshus. Skul- le det därefter visa sig att den språngartade höjningen mer eller mindre är en engångsföreteelse har denna höjning helt kunnat fångas in inom fi- nansieringssystemets ram. Visar det sig att den snabba höjningen är in- ledningen till en period av helt annan och snabbare ökning av byggnads- priserna får dessa iakttagelser bilda grund för nytt ställningstagande till ut- jämningsfaktorns storlek för de därefter kommande åren.

Utredningarna understryker att man i framtiden kan komma att nödgas

Prop. l974:150 57

konstatera att byggpriserna hamnat på en permanent högre nivå än tidigare och att detta bör föranleda att större anspråk på kapitalersättning ställs på bostadssektorn. Det är då viktigt att dessa anspråk inte framför allt inriktas på nyproduktionen utan på hela det utnyttjade bostadsbeståndet.

I det föreslagna utjämningslånesystemet kan en förändring ske genom att bostadsräntan för samtliga årgångarjusteras eller genom att utjämnings- faktorn förändras. l paritetslånesystemet är man enligt utredningarna be- gränsad till justeringar av basannuiteten. '

Utredningarna påpekar att utrymmet för och takten av omfördelning av kapitalutgifter över tiden helt och hållet bör ges av ambitionerna att hålla rimliga kapitalutgifter under längre tid. Denna fråga kräver ett politiskt ställ- ningstagande alldeles oavsett hur själva låneteknikcn utformas.

Vill man således åstadkomma en viss hyra blir också konsekvenserna i form av uppoffring för staten på kort sikt densamma vilken Iåne- eller redovisningsteknik som används. I det längre perspektivet ter sig emel- lertid ovillkorliga subventioner som den enda rimliga lösningen understryker utredningarna. _

Utredningarna anser som tidigare nämnts att det statliga lånet inom ut- jämningslånesystemet skall kunna avbetalas med raka amorteringar under viss tid. Om den kapitalersättning som tas ut inte är tillräcklig för detta ändamål. sedan bottenlåneannuiteterna och eventuell ersättning för egen kapitalinsats har betalats. skall lånen vara stående till dess amortering kan ske. Därmed minskar låntagarens skuld även räknat i löpande priser. Den kan möjligen under en viss inledningsperiod vara i det närmaste konstant. eftersom amorteringarna på bottenlånen i början är mycket små.

Beträffande redovisningen av skuldökning i paritetslånesystemet och av räntelån erinrar utredningarna om att den i början av lånens löptid uppkomna skuldökningen för fastighetsägaren kan balanseras i bokföringen. Med för- slaget om utjämningslån blir åtgärder av detta slag onödiga anser utred— ningarna. Låntagaren måste dock i sin låneförbindelse åta sig att vid upp- sägning av lån ersätta staten för dess tidigare gjorda uppoffring med om- räkning fram till avlösningstidpunkten. En sådan lörbindelse är till sin ka- raktär av ungefär samma slag som en garantiutlästelse. ett borgensåtagande c. d.

Utredningarnas överväganden har som tidigare nämnts lett fram till upp— fattningen att prisnivån i nyproduktionen är för hög för hushåll med genom- snittliga inkomster. En prissänkning i de nyproducerade hyres— och bo- stadsrättslägenheterna på 10—15 % är därför både nödvändig och rimlig. För att uppnå den prissänkningen torde det enligt utredningarna krävas en sänk- ning av kapitalkostnaderna på 20—30 %. något som skall ses mot bakgrund av att det föreligger så stora skillnader mellan utgiftsnivå och uttagna bostadspriser (hyror).

Utredningarna erinrar vidare om boendeutredningens i betänkandet Bo- städer l974—76 lämnade förslag till kortsiktiga åtgärder som var avsedda

Prop. 1974:150 58

att användas i avvaktan på effekterna av mer långsiktiga åtgärder. En pris- sänkning av i storleksordningen 20 kr./m' i nyproduktionen skulle enligt detta förslag åstadkommas med bostadsrabatter direkt knutna till upplåtna hyres- och bostadsrättslägenheter.

Förslagets karaktär av övergångslösning var enligt utredningarna skäl nog för att påtagliga skönhetsfläckar skulle kunna accepteras. Bostadsrabatterna var avsedda att bli en avdragspost på hyran sedan hyresförhandlingar förts i vanlig ordning. Utredningarna säger sig vara fullt medvetna om att en lösning av detta slag inte är hållbar på sikt. såvida man inte indirekt skulle införa åtgärder av hyreskontrollkaraktär. Sådana åtgärder är utredningarna dock bestämda motståndare till. Bostadsrabatterna, som avsågs vara direkt årgångsbundna. skulle således på sikt kunna störa möjligheterna att erhålla en lämplig hyresstruktur.

Av det förda resonemanget drar utredningarna slutsatsen att en förändring av kapitalutgifterna i nyproduktionen måste följas av förändringar av vill- koren för likartade delar av bostadsbeståndet.

Beträffande förutsättningarna för rimliga bostadsprisrelationer konstaterar utredningarna att de framtida pris- och inkomstförhållandena nu inte är kända. Därför är ett val av rimlig hyra som grundar sig på så osäkra för- utsättningar inte meningsfullt. Kan man däremot genomföra en analys och träffa ett avgörande på grundval av kända förhållanden blir det enligt ut- redningarna en tämligen enkel procedur att senare skjuta fram tidsperspek- tivet.

Eftersom pris- och inkomstförhållandena under år 1972 är väl kända har förhållandena detta år också varit utgångspunkten för utredningarnas olika beräkningar i sammanhanget.

Utredningarna har studerat paritetsförutsättningarna i det äldre bostads- beståndet och funnit att dessa inte är särskilt goda. Kapitalutgifterna för årgångarna 1965 och 1966 ligger sålunda högt i förhållande till tidigare år- gångar av hus och även ijämförelse med senare under 1960-talet färdigställda årgångar av hus. Fr. o. m. år 1972 kan en ny uppgång av kapitalutgiftsnivån skönjas. som avsevärt överstiger tidigare årgångars kapitalutgifter.

Utredningarna understryker emellertid att skillnaderna i kapitalutgifter också kan bero på att olika årgångar har olika standard. Några exakta be- räkningar av standardskillnader för den studerade tidsperioden finns inte. Standardskillnaderna mellan två på varandra följande årgångar uppskattar emellertid utredningarna till l—2 % för perioden l96l—l97l. När det sedan gäller frågan om vilken vikt som bör läggas vid bostäders olika ålder med bortseende från standardskillnader finns paritetstalsnämndens be- dömningar att skillnaden i kapitalkostnader mellan två närliggande årgångar av i övrigt likvärdiga lägenheter bör uppgå till 0.75 %.

Det förefaller utredningarna vara rimligt att ange åldersheroendet till l.5-2 % av aktuellt produktionspris per årgång.

Med utgångspunkt i resonemangen om rimligt bostadspris och de år-

Prop. l974:150 . 59

gångsbetingade skillnaderna har utredningarna utarbetat två alternativ för att bestämma en rimlig kapitalutgiftsnivå. [ det första alternativet har ut- redningarna utgått från en kapitalutgiftsnivå om 45 kr./nf ly år l963 och från 54 kr./m' år 1972. Det innebär att kapitalutgiften stiger med 2 96 för varje ny årgångjämtört med närmast föregående årgång. I ett andra alternativ har utredningarna i stället utgått från 40 kr./mz ly i l958 års produktion. Skillnaderna i kapitalutgiftsökning mellan årgångarna är i detta alternativ något lägre.

De båda alternativens kalkylerade kapitalutgifterjämförda med nuvarande kalkylerade kapitalutgifter anges i följande tablå.

Alternativa kapilalurgi/ier i I 97.7 års priser (kr. /m' Iy)

Årgång Nuvarande Kalkylerade Kalkylerade kalkylerade kapitalutgif— kapitalutgif- kapitalutgif— ter enligt ter enligt ter alt. ] alt. 2

l958 42 — 40 l959 43 - 41 [960 42 — 41 [961 43 42 1962 44 - 43 1963 45 45 44 [964 48 46 44 I965 55 47 45 1966 59 48 46 [967 57 49 46

1968 58 50 47 l969 58 Sl 48 1970 61 52 48 1971 61 53 49 1972 66 54 50

Utredningarna har också översiktligt beräknat de statsfinansiella kost- naderna för de båda alternativen. I förhållande till de nuvarande ränte- och paritetslånen ökar kostnaderna under det första året med 350 milj. kr. för alternativ I och med 500 milj. kr. för alternativ 2.

Genom det val av prisnivå som utredningarna gjort och utjämningslånets konstruktion minskar statens uppoffring i fasta priser för det här åsyftade beståndet år för år. Hur minskningstakten kommer att utvecklas i jämförelse med vad som gäller för ränte- och paritetslånen avgörs helt av den framtida utvecklingen. Möjligheterna att fören längre tid göra en prognos beträffande de i båda systemen rörliga faktorerna. utjämningsfaktorn resp. paritetstalen. är dock begränsade framhåller utredningarna.

Mot bakgrund av den lämnade redovisningen föreslår utredningarna att alternativ 2 används för att ange de rimliga kapitalutgifterna för lägenheter som färdigställts under åren l958—l972. Avgörande för utredningarnas ställ- ningstaganden är framför allt angelägenheten att få påtagligt prispåverkande effekt för nyproduktionen. Med förslaget ges enligt utredningarna en praktisk

Prop. 1974:150 60

möjlighet för låntagare med ränte- och paritetslån att utbyta dessa mot ut— jämningslån.

Utredningarna utvecklar därefter har d en e g na kapital i n satsen bör placeras i förmånsrättsläge.

Den egna insatsen förutsätts i paritctslånesystemet hypotetiskt förräntas efter samma nominella räntesats och med samma fördelning i tiden som statslånet. Det belopp som återstår sedan kostnaderna för bottenlånen räknats av från basköstnaden fördelas nämligen proportionellt på egen insats och statslån.

Utredningarna påpekar att om hyresnivån i nyproduktionen är lika med eller understiger summan av driftkostnader och kapitalkostnader vid 100 % belåning innebär detta att företag med en lägre övre lånegräns till en början får en negativ förräntning av eget kapital. För enskilda fastighetsägare med 85 % belåning har den tekniska konstruktionen av kapitalkostnadsomlör- delningen i några fall medfört krav på betydande tillskott av likvida medel. Den i paritetslånesystemet använda om fördelningstekniken är därlör förenad med vissa problem även om det föreligger förutsättningar för en mycket stor förräntning av eget kapital när en positiv amortering av paritetslånen påbörjas.

Den för utjämningslånesystemet föreslagna tekniken innebär att samtliga låntagarkategorier ges en övre lånegräns vid 100 %. Den egna insatsen pla- ceras säkerhetsmässigt mellan bottenlånets övre gräns och det statliga lånet. Förslaget innebär vidare att låntagaren garanteras en förräntning av den egna insatsen motsvarande normalt förekommande räntesats för långa lån. Detta kan under vissa omständigheter medföra att staten i början av lånets löptid gör utbetalningar till fastighetsägaren som ersättning för dennes ka- pitafinsats.

Utredningarna övergår därefter till att diskutera vissa praktiska frågor. Förslaget att kapitalutgiften skall vara 50 kr./nf ly i 1972 års bostadspro- duktion innebär. med hänsyn tagen till vissa kalkylerade överkostnader. att bostadsräntan blir 3.8 eller 3.9 % beroende på om låneunderlaget eller pantvärdet betraktas som finansieringsunderlag. hävdar utredningarna.

På grundval av tidigare redovisade ställningstaganden blir enligt utred- ningarna de rimliga kapitalugifterna för 1973 och 1974 års nyproduktion 51 resp. 52 kr./nf. Vid en antagen skälig produktionskostnad om 1400 kr./m' under år 1974 och under förutsättning att hela denna kostnad ryms inom finansieringsunderlaget blir bostadsräntan för denna årgång 3.7 %.

Utredningarna förutsätter. därest förslaget om utjämningslån skulle kom- ma att behandlas av riksdagen. att riksdagen också fattar beslut om bo- stadsräntan vid introduktionstillfället. För den nyproduktion som kommer att färdigställas under nästföljande år anser utredningarna det vara mest ändamålsenligt att regeringen före årets utgång beslutar om bostadsräntan. Underlag för sådana beslut torde enligt utredningarna utarbetas av bo-

Prop. l974:150 . 61

Stadsstyrelsen. Goda möjligheter bör föreligga att under hösten kunna över- blicka kostnaderna för det följande årets färdigställande. Något behov av exakta uppgifter föreligger knappast för de övervägartdcn som här kommer i fråga anser utredningarna. Eventuella önskemål om precision i detaljer måste nämligen vägas mot det enkla faktum att bostadsföretagen för sina kalkyler och också de boende någon tid i förväg måste veta kostnadsför- utsättningarna för bostadspriserna i de nybyggda lägenheterna.

Avgörande för ställningstagandena bör enligt utredningarna vara att för- utsättningarna för likvärdiga priser skall upprätthållas inför varje ny årgång bostäder som produceras.

Utredningarna påpekar avslutningsvis i fråga om bostadsräntan att. om byggprisstegringen håller ungefär samma takt som övriga prislörändringar. bostadsräntan därmed kommer att bli ungefär densamma för olika årgångar.

U tj ä rn n i n g 5 fa k t o r n skall. anför utredningarna. med tanke på nor- mala prisförändringar ge förutsättningar för likvärdiga priser under tider av normala kostnadsförändringar. Utredningarna erinrar i sammanhanget om att det är bostadsräntan som får fånga upp de snabba förändringarna av kostnaderna.

Utjämningslaktorn kommer vidare att bestämma takten i återbetalningen av det tillskott som staten bidrar med under början av bostadens bruk- ningstid. Utredningarna har som tidigare nämnts föreslagit att utjämnings- faktorn skall fastställas i förväg för en viss tidSperiod. En tid på 3—5 år anser utredningarna vara lämplig. Ett system med fasta revisionstidpunkter som innebär att utjämningsfaktorerna för samtliga årgångar fastställs vid ett och samma tillfälle har enligt utredningarna stora fördelar. Alternativet är en ordning som innebär att den första perioden för utjämningsfaktorn görs lika lång för samtliga årgångar. Detta får emellertid till följd att man årligen får ta ställning till utjämningsfaktorns storlek för ett antal årgångar.

Utredningarna förutsätter att beslut om utjämningsfaktorn fattas av re- geringen och att underlag för ställningstagande presenteras av bostadssty- relsen eftersom styrelsen torde vara den myndighet som har bästa över- blicken över de förhållanden som bör beaktas i sammanhanget.

Vid kontrolltidpunkten bör enligt utredningarna paritetssynpunkterna till- delas stor men inte avgörande vikt vid bedömningen. Om förändringar. som inte har kunnat förutses. har inträffat inom andra sektorer. exempelvis i fråga om prisutveckling för tjänster eller varor eller löneutveckling. träder ett annat av de grundläggande kraven för bostadsfinansieringen. nämligen rimlig hyra i nyproduktionen. i förgrunden. Det kan således också bli nöd- vändigt med andra överväganden än paritetsaspekterna. men några bestämda förutsägelser i detta avseende kan enligt utredningarna knappast göras nu. Så länge man inte kan göra det sannolikt att utvecklingen under ett antal framförliggande år väsentligt skulle komma att avvika från de senaste årens utveckling. bör vunna erfarenheter och historiska uppgifter vara tillräckligt underlag för beräkning av utjämningsfaktorn.

Prop. 1974:150 62

Vad avser möjligheterna att anväda andra grunder för beslut beträffande utjämnit'lgsfaktorn än prisparitet mellan olika årgångar av hus anger utredningarna bl.a. allmän löneförändring och ändring av basbeloppen i ATP-systemet. Även om dessa grunder inte teoretiskt kan motiveras i ett utjämningslån. kan de likväl ha praktiska förtjänster hävdar utredningarna.

På grundval av vissa överväganden som paritetstalsnämnden gjort be- träffande den s. k. åldersfaktorn drar utredningarna slutsatsen att denna faktor kan vara olika vid olika tidpunkter. Också för utjämningslånen gäller på sikt sannolikt att utjämningsfaktorn inte är densamma under en byggnads hela brukningstid och att faktorn bör kunna förändras i olika grad för ett nytt och ett äldre hus under samma tidsperiod.

Utredningarna understrykeratt utjämningsfaktorns storlek kan ligga inom ett visst intervall för att fylla funktionerna att ge förutsättningar både för likvärdiga priser och en omfördelning av kapitalutgifterna över tiden. 1 åt- skilliga av utredningarnas beräkningar har en utjämningsfaktor som stiger med 3.0 eller 3.5 %årligenanvänts. Dessa tal anser utredningarna vara rea- listiska att använda just nu.

Beträffande kapitalersättningen anför utredningarna. att det med tanke på att staten som givare av lån och subventioner har de flesta transaktionerna med fastighetsägaren. kan diskuteras om inte kapitalersättningen skall in- betalas till bostadsmyndigheten. Från myndigheten skulle sedan utbetalning ske till bottenlångivaren.

I fråga om statslånets storlek och därmed bottenlånets övre gräns anför utredningarna att det finns skäl som talar för att bottenlånet bör vara så beräknat att bostadsräntan. det första årets kapitalutgift. ger möjlighet att åtminstone betala bottenlåneannuiteten. Några principiella in- vändningar mot en ordning som innebär att staten. om kapitalersättningen ej medger det. under viss tid betalar en del av bottelåneannuiteten torde dock inte finnas anser utredningarna.

En annan aspekt när det gäller att bestämma storleken av bostadslånet är dock väsentligare. Utredningarna pekar på att det under relativt lång tid har förelegat svårigheter att tillräckligt snabbt få fram erforderligt kapital till bottenlångivningen. Detta kan ses som ett tecken på en knapphet på kapital vid gällande priser. dvs. upplåningsräntor. Det är därför troligt anser utredningarna att man bör sänka anspråken på den traditionella kapital- marknaden och därav dra slutsatsen att bottenlånens omfattning kan minska. Detta ställer motsvarande krav på ökad utlåning från staten. Med en åtgärd av detta slag bör det ligga inom möjlighetens gräns att minska väntetiden för slutliga lån. Detta innebär i sin tur att omloppstiden för byggnadskre- ditiven minskar. något som underlättar kreditlörsörjningen till själva byg- gandet

Vid bedömningen av frågan om ändrad fördelning mellan bottenlån och statliga lån. har utredningarna framför allt uppmärksammat nyss nämnda synpunkter. Utredningarna anser det därför vara realistiskt att räkna med

Prop. l974:150 .' 63

mindre bottenlån och ökade statliga lån. I flera exempel har utredningarna också använt bottenlån som omfattar mindre del av finansieringsunderlaget än vad som nu är vanligen förekommande. Utredningarna föreslår att bot- tenlånen normalt skall omfatta 50 i stället för 70 % av finansieringsun- derlaget. Eventuell egen insats placeras som redan nämnts ovanför bot- tenlånen med bättre förmånsrätt än det statliga lånet.

Utredningarna anser att redan det förhållandet att det statliga lånet enligt utredningarnas förslag skall täcka större del av finansieringsbehovet än nu utgör argument för en ökning av länets löptid. Utredningarna påminner i sammanhanget om att primärlån tidigare har varit stående och att det avgörande argumentet för att börja kräva amorteringar på dessa lån var önskemålet om snabbare omlopp på kapitalet och inte att de stående lånen innebar en felaktig värdebedömning.

Också en bedömning av bostadsprissituationen talar enligt utredningarna för att löptiden för de statliga lånen bör vara förhållandevis lång. Utred- ningarna erinrar även om att saneringsutredningen i fråga om totalsanerings- objekt utgick från ett antagande om en omloppstid på de statliga lånen på upp till 60 år. Detta resonemang har logiskt sett även tillämpning för annan nybyggnad anser utredningarna.

Mot denna bakgrund föreslår utredningarna att de statliga lånen läggs upp på 60 år. Om lånen under början av löptiden är stående under viss tid skall amorteringarnas storlek bestämmas med hänsyn härtill så att den totala löptiden inte överstiger 60 år.

Beträffande l å n t a g a re n 5 an s v a r är detta inom utjämningslåne- ' systemet till sin principiella karaktär av samma slag som för ett konven- tionellt lån. Vid en eventuell uppsägning av det statliga lånet skall enligt utredningarna sådana regler gälla att staten ersätts för gjorda uppoffringar. Under vissa betingelser räcker inte den med tiden höjda kapitalersättningen till för att kompensera staten för tillskottet till låntagaren under början av löptiden. Består en sådan situation under längre tid bör särskilda åtgärder övervägas med tanke på låntagarens situation. Vad som därvid enligt ut- redningarna kan aktualiseras är en särskild villkorslös subvention av den statliga räntan ned till den nivå som erfordras för att omfördelning skall kunna ske.

Någon ytterligare belysning av frågan eller några särskilda föreskrifter anser utredningarna inte vara erforderliga. Utredningarna anför vidare att ett eventuellt framtida beslut om sådan särskild subvention torde kunna utlösas utan större svårigheter. eftersom beslutet inte innebär några extra statsfinansiella belastningar. Föreligger det en bristande förutsättning för omfördelning under längre tid är nämligen innebörden den att återbetalning inte kan ske. Villkorligheten i en del av subventioneringen saknar därmed reell mening anser utredningarna.

Redan vid utredningarnas principiella överväganden har de förutsatt att fi nan sie ri n g 5 u n de r 1 a g bör omfatta en skälig produktionskostnad.

Prop. 1974:150 64

Hur detta underlag skall fastställas är emellertid en fråga som utredningarna återkommer till vid en senare tidpunkt. De nu tillämpade schablonreglerna för fastställande av låneunderlag och pantvärde torde enligt utredningarna dock ge möjlighet till att avgöra hur finansieringsunderlaget i utjämnings- lånesystemet skall fastställas till dess eventuellt nya regler föreligger.

Också till frågan om författningstext har utredningarna för avsikt att åter- komma i särskild promemoria.

Utredningarna övergår därefter till att närmare beskriva de stats - fi na n s i e l l a k on 5 e k v en s e rna av det föreslagna lånesystemet och erinrar inledningsvis om att det i vissa fall kan behöva förenas med en subvention. Subventionsbehovet kan emellertid inte bedömas generellt eller på lång sikt. Till dess sådant behov föreligger bör statsmakterna förutsätta att statens fordran kommer att återbetalas.

Någon principiell förändring av anSpråken på totalbudgeten uppstår inte på grund av utjämningslånesystemet. 1 vilken utsträckning och på vilket sätt den budgettekniska redovisningen påverkas har utredningarna inte an- sett sig ha anledning att ta ställning till.

Utredningarna angerdärefterförutsättningarna för att inte lånesystemet skall leda till en evigt ökande statsfinansiell uppoffring för befintliga årgångar av hus. På lång sikt skall således bostadsräntan vara större eller lika med skillnaden mellan kapitalmarknadens räntor och utjämningsfaktorn. allt i procent. Detta kan också uttryckas så att utjämningsfaktorn skall vara större eller lika med skillnaden mellan kapitalmarknadens räntor och bostadsrän- tan. Uppfylls inte dessa förutsättningar får staten inte någon ersättning för gjorda uppoffringar på längre sikt.

Som tidigare nämnts har utredningarna i sina överväganden funnit att kapitalutgifterna bör sänkas i varierande omfattning i hela det ränte- och paritetsbelånade bostadsbeståndet. Kostnaderna för denna sänkning av ka- pitalutgifterna beräknas till ca 500 milj. kr. för ett budgetår. Detta belopp bör alltså läggas till nuvarande statsfinansiella uppoffring för omfördelning inom ränte- och paritetslånesystemen. som under år 1972 uppgick till ca 1 miljard kr. Kostnaderna för sänkta kapitalutgifter i hus med hyres- och bostadsrätt färdigställda år 1973 beräknas till ca 50 milj. kr.

Som grund för beräkningarna av statsfinansiella konsekvenser för det tillkommande beståndet har utredningarna angett en statligt belånad årlig bostadsproduktion om 5 650000 m' motsvarande 25 000 lägenheter i fler- familjshus och 35000 lägenheter i småhus med aktuella genomsnittsytor för resp. hustyp. I motsats till beräkningarna beträffande det befintliga be- ståndet inkluderas även lägenheter med äganderätt i beräkningarna för det kommande bostadsbeståndet. Produktionspriset per kvadratmeter förutsätts det första året vara 1 400 kr. och därefter stiga med 4.5 % per år. vilket motsvarar ett ungefärligt genomsnitt under den senaste 15-årsperioden. Ut- jämningsfaktorn är 1.0 det första året och stiger därefter årligen med 3.5 %.

Prop. l974:150 _ _ 65

Resultatet av utredningarnas beräkningar är att i dagens ränteläge varje tillkommande årgång medför en omfördelning av nära .300 milj. kr.

Utredningarnas förslag att utöka statslånets storlek medför också att sta- tens nyutlåning ökar. De statsfinansiella aspekterna kan i detta avseende enligt utredningarna underordnas de samhällsekonomiska. Upplåningsbe- hov överförs endast från hypoteksinstitut etc. till staten. vilket i nuvarande avlyftssituation med hänsyn tagen till den större flexibiliteten i statens ob- ligationsvillkor torde underlätta finansieringen med fastighetslån. Vid den förutsatta produktionsvolym som utredningarna tidigare angett innebär den föreslagna vidgningen av statslånets storlek enligt utredningarna en årlig nyutlåning på ca 3.5 miljarder kr. i dagens priser.

Utjämningslånesystemets allmänna uppläggning gör enligt utredningarna systemet väl lämpat för en tillämpning även i saneringssammanhang. Ut- redningarna har redovisat överväganden och förslag i dessa avseenden i betänkandet Följdfrågor (p. 2.2.1).

Beträffande vis s a ö v e r g å n g 5 frå g 0 r föreslår utredningarna att låneunderlaget för" bostäder tills vidare används som finansieringsunderlag i utjämningslånesystemet. Begreppen låneunderlag och pantvärde bör dock enligt utredningarna komma att ytterligare prövas i samband med införande av utjämningslån.

Utredningarna föreslår vidare att alla fastighetsägare med bostadslån för vilka omfördelning tillämpas enligt bostadslåne- och räntelånekungörelserna skall erbjudas utjämningslån. I samband med att lånehandlingarna omskrivs vill utredningarna aktualisera möjligheten till en refinansiering av fastig- heterna i vissa fall. Detta skulle t.ex. kunna möjliggöra viss återbetalning av mycket stora ursprungliga kapitalinsatser för bostadsrättshavare eller nya investeringar i miljöförbättrande syfte. Även till denna fråga återkommer utredningarna i betänkandet Följdfrågor (p. 2.2.2 och 2.2.5).

De låneskuldbelopp. som överförs i nytt låneavtal och som således kom- mer att bilda underlag för beräkning av amorteringarnas storlek. bör— bortsett från eventuella förändringar i samband med finansieringen av nyss antytt slag överensstämma med skuld på bostadslån och räntelån resp. skuld på paritetslån. Bostadsräntan för varje årgång kan enligt utredningarna be- stämmas med utgångspunkt från genomsnittliga värden för produktions- kostnad. pantvärde. låneunderlag och Iåneskuld resp. år samt från de av utredningarna föreslagna genomsnittliga kapitalutgifterna för lägenheter av olika årgång.

Utredningarna anser att man inte med säkerhet kan förutsätta att samtliga fastighetsägare vill utnyttja möjligheterna att transformera sina bostadslån till utjämningslån. En tvångsvis överföring eller uppsägning anser utred- ningarna vara utesluten. För kvarvarande ränte- och paritetslån föreslår ut— redningarna att paritetstalet förändras på samma sätt som utjämningsfaktorn. Skyldigheten för SCB att årligen lämna förslag till regeringen angående näst- följande ärs paritetstal kan därmed upphöra.

Prop. l974:150 66

Frågan om utjämningslån skall kunna lämnas till befintliga fastigheter utan statliga lån behandlas också i betänkandet Följdfrågor tp. 2.2.5).

Utredningarna övergår därefter till att behandla möjligheterna att med hjälp av bostadsfinansieringen erhålla ne u t ra l i tet m e 1 | a n u pp - lå t e l s e fo r m e r n a. Utredningarna understryker att deras övervägan- den i denna del närmast skall uppfattas som en teknisk redovisning och att utredningarnas tidigare nämnda överväganden och förslag helt och hållet varit baserade på förutsättningen att skattemässig neutralitet råder mellan upplåtelseformerna.

Efter att ha beskrivit skattesystemets effekter på boendekostnaderna för lägenheter med äganderätt och jämfört dessa med kostnaderna för lägenheter upplåtna med bostadsrätt och hyresrätt övergår utredningarna till att dis- kutera olika möjligheter till anpassning av lånesystemet för att neutralisera beskattningseffekterna.

Den kostnadsnivå som utredningarna utgår ifrån är den bostadsränta som uträknats för år 1972, nämligen 3,9 %. Kapitalutgiften för en lägenhet utan skattereduktion bestäms av bostadsräntan. Den bör således överensstämma med kapitalutgiften beräknad på annat sätt för en liknande lägenhet minus skattereduktionen för denna.

Utredningarna anför att, om neutralitet mellan olika upplåtelseformer nås via beskattningen, uppgiften i bostadsfinansieringssammanhang är utom- ordentligt enkel. Den nyss angivna bostadsräntan inom utjämningslåne- systemet skulle då kunna tillämpas på samtliga hustyper och upplåtelse- former. 1 de fall traditionella lån kommer till användning. något som framför allt kan bli aktuellt för de ägda småhusen. leder detta i så fall till inledningsvis väsentligt högre utgifter för den boende. Utredningarna konstaterar dock att småhusägaren själv har det slutliga avgörandet beträffande vilken Iånetyp han skall välja.

När det sedan gäller bostadsfmansieringssystemets utformning om skat- teneutralitet inte råder erinrar utredningarna om att kostnadsneutralitet mel- lan upplåtelseformerna kan nås vid en extremt låg ränta. Den räntenivå. som ger kostnadsneutralitet i fråga om olika upplåtelseformer. anger ut- redningarna till 1.6 %. Möjligheten att med hjälp av så kraftigt subven- tionerad ränta uppnå kostnadsneutralitet avvisar emellertid utredningarna främst med hänsyn till de stora anspråk på statsmedel som skulle bli följden. Utredningarna övergår därför till att behandla förutsättningarna för neu- tralitet inom utjämningslånesystemets ram.

För den fortsatta framställningen använder utredningarna som utgångs- punkt ett tänkt småhus om 95 kvadratmeter producerat år 1972.

Ett hus av denna storlek får med lån av traditionellt slag. dvs. nominella villkor. en kapitalutgift på 5 493 kr. eller 57:80 kr./m1 det första året sedan hänsyn tagits också till skatteeffekten. Denna kapitalutgift visar god över- ensstämmelse med vad utredningarna tidigare angett som rimlig kapital- utgift för en genomsnittslägenhet i l972 års nyproduktion. Det förhållandet

Prop. 1974:150 .. . 67

att kapitalutgiften är närmare 8 kr./m' högre står väl i överensstämmelse med de högre produktionskostnaderna för hustypen i fråga, anför utred- ningarna. ' .

Med en bostadsränta om 3.9 % blir det första årets kapitalutgift inom utjämningslånesystemet för det studerade småhuset om det upplåts med hyresrätt 5545 kr. Det visar sig således att utjämningslånen ger en bo- stadsutgift för lägenheter i hyresrättsform som blir nära nog exakt densamma som för samma bostad i äganderättsform med traditionella lån och nuvarande beskattningsregler.

Utredningarna har också beräknat vilken bostadsränta som vid nuvarande skatteregler bör tillämpas för det ägda småhuset för att neutralitet skall nås i förhållande till samma småhus upplåtet med hyresrätt. Utredningarna konstaterar härvid att neutralitet nås med en bostadsränta om 6.7 96 för det ägda småhuset.

Utredningarnas slutsats är att man genom differentierade bostadsräntor kan åstadkomma neutralitet mellan upplåtelseformerna. åtminstone under det första brukningsåret. Med de angivna förutsättningarna skulle således kostnaderna för hushållen bli likvärdiga för ett ägt småhus med traditionella lån enligt 1972 års finansieringsförutsättningar. för ett ägt småhus med ut- jämningslån och en bostadsränta på 6.7 % och slutligen för ett småhus med hyresrätt med en bostadsränta på 3.9 %.

Utredningarna understryker emellertid att neutralitetsförutsättningarna förändras på längre sikt. För att studera dessa förändringar har utredningarna gjort vissa antaganden som innebär att utjämningsfaktorn antas bli upp- justerad med 3 % årligen". att-"'taxeringsvärdena successivt höjs i relation till allmän prisutveckling motsvarande 3 % per år samt att räntor och skat- teskalor hålls konstanta i tiden. Resultatet av beräkningarna avseende nyss nämnda småhus med olika finanserings- och upplåtelsevillkor framgår av följande tablå.

Årlig kapitalutgi/i /ör småhus med olika /inansiurings- och upp/a'la!- svvi/Ikor är 1072 (kr.)

År Traditionella Utjämningslån. Utjämningslån. lån. ägande- bostadsränta bostadsränta rätt 3.996. hyres- 6.796 . ägande-

rätt rätt 0 5 500 5 500 5 400 4 5 570 6 100 6 000 9 5 700 6 850 6 800 14 5 950 7 800 7 750 19 6 200 8 700 8 750

Utredningarna konstaterar att man med hjälp av utjämningslånen kan behålla kostnadsneutralitet även under en längre tid.

Utredningarna påminner i sammanhanget om skillnaden mellan den sub- ventionering som äger rum inom utjämningslånesystemets ram och skat-

Prop. l974:150 68

tesubventioner. En skattereduktion är således till sin karaktär villkorslös och omedelbar. dvs. den kan inte återkrävas på sikt. Den bostadsprissän- kande effekten genom utjämningslånesystemet är likaså omedelbar. Sub- ventionen är emellertid villkorlig och kan således återkrävas på sikt. Ut- redningarna understryker också att traditionella lån medför en situation som för hushållens del med tiden ter sig allt gynnsammare jämfört med ut- jämningslån.

Utredningarnas slutsats är att. om lösningen av neutralitetsproblemct genomförs via finansieringssystemet. ökande subventioner i löpande pen- ningvärde sannolikt måste tillkomma. Utredningarna har emellertid inte bedömt om detta leder till ökande subventioner också i reala termer eller om det är möjligt att under vissa förutsättningar ligga kvar på ungefär oför- ändrad subventionsnivå.

l enlighet med direktiven för bostadsfinansieringsutredningen har utred- ningarna behandlat även frågan om total fi nan sie ri n g. | direktiven sägs beträffande denna fråga att utredningens prövning bör grundas på in- gående kartläggningar och överväganden av konsekvenserna i olika hän- seenden av en totalfinansiering. Härvid bör bl. a. skillnaderna mellan en totalfinansiering som omfattar endast fastighetslånen och en ordning som inbegriper även byggnadskrediterna i totallinansieringen belysas.

Utredningarna har i denna del av utredningsarbetet koncentrerat sig på de mer principiella aspekterna på totalfinansieringen. speciellt den del som berörs av valet av finansieringssystem.

Efter att ha erinrat om olika pågående och avslutade.-utredningar som också behandlat frågan om totalfinansiering definierar utredningarna vissa använda termer. När det gäller frågan om att ersätta olika existerande. slutliga lån med ett enda lån använder utredningarna termen fu l l s t ä n d i g fi - n a nsiering. [ sammanhanget konstaterar utredningarna också att de tekniska och praktiska frågorna i samband med det föreslagna utjämnings- lånesystemet skulle kunna ges en enklare utformning om det fanns ett enda lån från botten till toppen.

Termen in t e g re ra d fin a n si e ri n g använder utredningarna för en låneform som inte gör någon åtskillnad mellan lån under byggnadstiden och slutliga lån.

Utredningarna tar också upp hur bostadsfinansieringen är fördelad på olika låneformer och finansieringsinstitut. Utredningarna använder termen b 0 - sta d 5 b a n k för att ange en samordning av institutionella former och slut— liga långivare.

Utredningarna konstaterar att vid fullständig finansiering staten torde be- höva täcka behovet av pengar genom egen upplåning utöver vad som redan nu sker för den statliga bostadslångivningens räkning. Genom att bostads- finansieringsbehovet endast är en del av den totala statliga upplåningen kan det täckas av lån med olika Iöptider. Därmed öppnas enligt utredningarna en möjlighet att lättare ännu omvandla s. k. korta pengartill långa. Samtidigt

Prop. l974:150 69

kan man undvara den absoluta kopplingen av bottenlånevillkor med ob- ligationsvillkor som nu tillämpas. .

Utredningarna understryker att en fullständig finansiering i och för sig inte förutsätter en särskild statlig bostadsbank. För hanteringen av en upp- låning till bostadssektorn kan man nämligen bygga vidare på nuvarande institut. Vilken lösning som skall väljas kan enligt utredningarna prövas från olika utgångspunkter. Det förefaller utredningarna nu naturligast att pröva frågan Om en fullständig finansiering mot bakgrund av vad de anfört om bostadsfinansieringens uppgifter och sina överväganden om lånesystem.

Utredningarna anser att en utjämning över tiden av kapitalutgifterna un— derlättas rent praktiskt om bostadshuset är finansierat med i princip ett enda långfristigt lån. En utjämning går dock att förena. både i teori och praktik. med traditionella enhetslån som omfattar större delen av fittan- sieringsunderlaget och med räntor och annuiteter som är olika vid olika tidpunkteroch för olika årgångarav hus. Skulle det likväl under den fortsatta behandlingen — eller i praktisk tillämpning visa sig att problem uppstår i detta avseende. kommer en lösning som innebär fullständig finansiering att te sig både önskvärd och nödvändig anser utredningarna.

Det förhåller sig enligt utredningarna i själva verket så att varierande kapitalkostnadsvillkor. något som kan vara motiverat av kapitalmarknads- skäl. ytterligare understryker behovet av möjlighet till omfördelning över tiden. Uppgiften att fylla detta behov kan endast utövas av staten. Dess avgörande insats blir under alla omständigheter — om en rimlig hyra skall kunna erhållas och förutsättningar för likvärdiga kapitalutgifter bibehållas över tiden - att tillhandahålla lån i högt förmånsrättsläge och svara för bostadsprissänkande åtgärder med subventioner av olika utformning. Staten svarar för risktagandet i samband med långivningen och påtar sig också direkta utgifter på grund av de höga kapitalkostnader som ges av kapi- talmarknaden.

Med de bostadspolitiska aspekter som utredningarna har anledning att anlägga på frågan förefaller det dent naturligast med en fullständig finan- siering. dvs. en totalfinansiering med ett lån från botten till toppen. Ut- redningarna är medvetna om att denna synpunkt måste läggas samman med andra. framför allt kreditmarknadsmässiga synpunkter. Utredningarna säger sig dock inte vara främmande för att en totalfinansiering av här angivet slag kan verka underlättande för en utveckling mot friare former för övriga delar av kapitalmarknaden något som kan ge effekter av annat slag än utredningarna har anledning att bedöma.

Även på frågan om en integrerad finansiering. dvs. en långivare och ett lån för både byggnadslån och fastighetslån. kan man lägga såväl bostads- politiska som kreditmarknadspolitiska synpunkter. anför utredningarna. Från bostadspolitisk synpunkt är det viktigt att lån under byggnadstiden till rimlig ränta finns till beslutat byggande. att slutlig belåning kan ordnas smidigt när huset är klart och att hanteringen av låneärendena sker på ett

Prop. 1974:150 70

administrativt enkelt sätt.

Utredningarna anser att erfarenheterna från de gångna åren visar att det kan vara svårt att klara bostadslinansieringen med nuvarande system. En integrerad finansiering skulle ha stora förtjänster. Den nuvarande uppdel- ningen synes utredningarna också delvis vara historiskt betingad. dvs. an- passad till en gången tids förhållanden på bostads- och byggnadsmarkna- derna. .

Utredningarna understryker att kreditförsörjningen under byggnadsperio- den måste vara tryggad så att några störningar ej uppkommer vare sig när det gäller igångsättningstidpunkten eller under arbetsskedet. Beslut om stat- lig linansieringsmedverkan till ett bostadsbyggnadsprojekt bör successivt vara kopplat till en direkt anvisning om kreditgivning, eftersom bostads- byggnadsplancringen bygger på en på överordnad nivå verkställd avvägning och prioritering av vilka reala och finansiella resurser som får användas till bostadsinvesteringar.

I sammanhanget fa'ster utredningarna uppmärksamheten på den metod som delegationen för bostadsfinansiering anvisat beträffande beräkning av bostadsbyggnadsprogram i ekonomiska termer. Denna metod ger enligt ut- redningarna en klar indikation till vidare utveckling. Om nämligen bo- stadsbyggnadsprojekt regelmässigt redovisas i ekonomiska termer kan också enligt utredningarna kreditförsörjningsåtgärder lätt kopplas till byggandet.

Utredningarna understryker vidare att kapitalförsörjningen under bygg- nadsperioden bör ske på sådana kapitalkostnadsvillkor att de inte ger stora skillnader i belastning på den slutliga produktionskostnaden på bostads— fastigheter som" färdigställts vid olika tidpunkter. Denna aspekt väger enligt utredningarna dock inte särdeles tungt därest vad utredningarna anfört om nytt lånesystem vinner beaktande. ] praktiken kommer då nämligen under överskådlig tid inte några märkbara skillnader ] de årliga kapitalutgifterna ' att uppstå.

Enligt utredningarna bör försörjningen av byggnadslån och slutliga lån vara så organiserad att skarvproblem av administrativ och/eller kostnads- mässigartinte uppkommer.

Utredningarna framhåller att de endast velat redovisa några synpunkter i fråga om integrerad finansiering och att några direkta förslag inte lämnas. Ytterligare överyäganden torde få ske med beaktande av långivningens in- stitutionella former. Härför erfordras emellertid ytterligare utredningsarbete anser utredningarna.

Beträffande långivningens institutionella formerär det från bostadspolitisk synpunkt effekterna av långivningen till bostadssektorn som är det väsent- liga. De administrativa formerna blir med detta synsätt underordnade de grundläggande krav som ställs på bostadsfinansieringen. Rimliga kapital- kostnadsvillkor är ett exempel på ett av de viktigaste syften som bör nås. Om de bostadspolitiska styrmedlen är tillräckligt väl utformade, kan de avsedda effekterna nås med utnyttjande av skilda institutionella former.

Prop. 1974:150 71

Utredningarna framhåller att de avgörande besluten om bostadsbyggan- dets omfattning och inriktning samt ianspråktagande av reala och finansiella resurser för bostadsinvesteringarna fattas genom regelrätta samhällsbeslut. Det förhållandet att en avgörande del av de för boende utnyttjade resurserna betalas i form av hyra och inte via skattsedeln blir enligt utredningarna således inte ett vägande argument för en i någon mening marknadsmässig försörjning av krediter till bostadsinvesteringarna. Kreditgivningen varken kan eller bör verka styrande på bostadsbyggandets omfattning eller inriktning eller på dess regionala eller lokala fördelning.

Utredningarna erinrar om att det i olika sammanhang har gjorts uttalanden och förslag i fråga om totalfinansiering. Riksdagen har t. ex. vid flera tillfällen uttalat sig för totalfinansiering av bostadsbyggandet. Utredningarna anser med hänvisning till vissa uttalanden som delegationen för bostadsfinan- siering gjort i frågan år l968 (SOU l968z30) att det sannolikt är svårt att genomföra sådana finansieringsformer utan stora förändringar av de insti- tutionella formerna.

Utredningarna anser sammanfattningsvis att de institutionella formerna är viktiga och att skäl föreligger för en omprövning av nuvarande former. De anförda synpunkterna ger dock enligt utredningarna inte något entydigt utslag i frågan om en särskild bostadsbank skulle behöva skapas. En eventuell förändring i denna riktning bör också enligt utredningarna föregås av en mer genomgripande analys än vad utredningarna hittills har haft möjlighet att genomföra.

Utredningarna konstaterar till sist att försörjningen av kapital för lån- givning till bostadssektorn behandlas av den sittande kapitalmarknadsutred- ningen. Eftersom de institutionella formerna och frågan om en eventuell bostadsbank kan ha samband med detta problemområde bör ytterligare ut- redningsarbete föregå en slutlig bedömning av dessa frågor.

2. l .7 Bostadsmiliö

Utredningarna anknyter inledningsvis till boendeutredningens direktiv där det anges att bostad och närmiljö skall bilda en funktionell enhet. Vidare anför utredningarna att de redovisade uppgifterna om bostadsbeståndet ger vid handen att kunskapen om lägenhetskvalitet. lägenhetsbestånd. utrym- messtandard etc. är god. Däremot har de funnit att det finns mycket liten dokumentation om hur bostadens närmaste omgivning ser ut och om hur de boende upplever och brukar denna.

Utredningarna har låtit göra en undersökning. som lagts upp som en jämförande studie av åtta bostadsområden med en homogen bebyggelse inom sig men med variationer sinsemellan avseende hushöjd, hustyp och upplåtelseform. I undersökningen har försök gjorts att klarlägga sambanden mellan å ena sidan lägenheternas. husens och omgivningens form och ut-

Prop. 1974:150 72

seende och å andra sidan hur de boende utnyttjar och upplever den totala bostadsmiljön.

Utredningarna konstaterar att områdena är olika i fråga om hushållstyper och hushållens inkomster. Höghusområdena innehåller många smålägen- heter. vilket har lett till att andelen barnfamiljer där är endast 50—70 % mot 80—90 % i småhusområdena. där nästan enbart 5 rum och kök har byggts.

Vad beträffar kontaktmönstren inom flerfamiljshusområdena tycks det vara mera husets höjd och mindre områdets täthet som är avgörande för om kontakter skall hindras eller främjas. Beträffande områden med småhus påverkar emellertid själva tätheten och husgrupperingen kontakternas antal.

Vuxnas och barns utevistelse har även studerats. Några förutsättningar för vuxnas uteaktiviteter har inte funnits. De vuxna som observerades ute har i de flesta fall varit på väg till eller från mål utanför området.

Barnen har i första hand lekt på gator. parkeringsplatser och asfalterade ytor, men knappast alls på gräsytor och naturmark. De har sällan utnyttjat de fasta lekredskapen.

Vidare har utredningarna på basis av tidigare utförda undersökningar gjort en analys av hur olika miljöfaktorer påverkar attityder och beteenden. Ut- redningarna pekar på några iakttagelser som gjorts i dessa undersökningar. Det är lättare att finna orsaker till skillnader i trivsel och flyttni ngsbenägenhet mellan olika bostadsområden. som är relaterade till lägenhetsutformning eller områdets ålder. än till låga och höga hus eller områdets utformning över huvud taget. Den yttre och inre miljöns betydelse för flyttningsbe- nägenhet ifrågasätts emellertid och även huruvida sådana jämförelser är meningsfulla.

Utredningarna noterar att det torde vara en allmänt spridd uppfattning att småhusområden är särskilt barnvänliga. samtidigt som kritiska synpunk- ter på höghusen som miljö för barn framförs i den allmänna debatten. Ut- redningarna anser emellertid att dessa samband måste belysas ytterligare. De anser dock att mycket tyder på att det finns stora brister i höghusmiljön för barnen.

Utredningarna framhåller att de inte hunnit närmare analysera det re- fererade materialet. De anser emellertid det klarlagt att miljöns utformning i sig har betydelse för hushållsstrukturen och för hur de boende använder och upplever sin miljö. Utredningarna understryker att erfarenheterna talar för att bristerna i närmiljön i många fall mera gäller verksamheter än den fysiska utformningen. mängden utrustning etc. En mera målmedveten verk- samhetsplanering i kommunernas och organisationernas men även i fas- tighetsägarnas och de boendes egen regi är därför enligt utredningarna nöd- vändig.

Minimikrav i bostadsmiljön finns i viss utsträckning utvecklade när det gäller själva bostaden och komplement till denna men inte i samma grad för verksamheter. Minimikraven kan vara kopplade till byggnadslag och bygg-

Prop. l974:150 73

nadsstadga. t. ex. i fråga om friytor för lek och utevistelse. och således avse all bostadsbebyggelse. Vidare kan de utgöra villkor för statliga bostadslån. t. ex. beträffande rumsmått eller funktiöner.

Utredningarna anseratt minimikrav beträffande miljöns utformning mås- te tillämpas med försiktighet. De negativa effekterna av införandet av par- keringsnormer för några år sedan är väl kända. Risken för enahanda och likformiga miljöer är stor och lokala förutsättningar för variationer kan lätt bli åsidosätta.

Utredningarna påpekar att endast en liten del av bostäderna årligen till- kommer genom nybyggnad. Bostäder har lång varaktighet men behöver med vissa tidsmellanrum förändras till följd av ändrade krav och behov. Kraven på förändring gällcri lika hög grad de verksamheter och anordningar som tillsammans med bostäderna utgör den totala bostadsmiljön.

Ansvaret för planering och genomförande av bostadsinvesteringarna och huvudmannaskapet för olika slag av verksamheter inom bostadsområdena ligger på kommunerna. Deras förutsättningar är olika. t. ex. med avseende på ekonomi och planeringsresurser. Detta kan enligt utredningarna berättiga till ökade insatser från statens sida. Dessa kan dels utgöras av riktlinjer för olika slag av verksamheter. dels utgå i form av ekonomiskt stöd.

Om det visar sig nödvändigt att formulera minimikrav på miljöns ut- formning anser utredningarna att det endast bör ske när väl grundade skäl föreligger. Sådana krav bör i största möjliga utsträckning avse all bostads- bebyggelse. Utredningarna betonar att krav i fråga om verksamheter bör tillmätas större betydelse än hittills. _

Utredningarna hänvisar i detta sammanhang till förslaget i boendeutred- ningens betänkande Bostäder 1974—76 angående lån till miljöförbättrande åtgärderi färdigställda bostadsområden. Förslaget byggde på följande viktiga förutsättningar. _

Bostadslån skulle utgå för redan statligt belånade bostadsobjekt under perioden 1974-1976 för investeringar som höjer användbarhet och attrak- tivitet. Ansökan skulle beviljas om den tillstyrktes av kommunen. Lånet skulle beviljas efter den lånesökandes bedömning av behoven medan pröv- ning av kostnaderna skulle göras av lånebeviljande myndighet. Vidare för- utsattes de boende och deras organisationer komma att spela en aktiv roll vid utformningen av åtgärder och vid prioriteringen mellan olika alternativ.

Till detta fogar utredningarna följande kompletterande synpunkter. Finansiering av miljöförbättrande åtgärder skall göras till ett permanent inslag i långivningen. Ett verkligt inflytande for de boende utgör enligt utredningarnas uppfattning en viktig förutsättning för att investeringar i miljöförbättrande åtgärder av det slag som här åsyftas skall ge resultat.

Utredningarnas förslag rörande lån för miljöförbättrande åtgärder återfinns

Prop. l974:150 74

2. l .8 Boendvdemokrali

Utredningarna konstaterar att möjligheten för individen att själv få på- verka sina levnadsvillkor är av grundläggande värde. Samtidigt säger de att vilket inflytande och vilken bestämmanderätt som de boende bör få knappast kan utredas i egentlig mening. Utredningarna redovisar synpunkter i viktiga principfrågor och vill därmed lämna ett bidrag till en allmän dis- kussion kring inflytandefrågorna. De lämnar inga förslag och avseratt senare återkomma med preciseringar.

Utredningarna erinrar om att boendeutredningen genom tilläggsdirektiv (ln l974zl3) har fått uppdrag att pröva frågan om hyresgästernas möjligheter att utöva inflytande på den saneringsverksamhct som berör dem. Enligt utredningarnas mening måste dock frågan om inflytande för de boende helt allmänt tecknas vidare än vad som uttryckligen anges i direktiven för utredningarna. Av arbetstekniska skäl fordras emellertid en avgränsning av ämnet.

[ en genomgång av olika bostadspolitiska frågor inför 1980-talet anser utredningarna det vara naturligt att behandla medinflytande i boendet som en rättighet som bör tillkomma alla katagoerier av boende. Skillnaderna mellan de olika upplåtelseformerna i fråga om möjligheterna till boende- inflytande är f. n. stora.

Utredningarna erinrar om att vissa medinflytandefrågor behandlas av ut- redningen om den kommunala demokratin och bygglagutredningen. Dessa utredningar behandlar vad som kan kallas medborgarinflytandct. Boende- och bostadsfinansieringsutredningarnas arbete begränsas till att i första hand avse hur de boende skall kunna ges ökat inflytande med utgångspunkt i bostaden. lättad i vid mening. och behandlar en av upplåtelseformerna. hyresrätt. Vidare gör utredningarna en avgränsning till brukarskedet.

Frågan om hur hyresgäster skall kunna hävda sina intressen som sakägare i planfrågor faller delvis inom utredningarnas område men primärt inom bygglagutredningcns. Utredningarna tar dock upp frågan om de boendes inflytande på sådant som inte juridiskt är kopplat till boendeformen.

Utredningarna framhåller att den bästa kunskapen om hur ett bostads- område fungerar finns hos dem som bor där. Detta gäller inte bara tillgången på eller bristen på service o.d.. utan även hur området fungerar i socialt hänseende. Vid fysisk planläggning och vid övrig kommunal verksamhets- planering är det därför viktigt att denna sakkunskap inhämtas.

Oavsett i vilken form medborgarinflytandct kanaliseras genom indi- viduella synpunkter. politiska partier eller intresseorganisationer krävs det att de som lämnar resp. får information. förstår varandras sätt att uttrycka sig. Informationen uppifrån måste göras förståelig. För att in- formationen skall kunna fungera. menar utredningarna. fordras det också kunskap hos individen om hur samhället fungerar och vilka företeelser som påverkar hans situation. Ett viktigt komplement till utbildningen inom sko-

Prop. 1974:150 75

lans ram utgör det arbete som läggs ned inom folkrörelserna och de politiska organisationerna i detta hänseende. . _

Frågan om inflytande kan emellertid enligt utredningarna inte begränsas enbart till frågor som rör informationsutbyte. Ett reellt inflytande för de boende har ett värde i sig. ett värde som framstår som självklart i.ett de- mokratiskt samhälle. Utredningarna utvidgar därför sitt arbete till att omfatta medbestämmande i en eller annan form. Detta kan komma att kräva för- ändringar både i förvaltningsorganisation och ägarestruktur.

Utredningarna begränsar i sitt arbete frågan om inflytande till att gälla den enskilda lägenheten eller det område som består av huset och marken närmast omkring det. De hävdar emellertid att inflytandet bör omfatta också omgivningarna i övrigt. service och övriga verksamheter.

Utredningarna redovisar härefter erfarenheter från arbetslivet rörande in- flytandefrågor och finner att frågeställningarna där i viss mån är likartade med dem inom bostadsmarknaden.

Det föreligger. framhåller utredningarna. stora skillnader för de boende att i de olika upplåtelseformerna utöva inflytande på eller ha medbestäm- manderätt i frågorsom rör själva boendet. Hyresgästen har mindre möjlighet att utöva inflytande än bostadsrättshavaren eller den som bor i eget hus. Utredningarna anser det därför lämpligt att avgränsa den fortsatta behand- lingen av inflytandefrågorna till att gälla hyresrätt. dock med undantag av vissa mer udda former av hyresrättsupplåtelscr. t.ex. i tvåfamiljshus.

Utredningarna redovisar vissa erfarenheter beträffande inflytandefrågor från hyresrättssektorn. De lämnar en beskrivning av Hyresgästernas riks- förbund och framhåller att organisationen har en parlamentarisk uppbyggnad av en för folkrörelser vanlig typ. Utöver lokala avdelningar och regionala föreningar finns kontaktkommittéer. f.n. ungefär 1000 st.. för utvidgad kontakt mellan medlemmarna i ett naturligt avgränsat bostadsområde och avdelningsstyrelsen. Kommittéerna tillsätts genom val bland de boende.

Organisationen fick i samband med att hyresregleringslagen infördes vä- sentliga arbetsuppgifter. Då blev dess representanter i hyresnämnderna jäm- bördiga med fastighetsägarpartens. Det var första gången statsmakterna an- vände sig av hyresgästorganisationen i hyreslagstiftningen. Detta har sedan vidareutvecklats framför allt de senaste åren. '

År l957 träffades överenskommelse mellan SABO och Hyresgästernas riksförbund om en förhandlingsordning. Denna var inte föreskriven i hy- reslagstiftningen. Däremot var det från lagstiftarens sida en klar förutsättning inför upphävandet av hyresregleringslagen vad gällde det allmännyttiga bo- stadsbeståndet att en sådan överenskommelse skulle träffas. Samtidigt in- rättades med förebild från arbetsmarknaden en gemensam Hyresmarknads- kommitté.

Det praktiska förhandlingsarbetet kom att omfatta inte endast hyresbe- loppens storlek utan även vad som legat till grund för hyran. Båda or- ganisationerna fann det därför naturligt. menar utredningarna. att förhand-

Prop. l974:150 76

lingsordningen skulle ange att både hyror och boendeförhållanden kunde tas upp till förhandling. Den förhandlingsordning som gäller från år l97l ger denna möjlighet.

Fråga som inte. kunnat lösas vid parternas förhandlingar hänskjuts till llyresmarknadskommittén. som består av representanter utsedda av riks- organisationerna. Kommittén kan endast ge rekommendation till lösning.

Den förändring i hyresregleringslagen som trädde i kraft den 1 oktober l972 innebär att hyressättningen inte som tidigare i huvudsak grundas på Kungl. Maj:ts beslut. i stället träffas förhandlingsöverenskommelser om hyreshöjningar mellan organisationerna på hyresmarknaden, dvs. Hyres- gästernas riksförbund eller lokal hyresgästförening å ena sidan och Sveriges fastighctsägareförbund eller en enskild fastighetsägare å andra sidan.

Lokala tvister kan hänskjutas till Bostadsmarknadskommitten. Den består på samma sätt som Hyresmarknadskommittén av representanter utsedda av riksorganisationerna och lämnar i likhet med denna endast rekommen- dation till lösning.

Den enskilde hyresgästen behöver inte vara medlem i organisationen för att överenskommelse som rör hyran för hans lägenhet skall bli giltig. Där- emot gäller att fastighetsägareorganisationcns behörighet att träffa överens- kommelse är begränsad till de fastigheter där ägaren är medlem i orga- nisationen.

Förhandlingsordningar finns även för den kommunala och landstings- kommunala sektorn. Till Kommunbostadskommittén hänskjuts lokala tvis- ter.

Om en fastighet vanvårdas. kan bl. a. hyresgästförening ansöka att fas- tigheten skall ställas under förvaltning enligt lagen fl970:246) om tvångs- förvaltning av bostadsfastighet.

Utredningarna belyser vidare hur främst de allmännyttiga företagen på olika sätt sökt tillmötesgå kraven på ett ökat inflytande från de boende vid sidan av den institutionaliserade formen härför. I detta sammanhang redovisas en enkätundcrsökning. som SABO gjorde år 197l bland sina med- lemsföretag om erfarenheter och attityder till hyresgästinflytande. Den ökade saneringsverksamhcten har medfört att initiativ har tagits av parterna på hyresmarknaden Hyresgästernas riksförbund och Sveriges fastighetsäga— reförbund resp. SABO för att finna rutiner för hur hyresgästernas lag- stadgade eller berättigade krav skall kunna tillgodoses vid sanering.

Mot bakgrund av dessa redogörelser konstaterar utredningarna att bo- endeinflytandet i åtskilliga frågor ännu är föga utvecklat. Försök pågår att hitta former för information och samråd och vissa initiativ härtill har tagits av hyresmarknadens parter.

Utredningarna menar att en organiserad form för inflytande framstår som nödvändig.

Utredningarna diskuterar några frågeställningar och konfliktpunkter kring ökat boendeinflytande. Hyresrättsbeståndet uppvisar en oenhetlig bild i fråga

Prop. l974:150 77

om fastighetsägarckategorier. fastighetsägarestorlek samt fastigheternas ål— der. standard och läge. 1 en solidarisk bostadspolitik måste. framhåller ut— redningarna. former skapas så att hyresgästernas inflytande kan göra sig gällande oavsett sådana olikheter. De reella möjligheterna att finna sådana former skiftar enligt utredningarna med hänsyn till ägareförhållanden m. m. och får utgöra en begränsning endast på kort sikt.

Utredningarna behandlar frågan om hur olika beslutsformer kan vara be- skaffade. En individuell bestämmanderätt måste. anser utredningarna. av naturliga skäl begränsas till att omfatta själva lägenheten. i vilken inbegrips även förstuga. trapphus. tvättstuga etc. Inflytande över gemensamma an- ordningar inom fastigheten förutsätter organisation av intressena från en grupp av boende. Formen för avvägning mellan individens och den större gruppens intresse i detta sammanhang är central.

Inte sällan. menar utredningarna. anförs försämrad effektivitet i fastig- hetsförvaltningen som ett skäl mot ökat inflytande. De anser sig dock inte övertygade om att argumentet är riktigt. ens i en strikt fastighetsekonomisk mening.

Utredningarna framhåller att de tillmäter inflytandet ett värde i sig. I praktisk tillämpning kan i vissa fall den situationen uppstå att det inte är de mest "rationella" besluten som fattas. Men utredningarnas grundsyn i denna fråga är att det är positiva värden av annat slag som är de väsentliga.

Utredningarna konstaterar att ett ökat inflytande från de boendes sida kan komma att aktualiseras samtidigt som de anställda inom fastighets- förvaltningen väcker krav på att själva öva inflytande över sina arbetsför- hållanden. Dessa krav kan enligt utredningarna tillgodoses parallellt och kommer inte i konflikt med varandra.

Utredningarna redovisar härefter vissa frågeställningar och konfliktpunk- ter från saneringsverksamhcten och framhålleratt inför en saneringssituation konkretiseras på ett påtagligt sätt det förhållandet att alla berörda inte själv- klart har sammanfallande intressen. Utredningarna anför att de intressenter som påtagligt berörs av saneringen är kommunen. fastighetsägaren och hy- resgästerna. De framhåller att ombyggnad av ett gammalt bostadshus sällan är problemfri. inte ens i praktiska. ekonomiska eller tekniska avseenden. Till detta skall läggas. menar utredningarna. att en bedömning måste göras om saneringsåtgärderna skall anpassas till önskemålen hos de enskilda hy- resgästerna i en viss fastighet eller om mer långsiktiga bedömningar är moti- verade. Utredningarna anser. i anslutning till vad som anförts i boende- utredningens betänkande Bostäder 1974—76. att den genomsnittliga lägen- hetsstorleken i tätorternas halv- och omoderna flerfamiljshus efter en mo— dernisering borde uppgå till 3.5 rumsenhetcr per lägenhet. en ökning med ca ] rumsenhet jämfört med år 1970.

Höga marknadsvärden och hyreslägct i befintliga smålägenhetcr kan ofta. enligt utredningarna. utgöra ett hinder mot att ändra beståndet genom sam- manslagning av lägenheter. Det kan därför ligga i fastighetsägarens intresse

Prop. l974:150 78

att begränsa moderniseringen till marginella förändringar inom lägenheter- nas nuvarande ram. alternativt göra upprustningar inför en försäljnings- eller värderingssituation. t. ex. genom att genomföra fasadrenovering. Hy- resgästerna kan å sin sida vara villiga att acceptera sådana inte genomgripande ändringar som ger möjligheter till kvarboende. även om bostadsytorna fort- farande kan vara påtagligt smä.

Det råder ofta. menar utredningarna vidare. delade meningar om hur omfattande en upprustning bör göras. De i huset boende kan ha anledning hävda att åtgärderna inte får leda till påtagliga hyreshöjningar. För fastig- hetsägaren kan en högre standard än den av hyresgästerna förordade vara motiverad av fastighetsekonomiska eller lånetekniska skäl.

Olikheter i fastighetsägarestruktur och förvaltningsform får dessutom till följd att finansieringsbetingelser och skatteregler medverkar till ett oenhetligt synsätt.

Som en kommentar härtill påpekar utredningarna att lägenhetsfördelning och upprustningsgrad är exempel på sådant som i hög grad påverkar kom- mande boendes valmöjligheter och som skapar förutsättningarna för hus- hållsammansättningen inom ett bostadsområde. Det ligger i första hand inom kommunens ansvarsområde att bevaka dessa frågor så att långsiktiga mål uppfylls.

Hyresgäströrelsen/hyresgästföreningen skall. fortsätter utredningarna. ka- nalisera de nuvarande hyresgästernas synpunkter. vara förhandlingspart samt bevaka den enskilde hyresgästens intressen. Uppgiften är svår. eftersom avvägningar måste göras mellan motstridiga intressen. Utredningarna tolkar detta som ett skäl för att den organiserade hyresgäströrelsen och hyres- gästföreningens ställning som företrädare för de boende de nuvarande och de kommande måste vara stark. Utan en sådan kontinuitet i be- dömningarna. som kommunen dessutom av staten är uttryckligt ålagd att göra. försvåras kommunens arbete i avsevärd grad.

Utredningarna anger vissa allmänna synpunkter på vilka riktlinjer som bör ligga till grund för ett fortsatt arbete med inflytandefrågorna.

På sikt bör de boende få bestämmanderätt i frågor som direkt berör dem. Detta kan leda till att olika funktioner i boendet överlämnas till hyresgästerna för beslut. Främst gäller det de boendes rättigheter. dock inte sådana si- tuationer där bostadssaneringslagen resp. tvångsförvaltningslagen kan till- lämpas.

Utredningarna anser att bland de grundläggande förutsättningarna är att de boende måste kunna kräva att fastighetsägaren underhåller fastigheten i dess helhet på ett tillfredsställande sätt. Att fastighetsägaren uppfyller sitt ansvar i detta avseende kan kontinuerligt tillses genom att dels den enskilde hyresgästen gör påpekanden etc.. dels genom att hyresgästföreningen agerar vid hyresförhandlingar eller begär förhandlingar om lägenheternas skick. Med hyresgästförening avses riksorganisation eller förening. som är ansluten till sådan organisation och inom vars verksamhetsområde lägenheten är belägen.

Prop. l974:150 79

Utredningarna anser att en allmän höjning av själva lägenheternas stan- dard utöver sedvanligt underhåll - skall kunna påyrkas av hyresgästför- eningen. [ princip skall avses samtliga lägenheter inom en fastighet. al- ternativt inom ett avgränsat förvaltningsområde. Normalt skall hyresgäst- föreningen kunna påkalla förhandling i frågan. Fastighetsägaren skall inte kunna vägra att förhandla. Även regelrätta ombyggnader skall kunna komma tillstånd på detta sätt. Omvänt skall gälla att fastighetsägaren inte får genom- föra åtgärder som exempelvis förändrar lägenheternas standard och påtagligt förändrar hyrans storlek utan föregående förhandling med hyresgästförening- en.

Den enskilde hyresgästen skall. menar utredningarna. ha rätt att vidta individuell ändring av lägenhetens utformning. Han skall på egen hand. på egen bekostnad och med eget ansvar kunna tillfredsställa sin personliga smak i fråga om lägenhetens utrustning. färgsättning Och materialval. Vissa inskränkningar bör dock gälla för hyresgästen. Fastighetsägaren skall ha rätt att förhindra att en hyresgäst vidtar en åtgärd i lägenheten. om det finns risk att åtgärden nedsätter säkerheten. påtagligt försvårar rationell fas- tighetsförvaltning eller om den på annat sätt är till synnerligt men för fas- tighetsägaren.

Något särskilt tillstånd skall hyresgästen normalt inte behöva inhämta. Det kan dock övervägas att den rätt till individuell ändring av lägenheten. som hyresgästen föreslås få. ej skall avse sådana åtgärder som kräver bygg- nadslov. Om risken för framtida processer bedöms vara stor. bör införas regler som föreskriver att hyresgästen skall underrätta fastighetsägaren innan en åtgärd vidtas.

Om hyresgästen har genomfört en åtgärd. som enligt fastighetsägarens mening inte kan godtas och rättelse inte görs efter anmodan. bör ägaren få rätt till prövning i frågan i hyresnämnden.

Om hyresnämnden godkänner fastighetsägarens yrkanden. finns flera ty- per av sanktioner att tillgripa. t. ex. att ålägga hyresgästen att återställa lä- genheten i brukbart skick eller att förklara hyresrätten förverkad. Även sank- tion i form av skadestånd torde kunna användas. Det får i annat sam- manhang. menar utredningarna. övervägas om hyresnämnderna skall ges möjlighet att utdöma skadestånd.

Om fastighetsägaren vid hyresgästens avflyttning finner att dennes åt- gärder — utan att de i sak påverkat lägenhetens tekniska utformning och skick — ändå inverkat menligt på dess värde vid en förnyad uthyrning. skall ha ha rätt att väcka talan om skadestånd. om inte hyresgästen själv efter anmodan iordningställt lägenheten på ett sätt som kan godtas. Talan skall i så fall väckas hos hyresnämnd inom en månad efter avflyttningen.

För fastighetsägaren bör. fortsätter utredningarna. gälla att han inte skall ha rätt att tillgodogöra sig värdet av hyresgästens åtgärder vid bestämmande av hyra. så länge denne bor kvar i lägenheten.

Utredningarna framhåller att det finns frågor av praktisk och juridisk

Prop. 1974:150 80

art som inte. berörts men förutsätter att dessa belyses i samband med re- missbehandlingen och den fortsatta handläggningen.

Utredningarna tar upp frågan om det för samtliga lägenheter inom en fastighet skulle kunna gälla att hyresgästen får rätt att åtaga sig skyldigheten att själv hålla lägenheten i brukbart Skick. Vid bristande underhåll skulle fastighetsägaren vid hyresgästens avflyttning ha rätt att kräva skadestånd. Nackdelarna med en sådan ordning överväger dock fördelarna anser ut- redningarna. Som skäl härför anges bl. a. att fastighetsägaren har en starkare. ställning än hyresgästen. Det vore då lätt att skriva över denna skyldighet på hyresgästen. Det kan inte med fog hävdas att denne generellt sett har intresse av eller tillräcklig kunskap att själv genomföra underhåll. Skall dessa tjänster köpas av varje hyresgäst för sig torde kostnaderna bli betydligt högre än i en rationell fastighetsförvaltning.

Fastighetsägaren bör. anser utredningarna vidare. i görlig mån överlåta beslutanderätten över gemensamma anordningar inom- och utomhus till dem som bor i fastigheten eller bostadsområdet. ! den mån ekonomiska förhållanden berörs. torde dessa behöva regleras genom särskilt upprättade avtal mellan fastighetsägaren och en avtalskapabel part hos de boende. För- ändring av gemensamma anordningar inom- eller utomhus skall kunna på- yrkas av hyresgästföreningen. Omvänt skall gälla att fastighetsägaren inte skall kunna genomföra väsentlig förändring utan föregående förhandling med hyresgästföreningen.

De boendes möjlighet att påverka närmiljön berör. framhåller utredning- arna. inte endast anordningar inom den egna fastigheten. Ofta är det fråga om anläggningar inom andra fastigheter eller på allmän mark som t.ex. när tomtmark inom flera fastigheter behöver tas i bruk för en lekplats. Om flera fastighetsägare berörs av en önskad förändring. skall hyresgäst- föreningen kunna få frågan prövad i hyresnämnd.

Utredningarna framhåller att dessa frågor i viss mån behandlas i anlägg- ningslagen. vilket kan komma att utgöra en komplikation i lagtekniskt av- seende.

Utredningarna övergår härefter till att behandla frågan om lagfäst för- handlingsrätt. De menar att de förut redovisade synpunkterna helt bygger på förutsättningen att. om initiativ tas av hyresgästföreningen (eller av hy- resgästen vad avser den enskilda lägenheten). fastighetsägaren inte skall kunna vägra att förhandla. Om så sker eller resultat inte uppnås. skall det finnas prövnings- och sz'tnktionsmöjligheter. Likaledes skall fastighetsägaren vara skyldig att föra förhandling med hyresgästförening innan åtgärd av väsentlig art genomförs.

Utredningarna har inte närmare behandlat frågan på vilket sätt detta skall komma till uttryck i lagstiftningen. Ett sätt som emellertid enligt utred- ningarna kan komma i fråga och som tidigare berörts är att endera parten skall äga rätt att få frågan prövad inför hyresnämnden.

Om medling inte kommer till stånd. skall vid frågans avgörande i hyres-

Prop.l974:150 31

nämnd denna pröva om åtgärderna är till nytta för de boende eller allmänt är ägnade att öka trivseln eller användbarheten av bostäderna. Åtgärderna skall utföras om de inte är till synnerligt men för fastighetsägaren. Skälig ersättning skall utgå till honom. Det sätt på vilket detta sker får dock inte komma i strid med hyreslagens allmänna bestämmelser om hyrans skähghct

Utredningarna erinrar om att frågan om att införa kollektivavtal på hy- resmarknaden har diskuterats inom partsorganisationerna. När det gäller den rättsliga grunden för ett ökat hyresgästinflytande bör enligt utredning- arna möjligheten att på hyresmarknaden införa ett kollektivavtalsrättsligt system övervägas. Utredningarna har noterat ett starkt intresse hos hy- resmarknadens parter att finna lämpliga förhandlingsformer men anser att det bör finnas ett komplement till detta i lagstiftning. Som skäl härför anförs bl. a. att. även om frivilliga överenskommelser finns. lagstadgade rättigheter för hyresgästparten medför en starkare position för denna vid förhandlingar. En sådan lagstiftning måste för att bli effektiv innehålla sanktionsbestäm- melser. Ett annat skäl som sammanhänger med utredningarnas uppfattning om att alla hyresgäster skall behandlas lika och ha samma rättigheter är att det med all sannolikhet kommer att finnas fastigheter som inte omfattas av frivilliga lörhandlingsordningar.

[ fråga om beslutsformer inom bostadsföretagen konstaterar utredningarna att en från arbetslivet känd form för medinllytande är rätten för arbetstagarna att utse ledamot i företagets styrelse. En utformning av motsvarande in- nebörd för de boende kan emellertid. menar man. knappast tillämpas inom hyresrättssektorn. Fastighetsägarstrukturen är synnerligen oenhetlig. bl.a. med ett stort antal enskilda fastighetsägare med små fastigheter. För de allmännyttiga bostadsföretagen gäller enligt utredningarna därtill att sty- relsen har utsetts genom val i kommunfullmäktige eller kommunstyrelse. Utredningarna menar därför att det torde vara för tidigt att aktualisera några förändringar i dessa avseenden och framhåller att frågan närmast faller inom ramen för utredningen om den kommunala demokratins arbete.

Utredningarna framhåller att möjligheterna för hyresgästerna att utöva insyn hos de enskilda fastighetsägarna är begränsade. Beslutsfattandet är i väsentliga frågor knutet till ägandet. Inte minst av praktiska skäl är det svårt att se att styrelserepresentation skulle vara en väg till lösning av in- flytandefrågorna.

Utredningarna finner däremot anledning aktualisera en insynsmöjlighet av annat slag. nämligen en rätt för hyresgästerna att utse särskilt ombud med rätt att granska fastighetsägarens redovisningshandlingar av olika slag. En ordning med motsvarande syfte har. påpekar utredningarna. nyligen föreslagits i departementspromemorian (Ds l l973z6) Arbetstagarkonsult — försöksverksamhet i vissa företag. Företagets styrelse och den som har hand om Rirvaltningen. av företaget skall enligt förslaget ge arbetstagar- konsulten tillgång till företagets böcker. räkenskaper och andra handlingar

Prop. l974:150 82

samt lämna honom de upplysningar och den hjälp som han begär. De över- väganden av praktisk och principiell art som är nödvändiga för att ange en lämplig teknisk lösning. säger utredninarna. har det av tidsskäl inte varit möjligt att lägga fram i detta sammanhang.

Beträffande verksamheten inom bostadsföretagens nuvarande ramar anför utredningarna att de allmännyttiga bostadsföretagen har tillkommit efter övergripande samhällsbeslut i avsikt att tillförsäkra de boende goda bostäder till priser som bestäms enligt självkostnadsprincipen. Genom det sätt på vilket styrelsen i företaget väljs har kommunens invånare genom den re- presentativa demokratins former inflytande och ansvar för företaget i fråga.

Utredningarna konstaterar. att en utveckling mot ökat medinllytande är påbörjad men att det finns skäl att aktualisera ändringar av gällande lag- stiftning av förut angivet slag för att öka möjligheterna för hyresgästerna att delta i beslut om boendet.

Utredningarna framhåller att förutsättningarna för bostadsföretagens verk- samhet med tiden blir annorlunda. bl. a. genom hushållsförändringar och ändrade värderingar. Det ligger i sakens natur. fortsätter de. att även fö- retagsformer och organisation bör ändras med i tiden växlande krav. De allmännyttiga bostadsföretagen. som står under kommunens direkta ledning. kan förändras genom beslut av icke övergripande karaktär.

Även det enskilda fastighetsägandet kan med tiden komma att undergå förändringar. Detta torde dock fordra åtgärder av relativt genomgripande slag. något som utredningarna bedömer ligger utom ramen för deras uppdrag att behandla.

Bostadskooperationen har funnit sina former. Den bygger på upplåtel- seformen bostadsrätt. Den innebär bl.a. en knytning mellan hushåll och lägenheter med ett direkt ägande.

Ägandefrågorna får inte samma aktualitet i de kommunägda bostads- företagen. En fördelning av ansvar och nyttjande i kooperativa former skulle. menar utredningarna. kunna övervägas för sådana hyreslägenheter.

Utredningarna anser att en av de väsentliga grunderna för bostadslör- sörjningen —50lidaritet mellan de boende nu och i framtiden måste behållas. Villkoren för bostädernas kapitalutgift ges allmänt av övergripande beslut av regering och riksdag. På samma sätt ges förutsättningar och kostnader för teknisk försörjning. vatten och avlopp. gator. elektricitet m. m. genom beslut huvudsakligen på kommunal nivå. Hyresnivån och hyrornas för- delning på lägenheter av olika storlek. standard. läge m.m. blir följden av förhandlingar som förs mellan hyresmarknadens parter.

De kostnader som direkt hänger samman med bostadens brukande skulle enligt utredningarna kunna fördelas genom beslut bland de boende ytterst när det gäller den enskilda lägenheten av den boende själv.

Ett överförande av beslut om bostadsområdenas skötsel och förvaltning till de boende. menar utredningarna. bör ske i sådana former att 'det är förenligt med de demokratiska traditionerna.

Prop. l974:150 83

Utredningarna förklarar avslutningsvis att de avser att i det fortsatta ar- betet överväga förutsättningar och former för ett ökat boendeinflytande.

2.l.9 Prövning av köpeskilling för småhus i vissa fall

Utredningarna erinrar om att i motionen 19731234 förslag väcktes om åtgärder för att motverka oskäliga kapitalvinster vid försäljning av stats- belånade småhus. Riksdagens beslut (CU l973:l9. rskr l973:208) innebar att Kungl. Maj:t borde låta undersöka möjligheten och lämpligheten av temporära åtgärder som kan förenas med nu gällande kontroll av priset vid första överlåtelse av vissa småhus.

Kungl. Maj:t uppdrog med anledning härav åt boendeutredningen att under utredningsarbetet överväga frågan om möjligheten och lämpligheten av åtgärder i det av civilutskottet angivna syftet.

Fram t. o. m. år 1967 fanns bestämmelser enligt vilka ett beviljat statslån för bostadsbyggande ftck övertas vid försäljning av fastigheten endast om .-3. köpeskillingen godkänts av lånemyndigheten. Dessa bestämmelser var vid överlåtelse av småhus betingade främst av syftet att säljaren inte skulle kunna tillgodogöra sig det kapitaliserade värdet av direkta subventioner — i form av t. ex. räntebidrag och underränta på statslån.

Bostadspolitiska kommittén ansåg i betänkandet (SOU l966:44. s. 201) Bostadspolitiskt kreditstöd att motivet för en fortsatt kontroll av köpe- skillingen vid överlåtelse av egna hem skulle bortfalla om de egentliga rän- tesubventionerna avvecklades. Kommittén föreslog därför att kontrollen av köpeskillingen vid andrahandsförsäljning av statligt belånade hus skulle upp- höra. Kommittén föreslog även att den detaljerade priskontroll som utövades vid förstagångsförsäljning av gruppbyggda småhus skulle upphöra.

Enligt statsmakternas beslut (prop. 19671100. SU l967:lOO. rskr 19671265) avskafTades den särskilda köpeskilllingskontrollen för statligt belånade hus från den I januari 1968. Däremot kvarstår 'en kontroll vid förstagångsöver- låtelse av gruppbyggda småhus - en kontföll inom ramen för det allmänna villkoret att lån inte får beviljas om produktionskostnaden är oskäligt hög.

Vidare erinrar utredningarna om att som villkor för att länsbostadsnämnd skall kunna medge att ett beviljat och utbetalat bostadslån övertas av ny ägare till ett småhus gäller bl.a. att kommunen skall ha åtagit sig bor- gensansvar för viss del av den nya ägarens lån. Om kommun inte åtar sig sådant ansvar och medgivande att överta lånet sålunda vägras av länsbostadsnämnden. skall nämnden säga upp lånet om det inte finns sär— skilda skäl däremot.

Utredningarna redogör därefter för vissa undersökningar om prisutveck- lingen på småhus.

I en undersökning av fyra småhusgrupper utan statliga lån i Uppsala län år l972 dras slutsatsen att försäljningspriserna utan prisprövning är av- sevärt högre än vid statlig belåning. i genomsnitt 30 000—35 000 kr. per hus.

1 en inom bostadsstyrelsten upprättad promemoria (1973-02-05) redovisas

Prop. 19742150 84

skillnaden mellan försäljningspriserna för privatlinansierade gruppbyggda småhus och uppskattat godtagbart försäljningspris till ca 40 000 kr. per hus.

Av en undersökning (1973-01-10) från Uppsala län. vilken avser grupp- byggda småhus med statliga lån. framgår att. även om det i viss mindre omfattning förekommer överlåtelser i rent spekulationssyfte. den främsta orsaken till försäljning torde ha varit t. ex. nytt arbete eller ändrade personliga förhållanden. Den genomsnittliga tiden mellan tillträde och försäljning var 29 månader. Prisstegringen var i genomsnitt 7 600 kr.. om avdrag görs för prisstegringar och standardförbättringar under innehavstiden. Det framhålls i undersökningen som en slutsats att talet om enorma överpriser vid över- låtelser av gruppbyggda småhus saknar grund åtminstone i Uppsala län.

Boendeutredningen har inhämtat uppgifter beträffande småhusöverlåtel- ser från 9 kommuner. belägna huvudsakligen i expansiva regioner. eftersom höga överlåtelsepriser torde vara vanligast förekommande i dessa. Kom- munerna har ombetts lämna prisuppgift för statligt belånade småhus. i de flesta fall gruppbyggda. dels vid färdigställandet. dels vid överlåtelse på ny köpare inom 2—3 år. De priser som angavs skulle vara uttryck för en någorlunda etablerad prisnivå. l"ärdigställandet skedde åren 1970—1973 och andrahandsft'irsäljning ägde rum åren ION—1973.

Utredningarna betonar den begränsning som vidlåder materialet i och med att det inte tagits fram på statistisk väg men gör dock följande konsta- teranden.

Överlåtelsepriset för statligt belånade småhus som färdigställts resp. över- låtits under perioden 1970—1973 ligger tnellan 40—60 000 kr. högre än den ursprungliga köpeskillingen för 6 av de 9 kommunerna. Det motsvarar en ökning på drygt 30 %. De största skillnaderna redovisas från vissa kommuner i Stockholm samt Göteborg (max. 100000 kr.) och den minsta skillnaden från Söderhamn (35 000 kr.). Detta torde. enligt utredningarna. kunna tolkas som en indikation på hur uppgången i överlåtelsepriser varierar mellan olika typer av regioner.

! fråga om lämpligheten av och möjligheten till åtgärder för att dämpa prisutvecklingen vid försäljning i andra hand av statshelånade småhus har utredningarna kommit till följande bedömningar.

Det konstateras att efterfrågan på småhus inom vissa områden varit så stark i förhållande till aktuellt utbud att marknadsprisnivån legat avsevärt högre än den som blir ett resultat av bostadsmyndigheternas kostnadspröv- ning. De faktorer som konstituerar utbud och efterfrågan är delvis generella för hela landet. delvis lokalt och tidsmässigt begränsade. menar utredning- arna.

Utredningsuppdraget utgår från att eventuella åtgärder skall kunna förenas med nu gällande bestämmelser för prövning av priset vid första överlåtelse av gruppbyggda småhus. De redovisade undersökningarna visar enligt ut- redningarnas mening att skillnaderna mellan å ena sidan den kostnads- prövade prisnivån och å andra sidan den marknadsprisnivå. som kommer till uttryck inom den privatflnansierade nyproduktionen och vid andrahands-

Prop. l974:150 85

försäljning. är påtagliga. Utredningarna finner det styrkt att gällande pris- prövning är effektiv och bör bibehållas från konsumentsynpunkt. Det torde inte ligga i statens eller kommunernas intressen att underlätta stora pris- höjningar vid försäljning som sker kort tid efter tillträdet.

Vid bedömningen av prisstegringarna vid sådan snar andrahandsförsälj— ning får dessa. menar utredningarna. självfallet vägas mot säljarens berät— tigade intressen. En allmän värdering av om prisökningen är skälig eller inte blir i detta sammanhang knappast meningsfull.

Utredningarna framhåller att tomtpriset för bebyggelse med småhus vid kommunal försäljning av mark ofta innefattar en kraftig subvention. Det gäller även kommunala engångsavgifter. Syftet med subventioner av detta slag är uppenbart att nedbringa hushållets löpande bostadsutgifter. Avsikten är däremot inte att den förste ägaren bör få tillgodogöra sig dessa kommunala uppoffringar vid försäljning.

Bland synpunkter som åberopats för prisdämpande åtgärder vid andra- handsförsäljning nämner utredningarna också risken för att kommunerna får ett minskat intresse att påverka småhusens produktionskostnad. Vidare påpekas att möjligheterna att med hjälp av kommunal marktilldelning göra snabba lörsäljningsvinstcr kan leda till uppfattningen att det kommunala fördelningssystemet tjänar andra än bostadssociala syften.

Höga överlåtelsepriser har noterats i framförallt starkt expanderande kom- muner. Enligt vad utredningarna erfarit från dessa av prisstegringar berörda kommuner finns en stark Opinion för en prispåverkan vid andrahandsför- säljningar. Denna opinion har också tagit sig konkreta uttryck i kommunala beslut. avtalsklausuler och andra åtgärder.

Det anförda har givit utredningen uppfattningen att åtgärder för att i dämpande riktning påverka priset vid snar andrahandsförsäljning av småhus är lämpliga och nödvändiga. Det grundläggande bostadspolitiska syftet. att tillhandahålla även dessa bostäder till ett rimligt pris. bör vara den klara inriktningen för åtgärdernas utformning. Åtgärderna bör kunna begränsas lokalt och vara administrativt enkla. En riktpunkt bör vidare vara att även säljarens intressen skall beaktas och att värderingar av subjektiva syften bör undvikas.

Utredningarna finner det ligga närmast till hands att utgå från de be- slutsformer som hittills använts: bostadsmyndigheternas administrativa kontroll och avtalsklausuler i samband med kommunal markförsäljning eller eljest.

Med de ståndpunkter som har redovisats menar utredningarna att ett generellt återinförande av priskontroll vid andrahandsförsäljning av statligt belånade småhus kan avvisas.

Utredningarna har stannat för att förorda en regel av följande innehåll. som skall gälla för sådana hus. för vilka länsbostadsnämnd godkänt pro- duktionskostnaden vid den första försäljningen. dvs. de gruppbyggda små- husen.

Prop. 1974:150 86

Kommunen äger besluta huruvida en prövning av köpeskillingen i sam- band med snar överlåtelse av statligt belånade småhus skall ske för hus belägna i kommunen. Det grundläggande avgörandet ligger således hos kom- munen. Bostadsmyndigheten prövar om den uppgivna köpeskillingen kan godtas. Av statsmakterna givna allmänna föreskrifter ger ramen för pris- bedömningen.

Utredningarna finner det inte lämpligt att det vid sidan av detta föreslagna förfarande skall finnas en möjlighet för kommunen att genom borgensvägran förhindra övertagande av lån på grund av för hög köpeskilling. Om ändock kommunen vägrar borgen av angivet skäl. bör bostadsmyndigheten kunna avstå från kravet på kommunal borgen. därest säkerheten för lånen eljest kan anses vara tryggad.

Enligt utredningarna borde de föreslagna föreskrifterna i princip innebära att ett försäljningspris inte är godtagbart om det ger skattepliktig realisa- tionsvinst. Innan riksskatteverkets omräkningstal för ett löpande år är till- gängliga får det senast publicerade talet användas. De faktorer i övrigt som behövs för en sådan beräkning är regelmässigt tillgängliga vid ansökan om övertagande. Ett klart villkor bör infogas i detta sammanhang med inne- börden att statslånet förfaller till omedelbar betalning. om oriktig uppgift sedermera konstateras.

Vid överväganden om en försäljningsvinst skall anses godtagbar eller inte har i vissa fall kommit in värderingar av försäljningssyftet. Enligt utredningarna bör sådana bedömningar inte ingå i prövningen.

Utsträckningen av den tid under vilken prisprövningen skulle kunna ske torde enligt utredningarna kunna avgöras med administrativa bedömningar som grund. En skälig avvägning har bedömts vara att låta den särskilda övertaganderegeln löpa fr.o.m. tillträdesdagen. vilken ur ägarens synpunkt torde uppfattas som avgörande. Prövningsperiodens längd får när- mare bedömas mot bakgrund av de administrativa rutiner som tillämpas vid beslut och utbetalning av de statliga bostadslånen men bör i vart fall inte överstiga tre år.

Redan beviljade lån torde enligt utredningarnas mening inte ha konsti- tuerat något avtal. som ger låntagaren en rätt gentemot långivaren att över- föra statslånet på en köpare oberoende av överlåtelsepriset. Med hänsyn därtill bör regeln enligt utredningarna kunna tillämpas även på beviljade och utbetalda lån.

Utredningarna anser att de framlagda förslagen skall kunna genomföras snabbt.

Utredningarna menar att åtgärderna i ett längre perspektiv kan te sig temporära. då en förhoppningsvis ändrad bostadsutbudssituation kan kom- ma att utlösa få kommunala åtgärder av föreslagen karaktär. Detta för- hållande utgör dock enligt utredningarna inte skäl till att nu avstå från att angripa prisrörelser av icke godtagbart slag.

Utredningarna framhåller att kommunernas möjligheter att vid försäljning

Prop. 1974:150 87

av mark till avtalet knyta särskilda skadestånds— eller vitesklausuler inte påverkas av den föreslagna ordningen.

Utredningarna framhåller vidare att byggherre/byggherreombud för gruppbyggda småhus i visst fall har avkrävt köparen s.k. boendeförsäkran i samband med kontraktstecknande och påpekar samtidigt att det torde ligga i byggnadsföretagens eget intresse att inte medverka till transaktioner av renodlad spekulativ karaktär. Klausuler av den innebörden. att kon- traktet inte är överlåtelsebart inom viss tid och att köparen avser att fullfölja köpet och bruka fastigheten som bostad för familjen ed.. torde verka i rätt riktning. anser utredningarna.

Härutöver påpekar utredningarna att kreditgivare som lämnar topplån inom eller över bostadslånets förmånsrättsläge och oavsett om statliga bostadslån utgår eller inte kan medverka till en sanering av höga över- låtelsepriser genom att vägra att överföra lån till nya köpare eller vägra lämna nya lån när omständigheterna talar för att priset ligger för högt i förhållande till det allmänna läge som ges av den tidigare beskrivningen av prisbedömningsfrågorna. Kreditinstituten torde i så fall inte behöva an- lägga säkerhetsaspekter i första hand utan torde kunna markera en vilja att i sin verksamhet allmänt bidra till rimliga bostadspriser.

Utredningarna framhåller att det från konsumentsynpunkt kan finnas star- ka skäl att också ta upp skyddsfrågor beträffande avtalsutformning. ga- rantiåtaganden. indexklausuler m. m. allt i den mån det inte kommer att ligga inom konsumenttjänstutredningens pågående överväganden. Dessa frågor är emellertid enligt utredningarna av så komplex natur att bedöm- ningar inte har kunnat göras i detta sammanhang. Utredningarna menar emellertid att frågan om utredning på detta område ytterligare bör prövas av Kungl. Maj:t.

Avslutningsvis anför utredningarna att förhållandena vid snar försäljning av bostadsrätter i vissa fall kan likna de här åsyftade med statligt belånade småhus och att det finns skäl att med uppmärksamhet följa denna fråga.

2.l.lO Reservationer m. m.

Reservationer har avgetts av dels ledamöterna Andersson. Mattsson och Ullsten gemensamt. dels ledamöterna Källenius (mot delar som berör bo- endeutredningen) och Näverfelt (mot delar som berör bostadsfinansierings- utredningen). dels ledamoten Turesson. Särskilt yttrande har lämnats av ledamoten Svensson.

Ledamöterna Andersson. Mattsson och Ullsten anför att den bostadsbrist som präglat större delen av efterkrigstiden i hög grad skapat en "säljarens marknad". Konsumenternas möjligheter att påverka produktionens inrikt- ning har varit näst intill obefintliga. Den framtida bostadspolitiken. menar reservanterna. måste inriktas på att rätta till dessa brister. Konsumenternas ställning måstedärvid stärkas.

Reservanterna finner vidare att de nuvarande segregationstendenserna

Prop. 1974:150 88

mellan olika områden när det gäller de boendes åldrar. yrken och inkomster måste brytas. Konsumenternas valfrihet kräver att bostadsbyggandet hålls på en tillräckligt hög nivå. En viss lägenhetsreserv måste också finnas. menar reservanterna. Annars skapas inte den rörlighet på bostadsmarknaden som är en förutsättning för egentlig valfrihet. Våra kunskaper om människornas önskningar motiverar enligt reservanterna ett ökat byggande av småhus och andra 5. k. markbostäder. Kraven på valfrihet och minskad social skikt- ning nödvändiggör vidare åtgärder som ger låginkomstgrupperna en starkare ställning på småhusmarknadcn.

Ett annat steg i riktning mot ökad valfrihet och mindre social skiktning vore enligt reservanterna att ge dem som bor med bostadsrätt och hyresrätt en fördel motsvarande den som småhusägarna har genom sin rätt att göra skatteavdrag för sina ränteomkostnader. Reservanterna framhåller att åt— gärder som syftar till en utjämning av prisstrukturen mellan olika upp- låtelseformer inte får leda till någon förändring för dem som bor i ägda småhus.

Vad gäller frågan om demokrati i boendet hävdar reservanterna att den boendes inflytande över sin egen miljö i dag är mycket bristfällig. Det är därför nödvändigt att hyresvärdarna i samarbete med de boende och deras organisationer försöker finna former som ökar hyresgästernas ansvar och inflytande över den egna bostaden. Den lagstadgade förhandlingsrätt som utredningen föreslår anser reservanterna motiverad när det gäller åtgärder med ekonomiska konsekvenser.

Reservanterna anser att man i det fortsatta utredningsarbetet i denna fråga bör överväga bl. a. hur man skall göra det möjligt för flera att äga sina lägenheter.

i frågan om finansieringssystemet menar reservanterna. att det av ut- redningen förordade utjämningslånet. som innebär att kostnaden i nypro- duktionen hålls nere och prisparitet skapas mellan olika årgångar. är en principiellt sett riktig lösning. Reservanterna finner dock att det varit önsk- värt att de statsfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenserna av de skuldåtaganden som staten måste göra med detta system hade belysts mer utförligt. Vid det slutliga ställningstagandet till finansieringssystemet bör enligt reservanterna övervägas möjligheterna att kombinera lånesystemet med en statslåneränta som understiger dagens marknadsränta för den lång- fristiga upplåningen.

Reservanterna finner utredningens behandling av frågan om totalfinan- siering och inrättandet av en statlig bostadsbank anmärkningsvärd. För egen del vill reservanterna inte avvisa tanken på ett enhetligt bostadslån men menar att detta problem kräver noggranna överväganden innan något slutligt ställningstagande görs. Reservanterna säger sig Vidare inte kunna förorda att en statlig bank ges monopol på utlåning till bostadsbyggandet.

Utredningens förslag om att priskontroll införs vid försäljning i andra hand av statligt belånade hus torde enligt reservanterna knappast lösa pro-

Prop. 1974:150 39

blemen med att söka hålla nere dessa priser. Risken är stor. menar re- servanterna. att en priskontroll endast medför uppkomsten av en svart mark- nad vid andrahandsförsäljningen. Överpriser motverkas effektivast genom att åstadkomma bättre balans mellan tillgång och efterfrågan.

Reservanterna Källenius och Nätverk/r anser att det förhållandet att mer än 30 000 lägenheter står tomma i dag delvis kan ses som en följd av att bostadsproduktionen inte varit tillräckligt anpassad till konsumenternas krav och önskemål. Köpmotståndet mot de nya lägenheterna beror således i stor utsträckning på denna bristande anpassning och dåliga bostadsmiljöer och är enligt reservanterna inte enbart en fråga om priser. På kort sikt torde dock övervägandena om möjliga stimulansmedel böra inriktas på boende- kostnaden. Reservanterna finner det därför motiverat med ett vidgat statligt finansiellt stöd. Detta bör kompletteras med hushållsanknutna skatteför- måner som medger erforderlig sänkning av boendekostnaden för att öka bostadsefterfrågan.

Reservanterna motsätter sig förslaget att kommun skall besluta om pris- kontroll vid andrahandsupplåtelse av statligt belånade småhus. Behovet av kontrollåtgärder undanröjs av en fortsatt hög småhusproduktion.

[ fråga om utredningens förslag om lagfäst förhandlingsrätt för hyres- gästerna rörande fastigheternas förvaltning m.m. anser reservanterna att det i första hand ankommer på hyresmarknadens parter att söka lösningar på de boendedemokratiska problemen. l avvaktan härpå bör någon lagstift- ning inte genomföras.

Reservanterna finner att det föreslagna finansieringssystemet har sådana brister att det inte kan tillämpas utan betydande justeringar. Systemet har t. ex. inte erforderlig klarhet i sin uppbyggnad vad gäller de ekonomiska konsekvenserna för låntagaren och bostadslångivaren (staten). Det saknas vidare erforderliga analyser och bedömningar beträffande de statsfinansiella konsekvenserna. Enligt reservanterna måste därför den föreslagna lånefor- men klargöras och kompletteras i vissa punkter föratt nå någorlunda nöjaktig realism och kunna komma till praktisk tillämpning.

Reservanterna redovisar vissa egna förslag beträffande principer och ut- formning av lånesystemet. bl. a. avseende amorteringstidens längd. stor- leken av de årliga amorteringarna av bostadslånet. betalningsprocentens stor- lek samt bostadslånets storlek.

Reservanten Tuwsson anför att bl.a. olika statliga och kommunala in- gripanden och regleringar inom bostadsområdet har lett till minskad kon- kurrens i byggandet Och därmed stigande produktionskostnader. Kapital- kostnaderna för bostäderna i nyproduktionen har blivit så höga att de sedan år 1968 har måst döljas för konsumenterna. vilket skett genom paritets- lånesystemet. Det är enligt reservanten angeläget att nu söka finna sådana förutsättningar för bostadsproduktionen och sådana former för dess finan- siering att en fri konkurrens på lika villkor med prispress som följd uppnås samt att bostadens verkliga kostnader inte döljs för konsumenterna genom dolda subventioner.

Prop. l974:150 90

Reservanten anser att det av utredningens majoritet föreslagna finan- sieringssystemet — utjämningslån - emellertid har samma inbyggda svag- heter som paritetslånesystemet. Skillnaden ligger bara i vissa olika termer. Med den föreslagna storleken på bostadsräntan 3.7 % - för 1974 års pro- duktion och cn årlig uppräkningslaktor om 3—3.5 % blir förutsättningarna för att de statliga lånen och de oguldna räntebeloppen skall kunna återbetalas små eller obefintliga. Systemet kommer därför enligt reservanten att förr eller senare leda till en lika ohållbar situation som paritetslånen gjort. Den statsfinansiella belastningen av utjämningslånen gör vidare att förslaget inte kan accepteras.

Reservanten menar dock att en viss omfördelning över tiden av kapi- talkostnaderna kan tillåtas för att dels dämpa hyrorna i nyproduktionen. dels medverka till hyresparitet mellan likvärdiga bostäder av olika årgångar. Därvid skall räntekostnaderna helt och fullt täckas av hyran redan från början. Kapitalkostnadernas amorteringsdel däremot är enligt reservantens mening möjlig att förskjuta över lånens löptid. Reservanten utvecklar vidare vissa principer för ett finansieringssystem. vilket inte skulle dölja de verkliga kostnaderna för bostäderna eller leda till några statsfinansiella bekymmer.

Om de hyror som uppkommer till följd av detta finansieringssystem be- döms för höga för flertalet inkomsttagare.erfordras ytterligare åtgärder. Detta bör enligt reservanten ske inte genom att bidragssystemet ytterligare byggs ut utan genom en sänkning av den direkta skatten. Härigenom skapas ett sådant utrymme i den enskilde hyresgästens budget att han får råd att själv betala sin hyra. Detta kan ske genom ett förhöjt grundavdrag vid beskatt- ningen; frågan härom bör övervägas anser reservanten. Man måste dock under alla förhållanden räkna med behov av bostadsbidrag i någon form till familjer och enskilda med små inkomster.

[ frågan om totalfinansiering och s.k. integrerad finansiering finner re- servanten utredningens förslag leda till en orimligt tungrodd byråkratisk ordning.

Förekommande väsentliga skillnader i bostadskostnaderna mellan ägan- derätt och hyresrätt kan enligt reservantens mening behöva utjämnas. dock inte på sådant sätt att villkoren för t.ex. småhusägarna försämras.

Reservanten motsätter sig vidare förslaget om priskontroll vid andrahands- upplåtelse av statligt belånade småhus. En fortsatt hög småhusproduktion undanröjer behovet av kontroll. anser reservanten.

Ledamoten Svensson anför att från låneteknisk synpunkt framstår en to- talfinansiering i form av ett enda fastighetslån överlägset förslaget om två skilda lån. En dylik fullständig finansiering hindrar inte en sådan teknik att en förräntning av den egna insatsen. vilken blir placerad över fastig- hetslånets övre gräns. kan åstadkommas. Den medför vidare en mera "na- turlig" avskrivning av fastighetslånen. nämligen från toppen och nedåt.

Prop. l974:150 91

2.2 Betänkandet Följdfrågor

Boende- och bostadsfinansieringsutredningarna framlägger i betänkandet med följdfrågor visst kompletterande material rörande de av utredningarna föreslagna utjämningslånen, delvis redovisat i form av ett förslag till ny författning om den statliga långivningen. Utredningarna föreslår vidare att statens lånestöd vid ombyggnad och genomförande av miljöförbättrande åtgärder skall. liksom vid nybyggnad, lämnas som utjämningslån.

221. Län för ombyggnad

Utredningarna konstaterar att den principiella metoden med utjämnings- lån är tillämpbar också för bostadsinvesteringar med varaktighet. som är påtagligt kortare än nybyggnadens. Det är emellertid uppenbart att bo- stadsräntan för utjämningslån med kort löptid måste ligga högre än om löp- tiden är längre. Utredningarna illustrerar detta med några räkneexempel. varvid en av utgångspunkterna är att utjämningsfaktorn ökar med 3,5 % per år. Med ledning av dessa exempel anger utredningarna följande bos- tadsräntor för olika Iöptider.

Bostadsränta Löptid (procent) (antal år) = bostadsräntan för 60

nyproduktionen

B + 1,0 40 B + 1.5 30 B + 2.0 25 B + 30 20 B + 80 10

Utredningarna understryker att de redovisade procentsatserna inte är ut- tryck för en exakt matematisk beräkning.

Utredningarna anger som sin allmänna uppfattning att utjämningslån skall kunna utgå för all ombyggnad som uppfyller vissa standardkrav. Den lägsta standarden som bör berättiga till utjämningslån för ombyggnad bör enligt utredningarna bestämmas med ledning av föreskrifterna i kungörelsen (19731532) om lägsta godtagbara standard för bostadslägenhet i vissa fall.

Vid ombyggnader av bostäder till standard och utformning som är lik- värdig med nybyggda bostäders och som kan beräknas få en lika lång bruk- ningstid som dessa bör bostadsräntan vara densamma som i nybyggnads- fallet. Är varaktigheten kortare skall enligt utredningarna bostadsräntan vara högre.

Eftersom många ombyggnader i dag finansieras med traditionella annui- tetslån, vilka ger högre kapitalkostnader än utjämningslån. skulle en allmän övergång till utjämningslånesystemet för ombyggnader medföra större ka- pitalkostnadssänkningar för ombyggnader än för nybyggnader. Detta för- hållande kan enligt utredningarna motivera en viss uppjustering av de av

Prop. l974:150 92

utredningarna angivna bostadsräntorna för lån med kortare löptid än 60 år. För de fall där ombyggnad av småhus får ske utan iakttagande av stan- dardkrav föreslår utredningarna att statliga annuitetslån skall kunna utgå. Beträffande metoden för fastställande av låneunderlag och pantvärde vid ombyggnad har utredningarna inte ansett sig ha anledning att nu föreslå någon ändring.

2.2.2 Uriämningslån för miljöförbättrande åtgärder

Utredningarna föreslår. att utjämningslån skall kunna utgå även för mil- jöförbättrande åtgärder avseende befintliga hus och bostadsmiljöer. Dylika lån skall enligt utredningarna kunna användas för en snabb och enkel han- tering och för situationer där lån till ny- och ombyggnad inte kommer i fråga. Hela den godkända kostnaden tsom fastställs med vissa minimi- och maximigränserl skall enligt förslaget finansieras med statsmedel. Un- derliggande kredit eller egen kapitalinsats skall således ej krävas.

Någon bestämd gräns mellan vad som skall rubriceras som miljöförbätt- rande åtgärder resp. ombyggnad anser utredningarna inte kunna dras. För- hållandena i det enskilda fallet blir utslagsgivande för bedömningen. Några av utgångspunkterna för en sådan bedömning är följande.

För att lån till ombyggnad skall utgå, skall den lånebeviljande myndig- heten bedöma behovet av åtgärden. Detta krävs inte för lån till miljöför- bättrande åtgärder. Utredningarnas förslag bygger på att lånesökanden skall bedöma behovet tillsammans med de boende. Vidare krävs inte vid om- byggnad att berörda bostäder har statliga lån. vilket emellertid föreslås bli fallet för att lån till miljöförbättring skall utgå. Av naturliga skäl kommer standardkrav inte att ställas vid lån till miljöförbättrande åtgärdensom kom- mer att kunna vara av vitt skilda slag. Vid ombyggnad finns däremot ge- nerella standardkrav bland de förutsättningar som skall infrias för att lån skall utgå.

Utredningarnas förslag innebär i sina huvuddrag att utjämningslån kan utgå för att finansiera åtgärder som ökar användbarhet och attraktivitet av redan byggda hus och bostadsområden. De åtgärder som kan komma i fråga för län kan avse såväl den yttre miljön som ändringar av själva huset. Ut- redningarna har avstått från exemplifieringar av möjliga åtgärder. De betonar dock att också omdisponering eller förändring av bostadslägenheter och Io- kaler kan komma att genomföras med stöd av dessa lån.

Behovet av miljöförbättring och utformning av åtgärder tillkommer det primärt lånesökanden att bedöma. Utredningarna har dock fast den allra största betydelse vid att de boende själva skall kunna ta aktiv del av ut- formningen. För hus med hyreslägenheter innebär detta att berörd hyres- gästförening skall ha blivit tillfrågad. I likhet med vad som gäller för övriga låneärenden skall också kommunen ha lämnat yttrande.

Länsbostadsnämndens prövning av lånen skall. menar utredningarna. i

Prop. l974:150 93

första hand avse frågan om kostnaderna för de åtgärder som omfattas av låneansökan är skäliga med hänsyn till arten och omfattningen av åtgärderna.

Utjämningslån till miljöförbättrande åtgärder skall enligt utredningarna för alla låntagarkategorier normalt kunna utgå till hela kostnaden. om den överstiger en av administrativa skäl satt undre gräns. upp till en övre gräns av 50 kr.-'ml ly. Den godkända kostnaden motsvarar således l:"tneunderlag och utjämningsunderlag. vilket medför att underliggande kredit eller egen kapitalinsats inte erfordras.

Varaktigheten av de åtgärder som kan komma i fråga kan variera kraftigt från fall till fall. Utredningarna anser att det därför bör ankomma på länsbostadsnämnden att fastställa lånets löptid med hänsyn till omstän- digheterna. Hinder bör inte föreligga för att löptiden skall kunna uppgå till 60 år. dvs. samma som för utjämningslån som avser nybyggnad.

Långivningen är till sin karaktär sådan. att det kan vara svårt att erhålla "bankmässigt" tillräckliga säkerheter för lånen. Utredningarna föreslår därför att. även om huvudregeln skall vara att säkerhet lämnas i form av panträtt i fastigheten eller tomträtten. även annan säkerhet skall kunna godtagas. Lämnas inteckningssäkerhet skall den vara belägen på sådant sätt som kan godtagas med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall.

2. 2.3 F inansicringstmder/ag

Utredningarna anger att de i sitt fortsatta arbete kommer att ta upp frågan om reglerna för bestämning av låneunderlag och pantvärde. Någon principiell förändring av dessa regler föreslås därför inte nu. Utredningarnas förslag i övrigt medför dock behov av vissa förändringar av praktisk karaktär.

Bostadslån enligt bostadslånekungörelsen är enligt utredningarna egent- ligen i normala fall två olika lån. Den del av lånet som avser bostäder är ett paritetslån och den del som avser lokaler är ett lån med rak amortering. Utredningarna anför att utjämningslån inte kan uppdelas på detta sätt och föreslår att åtgärder som berättigar till utjämningslån skall anges i ett ut- jämningsunderlag. Detta underlag skall vara en del av låneunderlaget. Ut- redningarna föreslår i sammanhanget att vissa lokaler. huvudsakligen inte kommersiella sådana och som i dag inte omfattas av paritetslånesystemet. skall föras över till utjämningsunderlaget och sålunda komma i åtnjutande av de gynnsamma kapitalkostnadsvillkor som utjämningslånesystemet skul- le medföra.

För den del av låneunderlaget som inte ingår i utjäm'ningsunderlaget bör enligt utredningarna utgå annuitetslån.

2.2.4 Övertagande och uppsägning av [än

Utredningarna redogör för gällande bestämmelser om övertagande och uppsägning av bostadslån. Bestämmelserna innebär i sammandrag följande. Länsbostadsnämnden kan i vissa angivna fall säga upp bostadslån till

Prop. l974:150 94

betalning helt eller delvis. Låntagaren har rättighet att när som helst säga upp hela lånet. En köpare som vill överta bostadslånet skall ansöka om detta hos länsbostadsnämnden inom viss bestämd tid. Om så inte sker eller nämnden inte lämnar medgivande att överta lånet. skall nämnden som regel säga upp detta. Om den nya ägaren tillhör en låntagarkategori med lägre lånegränser än säljaren skall köparen betala mellanskillnaden.

Bostadslån kan utgå även för förvärv av hus. Endast kommun eller all- männyttigt bostadsföretag kan få sådant lån. Lånen är att betrakta som ett specialfall av övertagande.

Bland de förslag i utredningarnas huvudbetänkande. som aktualiseras i samband med frågorna om övertagande och uppsägning av lån. ingår frågan om uppsägning av utjämningslån. ! denna del anför utredningarna följande.

Den normala situationen är eller bör vara att låntagaren behåller sitt ut- jämningslån under lånets löptid. Om fastigheten byter ägare bör utjäm- ningslånet kunna överföras på ny ägare i enlighet med de regler som nu gäller för bostadslån. Enligt utredningarna bör några särskilda problem därvid inte uppstå.

] det fall låntagaren önskar lösa sitt lån skall han ersätta staten för vad staten inte tidigare erhållit som följd av låg bostadsränta i förhållande till normal ränta för långfristiga lån och för återstående skuld.

När ett lån skall lösas är det, anför utredningarna. framför allt följande två aspekter som är viktiga. Låntagaren skall ha en reell möjlighet till att lösa ut sig. dvs. hans möjligheter att lösa lånet skall inte vara mindre än när det upptogs. Som princip skall därvid gälla att statens fordran inte kan överstiga ett med hänsyn till husets ålder reducerat pantvärde för ett motsvarande nybyggt hus minskat med underliggande kredit och låntagarens kapitalinsats. Vidare skall låntagare som säger upp sitt utjämningslån - eller vars lån uppsägs — inte vara gynnad i förhållande till andra fastighetsägare vars lån kvarligger eller till andra som tar upp nya lån. Den förra aspekten syftar närmast på en situation då den med tiden höjda kapitalersättningen inte räcker till för att kompensera staten för tillskotten till låntagaren under början av löptiden.

Utredningarna föreslår vidare att länsbostadsnämnden skall kunna besluta om kortare löptid och därmed högre bostadsränta för utjämningslån. om bo- städer eller lokaler används för annat ändamål än avsett. En motsvarighet finns i dag genom att amorteringstiden för de konventionella lånen kan förkortas.

Förslaget att staten vid uppsägning av lån skall ersättas för gjorda upp- offringar innebår att säkerhet måste ställas på sådant sätt att låntagaren inte kan undandra sig sitt betalningsansvar. Alla låntagare måste kunna ställa erforderliga säkerheter som skydd mot missbruk. Säkerhet i form av panträtt föreslås motsvara 50 % av utjämningsunderlaget. som regel placerad inom 150 % av pantvärdet.

Prop. l974:150 _ .- 95

2.2.5 Utiämnings/a'n för redan byggda hus

Utredningarna framhöll redan i huvudbetänkandet att om förutsättning- ar för paritet skall behållas även framdeles. vilket är en väsentlig utgångs— punkt i utjämningslånesystemet som sådant. är det önskvärt att utjäm- ningslån också om möjligt kan omfatta ett antal årgångar i beståndet. I detta betänkande behandlades främst frågan om utjämningslån till fas— tighetsägare med bostadslån. för vilka omfördelning tillämpas enligt bostads- och räntelånekungörelserna.

Efter att ha beskrivit det bestånd av lägenheter som omfattas av ränte- och paritetslån behandlar utredningarna nu även det bestånd av lägenheter som uppförts under senare år med stöd av bostadslån med nominella villkor eller utan stöd av statliga lån.

Utredningarna konstaterar att av de låntagare som har valfrihet mellan paritetslån och lån med nominella villkor. dvs. låntagare som har fått lån till småhus som skall bebos av låntagarna själva. väljer drygt 30 % lån med nominella villkor. I hur hög grad dessa låntagare med nominella lån skulle välja att byta ut dessa mot utjämningslån anser sig utredningarna inte kunna bedöma förrän en samlad lösning av finansierings- och beskattningsfrågorna föreligger.

Beträffande lägenheter som uppförts utan statliga lån konstaterar utred- ningarna att ca 95 % av antalet lägenheter i flerfamiljshus är finansierade med statliga lån. medan de statligt belånade småhusens andel varit sjunkande under senare år och f.n. understiger 70 % i nyproduktionen.

Utredningarna anser sig kunna konstatera att det i varje fall för hyres-

- och bostadsrättshus bör framstå som fördelaktigt med statliga utjämningslån om sådana erbjuds.

Utredningarna föreslår generellt att ägare till hus som har uppförts efter år 1957 eller som har ombyggts med stöd av bostadslån enligt 1967 års bostadslånekungörelse. skall erbjudas utjämningslån.

Det innebär att låntagare som har ränte— och paritetslån skall kunna byta ut dessa mot utjämningslån. Utjämningslånets storlek skall därvid vara lika med den skuld till staten som belastar huset vid ingångstidpunkten varvid även skuld för sådana lokaler som skall kunna inräknas i utjämningslå- neunderlaget beaktas. Beräkning av bostadsräntan för olika årgångar kan enligt utredningarna grundas på de överväganden som redovisas i huvud- betänkandet. Lånens löptid bör beräknas så att det antal år. som förflutit mellan den tidpunkt då husen uppförts och den tidpunkt då utjämningslån utgår. avdras från 60 år.

Bostäder med statliga lån och nominella villkor bör enligt utredningarna erbjudas utjämningslån om de färdigställts fr.o.m. år 1958. Bestämmning av utjämningsundcrlaget bör ske i analogi med vad-som förordats för ränte- och paritetsbelånade hus. Bostadsräntan bör bestämmas så att kapitalkravet för bostäderna blir detsamma som för bostäder vilka får sina ränte- och paritetslån utbytta mot utjämningslån.

Prop. 1974:150 96

Också lägenheter utan statliga lån som färdigställts fr. o. m. år 1958 bör enligt utredningarnas förslag kunna få utjämningslån. Bostadsränta. låneun- derlag m. ni. får bestämmas i analogi med vad som utredningarna anfört i fråga om statligt belånade bostäder. Lånets storlek får fastställas på scha— blonmässiga grunder men inte överstiga lånet för ett likvärdigt ursprungligen statsbelånat hus med likvärdiga förutsättningar i övrigt.

! frågan om ombyggnader begränsar utredningarna sina förslag till sådan ombyggnad som har finansierats med stöd av bostadslån enligt l967 års bostadslånekungörelse. Lånens löptid. storlek, utjämningsunderlag. bo- stadsränta rn. m. bör enligt utredningarna bestämmas i huvudsak i analogi med vad som föreskrivits gälla för övriga bostäder som erbjuds utjämnings- lån.

f_Jtredningarna understryker att ställningstagandet i frågan om att erbjuda utjämningslån för redan byggda bostadshus är grundat på förutsättningen att en övergång till utjämningslån skall medföra sänkta bostadskostnader.

Utredningarna framhåller att det finns små möjligheter att utforma fö- reskrifter för övergång till ny låneform på ett sådant sätt att en fullständig exakthet erhålls men förutsätter att sådana föreskrifter kan utformas efter vissa—schabloner och på de grunder som utredningarna har anfört.

Slutligen föreslår utredningarna i detta sammanhang att bostadsrättsf'ö- rening som önskar övergå till utjämningslån i samband därmed skall kunna genomföra sådan refinansiering av bostadsfastigheten att utjämningslånets storlek bestäms enligt de grunder som gäller för nyproduktionen.

2.2.6 Kompletterande Iåne/brnwr

Utredningarna tar även upp frågan om kompletterande låneformer. De anser att det. även om den huvudsakliga finansieringsformen vid ny- och ombyggnad skall vara utjämningslån. likväl fortsättningsvis finns anledning för staten att lämna lån av annat slag.

Utredningarna föreslår därför att staten skall lämna annuitetslån för att i vissa fall täcka behovet av kreditertill bostadsförsörjningen. Detta möjliggör en lägre kapitalkostnad under början av lånets löptid än konventionella lån med rak amortering. Vad som kan komma i fråga kan uppdelas i tre principiellt olika fall. ]. Fördjupning av län. 2. Lån inom låneunderlaget. som ej omfattas av utjämningsunderlag. 3. Begränsad ombyggnad av småhus.

De ändamål för vilka annuitetslån skall kunna utgå har direkt motsva- righet i nu gällande förhållanden.

Utredningarna föreslår vissa förändringar i fråga om beräkningen av an— nuitetens storlek. Denna bör således beräknas med utgångspunkt i en ränta som hålles bunden i 5-årsperioder. De anser vidare det vara befogat att tillämpa en och samma räntesats för de annuitetslån som kan komma i fråga. oavsett löptid eller behandling i säkerhets-avseende.

Prop. l974:150 . 97

Utredningarna föreslår också att löptiden skall vara densamma för ut- jämningslån och annuitetslån. när dessa avser samma nybyggnads- eller ombyggnadsprojekt. Detta är närmast att se som en konsekvens av förslaget om att löptiden för utjämningslån vid nybyggnad skall vara 60 år och de konventionella bottenkrediterna. enhetslånen. har en löptid av motsvarande utsträckning. Eftersom grunden för kortare löptid än 60 år skall vara en bedömning av åtgärdens varaktighet eller återstående brukningstid. bör re- sultatet enligt utredningarna bli lika löptider för de båda statliga lånetyperna. om dessa användes parallellt för att finansiera samma bostäder eller lokaler.

2 . 2 . 7 Övriga förs/ag

Som förut nämnts har utredningarna lämnat förslag till ny författning om den statliga långivningen. Av författningsförslaget framgår att utred- ningarna frångått sitt i huvudbetänkandet framlagda förslag om att den egna kapitalinsatsen säkerhetsmässigt skulle placeras mellan bottenlånet och statslånet. ] stället föreslås nu att den egna insatsen i detta avseende skall behandlas på samma sätt som f.n. och alltså placeras efter statslånet.

2.2.8 Reservationer

Reservationer har avgetts av ledamöterna Andersson och Mattsson ge- mensamt. Iedamöterna Källenius och Näverfelt också de gemensamt. le- damoten Svensson. ledamoten Turesson samt av ledamoten Ullsten.

Ledamöterna Andersson och Mattsson hänvisar till sin reservation till hu- vudbetänkandet och understryker att de sedan dess alltmera styrkts i sin uppfattning att det föreslagna finansieringssystemet måste omarbetas. om det skall kunna genomföras.

Reservanterna anför att utjämningslånet enligt majoritetens förslag skulle komma att ställa enorma statsfinansiella anspråk lång tid framöver och pekar på att några samhällsekonomiska konsekvenser av den av majoriteten fö- reslagna bostadsräntan om 3.7 % inte har redovisats. Kostnadsnivån i ny- produktionen gör emellertid en utjämning av kostnaderna över tiden nöd- vändig och reservanterna kan även tänka sig direkta subventioner utöver det riktade bostadsstödet.

Beträffande de övre lånegränserna föreslår reservanterna en höjning till 95 % för enskilt ägda småhus och till 90 % för enskilt ägda hyresfastigheter.

När det gäller placering i säkerhetsläge av den egna insatsen förordar reservanterna en lösning av frågan i enlighet med huvudbetänkandets för- slag. Härigenom. menar reservanterna. skapas mer likvärdiga finansierings- villkor mellan olika företagsformer men även bättre förutsättningar för män- niskor med små ekonomiska resurser att finansiera köp av småhus.

Också reservanterna KäI/enius och Näverfelt hänvisar till sin reservation till huvudbetänkandet och finner att det fortsatta arbetet i utredningarna ytterligare har bestyrkt deras tidigare framförda principinställning till det föreslagna finansieringssystemet.

Prop. 1974:150 98

Majoritetsförslaget bygger enligt reservanterna på orealistiska antaganden om förutsättningarna för betalning av lånen. För att belysa detta har re- servanterna utarbetat en bilaga till reservationen. som visar utvecklingen av statens lånefordran och hyresbehoven under den 60-årsperiod som ut- jämningslånet avses omfatta. Dessa beräkningar visar. menar reservanterna. att det föreslagna utjämningslånet inte kommer att ge möjlighet att återvinna de av staten gjorda uppoffringarna inom lånetiden 60 år.

Reservanterna menar vidare att beräkningarna visar att lånesystemet med- för en ständigt ökande latent skuld till staten för de boende. Detta innebär. hävdar reservanterna. att de boende som själv äger eller ansvarar för sina statligt belånade bostäder mister praktiskt taget all ekonomisk handlings- frihet över sina hem.

Majoritetens förslag. att staten tar hand om allt inteckningsutrymme från hypotekslånens övre gräns upp till 150 % av pantvärdet med undantag för det utrymme. som fastighetsägaren från början kan få disponera för finan- siering av egen insats. innebär enligt reservanterna att inteckningsväsendet i praktiken avskaffas i dess hittillsvarande mening. Reservanterna framhåller vidare att det i praktiken kommer att vara omöjligt att lösa utjämningslånet. eftersom man får utgå ifrån att staten alltid kommer att kunna återkräva ett maximibelopp som svarar mot pantvärdet vid lösningstidpunkten med vissa avdrag.

Reservanterna menar att majoritetens förslag är ogenomförbart men fram- håller att. om ett system för utjämningslån ändock genomförs. detta måste utformas enligt den av dem angivna reservationen till huvudbetänkandet.

Reservanterna utvecklar härefter vissa allmänna utgångspunkter för en bostadspolitisk lösning. som enligt deras uppfattning bemästrar nuvarande akuta problem samtidigt som den uppfyller rimliga fördelningspolitiska krav och upprätthåller en socialt önskvärd bostadsefterfrågan. De föreslår en kom- bination av följande åtgärder. Staten bör med lämpligt avvägda räntesub- ventioner övergångsvis begränsa räntekostnaden. så att hyresnivån i ny- produktionen är möjlig att bära för flertalet hyresgäster. Räntesubventionen bör avtrappas och räntan successivt kunna höjas i äldre årgångar så att verklig ränta betalas efter ett antal år.

Systemet kan vidare innehålla en viss årlig minskning av subventions- inslaget i nyproduktionen så att subventionssystemet på sikt kan avvecklas. För betalningssvaga grupper måste individuella bostadssubventioner finnas kvar. En allmän avdragsrätt bör kunna övervägas för att öka hushållens konsumtionsförmåga för bostadsändamål.

Reservanterna hävdar att en anpassning av bostadsmarknaden till de bo- endes värderingar förutsätter att de får ökade valmöjligheter och genom sitt val kan påverka produktutformning. utrustningsstandard och pris. Den bästa garantin för konsumenttrygghet och valfrihet är förekomsten av flera olika förvaltningsföretag. Det är till de boendes nackdel om enskilt bygg- herreskap.enskild förvaltning och enskilt ägande med olika medel ytterligare

Prop. l974:150 . _ 99

inskränks. Därför föreslår reservanterna att lånegränsen skall ligga vid 95 % av pantvärdet för alla låntagare utom för bostadsrättsföreningar. som även fortsättningsvis bör få behålla 98 %-gränscn.

Reservanterna föreslår också att sådana ändringar i skattelagstiftningen vidtas att enskilda fastighetsförvaltningar ges möjlighet till skattefri avsätt- ning till reparationskostnader enligt mönster från reglerna för avsättning till Skogskonto.

Ledamoten Svensson anser sig inte kunna biträda utredningsmajoritetens förslag att möjligheter skall beredas vissa ägare av icke statsbelånade fas- tigheter att erhålla omfördelningslån. Den härigenom uppkommande sänk- ningen av kapitalkostnaden skulle. framhåller reservanten. inte medföra en motsvarande hyressänkning.

Ledamoten Turesson erinrar om sin reservation till huvudbetänkandet. i vilken han motsatt sig det av majoriteten föreslagna lånesystemet.

Reservanten redovisar vissa beräkningar som visar att statens samman- lagda utestående fordringar på de bostadshus som byggs varje år efter 60 år kommer att uppgå till drygt 100 miljarder kr. Reservantens slutsats är att majoritetens förslag till nytt lånesystem inte kan accepteras.

Reservanten framhåller att majoritetens förslag innebär att staten som säkerhet för lån och skuldökning skall disponera inteckningar och ägar- hypotek i sådan omfattning. att fastighetsägarens ekonomiska handlings- frihet blir praktiskt taget obefintlig. Reservanten menar. att detta blir särskilt kännbart för en egnahemsägare. som behöver likvida medel för att mo- dernisera eller renovera sitt hus. Det kommer också att försvåra för andra än kapitalstarka köpare att förvärva egnahemsfastigheter.

Ledamoten Ullsten framhåller att det nu föreliggande förslaget innebär att det egna kapitalet skall placeras i förmånsläge efter det statliga lånet. Enligt reservanten motverkar detta en strävan att göra småhusmarknaden tillgänglig även för låginkomstgrupperna. Utredningarnas tidigare förslag. menar reservanten. skulle tjäna en sådan strävan och även göra bostads- rätterna mer attraktiva för låginkomstgrupperna. Reservanten håller av dessa skäl fast vid utredningarnas tidigare förslag.

Den föreslagna nivån för bostadsränta och utjämningsfaktor innebär enligt reservanten att statens skuldåtaganden sannolikt blir betydande. Det är där- för anmärkningsvärt att utredningarna inte gjort någon beräkning av hur stora dessa åtaganden blir. Reservanten har valt att se förslaget som ett uttryck för vad som i och för sig vore bostadspolitiskt önskvärt och linner att nivån på bostadsränta och utjämningsfaktor måste bedömas i ett vidare ekonomiskt sammanhang.

Reservanten har inte funnit anledning att binda sig för regler beträffande statens krav på säkerhet för de statliga lånen och framhåller att kommitténs förslag i detta hänseende kan betyda stora svårigheter. när det gäller att utnyttja statligt belånade fastigheter som säkerhet för annan finansiering.

Prop. l974:150 100

3. Remissyttrandena 3.1 Huvudbelänkandet

3. l . ] .-'f//mämta synpunkter

Flera remissorgan. däribland några länsstyrelser och kommuner. LO. SACO. LRF. SBL—"F . Svenska h_vggnadsarbelare/örbundet och Hyresgästernas riks/ör- bund. hävdar att bostadspolitiken måste bli föremål för en genomgripande och samlad översyn om dagens problem på bygg- och bostadsmarknaden skall kunna bemästras.

Mot den bakgrunden riktas från en del håll. bl. a. från åtskilliga kommuner. kritik mot resultaten av såväl boende- och bostads- fi na nsieringsutredningarnas som bostadsskattekom- m itté ns arbete. som inte anses ge de rätta möjligheterna härtill. Järfälla kommun. t. ex.. hävdar att utredningarnas betänkanden präglas av ett starkt forcerat och i väsentliga avseenden ofullbordat arbete. som ofta mera har karaktären av skäligen lösliga inlägg i en bostadspolitisk debatt än klart utformade förslag till åtgärder. SACO anser att det inte kommit till stånd någon riktig samordning av utredningarnas arbete och förslag och att det fortfarande saknas förslag till lösningar av många brännbara problem på bostadsmarknaden. LRFsäger att den splittrade bild. som nu presenterade utredningar företer. har begränsat möjligheterna att göra en totalbedömning av förslagens innehåll. Dessutom är frågorna om bostadsmiljö. boendede- mokrati och olika former av bostadsstöd inte slutbehandlade.

Länsstyrelsen i Södermanlands län framhåller att en helt ny bostadspolitik framstår som nödvändig och att utredningarnas förslag som bygger på det hittillsvarande systemet inte bör läggas till grund för den framtida bo- stadspolitiken. Länsstyrelsen anser att inga av dagens stora bostadspolitiska problem fått en tillfredsställande lösning i de nu framlagda utredningarna och ser det som nödvändigt att det kommer till stånd radikala förändringar i förhållande till nuläget. '

Länsstwv/smt i Värmlands län menar att bedömningen av bostadspolitiken måste innefatta även andra frågor än bostadsfinansiering. boendemiljö. bo- endedemokrati. principer rörande bostadsstandard etc. Frågor om insyn och medbestämmanderätt i markpolitiken. bostadsproduktionen och byggmate— rielproduktionen bör också inkluderas. Även om en så övergripande be- dömning inte låter sig göra i ett enskilt betänkande. hade en principdis- kussion rörande dessa frågor. enligt länsstyrelsens uppfattning. varit naturlig mot bakgrunden av de målformuleringar som utredningarna gör.

Ensamståendes intressaorganisatirm kritiserar utredningarna för att de. en- ligt organisationens uppfattning. helt har förbigått det bostadsproblcm som drabbat storstädernas ensamstående. som ej har vårdnaden om minderåriga barn. Organisationen förmodar att det är det svåraste bostadsproblemet av alla i landet.

Att åtskilliga frågor inte blivit tillräckligt belysta betonas också av bl. a.

Hänvisningar till S3

Prop. l974:150 101

statens institut./är byggnadsforskning. länsstyrelserna i Kristianstads och Skara- borgs län samt vissa kommuner.

Den bristande samordningen mellan de olika kommittéerna inom det bostadspolitiska fältet påtalas förutom av SACO också av RSV. som haft att yttra sig endast om bostadsskattekommitténs betänkande. länsstyrelserna i Kristianstads. Hallands och Västerbottens län, _llera kommuner och Svenska kommun/örbundet. Svenska Riksbyggen nämner vid sidan om boende- och bostadslinansieringsutredningarna samt bostadsskattekommitten också ka- pitalmarknadsutredningen och bygglagutredningen. Bristen på samordning har enligt Svenska riksbyggens mening fått till resultat att effekten av ut— redningarnas förslag knappast blir den avsedda.

Många remissinstanser har uttalat uppfattningen att re mis st id en har varit alltför kort för att möjliggöra ett så ingående studium av betänkandena som hade varit önskvärt. Länsstyrelserna iJönköpings. Värmlands och Gäv- Iehorgs län har särskilt understrukit den korta tid som kunnat tilldelas kom- munerna för deras arbete. Många kommuner har också själva beklagat att den tid de haft till sitt förfogande har varit alltför kort. Åtskilliga kommuner har helt avstått från att yttra sig med hänvisning härtill.

SACO. som likaledes påpekat att remisstiden har varit mycket kort och inte medgett några djupgående analyser av effekterna av utredningarnas förslag. säger sig inte ännu definitivt ha tagit ställning i bostadspolitiska frågor. utan menar att dess synpunkter får betraktas som inlägg i den bo- stadspolitiska debatten. SACO anser att inte heller utredningarnas förslag kan betraktas på annat sätt.

Vikten av att bostadspolitiken betraktas som en integrerad del av samhällspolitiken i stort och av andra enskilda grenar inom den betonas av åtskilliga remissinstanser.

Den nära samhörighcten mellan bostadspolitiken 0 c h 5 0 c i a | p 0 l i t i k e n understryks av bl. a. socialstyrelsen. länsstyrel- serna i Skaraborgs. Värmlands och Kopparbergs län. vissa kommuner, lands- tings/örbttnder. LO, TCO. Svenska byggnadsarbetare/ör!)under, Hyresgäster- nas riks/ärbund. Svenska riksbyggen. Stockholms kooperativa bostadsförening ek. lör. och SAR. De betonar i likhet med utredningarna bostadens grund- läggande betydelsc för människornas levnadsvillkor. Sm-ialsria'elsen. länsstyrelserna i Skaraborgs och Värmlands län. TC O. Hyresgästernas riks/ör- huml m. [I. hävdar liksom utredningarna att en god boendemiljt'i bör vara en rättighet för alla människor. Svenska i'ikslzyggen anser att bostadspolitiken är ett av de viktigaste instrumenten för den sociala reformpolitiken.

Länsstyrelsen i Värmlands län menar att bostadspolitiken är ett viktigt in- strument för att utjämna de sociala klyftorna i samhället.

Med utgångspunkt i denna grundsyn diskuterar socialstyrelsen i sitt ytt- rande boendeproblemen främst utifrån intresset för de grupper som har svå- rast att göra sina krav på en god boendemiljö gällande. dvs. låginkomst-

Prop. l974:150 102

tagarna och de grupper som har speciella bostadsbehov av sociala eller medi- cinska skäl. Landstings/örbundet hävdar att en god boendemiljö är en grund- förutsättning för ett gott hälsotillstånd i vid mening för medborgarna. LO och Svenska byggnadsarbetare/örbundet anser att boendet är lika avgörande för människornas sociala situation som arbetsliv och sociala villkor i övrigt. Strävandena till förmån för social utjämning i samhället blir resultatlösa om bostadsförsörjningen är kommersiellt styrd. säger dessa två organisa- tioner.

Att bostadspolitiken måste utformas efter sociala kriterier betonas också av bl. a. kon/"unkturinstittnet. länsstyrelsen i Malmöhus län. många kommuner. kapitalmarknadsutredningen..litllmäktige irikshanken och Svenska kommun/ör- bundet.

Bostadspolitikens betydelse från arbetsmarknads- s y n p u n k t framhålls av bl. a. AMS, länsstyrelserna i Jönköpings och Ska- raburgs län och några Iänsarbetsnämnder. A MS påpekar att arbetskraf tens geo- grafiska rörlighetär beroende av såväl den allmänna tillgången på bostädersom bostadsmarknadens struktur och villkor. Verket betonar angelägenheten av att de bostadspolitiska frågorna snarast får en långsiktig lösning. Att så sker är enligt verkets bedömande av väsentlig betydelse för den fortsatta pla- neringen av bostadsbyggandet och den därav beroende sysselsättningen i byggnadsverksamheten. Länsstyrelsen iSkarabargs län hävdar att utveckling- en inom bostadsbyggandet har kommit in i ett sådant skede att det är nöd- vändigt med omedelbara åtgärder som har snabb genomslagseffekt. Behovet av snabba åtgärder framhålls också av Stockholms kooperativa bosrads/örening ek. för. Även TCO, SBEF . Svenska rik.sb_v_t.rgen och HSB berör de sysselsätt- ningspolitiska aspekterna på bostadsbyggandet. TCO stryker under att alla förändringar av bostadsbyggandets omfattning måste företas planmässigt. så att en jämn sysselsättning kan tryggas. Speciella stimulansåtgärder för att upprätthålla en jämn sysselsättning året runt bör sättas in också i fort- sättningen. menar TCO.

Sambandet mellan de bostadspolitiska instru- m e n t e n 0 c h k r c d i t p 0 | i t i k e n tas upp av bl. a. kon/'ttnkturinstitutet. kapitalmarkitat/sturet/ningen. lill/mäktige i riksbanken. LO. Svenska bank/öre- ningen och Svenska bvggnatlsarhetai'e/örbtmdet. Kapitalmarknadsutredning- en ifrågasätter vilket ansvar som bör läggas på kreditpolitiken för att de bostadspolitiska målen skall näs. Under efterkrigstiden har dessa mål spelat en dominerande roll för valet av kreditpolitiska åtgärder. vilket haft imp- likationer för hela kreditmarknadens funktionssätt. menar utredningen. De krcditpolitiska aspekterna kan. enligt kapitalmarknadsutredningens uppfatt- ning. därför inte förbigås när man skall ta ställning till formerna för det statliga kreditstödet till bostadssektorn.

Allmänna samhällsekonomiska och statsfinansiella

Prop. l974:150 l03

as p 8 k t e r berörs av bl. a. RR V, konjunkturinstitntet. statens institut/ör [tugg— nadsförskning, _ flera länsstyrelser och kommuner. kapital/narknmlsutredningen. fill/mäktige iriksbanken. fill/mäktige iriksgäldskontorel, LO, Svenska bankför— eningen, SBEF. Svenska bygg/tadsorbetare/örbundet, Svenska riksbyggen. Stockholms kooperativa bostadsförening ek.-för., SA BO och NBD. En av många remissinstanser uttalad uppfattning är att utredningarna har ägnat alltför liten uppmärksamhet åt dessa frågor. Sådana synpunkter anförs framför allt i anslutning till diskussionen om formerna för finansiering av bostadsbyg— gandet och för statens engagemang i denna.

Med hänsyn till bostadspolitikens centrala roll för många aktiviteter i samhället framhåller l.andstittgs/örhttndet behovet av en s a m ö rd n a d r e — g io nal plan e ri n g. i vilken bostadspolitiken utformas i ett växelspel med övrig planering och verksamhet på riks- och länsnivå. Syftet med en sådan sägs vara att säkerställa en helhetssyn på frågor om befolkningens storlek och sammansättning. utbud och efterfrågan på arbetskraft. boen- destruktur och miljö. produktionstillväxt och kommunikationer. Förbundet framhåller att landstingens verksamhet i hög grad är en funktion av ut- vecklingen inom samhället i övrigt. Länsstyrelsen i Västernorrlands län ser en förstärkt regionalpolitik som en möjlighet att åstadkomma en bättre sys— selsättningsbalans mellan olika regioner i landet. vilket skulle kunna minska behovet av omfiyttningar och därigenom leda till att det befintliga bo- stadsbeståndet och olika former av service utnyttjades bättre. En annan effekt skulle bli att trycket i infiyttningsregionerna minskade. vilket borde ge större möjligheter att skapa goda boendemiljöer i dessa.

3. l .2 Nuvarande bastadsförhällanden

Flertalet remissinstanser har lämnat utan erinran den beskrivning som utredningarna har gjort av resultaten av efterk rigstidcns b 0 s t a d 5 p ol i t i k . Na'gra länsstyrelser och kommuner, LO. Svenska bygg- nadsarbetareförbundet. Svenska riksbyggen och HSB understryker det positiva i den utveckling som skett. Utrymmesstandarden har höjts. Det gamla och dåligt utrustade bostadsbeståndet har rivits eller moderniserats. Genom ett stort nybyggande har bostadsbristen nästan helt kunnat avvecklas.

Många instämmer också i utredningarnas karakteristik av d age n s si — t uatio n på bostadsmark naden . av de kvarstående bristerna och av de delvis nya problem som uppträtt. Det anses också utomordentligt angeläget att åtgärder vidtas så att den sociala bostadspolitiken kan fullföljas.

Hyresgästernas riksförbund hävdar att bostadsbyggandet i dag är i hög grad marknadsanpassat. Liknande synpunkter anförs av LO. Svenska byggnads- arbetareförbumlet. Svenska rikshvggen och HSB. vilka anser att de senaste årens utveckling i accelererande takt har gått mot ökande ojämlikhet i bo- endet.

Prop. l974:150 104

M i n s k ning e n i b 0 stad 5 b y g ga n d et är oroande mot bakgrun- den av de stora brister som fortfarande finns i bostadsbeståndet och av att många hushåll fortfarande har en låg utrymmesstandard framhåller bl. a. länsstyrelsen i Stockholms län. Hyresgästernas riks/örbuml. Svenska riksbnyen och HSB. Både Svenska rikslzvggen och HSB stryker Linder de stora svårigheter som minskningen har skapat också för alla sysselsatta inom byggnadsbran- schen och byggmaterialindustrin. Den anses vidare ha lett till en ekonomisk värdeförstöring inom produktions- och förvaltningssektorn.

Länsstyrelsen i Örebro län menar däremot att minskningen är helt naturlig vid en tidpunkt då det primära bostadsbehovct har fyllts.

De besvärliga problem som minskningen i bostadsbyggandet förorsakat byggarbetskraften påtalas också av bl. a. Iänsarbetsnämmlen i Jönköpings län och flera kommuner. Mot bakgrunden härav understryker dessa remiss- instanser behovet av långsiktig planering inom all bostadsproduktion.

Det förhållandet att min 5 k nin g e n uteslutande ha r gällt fl e r - familjs h U 5 b y g ga n det under det att småhusproduktionen har fort- satt att öka har föranlett synpunkter från många remissinstanser.

SAR tar i detta sammanhang upp en terminologisk fråga. Förbundet fram- håller vikten av att korrekta beteckningar användes så att inte husform. upplåtelseform och bebyggelsetäthet blandas och ställs i motsatsförhållande till varandra.

Statens institut för byggnadsforskning. länsbostadsnämnden i Kalmar län. länsstyrelserna i Uppsala. Kalmar och Älvsborgs län, flera kommuner. Sveriges villaägare/örbund och Sveriges trähus/abrikers riksförbund m.fl. finner för- skjutningen i produktionsinriktningen vara helt naturlig bland annat med hänsyn till hushållens preferenser. Statens institut,/ör byggnads/omkr:ing ser demografiska faktorer. en minskad inflyttning till tätorterna och en ökning i avliyttningen från landet samt den höga arbetslösheten bland ungdom som mer sannolika förklaringar till att efterfrågan på lägenheter i flerfa- miljshus har gått tillbaka. Att produktionen av småhus har ökat tillskriver institutet en uppdämd efterfrågan som fått möjligheter att tillgodoses. när anspråken på'produktionskapacitet från lierfamiljshusbyggandet har mins- kat.

Länsarbetsnämnden i Jönköpings län. länsstyrelsen i Hallands lätt. Stoek- holms och Halmstads m.fl. kommuner. Hyresgästernas riksförbund och [ISB menar att förskjutningen mot småhus är oroande. HSB karakteriserar ut- vecklingen som en privatisering av byggandet. Länsarbetsnämnden i lön- köpings Iän påpekar att länet befinner sig i ett expansivt skede med stor efterfrågan på arbetskraft. som inte kan tillgodoses inom det egna länets gränser. För inflyttande arbetskraft behövs tillgång till hyreslägenheter. efter- som det är den boendeform som i första hand efterfrågas.

Svenska riksbyggen ger uttryck för uppfattningen att småhusboendet för en stor del av bostadskonsumenterna är mer attraktivt än flerfamiljshus- boendet. Sett i ett samlat perspektiv är det dock. säger Svenska riksbyggen.

Prop. l974:lSi) . 105

nära nog omöjligt att kunna upprätthålla en tillfredsställande kommersiell. social och kulturell service utan en sådan förtätning av bebyggelsen som innebär att en del av befolkningen bor i flerfamiljshus. Mot den bakgrunden är det särskilt angeläget att stödja fierlämiljshusboendet. så att det kan er- bjuda cn attraktiv boendemiljö och konkurrenskraftiga bocndekvaliteter. Liknande synpunkter framförs av Olo/Ströms. Göteborgs och l'Ia/lstaltamtnars nt. fl. kommuner. Också Ilvresgt'isternas riksförbund framhåller risken för att möjligheterna att tillgodose kraven på en förbättrad boendeservice äventyras. om bostadsbyggandet alltmer inriktas på småhus.

Ökningen av det inte statligt belånade småhus- b y g ga n d e t har kommenterats av bl. a. statens institut/ör byggnads/ölsk- nittg. länsstyrelserna i Uppsala. Södermanlands och Jönköpings lätt samt Jön- köpings kommun.

l.änsst_vrelserna i Uppsala och Jönköpings lätt samt Jönköpings kommun delar utredningarnas uppfattning att ökningen är oroande och bör föranleda vak- samhet på grund av de tendenser till spekulation som byggandet utan statliga län är förenat med.

Länsstyrelsen i Södermanlands lätt anser däremot att utredningarnas ut- talande ger uttryck för en övertro på de möjligheter till pris- och kvali- tetsbevakning som är förknippade med den statliga långivninget't. Länsbostadsnämnderna anses inte ha erforderliga resurser för att sköta en sådan bevakning. Länsstyrelsen menaratt. om en ökad kontroll skall genom— föras. den bör handhas av kommunerna.

Statens institut för b_vggtta[ls/("nslt'ning understryker att den ökning som ut- redningarna här pekar på inte är trendmässig utan kan återföras på sys- selsättningspolitiska beslut.

Skillnaderna mellan hustyperna i utveckling med avseende på lägen hetsstorlek och i fråga om upp- låtelse form är frågor som tagits upp av många remissinstanser. De flesta menar i likhet med utredningarna att dessa förhållanden är mycket oroande. sedda mot bakgrunden av önskan att främja en allsidig boende- och hushållsstruktur. och att utvecklingen därför måste brytas. Denna upp- fattning redovisas av bl. a. .soeialstvrelsett. bostadsstjtre/sen. tttänga läns/Jostadsnämnrler. länsstyrelserna i Stockholms, Kronobergs. Kalmar. Gat- lands. Kristianstads. Malmöhus. Hallands, Skaraborgs, Värmlands, Örebro. Kopparbergs och l-"äsrerbottens lätt. mänga kotntttuner. LO. Svenska bygg- ttadsarbetareförbundet. Hyresgästernas riksförbund. Svenska riksbvggen. HSB och SABO.

Många tillskriver utvecklingen de olik h ete r i s k a t t e v i | 1 k 0 r som råder m e [ fa n u p p l å t e l se fo r m e r na . Bland dem återfinns ho- stadsstvrelsen. Iiinshostadsnämmlen i Jönköpings lätt. länsstyrelserna i Jönkö- pings. lla/lands. .S'kttrahotgs och Kopparbetgs lätt../lera kotttmuner. LO. Svett- ska.b_vggttadsurhetareförbtmdet. Hyresgästernas riksförbund. Svenska riksbyg-

Prop. l974:150 106

gen. HSB och SABO.

Länsstyrelsen illa/lands län och Halmstads kommun omtalar att det numera. bl. a. i Halmstad. inte produceras några småhus med hyres- eller bostadsrätt och att nästan all nyproduktion av bostäder utgörs av egna hem. Anledningen härtill är enligt länsstyrelsens och kommunens mening skattesystemets gynnsamma verkningar för äganderätten.

LO och Svenska byggnadsarbetare/örbundet menar att kom mersialiseringen och tendenserna till ett socialt skiktat boende till övervägande del beror på prisförhållandcna på bostadsmarknaden — främst den bristande utgifts- neutraliteten mellan olika upplåtelseformer. Detta anses vara orsaken till att boendeformen småhus i nyproduktionen endast förekommer med en upplåtelseform. nämligen äganderätt. Bland annat av denna anledning har fördelningen av olika lägenhetsstorlekar som byggs i småhus resp. flerfa- miljshus drastiskt förändrats de senaste åren. säger dessa två organisationer. lluvudproblemet för den sociala bostadspolitiken sägs därför vara att på bästa sätt åstadkomma utgiftsneutralitct mellan olika upplåtelseförmer.

Svenska riksbyggen. [ISB och SABO framhåller att beskattningsreglerna också får konkurrensbegränsande effekter genom att allmännyttiga och koo- perativa företag inte får möjligheter att bygga och förvalta småhus. Svenska riksbyggen understryker också de svårigheter som genom den ändrade pro- duktionsinriktningen uppstått för de allmännyttiga och kooperativa före- tagen.

RSV menar däremot att uppfattningen att valet av boendeform är beroende av skattereglernas nuvarande utformning i allt väsentligt är obekräftad. Lik- nande synpunkter anförs av bl. a. länsstyrelsen i Gotlands län och LRF.

Näringslivets skattade/egation säger sig inte ha kunnat finna att det finns något underlag för att bedöma huruvida beskattningen har en snedvridande effekt på boendeekonomin.

Länsstyrelsen och länsbostadsnämnden i Kalmar län bedömer att hushållens stigande inkomster snarare än skattefavörer styr efterfrågan. De anser trots detta att det finns skäl för åtgärder som ger dem som bor med hyres- eller bostadsrätt kompensation för de förmåner som gäldränteavdraget medför för egnahemsägare.

Länsstvrelsen iÄlvsborgs lätt hävdar att gällande skatteregler endast delvis är anledningen till att småhusen väljs som boendeform. Önskan att bo med markkontakt och den för den enskilda människan fattbara närmiljön är andra orsaker. '

Statens institut/ör bvggnads/"arskning anser att boende- och bostadsfinan- sieringsutredningarnas teori om att den krisartade utvecklingen på bostads- marknaden skulle betingas av skattesystemets utformning inte förtjänar tilltro. Institutet menar att utredningarna inte tillräckligt grundligt har pe- netrerat det statistiska underlaget och pekar på det förhållandet att det skett

Prop. l974:150 107

en viss ökning under senare år också av andelen småhus bestående av tre rum och kök. . . _

Svårigheterna att få avsättning för nya lägenhe- te r i flerfamiljshus har noterats av bl. a. statskontoret, RR l". länsstyrelserna i Uppsala. Jönköpings och Kalmar län. åtskilliga kommuner. Hyresgästernas riksförbund. Svenska riksbyggen. HSB och SA BO.

Länsstyrelsen i Uppsala län m../l. anser i likhet med utredningarna att av- sättningssvårigheterna inte får uppfattas som ett tecken på att bostadsbe— hoven har tillgodosetts. Förhållandet anses mera bero på den ökade emi- grationen under senare år än på en stagnation i hushållsintensiteten eller på betalningströtthet. Na'gra kommuner och I [ vresgästernas riksförbund menar att svårigheterna beror på att hyrorna är för höga.

RR V finner det angeläget att mot bakgrunden av avsättningssvårigheterna särskilt uppmärksamma riskerna för inadekvata beslut i fråga om utbyggnad av nya bostadsområden. De torde enligt verkets mening kunna motverkas av att statliga myndigheter med bostadspolitiska uppgifter ägnar skärpt upp- märksamhet åt frågor som belyser sambandet mellan bostädernas pris och kvalitet och konsumenternas bostadsefterfrågan. i detta sammanhang be- klagar verket att utredningarna inte bättre utnyttjat resultatet av sin egen undersökning om bostadsmiljö.

Statskontoret föreslår att man undersöker förutsättningarna för och ef- fekterna av ett stöd i form av lån eller tidsbegränsade bidrag till husägarna i områden i perifera lägen med stor andel outhyrda lägenheter. Ett sådant stöd kunde kopplas med bestämmelser om en hyressänkning. Verket anser att ett sådant stöd skulle kunna höja bostadsområdenas attraktivitet och därigenom leda till en inflyttning som inte skulle ge segregerande effekter.

Den beskrivning som utredningarna har gett av bos t ad sbe s t å n - dets st ru k t u r och av de små möjligheter som det medger att bereda bostäder åt hushåll av olika storlek inom ett och samma bostadsområde har rönt instämmande från praktiskt taget alla remissinstanser. som berört frågan. Det råder också en utbredd enighet i uppfattningen att det är en viktig bostadspolitisk uppgift att förbättra dessa möjligheter. De senaste årens bostadsproduktion anses dock ha motverkat en sådan strävan.

Flera kommuner. däribland Stockholm och Malmö. belyser med statistiska data sin egen situation. l allt väsentligt bekräftas härigenom den beskrivning som utredningarna har lämnat.

SAR framhåller att problemet med den olikartade lägenhetssammansätt- ningen i bostadsområdena är en konsekvens av en kontinuerlig ökning av bostadsstandarden tillsammans med att inga åtgärder har vidtagits för att förändra sammansättningen i det befintliga bostadsbeståndet.

Stockholms kommun och SBEF. som instämmer i utredningarnas upp- fattning att planeringen bör inriktas på en lägenhetsfördelning som möjliggör för hushåll av olika storlek att flytta till ett bostadsområde. framhåller emel-

Prop. l974:150 108

lertid att steget härifrån och till att uppnå ett allsidighet med avseende på andra faktorer såsom hushållsinkomst. socialgruppstillhörighet och ålders- struktur är långt.

Enligt bl. a. hostatlsstvrelsens och./lera kommuners uppfattning kan en all- sidighet med avseende på samtliga dessa faktorer främjas genom att det i ett och samma bostadsområde inryms lägenheter av varierande storlekar i olika hustyper och med olika upplåtelseform. Göteborgs kommun m.,/l. understryker att det därutöver krävs en väl utbyggd service.

RRV betonar vikten av att frågor som gäller de nya bostadsområdenas utbyggnadstakt och storlek samt områdenas sammansättningar med av- seende på hustyper. Iägenhetsfördelning. teknisk standard i bostäder och bostädernas yttre miljö beaktas i framtiden om målet om en allsidig hus— hållsstruktur skall kunna förverkligas.

Utredningarnas betonande av (1 e n k e m m u na | a pla ne ri n g e rt s be t y d else när det gäller att förbättra lägenhetsstrukturen i bostadsom- rådena har ttnderstrukits av bl. a. bostadsstyrelsen. vissa länsbostarlsnämnder. länsstvrelserna i Stockholms, It'ronobetgs. Kalmar. lt'ristianstarls, Å'IG/Ntö/ILIS, Örebro och l-"'('isterbottens län. många kommuner. däribland Stockho/m. GÖ— tehorg och tila/mö samt flera andra inom storstadsregionerna. Svenska kont- mun/iirbttmlel. Lant/slings/örhtmdet. TCO och SAR.

SAR aktualiserar i detta sammanhang den konflikt som i planeringssam- manhang råder mellan en strävan att förändra det befintliga beståndet mot ökad allsidighet i fråga om lägenhetstyper och en strävan att genom ny- produktion möjliggöra en höjning av utrymmesstandarden. Förbundet re- kotnmendcrar att konflikten löses genom att nybyggnadsområden-as storlek begränsas och att alla möjligheter till kontakt med äldre bebyggelse till- varatas. Också de möjligheter till förtätning av äldre områden som kan finnas bör beaktas.

Länsstyrelsen i lfktlmältus län m../l. pekar på de begränsade möjligheter som en enskild kommun i ett större bostadsförsörjningsområde har, när det gäller att styra utvecklingen inom det egna området.

Länsstyrelsen i Kristianstads län ifrågasätter om kommunerna i dag dis— ponerar de rätta styrntöjligheterna när det gäller lägenhetssammansättning- en. Frågan om kommunernas påverkansmöjligheter tas upp också av It't'nsstvrelsen i Stockholms län och av några kommuner. Länsstyrelsen i Stock— holms län ser det som väsentligt att kommunerna ges tillräckliga medel att effektivt påverka lägenheternas storleksfördelning vad gäller såväl ny- produktion som modernisering.

LO och Svenska h_vggna(Isarbetare/ärbutulet antyder. med hänvisning till bygglagutredningens arbete. att speciella lagstiftningsåtgärder kan bli nöd- vändiga föratt bryta kategoriseringen i boendet.

Landstings/ärmtnrlet. som delar utredningarnas uppfattning att bostads- planeringen i framtiden bör ta sikte på att blanda olika lägenhetstyper inom

Prop. l974:150 109

ett och samma bostadsområde. framhåller i sammanhanget betydelsen av att samhällets vårdinsatser så långt som möjligt görs i anknytning till in- dividens normala miljö. Åldringar. handikappade. utvecklingsstörda och andra vårdbehövande kategorier bör sålunda beredas möjligheter att stanna kvar i sin vanliga omgivning genom förändringar och förbättringar i bo- städernas utrustning. säger förbundet.

Vid sidan om lägenhetsbeståndets sammansättning skapar också den rå d a n d e l't y re s splittringen svårigheter när det gäller att främja en större allsidighet i boendestrukturen framhåller T("() och Hyresgästernas riksförbund m.fl. Stora olikheter i pris för från konsumentsynpunkt lik- värdiga lägenheter sägs motverka on'tflyttningar.

B os t a d 5 fö rm c d lin ga r n a s möjligheter att verka för en omllytt— ning som ökar allsidigheten tas upp av sae/'alttvrelsen. som framför allt be- tonar de möjligheter som förmedlingarna har att stimulera ekonomiskt svaga familjer att flytta till större och bättre bostäder. Med en målsättning som privilegierar de svaga grupperna skulle en aktivt verkande bostadsförmcdling kunna medverka till en utjämning av bostadsstandarden mellan hushåll. säger socialstyrelsen.

SBEF har en i förhållande till socialstyrelsen i viss mån avvikande upp- fattning om den roll som bostadslörmedlingarna kan och bör spela. Or- ganisationen anser att förmedlingarna visserligen kan erbjuda en överblick över marknadsläget men inte på samma sätt som förvaltaren "sälja" en lägenhet till viss spekulant genom att erbjuda anpassning av lägenheten efter kundens speciella önskemål. Enligt organisationens uppfattning har bostadsförmedlingarnas agerande fått konsumenterna att tro att de saknar inflytande på marknaden. SBEF anser att obligatorisk bostadsförmedling som villkor för statliga lån därför bör avvecklas.

3.1.3 Mål./ör enframtida bostadspolitik

De av utredningarna angivna m å I e n för bo stads pol it i k e n har kommenterats av ett stort antal remissinstanser. Flertalet delar de ambitioner som kommer till uttryck i målförmuleringarna. men några anför kritiska synpunkter och kommentarer.

Länsstyrelsen i Gävleborgs lätt och några kommuner. som ansluter sig till de angivna målen. anser dock att de i vissa avseenden är så allmänt for- mulerade att de ger föga ledning för den praktiska utformningen av bo- stadspolitiken. Svenska kommttn/örbundet. som har samma uppfattning. konstaterar att utredningarna inte har anvisat medel och metoder för att uppnå målen. Även sta/ens instittttiiir byggnads/otskning påtalar att målav- snittet är allmänt hållet.

SBEF menar att utredningarna på flertalet punkter har behandlat mål- sättningsfrågorna alltför ytligt för att ge belysning av de resursbehov och

Prop. l974:150 llO

fördelningspolitiska överväganden som naturligt hänger samman med ett realiserande av uttalade bostadspolitiska mål. Därför ger utredningarnas be- tänkande ingen klar lösning vad gäller hörnstenarna i en ny bostadspolitik. säger SBEF.

NBD håller för troligt att utredningarnas målsättning kan behöva mo- difieras. eftersom en ensidig tillämpning leder till konflikter med andra krav. Målsättningen är inte heller. enligt NBD:s uppfattning. helt ovedersäglig. Också statens institut/ör bvggnads/orskning aktualiserar vissa konflikter mellan de skilda delmål som utredningarna har ställt upp.

Kon/"ankatrinstitutet, som ansluter sig till uppfattningen att bostadspoli- tiken måste styras av sociala mål. hävdar att även övriga samhällsekono- miska mål av betydelse för bostadspolitiken måste beaktas om en tillfreds- ställande lösning av bostadsfrågan skall kunna åstadkommas.

SÅ CO. LRF . SBEF, Sveriges vil/aägare/örbund och l'I_t"t'esgäslernas riks/("ir- buna' m../l. framhåller vikten av att bostadspolitiken utformas med sikte på att möjliggöra en valfrihet för konsumenten mellan olika boendeformer. SACO m../l. understryker det positiva i att utredningarna har framhållit denna förutsättning.

Principen att bostadspolitiken uteslutande skall tjäna syftet att tillgodose ett grundläggande soci— alt behov samt att bostäder primärt inte skall vara objekt för vinstskapande kapitalplacering har mottagits positivt av de remissinstanser. som kommenterat den. Länsstyrelsen i Värm- lands län anser att möjligheterna till penningplaceringar i fastigheter i rent vinstsyfte som en konsekvens härav bör begränsas. Det förutsätter bland mycket annat bcskattningsförändringar och kan leda till ett ökat allmän- nyttigt bostadsägande. säger länsstyrelsen. ] detta sammanhang understryker länsstyrelsen att dess principiella inställning inte är riktad mot den stora gruppen av cgnahemsägare för vilka den egna bostaden är avsedd för varaktig användning.

Också uttalandet att det av 1966 och l967 års riks- dagar fastlagda bostadspolitiska målet står fast isina huvuddrag har rönt instämmande från alla de remissinstanser. som uttalat en uppfattning i frågan.

Den helhetssyn på bostadsfråga n som utredningarna haran- lagt genom att hävda att de förändrade anspråken inte bara är en fråga om lägenheternas storlek och utrustning utan också om omgivningen och bostadsområdenas sätt att fungera delas av alla remissorgan. som berört den. Socialstyrelsen. statskontoret, RRV. bostadsstyrelsen. flera länsbostads- nämnder. länsstyrelser och många kommuner, Svenska kommunförbundet. Landstings/Mhrmdet. LO. TCO. SBEF, Svenska byggttaa'sarhetare/iirbtutr/et. Hyresgästernas riks/Zirbunzl. Svenska riksbyggen. SAR m../l. har starkt un- derstrukit vikten av att bostadspolitiken utformas med en sådan helhetssyn

Prop. l974:150 ] ll

som utgångspunkt.

Bostadsstvre/sen påpekar att denna helhetssyn inte kommer till uttryck. när utredningarna går vidare och formulerar konkreta mål. Utredningarna begränsar sig därvid till den enskilda lägenheten. Bostadsstyrelsen anser att lägenheterna har en relativt hög standard ijämförelse med bostadsmiljön och att målen för den enskilda bostaden därför måste kompletteras med konkreta mål för bostadsmiljöns kvalitet. Liknande synpunkter har länsstyrelsen och länsbostadsnämnden i Blekinge län.

Även SAR menar att utredningarna i alltför hög grad koncentrerat intresset på själva bostaden. Organisationen ger uttryck för uppfattningen att ett bo— stadsbyggande som enbart tar hänsyn till de boendes materiella standardkrav och inte tillgodoser behov av att kunna skapa sociala kontakter. de enskildas behov av positiva upplevelser och stimulans för sin utveckling är ett uttryck för en nedvärdering av människan. Omsorgen om människan och män- niskans behov av olika att måste sättas som ett överordnat mål för bo- stadspolitiken. inte minst vad gäller utformningen av den fysiska miljön. SAR gör denna deklaration mot bakgrunden av bl. a. det förhållandet att många människor. barn och hemarbetande. åldringar, förtids— och sjukpen- sionärer. är hänvisade till att tillbringa praktiskt taget hela sin tid i bostaden och dess närhet.

Flera kommuner framhåller att de uppställda bostadspolitiska målen ställer stora krav på kommunerna vid genomförandet och att en väl utvecklad planering är en förutsättning för ett lyckat resultat. Den osäkerhet som rått på bostadsmarknaden under senare år har inte gagnat en långsiktig planering av bostadsförsörjningen framhåller bl.a. Skara. Skövde och Fal- köpings kommuner.

Också Svenska kommun/örbundet betonar den roll som kommunerna måste spela när det gäller att förverkliga de bostadspolitiska målen. Förbundet understryker att politiska beslut på kommunal nivå måste ligga till grund för bostadsbyggandets inriktning. detta beroende på dels kommunernas an- svar för bostadsplaneringen. dels deras självklara intresse att ge kommun- invånarna möjlighet att erhålla lämpligt belägna och kvalitetsmässigt goda bostäder. Besluten bör enligt förbundets mening utmynna i en kommu- nalpolitisk målsättning för bostadsbyggandet. Vilken är resultatet av en be- dömning av vilka standard- och utrymmeskrav som bör ställas på en full- värdig bostad liksom på de servicefunktioner som bör tillgodoses inom ett bostadsområde. l denna bedömning måste hänsyn tas också till miljö-. fritids- och kommunikationsfrågor och till de ekonomiska aspekterna.

Länsstyrelsen i Södermanlands län anser att tillkomsten av de större kom- munerna i hög grad har ändrat förutsättningarna för utformningen av en lämplig bostadspolitik och menar att det framstår som angeläget att uppgifter på det bostadspolitiska området i största möjliga utsträckning delegeras till kommunerna.

Prop. l974:150 112

Målet för bo s t a d s u t r_v m m e har mottagits positivt av praktiskt taget alla remissorgan som kommenterat det. LO och Svenska hi-itzgnadsarlwta- relät-bundet anser i likhet med utredningarna att målet är högt ställt men menar att det trots detta bör kunna vara ett riktmärke för nyproduktionen och för omvandlingen av det befintliga bostadsbeståndet. Också bostads— stvrelsen och länsstyrelsen i Skaraborgs län m. ll. betraktar målet som en än— visning om hur bostadsproduktionen bör inriktas. Bus/a(Isstvre/sen menar vidare att det bör vara ett underlag också för utformningen av bostadsstödet till olika hushållsgrupper. Denna uppfattning har även LO och Svenska hvita- nudsarbetare/ijrbundet.

S..-1C'O delar utredningarnas uppfattning beträffande bostadsutbudets in- riktning på längre sikt men säger sig vara skeptisk till möjligheterna att nå målet inom överskådlig tid.

SBEF uttalar likaledes sin principiella anslutning till utrymmcsmålet men noterar att ett förverkligande härav kommer att kräva betydande insatser. Föreningen ifrågasätter därför om inte ett så högt ställt mål måste bli föremål för en mera nyanserad och fördjupad bedömning. Därvid bör beaktas även andra faktorer som påverkar hushållens efterfrågan på bostadsutrymme. t. ex. barnens ålder och alternativa lösningar av boendet. såsom kombinationen av permanentbostad och fritidsbostad. menar föreningen.

Frågan om möjligheterna att förse alla bostäder med m 0 d e r n U 1 r u st n i n g har betraktats uteslutande som en fråga om resurser. Be- träffande målet att alla bostäder skall ha modern standard har ingen av- vikande tnening uttalats.

Angelägenheten av att främja en allsidig b oc nd est r u kt u r i de olika bostadsområdena har understrukits av bl.a. socialstyrelsen. bostads- styrelsen. majoriteten av länsstvrelserna, många kommuner. [Jun/stings/örhtm- det, LO. TCO. SACO. Svenska bvggnadsarhetare/ört;under. lli-'resgästernas riksförbund. Svenska rikshvggen och SA BO. Lands/ings/örbundet betraktar en allsidig hushålls- och boendestruktur som en viktig kvalitet i boendemiljön. l—örbundct ser den också som väsentlig för möjligheterna att svara för sin del av samhällets service.

Länsstyrelsen i Uppsala län säger sig ha förståelse för utredningarnas önskan att motverka en segregation av människor men anser att frågan om blandning av olika kategorier av människor bör behandlas varsamt. Länsstyrelsen re- kommenderar att attitydundcrsökningar företas beträffande bostadskonsu- mentcrnas önskemål.

Statens institut lör I)ige/rads'/öizskr7in,e if rägasät ter möjligheterna att f örverk - liga målet om en allsidig boendestruktur med bostadspolitiska medel. ln- _ stitutct nämner förskningsrcsultat som pekar på att spänningen mellan olika sociala och etniska grupper har stor betydelse för den skiktning som uppstår och synes mena att det sannolikt är omöjligt att undvika en social skiktning i bostadsområdena så länge väsentliga sociala olikheter kvarstår i samhället.

Prop. l974:150 113

RRV. länsstvrelsen i Stockholms län och Svenska kommun/örhundet på- pekar att utredningarna inte närmare har definierat vad de menar med en allsidig hushålls- och boendestruktur. Svenska kommun/ärbtmdet och några kommuner framhåller att det är viktigt för den kommunala planeringen att innebörden av begreppet klarläggs.

Utredningarnas uppfattning att var och en skall få möjlighet till ett verkligt inflytande över lägenheten och de förhållanden i 0 mg i v n i n g e n som närmast berör honom.delas av praktiskt taget alla re- missorgan.som uttalat sig i frågan. De kommentarer och kritiska synpunkter som fram förs på denna punkt gäller främst de. former i vilka ett inflytande skall komma till uttryck.

.S'oeialstvrelsen. bostadsstvt'e/sen. nägra kommuner. däribland .S'tm'kholm. ut- redningen om den kommunala demokratin och SAR. som delar utredningarnas allmänt positiva inställning till ett ökat konsumentinllytande. aktualiserar de konflikter som kan uppkomma mellan olika berörda intressen. framför allt i samband med saneringsåtgärder. Erfarenheterna visar. säger SAR. att förslag om att förändra lägenhetssammansättningen ofta väcker kraftig op- position. då de som regel medför att få av de ursprungliga hyresgästerna har möjlighet att bo kvar. Förbundet anser det nödvändigt att utredningarna analyserar denna konflikt i sitt fortsatta arbete. Socialstyrelsen och bostads- stvre/sen anför liknande synpunkter.

Också utredningarnas bestämning av målet för prisnivå n fö r bo- städer och begreppet rimligt pris harfåtti huvudsak positiva kommentarer. Bostadsstyrelsen och länsstyrelsen iSkaraborgs län vill betrakta bestämningen som ett principuttalande och ansersig kunna ansluta sig till det. Bostadsstvrelsen framhåller emellertid att ett uttalande av den art som utred- ningarna här hargjort endast i grova drag kan ange riktlinjerna för utformning- en av samhällets bostadspolitiska stöd i frågaom storleken av och avvägningen mellan generellt prissänkande åtgärder och stöd till olika hushållsgrupper.

Vissa remissinstanser. däribland koniunkturinstitutet. nägra Iänsstvrelser och kommuner. kapiIa/marknadsutredningen och Svenska kommun/örbtmdet anför kritik mot att bestämningen är alltför oprecis.

Kapitalmarknadsutredningen. som uttrycker uppfattningen att innebörden av förslaget att fastställa ett socialt godtagbart pris i hela bostadsbeståndet är oklar. anser att det borde ha undersökts om de uppställda normerna för de socialt rimliga boendekostnaderna verkligen kan väntas leda till att de boende anpassar sitt bostadsval till den utrymmesstandard som samtidigt preciserats. Om så inte är fallet skulle boendekostnaderna kunna sänkas ytterligare med hjälp av subventioner tills ett rimligt antal familjer lockats att flytta in i bostäder med den angivna standarden. Den hyresnivå som därvid uppkommer skulle kunna fastställas som socialt godtagbar. Utred- ningarna bordc. enligt kapitalmarknadsutredningens uppfattning. närmare ha belyst dessa frågor.

Prop. l974:150 114

NB!) anser att den målsättning beträffande ett rimligt pris. som utred- ningarna förordar. är tveksam från fördelningspolitisk synpunkt och resurs- användningssynpunkt. Delegationen menar att det i längden knappast kan vara försvarligt att kraven på utrymme och standard i nyproduktionen ställs så höga. att flertalet boende inte kan betala sådana bostäder utan generell subvention. Om bostäderna ständigt subventioneras riskerar resursanvänd- ningen inom bostadssektorn att bli alltmer oberoende av egentliga kon- sumentvärderingar och nödvändiga hänsyn till andra samhällsekonomiska behov. hävdar delegationen.

3.1.4 Det [i'amtida bostadsbeståndet

RR l"', Stockholms och Göteborgs kommuner. SBEF och NBD m._/l. har riktat kritik mot utredningarnas sätt att b e g rä n s a b e han d 1 i n g e n av frågan om det framtida bostadsbeståndet till att enbart gälla förändringar av det befintliga beståndet.

RR i-'. som delar utredningarnas uppfattning att frågan om att åstadkomma en allsidighet i hushålls- och bocndestrukturen är betydelsefull. menar att denna allsidighet torde kunna åstadkommas främst genom sanering av det befintliga bostadsbeståndet. Mot den bakgrunden efterlyser verket en bc- dömning av nyproduktionens och moderniseringens omfattning på längre sikt. Verket anmärker på den prioritering av sina arbetsuppgifter. som ut- redningarna har gjort. och påpekar att det varit en av utredningarnas hu- vuduppgifter att göra en bedömning av bostadsbyggandets omfattning och inriktning under tiden fram till mitten av 1980-talet. Liknande synpunkter framförs av lt'insstiv'elsen i Kristianstads län.

Länsstyrelsen i Västmanlands län anser att utredningarna borde ha behand- lat frågan om bostadsproduktionens framtida inriktning med avseende på hustyper. Länsstyrelsen i/flvsbones län finner det svårt att slutgiltigt ta ställ- ning till hur bostadspolitikens mål i stort skall uppnås utan att denna fråga har belysts.

NBD menar att utredningarna vid sidan om kraven på förändringar av lägenheternas storleksfördelning borde ha analyserat exempelvis den regio- nala befolkningsfördelningen. flyttningsrörelscrnas betydelse. avvägningen mellan sanering och nyproduktion samt mellan nyexploatering och kom- pletteringsbebyggelse. Dessa synpunkter framförs också av Stockholms kom- mun. SACO och SBEF.

SACO efterlyser även en analys av de samhällsekonomiska konsekven- serna av ett framtida bostadsbyggande på olika nivåer. Organisationen anser också att utredningarna borde ha analyserat vad nominella ökningar av hus- hållens inkomster kommer att innebära för bostadsefterfrågan. SACO menar

Prop. l974:150 115

att avsnittet om det framtida bostadsbeståndet är så ofullständigt att ytter- ligare utredning torde vara nödvändig. ' .

Utredningarnas tidigare bedömning av d e n sannolika bo s t ad s - byggnadsvolymen under de närmaste åren har föranlett bl. a. länsstyrelserna i Stockholms. Uppsala. Värmlands och Gävleborgs län. nägra kommuner samt Hyresgästernas riks/örhuntl att betona att ett fortsatt högt bostadsbyggande är angeläget för att undanröja kvarstående brister i fråga om lägenheternas modernitet och för att höja hushållens utrym- messtandard. Länsstyrelsen i Stockholms län ifrågasätter dock planeringstalet 80000 nybyggda lägenheter om året med hänsyn till att det bygger på en uppskattning av befolkningsutvccklingen som numera är inaktuell. Länsstyrelsen i Gävleborgs län hävdar att erfarenheterna från det egna länet tyder på att nyproduktionen kommer att bli lägre än vad som framgår av utredningarnas bedömning. TCO anför även sysselsättningsskäl för ett fort- satt högt bostadsbyggande. Byggandet bör under 70—talet ligga på en nivå av 70 000—80 000 lägenheter per år. anser TCO.

inaktualiteten i utredningarnas tidigare befolkningsuppgifter berörs också av SCB. Verket meddelar. att det inom kort kommer att publicera en ny riksprognos. som utgår från förhållandena ett år senare än den prognos som utredningarna har haft tillgång till. Effekterna av de ändrade antaganden som gjorts bl.a. beträffande immigrationen blir att totalfolkmängden såväl år 1975 som åren 1980 och, 1985 kommer att ligga mellan de båda tal som utredningarna har redovisat. 1 likhet med utredningarna finner verket att befölkningsökningarna blir koncentrerade till åldrarna 30—39 år samt till högre åldrar. Verket understryker att åldersgruppen över 75 år. där behovet av spccialbostäder torde vara stort. kan väntas öka kraftigt.

SCB ger också vissa synpunkter på utredningarnas beräkningar av antalet sammanboende par år 1970. som bildar utgångspunkten för deras prognos. Enligt verket torde antalet ha varit ca 100000 högre än vad utredningarnas beräkningar visar. Också antalet personer utan eget hushåll blir påverkat härav.

När det gäller den inrikes omflyttningen har SCB inga erinringar mot utredningarnas bedömning såsom den redovisades i det föregående betän- kandet. .

Is'oniimkturinstitutet finner det vara realistiskt att utredningarna något har nedreviderat siffran för de närmaste årens bostadsproduktion i jämförelse med tidigare beräkning. institutet betonar den osäkerhet. som med nöd— vändighet måste vidlåda bedömningar om hushållsbildningen oeh netto- immigrationens omfattning.

Utredningarna har med tre exempel belyst d e v a' x a n d e ut r y m - mesanspråkens konsekvenser för bostadsbeståndets struk t u r. Enligt utredningarnas bedömning ter sig inget av dessa al-

Prop. 1974:150 116

ternativ omöjligt att realisera till mitten av 1980-talet.

.S'toekliolms kommun har beräknat att utredningarnas tre exempel leder till krav på ett årligt nybyggnadstillskott i hela landet av resp. 40 000. 50000 och 73 000 lägenheter. Ca 6 000. 16000 resp. 40000 lägenheter blir årligen obsoleta på grund av att de är för små. Av dem saknar en del modern utrustningsstandard och tillhör därför den grupp om 48 000 lägenheter per år. som enligt utredningarnas bedömning behöver saneras. Eftersom det under åren 1971—1973 redan färdigställts ca 310000 lägenheter. håller kom- munen för troligt att det årliga bostadsbyggandet måste fortsätta att minska under resten av perioden fram till år 1985.

Länsbostadsnämnrlen i Stockholms län anser att det i ett kortare perspektiv finns anledning att prioritera flerpersonshushållens behov av ökat utrymme framför enpersonshushållens behov av minst två rum och kök men in- stämmer i utredningarnas uppfattning att i ett längre perspektiv inget av de tre exemplen kan anses orimligt.

Göteborgs kommun omtalar att man som planeringsnorm i kommunen använder ett antagande om utrymmesstandardens utveckling som utgör en kombination av utredningarnas två första exempel. Kommunen hyser stor tveksamhet om möjligheterna att åstadkomma en så stor förändring av utrymmesstandardcn som svarar mot utredningarnas mål. Detta skulle för Stor—Göteborgs del innebära att 70 000 enrumslägenhcter. varav det över- vägande antalet är moderna. skulle behöva elimineras fram till år 1985.

Också bostadsstyrelsen har något berört det kortsiktiga och det långsiktiga perspektivet 'i fråga om utrymmesstandardens utveckling. Verket framhåller att en avvägning måste göras mellan den på lång sikt erforderliga inriktningen av nyproduktionen och den som svarar mot den aktuella efterfrågan. Kom- munernas svåra planeringssituation understryks. Bostadsstyrelsen betonar att den tillsammans med länsbostadsnämnderna har en viktig uppgift att fylla när det gäller att klarlägga de erforderliga långsiktiga förändringarna och konsekvenserna för det fiamtida bostadsbeståndet av olika aktuella lä- genhetsfördelningar i nyproduktionen. Detta bör. menar verket. göras bl. a. i anvisningarna till de kommunala bostadsbyggnadsprogrammen.

När det gäller det framtida bostadsbyggandets inriktning med avseende på h U 5 t y p e r hänvisar såväl Svenska kommunförbundet som många kom- muner till ett stort intresse från bostadskonsumenternas sida för egna hem och bostäder med markkontakt i andra upplåtelseformer. De ser det därför som sin uppgift att medverka till att nyproducerade småhus skall kunna erbjudas till rimliga priser. Också småhushållcns och låginkomsttagarnas önskemål härvidlag vill man från kommunalt håll gärna försöka tillgodose. Det uppfattas som ett led i strävandena att skapa förutsättningar för en allsidig hushålls- och boendestruktur i bostadsområdena. För att möjliggöra detta vill kommunförbundet och flera kommuner.däribland Uppsala. llults-

Prop. l974:150 117

li'ed och Östersund. utveckla nya former av markbostäder. bl.a. mindre sådana. . .

Det anses vidare angeläget att kunna upplåta småhus också med hyres- och bostadsrätt. Nuvarande beskattningsregler sägs hindra en utveckling i denna riktning. Dessa synpunkter har framförts av flera kommuner. Ily- resgr'isternas riks/iirbitnd. [ISB och 5.4 BO.

Många kommuner. bl. a. Stockholm. Sigtuna. Uppsala. Åtvidabeng. lf'etlantla och Falkenberg. vill möjliggöra äganderätt också för hushåll med låga in- komster och menar att det skulle kunna ske genom att kraven på egen insats minskades eller helt togs bort. Delar av bostadsskattckommittens förslag anses av många kommuner lägga hinder i vägen fören strävan att underlätta för hushåll med små ekonomiska resurser att välja småhuset som boen- deforin.

Svenska riksbyggen. som framhåller de möjligheter som hyres- och bo- stadsrättsformen skapar. anser att också egnahemsformen bör göras lättare tillgänglig för hushåll med lägre inkomster. Sveriges vil/(tagarelä/bund hävdar att bostadspolitiken måste utformas så att den underlättar för stora folk- grupper med måttliga inkomster att skaffa den trygghet som enligt för- bundets mening ligger i att få disponera ett eget hem med äganderätt.

Svenska sparbanksföreningen påpekar att bristen på kreditutbud till äldre hus gör att många av kostnadsskäl tvingas avstå från anskaffandet. Möj— ligheterna att välja bostad har därigenom blivit inskränkt.

Utredningarnas bedömning av k 0 n se k v e n se rn a av ett fö r - verkligande av målet om en allsidig hushållsstruk- t u r i bostad s 0 m r å d e n a har föranlett instämmande kommentarer från många remissorgan. .S'ocialstvrelsen.RRlc'bostadsstyrelsen.länsstyrelserna i Stockholms. Ki'onobetitts. Kalmar. Kristianstads. ll'lalmöltus. Örebro. lf'äsl- manlantls, Gävleborgs och l-"ästerbottens län. många kommuner och Svenska kommun/örbimdet har understrukit utredningarnas konstaterande att det bl.. a. kräver stora förändringar av det befintliga beståndet.

RRV. kon/'tmkturinstitutet. SBEF och NB!) m.fl. har anmärkt på att ut- redningarna inte närmare har berört frågan om hur dessa förändringar skall komma till stånd.

Några remissinstanser har gett egna synpunkter på hur en anpassning av bostadsbeståndet till de förändrade kraven skulle kunna ske. Metoder som nämns är sammanläggningar av mindre lägenheter. nybyggande i form av förtätning av stadsplanen eller annan komplettering samt rivning och nybyggande.

l.änsbo.statlsnämnden i lx'ronobergs län samt länsstyrelserna i ls'ronobeigs. Gävleborgs och l"t'i.sterbottens lätt. åtskilliga kommuner in../l. har framhållit att det måste bli fråga om ingrepp också i bostäder som uppförts under relativt sen tid och i vilka den tekniska standarden är god. Länsbosiatlsnäimi-

Prop. 1974:150 118

den och länsstyrelsen i Kronobergs län föreslår mot denna bakgrund ett tek- niskt och ekonomiskt stöd för en försöksvcrksamhet. Behovet av statligt stöd understryks också av Iiinsbostar/snir'rnrttlerna i Uppsala och Östergötlands lätt och av .llera kommuner.

Flera remissorgan föreslår att initialstödet skall få vara kvar även efter 1974 års utgång. Länsstvre/sen Norrköpings län motiverar ett förslag härom 'med att det är angeläget att underlätta för den äldre arbetskraften att arbeta inom ombyggnadssektorn. Länsstyrelsen omtalar att en inventering av det äldre bostadsbeståndet för närvarande pågår i länet och understryker att det är av största vikt att denna fullföljs i reala projekt.

Möjligheterna att inom en tioårsperiod förä nd ra det äldre bostadsbeståndet så att det både svarar mot målet om en godtagbar utrymmesstandard och ger förutsättningar för en allsidig hushålls- och boendestruktur ifrågasätts av bl. a. kun/'unknrrinstituter, som menar att ett sådant ambitiöst program måste kräva bostadspolitiska åtgärder av be- tydande omfattning. Också länsstyrelsen i Västerbottens län finner det osäkert om målen kan uppnås inom en tioårsperiod.

Bostadsstyrelsen instämmer i utredningarnas egen bedömning att det in- nebär avsevärda problem att få bostadsutbudet anpassat till denna höga ambitionsnivå. Beträffande möjligheterna att påverka lägenhetsfördelningen vid modernisering säger bostadsstyrelsen att de erfarenhetsmässigt är små. Möjligheterna att inom en tioårsperiod avveckla de kvalitativa bristerna i det helt omoderna beståndet anser styrelsen däremot vara goda. Det anses svårare att bedöma möjligheterna härtill i det halvmoderna beståndet. Den takt i vilken saneringen av detta bestånd kan genomföras sägs i hög grad vara beroende av varierande tekniska och ekonomiska förutsättningar i skilda orter. Länsstyrelsen i Göteborgs län understryker likaledes saneringsproble- mets variationer mellan olika delar av landet. Enligt länsstyrelsens mening motiverar dessa variationer speciella insatser inom områden med särskilt dåligt bostadsbestånd.

Med hänvisning till riksdagsbehandlingen av förslagen till sanering av äldre bostadsområden betonar hostadsstvrelsen att det inte är möjligt att mera bestämt ange en tidpunkt. då det kvalitativt ofullständiga bostadsbeståndet skall vara avvecklat. Med hänsyn till angelägenheten av att undanröja dessa brister finner styrelsen det dock ändamålsenligt att ha en riktpunkt som ungefärligen anger ambitionsnivån.

Malmö kommun anser det vara tveksamt om kvarstående brister inom kommunen kan vara undanröjda fram till 1980-talets mitt. Den höga hy- resnivån i det moderniserade beståndet är ett hinder för en snabb avveckling av bristerna. Sammanläggningen av lägenheter höjer prisnivån ytterligare. Om de uppställda målen skall kunna nås inom rimlig tid är det därför enligt kommunens uppfattning nödvändigt att den nya bostadspolitiken in-

Prop. l974:150 119

riktas på att ge som resultat en rimlig hyresnivå i det äldre beståndet efter modernisering. .

När det gäller de stora. homogena flerfamiljshusområdena "från 1960-talet bedömer Malmö kommun möjligheterna att ändra hushållssammansättning- en med fysiska åtgärder som mycket små. Ett visst inslag av pensionärs- bostäder knutna till service har prövats i ett sådant område inom kommunen. Under 1970-talet har kommunen ändrat inriktningen i bostadsbyggnads- programmet mot mer "blandad bebyggelse" i en- eller tvåvåningshus i olika upplåtelseformer. Svårigheter har då uppstått vid finansieringen. som anses gynna de större lägenheterna i småhusform.

Stockholms kommun. SBEF och NBD konstaterar att den lägenhetsfördel- ning som finns i större tätorters inre kärna ofta är ensidig med många små lägenheter. Erfarenheterna från Stockholm är att lägenhetsfördelningen kan påverkas endast marginellt vid sanering. Även om målet är att på sikt åstadkom ma en balans i lägenhetsfördelningen menar dessa remissinstanser att diskussionen rörande olika former för att åstadkomma en allsidig be- folkningssammansättning därför främst bör föras med avseende på frågans betydelse inom den aktuella bostadsregionen. Därvid bör även central- kommunens speciella Iägenhetsbestånd bedömas bl.a. med hänsyn till kranskommuncrnas småhusområden samt till vad som är möjligt och rimligt att åstadkomma inom nya och äldre stadsdelar.

Lc'insstvrelsen i Gävleborgs län, som delar utredningens uppfattning om be- hovet av en fortsatt modernisering av det äldre bostadsbeståndet. framhåller att i det egna länet mycket stora delar av det omoderna beståndet har kunnat avvecklas under senare år. Enligt länsstyrelsens uppfattning torde ombygg- nadsinsatscrav större omfattning i det yngre beståndet vara svåra att genom- föra dels därför att dessa fastigheter fortfarande belastas med gamla lån, dels därför att ombyggnad ofta är relativt kostnadskrävande. Med hänsyn härtill anser länsstyrelsen det svårt att bedöma om de förändringar som utredningarna anser angelägna kan åstadkommas inom en tioårsperiod.

De speciella problem som är förknippade med de många en ru m 5— lä g e n h e t e r n a. vilka på längre sikt inte skulle behövas, om utredning— arnas mål beträffande utrymme skall uppfyllas. har berörts av bl. a. länsstyrel— serna i Uppsala och Örebro län. vissa kommuner samt NBD.

Länsstyrelsen i Örebro län anser att det är nödvändigt med särskilda eko— nomiska bidrag för att möjliggöra en sammanläggning av alla sådana lä— genheter i beståndet. När det gäller nyproduktionen menar länsstyrelsen att den inte bör innehålla andra enrumslägenheter än sådana som på ett billigt sätt kan läggas samman med annan lägenhet.

I.('insst_t-'rel.9en i Uppsala län ifrågasätter om det inte också i fortsättningen kommer att behövas ett förhållandevis stort bestånd av små lägenheter för att underlätta tidig hushållsbildning och för att ge ogift förvärvsarbetande

Prop. l974:150 170

ungdom möjligheter att få egen bostad.

Möjligheterna till sammanläggningar av små lägenheter har tagits upp av bl. a. länsstyrelsen i Jönköpings län. som informerar om att planering härför har påbörjats inom länet. [ vissa fall har i nybyggandet tagits hänsyn till framtida sammanläggningar.

Behovet av stora förändringar också i det nyare bostadsbeståndet och kontinuerligt framöver för att 0 c k s å i fra m t i d e n främja största möjliga allsidighet i hushålls- och boende- st r u k t u r e n understryks av några remissinstanser. däribland länsstyrel- serna i Kristianstads och Ma/mölnts län. Mot bakgrunden härav riktas kritik mot det föreslagna utjämningslånesystemet som inte anses ge det nödvän- diga finansieringsutrymmet härför.

Vikten av att vid en intensivare saneringsverksamhet särskilt uppmärk— samma det redan nu ökande antalet sjä | vägda lägen hete r i fler- lamiljshusen i de större tätorternas centrala delar framhålls av smitt/styrelsen och Stockholms kommun. En vidareutveckling härav kan enligt socialsty- relsens uppfattning Ieda till att centrala stadsdelar i högre grad än för när- varande blir bostadsort för enbart ekonomiskt starka grupper.

socialstyrelsen betonar i detta sammanhang angelägenheten av ett nära samarbete mellan kommunens sociala organ och bostad s fö r m ed ] i n ge n i saneringsarbetet. Styrelsen erinrar om att den i yttrandet över saneringsutredningens förslag förordade en arbetsmodell. där sociala program kopplades till de mer tekniska saneringsprogrammen.

3.1.5 Bostadens pris m. m.

Den redovisning som utredningarna har gjort av olika material som belyser frågan om bostäderna-s pris och hushållens möjligheter a tt betala (] etta har av flertalet remissinstanser lämnats utan erinran eller föranlett instämmande kommentarer och i några fall också komplet- terande uppgifter och synpunkter. LO och Svenska bvggnaclsarbetare/örbundet framhåller att utredningarna har gjort en bred undersökning av hur bo- endcförhållandena och boendekostnaderna ter sig för bostadskonsumenter- na.

Statens institut lör bvggnarlsforskning uttalar dock. bl.a. i anslutning till uppgifterna om kostnadsförutsättningarna för bostads- p ris c rn a. viss kritik. Institutet anser att de uppgifter som redovisas endast i begränsad omfattning är objektivt iakttagbara förhållanden. Det påpekas att utredningarna inte har hållit isär begreppen utgifter och kostnader. vilket gör att slutsatserna av analysen måste ifrågasättas. Det är enligt institutets mening allvarligt att kostnader för reparationer och underhåll behandlas

Prop. l974:150 fil]

på samma sätt som utgifter för kapital. bränsle m. m. Utgifterna för re- parationer och underhåll kommer punktvis och torde vara mindre i nyare hus än i äldre. under det att kostnaderna återfinns i företagens bokföring och bestäms av behovet av fonder för att bestrida de i framtiden ojämnt fördelade utgifterna. Utredningarna redovisar bokföringsuppgifterna. Detta betyder. enligt institutet. att utredningarnas uppgifter om drift- och un- derhållskostnadernas oberoende av fastighetens ålder saknar relevans för den på kort sikt erforderliga hyran. Därför ter det sig osäkert om en om— fördelning över tiden av kapitalutgifterna ger lika goda förutsättningar för åldersparitet i hyresstrukturen som utredningarna menar.

Umeå kommun anmärker att utredningarna i sin diskussion av hur pris- paritet skall uppnås helt utgår från kapitalkostnadssidan. trots att drift- kostnaderna utgör 35—40 % av hyran i nybyggda hus. I motsats till ut- redningarrta hävdar kommunen att det föreligger påtagliga skillnader i drift- kostnader mellan hus av olika årgångar. och att dessa har förstärkts av ökningarna i bränslekostnaderna. Kommunen bygger sitt uttalande på en undersökning som utförts av RSV inför l975 års fastighetstt-ixering. Den sägs visa på stora skillnader också mellan olika bebyggelsetyper. tätortstyper och regioner. Liknande synpunkter anförs av Stockholms kommun.

NBD hävdar likaledes att driftkostnaderna varierar med husens ålder. Driftkostnadsekonomin förbättras enligt delegationens mening successivt för varje ny årgång av fastigheter. Eftersom en sådan utveckling inte kan komma de redan färdigställda lägenheterna till del. begränsar detta utrymmet för en omfördelning av kapitalkostnaderna i ett lånesystem.

Med anknytning till utredningarnas uppgifter om kostnadsförutsättning- arna för bostadspriserna. vilka avser förhållandena år l972. framhåller Ily- resgästarnas riksförbund och HSB att driftkostnaden. framför allt kostnaden för uppvärmning. har ökat kraftigt det senaste året.

Statens institut./ör b_i-gggrrtlt'ls/orskning gör med anledning av utredningarnas uppgifter om b 0 s t a d s ma r k nade n 5 p r i s s t r U k t u r det påpekan- det att de visar att det vid sidan om åldersdispariteter också finns betydande regionala skillnader i hyror. främst i det nyare beståndet. Dessa sägs vara ett uttryck för olika lägesvärden och ha förmögenhetsomfördelande effekter som är lika angelägna att bevaka som inflationsvinstcrna.

Utredningarnas förmodan att s k i l l nad e n m e I | a n fa k t is kt utgående hyror och kalkylerade fastighetsomkost- nad e r till en del kan förklaras med att avsättningar till periodiskt underhåll är otillräckliga verifieras av bl. a. Svenska kommun/örhuntlet. Göteborgs. Öre- hro och Hudiksvalls kommuner samt av Svenska riks/ryggen och 5.4 BO.

l anslutning till utredningarnas uppgifter om h ushål lens netto— u t g i ft e r för bostaden pekar länsstvre/sen i Uppsala lön på behovet av sta-

Prop. 1974:150 177

tistiska uppgifter härom och anser att utredningarna i sitt fortsatta arbete bör vidta åtgärder för att förbättra kännedomen om nettoutgifter genom insamling av mer statistiskt material. ()ckså LRFfram håller den stora bristen på faktaunderlag.

Den från bostadsskattekommittens uppfattning avvikande mening som utredningarna har beträffande s katt e re d u k t i o n e n s sto rl e k fö r äga rl ä g e n h eter har föranlett kommentarer från några håll. Flertalet av dem som tillkännager en uppfattning i frågan anser att bostadsskatte- kommittén har underskattat skatteeffekten. Bland dem återfinns statskon- toret. hostat/sstyrelsen. LO, Svenska bygg/rafl.S't'u'betare/örbtmdet. llt-*msgäster- nas riksförbund och SABO.

Länsstyrelsen i l-"ärm/ands län hävdar motsatsen, Styrelsen menar att bris- terna i skatteneutralitet bör ses över hela boendetiden och att de då måste vara väsentligt mindre än vad som angetts för nyare hus.

lnstäm mande kommentarer när det gäller utredningarnas sätt att behandla de t statliga bostad st i l l äg g et som ett allmänt konsumtionsstöd har lämnats av länsbostat/snämnden i Älvsborgs län. länsstyrelsen i Malmöhus län. 3.480 m. fl.

Utredningarnas normerade kalkyler beträffande h e t a f n i n g s fö r m å - ga kompletteras av bostmlsstvre/sen med vissa uppgifter från den senaste levnadskostnadsundersökningen. De bekräftar i huvudsak utredningarnas slutsats att hushåll med genomsnittsinkomster och ett eller flera barn har stora svårigheter att bära kostnaderna för en tillräckligt stor bostad i ny- produktionen vid dagcns prisnivå.

Hyresgästernas riksförbund anser att utredningarnas bedömning av "hy- resbetalningsförmåga" har skett utifrån en icke realistisk minimibudget. I verkligheten torde betalningsförmågan vara inte obetydligt mindre. menar förbundet.

Den sammanfattning av sina iakttagelser som utredningarna gör och de slutsatser som de drar med utgångspunkt i det redovisade faktamaterialet har gett upphov till en lång rad kommentarer och vissa bemötanden.

Den första slutsatsen gäller p r i s nivån i n y p r o d u k t io n e n . Ut- redningarna hävdar att den är för hög för hushåll med genomsnittliga in- komster. Denna uppfattning delas av bl.a. bostadsstyrelsen. majoriteten av länsbostar/snämmlerna. vissa länsstyrelser. många kommuner och LO, TCO. SACO, Svenska byggt!adsarhetare/örbtmdet. Hyresgästernas riksförbund. Svenska riksbyggen. HSB och 5.480.

konungariket Sveriges stadsliv/>otekskassa. som inte tar ställning i frågan men instämmer i utredningarnas i allmänna ordalag formulerade mål för prisnivån i nyproduktionen. understryker att en bedömning av prisets rim- lighet är beroende av hushållens inkomster. Därför hade det enligt stads- hypotekskassans mening varit önskvärt med en mer fullständig undersök—

Prop. l974:150 123

ning av hushållens för bostadsändamål tillgängliga inkomster och av väntade realinkomstökningar som underlag för bestämmande av lämplig kapital- kostnadsnivå. Denna bör nämligen kontinuerligt anpassas till hushållens be— talningsförmåga på ett sådant sätt att samhällets subventionering av bo— stadskonsumtionen inte i realiteten kommeratt avse tindra. mindre angelägna ändamål.

Svenska riksbyggen menar att. även om det står klart att prisnivån i ny- produktionen är för hög för hushåll med genomsnittliga inkomster. det ändå bör påpekas att den dämpade efterfrågan också kan hänga samman med att prisnivån subjektivt upplevs som för hög med hänsyn till prisrelationerna mellan olika årgångar av bostäder. Folksam anför liknande synpunkter.

Bostadsstyre/sen understryker också det subjektiva i upplevelsen av en viss prisnivå. Verket anser att betalningsviljan till viss del är ett uttryck för hur bostadskonsumtionen prioriteras i förhållande till andra delar av konsumtionen vid en given inkomstnivå. Liknande synpunkter framförs av SBEF. som anser att bostaden därför kan behöva marknadsföras så. att den får bättre prioritering i förhållande till andra konsumtionsalternativ.

När det gäller lämplig prisnivå i nyproduktionen i för- hållande till dagens är det endast några få remissinstanser som redovisar en preciserad uppfattning. Bostadsstyrelsen. länsbostadsnämrfr/erna i Jönkö- pings och Kopparbergs Iän samt Väx/"('i . Olofströms och Lidköpings kommuner instämmer i utredningarnas uppfattning att en sänkning i storleksordningen lO—l5 % är rimlig. Bostadsstyrelsen tillägger att en sådan sänkning skapar förutsättningar för att efterfrågan på nyproduktionen kan bli av en om- fattning som leder till att bostadsstandarden även framgent kan öka i snabb takt.

Malmö kommun understryker att en avsevärd sänkning måste ske av hy- resnivån i nyproduktionen men är osäker beträffande hur stor sänkningen bör vara. Vissa kommuner anser att den sänkning som utredningarna anger är ett minimum.

TC O. Hvresgästernas riksförbund och HSB m. .fl. menar att en större sänk- ning än lO—lS % är nödvändig. Som grund för sin uppfattning hänvisar IISB dels till den aktuella efterfrågan. dels till driftkostnadsutvecklingen. Förbundet hävdar att begreppet rimlig boendekostnad inte får utgöra en automatisk reflex av prisnivån i nyproduktionen vid en given kapitalkostnad utan att den bör kunna bringas att samverka med driftkostnaderna på ett sådant sätt att målet om rimlig boendekostnad blir uppfyllt.

Hyresgästernas riksförbund anser att det av utredningarna angivna hyres- sänkningsbehovet inte skulle räcka till stort mer än att kompensera för de ökade uppvärmningskostnaderna. Förbundet hänvisari frågan om rimlig prisnivå också till sina anslutna föreningar. som i uttalanden över betän- kandet kraftigt understrukit att behovet av hyressänkning är betydligt större

Prop. l974:150 124

än vad utredningarnas bedömning antyder.

RR !" anser att den bedömning som utredningarna har gjort av behovet av hyressänkning mer är ett uttryck för ett allmänt önskemål än resultatet av en analys och ifrågasätter den som grund för det föreslagna linansie- ringssystemet.

Också kon/tmkmrinsriluler säger att den prisnivå som utredningarna har betecknat som rimlig förefaller skönsmässigt vald. Med tanke på den centrala roll som den rimliga hyran spelar i det föreslagna lånesystemet hade en utförligare redogörelse för utredningarnas överväganden enligt institutets uppfattning varit önskvärd. lnstitutet framhåller vidare att det inte heller har klarlagts vilka effekter som en hyressänkning av den angivna storleken får på hushållens bostadsefterfrågan. De inkomstelasticiteter som utredning- arna redovisar i en bilaga sägs närmast tala för att en betydligt större sänkning vore nödvändig om de mål som utredningarna har ställt upp skall kunna nås. Institutet ifrågasätter dock dessa elasticitetstal med hänsyn till att de speglar de trögheter på bostadsmarknaden som fortfarande rådde vid den tidpunkt då det statistiska underlaget för dem samlades in.

Svenska kommunförbumlel säger sig finna att någon närmare analys inte har genomförts av sambandet mellan de angivna bostadssociala målen och bostadens pris. Därför vill förbundet ifrågasätta om målen uppfylls genom de lörslag som utredningarna redovisar beträffande finansieringen och som avses ge den redovisade hyressänkningen.

] konsekvens med sin uppfattning att prisnivån i nyproduktionen är för hög anser många remissorgan att den bör sänkas med hjälp av g e n e r el la subventioner inom finansieringssystemets ram. Bo- stadsstyrelsen, uta/"(n'ilr-'Ien (I v liirishoslatlsuälunde/"na. _llera Iåll.$'Sl_l-'I'('I.S'('l'. nninga kommuner. LO. TC 0. Svenska byggaadsarbeIare/örbundet. l-Iyresgäsmrnas riksförbund. Svenska riksbyggen. HSB och SA 80 m. . II. har hävdat denna me- ning.

Länsstvre/seni l-"ärm/ands län anser att man bör anlägga en h e I h e ( s s y n p å b 0 sta (] s p r i s frå ga n . inkluderande förutom bostadsfinansiering också insyn. medbestämmanderätt i markfrågor, produktion. ökat allmän- nyttigt bostadsägande och hela driftkostnadssidan.

Flera andra remissinstanser anför liknande synpunkter. l.änsboslazlsniimn- den i Norrbottens län understryker t. ex. att olika finansieringssystem liksom skatteregler endast kan medverka till att omfördela kostnaderna i tiden och på olika kostnadsbärare. men att kostnaderna föratt framställa och förvalta bostäderna ändå i en eller annan form måste betalas av de boende. Därför är det. enligt nämnden. angeläget att söka begränsa såväl produktions- som förvaltningskostnaderna. Nämnden anser att processen fram till den färdiga bostaden ger utrymme för betydande vinster till markägare. materialpro- ducenter och leverantörer. entreprenörer m. fl.

Prop. 1974:150 . 125

länsstyrelsen i Uppsala län hävdar att det endast är inflationens inverkan på bostadspriserna som kan bemästras genom finansieringssystemet. Mot bakgrund härav understryker länsstyrelsen angelägenheten av att allt större ansträngningar görs för att höja produktiviteten och hålla nere produktions- kostnaderna i såväl byggnads- som materialledet. Länsstyrelsen betonar ock- så vikten av att markpriserna hålls nere och av att kommunernas resurser. bl.a. de ekonomiska, att bedriva en aktiv markpolitik utökas.

HSB anser dock att några påtaliga rationaliseringseffekter inte kan på- räknas i framtiden med hänsyn till den utveckling mot produktion i mindre objektsstorlekar och i sanering som f. n. är aktuell.

l'PK—llllllorllt'lr'l'l vissa kommuner har framhållit att åtgärder som syftar till en sänkning av hyrorna måste ha sin utgångspunkt i de förhållanden som råder vid markförvärv och i produktionsledet i övrigt. Markvärde- stegringarna bör stoppas främst genom kommunala markförvärv till rimliga priser. genom skärpt lagstiftning och genom att endast samhällsägd mark får stadSplaneläggas. Den privata byggmaterialindustrin bör förstatligas, an- ser vpk—grupperna. och allt byggande ske i kommunal eller kooperativ regi.

RRV hävdar. mot bakgrunden av sin uppfattning att betalningslörmåga och prisbildning på bostäder har ett samband. att åtgärder som direkt inriktas på att pressa kostnader i produktion och förvaltning av bostäder på lång sikt framstår som ett effektivare botemedel mot en oförmånlig bostadspris- nivå än åtgärder i form av generella subventioner i ett lånesystem.

SACO understryker att hyresnivån bör bedömas i relation till de disponibla inkomsterna och menar att en förändring av den direkta inkomstskatten likaväl som en förändring av hyran kan medföra att relationen hyra—dis- ponibel inkomst blir rimligare. Liknande synpunkter har framförts av Skånes handelskammare.

Många remissinstanser. däribland länsstvrels—erna i Östergötlands, Kalmar och VÖSlPI'lIOl'l'ldlll/S lön. landstinget i Östergötlands län, åtskilliga kommuner. Svenska kommunförbundet och HSB framhåller den kraftiga k 0 s 1 n a d 5 - ö k nin g en u n d e r s e n a r e å r. Kalmar kommun påpekar att kost- nadsökningen har medfört snabba och svårkontrollerbara svängningar på bostadsmarknaden. vilka ställt både byggherrar och kommuner inför stora problem. Kommunen finner det angeläget att med olika medel dämpa de snabba prisstegringarna.

Länsbostadsna'mnden iJönköpings lätt påtalar att mark- och exploaterings- kostnaderna har stigit kraftigt under senare tid. Därför måste. menar nämn- den. frågan om mera rationella metoder för att få fram byggklar mark till vettiga priser ägnas ökad uppmärksamhet. Nämnden omtalar att det genom nya kommunala grepp har varit möjligt att i enstaka fall nå goda resultat på detta område. Länsstvrelsen i Uppsala lätt anser att kommunerna kan utöva inflytande på produktionspriserna genom bebyggelseplanläggning och for-

Prop. 1974:150 126

merna för utbyggandet av gator och vat-anläggningar m.m.

l.,änsstvrelsen i Västernorrlands lätt pekar på möjligheterna att dämpa ök- ningarna av byggnadskostnaderna genom att begränsa den tekniska utrust- ningen och låta lägenhetsinnehavaren själv köpa sin utrustning.

Möjligheten att dämpa hyresstegringen genom produktivitetsbefrämjande åtgärder bör ägnas större uppmärksamhet anser NBD.

Vikten av konkurrens i alla led av byggprocessen och i förvaltningsledet understryks av bl. a. Stockho/ms. Lidingö. Järfälla. Uppsala. Linköpings. Jön- köpings, Hults/reds, Göteborgs och Östersunds kommuner. SACO. LRF och SBEF. Länsstyrelsen i Uppsala län framhåller beträffande möjligheterna att åstadkomma fri konkurrens i byggnads- och materiallcdet att dessa i första hand bör tillvaratas men att om utvecklingen mot en oligopolsituation inte kan undvikas också andra medel. t. ex. priskontroll. bör övervägas.

HSB betonar även driftkostnadens betydelse och framhåller att den stigit mycket kraftigt under den senaste perioden. En tung post utgör de kom- munala taxehöjningarna inom olika serviceområden samt de höjda kom- munalskatterna. vilka återverkar på garantiskatten. Den höjning av upp- värmningskostnaden som inträffade under 1974 betecknas av HSB som mycket tyngande.

Också prisutvecklingen inom småhusbyggandet berörs av vissa remissinstanser. Sveriges villaägare/örhund framhåller att kostna- derna lör villa- och småhusägandet tenderar att öka. Förbundet hänvisar till trävaruprisernas ökning. de ökade encrgipriserna. höjda försäkringspre- mier. höjda kommunala serviceavgifter. Enligt förbundets uppfattning bör utgångspunkten vid utformningen av den framtida bostadspolitiken vara att statsmakterna gör vad göras kan föratt hålla kostnaderna nere på sådant sätt att de som vill bo i småhus också får möjlighet härtill. även om de har begränsade ekonomiska resurser.

Länsstyrelserna i Stockholms och Jönköpings län samt Mölndals kommun m../l. ser med oro på den inverkan på prisutvecklingen som det icke statligt belånade småhusbyggandet har.

Länsbostadsnämnden i Jönköpings län instämmeri utredningarnas uppfatt- ning att prisbildningen påverkas i återhållande riktning av det statligt be- lånade småhusbyggandet på grund av att länsbostadsnämnden skall god- känna försäljningspriserna. Men lördelarna med detta byggande inskränker sig inte härtill. Enligt nämndens mening bidrar det också till en rationell och kontinuerlig produktion. Nämnden anser att frisläppandet av icke stats— belånade småhus har motverkat syftet med priskontrollcn och understryker behovet av kostnadskontroll och kraven på rationellt byggande i fri kon— kurrens.

HSB beklagar att bostadskooperationen. på grund av gällande beskatt- ningsregler. inte haft möjlighet att på småhussidan verka för en god bo-

Prop. l974:150 .._ 127

endestandard till låga kostnader.

Många remissinstanser. däribland statskontoret. RRV. .flera länsstyrelser, länsbostadsnäninde/' och kommuner samt fill/mäktige i i't'kset'iltlskontoret, har betonat nödvändigheten av att med alla medel främja effe k t i v i tet såväl i produktionsledet som i förvaltningsledct.Mot bakgrund härav riktas allvarliga invändningar mot det föreslagna lånesys- temet. som inte anses ge incitament till kostnadspress och rationalitet.

Den andra slutsats. som utredningarna drar av sina uppgifter. är att det råderdispariteter i prisstrukturen. Från konsumentsynpunkt likvärdiga bostäder betingar inte lika pris. Såväl åldersmässiga som lägesmässiga dispariteter förekommer.

Det råder en utbredd enighet bland remissinstanserna om att så är fallet och om att det är angeläget att motverka dessa dispariteter. De anses begränsa konsumenternas valfrihet och leda till störningar på bostadsmarknaden. vilka motverkar de bostadspolitiska utjämningssträvandena. Sådana synpunkter framförs av bl. a. mänga Iänsbostadsnämnder, länsstvrelserna i Uppsala och Kalmar län. många kommuner. däribland Norrköping, Malmö och Helsing- borg. TCO. Svenska riksbyggen och HSB.

AMS framhåller att skillnader i bostadskostnader som inte kan hänföras till skillnader i bostadskvalitet eller andra med bostaden förenade fördelar inte sällan utgör hinder för en önskvärd rörlighet på arbetsmarknaden.

Koncentrationen av lediga lägenheter till vissa delar av det nyproducerade bostadsbeståndet är en konsekvens som noteras av bl.a. statskontoret och RRV.

Frågan om vad som skall menas med lik v ä r d i g a bos t ä d e r har diskuterats av bl. a. socialstyrelsen. statskontoret och länsstyrelsen i Uppsala län.

Både soeialstvrelsen och statskontoret understryker att i bedömningen av likvärdigheten måste vägas in också miljökvaliteter. Soela/stvrelsen anser vidare att betydelsen av begreppet kontinuerligt bör prövas mot nya resultat från forskning och utvecklingsarbete. Statskontoret hävdar att också det all- männas kostnader bör beaktas i bedömningen av om prisparitet råder eller' ej.

Länsstyrelsen i Uppsala län menar. att det knappast är möjligt att ange några relevanta mått på bostädernas nyttjandevärde så länge som bostads- marknaden präglas av frånvaro av" fri konkurrens och brist på bostäder. Detta bör dock. enligt länsstyrelsens mening. inte hindra att målet om prisparitet ställs och att det. som utredningarna föreslår. baseras på bostä- dernas återanskalfningsvärde.

Några remissinstanser tar upp frågan om a n le d n i n gar na t i | I 'dispariteterna i prisstrukturen.

De på grund av inflationen stigande produktionskostnaderna är den orsak

Prop. l974:150 128

som oftast nämns. Bedömningen av httr inflationen kommer att utvecklas i framtiden utgör en av utgångspunkterna för remissinstansernas bedömning av utformningen av ett framtida lånesystem.

Markvärdestegring och spekulationsbetingade prisstegringar i olika led av produktionen nämns i sammanhanget av bl. a. länsstyrelserna i .S'toekltolms och Uppsala län samt Iänsbostadsnämnden i Norrbottens län. medan olikheter i räntevillkor och övriga finansieringsförutsättningar anges av Trelleborgs kommun och Svenska riksbt'ggen som bidragande orsaker till den rådande prisstrukturen på bostadsmarknaden.

Brister i paritetslånesystemet. framför allt den eftersläpning med vilken kostnadsstcgringar i nyproduktionen slår igenom i hela beståndet. påtalas av kapitaInta/'knatlsttired/tingen. tiil/mäktige i riksbanken in. fl.. vilka också hänvisartill de ingrepp i paritetslånesystemets funktion som har gjorts av hy- respolitiska skäl.

Länsstyrelsen i Uppsala län påtalar den kostnadssplittring som borttagandet av mervärdeskatten medförde. Länsstyrelsen anser att denna skatt därför inte bör återinföras.

Den förskjutning av kostnadsansvaret för vissa allmänna anläggningar som successivt har skett från kommun till byggherre nämns av HSB som ytterligare en anledning till dispariteter i prisstrukturen. Också de successivt höjda anspråken på kvalitet i boendemiljön anser HSB ha haft kostnads- höjande och därmed prissplittrande effekt.

Bostadsstyrelsen, statens institut/”ör byggnadsforskning. länsstyrelserna i Ös- tergötlands och Kalmar län, SACO m. fl. betonar att dispariteten inte är kon- centrerad till det bostadsbestånd som tillkommit efter år 1958. och som därför kan påverkas av ränte- och paritetslånesystemet.

Olika metoder att motverka dispariteterna i pris- s t r u k t u re n anvisas av remissinstanserna. Förutom en omfördelning av kapitalkostnaderna är det huvudsakligen fråga om kostnadssänkande åtgär- der inom produktion och förvaltning.

Länsstyrelsen i Uppsala län instämmer i utredningarnas uppfattning att in- llationcns prissplittrande inverkan bör motverkas genom finansieringssy- stemet. Andra orsaker bör bemötas med andra medel. såväl tekniska som administrativa. Liknande synpunkter anförs av bl. a. statens institut/ör bygg- nadsforskning. länsstyrelsen i Ösrergötla/ttls län. Svenska riksbvggen och NBD. Länsbostadsnämnden [ Kalmar län och Svenska riksbvggen rekommenderar bl.a. fastighetsbeskattning.

Statens institut. för byggnads/inskning anser att det saknas en analys av dels hur allvarlig åldersdispariteten är i förhållande till andra dispariteter. dels hur stor del av problemen med åldersdispariteten som kan bemästras med finansieringssystemet och dels hur olika kvarstående dispariteter kan påverka

Prop. l974:150 . 129

finansieringssystemets utveckling och användningssätt. Det är därför föga meningsfullt att utveckla och ta i bruk ett från teoretiska utgångspunkter sinnrikt och finstämt finansieringsinstrument. anför institutet.

NBD menar att ett lånesystem inte kan reglera prisbildningen på bo- stadsmarknaden. vilket utredningarna enligt delegationens uppfattning har avsett. Däremot kan det vara riktigt. menar delegationen. att lånesystemet inte bör motverka en rimlig prisbildning. Att uppnå en värdesättning på bostäderna som konsumenterna uppfattar som rättvis främjas dock bäst genom en rörlig och av konsumentvärderingar beroende prisbildning på bostadsmarknaden. hävdar delegationen.

Utredningarnas tredje slutsats är att prisskillnaderna mellan olika upp- låtelseformer och hustyper inte är påfallande stora. Däremot blir hushållens nettoutgifter högre om de hyr eller har normalt finansierad bostadsrätt än om de äger eller i annan form disponerar sina lägenheter så. att det uppstår en skatteminskning. Det råder alltså. enligt utredningarnas uppfattning. e n skillnad i skatteregler mellan upplåtelseformerna. som gör att kostnaderna för att bo i de olika upplåtelseformerna blir olika även om förutsättningarna i övrigt är desamma. Denna fråga knyter an till bostadsskattekommitténs arbetsområde.

] avsnitt 3 . l .5 redovisas de synpunkter som framförts beträffande slutsatsen som sådan. de effekter som en brist i skatteneutralitet har haft på bostadsefter- frågans och bostadsproduktionens inriktning samt beträffande utredningarnas bedömning av skatteminskningens storlek och möjligheterna att använda ft- nansieringssystemet för att neutralisera de kostnadsolikheter som beskatt- ningssystemetgerupphovtill.Övriga synpunkterredovisasianslutningtillbc- handlingen av bostadsskattekommitténs förslag.

Det är en mycket stor enighet i uppfattningen att g ä 1 l a n d e s k at - teregler inte är neutrala gentemot bostädernas upp- 1 å t e 1 s e fo r m . Denna uppfattning har deklarerats av bl. a. statskontoret. konjunkturinstitutet. bostadsstyrelsen. flertalet länsbostadsnänmder och länsstyrelser. många kommuner, bostadsskattekommitten. Svenska kommun/ör- bundet, LO och samtliga till organisationen anslutnafaekförbund som yttrat sig i frågan. däribland Svenska bvggnadsarbetare/örbundet, TC O. SACO. Ko- nungariket Sveriges stadshypotekskassa, Svenska sparbanks/öreningen. Folk- sam. Hyresgästernas riksförbund. Svenska riksbyggen. HSB och SABO. Re- missorganen diskuterar frågan vidare utifrån sin uppfattning att bostäder som av konsumenten uppfattas som likvärdiga skall betinga samma pris. Därför anser flertalet av dem också att det är angeläget att i någon form neutralisera de kostnadsolikheter som beskattningssystemet ger upphov till.

Hyresgästernas riksförbund har understrukit att utredningarna genom den slutsats de har dragit har ställt sig bakom den opinion bland boende i alla upplåtelseformer som allt starkare krävt en ändring i förhållanden som på

Prop. 1974:150 l30

ett synnerligen påtagligt sätt står i strid mot uppfattningen att boendet skall styras av sociala behov och inte av möjligheter att tillgodogöra sig privat- ekonomiska fördelar.

Svenska rik.s'b_t':7_t:en hävdar att av alla problem. som utredningarna har konstaterat i fråga om prisstrukturen på bostadsmarknaden. är det mest allvarliga och socialt mest oacceptabla de beskattningsregler som resulterar i bostadspolitiskt ickc prövade och helt omotiverade prisskillnader mellan likvärdiga bostäder som tillhandahålls med olika upplåtelseform.

Sveriges villaägare/örbttnd och NBD har inte tagit klar ställning i frågan. NBD menar att behovet av en utjämning från skattesynpunkt beror av frågan huruvida omotiverade kostnadsskillnader föreligger eller inte. Denna fråga har enligt delegationens mening inte blivit tillräcklig belyst. vilket medför att underlaget för skattepolitiska åtgärder inte är entydigt. Liknande syn- punkter anförs av statens institut för [rj-ggrtads/brskning. Institutet anser att det inte kan uteslutas att skattesystemet kan ha betydelse i ett mera lång- siktigt perspektiv. Om så skulle visa sig vara fallet bör det övervägas om dessa effekter är önskvärda eller inte. Om egnahemmet bedöms som en god bostadsform. bör det. hävdar institutet. också kunna gynnas genom beskattningen. varvid det dock givetvis bör tillses att höginkomsttagare inte blir oskäligt gynnade.

Av dem som anser att skattereglerna inte är neutrala med avseende på upplåtelseform hävdar många i likhet med utredningarna. att d e n ä n d - rade efterfrågc- och produktionsinriktningen de se- naste åren till stor del kan tillskrivas detta förhållande.

Flera remissorgan. däribland en del kommuner. anser att den bristande skatteneutraliteten har begränsat framför allt låginkomsttagarnas möjligheter att välja boendeform och därigenom medfört en ekonomisk skiktning av hushållen. .

En utförligare redogörelse för remissopinionen i denna fråga har lämnats i avsnittet 3.l.2.

Uppgiften att anvisa medel för att överbrygga de olik- heter i kostnadsl'örutsättningar som skapasav gällandeskat- teregler har legat på bostadsskattekommitten. En minoritet inom denna har ansett att möjligheterna bör sökas inom ramen för ett bostadsfinan- sieringssystem. Boende- och bostadslinansieringsutredningarna. som i sina förslag har förutsatt att likvärdiga villkor skulle åstadkommas mellan upp- låtelseformerna. har dock anvisat en väg för utjämning via det föreslagna finansieringssystemet.

Majoriteten av remissinstanserna har stannat för att rekommendera att linansieringssystemet används i utjämnande syfte. Till denna kategori hör kon/'unkttu'institutet, bastadssWre/sen. flera länsbosradsnämnder. majoriteten av länsslitre/serna och de kommuner som yttrat sig i frågan. Svenska kommun-

Prop. 1974:150 .;. 131

jörbundet och SABO. Gotlands och Arvika kommuner framhåller att en Sådan lösning har klara fördelar. då man därigenom inte splittrar de bostadSpolitiska insatserna.

LO. Svenska sparbanksröreningen. Svenska byggnadsarbetare/örbundet och Svenska riksbyggen m. fl. förordar en kombination av höjd intäktsschablon och åtgärder inom finansieringssystemets ram.

Många remissorgan. bl.a. många kommuner, betonar i sammanhanget starkt nödvändigheten av att sådana medel väljes som inte försämrar de ekonomiska villkoren för hushåll med måttliga inkomster samt att möj- ligheterna underlättas för låginkomsttagare att bo med markkontakt och att välja småhuset som boendeform.

Bol/näs och Ljusdals kommuner anser att också k 0 m m u n e r n a s prispolitik vid försäljning av mark påverkar kostnadsrela- tionerna mellan olika bebyggelsetyper och att en strävan därför bör vara att för alla typer erhålla full kostnadstäckning.

Det fjärde och sista konstaterande som utredningarna gör med utgångs- punkt i sina statistiska uppgifter rörande bostadens pris är att de utg å e n d e hyrorna isenare årgångarav hus understiger de långsiktiga kostnaderna för fastighetskapital och drift.

Örebro kommun betonar att hyrorna i det nya lägenhetsbeståndet inte. för att bli konkurrenskraftiga med hyrorna i det äldre beståndet. får hållas nere på bekostnad av de fastighetsförvaltande organens möjligheter att av- sätta medel för underhåll av framtida reparation. Hittills gjorda erfarenheter manar enligt kommunens mening till eftertanke.

Basradssrvrelsen, Hyresgästernas riks/örbund och SA BO anser att utredni ng- arnas konstaterande ger anledning till oro. Bostadsstyrelsen gör sin bedömning mot bakgrund av att såväl paritetslånet som det föreslagna s. k. utjämnings- lånet — med dess längre amorteringstid — innebär problem när det gäller att få utrymme för kostnaderna för framtida underhållsåtgärder. Hvresgäs- ternas riksförbund framhåller att en snabb förslitning och sjunkande bo- stadsvärde blir följden om hyrorna också i fortsättning understiger vad som kostnadsmässigt vore behövligt. SABO anför att den "urholkning" av företagen.som härigenom uppstår. är på såväl kort som lång sikt ett måhända större hot mot den sociala bostadsförsörjningen än vad de nuvarande bo- stadskostnadsnivåerna är. Problemet är mycket komplicerat. Samtidigt som det finns förväntningar på sänkning av hyresnivån. är många företags kost- nadstäckning sådan. att kostnadssänkningar för företagen inte medger hy- ressänkningar totalt sett. Till detta kommer den oroande kostnadsutveck- lingen för drift och underhåll.

Vissa remissinstanser kommenterar frågan ytterligare i anslutning till sin bedömning av utrymmet för kapitalkostnader i ett lånesystem.

Frågan om förmögenhetsomfördelningar inom bo-

Prop. l974:150 132

s t a d 5 s e k t o r n har föranlett mycket få kommentarer från remissinstan- sernas sida.

Det allmännyttiga och kooperativa bostadsägandets betydelse när det gäl- ler att motverka från bostadssocial synpunkt icke önskvärda förmögenhets- omfördelningar betonas av bl. a. länsstyrelsen i Värmlands län och Stockholms kooperativa bostadsförening ek. för. Föreningen anser att det varken kan ac- cepteras att enskilda fastighetsägare får sina vinster ökade på grund av mark- nadsmässiga hyreshöjningar i äldre fastigheter eller att den som med bo- stadsrätt eller hyresrätt innehar lägenhet i sådana fastigheter får tillgodogöra sig spekulationsvinster på nytillträdande innehavares bekostnad.

NBD hänvisar till de möjligheter som finns att med hjälp av gällande skatteregler begränsa vinsterna av bostadsägande. Delegationen understryker i detta sammanhang det angelägna i att beskattningen utformas så att bo- stadskapitalet förkovras inom bostadsföretagen till de boendes nytta.

Statens institutför byggnadsforskning anser att utredningarnas analys av för- delningsproblemen är mycket bristfällig. vilket medfört att de i sitt reso- nemang om räntepolitik och finansieringsformer bortser från hur speku- lationsmomentens genomslagskraft i efterfrågan på långlivat kapital påverkas av om ekonomin är inflatorisk eller ej. Institutet håller för troligt att en fördjupad analys härav bör göras. om man på ett insiktsfullt sätt skall kunna ta ställning till om bostadssektorn bör skyddas från kraftiga inflatoriska inslag.

] anslutning till utredningarnas diskussion om a v v ä g nin g e n m el - lan prissänkning och hushållsstöd lämnar några remissor- gan kompletterande synpunkter. Några direkta bemötanden av de uppfatt- ningar som utredningarna har redovisat i frågan har däremot inte gjorts. Länsstvrelsen i Kalmar län har dock påtalat att det mål för prisnivån i ny- produktionen som utredningarna har formulerat inte är tillräckligt distinkt för att det skall vara möjligt att avväga de bostadspolitiska medlen utifrån det. Likartade synpunkter har framförts av konjunkturinstitutet. länsstyrel- serna i Örebro. Gävleborgs och Jämtlands lätt samt av kapitalmarknadsutred- ningen. Vagheten i målformuleringarna framhålls också av bostadsstyrelsen m.fl.

RR l" anser att det sannolikt föreligger ett samband mellan betalni ngsl'örmå- ga hos vanliga inkomsttagare och prisbildningen på bostäder och att det därför finns en risk för att subventionerad bctalningsförmåga höjer prisnivån via högre kostnader för produktion och förvaltning i en utsträckning som mot- svarar subventionens storlek.

NBD aktualiserar frågan om avvägningen mellan ambitioner och resurser och menar att utredningarnas målsättning beträffande utrymme och pris är tveksam såväl från fördelningspolitisk synpunkt som med hänsyn till resursanvändning. Frågan om resursanvändning tas upp också av länsstyrel-

Prop. l974:150 _ 133

sen i Kopparbergs län. som anser att boendevärdet för bostäder oavsett upp- låtelseform bör beräknas med utgångspunkt i de samlade kostnaderna för resursanspråken. Den viktigaste frågan att ta ställning till blir därför. menar länsstyrelsen. hur förhållandet mellan inkomstnivå och hyresnivå lämpligen bör vara för att bostadsefterfrågan skall inriktas i enlighet med de bostads- sociala målen.

Kapitalmarknadsr”redningen beklagar att utredningarna inte hunnit belysa vare sig de samhällsekonomiska eller de fördelningspolitiska konsekvenserna av alternativa metoder att sänka boendekostnaderna.

Också fullmäktige i riksgäldskontoret tar upp de samhällsekonomiska och fördelningspolitiska aspekterna och menar att frågan om generella subven- tioner inte kan betraktas som en isolerad bostadspolitisk fråga utan att den i första hand måste bedömas utifrån samhällsekonomiska och statsfinansiella utgångspunkter. Subventionerna bör på sikt reserveras för att garantera till- fredsställande boendeförhållanden för speciella grupper. Detta hindrar dock inte. menar fullmäktige i riksgäldskontoret. att generella subventioner i dags- läget och under en övergångstid kan behöva användas.

LRF och SBEF betraktar i likhet med fullmäktige i riksgäldskontoret ge- nerella subventioner under en övergångstid som ett medel att nå de hy- respolitiska målen.

Fullmäktige i riksbanken menar att vad som idag talar för att generella subventioner bör införas i bostadssektorn är den konflikt som råder mellan å ena sidan utbudet på bostäder och deras priser sammanhängande med byggnadskostnads- och räntenivå. och å andra sidan den effektiva efter- frågan. Med hjälp av generella subventioner skulle paritetslånet åter kunna bringas att fungera på avsett sätt. Däremot varnas för att använda sub- ventioner som medel att lösa problemet med överskott på lägenheter. Efter- som det inte finns någon prisbildningsmekanism som med precision styr bostadsproduktionen och efterfrågan på bostäder finns det en tendens till att skapa tillräcklig efterfrågan på nyproducerade bostäder genom att variera graden av subvention. Både valet av bostadsbyggnadsprogram och avväg- ningen av hur stor del av kapitalkostnaderna de boende skall betala måste därför. enligt fullmäktiges uppfattning. ägnas stor uppmärksamhet.

Länsstyrelsen i Västerbottens län menar att en tidsaspekt bör införas i re- sonemanget om avvägningen mellan prissänkningar genom statliga "upp- offringar" av generell natur och ett hushållsstöd. Betalningen av den nu- varande generationens bostadskostnader får inte till orimliga belopp över- föras till framtida generationer.

Den aspekt. som utredningarna själva tar upp. nämligen att en generell prissänkning kommer också hushåll med högre inkomster till del. berörs av bl. a. RR V, länsstyrelsen iÖstergöt/ands och Älvsborgs län./ullmäktige i riks- gäldskontoret och NBD.

Hänvisningar till US20

Prop. l974zl50 134

Länsstyrelsen i Älvsborgs lätt menar att denna aspekt inte bör överbetonas. Ett selektivt bidragssystem har administrativa konsekvenser. bl.a. är möj- ligheterna till adekvat inkomstprövning små. vilka gör det angeläget att bostadspriserna sänks genom generella åtgärder. De administrativa problem som är förknippade med ett selektivt bostadsstöd påtalas också av flera kommuner.

RR V. fir/[mäktige i riksgäldskontoret och NDB anser att övervägande skäl talar föratt ett hushållsstöd bör användas istället för prissänkning. Länsstyrel- sen i Östergötlands Iän framhåller att bostadsmarknadens reella prisutveckling härigenom kan följas.

Många remissorgan uttalar uppfattningen att en prissänkning i nypro- duktionen måste komma till stånd men för inte något principiellt avväg- ningsresonemang. Så är fallet beträffande bostadsstyrelsen. vissa länsbostadsnämnder, länsstyrelser och kommuner. Hyresgästernas riksförbund. HSB. Svenska riksbyggen och SABO.

Från många håll betonas starkt att ett hushållsstöd är nödvändigt även om en generell prissänkning kommer till stånd. Påpekanden med detta in- nehåll har gjorts av bl. a.statskontoret. bostadsstyrelsen och några länsbostadsnämnder. vissa länsstyrelser. ma'nga komnruner. Svenska kommun- förbundet och SBEF.

De aspekter som utredningarna har lagt på frågan om bo- s tad s s t ö (1 till h U 5 h åll har föranlett kommentarer från många re- missinstanser. Flertalet är av instämmande karaktär.

Socialnämnden i Stockholm bekräftar utredningarnas uttalande att hushål- len i nyuppförda bostadsområden till stor del utgörs av barnfamiljer med låga inkomster. Kommunernas utgifter för såväl bostadstillägg som soci- alhjälp är också höga i sådana områden. Enligt socialnämndens mening får det senare ses som ett uttryck för att det generella statliga bostadsstödet är otillräckligt och behöver byggas ut.

RR f" anser att utredningarna väl har dokumenterat behovet av bostadsse- ciala insatser för hushåll med låga inkomster. Verket hävdar att de villkor som för närvarande gäller torde behöva omprövas vid utformningen av ett framtida bostadssocialt stöd mot bakgrund av utredningarnas iakttagelser om sambandet mellan bostadsefterfrågan och inkomstförändringar hos hus- håll med låga inkomster. Stödet måste. för att bli effektivt. knytas fastare till bostadskostnaden än vad fallet är i dag. För en anknytning till bo- stadskostnaden talar också länsbostadsnämnden i Örebro län. Iänsstvrelserna i Uppsala och Örebro län samt några kommuner. Länsbostaa'snämnden och länsstyrelsen i Örebro län instämmer i utredningarnas synpunkter att även om problemet med låg betalningsförmåga i princip är en inkomstfördel- ningsfråga så bör bostadsstödet inte utformas som ett allmänt konsum- tionsbidrag. Detta understryks också av flera kommuner.

Prop. l974:150 135

Länsstyrelsen i Uppsala län säger sig dock inte helt dela utredningarnas uppfattning att ett bostadsstöd inte bör användas för att öka prispariteten. Med försiktig tillämpning bör det. menar länsstyrelsen. kunna tjäna också detta syfte genom att liksom för närvarande varieras alltefter olikheter i bostädernas pris. när såväl hushållsinkomst som försörjningsbörda är lika.

SABO uttalar däremot sitt instämmande i utredningarnas konstaterande att bostadsstödet inte skall vara ett medel att utjämna kostnader mellan olika delar av bostadsbeståndet utan att dess funktion är att utjämna mellan hushåll med olika inkomster och bostadsbehov. SABO menar vidare att det inkomstprövade stöd. som uttder beteckningen bostadstillägg för när- varande utgår till ett stort antal hushåll. i realiteten är och måste betecknas som ett allmänt konsumtionsstöd. Därför bör det. enligt SABO:s mening. inte belasta samhällets anslag för bostadsändamål. SABO uttalar ingen upp- fattning i frågan om stödets framtida utformning men säger sig hälsa med tillfredsställelse att utredningarna i sitt fortsatta arbete ämnar behandla denna viktiga fråga.

Några remissinstanser. däribland flera länsstyrelser. många kommuner. Svenska riksbyggen och S toekltolms kooperativa bostadsförening ek. . för. i nstäm- mer i uppfattningen att bostadsstödet skall ha en fast anknytning till bo— stadskonsumtionen utan att närmare precisera i vilka former detta skall ske. Botkyrka. Norrköpings. f""t'i.t'iö och Malmö m. fl. kommuner samt Svenska riksbyggen hävdar uppfattningen att bostadstilläggens effekt skulle förstärkas om de kom de boende till godo i form av sänkt hyra eller ärskostnad. Detta skulle stimulera dem att efterfråga rymligare lägenheter.

Bostadsstyrelsenflera kommuner och Svenska kommun/t'irbundet understry- ker i likhet med utredningarna vikten av att bostadsstödet utformas så. att även hushåll med låga inkomster får ett förstärkt stöd som ger reell stimulans att förbättra bostadsstandarden. Bostadsstvrelsen. LO och Svenska byggnadsarbetare/örbundet anser att det mål för utrymmesstandard som ut- redningarna ställt upp bör få bilda underlaget för utformningen av bo- - stadsstödet till olika hushållsgrupper.

Flera kommuner och Svenska kommunförbundet framhåller att en s a m - ordning är nödvändig mellan reglerna för kommunala bostadstillägg till pensionärer Och statskommunala bostadstillägg till hushåll utan barn. Möjligheterna bör prövas att skapa ett enhetligt system för bostadsstödet. anser kommun- förbundet. '

Socialstyrelsen ifrågasätter om en ny bidragsform mäste relateras till hus- hållens inkomst och om inte en koppling till barnantalet i stället borde övervägas. Ett sådant stöd skulle kunna utgå till samtliga barnfamiljer och kunna ges samma former som barnbidraget.

Prop. l974:150 136

Beträffande frågan om anknytning till villkor om viss bostadsstandard noterar styrelsen att sådana tills vidare endast kan uttryckas i lägenhets- utrustning och utrymme och att boendemiljöns övriga tillgångar ännu inte går att värdera. vilket får ses som en nackdel vid en eventuell standard- anknytning.

Styrelsen kommenterar också något utredningarnas iakttagelse att de ekonomiskt svaga familjerna inte utnyttjar ökade resurser till att efterfråga bättre bostad. Detta sägs förmodligen närmast hänga samman med att det med hittillsvarande regler för bostadsmarknaden är svårare för dessa familjer att byta bostad än för en familj med bättre ekonomi. Styrelsen rekommen- derar att försök görs att aktivera bostadsförmedlingarna att ge service åt de ekonomiskt svaga hushållen.

SFS onftalar att en studerande person med för denna grupp normala eko- nomiska förhållanden i dag betalar ca 30—40 % av sina disponibla medel i hyra. Studiemedlen har inte uppjusterats med hänsyn till de kraftigt steg- rade boendekostnaderna. I stället har det förutsatts att studenterna via bo- stadstilläggssystemet skulle subventioneras härför. Organisationen framhål- ler att de studerande i mycket liten utsträckning kunnat tillgodogöra sig dessa subventioner på grund av att systemet inte är anpassat vare sig till de stude- randes ofta extrema låginkomststatus eller till den speciella kostnadssituatio- nen för genomgångsbostäder.

3. l .6 Bostads/inansiering

Utredningarnas beskrivning av fö r uts ä t t n i n ga r na för oc h utvecklingen av paritetslånesystemet har inte mött några erinringar från remissinstansernas sida. Flera remissinstanser understryker i detta sammanhang sin oro över den uppkomna skuldökningen.

Sålunda anför kapitalmarknatlsutretlningen att den otillräckliga höjningen av paritetstalen för år l973 och 1974 tillsammans med den låga basannui- teten leder till att skulden till staten växer obegränsat såvida korrigerings- åtgärder inte sätts in. I ett kortare perspektiv är. enligt kapitalmarknads- utredningen. måhända ökningen av skulden till staten intesåoroande från fastighetsekonomisk synpunkt. Mer betänkligt är däremot att dispariteten i kapitalkostnader mellan olika årgångar av hus tenderar att öka genom de otillräckliga höjningarna av paritetstalen.

Beträffande utredningarnas resonemang kring "frågan om eventuell av- skrivning av de skuldökningar. som uppstår inom ramen för ränte- och paritetslånesystemet. säger sig SABO inte ha något att invända. SABO fram- håller emellertid att den uppkomna skuldökningen är ytterligt oroande. En- ligt SABO är den allmänna hyresnivån för närvarande sådan. att de boende inte anses kunna bära högre kostnader. vilket i sin tur medför att företagen

Prop. l974:150 137

måste fråga sig om och när de över huvud taget skall kunna få medel för återbetalning av redan uppkommen skuldökning.

Flertalet remissinstanser som uttalat sig om de av utredningarna angivna k ra ve n på bostad s fi n a n sie ringen ansluter sig till utredning- arnas synsätt. Några remissinstanser har dock vissa invändningar eller anser att kraven inte är tillräckligt preciserade. RRl-" anför att utredningarna i diskussionen om kraven på bostadsftnansieringen inte närmare preciserat vad de bostadssociala ambitionerna innebär. Bostadsstyrelsen ansluter sig i princip till de av utredningarna uppställda kraven på den framtida bostadsfi- nansieringen men har mot bakgrund av bostadsskattekommittens förslag kompletterat uppställda krav med att bostadsfinansieringen skall ge möj- lighet till utjämning av kostnadsskillnader mellan upplåtelseformerna.

Ett bestämt krav på bostadslinansieringen är enligt Svenska rikshgggan att kapitalkostnadernas storlek vid olika tidpunkter styrs av medvetna bo- stads- och hyrespolitiska bedömningar. Ett annat krav är att fastighetsägare. långivare och boende måste ha möjligheter att på sikt bedöma och fastställa sina kostnader resp. fordringar med enkla metoder.

NBD har många invändningar mot de av utredningarna redovisade kraven på bostadslinansieringen. Vad gäller kravet att bostadsftnansieringen skall ge förutsättningar lör rimligt pris i nyproduktionen anser NBD att flertalet hushåll inte har någon omedelbar önskan eller direkta behov att ta i anspråk nyproducerade bostäder. Nyproduktionens ekonomiska förhållanden kan därför knappast framställas som ett rättesnöre för den totala bostadspolitiken i samhället. NBD anser beträffande frågan om att nå likvärdiga priser på bostadsmarknaden för bostäder med likartad standard Och kvalitet att denna uppgift knappast kan lösas eller som utredningen föreställt sig ersättas med lå- nesystemets funktioner. Också beträflande möjligheterna att med hjälp av lå- nesystemet eliminera förmögenhetsomlördelning från nyttjare eller långivare till ägare har NBD kritiska synpunkter. främst mot tanken att lånesystemeten- samt skall bemästra dessa problem.

Utredningarna har i llera sammanhang diskuterat möjligheterna till ut- jämning av kostnadsskillnader mellan olika upplå- te l sc fo rme r med hjälp av linansieringssystemet. Utredningarnas för- slag har dock grundats på förutsättningen att skattemässig neutralitet råder mellan upplåtelseformerna.

Flertalet remissinstanser som berört frågan om neutralitet mellan olika upplåtelseformer anser. som tidigare redovisats. att frågan så långt möjligt bör lösas inom bostadsftnanscringens ram. Dessa remissinstanser har också följaktligen avstyrkt bostadsskattekommittens lörslag om avdrag för hyra och årsavgift. Till dessa remissinstanser hör hostar/ss(vm/scn. ”PNH/('I länsbostadsnämnda/', länsstyra/serna !" .S'Itn'k/m/mr. It'mnuhm;t:s. Kalmar. Got- lands. Blekinge, Skaraborgs och Västerbottens län. Svenska ktnnnllIIl/ÖI'hl/Illlt'l.

Prop. l974:150 138

1,0. Svenska h_yggnatlsarhetarelörhundet. Svenska rikshyggen och llt'resgc't'ster- nas riksförbund.

Bosttulsslvre/sen förordar en räntesubvention till bostadsrätts- och hyres- lägenheter i syfte att dels ge det statliga lånet rimliga lörutsättningar att "gå ut" inomangiven amorteringstid.dels utjämna kostnadsskillnaderna mel- lan olika upplåtelselormer.

F.nligt länsstyrelsen i Stockholms län kan en väg att uppnå neutralitet mellan olika upplåtelseformer vara ett sänkt ränteläge vid belåning av bostadshus avsedda för upplåtelse med hyres- och bostadsrätt. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Kalmar län. Den subvention som blir nödvändig för att nå neutralitet mellan olika upplåtelseformer bör enligt lc'insslyrelsen i Kronobergs län vara successivt avtagande och redovisas i statsbudgeten.

Länsstyrelsen i Jönköping.; län anser att kapitalutgiftsnivån får bedömas med utgångspunkt i den likhet som eftersträvas mellan olika upplåtelseformer. Man får härvid utgå från att basannuiteten blir väsentligt lägre i bostadshus med hyres- eller bostadsrätt än i egna hem. Länsstyrelsen hävdar vidare att om skuldökningen skall kunna hållas inom gränser som inger förtroende för lånesystemet räntesubventioner på statslånen i hyres- och bostadsrätter måste sättas in.

Problemet med neutralitet mellan olika upplåtelseformer kan enligt Ilv- resgästernas riksförbund lösa genom att linansieringssystemet utformas så att kapitalkostnaderna för hyres- och bostadsrätt blir jämställda med no- minella kapitalkostnader efter ränteavdrag i taxeringen för villaägare. En sådan jämställdhet kan enligt förbundet åstadkommas genom att omför- delningslånet kombinerat med villkorslösa subventioner endast görs till- gängligt för bostäder som upplåts med hyres- och bostadsrätt. Statslån till bostadsbyggande avsett för upplåtelse med äganderätt kan då endast ges nominella villkor. Räntan i omfördelningslånet måste sättas så att subven- tionsinslaget blir detsamma som vid nominella lånevillkor kombinerat med rätt att dra av räntekostnaderna vid taxeringcn.

Några remissinstanser anser att neutralitetsproblemet kan lösas genom att en subventionerad bostadsränta kombineras med en höjning av intäkts- procenten för egna hem.

En sådan kombination skulle enligt Svenska kommtinför-humle! inte in- nebära någon försämring för cgnahemsägare med normala inkomster och normal belåning. Däremot påverkar en sänkt ränta direkt kostnadsläget för upplätelselormerna bostads- och hyresrätt. Kommunlörbundet förordar där- föratt effekterna av en subventionerad bostadsränta närmare prövas med hänsyn till den bättre lösning som. enligt kommunförbundet. uppnås be- träffande neutraliteten mellan olika boendeformer.

L() och Svenska bigganat/sarhetare/iir!)tim/et finner övervägande skäl tala föratt kostnadsneutralitet mellan olika upplåtelseformer. en socialt godtagbar

Prop. l974:150 _ 139

bostadskostnadsnivå samt hyresparitet mellan lägenheter av olika ålder bäst uppnås med hjälp av en allmän räntesubvention i kombination med ett rekonstruerat paritetslån samt en för egnahem därtill balanserad uppräkning av bostadslörmånens värde vid beskattning. En liknande system förordas också av Svenska rik.sl1v_t.'.t:en.

[ anslutning till utredningarnas all män n a utg å n gs p u n k te r för utformningen av ett framtida bostadsfinansie- r i n g 5 s y 5 t e m anför kapimlmarknmlsztired/tingen i sitt omfattande re- missyttrande. som åtskilliga remissinstanser åberopat. bl. a. att oavsett vilket finansieringssystem man väljer det måste uppfylla vissa grundläggande krav om vilka det torde råda en utbredd enighet. Åtminstone två av de ut- gångspunkter som ställdes upp när paritetslånesystemet konstruerades synes enligt kapitalmarknadsutredningen alltjämt vara giltiga. Det gäller dels pa- ritetskravet. dels önskvärdheten av att lluktuationer i räntenivån på kre- ditmarknaden inte skall påverka de löpande kapitalkostnaderna. Vidare läm- nar utredningen i sammanhanget en redogörelse för de normer. som enligt kapitalmarknadsutred ningens mening bör gälla vid utformningen av ett sys- tem för bostadsfinansiering.

För det första menar kapitalmarknadsutredningcn att. om statsmakterna fattar beslut om generella subventioner till bostadssektorn, dessa skall utgå i sådana former att utbetalningarna är väl överskådliga vid varje tillfälle och att statens verkliga kostnader är klart avläsbara. En förutsättning för att dessa krav skall uppfyllas är att de finansiella konsekvenserna av sub- ventionsbesluten ryms inom den tidshorisont som kan överblickas av dem som berörs när besluten fattas. Subventionselementet bör således inte ingå som en integrerad men obestämd del i systemet så att subventionernas verkliga'omfattning först så småningom träder fram.

För det andra anser kapitalmarknadsutredningen att principen att lånen obetingat skall bli återbetalda inom viss tid bör fasthållas. Om de löpande kapitalkostnaderna vid något tillfälle bedöms vara oacceptabla av statsmak- terna. bör särskilda subventioner utbetalas för att uppnå en rimlig nivå. Dessa subventioner bör vara klart avläsbara. så att låntagaren alltid kan överblicka amorteringstiden för den skuld som belastar fastigheten. Här- igenom bör uppnås. att den misstro elimineras som nu riktas mot pari- tetslånesystemet på grund av kraftiga skuldökningar med ovissa återbe- talningsvillkor.

För det tredje bör man enligt kapitalmarknadsutredningen inte sträva efter att bygga ttpp ett lånesystem med uppgift att kompensera förändringar i alla faktorer som påverkar de totala boendekostnaderna. Härav följer att systemet endast bör inriktas på att påverka de årliga kapitalkostnader som belastar låntagarna. Om utvecklingen av driftkostnaderna skulle föranleda statsmakterna att ingripa. bör åtgärder vidtas utanför l'tnansieringssystemets

Prop. l974:l50 140

ram. Eventuella subventioner av driftkostnaderrta bör således riktas direkt mot den komponent som förorsakat ingripandet.

För det fjärde bör enligt kapitalmarknadsutredningen det ursprungliga målet för paritetslånesystemet. att skapa hyresparitet i hela det statsbelånade bostadsbeståndet. självfallet kvarstå oförändrat. Om en kostnadsanpassad hyressättning motsvarande kostnaderna i nyproduktionen (bruksvärdeshy- ror) tillämpas. medför paritetskravct att kapitalkostnaderna måste omfördelas i tiden och stiga med utvecklingen av byggnadskostnaderna. I enlighet med paritetslånesystemets grundprinciper kan därmed kapitalkostnaderna eta- bleras på en förhållandevis låg nivå vid början av lånets löptid.

För det femte bör enligt kapitalmarknadsutredningens mening linansie- ringssystemet liksom nu motverka att räntefluktuationer på kreditmark- naden omedelbart påverkar de årliga kapitalkostnaderna. Enligt utredningens mening är det vidare av väsentlig betydelse att linansieringssystemet inte motverkar strävandena att skapa goda marknadslörhållanden på kreditmark- naden och inte utgör ett hinder för en snabb anpassning av kreditpolitiken till rådande inhemska och externa förhållanden.

Till de remissinstanser som åberopat kapitalmarknadsutredningens ytt- rande eller anfört liknande synpunkter hör bl. a. bostadsstyrelsen. RR V../itll- mäktige i riksbanken. LO och Svenska byggnadsarbetare/mbunder samt Svens-' ka bankföreningen.

Många remissinstanser framhåller önskvärdheten av att det framtida lå- nesystemet görs förståeligt för andra än specialister och möjliggör att kon- sekvenserna bcträffande bl. a. betalningsskyldighct i framtiden kan över- blickas. Sådana synpunkter framför bl.a. länsstyrelsen i Södermanlands län som anser att ett av de stora problemen med paritetslånet är att det för "vanliga" människor framstår som ytterligt svårlörklarligt och redan gett upphov till många missförstånd och mycket missnöje.

Enligt Iiinsbostmlsnä/nmlen i Jönköpings län bör erfarenheterna av det nu- varande systemet så långt som möjligt tillvaratas och förenklingargenomlöras utan alltförstora förändringari systemet. Terminologin börändras endast i den utsträckning klarheten kräver detta. Liknande synpunkter framförs av IällSSll-ll'P/St'll i Jönköpings län.

Enligt länsstyrelsen i Kristianstads län uppfyller det tidigare tillämpade sys- temet med avtrappande subventioner kravet på enkelhet. Om ett sådant system av statsfinansiella och andra skäl inte kan återinföras förordar länsstyrelsen förändringar av paritetslånet.

Också hankinspektionen anser att ett framtida lånesystem måste vara nå- gorlunda lätt för den enskilde att överblicka och ge möjlighet för fastig- hetsägaren att vid varje tidpunkt beräkna vad han är skyldig och att åt- minstone i stora drag överblicka omfattningen av de skulder som uppkom- mcri framtiden. Fastighetsägaren bör vidare kunna utnyttja det kreditvärde

Prop. l974:150 141

i fastigheten. som inte har tagits i anspråk för redan ingångna förpliktelser. och över huvud taget behålla så mycket av ägarfunktion och ägarrisk. att han har intresse av en rationell lästighetslörvaltning innelättande bl. a. vär- debcvarande underhåll.

Även SACO anser att ett nytt linansieringssystem måste vara förenligt med god fastighetsekonomi och tillämpas lika för alla kategorier bostads- företag. Systemet bör också kunna bidra till att dämpa hyreskostnadcrna i nyproduktionen för att likvärdiga bostäder oavsett produktionsår skall ha samma hyra. SACO är således principiellt positiv till ett system som i viss utsträckning utjämnar kapitalkostnaderna över tiden. Systemet får emel- lertid. enligt SACO:s mening, inte leda till dolda subventioner. Bostads- kostnaderna måste i alla händelser betalas och SACO säger sig ha svårt att finna fördelar i att dessa kostnader betalas skattevägen.

Länsstyrelsen i Värmlands län finner två principiella vägar för utformning av finansieringssystemet intressanta. För det första ett rent paritetslåne- system som grund men med en inbyggd statlig räntesubvention. utgörande. skillnaden mellan å ena sidan räntan på den allmänna marknaden och räntan i bostadsftnansieringssystemet. som skulle sättas utifrån kravet på rimlig boendekostnad. Statens subvention skulle i ett sådant system vara klart utskiljbar. Möjligheterna att variera räntan efter upplåtelseformen borde i detta system också kunna beaktas liksom möjligheterna att utnyttja pa- ritetseffekten på hela bostadslånet under förutsättning att en statlig total- ftnansiering tillskapas. Den andra vägen anger länsstyrelsen vara ett indexlån i kombination med en real beskattning. Med utgångspunkt i den pågående penningvärdelörsämringen erhålls den reala räntan som en restpost mellan marknadsräntan och penningvärdeförsämringen. Den i dag gällande mark- nadsräntan kan således sägas bestå av dels ersättning för försämrat pen- ningvärde. dels ränta i egentlig mening. Därvid är den förstnämnda er- sättningen mer att betrakta som en amortering. Dessa förhållanden får följ- aktligen återverkan vid en real beskattning i det att ränteavdragens storlek minskar och beskattningen av kapital endast omfattar realräntan. Från bo- stadskostnadssynpunkt skulle övergången till ett realräntesystem innebära sänkta boendekostnader och större rättvisa mellan olika upplåtelseformer.

Det kan enligt statens institut/ör byggnads/brskning inte uteslutas att ett lånesystem med traditionella lån och låg ränta kombinerat med fastighets— beskattning som tar hänsyn till inflation och lägesvärdelörändringar skulle vara bättre än det föreslagna utjämningslånet. En väsentlig förtjänst med ett lånesystem av antytt slag är. enligt institutet, att det kan ges ganska enkel konstruktion varigenom de ekonomiska konsekvenserna och förplik- telserna vid varje tidpunkt kan klarläggas för alla berörda parter. Den vi- taliserande effekt på den bostadspolitiska debatten som ett för gemene man begripligt lånesystem måste antas ha får inte undervärderas.

Prop. l974:150 l42

LRF anser det angeläget att finna en lösning som både tar sikte på de nuvarande akuta problemen och dessutom är hållbar på längre sikt. Fi- nansieringssystemet måste vidare uppfylla rimliga fördelningspolitiska krav och samtidigt upprätthålla en socialt önskvärd bostadsefterfrågan. Staten bör därför med lämpligt avvägda räntesubventioner övergångsvis begränsa räntekostnaden. Som ett riktvärde kan gälla en hyresnivå för hushållen i nyproduktionen som är möjlig att bära för flertalet. sedan hänsyn tagits till eventuella skattereduktioner. Räntesubventionen bör vidare avtrappas. För att nå en viss omfördelningseffekt bör räntan successivt kunna höjas i äldre årgångar. så att verklig ränta betalas efter ett antal år. Vidare kan systemet innehålla en viss årlig minskning av subventionsinslagct i ny- produktionen. Syftet bör där vara att på sikt avveckla subventionssystemet och anpassa produktionen så att övergången inte blir alltför kännbar för bostadskonsumenten.

NBD anser att en kombination av åtgärder bör vidtas för att nå en ac- ceptabel lösning i dagsläget och skapa förutsättningar för en återgång till en realistisk lösning av linansieringsproblemen på längre sikt. Sålunda anser NBD att samhällsinsatserna bör byggas upp kring följande åtgärder: ett rån- tegarantisystem som successivt kan avtrappas. individuella bostadstillägg samt i möjlig mån skattepolitiska åtgärder som ökar utrymmet för bo- stadskonsumtion. NBD anför vidare att gapet mellan vad som betalas i hyra och vad som är "självkostnader" är stort och att det måste. i varje fall temporärt. överbryggas för att undvika kraftiga störningar på bo- stadsmarknaden. NBD anser det önskvärt att detta sker genom direkta sub- ventioner från statsmakterna. Enligt delegationens uppfattning bör ett ränte- garantisystem dock på sikt avvecklas. Detta innebäratt subventionsmomentet i den äldre produktionen successivt minskas genom en anpassning till kostnadsutvecklingen i nyproduktionen. Vid en successiv subventions- avveckling sker således automatiskt en kapitalkostnadsutjämning mellan gammal och ny produktion. På sikt bör målet vara att minska behovet av subventioner även i nyproduktionen. Detta bör kunna ske genom en försiktig ökning av kapitalkostnaderna för samtliga fastigheter som rän- tesubventioneras. Ett system enligt ovan angivna riktlinjer innebär enligt NBD att statsmakterna årligen får ta ställning till subventionernas storlek. Liknande synpunkter framförs av SBEF.

Utredningarnas förslag till nytt lånesystem. u tj ä m nin g slå n e- s ys te m e t .har mött många erinringar och avstyrks av det överväldigande flertalet remissinstanser. Motståndet gäller framförallt förslagets låneteknis- ka utformning.

Till de remissinstanser som Ställer sig negativa till förslaget hör livres- nämmlerna och art'enrlenättim/ernaför Hallands län. Göteborgs och Bohus län samt Älvsborgs län. statskontoret, bankinspektionen, RR l konittnkturinstitutet.

Prop. l974:150 143

bostadsstyrelsen. flertalet länsbostadsnämml:'r, statens institut l/ör bvggnarls- _/orskning.flertalet länsstyrelser. flera kommuner, kapfra/marknativt/redningen. fill/mäktige i riksbanken.fill/mäktige i riksgäldskontoret, LO. Svenska byggnads- arbetareförbtmdet. SA ('(). Konungariket Sveriges stads/typotekskassa. BOFAB, Svenska bank/öreningen, Svenska sparbanks/öreningen, Sverigesjordbrukskas- se/örbund, postbanken. Folksam, LRF, SBEF. Sveriges villaägare/ärmmd. Svenska riks/ryggen, HSB. NBD m. fl.

Kapitalmarknatlsutredningen. som jämför utjämningsiånesystemet med paritetslånesystemet, anför bl. a. att förstnämnda system inte uppfyller rim- liga krav på stadga och att det i detta avseende är underlägset paritets- lånesystemet. Vad gäller möjligheterna att neutralisera effekterna av en språngvis förändring av byggpriserna kan. enligt utredningen. utjämnings— lånesystemet inte sägas vara överlägset paritetslånesystemet i lånetekniskt avseende. eftersom systemen arbetar med olika förutsättningar.

Enligt kapitalmarknadsutredningen är det vidare olämpligt att. som ut- redningarna gjort. bygga upp ett lånesystem. där låntagarna och långivarna inte kan bilda sig någon klar uppfattning om den framtida återbetalnings- skyldigheten och där skuldredovisningen därför saknar reell ekonomisk in- nebörd. Bristen på överskådlighet vad gäller de statsfinansiella konsekven- serna av framtida och obestämda avskrivningsbeslut medför att utjämnings: lånesystemet besitter sådana inneboende egenskaper att stora och växande subventioner nästan automatiskt skulle kanaliseras till bostadssektorn. Det är. anför kapitalmarknadsutredningen. orimligt att påtägga statsmak- terna uppgiften att snart sagt årligen fatta beslut om de totala boendekost- nadernas godtagbara nivå och därvid tvingas ta ställning till utvecklingen av alla de komponenter som är av betydelse i ett sådant sammanhang. Utredningen ställer sig också av principiella skäl avvisande till en ordning där de boendes kapitalkostnader anpassas nedåt samtidigt som ökade statliga lån med ovissa återbetalningsvillkor utbetalas för att kompensera en höjning av driftkostnaderna. Liknande tankegångar återfinns i yttrandet från lit/I- tniiktige i riksbanken. Folksam. LO. Svenska bjggnatlsarbetare/örhtint/et, Svenska spa/bariks/("ire/tingen. .S'ver/ges .imdb/'ttkskasse/örbtmd. Svenska riks- byggen Ill./l. hänvisar i sina yttranden till kapitalmarknadsutredningens kri- tik av utjämningslånesystemet.

En huvudinvändning mot utjämningslånesystemet är också enligt .lit/I- mäktige i riksgäldskontoret att subventionsmomentet inte budgetmässigt klart redovisas och att det under lång tid förblir obestämt till sin omfattning. Full- mäktige anser att det föreslagna finansieringssättet från statslinansiell syn- punkt innebär betydande riskcr för gradvis ökande svårigheter och att det kan leda till en från lånepolitisk synpunkt ohållbar situation.

RR V finner det förvånande att det föreslagna lånesystemet i huvudsak är anpassat efter nyproduktionens behov. Enligt verket kan förslaget mot— verka en angelägen rationalisering av produktion och förvaltning. Vidare

Prop. l974:150 144

framhåller verket. som härvid hänvisar till vissa inom verket giorda be- räkningar. att utredningarnas förslag leder till betydande åtaganden från statens sida. Det är enligt verket knappast realistiskt att. med de lånevillkor utredningarna föreslår. räkna med en återbetalning av de skulder till staten som låntagaren ikläder sig. Beräkningar gjorda av bl. a. bostadsstvrelsen, sta- tens institutjör b_vggnads/örskning och kapital/narkna(lsulreclnittgen ger resultat av liknande innebörd.

Kort/'ttnklurinstittttet ifrågasätter lämpligheten av att en höjning av drift- kostnaderna skall motverkas av en motsvarande sänkning av kapitalutgif- terna. De kraftigt stegrade oljepriserna det senaste året skulle således. anför institutet. leda till en betydande sänkning av kapitalutgifterna. Vid en för- dubbling av priserna på bränsle skulle kapitalutgifterna uppskattningsvis behöva sänkas med närmare 20 %.

Bostadsstvrelsens främsta invändning mot det föreslagna lånesystemet är att det för låntagaren på grund av systemets komplicerade uppbyggnad torde vara helt omöjligt att överblicka den förbindelse. han ikläder sig. Samma väsentliga invändningar kan enligt styrelsen riktas från fastighetsekonomisk synpunkt. Svårigheten att överblicka lånesystemet följer bl. a. av att en kon- tinuerlig anpassning förutsättes till faktorer som tidigare inte påverkat ka- pitalkostnadsnivån såsom drift- och underhållskostnader. Enligt statens in- stitut lörh_vggnazls/biskning lider utjämningslånet som bostadspolitiskt instru- ment av en rad svagheter. Mest allvarlig torde enligt institutet den allmänna vagheten eller annorlunda uttryckt den utomordentligt stora anpassbarheten i systemet vara. Eftersom det svårligen kan uppställas några kriterier för när finansieringssystemet urartar. finns heller inga spärrar för hur omfattande statens finansieringsstöd blir.

Hvresnämade/'na oelt arren(lertänmrlel'naför Hallands län. ( iöteborgs oeh Bo- lins län samt Älvsborgs län anser att den föreslagna finansieringsformen är oförenlig med bruksvärdcsystemet. Med det föreslagna utjämningslånet ökar kapitalersättningen och därmed hyran med husets stigande ålder samtidigt som bruksvärdet minskar genom att huset bliräldre. Till slut kan bruksvärdet bli så lågt att det inte längre finns utrymme för ökad kapitalersättning utan denna kan t. o. m. behöva sänkas för att hyran inte skall komma över bruks- värdet.

Statskontoret anser det vara svårt att uttala sig om (ien bostadssociala måluppfyllelsen i förslaget. eftersom utredningarna inte fullständigt harana- Iyserat sambanden mellan de bostadssociala målen och bostadens pris. Att uppnå sociala målsättningar genom att enbart göra återbetalningsreglerna flexibla på det sätt som utredt'tingarna föreslår torde. anför statskontoret. vara svårt. Förslaget leder till en subventionering som riktar sig mot bo- stadssektorn som helhet med oklara fördelningseffektcr såväl mellan fas- tighetsägare och hyresgäster som mellan hyresgäster av olika slag.

Prop. l974:150 145

Det föreslagna lånesystemet synes enligt bankinslmktimten inte uppfylla det självklara kravet på sund kreditgivnirig att gäldenären alltid kan beräkna hur mycket han är skyldig och att han någotsånär kan överblicka vilka konsekvenser som följer med ett fortsatt skuldförhållandc. Svårigheten att överblicka den mycket betydande skuld som ackumuleras med åren leder enligt inspektionen till att svåra värderingsproblem uppkommer vici en för- säljning.

Konungariket Sveriges stadshypolekskassa anser att de invändningar som i olika avseenden kan riktas mot det föreslagna lånesystemet är av den beskaffenheten att andra vägar bör prövas i syfte att uppnå de effekter som utredningarna syftar till. BOFAB kan inte finna att utredningarna lyckats åskådliggöra hur det föreslagna finansieringssystemet i praktiken kommer att verka på sikt. Enligt Svenska bankföreningen kännetecknas förslaget av betydande svåröverskådlighet beträffande dess verkningar för såväl staten som låntagarna.

LRF anser att förslaget bygger på en inteckning i framtida produktions- tillväxt och i fortsatt inflation som måste anses helt orealistisk och skadlig.

Sveriges villaägare/örbund framhåller att det föreslagna lånesystemet leder till en ständigt ökad skuld till staten för villa- och andra småhusägare. Redan efter tio år har lånet nära nog tredubblats. Efter sextio år kan skulden till staten för ett vanligt egnahem uppgå till miljonbelopp trots stigande be- talningar. Staten förbehåller sig belåningsutrymme upp till l5() procent av husets värde och småhusägaren får inte ens låna på inteckningar över denna gräns utan statligt medgivande. Det går enligt förbundet inte längre att bygga om eller förbättra egna hem med statliga lån och alla försäljningar blir beroende av statligt medgivande. Staten äger i praktiken det egna hem- met. Förbundet tar definitivt avstånd från dessa planer som i praktiken enligt förbundet medför att gemene mans egnahemsägande avskaffas och gör äganderätten till en ren fiktion.

HSB anser att det föreslagna utjämningslånesystemet trots förenklingar i jämförelse med paritetslånesystemet är svårgripbart. framför allt för den enskilde bostadskonsumenten. och anser att man därför i första hand bör pröva andra vägar. HSB anger här ett lånesystem med konvertibla statslån. Det föreslagna utjämningslånesystemet förordas i andra hand.

NBD. som anser att utredningarna på avgörande punkter inte följt di- rektiven. finner förslaget oklart med hänsyn till effekterna på gällande för- handlings- och domstolsordning för bestämning av hyror. Utredningsmate- rialet ger heller inte underlag för en närmare bedömning av om lånekon- struktionen innebär sådana begränsningar att hyreslagstiftningen berörs. ] fråga om förslagets effekter på produktion och förvaltning anför NBD bl.a. att den antydda metoden för fastställande av bostadsränta innebär att höga driftkostnader, kalkylerade eller verkliga. i praktiken leder till

Prop. 1974:150 146

en låg bostadsränta. En konsekvens av detta kan bli att incitamentet för att på sikt rationalisera förvaltning och pressa driftkostnader tunnas ut. Mot- svarande resonemang kan föras vad gäller produktionskostnader. En allmän och glidande höjning av produktionskostnadsnivån leder enligt lånekon- struktionen till en lägre kostnadsränta. vilket i sin tur innebär att låne- systemet inte har någon prisdämpande effekt. NBD framhåller också risken för att en automatisk koppling mellan produktionskostnad och hyresnivå i varje projekt införs. Beträffande förslagets ekonomiska konsekvenser för staten och låntagarna hänvisar delegationen till beräkningar som redovisas iden av ledamöterna Källenius och Näverfelt till betänkandet Följdfrågor av- givna reservationen. SBEF, som ansluter sig till NBDzs ställningstagan- den. redovisar också beräkningar avseende möjligheterna att omfördela ka- pitalkostnaderna i tiden. Enligt SBEl-"är utrymmet för sådana omfördelningar mer begränsat än vad utredningarna antagit.

Bland de remissinstanser som i stort sett ställer sig positiva till utrett- ningarnas förslag till nytt lånesystem återfinns länsstyrelserna i Östergötlands. Hallands. Skaraborgs och Västerbottens län, Hyresgästernas riksförbund. Stockho/ms kooperativa bostadsförening ek. för. och SABO. Flera kommuner har också godtagit utjämningslånesystemet.

LfillSSU'l'P/St'll i Östergötlands lätt finner de anförda motiven för en finan- siering av utjämningslånets karaktär övertygande och tillstyrker därför att förslaget prövas. Ett lämpligt tillvägagångssätt kan enligt länsstyrelsen vara att låneformen införs stegvis med början i det senast producerade beståndet. Därigenom kan man skaffa sig erfarenhet av hur ett på papperet till synes väl fungerande lånesystem arbetar i praktisk tillämpning. Länsstyrelsen och länsbostadsnätnuden i Skaraborgs län anser att det föreslagna lånesystemet har stora likheter med paritetslånesystemet och ifrågasätter om inte för- ändringar i det nuvarande systemet skulle vara enklare från administrativ synpunkt. De tillstyrker emellertid i huvudsak v'ad utredningen föreslår, antingen detta sker genom införandet av ett nytt lånesystem eller genom en reformering av paritetslånesystemet. Enligt länsstyrelsen i Västerbottens län ger det föreslagna systemet bättre möjligheter än paritetslånesystemet att åstadkomma en lugn utveckling av lånekostnaderna.

Enligt Hvresgästernas riksförbund har den föreslagna lånekonstruktionen sådana fördelar framför nuvarande att utredningarnas förslag bör genom- föras. Staten skulle därigenom få ett bostadspolitiskt medel som ger vä- sentligt ökade möjligheter att styra boendekostnadsnivån i enlighet med de sociala mål som uppställts för denna. Vidare anför förbundet att ut- jämningslånet för nyproduktionen ger samma hyressänkande effekt som en direkt räntesubvention men att den föreslagna lånekonstruktionen ger staten möjlighet att för det befintliga bostadsbeståndet återfå de medel som lagts ut. Förbundet framhåller samtidigt att det föreslagna finansierings-

Prop. l974:150 147

systemet på intet sätt förutsätter att staten verkligen kommer att få igen de medel som en gång satts in för att åstadkomma förutsättningar för rimliga hyror.

SABO. som tillstyrker förslaget. anser att den tid som stått till förfogande inte gett möjlighet till att analysera förslaget i dess detaljer och inte heller dess konsekvenser för samhällsekonomin. Enligt SABO synes förslaget möj- liggöra att två för de bostadsförvaltande allmännyttiga företagen väsentliga krav blir tillgodosedda, nämligen dels att bostäder skall kunna ställas till förfogande till ett pris som är eller anses vara godtagbart för de boende. dels att någon skuldökning inte uppstår hos företagen om det pris de kati erhålla för sina bostäder inte täcker de kostnader som under förutsättning av en rationell förvaltning oundvikligen är förenade med verksamheten. SABO ifrågasätter dock om det inte föreligger en viss risk för att en situation. där företagen inte får full täckning för de kostnader som uppstår på grund av drift, underhåll och bränsle. kommer att uppstå i anslutning till eller ganska snart efter ett införande av utjämningslån och de därmed följande kapitalkostnadssänkningarna.

Stockholms kooperativa bostadsförening ek. /ör. föredrar det föreslagna ut- jämningslånet framför paritetslånet men kan inte tveklöst tillstyrka det— samma. Det uppfyller inte kravet på klarhet och torde därför bli svårför- ståeligt för många. Åtskilliga inom bostadskooperationen kommer sannolikt att hysa misstro mot ett lånesystem som successivt föranleder allt högre hyror. Helst skulle föreningen vilja se fram mot en lånekonstruktion av mer traditionell typ.

Utredningarnas diskussion i fråga om metoderna att kanali- sera subventioner vid användandet av utjämnings- lån har föranlett kommentarer från flera remissinstanser. Vissa remiss- instanser understryker att subventioner i största möjliga utsträckning bör ges i villkorlig form medan andra ställer sig tveksamma till uppdelningen av subventioner på villkorliga respektive ovillkorliga. Svårigheterna att över- blicka subventionernas omfattning påtalas av flera remissinstanser.

Att subventionsmomentet inte budgetmässigt redovisas har bl.a. kort— junkturinstituter och riksgä/dsfullrnäktige invändningar mot. Enligt konjunk- turinstitutet strider detta mot praxis i den statliga bokföringen.

Den av utredningarna gjorda distinktionen mellan villkorliga och ovill- korliga subventioner kritiseras av några remissinstanser. Distinktionen synes enligt statens instittrtför byggnadsforskning ganska meningslös. l hyresfallet är även det som utredningen kallar villkorlig subvention en ovillkorlig sådan. Det hushåll som fått sin hyra subventionerad under en tid har ingen åter- betalningSplikt. Att låntagarenllastighetsägaren i en avlägsen framtid kan få betala tillbaka subventionerna är i princip att jämställa med en eventuell framtida beskattning. Kapitalmarknadst”redningen anser, inte minst mot bak- grund av det långa tidsperspektiv det är fråga om. värdet av att göra sub- ventionerna villkorliga för att motverka uppkomsten av stora kapitalvinster tvivelaktigt.

Prop. l974:150 148

Enligt riksgäldsliil/rnäktige talar alla skäl för att det föreslagna systemet successivt kommer att leda till en mycket omfattande generell subventio- nering av bocndekostnaderna. Detta sammanhänger bl.a. med att de 5. k. sociala kriterierna. som avses vara normgivande. med nödvändighet är mycket vaga och vidare med att systemet förutsätter att det vid stigande prisnivå kontinuerligt fattas politiska beslut. som höjer boendekostnaderna i nominella termer. Sker inte detta i tillräcklig utsträckning blir successivt stigande generella subventioner automatiskt följden. Risken för en sådan utveckling blir särskilt stor. eftersom myndigheterna inte har att samtidigt och i samma beslutsformer ta ställning till prisnivån för all slags konsumtion. Liknande tankegångar återfinns även i yttrandet från kapitalmarknadsirt- redningen. som anser det oklart vilken av de två av utredningarna nämnda metoderna för kanalisering av subventioner som förutsätts komma till an- vändning. Genom båda de föreslagna metoderna skjuts emellertid besluten fram i tiden till dess det blir uppenbart att en avskrivning är oundgänglig. Att subventionerna tänks utgå genom en framtida avskrivning av statliga fordringar och att alltså inte omedelbart belasta statsbudgeten medför att subventionerna ger sken av att vara kostnadsfria för staten. Riksbanks/itll- mäktige anför liknande synpunkter.

BOFAB konstaterar att vad som är subvention resp. skuld avgörs först i en avlägsen framtid. En normal bedömning av en fastighets värde. som långivaren kan ha anledning att göra i olika sammanhang. förefaller härmed utesluten. Med tanke på denna osäkerhet om den totala fastighetsskuldens verkliga värde är det dessutom tveksamt. om låntagarna har möjlighet att planera sin fastighetsförvaltning på ett rationellt sätt. Liknande tankegångar återfinns i bl. a. yttrandena från Konungariket Sveriges sladshy/rotekskassa och Svenska bank/Meningen.

Utredningens resonemang rörande frågan om hur state n 5 U p po ff- ringar skall redovisas av låntagaren kritiseras av flera rc- missinstanser. däribland RRI", konjunkturinstitutet. bostadsstyrelsen. länsstyrelsen i Kristianstads lätt. kapitaltnarkna(kluret/ningen. riksbanksfir/l- mäktige och Konungariket Sveriges stadsli_vpotekska.ssa.

RRV anser att konstruktionen med s. k. uppoffringar inte är övertygande och att de skuldökningar som kan uppträda t.ex. vid tillämpningen av ett lånesystem som utredningarna föreslår. bör betraktas som en skuld. be- tecknas som en skuld och redovisas tillsammans med ursprunglig Iåneskuld för de enskilda låneobjekten. Bostadsstvrelsen. som anser att nuvarande lag- stiftning i fråga om bokföring av skuldökning bör ges permanent karaktär. kan inte finna att det föreslagna systemet skapar åsyftat förtroende. Vidare anför styrelsen att en löpande redovisning av den s. k. uppoffringen torde vara nödvändig för bostadsföretagens likviditetsbedömningar och att det från administrationssynpunkt är fördelaktigt att kontinuerligt följa ersätt- ningsbeloppet för varje enskilt låneärende. Också riksbanks/ul/mäktige anser

Prop. l974:150 149

att det föreslagna tillvägagångssättet knappast kan skapa förtroendeoch förstå- else lör lånesystemets konstruktion. Inte heller från redovisningssynpunkt torde förslaget vara invändningsfritt. Genom att en del av skulden inte redo- visas kommer fastigheternas faktiska skuldbelastning att vara oklar. Enligt fullmäktige synes det vara självklart att den verkliga skuld som belastar en fas- tighet alltid redovisas öppet. _

Konungariket Sveriges stads/rypotekskassa framhåller att den uppskjutna återbetalningsskyldigheten alltid kommer att aktualiseras vid fall av förtida betalning. t.ex. vid exekutiva försäljningar. och att det framstår som nöd- vändigt att den faktiska återbetaIningsskyldighetcn alltid redovisas.

Flertalet remissinstanser som har avvisat utjämningslånesystemet har i stället förordat att paritetslånesystemet bibehålls men att det ändras och kompletteras i vissa avseenden. Hit hör statskontoret, RR V. bostadsstyrelsen. länsbostadsnämnderrta i Stockholm, Uppsala. Östergötlands. Jönköpings. Kronobergs. Kalmar, Kristianstads. Göteborgs och Bohus. Älvs- borgs, Skaraborgs. Örebro, Västmanlands. Kopparbergs. Västernorrlands och Norrbottens län. länsstyrelserna i Stockholms. Kronobergs, K almar. Gotlands. Kristianstads. Älvsborgs. Örebro, Västmanlands. Västernorrlands och Jämt- lands lärt. kapitalmarknadsu[redningen, riksbanks/t'rl/mäktige, LO. TCO. Svens- ka sparbanks/öreningen. Svenska bygg/radsarbetare/örbandet, Svenska riksbyg- gen och SA R.

Bostadsstvrelsen påpekar att vid de jämförelser som utredningarna gjort mellan det föreslagna utjämningslånet och traditionella lån slutsatser har dragits som i vissa avseenden ger en missvisande bild av paritetslånesystemet och att de fördelarsom tillskrivits utjämningslånet i flertalet fall äger giltighet även för paritetslånet. Enligt styrelsen borde det därför ha varit mera frukt- bart att undersöka möjligheterna att anpassa paritetslånet till de krav ut- redningarna ställt upp på ett framtida finansieringssystem. Viss revidering av paritetslånesystemct är enligt styrelsen föranledd av berättigad kritik mot nuvarande utformning av paritetslånet i fråga om låntagarens avkastning på eventuellt eget kapital. Paritetslånets tekniska uppbyggnad bör i princip lämnas oförändrad. En revidering av paritetslånet har vidare. enligt styrelsen. från administrativ synpunkt avgörande fördelar vid en anknytning till det hittills belånade beståndet. Styrelsen anser bl. a. att såvitt den kan bedöma en revidering torde kunna ske utan att erbjudanden om en ny låneform måste lämnas låntagaren. Liknande synpunkter framför också [lertalet länsbostadsnämnder.

Vid sina överväganden säger sig kapita/rnarknadsutredningen ha funnit att paritetslånesystemet vad gäller sin tekniska konstruktion är väl ägnat att uppfylla olika krav på finansieringssystemct. Det faktum att lånesystemet inte fungerat tillfredsställande. och som en följd därav misskrediterats. bör således inte tillskrivas brister i dess uppbyggnad även om vissa justeringar kan vara önskvärda. Kapitalmarknadsutredningen anför vidare att det därför

Prop. l974:150 150

har framstått som naturligt att överväga hur de problem som uppkommit kan elimineras utan större ingrepp i lånesystemets konstruktion. Därvid har det främst gällt att utröna hur eventuella generella subventioner till bostadssektorn bäst skall kanaliseras. Kapitalmarknadsutredningens slutsats är att paritetslånesystemet bör lämnas oförändrat till sin konstruktion. En grundläggande förutsättning för att systemet skall fylla sin avsedda funktion är att paritetstalen ovillkorligen anpassas efter byggnadskostnaderna. Om utvecklingen av byggnadskostnaderna uppvisar avvikelser från den takt som antogs när basannuiteten fastställdes och kapitalkostnaderna och därmed amorteringstiden på statslånen följaktligen kommer att skilja sig från för- utsättningarna. bör basannuiteten korrigeras för att återanpassa utvecklingen till den ursprungligen antagna. En ändring av basannuiteten får således ses som en korrigeringsåtgärd som vidtas föratt upprätthålla de ursprung- ligen beräknade lånevillkoren.

SCB finneratt ett lånesystem som uppfyller de av utredningarna uppställda villkoren kan erhållas genom såväl det föreslagna utjämningslånet som det nuvarande paritetslånesystemet kompletterat med en utjämnings- faktor. Enligt centralbyrån är det sålunda möjligt att inom ramen för pa- ritetslånesystemet uppnå utjämning av det slag som utredningarnas förslag innebär. dvs. dels inbördes paritet vad gäller kapitalkostnaderna för skilda årgångar av hus. dels anknytning av kapitalkostnaderna till aktuell prisnivå. dels utjämning i tiden av förändringen i kapitalkostnaderna för varje enskild årgång. I en bilaga till yttrandet visas ingående hur en sådan utjämning skulle kunna ske inom ramen för paritetslånesystemet genom viss modi- fiering av tillämpningen av detta.

Några remissinstanser anser att paritetslånesystemet t. v. bör behållas utan några ändringar. Enligt SAR kan paritetslånet bibehållas med sina nackdelar. vilka inte lösts i utjämningslånesystemet. i avvaktan på ytterligare utredning av en rad olösta frågor.

Utredningarnas diskussion om möjligheterna till fö rä n d ri n ga r inom paritetslånesystemets ram genom någon form av subvention har föranlett kommentarer från flertalet remissin- stanser. Beträffande behovet av subventioneri någon form råder stor enighet bland remissinstanserna. l olika sammanhang betonas också att dessa bör klart redovisas. Bland remissinstanser som anser att paritetslånesystemet bör bibehållas och som förordar subvention av både statslåne- och bottenlå- neräntan kan nämnas bostadsstyrelsen. kapitalmarknadst”redningen. riks- banks/it/lmäktige. LO. Svenska b_i'ggnadsarbetare/örbunder och Svenska bank- föreningen.

Kapitalmarknadst”redningen utvecklar ingående Sina synpunkter på sub- ventionsfrågan och erinrar om att när paritetslånesystemet konstruerades det kravet ställdes att en rimlig kapitalkostnadsnivå skall nås utan inslag av

Prop. l974:150 lSl

statliga subventioner. Enligt utredningen torde inställningen till detta krav ha förändrats något. Kapitalmarknadsutredningen har vid sina överväganden således utgått ifrån förutsättningen att ett inslag av subventioner kommer att ingå i ett reviderat bostadsfinansieringssystem. Enligt kapitalmarknads- utredningens mening bör de subventioner av kapitalkostnaderna som anses nödvändiga knytas till den nominella ränta som belastar de boende. Denna metod kan tillämpas för att nå ett flertal syften. Staten garanterar enligt denna metod en viss ränta för såväl de långfristiga bottenlånen som de statliga bostadslånen och utbetalat direkta subventioner motsvarande mel- lanskillnaden mellan marknadsräntan och denna högsta ränta. Metoden er- bjuder enligt kapitalmarknadsutredningen således möjligheter för stats- makterna att anpassa kapitalkostnaderna till en nivå som kan justeras vid behov. Om staten på angivet sätt utbetalar subventioner som är knutna till skillnaden mellan marknadsräntan och en viss basränta, uppnås samtidigt den fördelen att räntevillkoren för bostadsbyggandet stabiliseras. F. n. utgör räntevillkoren på kapitalmarknaden ett osäkert moment i bostadsfinansie- ringen. Systemet med fixerad låneränta kan enligt kapitalmarknadsutred- ningen sägas innebära att bostadssektorn isoleras från påverkan av ränte- utvecklingen på kreditmarknaden. vilket torde medföra fördelar även vad gäller möjligheterna att bedriva en flexibel räntepolitik. Kapitalmarknads- utredningen anser vidare att en anpassning av räntevillkoren för bostadssek- torn öppnar vissa möjligheter att uppnå kostnadsneutralitet mellan bostäder med olika upplåtelseformer. Utredningen har dock inte sett som sin uppgift att närmare utveckla denna synpunkt utan inskränker sig till att påpeka att den kan beaktas. Kapitalmarknadsutredningen anför vidare att systemet med räntesubventioner erbjuder den fördelen att kapitalkostnaderna även i det icke statsbelånade bostadsbeståndet kan påverkas om man så önskar.

Kapitalmarknadsutredningen anger att den har övervägt ett system. som skulle kunna sägas innebära att dubbla basannuiteter tillämpas. Utredning- en har dock funnit att ett sådant system är avsevärt underlägset från ad- ministrativ synpunkt. att det inte heller är överskådligt för de berörda. att detta system knappast skulle kunna åstadkomma rättvisa bland låntagarna med avseende på fluktuationer i den långa räntan samt att kapitalkost- naderna med denna metod inte kan påverkas i det icke statsbelånade bo- stadsbeståndet om man så skulle önska.

Beträffande systemet med räntesubventioner anför kapitalmarknadsut- redningen vidare att . om statsmakterna finner att den kapitalkostnadsnivå som etablerats vid en viss tidpunkt är oacceptabel, den räntenivå måste beräknats som anpassar kostnaderna till en nivå som anses godtagbar. lnom ramen för paritetslånesystemet blir beräkningarna enkla. Inga problem fö- religger sålunda enligt kapitalmarknadsutredningen att fastställa vilket värde på basannuiteten som skulle ge upphov till godtagbara kapitalkostnader. Sedan denna annuitet fixerats. är det en enkel matematisk operation att

Prop. l974:150 152

fastställa vilken nominell ränta som svarar mot denna vid givna antaganden om den framtida utvecklingen av paritetstalen och fastställd löptid på stats— lånen. Skillnaden mellan den sålunda beräknade räntan och marknads- räntan subventioneras sedan av staten. Genom att den nominella ränta som skall belasta låntagarna sålunda fixerats för samtliga årgångar, så att ka- pitalkostnaderna etablerats på en nivå som anses godtagbar. kommer ökad säkerhet att uppnås för att statslånen blir återbetalda inom den godtagbara amorteringstiden. Systemet utmärks således av att det inte kräver löpande politiska beslut där bostadskostnaderna i alla årgångar av hus måste över- vägas. Statsmakterna förutsätts ingripa endast då utvecklingen av kapital- kostnadsnivån anses oacceptabel. Man behöver då endast justera en enda parameter. den fixerade räntan. och i samband därmed också basannuiteten. Kanaliseringen av räntesubventionerna kan ske i enkla former genom ut- betalning direkt till de långivande bostadsinstituten. De verkliga kostnaderna för staten kan beräknas med stor säkerhet och ingå som en avläsbar post i statsbudgeten. Det föreslagna systemet med räntesubventioner synes mot denna bakgrund uppfylla de krav på överskådlighet och klarhet som är grundläggande för att ett finansieringssystem skall inge förtroende bland de berörda anser kapitalmarknadsutredningen.

Som tidigare nämnts har många remissinstanser. däribland bostadssa- re/sen. L() och Svenska h_vggnudsarhetare/örbtinde!. riksbanks/iillrnäktige och Svenska sparbanks/öreningen. uttryckligen anslutit sig till kapitalmarknads- utredningens synpunkter i denna del eller redovisat liknande synpunkter.

Bostadsstyrelsen har vid sin bedömning övervägt förutom subvention av statslåneräntan även en garanti av bottenlåneräntan samt båda dessa räntor tillsammans. Styrelsen anför att såvitt den kan bedöma en subvention av den långa räntan medft'iravsevärda fördelar från allmän kreditmarknadssynpunkt. eftersom kapitalkostnadsnivån för bostadssektorn i det närmaste helt fri- kopplas från förändringar i det allmänna ränteläget. Önskvärd ökad rörlighet för den allmänna lånemarknadsräntan uppnås enligt styrelsen härigenom. Vid subvention av enbart bottenlåneräntan krävs ingen differentiering av räntenivån för bostadslånen med hänsyn till olika låntagarkategorier. Sty— relsen anlör att oavsett vilken form som väljs nivån bör anpassas så att lånet kan förväntas "gå ut" inom den fastställda amorteringstiden. Styrelsen anser dock. med hänsyn till förändringar under lånetiden i bottenlånets och statslånets relativa andel av den samlade låneskulden. att den garan- terade räntenivån skall avse både bottenlånet och statslånet.

RR lf'ställer sig positivt till en räntesubvention utan att direkt ta ställning till behovet av en sådan. Om generella subventioner aktualiseras är det enligt RRV angeläget att de klart och öppet redovisas. Dessutom bör över- vägas att upprätta en tidsplan för successiv avveckling av subventionerna. Verket anger att en subventionering via bl. a. förbättrade räntevillkor för bostadssektorns kapitalförsörjning bör prövas. En sådan subvention torde

Prop. l974:150 153

vara administrativt lätthanterlig och dessutom ge gynnsamma effekter be- träffande neutraliteten i bostadskostnaderna mellan olika upplåtelseformer.

Konungariket Sveriges stads/typoleks/(assa anser att eventuellt utgående ge- nerella subventioner klart skall kunna överskådas. Kassastyrelsen erinrar om att utredningarna har pekat på möjligheterna att subventionera skillnaden mellan faktiska och godtagbara ränte- och amorteringskostnader. Detta kan enligt kassastyrelsen ske genom räntebidrag till bottenlån och sänkt statslåne- ränta eller genom ett system med dubbla basannuiteter. Godtagbara konsekvenser synes också enligt kassastyrelsen kunna uppnås med ett no- minellt lånesystem kombinerat med under en 20-årsperiod avtrappande sub- ventioner. Oavsett vilket lånesystem som väljs är stadshypoteksinstitutionen beredd att anpassa sin låneverksamhet till de ändrade förutsättningar som kan uppkomma.

Ett system med dubbla basannuiteter förordas av bl.a. länsstyrelserna i Kalmar. Älvsborgs och Västmanlands län samt länsbostadsnämnderna i f'"äst- man/ends och Norrbottens län. Detta kan ske genom justeringar i paritets- lånesystemet. varvid alternativt en generell subvention genom sänkning av bostadslåneräntan kan övervägas. I båda fallen kan ytterligare sänkning av kapitalkostnaderna åstadkommas genom förlängning av amorteringsti- den. Ett system med dubbla basannuiteter förordas. då detta anses innebära stora fördelar. Lånet kan formellt löpa efter en basannuitet som medger återbetalning inom förutsatt tid. Man behåller också anknytningen till kost- naderna i nyproduktionen. Statsmakterna har då också möjligheter att från tid till annan bestämma hur stor subventionen skall vara. dvs. hur stort gapet skall vara mellan den formella basannuiteten och den subventionerade. Man kan också fastlägga olika basannuiteter för olika upplåtelseförmer och bostadsformer för att därigenom åstadkomma kostnadsmässig jämställdhet.

Flera remissinstanser har behandlat frågan om j a s t e ri nga r a v b a s a n n u i tet 0 c h pa r i t e t 5 t a l i ett sammanhang. Bostadsstyrelsen föreslår att dessa benämningar bibehålls. Basannuiteten bör fastställas på grundval av hyrespolitiska bedömningar med beaktande av kravet på kost- nadsutjämning mellan ägda småhus och övriga bostäder. Styrelsen anser emellertid att kravet på att hålla fast vid en viss längsta amorteringstid. inom vilken lånet samt uppskjuten ränta i princip skall vara återbetalt. med- för en begränsning av möjligheterna att sänka basannuiteten. Basannuiteten bör fastställas för en treårsperiod med möjlighet till omprövning under pe- rioden. om särskilda skäl föreligger. Paritetstalshöjningen bör enligt styrelsen grundas på en prognos beträffande byggnadskostnadsutvecklingen. Even- tuella avvikelser från prognosen beaktas vid fastställande av paritetstals- höjning för nästa period. Basannuiteten och paritetstalshöjningen bör fast- ställas av regeringen för en treårsperiod. Med hänsyn till de allmänna bo- stadspolitiska överväganden som skall göras vid fastställande av dessa fak- torer samt vid prövning av frågan om eventuella subventioner bör det an-

Prop. 1974:150 154

komma på bostadsstyrelsen att tillhandahålla underlag för regeringens beslut.

Med utgångspunkt i ett numeriskt illustrerat exempel visar SCB hur en påtaglig tidsutjämning av ökningar i kapitalkostnaderna kan åstadkommas utan betydande rubbning av paritetstalcns avsedda funktioner.

Kap/taIrnarknadsturet/ningen har övervägt om principerna bör ändras vid fastställande av paritetstalen och funnit att så bör ske åtminstone i ett av- seende. l avvaktan på fullständiga uppgifter om kostnadsutvecklingen i ny- produktionen sker f. n. ingen uppräkning av paritetstalen med hänsyn till kostnadsutvecklingen i nyproduktionen under det löpande året. Som en följd av eftersläpningen kommer fastigheterna i den sista årgången därför att betinga en högre kapitalkostnad vid stigande kostnadsutveckling och alltså missgynnas vid en jämförelse med tidigare årgångar. Enligt kapital- marknadsutredningens mening kan denna olägenhet lindras om paritetstalen justeras upp enligt någon schablonmetod. Om den verkliga kostnadsutveck- lingen i nyproduktionen visar sig avvika från genomsnittet. kan den dis- paritet som sålunda uppkommer lätt justeras genom anpassning av pari- tetstalen så snart tillförlitliga data föreligger.

Beträffande basannuiteten anför kapitalmarknadsutredningen att. om kostnaderna i bostadsbyggandet stiger hastigare än som förutsetts när pa- ritetslånesystemets basannuitet fixerats. en höjning av paritetstalen i enlighet med kostnadsutvecklingen leder till att löptiden för de statliga lånen i tidigare årgångars fastigheter förkortas. De löpande kapitalkostnaderna för samtliga årgångar stiger samtidigt till en nivå som kan komma att anses som oac- ceptabelt hög. För att paritetskravet skall uppfyllas måste emellertid pa- ritetstalen ovillkorligen höjas i enlighet med kostnadsutvecklingen. Om de löpande kapitalkostnadertm genom en stegring av paritetstalen stigit till en nivå som anses oacceptabel av statsmakterna. kan de återanpassas till en lägre nivå genom att basannuiteten. som ju är lika för alla årgångar. sänks. Den återstående löptiden på statslånen för alla årgångar utom den sista kan förväntas bli ungefär oförändrad genom att sänkningen av basannuiteten kompenserar höjningen av paritetstalen. För den aktuella årgången och de därefter följande kommer enligt kapitalmarknadsutredningen emellertid den beräknade löptiden på statslånet att förlängas genom sänkningen. Härav följer att en sänkning av basannuiteten i syfte att kompensera en plötslig stegring av byggnadskostnaderna leder till en förlängning av den beräknade amorteringstiden på statslånen för alla årgångar från och med den för vilken kostnadsstegringen gäller. även om takten i kostnadsökningarna sedan åter- anpassas till den ursprungligen antagna. En förlängning av den beräknade återstående amorteringstiden på statslånet leder till att ovissheten ökar om den faktiska innebörden av statens utbetalningar till bostadssektorn. För att uppfylla det uppställda kravet att de finansiella konsekvenserna av stats- makternas beslut skall kunna överblickas måste därför enligt kapitalmark- nadsutredningens mening en sänkning av basannuiteten under alla om-

Prop. l974:150 _. . 155

ständigheter begränsas för att hålla atnorteringstiden inom rimliga gränser.

Utredningarnas förslag att cge n kapital i nsa ts för låntagare med statliga lån placeras närmast över bottenlånets övre gräns har fått ett negativt mottagande bland remissinstanserna. Eftersom utredningarna i sitt senare avlämnade betänkande. Följdfrågor frångått förslaget tas inte remisskritiken här upp till närmare behandling.

Flera remissinstanser. däribland bostadsstyrelsen. länsstvrelserna i Örebro. Västmanlands. Jämtlands och Västerbottens län, samt Konungariket Sveriges stadshypotekskassa är däremot positiva till förslaget att viss a v kas t n i n g av egen kapitalinsats garanteras.

Några remissinstanser. bl. a. bostadsstyrelsen. vissa länsbostadsnämnder och länsstvre/sen i [(a/mar län. framhåller att syftet med utredningarnas förslag. dvs. att garantera viss avkastning på egen kapitalinsats. går att tillgodose inom ramen för nuvarande lånesystem genom att ändra paritetslåneformeln.

Den av utredningarna föreslagna o rd ni nge n fö r k a pi t a l e r - s ä t t n i n g e n s e rl äg ga n d e . som innebäratt kapitalersättningen med avdrag för förräntning av eventuell egen insats inbetalas till bostadsmyn- digheten. varefter utbetalning därifrån sker till bottenlångivaren,skulle enligt bostadsstyrelsen innebära nackdelar för såväl bostadsmyndighet som låntagare och bottenlångivare. Eftersom endast delar av låntagarens samlade bottenlåneskuld ingår i lånesystemet. kommer betydande svårigheter att uppstå när det gäller att överblicka vad betalningen hänför sig till. Därtill kommer komplikationer med hänsyn till skilda förfallodagar för statslån och bottenlån.

Utredningarnas lörslag beträffande bostadsräntan. dvs. k a p i t a I k 0 st - nad 5 n i v å n. har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av flertalet remiss- instanser som uttalat sig i frågan. Hit hör bostadsstyrelsen. Svenska kom- mun/örbundet. Hyresgästernas riksförbund, HSB och SABO.

Bostadsstyrelsen tillstyrker i princip den av utredningen föreslagna kapi- talkostnadsnivån. Sannolikheten för att löne- och prisutveckling skall bli sådan att statens uppoffringar skall minska och så småningom återbetalas inom 60 år. får med den eftersträvade kapitalkostnadsnivån nu och för ett antal år framåt bedömas såsom mycket liten. Målsättningen om ett "rim- ligt pris" på bostaden synes enligt styrelsen endast kunna uppfyllas, om priset på tillhandahållet kapital bestäms från bostadssocial synpunkt. Detta förutsätter direkta subventioner från statens sida redan från början. Vidare framhåller styrelsen att en bostadsränta på 4,0 % erhålls om hänsyn skulle tas till numera beslutad kompensation för mervärdeskatt.

Enligt Svenska kam/miii/('irhunrlet torde den föreslagna kapitalutgiftsnivån inte möjliggöra att den i och för sig relativt måttliga hyressänkningen på lO—lS % skall kunna åstadkommas. En större del av det utrymme som skapas för hyressänkningar genom den föreslagna kapitalkostnadsnivån tor- de nämligen behöva tas i anspråk för reglering av sådana kostnader som

Prop. l974:150 156

inte har kunnat täckas genom hyresintäkter. Att många bi.):stadslörvaltande företag f. n. har en otillfredsställande kostnadstäckning framhåller även SABO, som tror att förväntningar på hyressänkning kan bli svåra att in- fria.

Ihresgäslernas riks/örbund anser däremot att den föreslagna nivån är för hög. Den rimliga kapitalkostnaden måste enligt förbundet sättas åtminstone 10 kr. per m' lägre för att rimliga förutsättningar för en bostadspolitiskt önskvärd hyresnivå skall ges. Vidare finner förbundet det naturligt att be- stämmandet av de i lånekonstruktionen ingående faktorerna föregås av sam- råd med hyresgäströrelsen.

Bland de remissinstanser som anser att den föreslagna kapitalkostnads- nivån är för låg märks NBD. Med så låg kapitalkostnadsnivä för nyproduktion som utredningarna förordar kan, anför NBD, tidigare i hyresnämnd fast- ställda bruksvärden komma att uppfattas som oskäliga och krav på sänk- ningar därför aktualiscras. En utveckling som innebär en sänkning av redan fastställda hyror kan inte accepteras av NBD. LälISDOSlat/Xllälillldt'll i Öster- götlands län anser det orimligt att utgå ifrån att hyran i nyproduktit'men skall täcka endast en tredjedel av de faktiska kapitalkostnaderna.

Utredningarnas bedömning att en å rl ig h öj n i n g av k a pi - ta l e r sä t 1 n i n g en me d m el lan 3.0 och 35% är realistisk delas av bl. a. SCB och bos/(!(Isstrrc/sen. Nuvarande höga räntenivå nödvändiggör enligt hostadssty relsen en större höjning än den av utredningarna f'i'irordade om bostadsräntan fastställs på grundval av den angivna kapitalkostnads- nivån. Den kapitalkostnadsutveckling som följer med en stegring av denna storleksordning kan emellertid inte anses acceptabel från hyrespolitisk syn- punkt. Enligt bostadsstyrelsen hör stegringen t.v. begränsas till ca 3 % per år.

Några remissinstanser. däribland statens institut liir h_igenads/inskning. länsstyrelsen i Kristianstads län. SBH" och NBD if rågasätter utredningarnas bc- dömning.

Statens institut./ör byggnads/i)rskning pekar på att dril't— och underhållskost- naderna under de senaste åren har ökat kraftigt. Detta förhållande har ut- redningarna enligt institutet inte ägnat tillbörlig uppmärksamhet. Om inte det politiskt tillgängliga hyresutrymmet, dvs. betalningslörmågan. ökar av- sevärt snabbare än byggkostnaderna kommer kraftiga ökningarav kostnader för drift och underhåll att minska utrymmet för statsmakternas kapitaler- sättning.

SBEF och NBD anser att utrymmet för kapitalkostnadshöjningar är mer begränsat än vad utredningarna antagit. Enligt beräkningar gjorda av SBEF måste detta utrymme beräknas med utgångspunkt i den förutsättningen att den årliga kapitalkostnadshöjningen skall rymmas inom en hyreshöjning som understiger 0:80 kr./m' och år. Detta skall enligt SBEF jämföras med den årliga ökning av kapitalkostnadsersättningen på 1:50—2 kr./m' som ut-

Prop. l974:150 .. 157

redningarna kalkylerar med.

Utredningarnas förslag att den årliga h öj n i n g e n a v kapitalersättningsanspråken hör bestämmas för ett h e s t ä m t a n t a l ä r i fö r v ä g får stöd av bl. a bostadsstyrelsen och [linssit-"relsen i Skaraborgs lätt. Den principiella utgångspunkten bör enligt bo- stadsstvrelsen vara att kapitalersättningen så långt möjligt anknyter till den faktiska byggnadskostnadsutvecklingen. Styrelsen förordar en period om tre år men betonar att möjlighet till ändring under perioden bör föreligga om kostnadsutvecklingen i betydande omfattning avviker från vad som antagits vid periodens början. Länsstvrelsen och länsbostadsnämnden i Ska- raborgs lätt anför att förslaget skulle innebära att småhusbyggarna skulle få bättre överblick över de ekonomiska konsekvenserna av lånesystcn'tet.

Bland de remissinstanser som uttalar sig kritiskt om utredningarnas förslag kan nämnas kon/ttnkturinstitulet och kapitalmarknadsttired/tingen. Förslaget synes enligt koninnknn'inslitutet innebära en onödig restriktion, särskilt med tanke på de svårigheter som är förenade med en bedömning av den lång- siktiga utvecklingen för produktionskostnaderna. Kapitalmarknaäsutredning- en anser att osäkerheten om den framtida utvecklingen skulle leda till trög- heter att anpassa trenden till en realistisk ökningstakt. Osäkerheten om den framtida utvecklingen kommer, även med många subtila beräkningar och överväganden, ändå alltid att vara stor. Det skapar en naturlig benä- genhet att prognoser-a förändringar i underkant. Därtill kommer att ett fast- läggande av en stor höjning av kapitalanspråken kan tolkas som att staten både väntar en kraftig pris- och lönestegring och är beredd att tolerera den. Risken finns för att fastställandet i sådana situationer därmed innehåller ett element av självuppfyllelse. Mycket talar mot denna bakgrund för att man i praktiken kommer att fastställa ett lågt värde och, om den sista synpunkten är relevant. även bör göra det.

Bland de remissinstanser som stöder utredningarnas förslag 0 m m i n s k n i n g av b ot te n | å n et och motsvarande ökningav bostadslå— nct återfinns länsstvrelserna i Kalmar, Kristianstads, Älvsborgs, Örebro, Väster- norrlands och Jämtlands län. jlera länsbostadsnäninr/er samt HSB.

Länsstvre/sen i Jämtlands län anför att för Jämtlands län bör förslaget in- nebära att kreditinstituten får lättare att uppfylla centralt gjorda åtaganden. Genom förslaget bör, anser länsbostar/snämnrlen i Västernorrlands län. möj- ligheterna öka att snabbare klara av behovet av avlyft, som f. n. är en be- svärlig hake i lånebehandlingen.

Några remissinstanser tillstyrker förslaget under vissa förutsättningar. BO- FAB. SBEF och NE!) tillstyrker sålunda förslaget om utjämningslånesyste- met införs. La'nshostat/snätnnäen i Norrbottens län. som tillstyrker förslaget. har svårt att förstå motiveringen för förslaget men ser det som ett led i

Prop. l974:150 158

en övergång till statlig totalfinansiering av bostadsbyggandet. Liknande tan- kegångar återfinns i yttrandet från Iänsbostadsnämtiden i Göteborgs och Bohus lätt.

Bostadsstvrelsen anser att statens möjligheter till upplåning av erforderligt kapital sannolikt är större än övriga kreditgivares och tillstyrker därför en utökad statlig Iåneandel. Med hänsyn till viss osäkerhet vid bedömning av en sådan utvidgning förordar styrelsen tillsvidare en utökning med 10 % dvs. till 25—40% av låneunderlaget.

Enligt Konungariket Sveriges stadshypotekskassa däremot synes några bä- rande skäl att minska bottenlånens storlek inte föreligga. Ökade finansie- ringsmöjligheter för bostadsbyggandet innebär förslaget inte. eftersom staten är hänvisad till samma kapitalmarknadskällor som bostadslåneinstituten. Vill man vid rådande brist på kapitalmarknadsmedel avskaffa de långa vän- tetiderna på långa lån måste andra investeringsbehov begränsas. Länsstyrelsen i Västerbottens län anser att den föreslagna ökningen av statens låneandcl kan användas rationellare genom att möjliggöra totalfinansiering av vissa grupper av låneärenden.

Utredningarnas förslag att am o r t e ri n g st id e n fö r (1 e s t a t - liga lånen skall förl ängas till 60 år har fått ett blandat mottagande bland remissinstanserna.

Bostadsstt're/sen. flertalet länsbostadsnäninde/'. länsstyrelserna i Uppsala. Kalmar. Kristianstads, Örebro. Västmanlands. Västernorrlands och Jämtlands län samt Hyresgästernas riks/örbund hör till dem som ställer sig i princip positiva till förslaget. Några av remissinstanserna ifrågasätter emellertid om inte amorteringstiden för småhus bör vara kortare än 60 år.

Enligt bostadsstvrelsen, som anser att amorteringstiden för ägda småhus bör vara högst 45 år, utgör en förlängning av amorteringstiden vid den bostadsprisnivå som förutsätts en av de grundläggande förutsättningarna för att så långt möjligt skapa utrymme för omfördelning av kapitalkost- naderna i tiden. En förlängning av amorteringstiden så att denna bättre överensstämmer med fastighetens ekonomiska längd torde dessutom vara ett medel för att förhindra förmögenhetsöverföringar från hyresgäster till fastighetsägare. Styrelsen erinrar om att, som en följd av en förlängd amor- teringstid, möjligheterna till rebelåning vid förbättrings- eller modernise- ringsarbeten begränsas. Att rebelåningsmöiligheterna begränsas understryker . enligt styrelsen vikten av att betryggande fonder för löpande och periodiskt underhåll ovillkorligen beaktas vid hyressättningen. Länsstyrelsen i Väster- norrlands län är tveksam till 60 års amorteringstid för småhusen och anför bl.a. att småhus i viss utsträckning uppförs i orter där det framtida behovet f. n. kan vara mycket svårbedömt. Skuldökningen blir vid en amorteringstid på 60 är betydande efter ca 15—20 år, vilket kan medföra stora problem för en enskild person.

Några remissinstanser uttalar sig för en förlängning av amorteringstiden

Prop. l974:150 159

utan att ange i vilken omfattning detta bör ske. Hit hör bl. a. statskontoret samt Iänsstvre/serna i Kalmar och Kristianstads lätt. _

Negativa till utredningens förslag ställer sig bl.a. lättsstvrelserna i Kro- nobergs och Gotlands lätt. ka/titaItnarknadsutredningen. statens institut/ör bygg- nadsforskning, riksbanks/itllmäktiee. Konungariket Sveriges stadshypotekskassa. Svenska bankföreningen. LRF. SBEF och NBD.

Ett bibehållande av paritetslånen för enligt riksbanks/iillmäktige med sig att paritetstalen bör anpassas till kostnadsutvecklingen och att basannuiteten liksom eventuellt tillkommande subventioner bör utformas så att det statliga lånet får en avsedd återbetalningstid. Denna återbetalningstid behöver inte, anser fullmäktige, vara angiven i ett precist antal år utan kan mycket väl anges i ett intervall. t. ex. 25—40 år. Fullmäktige anför vidare att återbe- talningen dock inte får ske för långsamt med tanke på att efter en tid behov kan uppkomma att ta upp nya lån för reparationer eller ombyggnad. Därvid erfordras inteckningssäkerhet för dessa lån, vilket kan förutsätta att av- betalning i relativt stor utsträckning skett på äldre lån. Kapitalmarknads- utredningen anser att en längsta amorteringstid på 30—40 år bör kunna godtas och att det därvid obetingat skall förutsättas att en fullständig återbetalning kommer att ske inom denna tid. Svenska bankföreningen anser att statslånet bör amorteras i den takt som behövs för att tillräckligt nybelåningsutrymme skall ha uppkommit när fastigheten bör renoveras, dvs. i regel efter 35—40 år. lnteckningar inom det nödvändiga förmånsläget måste då fritt kunna disponeras av fastighetsägaren utan hinder av de statliga lånevillkoren.

Statens institut/ör byggnadsforskning framhåller att byggnader som helhet knappast har någon enhetlig brukstid; vissa delar har en varaktighet av omkring 20 år medan andra har en varaktighet på 60 år Och kanske långt däröver. Med hänsyn till behovet av ganska genomgripande upprustningar efter ca 40 år är det enligt institutet lämpligt om amorteringstiderna an- passades till motsvarande behov av finansiering, eventuellt med olika amor- teringstider för olika delar av byggnaden. Det senare kan synas administrativt krångligt men gör det möjligt att med differentierade lånevillkor styra ny- produktionen. t.ex. mot ökad utrymmesstandard. Också SBEF anser att utredningarna inte beaktat fastigheternas behov av genomgripande förbätt- ring och modernisering. Föreningen pekar på den förändring av bl. a. bo- städernas kvalitet, utrustning och planlösning som successivt införs på bo- stadsmarknaden. Som exempel nämns att kostnaderna för byggnadsstommen i dag utgör 20—30 % av den totala byggnadskostnaden mot 70—80 % under l930-talet. Denna produktförändring förkortar, anför föreningen, väsentligt moderna fastigheters varaktighetstid beroende på dels att inrednings- och installationsdetaljer underkastas värdeminskning i snabbare takt än själva byggnadsstommen. dels att dessa inredningar efter en maximal förslit- ningstid på 25—40 år i många fall inte lönar sig att byta ut av ekonomiska och tekniska skäl. Därtill kommer att förändringar i byggnadsstommens

Prop. l974:150 160

planlösning kommer att erfordras i större omfattning i framtiden. Liknande tankegångar återfinns i bl.a. yttrandet från NBD.

Konungariket Sveriges stadslt_i-'potekskassa anser att utredningarnas syn på amorteringsfrågan strider mot den uppfattning som tidigare påverkat bo- stadslångivningen. Stadshypotekskassan erinrar om att kreditmarknadsut- redningen år 1959 föreslog att generell amorteringsplikt borde genomföras på lästighetslån antingen genom direkta lagregler eller genom frivilliga över- enskommelser.

Några remissinstanser tar upp frågan om den 6 v re lå negr änsen fö r s t a t i i g a b 0 s t a d slå n. Sålunda anför LRF att likställighet i fråga om övre lånegräns för olika låntagarkategorier bör införas. Förbundet säger sig inte kunna finna några bostadssociala skäl för nuvarande ordning och anser att lånegränsen bör ligga antingen vid 95 eller 98 % av pantvärdet för alla låntagare. Genom hittills gällande låneregler har man enligt lörbundet försvårat för bostadskonsumenteri vanliga inkomstlägen att skaffa småhus. men sedan gjort själva boendet relativt billigt genom tämligen liberala av- dragsregler. En sådan ordning förvärrar bostadssegregationen. anser förbun- det.

Även SBEF anser att de statliga lånegränserna skall vara lika för alla låntagarkategorierna och framhåller därvid att den gemensam ma lånegränscn skall anpassas så att byggherren/förvaltaren genom en rimlig egen kapi- talinsats har ett direkt ekonomiskt ansvar för det ekonomiska utfallet. Utan ett sådant ekonomiskt ansvar är det enligt SBEF svårt att få byggherren/lör- valtaren tillräckligt intresserad av att tillgodose de kvalitativa och miljö- mässiga aspekterna. Den för alla låntagare gemensamma övre gränsen för de statliga bostadslånen bör enligt SBEF fastläggas till exempelvis 95 % av belåningsvärdet.

Länsstyrelsen och länsbostadsnämnden i Västernorrlands län anser att låne- gränserna för enskild person som bygger småhus och äger hyresfastighet skall sättas till 95 %.

Utredningarna har vid sin diskussion om total fi na n sie ri n g delat upp denna i tre frågor. Den första frågan avser fullständig finansiering, dvs. ett enda slutligt lån. Den andra frågan gäller integrerad finansiering. dvs. integrerad kort och lång slutlig finansiering. Den tredje frågan avser kraven på en bostadsbank. dvs. en samordning av låneformer och kredit- institut till ett enda lån och ett enda institut. Utredningarnas diskussion föranleder kommentarer från många remissinstanser. varvid frågan om full- ständig finansiering har rönt ett stort och positivt intresse. Flera remiss- instanser understryker emellertid att frågan om totalfinansiering är så kom- plicerad att ytterligare utredningsarbete krävs för att det skall gå att ta ställ- ning i de olika delfrågorna.

Majoriteten av de remissinstanser som berör frågan om totalfinansiering. däribland nästan samtliga lättssfw'elser och länsbostadsnämm/er. som tar upp

Prop. l974:150 _. - 161

frågan. kapitalntarknadsutredningen. Svenska kommunförbundet. LO. Svenska bvggna(Isarbetare/örbundet. Hvresgästernas riksförbund. Svenska rikshvggen. SABO och SAR. ställer sig allmänt positiva till utredningarnas diskussion.

Länsstyrelsen i Södermanlands län föreslår att man utreder frågan om en totalfinansiering genom staten. Mycket viktigt i sammanhanget är enligt länsstyrelsen att lånet ges innan huset börjar byggas och att det sålunda inte uppstår några överflyttningsproblem med onödiga ränteutgifter när hu- set är färdigt. Beträffande förvandlingen av kreditiv till bottenlån under- stryker länsstyrelsen särskilt det meningslösa i att söka förhindra en sådan överflyttning i ett läge då en allmän åtstramning av marknaden anses moti- verad. Den enda konsekvensen blir ju högre bostadskostnader. Man kan enligt länsstyrelsen inte gärna reglera konjunkturen bakåt och det är inte heller rimligt att av penning- eller konjunkturpolitiska skäl avbryta pågående bostadsbyggen.

Enligt LO och Svenska byggaadsarbetare/örbundet. vilka förutsätter att ka- pitalmarknadsutredningen snarast överväger utformningen av en statlig to- talfinansiering. talar övervägande skäl för en övergång till statlig totalfi- nansiering av bostadsbyggandet. En sådan finansiering skulle underlätta en omfördelning av kapitalkostnaderna i tiden och därigenom även motverka uppkomsten av inflationsvinster för fastighetsägarna. Vidare skulle möj- ligheterna att garantera en jämn tillförsel av långfristigt kapital till bo- stadssektorn öka. Nuvarande komplikationer som beror på statslånets och fastighetslånets olika långa löptid skulle också elimineras. Ett ytterligare skäl för en statlig totalfinansiering utgör den önskvärda formen för kana- lisering av subventioner till bostadssektorn. nämligen nedsättning av den nominella ränta som utgår för fastighetslånen. De friktioner i avlyften av byggnadskrediter som nu regelmässigt förekommer torde vidare avhjälpas genom statlig totalfinansiering, förutsatt att finansieringen sker över stats- budgeten. Även omfattningen av verksamheten talar för budgetfinansiering. Om utlåningen finansieras över statsbudgeten föreligger alltid garantier att den erforderliga volymen krediter kan uppbringas. lnga friktioner behöver uppstå av finansiella skäl för att det av statsmakterna fastställda byggnads— programmet skall kunna uppfyllas. Eftersom statens upplåning kan ske i en mängd olika former kan en statlig totalfinansiering tänkas erbjuda den fördelen att kortfristig upplåning på marknaden i ökad utsträckning kan förvandlas till långfristig utlåning.

Svenska riksbvggen bedömer de principiella synpunkter som anförs av ut- redningarna som riktiga. Såväl tillämpningen av en subventionerad rän- tesats för bostadskapitalet som en omfördelning av kapitalkostnaden för hela bostadskapitalet oavsett placeringsläge förutsätter enligt Svenska riks- byggen att statsmakterna har fullständigt inflytande över bostadskapitalet. En totalfinansiering innebär påtagliga administrativa fördelar för såväl lån- tagare som långivare. Vidare hänvisar Svenska riksbyggcn till sitt bostadspo-

Prop. l974:150 162

litiska program. i vilket finns en modell för en totalfinansiering till de förslag som framfördes av delegationen för bostadsfinansiering i betänkandet (SOU l968130) Bostadsbyggandets planering och kreditförsörjning samt till yttran- det från Svenska b_i'ggnadsarbetare/örbundet.

Bland de remissinstanser som är kritiska till väsentliga delar i utredning- arnas diskussion återfinns bankinspektionen. statens institut/ör byggnadsforsk- ning. Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, Svenska bankföreningen. som emellertid ställer sig positiv till fullständig finansiering. Svenska sparbanks- ,löreningen och postbanken.

Bankinspektionen anför att konsekvenserna skulle bli mycket vittgående och medföra svårlösta problem. Följden skulle bli en radikal förändring av vårt kreditväsende. Tack vare bankernas medverkan kan bottenlåne- institutens organisation och driftkostnader hållas vid ett minimum och där- med deras räntemarginaler begränsas till några tiondels procent. Även den statliga bostadslåneorganisationen kan i betydande mån falla tillbaka på ban- kerna och därmed begränsa vissa omkostnader. Enligt bankinspektionen är den nuvarande arbetsfördelningen mellan bankinstituten. bottenlåncin- stituten och statliga bostadsorgan i grunden rationell. Fördelar ligger framför allt i den breda kontaktyta som bankinstituten erbjuder. instituten är också väl rustade att handha bostadskreditgivning och därmed förenade förmed- lingsuppgifter. Det förefaller så långt nu kan bedömas inte rationellt med en särskild organisation för ändamålet.

Svenska sparbanks/öreningen anför att sparbankerna i samarbete med sitt inteckningsbolag Spintab utvecklat finansieringsmetoder som medfört att några friktionsproblem mellan den kortfristiga och långfristiga bostadsfi- nansieringen inte längre kan sägas förekomma för den del av bostadsfi- nansieringen där sparbankerna och Spintab medverkar. Finansieringsfrågor- na bör enligt föreningen kunna lösas utan en statlig totalfinansiering.

Bostadsstyrelsen anser sig. med hänsyn till utredningarnas uppfattning att ytterligare utredningsarbete bör föregå en slutlig bedömning. inte böra be- handla de av utredningarna aktualiserade frågorna. Styrelsen vill avvakta dels det aviserade fortsatta utredningsarbetet, dels ställningstagandet till det statliga finansieringssystemet. Härvid framhåller styrelsen att ett finansie- ringssystem utformat i enlighet med de av styrelsen förordade principerna inte förutsätter någon ändring av den nuvarande finansieringsstrukturen.

Utredningarnas uppfattning att starka skäl talar för en ful I 5 t ä n dig fi n a n sie ri n g delas av flertalet remissinstanser som uttalat sig i frågan. Hit hör vissa länsstyrelser och länsbostadsnämnder. kapitalmarknadsutredning- en. Svenska kommunförbundet. LO. Svenska lavggnadsarberare/örbunder. Svenska bankföreningen och Hvresgäsrernas riksförbund.

En statlig totalfinansiering vad gäller de långa fastighetslånen synes enligt kapitalmarknadsutredningen —.som framhåller att den inte är beredd att ta slutlig ställning till frågan förrän i samband med sina överväganden av

Prop. 1974:150 -_ 163

den svenska kapitalmarknadens långsiktiga utveckling —- fördelaktig från flera synpunkter. En sådan finansiering bör innebära en viss administrativ förenkling så till vida att antalet lån och därmed antalet betalningstrans- aktioner minskar. Därtill kommer att de överföringar. som följer av att det statliga topplånet nu fungerar såsom "buffert" för omfördelningen av lånekostnaderna i tiden, inte skulle behöva göras. l den mån statsmakterna kommer att välja att sänka kapitalkostnaderna genom räntesubventioner i enlighet med de av kapitalmarknadsutredningen angivna principerna skulle redovisning och administration av dessa subventioner också förenklas om hela det paritetsbelånade bostadsbeståndet vore samlat i ett institut.

Från kreditpolitisk synpunkt är det enligt kapitalmarknadsutredningen av betydelse om ett tänkt institut för långfristig bostadsfinansiering förutsätts finansiera sin utlåning via egen upplåning eller via statsbudgeten. Antas institutet finansieras genom egen upplåning och dess utlåning täcka större delen av fastighetsbeståndet. skulle. dess operationer på marknaden 1. o. m. kunna bli av större omfattning än riksgäldskontorets. Möjligheterna att föra en effektiv kreditpolitik skulle härigenom minska. Om statsmakterna skulle komma att besluta att subventionera boendekostnaderna genom att bestrida mellanskillnaden mellan marknadsräntan och den ränta som skall belasta låntagarna, kan ytterligare en källa till problem uppkomma. Den situationen skulle kunna uppstå att institutet, med rätta eller ej, anklagades för en lättsinnig upplåningspolitik eftersom staten ändå subventionerar upplånings- räntan i den mån den överstiger den fixerade basräntan. De svårigheter som redan idag föreligger för hypoteksinstituten skulle vid oförändrad rän- tepolitik i förstorad skala överföras till ett bostadsinstitut med uppgift att svara för totalfinansiering. Den del som nu finansieras över statsbudgeten skulle överföras på institutet. Om ett statligt bostadsinstitut inrättas. bör enligt kapitalmarknadsutredningen därför gälla att dess verksamhet fittan- sieras över statsbudgeten. Detta är också en förutsättning" för att friktioner inte skall uppstå av finansiella skäl att uppfylla det av statsmakterna fastställda byggnadsprogrammet. Eftersom statens upplåning äger rum kontinuerligt och i de former som bäst kan anpassas till läget på kreditmarknaden, bör Störningarna för kreditpolitiken bli mindre än om institutet finansieras genom egen upplåning. Vidare anför utredningen att finansieringsmetoden skulle medföra betydande följdverkningar i institutionellt avseende och för kapitalmarknadens funktionssätt över huvud och att frågan därför bör ut'- redas i ett vidare sammanhang.

Svenska bankföreningen framhåller att en fullständig finansiering i statlig regi skulle kunna medföra positiva verkningar för kreditpolitiken och ka- pitalmarknaden. Såsom utredningarna påpekat skulle staten nämligen kunna finansiera bostadskrediterna genom emission av statsobligationer som en del av den totala statsupplåningen. Denna kan beträffande omfattning och villkor anpassas till det aktuella läget på kapitalmarknaden och till de kre-

Prop. l974:150 f(i4

ditpolitiska kraven i stort. Härigenom skulle man befria kreditpolitiken och kapitalmarknaden från de begränsningar som följt av kravet på ka- pitalförsörjning av bostadssektorn till förmånliga räntor.

Kritiska synpunkter riktas mot utredningarnas uppfattning av bl.a. hank- inspektione'n. statens institut _lör bygg/ta(ls/orskning. Konungariket Sveriges stads/typotekskassa och postbanken.

Statens institut/ör byggnads/brskning anser att utredningarna inte lyckats dokumentera några bostadspolitiskt starkt vägande skäl som talar för en fullständig statlig finansiering. Vad gäller möjligheten för staten att minska kreditriskerna genom att den skaffar sig förfoganderätt över de säkerheter som svarar mot de genom amortering av bottenlånen uppkomna överhy- poteken anför institutet att detta givetvis är en fördel från den statliga långi- varens synpunkt men att frågan om fastighetsägarnas förfoganderätt över överhypoteken är av väsentligt större bostadspolitisk betydelse.

Konungariket Sveriges stads/typotekskassa anser att utredningarnas resone- mang i fråga om lånetekniska detaljer äger sin riktighet men anser att dessa administrativa skäl inte väger särskilt tungt. En omläggning till fullständig finansiering vare sig den sker via staten eller via ett eller flera kreditinstitut påverkar i och för sig inte den totala upplåningsvolymen på kapitalmarknaden. Även för statens vidkommande torde samma regler om likvidi— tetsplanering komma att gälla som f. n. gäller för hypoteksinstituten. Med hänsyn till de omfattande återverkningar på kreditmarknaden. institutionellt och på annat sätt, som en omläggning till fullständig finansiering skulle med- föra vill stadshypotekskassan understryka utredningarnas slutsats att ytterli- gare utredningar är nödvändiga. Härvid torde böra ingående belysas på vilket sätt upplåningen lämpligast bör ske. Det framstår ingalunda som självklart att en upplåning via staten är att föredra. ()m upplåningen till bostadssektorn sker för sig via ett eller flera institut kan bl. a. verkliga kostnader och ev. subventioner särskiljas utan komplikationer. Enligt kassan är Stadshypo— teksinstitutionen särskilt lämpad att. om så befinns önskvärt. handha en fullständig finansiering inte minst med tanke på det förtroende som kassans obligationer åtnjuter.

Pastbanken anför att vissa kreditmarknadsmässiga aspekter inte penetreras i betänkandet. Banken framhåller bl.a. att kortfristiga fordringar på staten är höglikvida tillgångar såväl hos banker som andra innehavare, varför en ökning av den korta statsupplåningen som ersättning för emission av bo- stadsobligationer verkar expansivt på kreditmarknaden. Med den omfattning operationerna skulle behöva få för att vara meningsfyllda skulle den ex- pansiva effekten i de flesta lägen vara oförenlig med andra kreditpolitiska mål.

Synpunkter på o m fa t t n i n g e n av den fullständiga finansieringen förs fram av några remissinstanser. Enligt kapitalmarknadsutredningen talar omfördelningskravet för att finansieringen omfattar hela det paritetsbelånade

Prop. l974:150 165

bostadsbeståndet. Utredningen betonar dock att det självfallet är möjligt, och kan visa sig praktiskt lämpligt. att begränsa finansieringen till större projekt, till enbart flerfamiljshus eller enligt någon annan princip. LO och Svenska bvggnadsarbetare/örbumlet anför att det naturligtvis är möjligt att låta samtliga fastigheter omfattas av systemet. Härvid förutsätter organi- sationerna att lån för vissa fastigheter får utgå till en lägre andel av få- neundcrlaget.

Svenska bankföreningen framhåller att en fullständig finansiering i statlig regi inte utesluter ett visst utrymme för fortsatt utlåning genom de nuvarande hypoteksinstituten. Dessas framtida utlåningsverksamhet skulle i så fall avse privatlinansierade projekt och kapitalanskaffningen skulle ske genom emis- sion av bostadsobligationer till marknadsmässiga villkor.

Bland de remissinstanser som uttalar sig positivt om i n teg re ra d fi - na n s ie ri n g märks Svenska kommunförbundet och SABO.

Enligt Svenska kommunförbundet torde en integrerad finansieringsform ha stora administrativa förtjänster och väsentligt medverka till att kreditgiv- ningen kan ske i smidiga och ändamålsenliga former. i sammanhanget fram- håller förbundet att svårigheterna att få byggnadskreditiv ersatta med lång- fristiga lån ökat under senare år. SABO anför att kreditlörsörjningen under byggnadstiden måste vara tryggad. så att byggherren inte råkar ut för onödiga störningar och fördyringar. Likaså måste försörjningen med s. k. långa lån vara tryggad så att avlyft kan ske i den takt färdigställandet medger detta. Detta leder enligt SABO till att den nuvarande ordningen med uppdelning på byggnadskreditiv och långa lån bör ersättas så att de lån, som ges under byggnadstiden. sedermera inte behöver utbytas mot långa lån.

Konungariket Sveriges stadsliv/totekskassa framhåller att integrerad finan- siering för stadshypoteksinstitutionens del varit aktuell sedan institutionen år l964 fick möjlighet att lämna byggnadskreditiv. På grund avatt efterfrågan på långfristiga krediter vuxit från år l964 och fram till dags dato har det inte funnits möjligheter att vid sidan av den sedvanliga bottenlångivningen lämna byggnadskrediter. En sådan kreditgivning har bedömts splittra in- stitutionens resurser och ytterligare förlänga väntetiderna på långa lån. Stads- hypotekskassan anför vidare att den så sent som i februari 1973 ingående prövade förutsättningarna för en integrerad kreditgiv ning och då kom fram till att förutsättningar för sådan kreditgivning inte förelåg. Stadshypoteks- kassan framhåller emellertid att en integrerad kreditgivning kan sättas igång utan dröjsmål under förutsättning att statsmakterna ställer erforderliga medel till förfogande eller garanterar erforderliga medel.

Negativa till integrerad finansiering är däremot bankinspektionen. Svenska bank/öreningen och postbanken.

Bankinspektionen anför att byggnadskreditgivningen kräver kontinuerlig övervakning och medverkan från kreditgivarens sida under hela byggnads- skedet. Den lokala närheten till bankkontoren och därav följande möjligheter

Prop. l974:150 166

till förhandlingar direkt på platsen mellan kredittagare och kreditgivare under medverkan av värderingsmän och byggnadskontrollanter, t. ex. vid kredit- avlyft, har varit en oundgänglig förutsättning för att bostadskreditgivningen skall fungera smidigt och med minsta möjliga förlustrisk för kreditgivarna.

Liknande tankegångar återfinns också i yttrandet från Svenska bankför- eningen. som anser att det starkaste argumentet för en bestående uppdelning av kreditgivningen på byggnads- och fastighetslån ligger i det nuvarande systemets välutvecklade och beprövade möjligheter att fortlöpande kon- trollera att bostadsprojektet ros i hamn. När det gäller utredningarnas ön- skemål att kreditgivningen under byggnadstiden måste vara tryggad anser bankföreningen att de årliga överenskommelserna mellan delegationen för bostadsfi nansiering och bankinstituten innebär att byggnadslånen säkerställs på ett tillfredsställande sätt. De byggnadsprojekt som inte kunnat få bygg- nadslån är sådana som ekonomiskt sett varit mycket tveksamma. De är dessutom en försvinnande liten andel av det totala antalet. Beträffande ut- redningarnas önskemål att finansieringen av bostadsbyggandet bör ske på sådana villkor att de inte förorsakar stora skillnader i kostnaderna för fas- tigheter som uppförs under olika år framhåller föreningen bl. a. att integrerad finansiering i och för sig inte skulle innebära att kreditvillkorcn blir lika mellan olika årgångar bostäder. Även på de långfristiga fastighetslånen sätts olika räntor beroende på vilken räntenivå som gäller på kapitalmarknaden när det långa lånet ges. Vidare framhåller föreningen att nuvarande av- lyftsproblems orsak, nämligen bristen på långfristigt kapital. inte skulle för- svinna genom en integrerad finansiering. Däremot skulle sannolikt pro- blemen försvinna om man övergick till en fullständig finansiering av de långa bostadskrediterna via statsbudgeten, eftersom kapitaltillförseln då del- vis kan ordnas oberoende av förhållandena på obligationssidan.

Också postbanken berör de nuvarande avlyftsproblenten. Enligt banken har uppdelningen på byggnadslån och fastighetslån under många år av brist på långfristigt kapital inneburit en flexibilitet. eftersom nya byggnadskrediter i stor utsträckning lämnats. trots att den långfristiga finansieringen av får- digställda objekt ej kunnat ordnas utan lång väntetid. Ansvällningen av kreditbeloppen för färdigställda ej avlyftade objekt är ett uttryck för denna flexibilitet. Vid en integrerad finansiering skulle den otillräckliga tillförseln av långfristigt kapital vara ännu mera kännbar. eftersom den då direkt skulle påverka krediterna till nya byggen. Om tillförseln av långfristiga medel ökas på det sätt som erfordras för att medge integrerad finansiering skulle även den nuvarande organisationen av kreditgivningen fungera tillfredsställande.

Flera remissinstanser berör frågan om inrättandet av en särskild bo- stadsba nk, men endast ett fåtal instanser behandlar frågan separat.

LO och Svenska bvggnarlsarbetare/örhztndet erinrar om att delegationen för bostadsfinansiering i betänkandet Bostadsbyggandets planering och kre- ditförsörjning framhöll att ett statligt bostadsinstitut bör kunna få en mycket

Prop; l974:150 167

enkel organisation. En betydande del av det administrativa arbetet. som hantering av pantbrev. värdering och inspektion av fastigheter samt avisering av räntor och amorteringar. borde enligt delegationen kunna handhas av kommunala organ. länsbostadsnämnder och bostadsstyrelsen.

Svenska bankföreningen anför att av uttalanden i betänkandet framgår att utredningarna anser att skälet för att eventuellt skapa en bostadsbank är att en sådan skulle underlätta ett införande av fullständig eller integrerad finansiering. Det innebär enligt föreningen att frågan om en eventuell bo— stadsbank inte kan behandlas som ett separat problem utan först kan bli aktuell om man beslutar sig för att övergå till fullständig eller integrerad finansiering. Föreningen vill dock understryka att en eventuell övergång till dessa finansieringsformer skulle kunna ske inom ramen för redan exi- sterande institutioner utan att någon ny bostadsbank skapas. En fullständig finansiering. som enligt föreningen som nämnts skulle kunna medföra po- sitiva verkningar för kreditpolitiken och kapitalmarknaden. skulle sålunda kunna administreras av exempelvis bostadsstyrelsen och de lokala organen. Det innebär enligt föreningen att en övergång till fullständig finansiering uppenbarligen inte kräver att en ny bostadsbank skapas. Vidare framhåller föreningen att om hela kreditgivningen övertogs av en statlig bostadsbank skulle en mycket kostnadskrävandc organisation för kreditbedömning. råd- givning, granskning. besiktning m.m. behöva byggas upp parallellt med den expertis som redan finns i bankerna.

Konungariket Sveriges stads/tvpotekskassa anser att konsekvenserna för kre- ditmarknaden och riksbankens möjligheter att bedriva en effektiv penning- och räntepolitik synes ytterligt svårbedömbara. Om bostadsfinansieringen helt skulle avskärmas och övertagas av staten. inte ens en grundlig spe- cialutredning i ämnet torde kunna helt klargöra dessa konsekvenser. Sty- relsen vill därför bestämt avråda från det experiment. som inrättandet av en statlig bostadsbank måste anses innebära. Skapandet av en dylik bank skulle inte öka kapitalmarknadens resurser och skulle därför inte heller lösa det nuvarande dilemmat. nämligen att man inte i en bristsituation kan finansiera marginalbyggandet annat än på bekostnad av andra investerings- behov. som kan göra" sig gällande med samma eller t.o.m. ännu större styrka.

3. l .7 Bostadsmiljö

RRV, statens institut/ör byggnads/bt'skning. Ifinsstvrelsen :" Östergötlands län. statensplanverk och SAR m.fl. har gett vissa a l l m ä n na s y 11 p u n k t e r på utredningarnas behandling av frågan om bostads- miljöns innehåll och utformning. Det är en samstämmig uppfattning bland dessa remissorgan att behandlingen är ofullständig och knapphändig. RR Vanser att utredningarna borde ha prioriterat denna fråga

Prop. l974:150 168

i sitt arbete på grund av dess stora betydelse för bostadshushållen. Statens lttsllltltjör hi-ggttatls/btzskttitt_g efterlyser en mer utförlig analys av olika be- byggelse- och boendeformers egenskaper bl.a. som grund för de övervä- ganden som utredningarna gör beträffande behovet av statliga minimikrav på miljöns utformning och verksamheter i denna. Länsstyrelsen i Östergöt- lands län beklagar att tid inte har kunnat avsättas för en mer ingående be- handling av boendemiljön. eftersom meningarna just nu bryts om vilken bebyggelsef'orm. lierfamiljshus eller småhus, som är att föredra.

Länsstvre/sen i Jönköpings län betraktar avsnittet om boendemiljön som en utgångspunkt för ett fortsatt arbete med frågan och karakteriserar de synpunkter som förs fram och de utredningar som redovisas i bilagedelen som värdefulla och av stort intresse.

Flertalet remissinstanser instämmer. som tidigare har nämnts. i utred- ningarnas uppfattning att bostad och närmiljö bildar en funktionell enhet. Statens institut/ör byggnadsforskning finner det emellertid otillräckligt att vid- ga synen på bostadsmiljön på det sätt som utredningarna har gjort och ifrågasätter om det är möjligt att särskilja den fysiska utformningens be- tydelse för individens upplevelse av sin bostadsmiljö på ett så generaliserande sätt som utredningarna gör. i ett vidgat synsätt är det. betonar institutet, önskvärt att i högre grad söka se fysisk och social miljö i ett sammanhang och att också se bostads- och annan vistelsemiljö, bl.a. arbetsmiljö, som samhöriga. Sistnämnda synpunkt förs fram också av länsstyrelsen och länsbostadsnämitt/en i Blekinge lätt.

Boendemiljöbegreppets innehåll diskuteras av bl.a. ba- strtrls.stvrelseti. statens institut för byggnadsforskning. länsstyrelserna i Östergöt— lands. Blekinge och Älvsborgs län. Landstings/ärmmdet. LO. TCO. Svenska byggnadsarbetare/ärmtntlet. llvresgästernas riksförbund och SAR. Bostadssty- relsen nämner sådant som friytor för barns och vuxnas lek och utevistelse. lekplatser. tvättstugor och fritidslokaler. Länsstyrelsen och länsbostadsnr'imn- den i Blekinge lätt pekar därutöver på barnstugor. boendeservice i form av mat-. städ- och tvättjänster. nätbutiker och kollektiv tralikservice. Hyres- gästernas riksförbund. som likaledes erinrar om vikten av tillgång till sam- hällelig och kommersiell service, påpekar att även estetiska och hygieniska kvaliteter måste beaktas. Förbundet hänvisar i övrigt till sitt några år gamla miljöpolitiska handlingsprogram. där hyresgäströrelsens krav på boendemil- jön närmare har utvecklats.

Statens institut lör lzvggnads/brskning. länsstyrelsen iÄ/vsborgs län och SAR m../l. tar upp sådana egenskaper som bebyggelsens utformning. dess skala och variationsrikedom. SAR menar att. även om det inte finns anledning att förringa betydelsen av den ökning av den rent materiella bostadsstan- darden som har skett. också de boendes behov av att kunna skapa sociala kontakter måste tillgodoses liksom enskilda människors behov av positiva upplevelser och stimulans. Organisationen hävdar att det är fråga om en

Prop. l974:l50 169

nedvärdering av de boendes behov om man bygger en miljö som i sin helhet och sina detaljer har en skala som saknar relation till människans mått och den gåendes aktionsradic. som domineras av material som är hårda och avvisande. som har en utformning som bidrar till att förstärka alla ljud till störningar. som ger otillfredsstt'illandc skydd mot väder och vind och som har en vegetation som bara är en utfyllnad av överblivna ytor. Både statens institut/ör bgagnatlsfbtskning och SAR anser att stora delar av den miljö som produceras i dag kännetecknas av likformighet och monotoni. SAR riktar uppmärksamheten särskilt på behoven hos de stora grupper av människor som i dag är hänvisade till att tillbringa praktiskt taget hela sin tid i bostaden och dess närhet. Detta gäller hemarbetande och barn, men också en snabbt växande grupp av åldringar. sjukpensionärer och för- tidspensionärer. Samma påpekande görs av socialstyrelsen. En allsidig hushålls- och boendestruktur ses både som en miljökvalitet i sig och som en förutsättning för andra. Landstingsförbundet understryker t.ex. vikten härav för sina möjligheter att svara för sin del av servicen. Behovet av att uppmärksamma också kraven på etablering av verksamheter i boendemiljön framhålls av bl.a. bostadssty- relsen. statens planverk. länsstyrelserna i Jönköpings. Älvsborgs och Värmlands lätt. LO. TCO. Svenska byggnatlsarbetarelärbundet och SAR. Bostadsstyrelsen finner det angeläget att få behovet av verksamheter närmare utrett och att få klarlagt vad dessa verksamheter kräver av den fysiska miljön. Vidare bör kostnadernas storlek och fördelning klarläggas. påpekar styrelsen. Svenska kontnttitt/ärbttndet och några kommuner erinrar om att en utbyggnad av verk- samheter i bostadsområdena. i den mån kommunerna skall svara för den. endast kan ske i den takt som kommunernas resurser ökar och då måste vägas också mot andra angelägna behov. Kommunförbundet påpekar i detta sammanhang att finansieringen av driftkostnaderna i allmänhet utgör ett betydligt större problem än finansieringen vid anskaffandet av lokaler. LO och Svenska lzvggnarlsarbetare/ärbunder framhåller de olika förutsättningarna kommunerna emellan vad avser ekonomi och planeringsresurser. Enligt organisationernas mening kan detta förhållande vara ett motiv för ökade insatser från statens sida. Länsstyrelsen iJönköpings lätt riktar uppmärksam- heten på de förutsättningar som genom organisationer och enskilda initiativ kan skapas för aktiviteter i bostadsområdena och betonar vikten av att re- presentanter för folkrörelser. hildningsorganisationer och organisationer inom fritidsverksamheten deltar redan vid planeringen av bostadsområden. De många anknytningspunkter som finns mellan frågor om bostadsmiljö och frågor om boendedemokrati un- derstryks av många remissorgan. Denna fråga behandlas i avsnittet 3.l.8. Några remissorgan berör de orsaker som kan finnas till bris- te r n a i dage n 5 n ya b 0 stad 5 m i lj ö e r. Statens institut för bygg-

Prop. l974:150 170

natls/(iuskning. LRF och SAR lll. fl. ser den snabba utbyggnadstakten och utbyggnadsenheternas storlek som väsentliga förklaringsgrunder.

Statens institut/ör byggnadsforskning förmodar att produktionens inriktning på stora enheter sätter spår i samtliga led i byggprocessen och även i fas- tighetslörvaltningen. institutet finner det angeläget att den nämnda pro- duktionsinriktningens betydelse för bostadsmiljön analyseras föratt framtida problem vid snabb tillväxttakt skall kunna bemästras. Institutet anser vidare att det bör diskuteras vilket utrymme för annan produktionsinriktning som den nu lugnare urbaniseringen ger. institutet nämner möjligheterna till ombyggnad och successiv komplettering och förtätning av bebyggelse med små enheter och omtalar att en utredning. gjord vid länsstyrelsen i Stockholms län. visat att de närmaste tio årens produktion i länet helt skulle kttnna genomföras i sådana former. i detta sammanhang fäster institutet uppmärksamheten vid de hinder som kan uppkomma när det gäller att ställa om byggandet på detta sätt och framhåller att det synes nödvändigt att förändra såväl lagstiftning som finansieringsmöjligheter. planeringsru- tiner och produktionssystem.

SAR nämner även andra orsaker till brister i bostadsmiljön än utbygg- nadstakt och utbyggnadsenheternas storlek. t. ex. materialutveckling. försök att dämpa kostnadsökningarna och utvecklandet av en industriell produk- tionsapparat. Enligt organisationens uppfattning finns det inte någon an- ledning att hävda att någon av dessa förutsättningar skulle lägga hinder i vägen för att åstadkomma en kvalitativt god bostadsmiljö. SAR menar att bristerna kan återföras främst på de förändringar som skett av själva planeringsprocessen. som i alltför hög utsträckning har styrts av produ- centledets krav på rationalitet. i likhet med statens institut för byggnads- forskning anser SAR att förutsättningarna är bättre för framtiden när det gälleratt realiserade mål som Ställts upp för bostadsmiljön. Det väsentligaste skälet härtill är den måttligare bostadsefterfrågan och den därav följande lugnare utbyggnadstakten.

SABO tar i detta sammanhang upp frågan om de kostnadsförutsättningar som gäller för de olika boendeformerna. Organisationen menar att fierfa- miljshusföretagen. kanske särskilt då de allmännyttiga bostadsföretagen. ut- satts för hård och ofta oberättigad kritik i den pågående miljödebatten. SABO hävdar att kritiken. även då den är befogad. har sin grund i ekonomiska förhållanden. varöver fierfamiljshusföretagen inte rådet och belyser sin upp- fattning med vissa kostnadsdata. Organisationen syftar på de olikheter i skattevillkor som gäller för de skilda upplåtelseformerna.

Några remissinstanser har synpunkter på utredningarnas u n d e rs 6 k - ning av bostadsområden i Göteborg. Statens planverk på- pekar att resultaten i flera hänseenden avviker från andra liknande un- dersökningar och menar att de därför kräver en fördjupad analys. RRV har uppfattningen att undersökningen har visat resultat som efter en mera

Prop. l974:150 171

ingående behandling från utredningarnas sida skulle ha kunnat fungera som underlag för förslag till miljöförbättrande åtgärder. Göteborgs kommun menar att utredningarna i denna undersökning på ett förtjänstfullt sätt tagit upp och behandlat angelägna och intressanta frågor. Även om tiden för analys blivit kortare än avsett är framställningen klar och välgörande nyanserad. säger Göteborgs kommun.

RR V är kritiskt inställd till den slutsats som utredningarna drar från Gö- teborgsundersökningen och andra undersökningar. nämligen att b r i ste r i närmiljön mera gäller verksamheter än fysisk u t fo r m n i n g . Också statens institut/ör b_vggnatls/otskning och SAR anför kritiska synpunkter och menar att utredningarnas synsätt är alltför begränsat. Bostadsstyrelsen och statens planverk säger sig däremot i huvudsak dela ut- redningarnas uppfattning. Bostadsstyrelsen understryker dock behovet av klarläggande av hur den fysiska miljön bör vara beskaffad också i andra avseenden än dem som sammanhänger med definierade verksamheter.

SAR delar inte heller utredningarnas mening att b riste r i bostadsmiljön kan kompenseras genom en målmedve- ten v e r k sa m h e t 5 p l a n e ri n g. SAR finner denna uppfattning vara ett uttryck för en alltför begränsad målsättning. Såväl en omsorgsfull planering av bostadsmiljön som en målmedveten verksamhetsplanering kan främja ut- vecklandet av sociala kontakter. Därför behöver båda vägarna utnyttjas. an- ser SAR.

Statskontoret. länsstyrelserna i Uppsala. Östergötlands, Hallands. Göteborgs och Bohus. Älvsborgs samt Västernorrlands län. många kommuner. däribland Stockho/ms. Svenska kommun/örbundet. LO. TCO. SBEF, Svenska byggnads- arbetare/är!):mdet. Svenska riksbyggen. SABO och NBD m. fl. tillstyrker ut- redningarnas förslag om lån till miljöförbättrande åtgär- d e r. RRV anser sig sakna underlag föratt ta ställning till förslaget. Bo- stadsstyrelsen. statens planverk nt./l. har inte uttalat någon mening i frågan.

Länsstyrelsen i Östergötlands län understryker särskilt angelägenheten av att möjligheter skapas för att avsevärt förbättra den yttre miljön i de fier- familjshusområden som tillkommit under senare årtionden.

Länsstyrelsen i Västmanlands lätt. Svenska komtnttnlörbumlet. nägra kom- muner. bl. a. Stockho/m, Hyresgästernas riksförbund och NBD m../l. menar. i motsats till utredningarna. att lån bör kunna utgå oberoende av om de berörda objekten finansierats med statliga lån eller ej samt oberoende av när områdena kom till.

Länsstyrelsen i Hallands lätt och Halmstads kotnntttn säger sig dela utred- ningarnas uppfattning att ansvaret för miljöförbättringarna skall åvila bo- stadsföretagen och de boende själva.

Svenska kommunförbundet och SBEF framhåller att det administrativa för- farandet vid långivningen måste vara enklare än vad som för närvarande gäller för det statliga bostadslånet. Som skäl för detta anges att kostnaderna

Prop. l974:150 172

för förbättringarna vanligtvis blir små i förhållande till fastighetens totala värde.

SAR redovisar utförligt sin syn på d e n fy sis k a p | a ne ri n ge n s betydelse för möjligheterna att åstadkomma en god bosta ds miljö. Stor vikt bör enligt SAR läggas vid idé- och plane- ringsstadiet. då de för de boende avgörande besluten bör fattas. Det är då som konsumenterna skall ges tillfälle till information och deltagande. SAR stryker under nödvändigheten av att den fysiska planeringen samordnas med planering av sociala verksamheter och långsiktig ekonomi. Enligt SAR bör den fysiska planeringen utgå från omsorg om människan. Planerings- begreppet bör utvidgas till att omfatta även förmedling av sociala upplevelser. Planeringen bör dessutom utgå från landskapets krav och från den lokala miljömässiga situationen för att den sociala miljön skall få förankring i sin omgivning.

SAR hävdar vidare att samhällets mål beträffande fördelning mellan hus- former och upplåtelseformer bör klarläggas och en redovisning ske av vad som föranleder en prioritering av den ena eller andra formen i det konkreta fallet.

När det gäller fierfamiIjshusbcbyggelse anser SAR att den bör motiveras av bl. a. krav på tät exploatering. att spara sammanhängande grönområden, att ge god service och utrymme för gemensamma anläggningar samt goda allmänna kommunikationer.

SAR rekommenderar också att omfattande satsningar görs för att utveckla lösningar av bostadsområden som inte är fastlåsta av tidigare produktions- förutsättningar och förvaltningsformer utan är öppna för nya kombinationer i syfte att minska motsättningarna mellan olika boendeformer. Statens institut [är byggnadsforskning anför liknande synpunkter och anmärker på att ut- redningarna inte har diskuterat den eventuella önskvärdheten i eller problem i samband med utveckling av bebyggelse- och boendeformer där flera av de fördelar som kännetecknar traditionella flerfamiljs- resp. småhus kom— binerats.

För ett i alla avseende lyckat pfaneringsresultat måste enligt SAR:s upp- fattning tid och resurser ställas till planeringsstadiets förfogande. En hög planeringsberedskap bör upprätthållas genom att tillräckliga resurser ställs till förfogande för kapacitet och hög kvalitet inom pfaneringsstadiet. anför SAR.

Utredningarna är tveksamma till in fö ra n d et av m i n i m i k ra v beträffande bostadsm i ljöns utf'orm ning. Remissopinio- nen är splittrad i denna fråga. Negativt inställda till bindande normer för boendemiljön är bl. a. SBEF . l—lyresgästernas riks/örbund och SAR. SAR anser att en total normering skulle i väsentliga avseenden innebära oerhörda sche- matiseringar som skulle förhindra varje hänsynstagande till lokala förut- sättningar. Det innebär att det för planeringsprocessens parter i oenighet

Prop. l974:150 ' _._ _ 173

om målen och i kamp om prioriteringarna skulle vara omöjligt att uppnå ett resultat som tillgodoser alla intressen. Därför är det enligt SAR:s mening nödvändigt att målen för utformningen av den enskilda bostaden Och för bostadsområdet utvecklas i sin helhet och beskrivs inte i bindande normer utan i form av klart formulerade målsättningar. Hyresgästernas riksförbund har liknande synpunkter. Förbundet menar att den enda metoden att på ett tillfredsställande sätt ta hänsyn till variationerna i kraven är att bereda de boende möjlighet att genom hyresgäströrelsens lokala organisationer få ett direkt inflytande över samhällsplaneringen. SBEF gör gällande att sam- hällsorganens reglerings- och styrsystem över hela byggnadssektorn begrän- sar en önskvärd produktivitetsutveckling och variationsrikedom i nypro- duktion och ombyggnad och att regleringarna dessutom försämrar förut— sättningarna för att uppnå mest gynnsamma pris- och produktutveckling. Därför finner SBEF det nödvändigt att regleringarna ses över och begränsas till omfattning och innehåll och inte ytterligare utvidgas.

Statens institut/är byggnadsforskning.: finner däremot att de krav som varit förknippade med den statliga bostadslångivningen varit i huvudsak av godo. De har inneburit dels att den helt övervägande delen av produktionen kunnat ske med en god minimistandard. dels att den fått en relativt jämnt fördelad kvalitet. då reglerna försvårat lyxbetonat byggande. Institutet tar i sitt ytt- rande också upp de icke önskvärda konsekvenser som statliga minimikrav enligt SBEF skulle ha och hävdar att påståenden om att s.k. byggkrångel orsakas av statliga minimikrav är otillräckligt grundade. institutet åberopar en studie i ämnet. som visar att krångel i regel kunnat återföras på be- handlingen vid de myndigheter som haratt kontrollera att kraven tillgodoses samt på det förhållandet att statliga riktlinjer. anvisningar och råd ofta ges auktoritet som absoluta krav. Som exempel härpå nämns de s.k. parke- ringsnormerna. Brister i samband med tillämpningen av krav. riktlinjer. råd och anvisningar torde enligt institutets mening kunna bemästras genom att de myndigheter som utfärdar krav förbättrar informationen om bak- grunden till dem. Institutet menar vidare att en ökad klarhet avseende bl. a. kravs juridiska status inte är motstridig önskemål om att kunna göra av- vikelser från krav. Därför finner institutet det vara av intresse att analysera förutsättningarna för vidgad dispensgivning samt att utvidga planverkets typgodkännande och bostadsstyrelsens stöd till experimentbyggande.

Statens plant-ark påpekar att utredningarna inte klargjort vad man menar med begreppen "krav" och "normer". Verket noterar att det för närvarande saknas rättslig grund att meddela föreskrifter. dvs. bindande normer. för den fysiska planeringen, men att det även i fortsättningen behövs en allmän vägledning i form av råd och anvisningar. Verket omtalar att det förbereder en skrift med råd och anvisningar för planering av bostadens grannskap. som huvudsakligen behandlar frågor om boendemiljöns utformning. Där- emot har verket befogenhet att meddela. förutom råd och anvisningar. även

Prop. l974:150 174

bindande föreskrifter. när det gäller byggnadsväsendet. dvs. för byggnads utförande och tomts ordnande. Planverket berör i sammanhanget de bin- dande normer som är förknippade med den statliga bostadslångivningen och nämner att dessa enligt överenskommelse mellan bostadsstyrelsen och planverket skall överföras till Svensk Byggnorm och där utgöra dels fö- reskrifter. dels råd och anvisningar. Därigenom blir de giltiga för allt bo- stadsbyggande. vilket verket ser som en fördel.

Bostadsstyrelsen menar att vissa kvaliteter i den fysiska miljön är möjliga att fastlägga i centrala bestämmelser. Det kan gälla t. ex. erforderlig friyta för de boendes lek och utevistelse. lekplatsers. tvättstugors och fritidslokalers storlek. utformning. läge och underlag. Andra kvaliteter. t.ex. hänsynsta- gande till och bevarande av befintlig natur. torde enligt styrelsens mening lämpa sig bättre att uttrycka i mer allmän form, kompletterad med an- visningar och exempel. Förfar man på detta sätt torde de negativa verkningar som utredningarna befarar av centrala bestämmelser kunna undvikas. menar styrelsen.

3. l .8 Boendedemokrati

Utredningarnas värdering.att m öj l i g h eten fö r in d i v id e n a tt själv få påverka sina levnadsförhållanden är av grundläggande värde och att medinflytandet i bo- endet är en rättighet. som bör tillkomma" alla kate g 0 rie t b 0 e n d e . stryks under av flertalet remissinstanser. bl. a. ltyres- och arrendenämndernaför Stockholms, Uppsala och Gotlands lätt. sta- tens planverk. länsstyrelserna i Gotlands och Blekinge län och SA BO. Också Sveriges ,lastighetsägareförbund instämmer i utredningarnas värdering men framhåller att den bästa vägen för att uppnå inflytande har individen genom sina möjligheter att själv välja bostad. att säga upp hyresavtalet eller att genom byte erhålla en annan lägenhet. Liknande synpunkter anförs av NBD.

SABO omtalar att man inom organisationen f.n. är sysselsatt med att försöka finna lämpliga modeller förtillämpad boendedemokrati. Detta arbete bedrivs i samarbete med ett av de stora SABO-företagen och vederbörande orts hyresgästförening. l avvaktan på resultatet av detta arbete och på de förslag som utredningarna så småningom kommer att lägga fram inom om- rådet vill SABO inte gå in i en diskussion om hur ett vidgat boendeinflytande kan och bör utformas.

Hyresgästernas riks/örbund hänvisar i sitt yttrande över utredningarnas bc- tänkande i denna del till det betänkande som hyresgäströrelsens egen bo- inflytandeutredning har avgett.

Utredningarna har redovisat e r fa re n h e t e r b e t rä ffa n d e m e d - in fl yta ndefrågor från arbetslivet och funnit att frågeställ- ningarna där i viss mån är likartade med dem inom bostadsmarknaden.

Prop. l974:150 175

LO och Svenska byggaadsarbetareförbundet ansluter sig till utredningarnas uppfattning och anser att utredningarna i det fortsatta arbetet bör beakta de erfarenheter som vunnits inom arbetslivet. Arbetsrättskommitte'ns förslag bör också ge vägledning. SAR tillägger att utredningarnas parallell med ar- betslivet visar hur försummad boendedemokratin iir. Statens institut för byggnadsforskning framhåller att. med tanke på den vikt utredningarna lagt vid denna parallell. de i det fortsatta arbetet bör ta upp och analysera likheter och skillnader i inflytande och betingelser för detta i arbetsliv och boende.

De svårigheter som kan uppstå vid förverkligande

' a v b 0 e n d c d e m 0 k ra t i har berörts av flera remissinstanser. Social- styrelsen anser att utredningarna i det kommande arbetet bör ägna särskild uppmärksamhet åt de målkonflikter som finns mellan de nuvarande boende och fastighetsägarna på ena sidan och samhällets långsiktiga intressen på den andra. så att de boendes inflytande över den egna miljön kan starta med gynnsamma förutsättningar. Bostadsstyrelsen framhåller att de lång- siktiga samhälleliga intressena måste väga tungt i detta sammanhang. Enligt styrelsen är det från finansieringssynpunkt olämpligt med sådana successiva förändringar enligt de boendes önskemål. som kan ge anledning till upp- tagande av lån i ett flertal omgångar. Enligt Svenska kommunförbundet har utredningarna inte beaktat samhällets roll i tillräcklig omfattning när det gäller frågorna om ökat boendeinflytande. Utredningarnas förslag kan t. ex. leda till att lägenheterna i en omodern fastighet får mycket varierande stan- dard. vilket kan försvåra genomförandet av kommunens intentioner be- träffande planeringsverksamheten.

SAR påpekar att man i saneringsfallet har möjlighet att nå kontakt med den presumtive nyttjaren av en miljö. som man tänker förändra eller till- skapa. Också Stockholms och Uppsala konmtuner betonar medinllytande- frågornas betydelse vid saneringsverksamhct men finner det nödvändigt att dessa frågor utreds mera ingående.

Beträffande frågan om vem som skall företräda hyresgäs- t e r n a s i n t r e s s e n stryker LO och Svenska byggnadsarbetare/örbtmdet under vad utredningarna anfört om hyresgäströrelsens roll och angelägenhe- ten av att den ges en stark ställning som företrädare för de boende. Dessa re- missinstanser hä vdar— med hänvisning till erfarenheten från de fackliga orga- nisationernas roll på det företagsdemokratiska området — vikten av att infly- tandet inom boendet baseras på en fast organisation. SABO samt Ljusdals och Mota/a kommuner lämnar liknande synpunkter. Också. Sverigesfastigltetsäga- refärbund delar utredningarnas uppfattning att förening tillhörande den orga- niserade hyresgäströrelsen bör vara den naturliga förhand!ingsparten för fas- tighetsägaren när det gäller frågor om förändringarav fastigheten eller den ytt- re miljön. Förbundet erinrarom den förhandlingsverksamhet som har utveck- lats såväl på riks- som på lokalplanet och förutsätteratt den kommeratt byggas

Prop. l974:150 176

ut. Länsstyrelsen i Älvsborgs lätt menar att hyresgästföreningen på orten bör kunna företräda hyresgästerna genom deltagande i den program- och målsätt- ningsdiskussion som bör föregå varje planläggning av ett nytt bostadsområde liksom vid varje sanering av äldre bostadsområden. Länsstyrelsen instämmer i vad utredningarna säger men menaratt en komplikation kan vara att hyres- gäströrelscn är svagt representerad på vissa orteroch där inte kan sägas vara re- presentativ lör hyresgästerna i gemen.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län menar däremot att det är tveksamt att primärt hänvisa hyresgästinflytandet till centrala organisationer. De frågor. fortsätter länsstyrelsen. där medinllytandet kan ge direkt resultat berör i första hand bostadens närmaste omgivning och det är därför önskvärt att i dessa fall ge de boende ett mera direkt inflytande.

SAR anser det omöjligt att i dag slå fast om SABO och Sveriges fas- tighctsägareförbund å ena sidan och Hyresgästernas riksförbund å andra sidan också i framtiden kommer att kunna företräda resp. part. Detta beror enligt SA R på resp. organisations framtida vitalitet. SAR berör hyresgäströrel- sens nuvarande organisation med kontaktkommitteeroch menaratt en ytter- ligare nedbrytning av organisationen bör komma till stånd. om demokratise- ringsprocessen skall kunna fortgå. SAR drar en parallell med verkstadsklubbar eller SIF-klubbar inom arbetslivet.

Utredningarnas synpunkter på en lagfäst fö r h an d | i n g 5 r ä tt som grundval för boendedemokratin delas av länsstyrelserna i Hallands. Ska- raborgs och Västernorrlands län. Halmstads kornmttn. utredningen om den kommunala demokratin. TCO och SABO. SABO anför bl. a. att det är nöd- vändigt att ett ökat inflytande från de boendes sida kompletteras med att deras ansvar för företagen ökar i samma omfattning och att såväl inflytande som ansvar regleras i juridiskt bindande former. SABO utgår vidare från .att stor frihet kommer att lämnas bostadsmarknadens parter när det gäller utformande av såväl innehåll som omfattning av boendedemokratin.

Statens institut./ör byggnatlsforskning menar att det bör övervägas om inte förhandlingsrätten. för att verkligen stärka hyresgästens ställning. måste kompletteras med en statlig reglering som beskriver vad som är rimliga krav på bostaden och dess förvaltning.

Stadskontoret anser däremot att lagfäst förhandlingsrätt inte är det lämp- ligaste medlet för att ge hyresgästerna verkligt inflytande. Verket menar att den nuvarande hyreslagstiftningen varit mindre verksam. Svenska kom— nutrr/örhurrdet och NBD påpekar att utredningarnas förslag om en eventuell lagstiftning om boendeinflytande inte är tillräckligt penetrerat. NBD anser sig därför inte kunna tillstyrka ett förslag om lagstiftning utan förordar att parterna på hyresmarknaden ges tillfälle att tillsammans försöka lösa inllytandefrågorna.

Sveriges fastighetsägareförbttnd hävdar med hänsyn till möjligheterna att utveckla lörhandlingsverksamhetcn att lagstiftning är onödig. Förbundet

Prop. 1974:15fl 177

framhåller dessutom. att en eventuell lagstiftning skulle bli ytterligt kom- plicerad.

Beträffande utredningarnas förslag att fas t i g h et säga r e s kall kunna motsätta sig ett av hyresgästförening på- fordrat arbete endast om detta är till synnerligt men fö r fa s t i g h e 1 s ä g a r e n anser ltyres- oclt arrerulenärn/tderna i Hallands. (i'r'r'teborgs oclt Bohus samt .—f/vshorgs län att det är oklart vad utredningarna menar. Nämnderna hänvisar till bostadssaneringslagen och vad den tipp- ställer som förutsättningar för upprustningsåläggande. nämligen att det skall vara fastighetsekonomiskt motiverat. Fastighetsägare skall alltså kunna mot— sätta sig ett arbete. om kostnaderna inte kan antas förränta sig inom ramen för tillåten bruksvärdeshyra.

ll_yres- och arrertdenätnru'lerna fär lla/lands. Göteborgs och Bohus samt x_f/vs- borgs län och länsstyrelsen iJönköp/ngs län instämmer i utredningarnas upp- fattning att de boende skall kunna kräva att fa stig h e. l s ä g a re n u n - derhåller fastigheten på ett tillfredsställande sätt. Så gör även livres-och urrendenännulerna för Stockholms, Uppsala samt (jo/- lands lätt. som dessutom framhåller att hyresgästerna i ett hus inte alltid är medlemmar i hyresgästföreningen och att generella förhandlingsbef'o- genheter då kanske inte tillgodoser hyresgästernas behov av medinllytande.

Stockho/ms kooperativa bostadsförening delar utredningarnas uppfattning att hyresgästförening skall ha en stark ställning men menar att undantag från principen att hyresgästförening skall företräda hyresgästerna måste göras för kooperativa bostadsföretag av det slag som föreningen företräder. Länsstyrel- sen i Göteborgs och Bohus län menar att boendedemokrati endast kan f örverk- ligasom ett direkt ekonomiskt inflytande garanteras. Länsstyrelsen föreslåratt man låter utreda. hurde boende direkt via sina organisationer kan få tillfälle att besluta i vissa lörvaltningsärenden.

Utredningarnas förslag. att h y resgäst s kall ha rä tt att vid - ta individuell ändring av lägenhetens utformning utan att inhämta särskilt tillstånd från fastighetsägaren får ett blandat motta- gande bland remissinstanserna. H_yres- och arrertdem'imnderna i Stockholms. Uppsala samt Gotlands län instämmer i huvudsak i förslaget men tillägger att det är nödvändigt att uppkomna tvister om en ändringsåtgärds lämplighet lö- ses innan åtgärden utföres. Nämnderna finner det inte rimligt att fastig- hetsägarens enda skydd mot åtgärder som kan nedsätta säkerheten eller påtagligt försvåra en rationell fastighetsförvaltning skall vara en möjlighet att ielierhand påkalla hyresnämnds prövning och eventuellt utlösa en hand- räcknings- eller skadeståndssanktion. Nämnderna understryker också kra— vet påatt förhandsmedgivande måste vara ovillkorligt såvitt gällcr åtgärder som kräver byggnadslov.

Bostadsstyrelsen framhåller att förslaget kan innebära ökade kostnader i fastighetsförvaltningen genom återställande eller omändringar i samband med hyresgästs avflyttning. Dessa ökade kostnader. säger styrelsen. kan

Prop. l974:150 178

innebära vissa kreditrisker. Styrelsen pekar emellertid på möjligheterna att i samband med nybyggnation vidga utrymmet för hyresgästens möjligheter till förändringar utan stora kostnader med hjälp av tekniska lösningar. t.ex. flyttbara väggar.

Statens institut/ör b_vggnadsforskning är tveksamt till om förslaget innebär så stora framsteg med tanke på de sanktionsmöjligheter som kringgärdar det. Beträffande möjligheterna i nyproduktionen har institutet samma åsikter som bostadsstyrelsen.

l'lt'r'es- och arrendenämndernaför H allatuls. Göteborgs och Bohus samt A-lvs - borgs län är helt avvisande till förslaget. De menar att en sådan regel skulle kunna få till följd att ändringar utförs. som gör det omöjligt att hyra ut lägenheten till annan hyresgäst utan hyresförlust. Nämnderna förordar att hyresgästen får möjlighet att vända sig till hyresnämnd för att få tillstånd. om fitstighetsägaren vägrar samtycka till ändringsarbete. Liknande lörslag framför av länsstyrelsen i Blekinge lätt.

Sveriges,fastighetsägare/ärbund och Stockholms_fastigltetsägareförening av- styrker också förslaget. Fastighetsägareförbundet menaratt de boendes möj- lighet att tillgodose sin smak bör utgöras av val av lägenhet respektive flyttning till annan lägenhet. Förbundet anför att det torde ligga i sakens natur att samtliga boendes önskemål oftast inte kan tillfredsställas vid upp- rustning och förändringar av lägenheter och anordningar. Vissa upprust- ningsåtgärder i lägenheterna måste t. ex. av praktiska skäl genomföras på samma sätt i hela huset. Det kan gälla sådant som att införa centralvärme och varmvatten. Tekniskt ekonomiska skäl och hänsynstagande till med- hyresgäster innebär således enligt förbundets mening en given begränsning av vad som är möjligt att uppnå i fråga om den enskildes inflytande över sina boendeförhållanden. Förbundet framhåller vidare att. eftersom det i hyresrättsfallet är fastighetsägaren som bär det ekonomiska ansvaret och ansvaret gentemot myndigheter och kreditgivare för fastighetens utformning och skick, den enskildes rätt att handla måste vara mera beskuren i ett hyreshus än i andra boendeformer. Enligt förbundet är inte heller förslaget i vad gäller hyresvärdens möjlighet att reagera mot förändringar som vid- tagits av hyresgäst tillfredsställande. Den av utredningarna skisserade ord- ningen är nämligen orimlig från åtskilliga synpunkter. Den skadeståndsrätt för hyresvärden som utredningarna förordar torde bli av ringa värde med hänsyn till att hyresgästen ofta saknar tillgångar för att täcka skadestånds- beloppet. Länsstyrelsen iA/ysborgs län och Stockholms kooperativa bostadsför- ening finner det tvivelaktigt att hyresgäst utan fastighetsägarens medgivande bör få utföra ändringar som fordrar byggnadslov.

Bland kommunerna yttrar sig Halmstads kommun positivt om förslaget. me- dan Helsingborgs kommun framför kritiska synpunkter.

Utredningarnas förslag. att fast ig h et s ä g a re n i g ö rl i g m å n skall överlåta beslutanderätten över gemensamma

Prop. l974:150 179

a no rd ni n gar inom- och utomhus till dem som bor i fastigheten eller bostadsområdet. får stöd av Iänsstvt'e/set'na t' Älvsborgs och Värmlands län. TCO och lr't'ttsstt-=t'e/sen i Jämtlands län menar att bostadskooperationen i detta avseende kan tjäna som förebild för allmät'u'tyttiga och privata fastighets- ägare.

Stockho/ms kooperativa bostadsförening ek. för. anser att det ligger nära till hands att instämma i utredningarnas åsikt. men att det vid närmare över- väganden framkommer så många oklarheter att det inte synes lämpligt med ett stä l f n i n gsta ga nde förrän dessa eliminerats. Sveriges faslig/tetsägare/iit'httnd menar att förslaget från utredningarna visar att frågorna om rättigheter inte kan frikopplas från frågorna om skyldighet och ansvar. Förändras gemensamt utrymme så att det får ett annat användningsändamål än som avsetts. har den minoritet av hyresgästerna som har motsatt sig förändringen enligt nuvarande regler rätt att säga upp hyresavtalet till upphörande. rätt till ned- sättning av hyran och eventuellt rätt till skadestånd. Detsamma gäller om hyresgästförening eller hyresnämnd skulle tillerkännas beslutanderätten i stället för hyresgästkollektivet. säger förbundet.

Flera remissinstanser tar i sina remissvar upp frågor som anknyter till u pplåtelseformen bostadsrätt. Bl.a. LO. Svenska sparbanks— jöreningen, SBEF och Svenska byggnadsarbetareförbunder anför att den bästa garantin för demokrati i boendet är att upplåtelseformen bostadsrätt får en större andel i produktionen. Mot bakgrunden härav beklagar LO och Svenska hyggnadsarbetare/örbtmdet att det inflytande som tillgodoses inom bostads— kooperationen inte fått en starkare markering i betänkandet. Svenska riks— byggen finner det anmärkningsvärt att utredningarna inte tar upp bostads— rättens fördelar som upplåtelseform utifrån boendedemokratisk synpunkt. Svenska t'iksht-ggert anser att utredningarna borde ha lagt fram förslag till åtgärder som undanröjer faktorer som påverkat bostadsrättsproduktionen i negativ riktning och som underlättar för de boende att i bostadsrätts— föreningsform överta befintliga hyreslägenheter. " .

Också länsstyrelsen iJönköpings län nämner de möjligheter.. till medinlly- tande som finns i bostadsrättsföreningarna. medan statens inst/"nn Rir hygg- nadsforskning anser att utredningarna glidit förbi denna frågeställning. Länsstyrelsen i Östergötlands län uttalar att det finns större anledning att ut- veckla en boendedemokrati inriktad på vad slag bostadsbebyggelsc som bör realiseras både vad avser bebyggelsetyp och upplåtelseform än att försöka finna former för demokrati inom de skilda. var och en på sitt sätt relativt fixerade förvaltningsformerna. NBD anlägger liknande synpunkter. Dele- gationen framhåller vidare att de förslag att överföra vissa kommunala fö- retags lägenheter till bostadsrätter som har framförts i olika sammanhang af!- varligt bör prövas.

Statskontoret pekar på att utredningarna i det fortsatta arbetet bör pröva möjligheterna att ge lån till bostadsrättsföreningar som vill köpa fastigheten

Prop. l974:150 180

i samband med ombyggnad. Hyres— och arrendenämnderna i Stockholms. Uppsala samt Gotlands län framfor samma åsikt.

SAR har en i viss mån annan uppfattning i frågan än länsstyrelsen i Östergötlands län och NBD. Förbundet menar. att man i det fortsatta arbetet bör verka för att hyresrätt jämställs med bostadsrätt. när det gäller in- flytandefrågorna.

Utredningarnas synpunkter påatt ge hyresgästerna i en fastighet möjlighet till insyn i fastighetsägarens ekonomiska förhållan- d e kommenteras av ett par remissinstanser. Länsstvrefserna i Älvsborgs och Värmlands län instämmer i utredningarnas synpunkter. H_vres- och arren- denämndcrna i Stockholms. Uppsala och Gotlands lätt anser däremot förslaget omotiverat. Endast den omständigheten att en motsvarande ordning föreslås gälla på arbetsmarknadens område kan inte utan vidare leda till den slutsatsen. att insynsmöjligheten har någon uppgift att fylla på hy— resmarknaden. säger dessa remissorgan.

Beträffande gränsdragningen mellan boendede- mokrati och den kommunala representativa demo- k r ut i n hävdar statens institut/ör byggnads/orskning. att utredningarna inte gjort en sådan avgränsning. Utredningen om den kommunala demokratin anser det angeläget att gränsen mellan de kommunala organens ansvarsområde och de boendes inflytande blir föremål för ytterligare överväganden i det fortsatta arbetet.

Utredt'tingarnas fo rtsa t ta arbete be t rä ffa n d e boe nde- d e m 0 k ra t i kommenteras av ett par remissinstanser. Statens institut/iir huggnads/örskning anser att utredningarna bör teckna den enskilda män- niskans levnadsvillkor. t. ex. sociala olikheter och bristande valmöjligheter. som ligger bakom människors krav på bl. a. förbättrad kommunal demokrati och inflytande i företag och boende. Statens p/anvet'k menaratt utredningarna i det fortsatta arbetet bör göra en utförligare kartläggning av de frågor på vilka de boende har behov att öva inflytande.

3.1 .9 Köpeskillingsprövning

Utredningarnas förslag till p rö vn i n g a v k ö pes killing vid 5 n a r fö rs ä l_j n i n g a v 5 m å h U 5 har hos remissinstanserna erhållit ett blandat mottagande.

K on/ttnktttrinstittttet anser att utredningarnas förslag torde vara förenat med vissa komplikationer som inte närmare berörts i betänkandet. Institutet fram— håller att svårigheten torde ligga i möjligheten att få en effektiv kontroll av efterlevnaden. vilket kan begränsa verkningarna i betydande omfattning. Förslaget som innebär att initiativrätten skall ligga hos kommuner kommer enligt institutet att medföra att en betydande variation i praxis kommer att utbildas i skilda kommuner. En lösning som institutet rekommenderar

Prop. l974:150 181

är den metod som provas i Lidingö kommun och som innebär att köparen förpliktigar sig att efter vissa fastställda regler inbetala 15 000 kr. vid en försäljning inom 10 år.

Andra remissinstanser. däribland RRV. anser att åtgärder mot en oför- månlig prisbildning på småhus i första hand skall inriktas på de grund- läggande orsakerna tifl denna. Verket påpekar att problemet med att säljare av småhus kan tillgodoräkna sig det kapitaliserade värdet av kottttnunala marksubventioner därmed dock inte är löst och menar att det kan finnas anledning att i särskild ordning pröva användningen av kommunala mark- subventioner. Prövning bör ske med särskild hänsyn till om marksubven- tioner kan betraktas som ett effektivt bostadspolitiskt instrument från bo- stadssociala utgångspunkter. Först efter en sådan prövning bör det enligt verkets uppfattning avgöras om det finns behov av att införa en priskontroll.

Statens institut./ör bvggnatlsfonskning är tveksam till föreslagen prövning av köpeskilling vid snar försäljning av småhus och hänvisar till tidigare erfarenheter av liknande kontrollåtgärder för bl.a. bostadsrätter. institutet anser för sin del att risker finns för att en "svart marknad" etableras. Flera remissinstanser har anfört liknande synpunkter. däribland Vet/anda och Ud- devalla kommuner samt SACO.

De remissinstanser som ställt sig helt negativa till utredningarnas förslag har motiverat sina ställningstaganden med att prisbildningen på småhus- marknaden i huvudsak bör stabiliseras genom ett ökat utbud av småhus som därmed skapar balans mellan tillgång och efterfrågan. Med dessa åtgärder undanröjes behovet av statliga kontrollåtgärder. Till de re- missinstanser som ansluter sig till denna och liknande uppfattningar hör länsstyrelserna i Kronobergs, Gotlands. Blekinge. Kristianstads. Skaraborgs, Värmlands, l'ästrrttrrtlarttls. Jämtlands och Västerbottens län. Nacka. Solna. Eslövs. Trelleborgs. Tjörns. Marks. Lidköpings och Åre kommuner. lt'insbostadsnärnnderna i Kronobergs, Örebro och Västerbo/letts län. Svenska sparbanks/äreningen. LRF och Sveriges trähus/abriket's riksförbund.

Positiva till utredningens förslag till prövning av köpeskilling vid snar försäljning av småhus är bostadsstyrelsen. länsstvrelserna i Uppsala. Jönköpings och Kopparbergs län samt Stockholms. Södertälje. Linköpings. Gislaveds. Näs- sjö. Lunds, Öckerö. Torsby. Köpings. Sala och Sundsvalls kommuner, Svenska kornrnttn/örburtdet. LO. Svenska b_pgg/rads'ar'betare/örbttrrdet. Svenska meta/l— irtdustriarberare/iirbtmdet. Svenska /abriksarbetare/t'irbtrrtdet. Hj'resgr'isternas riks/örbttntl, Svertska riksbyggen. I ISB. Stockholms kooperativa bostads/o'rening ek. för. och SABO.

Andra remissinstanser. däribland länsstyrelsen i ll-Ia/möhtts län och Malmö komnntn. anser att kommunerna bör använda de nuvarande möjligheterna att i samband med övertagande av statliga bostadslån ingripa genom att vägra den borgen för 5 % av låneunderlaget som fastställts av vederbörande länsbostadsnämnd och som erfordras för att lånet skall få övertagas av den nye köparen.

Prop. l974:150 182

3.2. Betänkandet Följdfrågor 3.2.l Län för ombvggnad

Remissinstansernas a l ] mä n n a u p p fa t t n i n g beträffande utred- ningarnas förslag att statens lånestöd vid ombyggnad. liksom vid nybyggnad. skall lämnas som utjämningslån. är givetvis beroende av den ställning de tidigare har tagit till utjämningslånesystemet som sådant.

llt-'resgästernas riks/örbund. SA BO och Sundsvalls kommun, vilka ansluter sig till förslaget om utjämningslån till nybyggnad. anser att sådant lån skall kunna utgå även vid ombyggnad. Även lönsbostadsnämnderna i Skaraborgs och Västerbottens län. länsstvrelsen i Skaraborgs län. Vetlanda och Örnskölds- viks kommuner m../l. har uttalat sin principiella anslutning till utredningarnas förslag men har uppfattningen att de syften som utredningarna vill främja genom ett utjämningslån lika väl skulle kunna tillgodoses genom en re- videring inom paritetslånesystemets ram.

Statens planverk har inte uttalat någon mening i finansieringsfrågan men anser sig kunna konstatera att en tillämpning av utjämningslånesystemet på ombyggnadsverksamheten inte skulle medföra några olägenheter när det gäller verksamhetens inriktning eller valet av kvalitetsnivå.

Flertalet remissinstanser avstyrker. som tidigare har nämnts. att utjäm- ningslån införs för nybyggnad. De avstyrker därför också en tillämpning härav vid ombyggnad. De motiv som redovisas för detta är desamma som beträffande nybyggnad. Även bland den stora majoritet som har avstyrkt ut- jämningslånet finns det emellertid flera som stryker under angelägenheten av en samordning mellan formerna för lån till nybyggnad och till ombyggnad. Bland dessa återfinns statskontoret. bostadsstvre/sen. Illera länsbostadsnämn- der. statens institut lör byggna(ls/oiskning, nägra Iänsstwelser och kommuner, SBEF. IISB och NBD. Länsbostadsnämnden i Stockholms län framhåller att lånevillkoren inte bör verka Styrande på valet mellan olika grad av om- byggnad och ej heller på ett val mellan ombyggnad och totalsanering. SBEF framför i detta sammanhang som sin uppfattning att den statliga finan- sieringsmedverkan vid förbättringar av det äldre fastighetsbeståndets stan— dard och miljö skall vara öppen och tillgänglig för alla fastigheter och ägar- kategorier.

Länsbostadsnämnden i Norrbottens län och statens institut/ör byggnadsforsk— ning påpekar de svårigheter som i framtiden kommer att föreligga att fi- nansiera ombyggnadsåtgärder i fastigheter som redan har utjämningslån. Dessa fastigheter kommer att sakna utrymme för en återbelåning. menar dessa två remissinstanser. Statens institut/ör h_vggnads/örskning ser som utväg ur detta dilemma att lånen för nyproduktion delas upp på två eller fiera lån med olika löptider och följaktligen olika bostadsräntor.

Frågan om avvägningen mellan lån med omfördelning o c 11 a n n u i tet s ] å n berörs av bl. a. bostadsstt-'relsen. [lera läns-

Prop. l974:150 183

htistallsnämntler, länsstvrelserna i Kalmar. Skaraborgs och Örebro län. SBI-,T och S.-fBO.

Positiva till den avvägning som utredningarna själva har gjort är länsbostadsnt'imnden och länsstyrelsen i Skaraborgs län och SABO.

Bostadsstyrelsen anseri likhet med utredningarna att tillämpningsområdet för lån med omfördelning bör utvidgas. Betänkligheter häremot från kre- ditrisksynpunkt bör vika av bostadssociala skäl. menar styrelsen. Dock vill bostadsstyrelsen förorda en begränsning av tillämpningsområdet jämfört med utredningarnas förslag på så sätt att annuitetslån får utgå vid mindre omfattande ombyggnader och/eller åtgärder med kort varaktighet. ] dessa fall. säger styrelsen. har kapitalkostnadsaspekten regelmässigt betydligt mindre tyngd.

Lärtsbostadsnämnden och länsstyrelsen i Kalmar län påtalar det förhållandet att ombyggnad av hus som finansieras med annuitetslån kan få högre ka- pitalkostnad än hus som finansieras med paritetslån. även om ombygg- nadskostnaden i det förra fallet är lägre. Denna inkonsekvens måste rättas till hävdar dessa remissinstanser.

Länsbostadsnämnden och länSstyrelsen i Örebro län vill gå längre än ut- redningarna har gjort och menar att lån med kapitalkostnadsomfördelning bör kunna ges till alla ombyggnader och alltså ersätta annuitetslån vid be- gränsade ombyggnader. länsbostadsnämnden i Stockholms län har en i viss mån annan uppfattning. Den anser att annuitetslån är den lämpligaste för- men för finansiering av åtgärder, som ökar husets varaktighet med högst 30 år. För att undvika att låneformen blir styrande på valet av ombygg- nadsåtgärder föreslår dock nämnden. som rekommenderat att paritetslånens amorteringstid vid nybyggnad förlängs till 60 år. att också annuitetslånens löptid förlängs samt att paritetslån får meddelas i större utsträckning än enligt nuvarande regler.

Länsbostadsnärnnderna i Östergötlands och Jönköpings län sa mt länsstyrelsen iJönköpings län hänvisar till de skiftande förhållanden som råder inom det äldre beståndet och föreslår mot bakgrund härav att länsbostadsnämnderna ges möjlighet att tillämpa lånebestämmclserna utan alltför fastlåsta regler.

Också SBEF stryker under behovet av en bättre anpassning av kapital- kostnaderna tilf det faktiska boendevärdet efter saneringsåtgärder.

l.änshostadsnämnderna och länsstyrelserna i Jönköpings och Skaraborgs län delar utredningarnas principiella inställning i frågan om kapital k ost - nadens anpassning till bostadens återstående bruk- nin g s t i d 0 c h å t gä r d e n s v a ra k t i g h et. Lärtsbostadsnt'imnden och länsstvre/sen i Skaraborgs län påpekar att det dock kan bli en svår och grannlaga uppgift för länsbostadsnämnderna att göra de erforderliga bedöm- ningarna. Statskontoret menar att vid en avvägning stor hänsyn måste tas till åtgärdens varaktighet.

HSB anmärker på att utredningarnas förslag i praktiken kommeratt verka

Prop. 1974:150 184

styrande på fastighetsägarens handlande. Eftersom löptidens längd. som avgör kapitalkostnadens storlek. hänger samman med ombyggnadens art och omfattning kan detta leda till att fastighetsägaren föredrar att låta fas— tigheten förfalla tills en total ombyggnad eller rivning och nybyggnad är enda alternativet framför att vidta i och för sig välbetänkta ombyggnads- arbeten som han finner olönsamma.

Också Hyresgästernas riksförbund riktar viss kritik mot utredningarna på denna punkt genom att hävda att utredningarna i alltför hög grad betonar långivarens möjlighet att återfå utlånade medel och alltför litet beaktar de bt.)stadssociala aspekterna på frågan.

Bostadsstyrelsen anser att det saknas motiv för att acceptera lika långa amorteringstider vid ombyggnad som vid nybyggnad. Att ställa krav på nybyggnadsstandard i alla avseenden för att medge 60-årig amorteringstid kan leda till onödigt omfattande ombyggnader. menar styrelsen.och åberopar också hänsyn till kulturhistoriska värden och trivselvärden samt sociala hän- syn m. m. för en lägre standard i ett eller annat avseende. Styrelsen bedömer att kapitalkostnaden därför bör beräknas på grundval av en amorteringstid på högst 40 år.

Bostadsstyrelsen har vidare en gentemot utredningarna i viss mån av- vikande uppfattning beträffande vilka faktorer som bör vara bestämmande för valet av låneform och för amorteringstidens längd. Styrelsen menar att hänsyn skall tas till dels den bostadsmiljö och standardnivå som uppnås. dels ombyggnadsåtgärdernas omfattning och kostnad. under det att utred- ningarna har satt bostädernas återstående brukningstid och åtgärdens var- aktighet i främsta rummet.

Till åtgärd som resulterar i nybyggnadsstandard anser styrelsen att pa- ritetslån med basannuitet beräknad utifrån en löptid av 40 år bör kunna utgå. Detsamma bör enligt verkets mening gälla för sådan kulturhistoriskt värdefull bostadsbebyggelse som kan erhålla förhöjt låneunderlag eller till- läggslån. När det gäller ombyggnad till lägsta godtagbara standard utan ut- vecklingsmöjligheter bör endast annuitetslån med löptider på mellan 20 och 30 år kunna komma i fråga. Om varaktigheten är kortsiktig eller om- byggnadsåtgärderna mindre bör annuitetslån med löptider på 10—20 är er— bjudas. oberoende av vilken standard som uppnås genom åtgärden. Bo- stadsstyrelsen anser vidare att annuitetslån bör bibehållas som en valmöj— lighet i de fall då paritetslån inte önskas. Längsta löptid bör då vara 30 år.

Till utgångspunkt för beräkning av basannuitetens storlek bör tas bas- annuiteten i nyproduktionen. Den av utredningarna redovisade principen bör därvid kunna användas. säger bostadsstyrelsen.

Beträffande ombyggnad av k u | t u rh i s t o ris kt v ä rde fu Il bo- stad 5 b e b y g g e l s e föreslår bostadsstyrelsen viss ändring av villkoren för tilläggslån till ombyggnad av sådan bostadsbebyggelse. som av riks-

Prop. l974:150 185

antikvarieämbetet bedömts kunna förklaras som byggnadsminne enligt byggnadsminneslagen. Enligt gällande bestämmelser kan tilläggslån till så- dan bebyggelse utgå endast när det statliga bostadslånet lämnas i form av annuitetslån. Eftersom paritetslån vanligtvis kommer att ställa sig fördel- aktigare än annuitetslån kombinerat med tilläggslån. kommer många lån- tagare att välja det förstnämnda alternativet. Syftet med tilläggslångivningen skulle därvid förfelas. säger bostadsstyrelsen. Styrelsen föreslår att reglerna ändras så att tilläggslån kan kombineras med paritetslån.

Bostadsstyrelsen, Iänsbostatlsttämntlen i Göteborgs och Bohus län samt SA BO har lämnat vissa synpunkter på m e to d e rna fö r fas tst ä l lan d 6 av l ä n e u n d e rl a g 0 c h p a n t v ä r d e. Bostadsstvrelsen anser att in- gångsvärdet vid fullständig ombyggnad i sin helhet bör överföras till lå- neunderlaget. Vid begränsad ombyggnad bör en viss del kunna ingå i lå- neunderlaget. [.t'ittsbostadsnämnde/t i Göteborgs och Bohus lätt föreslår att in- gångsvärdet får inräknas till så stor del att likställighet med nybyggnad uppnås. Också SABO berör frågan om ingångsvärdcnas finansiering vid om- byggnad och anser att kapitalkostnaderna för de lån som måste tas upp för förvärven ofta blir så höga att de förhindrar eller försvårar en önskvärd ombyggnad.

SABO påpekar att vid sidan om reglerna för bestämmande av låneunderlag och pantvärde också h e s k a t t n i n g 5 re g l e r n a s effekter för olika fö- retagarkategoriers möjligheter att genomföra ombyggnaden måste beaktas.

3.2.2 Utjämningslånllör miljöförbättrande åtgärder

Utredningarnas förslag om statliga få n till m i lj ö fö r b ä t t- ra n d e å l g ä rde r har mottagits positivt av praktiskt taget alla remiss- instanser som kommenterat det. Statskontoret. flera Iiinsbostmlsniitmuler. sla- tens planverk. åtskilliga länsstyrelser. vissa kommuner. däribland Stockho/nt. Botkyrka, Wir/('i. Örebro och .S'unrlsva/I. Svenska kommunlörbunrlel. LO. TCO. SBEF. Svenska bt'ggtttttlsarbetare/örbttn(let. Hvresgästernas riksförbund. Svens- ka riksbvggen, IIS/) och SABO har uttalat sin anslutning till förslaget. Flera av dem deklarerade sin positiva inställning redan i yttrandet över utred- ningarnas huvudbetänkande. Vär/'i)" kmntnun stödjer förslaget mo't bakgrun- den av sin upplättningatt riskerna är stora för en förstärkning av de skiktande faktorerna i samhället. om inte betydande insatser görs för att förbättra miljön i befintliga bostadsområden. särskilt i de stora hyreshusområdena. Samhället måste känna detta som en skyldighet mot de människor som bor där. framhåller kommunen. länsstyrelsen i l-"'('istnu'tnlatuls län omtalar att flera bostadsföretag i länet f. n. planerar åtgärder av det slag som förslaget avser för att öka attraktiviteten i områden med uthyrningssvärigheter.

Statskontoret menar att behovet av miljöförbättringar är något olika för

Prop. l974:150 186

olika kategorier av bostäder. För äldre områden förmodar verket att direkta bidrag är mer effektiva än lån. För nybyggda områden är kommunala in- vesteringaroch service ofta de mest angelägna åtgärderna. Trots detta. menar statskontoret. är behovet av förbättring av den yttre närmiljön relativt stort i många områden även med yngre bebyggelse. varför verket anser sig böra tillstyrka utredningarnas förslag.

Bo.sttulsst_i-'t'elseti har uppfattningen att lånemöiligheterna redan i dag är förhållandevis goda och föreslår därför endast vissa ändringar i gällande bestämmelser.

RR l" anser sig inte kunna tillstyrka utredningarnas lörslag. Som skäl härför anger verket bristen på kunskapsunderlag. Statens institut/ör bvggnadsforsk- ning. som inte tar klar ställning till förslaget, framhåller likaledes bristen på information som underlag för beslut. Institutet efterlyser en analys av vari bristerna i nya bostadsområden består. För egen del anser institutet att de ofta är av den arten att de är svåra att rätta till genom förändrings- och kompletteringsåtgärder i själva bostadsområdet. Bland bristerna nämner institutet enformiga uppställningar av mastodonthus. för strikt åtskillnad mellan arbetsområden och bostadsområden samt underutvecklad kommu- nikations- och servicestandard.

När det gäller formerna för statens långivning är remiss- instansernas uppfattning liksom när det gäller lån till ombyggnad beroende av deras inställning till utjämningslånet och alternativa finansieringsformer. Det är alltså endast några få remissorgan som menar att den tillämpade låneformen skall vara utjämningslån.

I.iinsbostallsnämnt/erna i Stockholms. Kalmar och l-"iirmlands län samt sta— tens institut/ör b_ivggtiads/örskning anmärker på att utredningarna inte har pre- ciserat t i l lä m p ni n gs o m råd et för den nämnda långivningen. Länsbostadsniimtulen iStoekho/ms län m. fl. efterlyser en klarare avgränsning mellan åtgärder som är att hänföra till ombyggnad och underhåll resp. mil- jöförbättring. Enligt nämndens egen uppfattning bör speciella åtgärder. som t. ex. ökar sammanhållningen i ett äldre bostadsområde. finansieras med lån till miljöförbättrande åtgärder, under det att normala ombyggnader lik- som hittills bör finansieras med särskilda ombyggnadslån. Nämnden un- derstryker också vikten av att tillse att inte underhåll kommer att finansieras med lån till miljöförbättrande åtgärder. L('i/isbostat/snämtu/en i Värm/amis län riktar kritik mot utredningarnas motivering till varför de avstått från att ge exempel på vilka åtgärder som kan komma i fråga och framhåller att exemplifieringarär nödvändiga just i fråga om åtgärder av denna karaktär.

Statens institut /ör bvggnatlsfbrskning menar att. eftersom miljöförbättrings- lånen ter sig synnerligen förmånliga i jämförelse med ombyggnadslånen. lånesökanden i allmänhet kommer att söka det förstnämnda. Institutet håller för troligt att avsaknaden av klara gränser mellan ombyggnads- och mil- jöförbättringsfallen därför i sista ledet kommer att innebära att betydelsen

Prop. l974:150 187

av det normkomplex som gäller ombyggnad urholkas. Huruvida ett sådant minskat inflytande över förändringar i bostadsbeståndet är önskvärda eller ej borde enligt institutets mening diskuteras.

Ilvresgiisternas riksförbund säger sig vilja starkt understryka att författ- ningstexten bör utformas så att inte bedömningarna av vilka åtgärder som kan belånas blir alltför schablonmässigt utformade. Möjligheterna för den boende att själv avgöra vilka åtgärder som är angelägna måste tillvaratas. säger förbundet.

Bostadsstvre/sen refererar till den beskrivning av tillämpningsområdet för en statlig långivning till miljöförbättrande åtgärder som boendeutredningen gjorde i betänkandet Bostäder 1974—76. Styrelsen konstaterar att flera av de där upptagna åtgärderna faller inom tillämpningsområdet för den statliga långivningen till ombyggnad och också för det 5. k. initialstödet. Styrelsen nämner att en utvidgning av den statliga långivningens tillämpningsområde skedde när initialstödet infördes och utgår från att denna utvidgning kommer att ha permanent karaktär. För att inrymma också sådana miljöförbättrande åtgärder som i dag inte kan finansieras med bostadslån föreslår styrelsen att begreppet ombyggnad vidgas. Styrelsen ger också exempel på aktuella åtgärder.

Utredningarnas förslag om b 0 e n d ei nfl ytan d e vid ut - fo r m n i n g e n a v å t g ä r (1 e r har mottagits positivt av praktiskt alla remissinstanser, som berört frågan. Bostadsstvrelsen framhåller t. ex. att de boendes medverkan är mycket angelägen för att säkerställa långivningens inriktning på kvaliteter som är väsentliga för de boende. Hudiksvalls kommun betonar vikten av att inflytandet paras med ett reellt kostnadsansvar. Länsstyrelsen i Jönköpings län, som ser ett inflytande för de boende som vä- sentligt, hävdar dock att erfarenheterna har visat att miljöfrågorna ofta måste lösas i större sammanhang och att det då är naturligt att förmedlingsorgan och länsbostadsnämnd gemensamt försöker finna en "samlande lösning.

I viss motsats till bostadsstyrelsen menar statens institut/ör byggnadsforsk- ning att ett statligt inflytande över lånemedlens användning behövs för att förebygga risken för att miljöåtgärderna främst tillför bostadsområdena ett högre marknadsföringsvärde eller förbättringar enbart på kort sikt.

Bostadsstyrelsen och länsbostadsnämtiderna i Stockholms och Norrbottens län anser att länsbostadsnämnden liksom hittills bör ha samma prövningsrätt beträffande ärenden rörande lån till miljöförbättrande åtgärder som beträf- fande andra låneärenden och kan därför inte ansluta sig till utredningarnas förslag om att behovet och utformningen av åtgärden skall bedömas endast av lånesökanden efter hörande av hyresgästorganisationen.

HSB och 3.480 delar utredningarnas uppfattning att f å n s k al l utg å endast till bostäder som har statliga lån.

Hvt'esgästernas riksförbund. som anser att starka skäl talar för en begräns-

Prop. l974:150 188

ning till lånesökande med statligt lån. fäster uppmärksamheten på det sämre läge som hyresgästen i ett icke statligt belånat hus härigenom skulle försättas i genom att han varken har yttranderätt när det gäller tilltänkta åtgärder eller rätt att ta initiativ till miljöförbättrande åtgärder. Förbundet, som i annat sammanhang krävt en lagstadgad förhartdlingsrätt för hyresgästför- ening-arna, anser att en sådan rätt också skall kunna gälla initiativ till och utformning av miljöförbättrande åtgärder. Detta bör enligt förbundets upp- fattning kunna ge hyresgäster i privatlinansierade hus samma möjligheter som tillförsäkras hyresgästerna i statligt belånade hus.

Flera remissinstanser anser däremot att långivningen bör-omfatta även hus utan statliga lån. bland dem bostadsstyrr'Isen. nägra länsbosttulsnämnder, länsstvrelserna i .It'inkö/rings och Skaraborgs lätt. nägra kmnmuner. Svenska kommrtn/örbundet och SBEF.

Förslaget om att lån skall kunna utgå till all bo- stadsbebyggelse oberoende av dess ålder har tillstyrkts av bl.a. bostadsstyrelsen. statens planverk. Svenska kommun/iirbunrlet. SBEF och HSB. lngen remissinstans har anmält avvikande mening.

Frågan om få nets omfattning berörs av några remissinstanser. HSB och SABO tillstyrker utredningarnas förslag att lån skall utgå till hela kostnaden för åtgärden. Bostadsstvre/sens uppfattning är däremot att den övre lånegränsen bör vara beroende av företagsform och gränserna desamma som vid förbättringslån. dvs. 100. 98 och 90 %. Vidare anser styrelsen i motsats till utredningarna att automatisk fördjupning liksom f. n. bör ske vid ett låneunderlag som understiger 100000 kr., men att vid större projekt, då åtgärderna regelmässigt torde ingå som ett led i ett större ombyggnads- projekt. vanliga regler om fördjupning bör gälla.

Bostadsstyrelsen accepterar de m i n i m i — oc h m a x i m i g rä n s e r för lånebeloppets storlek som utredningarna har föreslagit. lngen remissinstans har redovisat någon avvikande uppfattning i denna fråga.

Frågan om ] å n e t s löpt id och därav beroende ka pi tal k 0 s t na d berörs av bostadsstyrelsen. länsstyrelsen i Kalmar lätt. Hudiksvalls kommun och SABO. SABO ansluter sig till utredningarnas uppfattning att kapitalkost- naden när det gäller lån till miljöförbättrande åtgärder bör bestämmas enligt samma principer som för lån till ombyggnad. dvs. efter åtgärdens varaktighet. Hudiksvalls kommun. som inte tar ställning i frågan. understryker dock vikten av att lånevillkoren får en sådan utformning att de inte driver kostnaderna för åtgärderna i höjden på ett avskräckande sätt. Länsstyrelsen i Kalmar län menar att lånen bör utformas som annuitetslån. eftersom miljöförbättrande åtgärder till sin karaktärär nära besläktade med mindre genomgripande om- byggnad. till vilka lån utgår i denna form. Bostadsstvre/sen har uppfattningen att när miljöft'irbättrande åtgärder sker samtidigt med ombyggnad av hus en helhetsbedömning av projektet bör avgöra valet mellan annuitetslån resp. paritetslån samt amorteringstidens längd. Avser åtgärden enbart miljöför-

Prop. l974:l50 189

bättring bör lånet vanligen ges form av ett annuitetslån med högst 10 års amorteringstid. Om åtgärderna vidtas påen fastighet. där bostäderna uppnått lägsta godtagbara standard och där utvecklingsmöjligheter finns till högre standard. bör dock paritetslån med 20—30 års amorteringstid kunna utgå. Utredningarnas förslag om att också a n na n s ä k e r h e l ä n p a n t - rätt i fastighet eller tomträtt skall kunna godtas till- styrks av bostadsstyrelsen. lnga remissinstanser har kritiserat förslaget.

3.2.3 Fin ansieringsrtnderlag

NBD uttrycker sin tillfredsställelse med att utredningarna i sitt fortsatta arbete har för avsikt att ta upp reg l e rn a fö r bestäm nin g av f å n e u n d e r 1 a g 0 c h p a n t v ä r d e. Också Iänsbostadsnänrnden i .Ib'n- köpings län och Bräcke kommun anser att en översyn bör komma till stånd.

L('insbostatlsnämnden i Örebro lätt hävdar att begreppen låneunderlag och pantvärde bör ersättas med ett nytt begrepp fina n sie r i n g s u n de r - Ia g , som med en något enklare beräkning än nuvarande fastställs till det nuvarande pantvärdets nivå. .

Svenska kommun/örbundet menar att det finns ett stort behov av förenk- lingar av bostadslångivningen. bl. a. i fråga om konstruktionen av låneun- derlag och pantvärde.

HSB framhåller i sammanhanget behovet av en snar anpassning av i- nansieringsunderlaget till full kostnadstäckning.

Som tidigare har nämnts har vissa synpunkter på frågan om låneunderlag och pantvärde lämnats också i anslutning till behandlingen av frågan om lån till ombyggnad.

Utredningarnas förslag om att ändra g rä n s e n fö r v a d 5 o rn s kall ingå i låneunderlag för omfördelningslån har mottagits positivt av bostadsstvrelsen. lIvresgästernas riksförbund och Stf/!( ). Bo- stadsstyrelsen har närmare 'angett vilka slag av bostadskomplement som i framtiden bör ingå vid sidan om dem som redan i dag får räknas in. Styrelsen nämner sådant som smärre hobby- OCh motionsrum. bastu. fritids- och sam- lingslokaler i direkt anslutning till en mindre grupp bostäder. När det gäller fritids- och samlingslokaler vill styrelsen som förutsättning ange att de upp- går till högst 200 m' vånings- och biutrymmesyta. Styrelsen påpekar att kostnaderna för sådana komplement ofta direkt belastar hyran för de la- genheter som de betjänar. varför det är angeläget att kapitalkostnaderna kan hållas låga.

I.('insbostadsnämnden i Stockholms lätt är tveksam till förslaget på grund av att utredningarna inte närmare har beskrivit vilka krav som skall ställas på användningen av sådana lokaler som det kan bli aktuellt att medge om- lördelningslån för.

Prop. l974:150 190

3.2.4 Övertagande och uppsägning av lån

llwesgäsrermls riks/örbund och SABO. som har tillstyrkt utredningarnas förslag om utjämningslån. tillstyrker också förslagen om regler för över- tagande och uppsägning av sådana lån.

Övriga remissinstanser. som kommenterat förslagen. anför kritiska syn- punkter.

Bankinspekrionen förmodar att utjämningslånet genom sin konstruktion kommer att vålla svåra värderingsproblem vid fö r s ä lj n i n g a v h u s. Säljare och köpare kommer att vara osäkra om affärens ekonomiska in- nebörd. Hudiksvalls kommun betonar vikten av att lånevillkoren utformas på ett sådant sätt att överlåtelse och uppsägning av lån inte försvårar för människor att anpassa sina bostadsförhållanden till förändringar i famil- jesammansättning. ålder och hälsotillstånd. Kommunen uttrycker med hän— visning till reservationer till betänkandet farhågor för att utjämningslånens skuldökningseffekter skall motverka behövliga valmöjligheter.

Konungariket Sveriges sladshyporekskassa stryker under betydelsen av att de verkliga kostnaderna räknas fram. när en fö rt id a b etal nin g skall ske av låneskulden. Även statens administrations- och riskkostnader för lånen bör därvid beaktas. Också länsbostadsnämnden i Stockholms län anser att principen om att staten skall ersättas för under lånetiden gjorda upp- offringar är riktig men bedömer reglerna om ersättning vid uppsägning oklara och i praktiken svårbemästrade. Nämnden ger också exempel på svårigheter som kan uppkomma.

Bostadsstyrelsen avstyrker utredningarnas förslag om grunden för beräk- ning av statens fordran vid inlösen av lån. Enligt styrelsen förutsätter en sådan bedömning en individuell prövning av statens ersättningsanspråk. vilken skulle medföra betydande utrymme för tolkningstvister av mera civil- än förvaltningsrättslig karaktär.

Beträffande utredningarnas förslag att länsbostadsnämnden skall kunna besluta om korta re löptid och därmed högre bostadsränta för bostadslån. om bostäder eller lokaler används för a n n at ä n (1 a m ål ä n a v s e t t. påpekar bostadsstyrelsen att denna möj- lighet finns redan i dag. När det är fråga om paritetslån läggs det därvid om till nominellt lån med rak amortering,0mtalar styrelsen. Styrelsen anser. att bestämmelsen bör tillämpas i oförändrad form också i framtiden.

Förslagetom ställande av säkerhet för skuldökningen har föranlett kritiska kommentarer från många remissinstanser. däribland bankinspeklionen. bostadsstyrelsen. nägra Iänsbosradsnämnder. länsslvre/serna i Gotlands och Älvsborgs län. några kommuner, Konungariket Sveriges stads- li_vpoiekskassa. BOFAB och LRF. Kritiken inriktas framför allt på det för- hållandet att en säkerhet som placeras mellan l()() % och ISO % eller 155 % av pantvärdet försvårar och kanske t. o. m. helt omöjliggör belåning för att finansiera kommande underhållsåtgärder och moderniseringar som

Prop. l974:150 191

inte är så genomgripande att nya statliga lån aktualiseras. Konungariket Sve- riges stads/ttywtekskassa anser att en sådan konsekvens av det föreslagna lå— nesystemet knappast kan godtas från kreditgivningssynpunkt. Hankins/rek- tionen framhåller dessutom att ett pantbrev. motsvarande 50 % av låneun- derlaget och placerat i det föreslagna säkerhetsläget. såväl vid pantsättnings- tillfället som de närmaste åren därefter kommer att sakna egentligt säker- hetsvärde. Bostadsstvrelsen avstyrker utredningarnas förslag med hänvisning till sitt eget förslag om revidering av paritctslånesystemet. vilket möjliggör för låntagaren att överblicka förhållandena under lånets löptid. inkl. den säkerhet han har att ställa.

HSB berör i sammanhanget en fråga. som utredningarna inte har be- handlat. nämligen den nu gällande bestämmelsen om att statliga lå n för förvärv av bostadsfast igheter kan utgåendast till kom- mun och allmännyttigt bostadsföretag. Enligt llSst mening bör också de kooperativa bostadsföretag.som uppfyller villkoren för 98 % belåning. kunna erhålla förvärvslån. Det bör vidare. med hänsyn till de beslutade satsningarna på ombyggnad och upprustning av det äldre bostadsbeståndet. prövas om inte förvärvslåneverksamheten bör utvidgas till att gälla förvärv av äldre statligt belånade eller privatlinansierade bostadshus. när förvärvet sker i syfte att bygga om och modernisera husen med stöd av statliga lån. säger HSB.

Också Svenska spa/banks/öreningen aktualiserar vissa problem i samband med förvärv av äldre fastigheter. företrädesvis egnahem. Föreningen anser att bristen på kreditutbud till äldre hus begränsar valfriheten för många konsumenter. I många fall uppstår finansieringsproblem även i samband med om- och tillbyggnader av äldre bostäder. i synnerhet egnahem. säger föreningen. För att förbättra finansieringsmöjligheterna anser föreningen att särskilda obligationslån skulle kunna emitteras.

3.2.5 Utjämningslån för redan byggda hus

SABO tillstyrker utan kommentarer utredningarnas förslag om att ägare av hus med ränte- eller paritetslån skall erbjudas u tj ä m n i n g 5 l å n. Hvresgästernas riksförbund. som likaledes är positivt till förslaget om utjämningslån. menar att begränsningen till fastigheter fär- digställda 1958 eller senare inte står i överensstämmelse med förbundets bedömningar av behovet av hyressänkningar. Förbundets krav på större hyressänkningar än vad utredningarnas förslag skulle möjliggöra påverkar behovet av att sträcka ut låneformen längre bakåt i tiden. Negativa till förslaget att hus uppförda före år l958 inte skall kunna erbjudas utjäm- ningslån är också h_vresniinmderna fiir Hallands. Göteborgs och Bohus samt Älvsborgs län. De anser att följden härav skulle bli att ägare av sådana fas- tigheter inte kan konkurrera på hyresmarknaden med ägare till statligt bc-

Prop. l974:150 - 192

lånade fastigheter som fått utjämningslån och att den löreslagna finansie— ringsformen på grund härav inte är förenlig med bruksvärdesystemet.

Bastadsstw'elsen. några länsbostadsnämnder och länsstyrelser m. III. som av- styrkt utredningarnas förslag om utjämningslån och föreslagit andra alter- nativ för den statliga bostadslångivningen. säger sig dela utredningarnas bedömning att en förändring av kapitalutgifterna i nyproduktionen måste följas av en förändring av villkoren för likartade delar av bostadsbeståndet. I.änsbostadsnämnde/'na i l-"'ästerbottens och Norrbottens län framhåller de stora administrativa problem som realiserandet av utredningarnas förslag kommer att föra med sig. Länshosuulsnännu/en och länsstyrelsen i Jönköpings län till- styrker förslaget i vad det avser nybyggnader. men anser att frågan om kapitalutgifterna i hus som byggts om under perioden l958—1966 är mera svårbedömbar. Dock menar dessa två remissinstanser att det inte kan ute- slutas att det har förekommit ombyggnader med betydande kapitalkostnader och som närmast kan jämföras med nybyggnad.

SCB berör vissa tekniska frågor bl.a. beträffande lörutsättningarna att beräkna byggnadsprisindexar bakåt i tiden till år l958. SCB redovisar också vissa kalkyler. vilkas resultat relativt väl stämmer överens med de av ut- redningsmajoriteten löreslagna "rimliga" kapitalutgifterna.

Bostadsstyrelsen berör den rättsliga grunden för förändringar av lånevill- koren för redan byggda hus och gör bl.a. den bedömningen att den lägre kapitalkostnadsnivå som erhålles såväl med utredningarnas som med sty- relsens eget förslag torde kunna genomföras utan låntagarens medgivande.

Utredningarnas förslag om att också lä gc n h e t e r uta n stat l i g a lå n färdigställda år 1958 eller senare 5 k ul le k un n a få u t- j ä m n i n g 5 l ä n tillstyrks av SABO. Hyresgästerrtas riks/örbund avstyr- ker däremot förslaget och hänvisar till de synpunkter som anförts av re- servanten Erik Svensson.

Även bostadsstvrelsen och länsbostadsnämna'erna i Stockholms och Hallands län har förklarat sig vara negativa till förslaget om att statligt bostadslån skulle kunna erbjudas fastigheter som tidigare finansierats utan statslån. Bostadsstyrelsen anser att motiv saknas härför och att dessutom synnerligen svårbemästradc administrativa problem skulle uppstå. om en sådan möjlighet öppnades. Länsbostadsnämuden i.S'tm'kho/ms län finner det vara stötande att fastighetsägare som tidigare erhållit avslag på sina ansökningar om statligt lån nu skulle kunna beviljas sådant. När det gäller fastigheter för vilka statslån tidigare ej sökts. torde enligt nämndens bedömning åtskilliga vara sådana som både vid byggnadstiden och enligt den nu föreslagna låneför- ordningen icke skulle komma i fråga för statlig långivning. Nämnden hävdar slutligen att stora svårigheter skulle föreligga att bestämma låneunderlaget för tidigare icke statsbelånade fastigheter.

Länsbostadsnämnden och länsstyrelsen i Jönköpings lätt vill inte motsätta sig utredningarnas förslag att ett nytt bostadslån också skall kunna erbjudas

Prop. l974zl50 193

fastighetsägare som tidigare inte erhållit statslån. även om de menar att också andra stödformer skulle kunna övervägas. Som villkor anser dessa remissinstanser dock skall gälla att lägenheterna uppfyller de standardkrav som gällde för statslån vid den aktuella tidpunkten.

Mot bakgrund av sitt förslag om förändringar inom paritetslånesystemets ram anför bostadsstvrelsen vissa synpunkter beträffande k a p i t a l - kostnadsvillkoren för redan byggda hus. En av utgångs- punkterna for styrelsens förslag är att kostnadsnivån för de olika årgångarna bör anknytas till den av utredningarna angivna.

Styrelsen behandlarförst h us med hyres- eller bostadsrätt. Beträffande hus med paritetslån för nybyggnad bör enligt styrelsens me- ning basannuiteten anpassas till den nivå som med utgångspunkt i genom- snittligt låneunderlag för respektive årgång ger den eftersträvade kapital- kostnadsnivån. För år 1975 appliceras paritetstalet 1.0 på samtliga årgångar. varefter årliga höjningar sker likformigt för samtliga årgångar. För hus som byggts om med stöd av paritetslån bör en motsvarande anpassning genom- föras, säger styrelsen.

Bostadsstyrelsen påpekar i sammanhanget att principerna för beräkning av bottenlånekostnaderna måste ändras. om subventioner införs. Detta anses medföra dels administrativa påfrestningar i omläggningsskedet. dels utvid- gade löpande rutiner.

För hus med räntelån behålls nuvarande metod för räntelåneberäkning. Basräntan anpassas till den eftersträvade kapitalkostnadsnivån med hän- synstagande också till amorteringarnas storlek. Omräkning med paritetstal sker på samma sätt som för paritetslånen.

För övriga hus med statliga lån som omfattas av förslaget. dvs. huvud- sakligen hus byggda åren 1958—1967, har erbjudande om räntelån tidigare lämnats. Styrelsen bedömer mot bakgrund av den relativt låga kapitalkost- nadsnivå, som numera föreligger i dessa hus. samt de motiv som kan ha föranlett dessa låntagare att tidigare avstå från räntelån. att behovet av sänk- ning av kapitalkostnadsnivän för dessa hus är begränsat. Med hänvisning till dessa förhållanden anser bostadsstyrelsen att förnyat erbjudande om rän- telån inte bör lämnas dessa låntagare. Däremot bör amorteringstiden efter hemställan av låntagaren kunna förlängas till högst 60 år. om detta kan anses motiverat med hänsyn till kapitalkostnadsnivån. För hus som byggts om med stöd av bostadslån med nominella villkor enligt l967 års bostadslå- nekungörelse bör en anpassning av räntan på det statliga lånet ske till den nivå som förutsatts gälla för paritetslånen. Ytterligare förändringar synes enligt styrelsens uppfattning inte vara motiverade.

För hus upplåtna med hyres- eller bostadsrätt skall låntagaren garanteras att betalningsansvaret upphör efter 60 år.

Räntesubventioner förutsätts utgå till samtliga paritetsbelånade hus upp- låtna med hyres— eller bostadsrätt och också till praktiskt taget alla hus med räntelån.

Prop. l974:150 194

Bostadsstyrelsen berör därefter frågan om lån till småhus med äganderätt.

Enligt styrelsens mening saknas motiv för att vidta några förändringar i kapitalkostnadsvillkoren för sådana hus. Dock bör låntagare med paritetslån garanteras att betalningsansvaret upphör efter 45 år. dvs. detsamma som skulle garanteras nya låntagare enligt styrelsens förslag.

För låntagare med nominella lån bör nuvarande amorteringstid på 30 år bibehållas. Som skäl härför anför styrelsen dels att en förlängning till 45 år skulle innebära en mycket liten sänkning av kapitalkostnaderna. dels att det skulle vålla stor administrativ omgång.

Till småhus med äganderätt skall enligt bostadsstyrelsens förslag inte utgå några räntesubventioner.

Beträffande säkerhet för den ytterligare skuldökning som uppkommer för hus med ränte- och paritetslån som en följd av bo- stadsstyrelsens förslag om sänkning av kapitalkostnadsnivån anser styrelsen att krav på sådan inte bör ställas. Den ökade kreditrisk som uppkommer. där realsäkerhet för delar av skuldökningen saknas. bör accepteras. säger styrelsen.

Utredningarna har i sammanhanget föreslagit en utökning av utestående lån till vissa bostadsrättsföreningar. För- slaget tillstyrks av HSB och Stockholms kooperativa bostadsförening ek. för. Den senare framhåller i sammanhanget att förening därvid bör likställas med bostadsrättsförening.

Negativa till förslaget är däremot bostadsstvrelsen och länsbostadsnämnden iStockho/ms lätt. som anser att några skäl för en sådan åtgärd inte har anförts av utredningarna.

3.2.6 Kompletterande låneformer

Utredningarnas förslag om a n n u i te t 5 l å n i vis sa fall tillstyrks av Iänsbastadsnämnderna och länsstyrelserna i Jönköpings och Blekinge län samt SABO. l-lyresgästernas riksförbund säger sig inte ha några invändningar att göra men vill vänta med att ta slutlig ställning till dess att frågorna om finansieringsunderlag och totalfinansiering har slutbehandlats.

Bostadsstyrelsen anför kritik mot vissa delar av förslaget. Sålunda anser styrelsen att det saknas bostadssociala motiv för att begränsa småhusägarnas valfrihet genom att hänvisa dem uteslutande till lån med omfördelning. Lån med nominella villkor bör alltså liksom hittills vara ett alternativ för dem. menar styrelsen. Dock bör lånevillkoren så till vida förbättras att an- nuitetslån med 45 års amortering bör erbjudas i stället för lån med rak amortering och 30 års amorteringstid. En sådan förändring skulle enligt styrelsens uppfattning öka de statliga lånens attraktivitet och därmed deras konkurrenskraft gentemot övrig långivning.

Prop. l974:150 195

Bostadsstyrelsen påpekar vidare att utredningarnas förslag innebär att amorteringstider på upp till 60 år skulle accepteras för lokaler. Detta för- anleder styrelsen att avstyrka förslaget om att lån inom låneunderlaget, som ej omfattas av utjämningsunderlag. skall kunna utgå i form av annuitetslån med 60 års löptid. Styrelsen föreslår i stället lån med rak amortering och högst 30 års löptid med hänvisning bl.a. till att de lokaler frågan gäller i regel är kommersiella. Hyreskalkylen för dem torde i allmänhet baseras på en avskrivningstid på högst 30 år. Hudiksvalls kommun anför liknande synpunkter. Kommunen menar att en förlängning av lånens löptider möj- ligen skulle kunna övervägas beträffande sådana bostadskomplement som har en flexibel utformning.

Bostadssrvrelsen och SABO har uttalat sin anslutning till utredningarnas förslag om att annuitetens räntedel skall vara bunden i 5 -å rs pe rio (! e r. lnget remissorgan har anmält avvikande mening. Bosiadsvart'lsE/J tillägger att räntan i här avsedda fall bör följa den allmänna lånemarknadsräntan och subventioneras endast när det rör sig om en för- djupning av lån avseende bostäder och lokaler som ingår i underlaget för omfördelning.

Prop. l974:150 196

4. Bostadsskattekommittén

4.1. Gällande beskattningsregler 4.1.1 Inledning

En bostad innehas i regel med antingen äganderätt, bostadsrätt eller hy- resrätt.

Äganderätt till en fastighet medför de längst gående möjligheterna för innehavaren att disponera över bostaden. Med äganderätt kan i stor ut- sträckningjämställas tomträtt. som är en nyttjanderätt till fastighet i allmän ägo för i princip obegränsad tid. En väsentlig skillnad är dock att tomt- rättshavaren har att utge en årlig avgäld.

Bostadsrätt är den rätt i bostadsrättsförening som tillkommer medlem på grund av upplåtelse till honom av nyttjanderätt till lägenhet i hus som tillhör föreningen. Sådan upplåtelse sker på obegränsad tid. Bostadsrätts- havaren förfogar över det förmögenhetsvärde som bostadsrätten kan re- presentera och får tillgodogöra sig detta genom överlåtelse av bostadsrätten. Vid upplåtelsen erlägger medlemmen en grundavgift. Genom årsavgifter bidrar han till att täcka föreningens löpande utgifter.

Hyresrätt till lägenhet grundar sig på avtal mellan hyresvärd och hyresgäst. Avtalet innebär att hyresgästen mot ersättning får disponera lägenheten. I motsats till vad som är fallet med äganderätt och bostadsrätt representerar hyresrätten inte något legalt förmögenhetsvärde.

Skatterättsligt föreligger principiella skillnader mellan de olika bostadsfor- merna. Den ägda bostaden anses enligt kommunalskattelagen (KL) utgöra eller ingå i förvärvskälla. lntäkten och utgiften för bostaden skall beräknas enligt reglerna för inkomstslaget annan fastighet. Resultatet av inkomstbe- räkningen, och därmed bostadsinnehavet. påverkar den boendes skatt.

Även bostadsrätt är i skattelagarna principiellt sett-itformad som en för- värvskälla. hänförlig till inkomstslaget kapital. lntäkten utgörs av hyres- värdet av bostaden och kostnaderna av avgifterna till föreningen utom ka- pitaltillskott. Medlemmen beskattas inte för hyresvärdet av lägenheten. an- nat än om lägenheten är uthyrd. Däremot är bostadsrättsföreningen i princip underkastad schablonbeskattning. Hyresrätt utgör enligt KL inte förvärvs- källa. utan förhyrning av bostad betraktas skattemässigt såsom helt likställd med annan konsumtion.

För inkomstbeskattningen av bostadsfastigheter har fastighetstaxeringen väsentlig betydelse. främst genom att taxeringsvärdet ligger till grund för den schablonmässiga inkomstberäkning. som sker för vissa bostadsfastig- heter. och genom att den bildar underlag för garantibeskattningen. Taxe- ringsvärdena kommer även till användning i vissa fall när det gäller att fastställa avskrivningsunderlag för byggnader och vid realisationsvinstbe- skattningen samt kapitalbeskattningen.

Prop. l974:150 197

Taxeringsvärdet skall sättas till belopp som motsvarar 75 % av taxerings- enhetens marknadsvärde. Marknadsvärdet. dvs. det pris som taxeringsen- heten sannolikt skulle betinga vid en försäljning. skall bestämmas med hän- syn till det allmänna prisläget vid ingången av året före taxeringsåret som det kommer till uttryck i den officiella fastighetsprisstatistiken. Taxerings- värdet uttrycker taxeringsenhetens totala värde. Vid fastighetstaxeringen redovisas emellertid även särskilda delvärden. För annan fastighet redovisas delvärdena markvärde och byggnadsvärde.

Taxering av fastighet sker dels vid allmän fastighetstaxering. som skall verkställas vart femte år. och dels vid särskild fastighetstaxering. som kan ske under vissa i lagen närmare angivna förutsättningar. de år när allmän litstighetstaxering inte äger rum.

4.1.2 Beräkning av inkomst av anmmj'asrighel

Reglerna om beräkning av inkomst av annan fastighet finns i 24—26 ;t" KL med anvisningar. lnkomstberäkningen. som i princip grundas på en kon- tantmässig redovisning av intäkter och utgifter sker antingen på konven- tionellt sätt eller enligt en särskild schablonmetod. Den konventionella me- toden innebär att inkomstberäkningen sker med hänsyn till fastighetsägarens verkliga intäkter oeh kostnader. För egna hem och bl. a. allmännyttiga bo- stadsföretags fastigheter beräknas däremot fr.o.m. 1955 års taxering in- komsten efter en schablonmetod enligt vilken såsom intäkt tas upp viss procent av fastighetens taxeringsvärde. Å andra sidan medges avdrag endast för vissa kostnader, bl.a. gäldräntor.

4.1.2.1 Den konventionella metoden

lnkomstberäkning enligt konventionell metod tillämpas främst för hy- resfastigheter i enskild ägo. Beräkningen syftar såsom för förvärvskällor i allmänhet till att få fram ett netto mellan faktiska intäkter och kostnader. I korthet sker beräkningen enligt följande.

Som intäkt upptas dels hyror och andra kontanta intäkter av fastigheten. dels hyresvärdet av lägenheten. som ägaren använt för sin. sin familjs eller sina personliga tjänares räkning. Hyresvärdet beräknas med ledning av i orten gällande hyrespris eller. om möjlighet till sådan jämförelse saknas. efter annan lämplig grund.

Om fastighet används i ägarens rörelse anses fastigheten ingå i rörelsen och någon särskild redovisning av fastighetsinkomsten sker inte. Används fastighet delvis i rörelse och delvis till egen bostad eller för uthyrning görs uppdelning mellan den del av fastigheten som används i rörelsen och den övriga delen. -

Avdrag får göras för kostnader för driften av fastigheten. reparationer

Prop. l974:150 198

och underhåll av byggnad, värdeminskning av byggnad och maskiner och andra inventarier som hör till fastigheten samt räntor och tomträttsavgäld eller liknande avgäld.

Avdrag för värdeminskning av byggnad beräknas enligt avskrivningsplan på byggnadens anskaffningsvärde. [ anskaffningsvärdct inräknas kostnad för till- eller ombyggnad som nedlagts efter förvärvet av byggnaden. Det årliga värdeminskningsavdraget beräknas normalt efter 1.5 % för byggnader av sten och liknande material och efter 1.75 % för träbyggnader. För vär- mepannor. hissmaskiner och jämförlig maskinell utrustning medges avdrag efter högre procenttal än för byggnaden i övrigt. Även beträffande lösa in- ventarier medges värdeminskningsavdrag.

4.1.2.2 Schablonn'ietoden

lnkomstberäkning enligt schablonmetoden innebär i huvudsak att intäk- ten av fastigheten beräknas till viss procent av fastighetens taxeringsvärde året näst före taxeringsåret samt att avdrag inte medges för andra kostnader än ränta på lånat kapital som nedlagts i fastigheten och för tomträttsavgäld eller liknande avgäld.

Schablonmetod för inkomstberäkningen tillämpas i fråga om fastighet som vid beskattningsårets utgång är inrättad till bostad åt en eller två familjer med personliga tjänare samt fastighet som tillhör bostadsförening. bostadsak- tiebolag eller allmännyttigt bostadsföretag.

Villaschablonen för en- och tvåätmiljsfastigheter innebär följande. Som intäkt av fastigheten tas upp ett belopp som motsvarar för helt år räknat 2 % av den del av fastighetens taxeringsvärde eller motsvarande värde som inte överstiger 150000 kr.. 4 % av den del som överstiger 150 000 kr. men inte 225000 kr. och 8 % av den del som överstiger 225000 kr. lntäkten kan nedsättas under vissa närmare angivna förutsättningar. Som exempel kan nämnas att fastigheten inte kunnat utnyttjas på grund av eldsvåda eller därmed jämförlig händelse eller till följd av ägarens avflyttning från orten eller annan sådan särskild omständighet.

Förutom för ränta på lånat. i fastigheten nedlagt kapital samt tomträtts- avgäld eller liknande avgäld åtnjuter fysisk person. som blivit för året näst före taxeringsåret eller för taxeringsåret mantalsskriven på fastigheten. ett extra avdrag med. för helt år räknat. 500 kr.. dock högst med det belopp som skall upptas som intäkt av fastigheten. Äger den skattskyldige endast del av fastigheten skall avdraget nedsättas i motsvarande mån.

Har fastighet delvis använts i ägarens rörelse tillämpas schablonmetoden bara på den del som inte kan anses belöpa på den i rörelsen använda fas- tighetsdelen. Schablonmetoden är tillämplig även om fastigheten eller fas- tighetsclelen. utöver utrymmen för bostad åt en eller två familjer. innehåller något enstaka rum för uthyrning eller i ringa omfattning kan användas

Prop. l974:150 199

för annat ändamål än som bostad. Schablonmässig inkomstberäkning skall tillämpas även beträffande fastighet som nyttjas endast viss del av året eller tillfälligt. såsom sommarstuga och liknande. eller som utan att användas står till ägarens förfogande. Detsamma gäller beträffande fastighet som ut- hyrs till stadigvarande bostad.

Däremot är metoden inte tillämplig beträffande fastighet eller fastighets- del. vilken i icke endast ringa omfattning brukar i förvärvssyfte utnyttjas på annat sätt än för uthyrning till stadigvarande bostad eller såsom bostad för ägaren. Från tillämpning av metoden undantas exempelvis fastigheter som under somrarna brukar uthyras till sommargäster men i övrigt bebos av ägarna. sommarstugor som regelbundet uthyrs under somrarna. fastig- heter vilka till viss del upplåts för upplagsplats. för rörelse e. (1. samt fas- tigheter vilka utnyttjas lör odling eller tillgodogörande av alster eller na- turtillgångar från fastigheten. En fastighet anses i endast ringa omfattning utnyttjad för sådant ändamål. som här avses. om den därigenom förvärvade årliga bruttointäkten uppgår till högst 1 200 kr. eller överstiger nämnda be- lopp men inte 2 procent av fastighetens taxeringsvärde.

Beträffande fastigheter tillhöriga bostadsföre- ningar och bostadsaktiebolag samt allmännyttiga b 0 s t ad s fö r e t a g gälleratt som intäkt av fastighet som tillhör bostadsfö- rening eller bostadsaktiebolag eller allmännyttigt bostadsföretag upptas 3 % av fastighetens taxeringsvärde eller motsvarande värde.

Med bostadsförening eller bostadsaktiebolag förstås ekonomisk förening eller aktiebolag. vars verksamhet uteslutande eller huvudsakligen består i att åt föreningens medlemmar eller bolagets delägare bereda bostäder i hus. som ägs av föreningen eller av bolaget.

[ fråga om nytillkommande bostäder blir schablonen för bostadsföreningar och bostadsaktiebolag tillämplig endast på bostadsrättsförening. Det finns emellertid en del äldre ekonomiska föreningar och aktiebolag. som upplåter bostäder till medlemmar eller delägare. beträffande vilka föreningsschablo- " nen är tillämplig.

Riksskattenämnden har meddelat anvisningartnr l967:7 p. 3) om gräns- dragningen mellan sådana bostadsföreningar och bostadsaktiebolag som ovan avses ("äkta" och "oäkta" bostadsföretag). För att ett företag skall anses som "äkta" krävs dels att företagets fastighet (fastigheter) inrymmer minst tre bostadslägenheter. dels att minst .60 % av hela taxeringsvärdet för företagets fastighet (fastigheter) belöper på de till medlemmar eller delä- gare med bostads— eller hyresrätt upplåtna bostadslägenheterna. För ett "äkta" bostadsföretag beräknas inkomsten av samtliga dess fastigheter enligt schablon. Har företaget dessutom en Villafastighet skall däremot inkomstbe- räkningen för denna ske efter Villaschablonen.

För medlem eller delägare i bostadsförening eller bostadsaktiebolag medför bostadsinnehavet normalt inga omedelbara skattekonsekvenser bortsett från

Prop. l974:150 200

att han kan få betala förmögenhetsskatt för värdet av bostadsrätten. Om medlem eller delägare upplåter bostaden till annan skall han dock i vissa fall beskattas för inkomst av upplåtelsen.

Allmännyttigt bostadsföretag är bolag. förening eller stiftelse. som av bo- stadsstyrelsen eller länsbostadsnämnd erkänts som sådant företag. Enligt bostadslånekungörelsen ( 1967:552 ) får bolag eller stiftelse. som arbetar utan enskilt vinstsyfte samt under samverkan med och tillsyn av kommunen. om vissa ytterligare förutsättningar är uppfyllda. av länsbostadsnämnden godkännas som allmännyttigt bostadsföretag.

4.1.2.3 Övriga skattefrågor

Utöver de tidigare redovisade skattereglerna som rört förvärvskällan annan fastighet finns ytterligare bestämmelser av betydelse för bostadsbeskattning- en.

Först kan nämnas att en bostad kan ingå i förvärvskällan jordbruksfas- tighet. Till intäkt av jordbruksfastighet hänförs bl. a. årliga värdet av bostad som den skattskyldige tillgodogjort sig för sin. sin familjs och sina personliga tjänares räkning. Värdet av bostadsförmånen beräknas med ledning av hy- respriset i orten eller. om sådant saknas. efter annan lämplig grund. såsom hyrespriset i kringliggande orter. Riksskatteverket meddelar årligen anvis- ningar för värdering av bostadsförmån på orter utan egentlig hyresmarknad. Från bruttointäkten får avdrag göras för bl. a. kostnad för reparation och underhåll samt värdeminskning av bostadsbyggnad.

Även garantibeskattningen har betydelse för beskattningen av olika bo- endeformer. Denna beskattning ingår som ett led i den kommunala in- komstbeskattningen. För skattepliktig fastighet beräknas garantibelopp till 2 % av fastighetens taxeringsvärde. Garantibeloppet upptas inom den kom- mun där fastigheten är belägen såsom skattepliktig inkomst för fastighetens ägare eller därmed jämställd. Vid beräkning av inkomst av förvärvskälla. vari ingår fastighet för vilken garantibelopp skall upptas som inkomst för den skattskyldige. får avdrag göras med belopp motsvarande garantibeloppet tprocentavdrag). Avdrag medges inte för underskott som uppstått genom att procentavdrag överstigit nettointäkten av förvärvskällan. Den taxerade inkomsten kommer därför alltid att uppgå till minst garantibeloppets storlek.

Den som innehar bostad i en egen fastighet kan vid en försäljning av fastigheten komma att beskattas för realisationsvinst. Beskattning kan ske oavsett hur fastigheten förvärvats eller hur lång tid den innehafts. Reglerna är dock så utformade att mer ordinära vinster går fria. Har fastigheten in- nehafts mindre än två år, är hela realisationsvinsten skattepliktig. Vid längre tids innehav beskattas 75 % av vinsten. Vid beräkning av realisationsvinsten får avdrag ske för erlagd köpeskilling. inköps- och försäljningskostnader m. m. Förbättringskostnader. liksom i fråga om schablontaxerade fastigheter även sådana kostnader för reparation och underhåll av fastigheten som gjort

Prop. 1974:150 201

att egendomen vid avyttringen är i bättre skick än vid förvärvet. är av- dragsgilla för år då de uppgått till minst 3 000 kr. Omkostnadsbeloppet skall minskas med avdrag som åtnjutits för värdeminskning av byggnad och fasta inventarier. Detta gäller dock inte för år då åtnjutet avdrag understigit 3 000 kr.

Vid längre tids innehav. liksom vid vissa benif'ika förvärv. får den skatt- skyldige i stället för köpeskilling vid vinstberäkningen efter eget val använda vissa särskilt angivna alternativa ingångsvärdcn.

Köpeskillingen eller motsvarande värde liksom avdragsgilla förbättrings- eller därmed jämförliga reparations- och underhållskostnader omräknas efter det allmänna prisläget när avyttringen skedde. Omräkningen sker med led- ning av en indexserie. grundad på konsumentprisindex och levnadskost- nadsindex med 1914 som basår. Omräkningstalen fastställs årligen av riks- skatteverket.

llar den avyttrade fastigheten omfattat byggnad. som i huvudsak varit avsedd att användas för bostadsändamål får från försäljningsvinsten dras ytterligare ett belopp - det 5. k. fasta tillägget — av 3 000 kr. för varje påbörjat kalenderår som bostadsbyggnaden funnits på fastigheten under innehavs- tiden. Finns det mer än en bostadsbyggnad på fastigheten beräknas avdrag endast för huvudbyggnaden.

Särskilda regler finns även för den skattemässiga behandlingen av räntor som finansierats genom statligt lån. Bestämmelserna härom är intagna i punkt 5. tredje stycket av anvisningarna till 25 :" KL. Bestämmelserna in- nebär. att ränta på statligt bostadslån eller räntelån skall, till den del räntan lagts till låneskulden. anses betald då den debiterats. 1 den mån ränta på bostadlån eller annat statligt lån erlagts med hjälp av räntelån anses räntan betald då räntelånet betalats ut.

4.2. Bostadsskattekommitténs förslag 4.2.1 Allmänt

Kommittén påpekar inledningsvis att. till följd av underhandsdirektiven från regeringen. vilka innebar att förslag i huvudfrågorna skulle avges på ett långt tidigare stadium än som ursprungligen varit avsett. man inte har kunnat slutföra alla planerade undersökningar rörande ekonomin för bo- städer i olika upplåtelseformer. De framlagda förslagen har därför fått grundas på ett delvis ofullständigt utredningsmaterial.

För bedömning av huvudfrågan. alltså möjligheterna att åstadkomma en neutral beskattning av bostäder i olika upplåtelseformer. har kommitten bl. a. upprättat kalkyler för boendekostnaderna. skatteeffekterna därvid in- beräknade. i egna hem av olika storlek och åldrar i ett antal representativa orter. Kalkylerna har kompletterats med kalkyler för upplåtelser av mot-

Prop. l974:150 202

svarande hus med hyresrätt och bostadsrätt. En viss jämförelse har seder- mera kunnat ske med den av boendeutredningen samtidigt anordnade små- husunclersökningen.

Kalkylerna avser egna hem om 80. 120 resp. 200 m' bostadsyta. färdig- ställda 1970. l960 och l950 i Stockholmsområdet. Staffanstorp. Västerås och Örnsköldsvik. Hänsyn har tagits till varierande låneformer. Strävan har varit att få fram fastigheter som är av genomsnittlig typ för de olika grup- perna.

Arbetet med kalkylerna gjordes föratt få underlag för enjämförelse mellan resultaten av nuvarande villaschablon och av en taxering efter strikt kon- ventionell metod. där intäkterna består i förmånsvärdet av bostaden med biutrymmen. trädgård m. m. efter hyresläget på orten och avdragen utgöres av samtliga kostnader. [ samband härmed ttträknades skatteeffekten av nu- varande schablonmetod.

Kostnadsposterna hari regel varit självklara. Kommittén har i kalkylerna även medtagit ränta på eget kapital och värdeminskning. Ränteposten avses motsvara den uteblivna inkomst som villaägaren skulle ha fått om kapitalet innestått på bank. Såsom kostnad för fastigheten har dock endast räknats det belopp som kvarstår efter beskattning av räntan efter genomsnittlig mar- ginalskattesats. 60 %.

Vidkommande avdrag för värdeminsknit'tg på byggnad har detta. fram- håller kommitten. beaktats vid bestämmande av intäktsprocenten i nuva- rande villaintäktschablon.

Vid beräkning av statskommunalt bostadsbidrag åt cgnahemsägare ingår också värdeminskning på byggnad i en schablonmässigt bestämd kostnads- post. Kommittén påpekar att mot ett hänsynstagande till värdeminskning på byggnad på egnahemsfästighet har invänts att någon värdeminskning i verkligheten inte äger rum; ägaren kan i regel efter några år sälja fastigheten med god förtjänst. Kommittén framhåller här bl. a. att vinsten till betydande del hänför sig till tomten och således i den delen saknar intresse i sam- manhanget. Priserna på egna hem beror också på olika förhållanden som påverkar tillgång och efterfrågan och man erinrar här särskilt om kommu- nernas byggnads- och markpolitik. som i hög grad är bestämmande för möjligheterna att göra realisationsvinster på egna hem. Än vidare hindrar inte den omständigheten. att nominella vinster kan göras på en egnahems- byggnad under en stor del av dess livslängd.;ttt det i huset nedlagda kapitalet successivt förbrukas och att huset till slut när det stadium då det måste i en eller annan form renoveras eller. om så inte sker. får ett negativt värde. genom att belasta tomtvärdet med rivningskostnaden. l kalkylerna har vår- deminskningen beräknats enligt skatterättsliga regler och upptagits till 1.75% av anskaffningsvärdet för byggnaden.

Kalkylerna ger enligt kommitten också visst material för en jämförelse mellan kostnaderna för en egnahetnsfastighet och kostnaderna för en till

Prop. 1974:150 203

utrymme. ålder och standardjämförlig hyreslägenhet.åtminstone i vad angår Stockholmsområdet. Förmånsvärdena där är nämligen beräknade med led- ning av tillgänglig hyresstatistik. Förmånsvärdet anger alltså kostnaden i hyra för enjämförlig hyreslägenhet. [ fråga om villorna har man i allmänhet räknat med nominella lån. [ ett par exempel förekommer visserligen pari- tetslån. men detta har inte inverkat på kalkylen. därför att minskningen i kontanta utgifter för ägaren motsvaras av en skuldökning. I ett hyreshus verkar däremot paritetslånesystemet så. att hyran sänkes med ett belopp motsvarande den amortering och den ränta som skjutits på framtiden. och nya flerfamiljshus är så gott som undantagslöst paritetsbelånade. För en korrekt jämförelse bör hyran i flerfamiljshuslägenheterna höjas med ett be- lopp motsvarande partietslåneeffekten. vilken enligt kommittén inte torde understiga 2000—44 000 kr. per lägenhet.

4.2.2. Neutralitet i beskattningen

En huvuduppgift för kommittén har varit att föreslå sådana regler. att beskattningen blir i möjligaste mån neutral för de olika boendeformerna. Två viktiga anvisningar har dock lämnats i direktiven. Rätten till gäldrän- teavdrag skall kvarstå för egnahemsägarna. och förslagen får inte leda till påtagliga generella skärpningar av boendekostnaderna för hushåll med mått- liga bruttoinkomster.

Kommittén påpekar beträffande frågan om neutralitet att man varken kan eller bör åstadkomma neutralitet i den meningen. att reglerna formellt blir i alla'avseenden identiska. Hänsyn måste nämligen tagas till innehållet i de civilrättsliga regler som gäller för besittningen av bostaden. Den efter— strävade neutraliteten bör enligt kommittén i stället innebära, att beskatt- ningen inte får sådana ekonomiska verkningar att en besittningsform fram- står som påtagligt mera gynnad av skattelagstiftningen än de övriga. Kon— kurrensen mellan olika bostadsformer bör inte styras av beskattningen. så att utfallet av skattereglerna bliravgörande för valet av bostad. Bedömningen får emellertid inte avse ett enda eller ett fåtal år utan göras i ett längre tidsperspektiv. Den bör inte heller strikt begränsas till inkomstbeskattningen av bostadsinnehavet. utan viss hänsyn får också tagas exempelvis till rea- lisationsvinstbeskattningen och förmögenhetsbeskattningen. Viktiga i detta sammanhang är även samhällets bostadssocial-a och bostadspolitiska åtgär- der. Vid beskattningens utformning kan man enligt kommittén däremot inte beakta kommunernas bostadspolitik. dvs. inriktningen på småhus resp. flerfamiljshus. subventioner av mark- och exploateringskostnader o.d.

! formellt hänseende är beskattningen likartad för självägda egna hem. bostadsrt'ittsfo'ret'tingar och allmännyttiga bostadsföretag. Beskattningen sker som nämnts schablonmässigt med viss procent av taxeringsvärdet. och av- drag får ske för skuldräntor och tomträttsavgälder. Den kommunala ga-

Prop. 1974:150 204

tantibeskattningen är helt lika. Vissa skillnader föreligger dock bl. a. i in- täktsprocentens höjd och vidare åtnjuter egnahemsägaren ett schablonavd rag av 500 kr/år. För enskilt ägda flerfamiljshus gäller skatteregler som i formellt hänseende starkt avviker från de schablonbeskattade fastigheterna.

Kommittén framhålleratt denna bild av relativ formell överensstämmelse i beskattningen av schablonbeskattade fastigheter också har reell motsva- righet. när byggnadsbeståndet blivit äldre och lånen till betydande del av- betalats. Egnahemsägaren. bostadsrättslöreningen eller det allmännyttiga bo- stadsföretaget visar då taxeringsmässig vinst. dvs. den schablonmässigt be- räknade intäkten är större än skuldräntan och eventuell tomträttsavgäld.

Den omfattande ökning och förnyelse av bostadsbeståndet som har ägt rttnt under de gångna 20 åren har emellertid medfört att numera ytterst få bostadsrällslöreningar och allmännyttiga bostadsföretag uppvisar taxe- ringsmässig vinst. De har i stället betydande underskott som inte kan utnyttjas av medlemmar eller hyresgäster. De betalar ingen skatt utom den kommunala garantibeskattningen. men avsaknaden av möjlighet till un- derskottsavdrag leder till att räntekostnaden. som tas in i hyreskalkylen. får betalas av medlemmar och hyresgäster med beskattade medel. l realiteten bestrides en betydande del av hyra och avgifter i nyare hus av statsmedel via paritetslånesystemet. l bostadsrättsföreningar och allmännyttiga bo- stadsföretag betalas genom paritetslånesystemet 35—40 kr./mz och år av staten mot l9—25 kr. för villor och enskilt ägda flerfamiljshus. Men pa- ritetslånesystemet innebär ingen subventionering i egentlig mening. endast att betalningen skjutes på framtiden. Beloppen i fråga belasutr fastigheterna som en skuld. Bilden synes i fråga om enskilt ägda fferfamiljsh us vara likartad med den som gäller för de allmännyttiga företagen.

Beträffande egnahemsfastigheterna påpekas i betänkandet att den scha- blonbeskattning av egna hem. som infördes fr. o. m. år l954.i realiteten har inneburit en skatteskärpning ijämförelse med tidigare konventionell taxe- ring. Successivt har dock intäktsprocenten sänkts från 3 till 2 % och vidare har det extra avdraget införts i schablonen. Genom dessa åtgärder har tax- eringsvärdehöjningarna överlag neutraliserats för mindre egna hem. medan de höjda taxeringsvärden-a delvis har slagit igenom beträffande medelstora och större villor. Tendensen att behandla större villor strängare förstärktes. när den s. k. lyxvillabeskattningen infördes år l967. varvid intäktsprocenten blev 4 för den del av taxeringsvärdet som låg närmast över gränsen för denna beskattning och 8 i det högsta skiktet.

Samtidigt har å andra sidan en allmän räntehöjning ägt rum sedan l950- talets mitt. De höjda räntorna har visserligen medfört utgiftsökningar för egnahemsägarna. men dessa ökningar har till betydande del kunnat kom- penseras genom avdragsrätten för gäldräntor. Värdet av avdragsrätten har med tiden ökat genom den skatteprogressionsökning som ägt rum i an- slutning till penningvärdets fall och som endast i förhållandevis låga in-

fx) O 'Jt

Prop. 19741150

komstlägen effektivt motverkats genom ändringar i den statliga in- komstskatteskalan. [ samma riktning har de ökade produktionskostnaderna verkat.

Genom den utveckling som sålunda ägt rum å ena sidan i fråga om egna hem och å andra sidan på marknaden för hyreslägenheter och bo- stadsrättslägenheter har en betydande förändring i konkurrensläget skett. Enligt kommitten råder det inte heller delade meningar om att det egna hemmet i dag framstår som ett ekonomiskt fördelaktigt alternativ. Den stegrade efterfrågan på ägda småhus och den vikande efterfrågan på lä- genheter i flerfamiljshus talar sitt tydliga språk. även om andra faktorer har medverkat.

Kommittén har med stöd av de tidigare nämnda kalkylerna sökt få un- derlag för en jämförelse mellan de skattemässiga resultaten av nuvarande schablonmetod och en taxering efter konventionell metod med beräkning av marknadsmässiga förmånsvärden och verkliga kostnader.

Kalkylerna har även gett visst material för ungefärliga jämförelser mellan kostnaderna för egna hem och för hyreslägenheter av samma storlek. ålder och standard. [ fråga om de egna hem som har anskaffats l950 och 1960 och som alltjämt är i samma ägares hand kan enligt kommitten inte med fog göras gällande att de är speciellt gynnade. Boendekostnaden är ungefär lika hög som hyran i jämförliga flerfamiljshuslägenheter.

Beträffande nyare hus är bilden en annan. De kontanta kostnaderna för de år 1970 byggda. icke paritetsbelånade husen —jämte mistad ränta på eget kapital och värdeminskning är visserligen ungefär lika stora som hyran för jämförliga lägenheter. Men hyran för dessa lägenheter är till följd av paritetslånesystemet lägre än den eljest skulle vara. Differensen uppgår åt- minstone till 2000—44 000 kr./år. motsvarande l5—20 kr./m' bostadsyta. Gör man en jämförelse med kalkylerna för uthyrning av motsvarande villor. blir differensen ännu något större. beroende på att produktionskostnaden per kvadratmeter Iägenhetsyta för en villa normalt är något större än för en jämförlig flerfamiljshuslågenhet. Även om man beaktar att cgnahems- ägaren åtminstone efter några år kan få betala förmögenhetsskatt för det kapital som innestår i villan. att han kan beskattas för realisationsvinst vid en kommande försäljning och att han kan få kostnadsökningar vid framtida taxeringsvärdehöjningar. är det enligt kommitten uppenbart att beskatt- ningen. såvitt gäller de nya villorna. inte är neutral. Egnahemsägaren är beträffande nyare hus gynnad.

4.2.3. Kommitténs IF)/slag till lösningar

För att motverka ojämnheter i verkningarna av beskattningen och åstad- komma största möjliga neutralitet hos skattereglerna är enligt kommittén i princip två vägar tänkbara. Den ena är att skärpa beskattningen av egna hem. den andra att åstadkomma lättander för medlemmar av bostadsrätts-

Prop. l974:150 706

&

föreningar och för hyresgäster. Beträffande äldre egna hem har dock kom- mitten inte ansett sig kunna konstatera någon nämnvärd bristande neu- tralitet i skattereglerna. Eventuella skärpningar bör därföri princip inte träffa dem. Det bör vidare nämnas att kommittén byggt upp sina förslag med utgångspunkt från att nuvarande schablonbeskattning behålls. Under arbetet har man dock övervägt en del andra modeller för villabeskattningen men inte funnit att dessa skulle innebära några förbättringar i förhållande till gällande system som sådant. Kommittén tar först upp två delfrågor. som i viss mån är ägnade att påverka förutsättningarna för en lösning av hu- vudfrågorna.

Den ena gäller g a r a nt i h e s katt nin g e n. Kommittén erinrar om att denna skatt sedan länge kritiserats för sina ojämna verkningar. För hy- resgäster och bostadsrättsinnehavare måste det kännas stötande att de via hyror och årsavgifter skall betala sådan skatt. oaktat bostadsrättsföreningen eller bostadsföretaget visar stora taxeringsmässiga underskott som inte kan utnyttjas. Tidigare har frågan om att avskaffa garantibeskattningen fallit på grund av åtgärdens kommunalekonomiska konsekvenser. Härvidlag har förutsättningarna ändrats. i vart fall såvitt angår bostadsfastigheter för per- manent boende. Kommittén föreslår också att garantibeskattningen skall avskaffas för bostadsfastigheter. Härigenom åstadkommes en lättnad för hyresgäster och bostadsrättsinnehavare. som för det stora flertalet beräknats motsvara 3—4 kr./m'.

Den andra delfrågan avser rätten till a v d r a g fö r s åd a n a rä n t o r som ejbetalaskontantutan finansieras genom skuldökning e n l igt p a ri tets I å n e s y s t e m e t. När denna avdragsrätt infördes. torde man inte ha räknat med att övervältringen av räntor på framtiden skulle bli så omfattande som senare visat sig bli fallet. Enligt kommittén framstår det som stötande att avdrag till betydande belopp medges för räntor som skall betalas först i en oviss framtid. Någon motsvarande möjlighet att finansiera räntebetalning på privat väg torde inte finnas beträffande de högt belånade egna hem det här gäller. Avdragsrätten föreslås därför över- flyttad till de år då räntorna verkligen betalas. En sådan förskjutning i en nybyggd villa på l20 m1 betyder en ökning av de aktuella kontanta utgifterna och en däremot svarande minskning i framtiden med omkring 1 200 kr./år eller ca 10 kr./m'- Eftersom det här enbart rör sig om borttagande av en klart oberättigad förmån. har kommitten inte ansett särskilda övergångs- bestämmelser erforderliga. Förslaget medför på längre sikt inte någon ändring av skattebelastningen utan endast en tämligen kraftig likviditetsmässig för- sämring under de första åren av innehavet. något som fått beaktas vid skat- tens avvägning.

Den lättnad som uppkommer för egna hem genom den slopade garan- tibeskattningen bör enligt kommitten motsvaras av höjd intäkts- p roc e n 1. Den genomsnittliga lättnaden har beräknats motsvara 0.6—0.7

Prop. l974:150 _ 207

procentenheter. varvid hänsyn tagits till såväl fastigheter med underskott som sådana som redovisar taxeringsmässiga överskott. Kommittén har över- vägt att bestämma intäktsprocenten till 2.5 eller 3.

Kommittén har inte funnit skäl att föreslå särskilda åtgärder föratt neu- tralisera verkningarna av de förestående taxeringsvärdehöjningarna på sätt som skett vid tidigare allmänna fastighetstaxeringar. Som skäl har man bl. a. anfört att egna hem överlag inte kan anses skattemässigt missgynnade. Däremot har kommittén ansett det motiverat att låta de höjda taxerings- värdena inverka på så sätt att intäktsprocenten avrundats nedåt till 2.5 och inte uppåt till 3.

Beträffande nya villors ägare har kommitten konstaterat att de till följd av skattereglernas utformning och ränteutvecklingen är gynnade både i jäm- förelse med hyresgäster och bostadsrättsinnehavare och i förhållande till ägare av äldre villor. En något högre beskattning har därför ansetts moti- verad. Därmed skapas större rättvisa inte bara ijämförelse med hyresgäster och bostadsrättsinnehavare utan också olika cgnahemsägare emellan.

Enligt kommittén är det de höga avdragsgilla räntorna och de låga icke avdragsgilla reparationskostnaderna som i fråga om nyare egna hem gör beskattningen oneutral till ägarnas förmått. När räntorna efter ett antal år minskat genom amorteringar och reparationskostnaderna börjat öka. verkar skattereglerna åter mera neutralt. Den högre beskattningen bör dock upphöra efter några år och således inte fortsätta när reparationskostnaderna erfa- renhetsmässigt börjar växa och amorteringarna inom olika låneformer kom- mit i gång på allvar. Kommittén föreslår att tiden bestäms till sex år och att skatteuttaget blir en procent högre under denna tid än för övriga egna hem.

Den högre intäktsprocenten. 3.5. föreslås inte tillämpas i fråga om egna hem. som är färdiga för inflyttning före den nya lagstiftningens ikraftträ- dande. Förvärvet av ett eget hem innebär ofta en ansträngning av förvär- varens ekonomi och han bör därför inte genom beskattningens omläggning drabbas av större utgifter för fastigheten som han inte haft anledning kal— kylera med. Kommittén räknar med att de nya reglerna skall träda i kraft den 1 januari 1975 med tillämpning första gången vid 1976 års inkomst- taxering.

l fråga om den s.k. l y x vil labe s k at t n i n g e n påpekar kommitten att de nuvarande reglerna bygger på att gränserna skall justeras i anslutning till de allmänna fästighetstaxeringarna. så att dessa regler även efter taxe- ringsvärdehöjningen kommer att omfatta villor av ungefär samma storlek och standard som tidigare. Taxeringsvärdena väntas stiga med i genomsnitt ca 30 % och kommittén föreslår att den lägre gränsen höjs från 150000 kr. till 200 000 kr. Med hänsyn till den mindre gynnsamma prisutvecklingen för de största villorna föreslås att gränsen för det högsta skiktet sätts vid 300000 kr. mot nuvarande 225000 kr. i gengäld har intäktsprocenten i

Prop. l974:150 ')08

. 4.

det lägre skiktet föreslagits bli 2.5 mot nuvarande 2. För äldre villor blir intäktsprocenten 5 för den del av taxeringsvärdet som överstiger 200000 kr. men inte 300 000 kr. samt 8 för överskjutande del. I fråga om nya villor föreslås motsvarande procenttal bli 6 resp. 9.

Genom de nu redovisade förslagen åstadkommes en relativ förskjutning i kostnadsläget mellan egna hem samt hyres- och bostadsrättslägenheter. Om garantiskatten slopas. går kostnaderna i hyres- och bostadsrättslägen- heter-ned med 3—4 kr./m” och år. Taxeringsvärdehöjningarna kommer inte att drabba hyresgäster och bostadsrättsinnehavarc men ökar skatten för vil- laägarna. Med den föreslagna intäktsprocenten 2.5 innebär detta för vanligen förekommande egna hem av olika slag en ökad skatt varje år med 200—] 200 kr.. motsvarande 2—6 kr./m”. i landsorten med något lägre belopp. För ny- producerade villor tillkommer 8—ll kr./m'. En sammanlagd förskjutning av konkurrensläget kommer således att ske. såvitt angår äldre villor och motsvarande äldre flerfamiljshus med 5—10 kr./m” och. såvitt angår nya villor och nya flerfamiljshus. med ca 12—20 kr./m'. Beträffande paritets- belånade egna hem betyder omläggningen i tiden av rätten till avdrag för skuldftnansierade räntor en likviditetsmässig belastning motsvarande ca 10 kr./m'.

Kommittén påpekar att även om de nu redovisade förslagen skulle genom- föras så kvarstår trots allt en kostnadsskillnad på ca 5 kr./mf till de nya villornas förmån och därmed en bristande neutralitet. Därtill kommer också att det även efter ett genomförande av förslagen blir praktiskt taget omöjligt för allmännyttiga. kooperativa och enskilda byggnadsföretag att till kon- kurrenskraftiga priser uppföra småhus för uthyrning eller upplåtelse med bostadsrätt. Enligt kommittén bör den kvarstående bristen i neutralitet undanröjas och detta har man sökt åstadkomma inom beskattningens ram.

Kommittén har härvid inte velat göra någon reell åtskillnad mellan bo- stadsrättshavare och hyresgäster utan föreslagit att dessa båda grupper skulle varaberättigadetillallmänt avdrag vid inkomsttaxeringen för viss delav hyran eller årsavgiften. Avdraget avses utgöra en viss motsvarighet till gäldränteavdraget för villaägare.

Det föreslagna avdraget avser den del av hyran som överstiger viss andel av den skattskyldiges sammanlagda årsinkomst. dvs. den sammanräknade inkomsten från olika förvärvskällor före underskottsavdrag och andra all- männa avdrag. Om den skattskyldige är gift och sammanbor med maken. skall man räkna med den högsta av makarnas årsinkomster och göra avdrag från denna. Avdraget avser den del av hyran eller årsavgiften. som överstiger 10 procent av den sammanräknade inkomsten av olika förvärvs- källor. Nämnda relation torde genomsnittligt ge den effekten att den kvar- stående förmånen i villaboendet neutraliseras. Avdraget har maximerats till 4000 kr./år för att få godtagbara finansiella konsekvenser för stat och kommun och för att inte uppmuntra till bosättning i utpräglade lyxbostäder.

Prop. l974:150 209

Kommittén har förutsatt att reglerna om statskommunalt bostadsbidrag jämkas så att avdraget för hyra och årsavgift beaktas på samma sätt som villaägarnas gäldränteavdrag.

4.2.4. Finansiella konsekvenser för stat och kommun

Förslaget att avskaffa garantibeskattningen på bostadsfastigheter innebär enligt kommittén ett skattebortfall för kommunerna på ca 700 milj. kr./år. varav hälften avser villafastigheter.

Omläggningen av rätten till avdrag för skuldräntor. som finansieras genom skuldökning enligt paritetslånesystemet. innebär på längre sikt ingen for- ändring. De första åren ökar emellertid det allmännas intäkter med 200 —300 milj. kr.. varav huvudparten hänför sig till villorna. Ca 100 milj. kr. kommer på kommunerna.

Omläggningen av villabeskattningen i övrigt samt höjningarna av taxe— ringsvärdena tillför det allmänna sammanlagt omkring 1 miljard kr./år. Av dessa tillfaller ca 400 milj. kr. kommunerna. Under det första året be— gränsas emellertid de ökade intäkterna på grund av övergångsregeln till ca 800 milj. kr.. varav kommunerna får ca 300 milj. kr.

Verkningarna av den föreslagna nya avdragsrätten för hyresgäster och bostadsrättsinnehavare är svåra att beräkna. eftersom senast tillgängliga sta— tistik över hyra i kombination med inkomst är från år 1970. Kommittén har uppskattat skattebortfallet till omkring 1 miljard kr./år. Härav skulle omkring 40 % avse kommunalskatt.

4.2.5 Reservationer nt. m.

Kommitténs förslag är långt ifrån enhälliga och delade meningar råder både om bostadsbeskattningens allmänna utformning och villabeskattning— ens höjd.

Ordföranden och ledamöterna Almgren. Carlstein och Jansson har reserverat sig mot förslaget om allmänt avdrag för hyror och årsavgifter. Reservanterna anser i likhet med majoriteten att den brist i neutralitet i beskattning som kvarstår efter de föreslagna ändringarna beträffande egna hem och villor bör undanröjas men att frågan bör lösas inom bostadsfinansieringens ram. ] reservationen påtalas åtskilliga nackdelar såväl skattemässiga som bo- stadspolitiska som är förenade med det av majoriteten föreslagna allmänna avdraget.

[ en annan reservation vänder sig ledamöterna Dahl. Hellstedt. Landgren och Larsson mot förslaget om höjd intäktsprocent för nya egna hem och anser att det saknas underlag för olika behandling av hus beroende på om de är mer eller mindre än sex år gamla. Differentieringen skulle dessutom komma att motverka nyproduktion av småhus och försvåra för inkomstta-

Prop. l974:150 210

gare med måttliga inkomster att förvärva sådana hus. Procentintäkten bör vara densamma för samtliga årgångar.

Ledamöterna Almgren. Carlstein. Jansson. Leo och Lindh reserverar sig mot införandet av en sexårsgräns i intäktsschablonerna. eftersom en sådan motverkar den eftersträvade neutraliteten i skattehänseende mellan olika upplåtelseformer.

Ledamoten Dahl har reserverat sig mot att garantibeskattningen behålls för fritidsfastigheter och i ett samtidigt särskilt yttrande redovisat synpunkter på det allmänna avdraget för hyresgäster m.fl.

Till betänkandet har även fogats särskilda yttranden av ledamöterna Jans- son. Leo, Lindh. Almgren och Carlstein samt Larsson rörande främst bo—

stadsbeskattningens allmänna utformning.

Prop. l974:150 211

5. Remissyttrandena 5.1 Inledning

Flertalet remissinstanser beklagar att bostadsskattekommittén (BSK) varit tvungen att påskynda arbetet på sådant sätt att ett fullständigare material inte kunnat presenteras. Genomgående menar man att mer djupgående och detaljerade analyser varit påkallade för att möjliggöra en allsidig belysning av de frågor som hänger samman med beskattningen av skilda boende- former. I sammanhanget kan även nämnas att åtskilliga remissinstanser ansett remisstiden alltför kort tillmätt föratt möjliggöra en tillfredsställande bedömning av förslagens innebörd och räckvidd. Särskilt stark har kritiken i denna del varit från underremissinstanserna.

En annan allmän anmärkning avser att HSK:s förslag inte är samordnade med boende- och bostadsfinansieringsutredningarnas. Många instanser me- nar nämligen att en lösning av boendeproblemen förutsätter ett samlat grepp. Svenska I'kahl'ggt'll påpekar att BSK synes ha baserat sina förslag på att inga förändringar sker i fråga om bostadsftnansieringen. Boende-och bostadsfin- ansieringsutredningarna å sin sida har förutsatt att BSK genom förslag rö- rande beskattningen skall klara neutraliteten mellan olika boendeformer. Bristen på samordning har dessvärre fått till resultat att effekten av ut- redningarnas förslag knappast blir (len avsedda. Likartade uttalanden görs av flera remissinstanser.

5.2 Neutralitetsfrågor m. m.

1 och för sig råder enighet bland remissinstanserna om att skattereglerna för olika upplåtelseformer bör vara neutrala i den meningen att ingen form skall särskilt gynnas framför andra. HSK:s allmänna principuttalande på denna punkt har alltså vunnit allmänt gillande. Olika meningar redovisas dock rörande neutralitetsbegreppets närmare innebörd och utformning.

Kon/"ttnklttrinstitntet anser att likformighet vid beskattningen av olika för- mögenhetsobjekt inte föreligger på intäktssidan och inte heller med avseende på behandlingen av realisationsvinster. Såvitt gäller exempelvis bankmedel beskattas den faktiska nominella avkastningen. För fastigheter beräknas intäkten enligt en räntesats som i nominella termer framstår som excep- tionellt låg men kan förefalla rimlig uppfattad såsom realränta. För övriga varaktiga konsumtionsvaror (båtar. bilar m. m.) beskattas inte avkastningen alls. Däremot får man i samtliga fall dra av de nominalräntekostnader som är att hänföra till finansieringen såväl av förmögenhetsobjekt som av kon- sumtion. Realisationsvinstbeskattningen är vad gäller egna hem så utformad att nominell värdestegring undgår beskattning i den mån den inte har real innebörd. Denna brytning mellan reala och nominella beskattningsprinciper inom framför allt inkomstbeskattningen kan enligt institutets mening ses som en av grunderna till den brist på neutralitet som får anses känneteckna

Prop. l974:150 217

a

den nuvarande bostadsbeskattningen i synnerhet vad gäller behandlingen av egna hem med stora lån. Länsstyrelsen i Uppsala län anser det tveksamt om försök att åstadkomma en rättvis beskattning bland olika boendeformer bör göras utan att framför allt Iyxkonsumtion. som möjliggörs genom lån med avdragsgilla räntekostnader. tas med i bilden. Om en så viktig social funktion som boendet blir föremål för utredning av beskattningseffekterna av ränteavdrag bör i vart fall Iyxkonsumtion som finansierats med lån och avdragsgilla räntor beaktas. Härigenom skulle undvikas att neutraliserings- åtgärder inom bostadsbeskattningen indirekt lämnar stöd till satsningar som från samhällssynpunkt är mindre värda än satsningen på egna hem. En totalbedömning och en genomgripande och fullständig utredning av olika konsumtionsformer såsom exempelvis boende. bil- och båtköp. fritidshusköp m. m. vore önskvärd som underlag för säkra slutsatser om någon skattskyldig grupp ur materiell beskattningssynvinkel särskilt gynnas eller missgynnas vid jämförelse med andra grupper.

Statens institut/ör bjiggnads/in'skning uttalar i anslutning till frågan om bris- tande neutralitet mellan olika boendeformcr att BSK inte gjort någon när- mare analys av bristerna och bedömning av hur allvarliga de är från bo- stadssocial och allmän rättvisesynpunkt. BSK har inte tillräckligt klargjort innebörden av den eftersträvade beskattningsneutraliteten. Det är därför oklart varför neutraliteten ses som angelägen. BSK har vidare inte belyst förhållandena på bostadsmarknaden på sådant sätt att det går att bedöma beskattningsreglerna vare sig som instrument för efterfrågepåverkan eller utifrån rättvisesynpunkt.

Att det egna hemmet är en gynnad boendeform anser bl. a. kammarrätten i Stockholm och pekar på den successiva urholkning som skett av villa- schablonen efter dess tillkomst år 1954. Genom successiva sänkningar av repartitionstalet i förening med införande av ett extra avdrag — och dessutom taxeringsvärden som ligger under de verkliga värdena har den från början skattemässigt väl avvägda schablonen kommit att urholkas till villaägarnas förmån. Å andra sidan har hyrorna i hyreslägenheterna stigit under mot- svarande tid. Likartade uttalanden rörande villaschablonens utveckling görs av bl. a. statskmttoret. Iänsstyrelserna i Stockholms och Värmlands län. boett- (l'e- och bostadsfittansierittgst”redningarna. Svenska kontnttttt/örbtmdet, H VIPS- gästernas riks/örhttnd och Svenska meta/Iittt/ttstt't'arbetare/örbtmdet.

Såsom redovisats i avsnitt 3.1.5 i anslutning till behandlingen av yttran- dena över boende- och bostadsfinansieringsutredningarnas huvudbetänkan- de anser en stor majoritet av remissorganen att gällande skatteregler inte är neutrala gentemot bostädernas upplåtelseform. Vissa ren'tissinstanser har dock inte tagit ställning i frågan. bl. a. därför att de menat att tillförlitligt underlag har saknats härför.

Kritik hari detta sammanhang riktats mot BSK:s kalkyler. Så anser t. ex. RSI-' att BSK:s förslag är grundade på ett bristfälligt statistiskt underlag.

Prop. l974:150 213

Uppfattningen att valet av boendeform är beroende av skattereglernas nu- varande utformning är enligt verket i allt väsentligt obekräftad. De utförda undersökningarna visar inte i vilken utsträckning gällande skatteregler på- verkar den enskildes val av boendeform. NBD liksom Näringslivets skar- tedelegation påpekar likaså att den gjorda utredningen inte ger underlag för någon säker bedömning av neutralitetsfrågan. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att det framstår som en brist att kommittén fått ta flertalet stånd- punkter på till synes osäkra grunder. RRV kritiserar likaså BSK:s kalkyler och anser att uppskattningen av förmånsvärdena för villaägarna kan ifrå- gasättas. RRV anser inte att kommitténs kalkyler med hänsyn till upp- skattningen av förmånsvärdena kan läggas till grund för bedömningar om villaägarna är gynnade i skattehänseende och från bostadskostnadssynpunkt. Enligt RRV är vidare av BSK konstaterade kostnadsskillnader mellan eg- nahemsägare och hyresgäster fiktiv. BSK:s metod att vid kostnadsjämtö- relsen mellan dessa grupper belasta hyran för en lägenhet i ett paritetsbelånat flertämiljshus med ett belopp motsvarande ökningen av paritetslånet är fel- aktig. Dagens hyresgäster är inte betalningsskyldiga för skuldökningen och den hittillsvarande utvecklingen av den totala paritetslåneskulden tyder på att skulden kommer att betalas först i en oviss framtid. Motsvarande an- märkningar framförs av bl. a. RS V, länsstyrelsen i Gotlands lätt. boende- och hostatIs/inansieringst”redningarna. .lt't/lmäktige i riksbanken. LRF och SBL-T,

Kritik mot underlaget för BSK:s överväganden och förslag framförs även från andra utgångspunkter. Statskontoret saknar en diskussion kring även andra faktorer än de rent kostnadsmässiga. Den omständigheten att kost— naden för en äldre villa. enligt BSK. svarar mot kostnaden för en lägenhet av samma ålder och storlek innebär oftast inte att bostäderna för den skull är likvärdiga. Inte minst bostadsmiljön torde skilja i avsevärd mån. Enligt statskontoret kan det också finnas motiv för att beakta även det allmännas kostnader för olika boendeformer. Som exempel nämns skölskjutsarna vars kostnader i många kommuner till övervägande del har anknytning till bo- endet i villa. LRF anser att BSK bort diskutera även de ekonomiska risk- moment som är förenade med villainnehav. Ägaren kan vara tvungen att flytta och står då en ekonomisk risk vid sådan försäljning. Dylika problem uppkommer inte för dem som bor i hyreslägenhet.

Flera remissinstanser framhåller att BSK inte på ett tillfredsställande sätt beaktat rea l isa t ionsv i nst reglernas innebörd. Statens institut /ör btaqertarlt/btsk ning anser det anmärkningsvärt att BSK gått förbi de enligt institutets mening generöst utformade reglerna för realisationsvinstbeskattningen. Även LO nämner realisationsvinstbeskattningens betydelse. Länsstyrelsen i Uppsala län framhåller i anslutning till neutralitetsfrågan svårigheterna att skapa lik- " ställdhet ens mellan olika villaägare. Länsstyrelsen nämnerskillnaderna mel- lan den kommunala och den privata villatomtsmarknaden och de skat- teförmåner som innehavare av nyare villor kan skaffa sig genom försäljning

Prop. l974:150 214

och då i synnerhet när det är fråga om villor som uppförts på kommunal tnark. Även /än.sst_t-'t'elsert i Värmlands län framför likartad mening. Boende- ()t'll hostatls/inansieringstttretlningw'na anför exempel som visar att realisa- tionsvinstreglernas verkningar för hushållen är olika för olika upplåtelse- former. Utredningarna anser också att frågan har stor betydelse för en be- dömning av beskattningens neutralitet i förhållande till upplz'itelseförm sedd i ett längre tidsperspektiv.

En del remissinstanser anser BSK:s kalkyler behäftade med ytterligare felaktigheter. De av kommittén påvisade skillnaderna mellan villaägare och hyresgäster tbostadsrättshavare) anses inte riktigt beräknade. Enligt LO leder BSK:s beräkningar uppenbart till en underskattning av den skattemässiga subventionen. Detta beror på att kommitténs beräkningar är dels ofullstän- diga. dels felaktiga. Kommittén grundar sina beräkningar på reglerna i skatt- telagstiftningen. Den metoden leder enligt LO fel. eftersom skattereglerna bygger på medvetet försiktiga värderingsprinciper. syftande till ekonomisk konsolidering. Bl. a. innebär detta att beskattningsreglerna är utformade som om inflation inte existerade. Utan någon som helst reservation har BSK i sina beräkningar till grund för förändringen över tiden av en fastighets värde lagt den skattemässiga avskrivningen på 1.75 % per år. Att verk- ligheten är den motsatta och att fastighetsvärdena bl.a. till följd av in- flationen stadigt ökar (de senaste fem åren med 30 %) har BSK därmed inte fäst avseende vid. Samma svaghet vad gäller brist på grundlig analys vidlåder dessvärre också BSK:s överväganden och förslag i övrigt. LO anser därför att förslagen inte kan läggas till grund för reformförslag på bostadsbe- skattningens område. Även statens institut/ör bvggnads/brskning kritiserar att hänsyn inte tagits till värdestegringen. Enligt länsstvre/sen i Stockholms län bör vid kostnadsjämförelsen hänsyn inte tas till värdeminskning. efter- som flertalet villor stiger i värde.

Enligt boende- och hostat/stinansieringsturet/ningarna. som i sitt betänkande gjort motsvarande kalkyler. har BSK påtagligt underskattat beskattningens kostnadseffekter för olika upplåtelseformer. Den av BSK beräknade skill- naden på mellan 15 och 25 kr./m' Iägenhetsyta och år bör fördubblas för att ge en realistisk bild av de nuvarande skillnaderna mellan upplåtelse- formerna. BSKzs förslag blir därmed otillräckliga och de bostadspolitiska konsekvenserna av förslagen är inte heller i vissa avseenden gynnsamma. Vidare påpekas sammanfattningsvis att BSK för småhusens vidkommande kommer fram till högre boendekostnader efter skatt jämfört med utred- ningarna på grund av att paritetslåneeffekten inte beaktas och på grund av att ränta räknas på verkställda amorteringar. Dessutom tillämpar BSK och utredningarna olika metoder för värdeminskningen. vilket leder till att denna infaller olika i tiden. BSK räknar med en ärlig värdeminskning på 1.75 % under det att utredningarna anser värdeminskning lika med amor- tering. Som skäl härför anför utredningarna att ett småhus knappast är att se som en affärsrörelse där avskrivning verkställs för konsolidering. Amor-

Prop. l974:150 215

teringen är däremot en utgift som bör beaktas vid beräkningen av boen- dekostnaden.

Även SABO kritiserar BSK:s beräkningsmetoder. Inledningsvis påpekas att betänkandet ger intrycket att kommittén ägnat mera intresse och arbete åt att söka klarlägga och jämföra bostadskostnadsnivåerna hos de olika upp- låtelseformerna hyresrätt. bostadsrätt och äganderätt och mindre intresse och arbete åt att söka klarlägga gällande beskattningsreglers betydelse för dessa nivåer. Vad beträffar de närmare beräkningarna accepterar inte SABO kommitténs sätt att beräkna boendevärde och andra förmåner i småhus med äganderätt. Kommittén har med utgångspunkt i befmtlig hyres- statistik för flerfamiljshus ansett att boendevärdet per m' Iägenhetsyta i ett småhus är detsamma som det statistiska kvadratmeterpriset i hyreshus av motsvarande årgång. Enligt SABO leder ett sådant betraktelsesätt till orimligheter. Med kommitténs metod att beräkna förmåner framstår skat- tereduktionen framför allt i nya hus som nödvändig för att den bo- ende/ägaren inte skall behöva betala "överpris" för sin bostad.

BSK:s förslag syftar till att genom ing re p p i s ka t telags t i ft - ningen söka uppnå neutralitet mellan skilda boen- d e fo r m e r. Flera remissinstanser ställer sig dock tvivlande till möjlig- heterna. liksom dct lämpliga i. att söka bota en bristande neutralitet genom ingrepp på skattelagstiftningens område. Kritiken på denna punkt tar sikte inte minst på förslaget att ge hyresgäster och bostadsrz'ittshavare rätt till allmänt avdrag för viss del av boendekostnaden. En majoritet av remiss- organen anser att åtgärder inom bostadsfinansieringen är att föredra. Därvid har olika vägar anvisats. lnte ovanligt är att man förordar en kombination av skilda åtgärder. En redogörelse härför har lämnats i avsnittet 3.1.6.

Kammarrätten i Stoekholtn redovisar i sammanhanget bl. a. följande syn- punkter.

Skattelagstiftningens utformning är i många sammanhang av stor be- tydelse för det enskilda företagets och den enskilda medborgarens ekonomi. Detta gäller också för boendet och vid valet av boendeform. Det är därför angeläget med regler för bostadsbeskattningen som är välgrundade och som har för medborgaren i gemen en överblickbar innebörd.

Man skall enligt kammarrättens mening inte föreställa sig att det i större omfattning är möjligt att just med hjälp av beskattningsinstrumentet till- rättalägga snedvridningar. som är att återföra på andra omständigheter än dem som hänför sig just till beskattningen. I själva verket rör man sig här inom ganska smala marginaler. om man inte skall göra våld på principer efter vilka hela skattelagstiftningen är uppbyggd. Skärpningar eller favo- riseringar utan en godtagbar teoretisk underbyggnad är ägnade att undergräva tilltron till vårt skattesystem i dess helhet och därigenom till respekten för ett rättssamhälle däri detta system är ett betydelsefullt inslag.

Vad nu sagts innebär inte att kammarrätten är oförstående för synpunkten

Hänvisningar till S5

Prop. l974:150 216

att skattereglerna kan och skall nyttjas i medborgarnas intressen genom att jämkas med utvecklingen och därigenom spela en aktiv roll i skapandet av ett samhälle med tillfredsställande betingelser. Men det finns anledning att i ett sammanhang som det nu aktuella varna för skattemässiga kon- struktioner. som är principiellt oriktiga eller ägnade att skapa en ökad för- virring beträffande betydelsen av grundläggande regler eller som eljest för- svårar det redan tidigare besvärliga deklarations- och taxeringsförfarandet.

Länsstyrelsen i Uppsala län framhåller att bostadspolitiska åtgärder av annat slag än beskattningsåtgärder framstår som naturligare instrument för neu- tralisering inom bostadssektorn. Regler av den typ BSK föreslagit skulle för de samlade resurserna bli väsentligt mer betungande i förhållande till nyttan än andra bostadspolitiska lösningar för att åstadkomma bättre neu- tralitet inom bostadssektorn. Länsstyrelsen i Kopparbergs län anser att för- slagen endast har marginella effekter på utjämningsproblemet. Länsstyrelsen i Hallands län redovisar liknande åsikt och betecknar också BSK:s förslag som en provisorisk lösning. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser likaså att BSK:s förslag inte medför någon tillfredsställande lösning av pro- blemet med bristande neutralitet från beskattningssynpunkt. Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att. även om BSK:s förslag genomförs. valet av bo- stadsform blir i hög grad beroende av dess beskattningsverkan.

RRV anser att möjligheterna är begränsade att enbart genom åtgärder på beskattningens område skapa regler som får neutralitetsutjämnande ef- fekt. Verket anser att en skillnad i bostadsbeskattningens effekter mellan olika boendeformer bör kunna utjämnas genom en kombination av åtgärder inom bostadsbeskattningens och den allmänna bostadspolitikens ramar.

Hyresgästernas riksförbund anser att en lösning inom beskattningens ram är den mest naturliga. Förbundet pekar på möjligheterna att höja intäkts- procenten för nya villor i nivå med det allmänna ränteläget och använda de ökade skatteintäkterna till generella subventioner. Är det inte möjligt att lösa neutralitetsfrågan skattevägen. måste kompensation till hyresgäster m. fl. ges på annat sätt. Förbundet kräver att hyresgäster och bostadsrätts- havare erhåller en minst lika stor subvention som eg- n a h e m säga r na. Villaägarnas skattesubvention beräknas för år 1974 till minst 1.8 miljarder kr. Motsvarande subventionsbehov för hyresgäster m. fl., som svarar för ca 60 % av det totala lägenhetsbeståndet. skulle då uppgå till 2.7 miljarder kr.

5.3 Kommitténs förslag 5.3.1 Inledning

Kommitténs förslag har. såsom redan framgått av den tidigare redovis- ningen. fått ett ganska blandat mottagande. Förslagen. som helhet betrak- tade. avstyrks helt av bl. a. bostadsstyrelsen, statens irrstirtrt fiir btggnarlg/irrsk-

Prop. l974:150 "217

ning, It't'rrsstvrelserna i Kronobergs. Blekinge och Gävleborgs län. boende- och bo- sta(ls/inansieringstrtrednirigc'rrna samt L(). Mer positivt inställda till BSK:s lös- ningar i stort är bl. a. socialstyrelsert. länsstyrelsen i It'r'istianstttds län. Svenska kornrnttn/ärbundet samt IISB.

Det bör redan inledningsvis betonas att ett genomgående drag i remiss- yttrandena är att man anser att en bristande neutralitet inte i första hand bör botas genom skärpningar för in n e ha va re av C g na h e m. Åtskilliga remissinstanserärav den åsik- ten att neutralitetsbrister inte bör avhjälpas på sådant sätt att de som redan innehar egna hem träffas av alltför betydande skatteskärpningar. I stället bör neutraliteten åstadkommas genom åtgärder som kommer andra boen- deformer till godo.

BSK:s förslag bygger på att v i l l a sc ha b | 0 nc n skall behållas. Det alldeles övervägande antalet remissinstanser delar denna uppfattning. Vissa smärre modifieringar förordas dock på några håll. LRF påpekar att kommittén enligt direktiven bort pröva om inte den nuvarande schablonen kunde er- sättas med någon annan form av schablon som kunde spegla hyresnivån på olika orter. lnom ramen härför skulle då avdrag erhållas för fastighetens omkostnader. LRF anser att detta alternativ. som BSK kortfattat avvisat. hade bort utredas ingående. En sådan schablon skulle bättre spegla hy- resnivån på olika orter. En fördel med alternativet skulle också vara de ökade möjligheterna till kontroll av dem som utfört reparationer på fas- tigheten. Länsstyrelsen i Uppsala län nämner att villafastigheter i åtskilliga fall torde användas som säkerhet för lån. som används för uppehälle eller köp av bil. båt. fritidshus. resor m. m. samtidigt som ränteavdrag felaktigt görs i förvärvskällan annan fastighet. Här har ränteavdraget inte samband med bostadskostnaden. Dessa fall bör enligt länsstyrelsen brytas ut ur rena bostadsbeskattningssammanhang vilket inte synes ha skett hittills i i kom- mittens utredning.

Statskontoret anser att det extra avdraget på 500 kr./år borde tas bort av administrativa skäl. Vid ägarbyten uppkommer ofta fel i deklarations- materialet. Länsstyrelsen i Västerbottens län anser likaså att avdraget bör avskaffas. eftersom något bärande skäl numera knappast kan anföras för att behålla det.

Statskontoret anser att det kan vara motiverat med en särskild progressiv skala för fritidsfastigheterna. Det kan även övervägas om intäktsberäkningen enligt schablonen skall ske med utgångspunkt i det samlade fastighets- innehavet för en person eller sambeskattade personer. Verket påpekar också vikten av att de materiella reglerna ses över så att t.ex. konstruktioner där ena maken deklarerar inkomsten för fastigheten och andra maken drar av räntorna elimineras.

Prop. l974:150 218

De ekonomiska konsekvenserna för det allmänna a v B 5 K: 5 fö r s 1 a g berörs i flera yttranden. Svenska kornrntrnfärbttnclet, som anser att den sammanlagda effekten av BSK:s förslag synes innebära en rimlig utjämning av de föreliggande skillnaderna. menar med instäm- mande av flertalet kornrrrurter att finansieringsfrågorna inte lösts tillfreds- ställande. De föreslagna ändringarna i beskattningsreglerna får sammantaget mycket betydande verkningar på kommunernas skatteinkomst och ekonomi. Enligt förbundets bestämda uppfattning måste kommunerna ges full kom- pensation. I .artrlstings/örbtrrrrlet liksom åtskilliga länsstyrelser redovisar samma uppfattning.

5.3.2 lntäkts/rrocentens ltä/"(l

1 det föregående har nämnts att vissa remissmyndigheter påtalat att vil- laschablonen urholkats. Från att från början ha gett tämligen rättvisande resultat återspeglar schablonen inte längre en verklig beskattning av det egna hemmet. Dessa remissinstanser har också ifrågasatt om inte schablonen nu borde ges en sådan utformning att den bättre stämmer överens med vad som avsetts från början. lntäktsberäkningen borde då göras mer realistisk och anpassas till rådande ränteläge. Detta skulle leda till en kraftig höjning av intäktsprocenten. något som dock får ske på sådant sätt att eg- nahemsinnehavare med normala inkomster inte drabbades alltför hårt. llär- igenom skulle också på sikt en bättre avvägning kunna göras mellan olika boendeformer. Tankar i denna riktning redovisas av bl.a. karnrnar'rc'itten i Stockholm. statskontoret. RSV. lärrsstyrelser'na i Värmlands. Örebro och l-"ästerbotterts län. LO. Svenska rnetallirrdtrstriarbetare/ir'rbttrrdet samt Hyres- gästernas riksförbund.

Förslaget att intäktsprocenten höjs till 2.5 för äldre v i I 1 o r tillstyrks av RR V. så gott som samtliga länsbostadsnämnder liksom åtskilliga kommuner. lt't'nsstyrelserna i Södermanlands. Östergötlands. Jönkö- pings, Kronobergs. Kr'istianstads. Göteborgs och Bohus. Skaraborgs. Västman- lands. l-"ästernorrlands samt Västerbottens län. Svenska kommttnförbttndet. SAC O, Folksam. SBEF. NBD. Auktoriserade .fastr'glretsrnäklares riksförbund och TOR. Länsstyrelsen i Blekinge län anser att intäktsprocenten bör sättas till 3. BSK:s förslag avstyrks däremot av länsstyrelsen iJärntlanäs län. TCO. LRF. Näringslivets ska/tedelegation och Sveriges villaägare/ärmrrrd.

BSK:slörslagatt intäktsprocenten skall vara 3.5 under (1 e första 5 e )( å re n tillstyrks av endast några remissinstanser. bl. a. lt'insstyrelsen i t'f'lalmähus län. H yr'esgt'isternas riksförbund och HSB. vilka dock anseratt den högre procentsatsen inte skall vara tidsbegränsad. SABO menar att antingen skall den högre procentsatsen tillämpas permanent eller också skall åtskillnad inte göras mellan äldre och nyare egna hem. En eventuellt

Prop. l974:150 219

förhöjd procentsats bör inte begränsas till endast nyproduktionen utan även omfatta nyförvärv av äldre villor.

Så gott som samtliga remissinstanser har dock avstyrkt förslaget och en lång rad invändningar har framförts. Man menar i regel att förslaget inte är sakligt motiverat och att det har ett begränsat värde från neutralitets- synpunkt. Vidare anses förslaget strida mot grundtanken i Villaschablonen. Flera remissorgan påpekar också att de första innehavsåren inte sällan är de mest tyngande från ekonomisk synpunkt. Förslaget ger även en trös- keleff'ekt. Kritik av nu nämnt slag framförs av bl. a. kammarrätten i Stock- ltolrrt. statskontoret. RR V. RSV. kon/'ttrrktrrrirtstittttet. statens planverk.flertalet länsstyrelser. boende- och bostads/irransieringst”redningarna, SACO. Svenska spar'hanksfb'reningen, LRF, Näringslivets ska/tedelegation, SBEF. Sveriges vil- laägare/ärbtrnd samt NBD.

En ytterligare invändning mot förslaget är att den högre procentsatsen för nyare egna hem försvårar för personer med måttliga inkomster att skaffa sig ett egna hem. Samtidigt medför förslaget en omotiverad värdehöjning av äldre egna hem. Denna uppfattning framförs av bl.a. bostadsstyrelsen samtliga lärtsbostadsnämnder. som med ett undantag har avstyrkt BSK:s förslag. nägra /('t'rr.sstt-'r'e/ser' samt Svenska konrrnttrtlörburulet. Svenska fab- r'iksarbetareförbttrrdet betonar att förslaget skulle leda till ökad segregering inom bostadssektorn.

Slutligen påpekas att förslaget vållar praktiska svårigheter. framför allt när det gäller att ta ställning till frågan om nybyggnad skett i sådan om- fattning att den högre intäktsprocenten skall tillämpas. Kammarrätten i Stockholm. RR f" och 1972 års skatteutredning anser att förslaget strider mot kravet på enkelhet inom beskattningen. TOR framhåller att förslaget skulle förorsaka avsevärt merarbete för taxeringsnämnderna. Synpunkter rörande de praktiska svårigheterna återfinns också i andra yttranden. inte minst i dem som lämnats av länsstyrelserna.

5 . 3 . 3 Lyxvil/abeskattningen

Kommitténs förslag till än d rad 0 g rä n s e r m.m. fö r lyx vi I la- b e s k a tt n i n g e n hari regel godtagitseller lämnats utan erinran av remiss— instanserna. It'arnrnarrätten i Stockho/nr anser dock att lyxvillamodellen nu- mera med tanke på de förbättrade metoderna för fastställande av taxerings- värden kan diskuteras. En beskattning av det kapital. som ligger i en fastighet. bör inte vara beroende av hur stort detta är och än mindre av ägarens inkomstförhållanden. När så sker har man enligt kammarrätten lämnat de grundläggande principerna därhän. Näringslivets skattedelegation anser att lyxviflabeskattningcn bör omprövas. Länsstyrelsen : Blekinge län ifrågasätter om inte lyxvillabeskattningen bör baseras på byggnadsvärdet. Skäl föreligger knappast att "lyxbeskatta" en mindre villa på en större tomt.

Prop. 1974:150 220

Förslag om en lokalt differentierad Iyxvillabeskattning med hänsyn till pris- skillnaderna mellan likartade villor på olika orter framförs av länsstyrelserna i Kalmar och Kristianstads lätt samt av länsbostadsnämnderna i Kalmar. Kris— tianstads och Örebro lätt.

Några remissinstanser anser att den föreslagna övre gränsen bör sänkas från 300000 kr. till 275 000 kr. så att inte lättnader skall uppkomma där de inte framstår som påkallade. Denna uppfattning företräds av bl. a. länsstyrelsen och länsbostadsnäninden i Kronobergs län, Svenska fabriksarbe- tare/örbundet. Svenska metal/inditstriarhetare/örbtmdet och Svenska träindu- striarlndare/ärmmdet.

5 . 3 . 4 Garantiheskattningen

Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget om slopande av garantiskatten för bostadsfastigheter utom fri- tidshus. Det bör dock nämnas att åtskilliga av dessa förutsatt att kommunerna kompenseras av staten för det inkomstbortfall som reformen medför. Denna uppfattning redovisar framför allt länsstyrelser och kom- muner. Förslaget har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av bl. a. stats- kontoret. RRV, samtliga länshostadsnämnder. länsstyrelserna i Stockholms. Uppsala. Södermanlands. Jönköpings, Gotlands. Kristianstads. Malmöhus. Skaraborgs. Örebro, lf'ästernorrlands. Västerbottenssamt Norrbottens lätt, 1972 årsskatteutredning. S yenska.fabriksarbetare/ärmmdet. SACO. Folksam. SBEF. l—l_vregästernas riks/örbund. Sveriges yil/aägare/örbttnd. HSB. NBD, SABO. Auktoriserade Iitslighetsmäklares riks/örbund samt TOR. Näringslivets skatte- (Ielegarion tillstyrker förslaget under förutsättning att det är ett första steg mot en total avveckling av garantiskatten. Flertalet kommuner som yttrat sig tillstyrker likaså förslaget. Flera av de remissinstanser som tillstyrkt för- slaget har dock pekat på vissa praktiska tillämpningssvårigheter och i vissa fall som en förutsättning för sitt tillstyrkande krävt en del förbättringar. Några har dessutom nämnt svårigheterna att tillämpa förslaget redan vid I975 års allmänna fastighetstaxering och l976 års taxering. eftersom re- formen kräver en omtaxering av berörda fastigheter.

Några remissinstanser anser att rättviseskäl och praktiska överväganden talar föratt slopa garantibeskattningen även för fritidshus. Hit hör länsstyrel- serna i Stockholms. Uppsala samt Malmöhus län. Svenska kommuna/arbeta- re/örhundet. Sveriges yillaägare/örbund och Auktoriserade Ilastigltetsmäklares riks/iirhnnd. I en reservation till yttrandet från länsstyrelsen i Göteborgs och Bo- lins län framförs motsvarande önskemål. Länsstyrelsen i illa/mölius län pekar på svårigheterna att avgöra när ett hus övergår från permanent bostad till tillfällig bostad och tvärtom. Omtaxering av fastigheten måste ske i sådana fall och detta kan lätt förbises.

Länsstyrelserna i Gotlands och Blekinge län samt LRF anser att garanti-

Prop. l974:150 221

skatten bör avvecklas när samtliga fastigheter kan inbegripas. Även Svenska kornmtrn/("irbrrrtdet anser att garantibeskattningsfrågan bör prövas i sin helhet. På grund av de praktiska svårigheterna att tillämpa förslaget när en fastighet används för olika ändamål anser länsstyrelsen i l-"ärrnlands län att cndast dc allmännyttiga bostadsföretagens fastigheter bör befrias från garantiskatten. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att kommunalekonomiska skäl talar för att garantiskatten behålls för villor och även för fastigheter med blandad användning. Stockho/ms kooperativa bostadsförening ek./ör. föreslår att alla bostadsföretag som schablonbeskattas skall undantas från garantibeskatt- ningen.

Förslaget om slopad garantibeskattning för bostadsfastigheter har av- styrkts av Svenska kornrntrn/örhtrndet och Svenska l'lk.$"l7_l-'_Lf.£f('ll med motive- ringen att det träffar kommunerna mycket ojämnt beroende på olika be- byggelsestruktttr. It'arnnrarrt'itten i Stockholm avstyrker förslaget och f ram- håller att det i förening med den höjda intäktsprocenten drabbar samtliga cgnahemsägare såsom en kostnadsfördyrning och således även de icke ny- tillkomna cgnahem och andra en- och tvåfamiljsfastigheter. för vilka över- ensstämmelse i det hela synes föreligga med övriga bostadsformer såvitt gäller boendekostnaderna. Åtgärden får således. såvitt kan utläsas av BSK:s kostnadskalkyler. i åtskilliga fall en i viss mån motsatt effekt i förhållande till den åsyftade. Kammarrätten påpekar vidare att en partiell avveckling av fastighetsbeskattningen vållar ett väsentligt merarbete för taxeringsmyn- digheterna. l åtskilliga bostadsfastigheter såväl villor som flerfamiljshus används viss del av fastigheten till affärslokaler eller kontor. ] samtliga dessa fall skall enligt förslaget göras en uppdelning av taxeringsvärdet i en skattepliktig och en icke skattepliktig del. En sådan ordning kan också befaras ge upphov till åtskilliga taxeringstvister. Kammarrätten pekar även på andra praktiska svårigheter. bl.a. fastigheter som endast tillfälligt står till ägarens förfogande utan att användas. svårigheterna att rätt behandla biutrymmen såsom tvättstugor. garage m. m. Även RSV gör liknande på- pekanden och nämner vidare att skatteplikten när det gäller schablontaxerade en- eller tvåfamiljsfastigheter kan bli beroende av om intäkten skall beräknas enligt schablon eller enligt konventionell metod. Länsstyrelsen i Kopparbergs län anser att förslaget inger betänkligheter.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län avstyrker förslaget och anför att kommitténs förslag att slopa garantibeskattningen för bostadsfastigheter. taxerade som annan fastighet. betyder försvagning av kommunernas skatteunderlag och således ytterligare svårigheter att undvika den från skilda synpunkter inte önskvärda höjningen av det kommunala skatteuttagct. (')m bostadsfastig- heterna skulle undantas från skatteplikt. skulle vidare minsta ökning eller minskning av bostadsandelcn i en fastighet föranleda nytaxering redan under den mellan de allmänna fastighetstaxeringarna löpande femårsperioden ( l3 '( kommunalskattelagen). Även med ökade kontrollinsatser skulle taxerings-

Prop. l974:150 222

nämnderna knappast ha möjligheter att i tillräcklig omfattning hålla sig underrättade om de i detta sammanhang relevanta ändringarna i fastig- heternas användning. exempelvis kontorisering av bostäder, småföretagarnas inredning av rörelselokaler i egna villor. fritidsfastigheters omändring till permanentbostäder osv. Det är vidare enligt länsstyrelsen oriktigt att —såsom kommitten föreslagit avveckla garantibeskattningen för bostäder på annan fastighet utan att införa motsvarande regler för jordbrukets bostäder. En ändring av garantibeskattningen enligt kommitténs förslag skulle således medföra tillkrångling av taxeringsförfarandet_ ökat kontrollbehov och olik- formig skattebclastning på bostäderna.

Likartad kritik återfinns även i remissyttranden där förslaget tillstyrkts. Avslutningsvis kan nämnas att bl.a. hoemle- och hostar/slitttlltsit'l'l'ltllxtHMI- ningarna och Svenska nit'ta/lin(lttslriarln"tare/är!)(tm/et anfört att förslaget har en begränsad effekt från neutralitetssynpunkt.

5 . 3 . 5 Paritets/äneräntor m. m.

BSK:s förslag att räntor enligt paritets- och räntelåne- systemet skall få dras av vid inkomstberäkningen för det år de lånade räntebeloppen återbetalashartill- styrkts av flertalet remissinstanser. Emellertid har man genomgående sam- tidigt påpekat att villaägare med sådana lån normalt har köpt sitt hus med tanke på den nu gällande avdragsrätten. För dessa skulle ett genomförande av förslaget innebära en allvarlig ekonomisk försämring. Av denna anledning anser man att särskilda övergångsbestämmclser behövs eller att stöd till berörda grupper ges i någon annan form.

De remissinstanser som tillstyrkt förslaget har i allmänhet ansett att det framstår som stötande att avdrag medges för räntor. som skall'betalas först i en oviss framtid. De har även åberopat kontantprincipen till stöd för en lagändring. Förslaget har tillstyrkts av RR V, RSV. kort/'ttnkturinstitutet, sla- tens planverk. flertalet Iänsstvrelser. kapitalmarknadsutredningen. 1972 års skatteutredning. SACO. LRF . Näringslivets skattede/egation, Hvresgästernas riksförbund. Svenska riksbyggen. SÅ BO. .4t/ktoriserade.last/"gitetsmäk/ares riks- förbund samt TOR. Förslaget tillstyrks även av SBEF och NBD, vilka dock framhåller att förslaget inte skall avse de fall där inkomst av annan fastighet beräknas enligt bokföringsmässiga grunder. Flertalet kommuner som uttalat sig i frågan tillstyrker också förslaget.

Förslaget avstyrks däremot av kammarrätten iStoek/to/m. bostadsstvre/sen. ]lertalet läns/>ostadsnämnder. länsstvrelserna !" ls'ronobetgs. Malmö/ms och ll'ästman/ands län. ifrågavarande myndigheter anser att förslaget träffar in- nehavare av paritetsbelånade egna hem alltför hårt. Bostadsstyrelsen påpekar att vid ett genomförande av förslaget skulle bl.a. fördelen med statslån jämfört med finansiering helt utan statslån avsevärt reduceras. Intresset

Prop. l974:150 223

för statslån skulle minska med därav följande begränsning i möjligheterna att påverka bl.a. kostnaderna vid gruppbyggen. Länsstvrelsen i rflulrnölrus län framhåller att egnahemsägaren lånar pengar för att betala sina räntor och vem han lånar av kan inte ha någon betydelse. eftersom han debiteras skuldbeloppct. Länsstyrelsen i Kronobergs lätt anser att de nya reglerna blir svåra att tillämpa och inte minst gäller detta då fastigheter överlåtes. Bo- errde- och bostads/inansieringsr”redningarna framhåller i sitt yttrande att de hushållsgrttpper som valt ränte- och paritetslån för sina småhus kan förutsät- tas ha lägre inkomsterän hushåll som valt statliga s. k. nominella län eller en- bart har privatlån. Den kostnadssänkande effekten av paritetslånen ärju be- tydande i början av länens löptid. Effekterna av förslaget på denna punkt in- nebär således en omedelbar kostnadshöining för ett antal hushåll vilka för re- lativt kort tid sedan skaffat sig småhus och kan antas ha kalkylerat med gäl-- lande låne- och skatteregler som kostnadsförutsättning för sitt bostadsval.

5.3.6 Allmänt avdrag lör ltvt'a m. m.

Det föreslagna allmänna avdraget för hyresgäster och b 0 s t a (l s rät ts h a v a re har utsatts för stark kritik och endast undan- tagsvis tillstyrkts. l regel har i stället reservanternas uppfattning vunnit ge- hör.

De remissinstanser som tillstyrkt avdraget har inte sällan betecknat det som en provisorisk lösning. Soeia/stvrelsen vill inte motsätta sig BSK:s förslag men erinrar om att styrelsens inställning eljest är att antalet resursutjäm- nande åtgärder bör minskas. Länsstyrelsen i Jämtlands län tillstyrker i ett inte enhälligt yttrande förslaget. TCO liksom HSB godtar förslaget som ett första steg mot neutrala skatteeffekter mellan olika boendeformer. SACO kan i och för sig tillstyrka förslaget men anser att avdragets konstruktion noga bör övervägas och sättas i samband med bostadsstödet. så att besvärliga marginalskatteeffekter undviks. SBEF anser att avdraget kan motiveras av sociala skäl för att sänka hyreskostnadcrna. Hvresgäslet'nas riksförbund riktar kritik mot avdragets närmare utformning och anser att avdrag i stället bör ske från skatten. Stockholms kooperativa bostads/ärerring ek. /ör. tillstyrker förslaget såsom ett provisorium. Auktoriserade.faslig/retsnräklares riksförbund accepterar också förslaget men anser det opraktiskt utformat och ifrågasätter om det inte bör kunna ges en mer schablonartad utformning.

I övrigt riktas genomgående mycket kraftig kritik mot förslaget. 1972 års skatteutredning. som avstyrkt förslaget. sammanfattar sina erinringar på följande sätt.

Förslaget leder i vissa fall till resultat som från fördelningspolitisk syn- punkt inte är tillfredsställande. Såsom påpekats i reservation till betänkandet torde nämligen avdraget i första hand få betydelse för större inkomsttagare och förhållandevis högklassiga lägenheter vilket innebär en obefogad sub- ventionering.

Prop. l974:150 224

Förslaget motverkar i hög grad strävandena att förenkla skattesystemet. Det kan antas att avdrag kommer att yrkas i ett stort antal fall. vilket medför ett betydande merarbete vid taxeringen och försvårar kontrollarbetet. Det föreligger vidare uppenbar risk för att avdraget kommer att missbrukas och att det leder till ett ökat antal skatteprocesser.

Avdragcts konstruktion medför att marginalskatten ökar med 5—6 pro- cent i de inkomstlägen där avdrag blir aktuellt.

Det är från principiella synpunkter i högsta grad betänkligt att införa ett avdrag för ren konsumtionsutgift.

Den kritik som l972 års skatteutredning framfört återfinns med olika utformning i flertalet avstyrkande yttranden. Härutöver kan påpekas att statskontoret anser att ett väsentligt skäl mot avdrag är att dessa förutsätts påverka bedömningen av statskommunalt bostadsbidrag på samma sätt som f. n. villaägarnas gäldränteavdrag. Avdragen komplicerar alltså även hand- läggningen av bostadstilläggsärendena. RSV nämner att begreppet hyra inte är entydigt utan att sinsemellan högst varierande förmåner kan ingå med därav följande orättvisor mellan olika hyresgäster. Verket påpekar vidare att den i deklarationen redovisade sammanräknade inkomsten —som bildar en utgångspunkt för avdraget — för många skattskyldiga inte utgör något mått på förmågan att betala hyran. För skattskyldiga. som genom tillåten resultatutjämning eller på annat sätt själva kan bestämma hur stora intäkter de vill ta fram till beskattning, innebär det föreslagna avdraget nya möj- ligheter att uppnå särskilda skatteförmåner. Vidare påpekas att det har blivit vanligare att bostadsrättsföreningar konstrueras på så sätt att bostadsrätts- innehavarna är personligen ansvariga för lånat kapital som lagts ned i den av föreningen ägda fastigheten. En sådan bostadsrättsinnehavare skulle då kunna tillgodogöra sig både ränteavdrag och allmänt avdrag för del av års- avgiften och därigenom bli otillbörligt gynnad. Flera länsstyrelser nämner även riskerna för konstlade hyresarrangemang mellan olika familjemedlem- mar. liksom även de avsevärda svårigheterna att beakta avdraget vid pre- liminärbeskattning. Bl. a. boende-och bostads/inansieringsi”redningarna och LO framhåller med skärpa att det föreslagna avdraget inte leder till vare sig jämställdhet eller ökad neutralitet. Många remissinstanser kritiserar även av- draget därför att det får synnerligen ojämna effekter för gifta skattskyldiga. allt efter inkomsternas fördelning mellan makarna.

Prop. l974:150 225

6. Byggkonkurrensutredningen 6.1 Utgångspunkter för utredningsarbetet

Byggkonkurrensutredningen beskriver inledningsvis k 0 n k u r r e n s - p öl i t i k e n s s y ft e och framhåller att konkurrens stimulerar säljare av varor och tjänster till ökad effektivitet bättre produkter och lägre priser genom att köparen har möjlighet att jämföra egenskaper och priser hos olika produkter och att välja mellan vad olika säljare har att erbjuda. Kon- kurrens mellan säljare leder därför. om den är effektiv enligt utredningen till att produktionen av varor och tjänster på sikt utvecklas på ett från sam- hällsekonomisk synpunkt fördelaktigt sätt. Ett mål för samhällets konkur- renspolitik är därför att undanröja hinder för effektiv konkurrens. vad som brukar kallas konkurrensbegränsningar.

Konkurrenspolitikens mål har bl. a. utvecklats i prop. l956: 148 med förslag till utvidgning av konkurrensbegränsningslagen. I propositionen uttalade departementschefen att lagstiftningen mot konkurrensbegränsningar inte syftar till den klassiska nationalekonomiska teorins fria konkurrens utan till den från samhällets synpunkt mest effektiva konkurrensen. dvs. en konkurrens som driver utvecklingen i den riktning. som på längre sikt kan förmodas innebära det bästa utnyttjandet av samhällets resurser. Depar-. tementschefen framhöll vidare att vissa begränsningar av konkurrens otvi- velaktigt är inte blott godtagbara utan förmånliga och rent av nödvändiga från samhällets synpunkt.

Konkurrenslagstiftningen syftar enligt utredningen således till att skydda samhällets intressen. Lagstiftningen är därför inriktad på att undanröja så- dana konkurrensbegränsningar som ter sig skadliga från allmän synpunkt. Enligt utredningen ligger det i sakens natur att en konkurrensbegränsning som är en direkt följd av en offentlig reglering. t.ex. när det gäller bo- stadspolitiken eller regionalpolitiken. inte kan anses skadlig från allmän synpunkt.

Bakom hela konkurrenslagstiftningen ligger enligt utredningen också ett konsumentskydd-ande syfte. även om detta endast indirekt kommit till ut- tryck i konkurrensbegränsningslagen. Konsumenternas kollektiva intresse sammanfaller också med samhällets intresse framhåller utredningen.

] konkurrensbegränsningslagen har hinder eller försvårande av annan nä- ringsutövning angetts som ett särskilt skadlighetsrekvisit. Det skyddsin- tresse som ligger bakom detta rekvisit är etablerings- och konkurrensfriheten. som emellertid är urtderordnat samhällsintresset. Ett ingripande till förmån för etablerings- och konkurrensfriheten förutsätter nämligen att konkur- rensbegränsningens verkningar är skadliga också från allmän synpunkt.

Samhällets konkurrenspolitiska mål som det kommer till uttryck i kon- kurrensbegränsningslagen kan enligt utredningen sammanfattat sägas vara att främja en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens inom näringslivet. dvs. en effektiv konkurrens som gagnar konsumenterna och innebär det

Prop. l974:150 226

bästa utnyttjandet av samhällets resurser.

Utredningen har sett som sin uppgift att föreslå åtgärder som kan förbättra konkurrensförutsättningarna inom bostadsbyggandet och beskriver därvid . begreppen bostadsm a rk nad och byggma rk nad. Utredningen anger byggmarknaden — närmast byggmarknaden för bostäder — och kon- kurrensen mellan dem som tar del i bostadsproduktionen som det huvud- sakliga området för sitt utredningsarbete. Byggmarknaden definierar utred- ningen som produktionsstadiet - köp och försäljning av varor och tjänster i byggproduktionen. Byggmarknadens förhållanden är i viktiga avseenden beroende av bostadsmarknaden. som avser bruksstadiet utbudet av och efterfrågan på bostäder. De båda marknaderna är beroende av varandra genom det samspel som rådet mellan efterfrågeutvecklingen på bostadsmark- naden och byggmarknadens utveckling. I princip styrs bostadsbyggandets inriktning och omfattning ytterst av konsumenterna på bostadsmarknaden. Bostadsbyggandets förutsättningar bestäms emellertid omedelbart av hur olika parter som är engagerade i bostadsbyggnadsprocessen agerar.

Utredningen konstaterar att bostadsmarknaden inte har de för en kon- kurrensmarknad utmärkande egenskaperna. Bostadsmarknaden har en sär- ställning inte minst därför att konsumenterna har svårt att göra sina intressen gällande genom att de inte har samma frihet att välja säljare som köpare har på andra marknader. Med hänsyn till bostadens sociala betydelse har statsmakterna genom sin bostadspolitik sökt stärka konsumenternas ställ- ning. Såväl hyreslagstiftningen som hyresregleringen och bostadslångivning- en innehåller bestämmelser till skydd för konsumentintresset. Dessa regler påverkar konkurrensförhålIandena på bostadsmarknaden och på byggmark- naden.

Då och då förs enligt utredningen fram förslag om att förbättra kon- kurrensförhållandena genom att undanröja sådana inslag i bostadspolitiken som påverkar konkurrensförutsättningarna inom bostadssektorn. Som önsk- värda åtgärder brukar härvid framhållas en utjämning av de lånevillkor som gäller för de olika byggherrekategorierna samt ett slopande av kvarstående prisregleringar på bostadsmarknaden. Enligt utredningens uppfattning är det osannolikt att man därigenom skulle kunna i väsentlig grad undanröja hind- ren föratt bostadsmarknaden skall kunna fungera på samma sätt som flertalet andra marknader. Utredningen har emellertid inte gått in på en prövning av dessa frågor eftersom det ligger utanför dess uppdrag att ompröva bo- stadspolitikens innehåll.

l fråga om utredningsarbetets uppläggning anför utred- ningen att konkurrensförhållandena på byggmarknaden bestäms av många delvis samverkande faktorer. Beställarledet resp. producentledets struktur. produktionens geografiska spridning. de enskilda projektens storlek. till- gången på material och arbetskraft är några av de faktorer som härvid är av stor betydelse. I väsentliga stycken är förutsättningarna för bostadsbyg- gandet givna genom samhällets reglering av byggnadsverksamheten. Även

' Prop. l974:150 227

på annat sätt är betingelserna för byggandet givna genom 1. ex. statliga och kommunala anvisningar i form av planbestämmelser. lånevillkor m. m. Ut- redningen har sett som sin uppgift att inom ramen för den av statsmakterna fastlagda bostadspolitiken föreslå åtgärder som kan förbättra konkurrens- förutsättningarna inom bostadsbyggandet.

Utredningen erinrar om sina direktiv där det framhålls att effektiv kon- kurrens inom bostadsbyggandet är en viktig förutsättning för att nå lägsta möjliga kostnad för bostäder av given kvalitet. Ökad konkurrens inom bo- stadsbyggandet kan förutsättas ge fördelar åt bostadskonsumenterna såväl omedelbart som på längre sikt. Konkurrensen ger fördelar i varje särskild upphandling genom att köparen/beställaren, om marknadens konkurrens- möjligheter utnyttjas. försäkrar sig om en produkt med så förmånligt pris som möjligt. De långsiktiga effekterna av konkurrens uppnås genom att den stimulerar säljare av varor och tjänster till ökad effektivitet. Att köparna vinnlägger sig om att välja de bästa produkterna innebär nämligen en driv- fjäder för säljarna att förbättra sina produkter till pris och kvalitet och att utnyttja sina resurser bättre. Konkurrensen kan därför enligt byggkonkur- rensutredningen beräknas medföra att bostadsbyggandet utvecklas på ett från samhällsekonomisk synpunkt fördelaktigt sätt.

Det är enligt utredningen ett samhällsekonomiskt intresse och samtidigt ett konsumentintresse att bostadsbyggandet sker i sådana former att man på bästa sätt utnyttjar byggmarknadcns resurser och förutsättningaratt bygga bostäder av hög kvalitet till lägsta möjliga kostnad. Detta sker bäst genom att byggföretagen konkurrerar om bygguppdragen. Staten och kommunerna bör därför verka för att marknadskrafterna utvidgas i bostadsbyggandet i den mån detta leder till ökad effektivitet i bostadsbyggandet.

Byggherren avgör som beställare frågor som har väsentlig betydelse för konkurrenslörhållandena. t.ex. val av entreprenadform och sättet för an- budsinfordran. Också byggnadsentreprenören intar en nyckelställning i pro- ducentledet. Han är ofta beställarens enda kontraktspart bland produktions- företagen och upphandlar tjänster och varor av underleverantörer och mate- rialtillverkare. Utredningen har funnit det lämpligt att lägga huvudvikten i utredningsarbetet vid konkurrensen i entreprenörledet och därmed vid relationen mellan byggherre och entreprenör.

Konkurrensen i bostadsbyggandet begränsas enligt utredningen i dag av att en betydande del av bostadsproduktionen undandras entreprenadmark- naden. Många byggherrar som upphandlar utnyttjar inte heller konkurrens- möjligheterna på marknaden. Utredningens arbete har därför inriktats på att undanröja hinder för konkurrens i entreprenörledet och att stimulera beställarna i byggprocessen att i ökad utsträckning utnyttja konkurrens som medel att nå ökad effektivitet i produktionen. En väsentlig fråga har också varit att söka renodla byggherrens och byggproducentens ansvarsområden. att skapa ett klarare partsförhållande mellan köpare och säljare i byggpro- cessen. '

rJ IQ OC-

Prop. l974:150

6.2 Marken

Utredningen beskriver inledningvis de aktuella mar k p öl i t is k a målen och hjälpmedlen.

Enligt uttalanden av statsmakterna ( prop. 1967:100 5. l79. SUleO s. 22) bör kommunerna förvärva mark i sådan omfattning att de får dominerande inflytande över de marktillgångar som inom överskådlig tid kan beräknas bli tagna i anspråk för samhällsbyggandet. Detta innebär inte att kommu- nerna måste förvärva all mark som skall användas för samhällsbyggandet även om detta i många fall är önskvärt. Kommunerna bör emellertid ha så mycket mark i sin hand att de behärskar tidsschemat för samhällsbyg- gandet och inte löper risken att samhällsbyggandet leds av olika markägare. ibland med monopolställning.

Om kommunerna skall kunna behärska tidsschemat för samhällsbyggan- det. måste markförvärven göras i så god tid före byggstart att förvärven är genomförda när detaljplaneringen påbörjas. Perspektivet för de kommu- nala markförvärven bör därför vara minst tio år. Kommunerna bör med andra ord bygga upp en så god markberedskap att marken säkerställs för minst tio års byggande.

Kommunen bör vidare upplåta marken enligt fleråriga fördelningsplaner där hänsyn tas till att rationellt byggande kräver stora och långsiktiga projekt. Strävan att fördela marken rättvist mellan olika i kommunen verksamma byggherrar bör underordnas de krav som en rationell produktion ställer. Detta hindrar inte att marken delas upp på flera byggherrar men strävan bör då vara att åstadkomma samordning i produktionsskcdet. helst genom samverkan vid projektering och upphandling.

Statsmakterna har vidare uttalat att marken företrädesvis bör upplåtas med tomträtt sedan den iordningsställts för bebyggelse. Markanvändningen kan genom tomträttsavtal styras aktivare än bebyggelselagstiftningen ger möjlighet till. Problem som innefattar samverkan mellan olika fastigheter löses smidigare vid tomträtt än vid äganderätt. Mera genomgripande om- regleringar underlättas om marken innehas med tomträtt. Upplåtelse av mark med tomträtt innebär vidare att kommunen förbehåller sig en väsentlig del av markvärdestegringcn.

Genom att utveckla olika markpolitiska hjälpmedel har samhället suc— cessivt förstärkt sina möjligheter att föra en aktiv markpolitik. Under senare hälften av l960-talet har sålunda flera nya hjälpmedel tillkommit: den kom- munala förköpsrätten. tomträttslånen och markförvärvslänen. Väsentliga ändringar har vidare gjorts i expropriationslagstiftningen.

lfråga om kommunernas mark förvärv och mark- i n ne hav anger utredningen att kommunernas årliga bruttokostnader för markförvärv under senare hälften av l950-talet uppgick till ca ISO milj. kr. År l961 började kommunernas investeringar i mark att öka kraftigt och kommunernas årliga investeringar i fastigheter sjuläldigades mellan åren l960 och l967. Sistnämnda år var de samlade kostnaderna för fastighets-

Prop. l974:150 229

förvärv I 245 milj. kr. Efter år l967 har förvärven minskat. De uppgick år l970 till 927 milj. kr.

År l97f) utgjorde kostnaderna för förvärv av reglerings- och sanerings— fastigheter drygt 32 % av kostnaderna för samtliga fastighetsförvärv som detta år genomfördes inom ramen för den egentliga kommunalförvaltningen.

Kommunernas finansiella läge är enligt byggkonkurrensutredningen av avgörande betydelse för omfattningen av deras markförvärv. Låga linan- sieringsunderskott och/eller goda Iånemöjligheter sammanfaller relativt väl med växande markförvärv. såväl utan avdrag för försäljningar som efter sådana avdrag.

Trots de mycket omfattande kommunala markförvärven under 1960-talet har fördelningen av planerad produktion på olika markägarekategorier i de kommunala bostadsbyggnadsprogrammen inte förändrats nämnvärt. ! pro- gramomgången l965—l969. som upprättades två år innan de kom- munala förvärven kulminerade, uppgick andelen lägenheter på kommun- mark till 63 % för hela programperioden. Andelen sjönk till 60 % i följande programomgång. I de fyra senaste programomgångarna har andelen varit relativt konstant i närheten av 70 %. Detta tyder på att markförvärven till stor del gällt mark som erfordras på lång sikt. Utredningens egna under- sökningar styrker ett sådant antagande. Trots att flera kommuneräger mark för betydligt mer än tio års byggande innebär emellertid inte detta att kom- munerna behärskarjust den mark som under de närmaste tio åren kommer att tas i anspråk för samhällets utbyggnad.

Utredningen anger att någon allmän statistik över b y g g fö ret a g e n 5 mar k l'ö rv ä r v 0 c h mar ki nn e h a v inte finns. Inte heller har några mer omfattande undersökningar som behandlar detta ämne publicerats. Om man begränsar sig till den mark som under de närmaste åren beräknas bli tagen i anspråk för bostadsbyggande. ger dock de kommunala bo- stadsbyggnadsprogrammen ingående upplysningar om ägareförhållandena. Bostadshyggnadsprogrammen ger emellertid inte någon information om när byggföretagen förvärvat marken eller vilket markpris som betalats.

l byggkonkurrensutredningens uppdrag har ingått att belysa utvecklingen av de producerande byggföretagens markinnehav. ÄgareförhålIandena i ett antal kommuner i västra Skåne har därför kartlagts. Utredningen har även studerat när och till vilket pris marken förvärvats.

Utredningen har vidare genom en enkätundcrsökning inhämtat uppgifter från vissa byggintressenter och till dem knutna markförvaltande bolag om deras investeringar i mark och om deras innehav av fastigheter. l under- sökningen har ingått de med hänsyn till omsättningen Zl största bygg- företagen inklusive helägda dotterföretag. Dessa företag förvärvade under perioden 1966—l970 mark för 545 milj. kr. Om därtill läggs förvärv som genomfördes av markförvaltantle bolag som endast delvis ägdes av bygg- företagen kan de 2l byggföretagen beräknas har investerat totalt 6l3 milj. kr. i markförvärv under en femårsperiod. dvs. l20 milj. kr/år.

Prop. l974:150 230

Betydande skillnader finns mellan företagen. Sålunda har två av li'iretagen under perioden 1966—1970 förvärvat mark för högst 1 milj. kr. medan 16 företag har förvärvat mark för mer än lf) milj. kr. per företag. Vart och ett av de senare nämnda företagen har således gjort förvärv aven omfattning som är jämförbar med större kommuners markköp. Fyra av företagen för- värvade mark för mer än 50 milj. kr.. dvs. mer än 10 milj. kr. per företag och år. Ett enskilt företag svarade för 30 % av berörda byggföretags samlade markförvärvskr')stnader. Detta företags uppgivna kostnader för markförvärv under femårsperioden överstiger Malmö kommuns totala markförvärvskost- nader under hela 1960-talet.

Byggföretagen och de markförvaltande bolagens samlade markförvärvs- kostnader har under den aktuella perioden haft en med kommunernas markförvärvskostnader likartad utveckling med en markerad topp under år 1967.

Närmare 60 % av byggföretagens och de markförvaltande bolagens in- nehav av exploateringsmark år 1970 låg inom de tre storstadsområdena. dvs. inom mycket expansiva regioner. Men även huvuddelen av marken utanför storstadsområdena låg i anslutning till expanderande tätorter.

De 21 byggföretagens saneringsfastighetcr har ett sammanlagt taxerings- värde av drygt 200 milj. kr. (1970 års taxeringsvärde). Företagens innehav av saneringsfastigheter synes inte ha förändrats i någon större utsträckning mellan åren 1965 och 1970.

Även i fråga om innehav av saneringsfastigheter är skillnaden mellan olika företag betydande. Sålunda äger tre företag saneringsfastigheter med ett sammanlagt taxeringsvärde av ca 110 milj. kr. Tio företag äger sane- ringsfastigheter med taxeringsvärde av högst 5 milj. kr. De företag som har stort innehav av saneringsfastigheter har i allmänhet också ett stort innehav av exploateringsfästigheter.

Utredningens undersökning i västra Skåne ger en uppfattning om i vilken utsträckning mindre företag förvärvar mark inom exploateringsområden. 1 de kommuner som omfattas av undersökningen äger mindre företag med ett lokalt begränsat verksamhetsområde exploateringsmark med en samlad inköpssumma av omkring 40 milj. kr. Detta utgör drygt en fjärdedel av förvärvskostnaderna för byggföretags innehav av exploateringsmark i dessa kommuner. Även om mindre företag antas har relativt begränsade möj- ligheter att investera i mark blir alltså genom det stora antalet sådana företag såväl deras samlade investeringar i mark som deras markinnehav betydande.

Utredningen övergår därefter till att diskutera vilka villkor som i b os t a (1 s l ä n e s a m m a n h a n g kan uppställas beträffande marken.

Innan mark fåranvändas för tätbebyggelse måste den planläggas i enlighet med byggnadslagstif'tningen. Kommunen har därvid befogenhet att bestäm- ma var och hur tätbebyggelse får äga rum. Men när detaljplan väl fastställts för ett område har markägaren rätt att förverkliga den'i planen angivna

Prop. l974:150 231

byggnadsrätten. Markägaren bestämmer formerna och villkoren för byg- gandet. Härigenom får enligt utredningen markägaren ett avgörande in— flytande över byggprocessen. Marken och äganderätten till marken intar därför en central plats i diskussionen om konkurrens i bostadsbyggande.

Markägarens ställning i byggprocessen ger företag inom byggbranschen starka motiv för förvärv av mark där tätbebyggelse kan förväntas. Speciellt gäller detta producerande företag som genom att äga mark kan säkra en viss framtida verksamhet antingen genom att bebygga den egna marken eller genom att förbehålla sig bygguppdrag i samband med försäljning av marken till kommunen eller något byggherreföretag. Enligt utredningen är byggintressenternas markinnehav i vissa kommuner så omfattande att de kan sägas ha ett lokalt markmonopol.

Utredningen anser att med den starka ställning som markägaren har genom byggnadslagstiftningen det från allmän synpunkt medför betydande olägenheter att byggintressenter äger mark. I olika sammanhang har fram- hållits riskerna för att en markägare påverkar bebyggelseplaneringen på ett från samhällets synpunkt ovidkommande sätt. Är markägaren ett företag" inom byggbranschen. ökar riskerna för sådan påverkan. eftersom motiven och resurserna för påverkan kan förutsättas vara större. [ betydligt mindre utsträckning har enligt utredningen hittills konsekvenserna av byggintres- senters markinnehav för konkurrensen i byggandet uppmärksammats. Efter- som markägaren bestämmer formerna och villkoren för byggandet kan följ- derna av att ett företag med intressen i produktions- eller materialledet äger marken förutsättas bli att produktionen avskärmas från konkurrens. vilket innebär att effektivitetskontrollen försämras. Dessutom minskar den andel av totalproduktionen som sker under konkurrens. Företag som kon- kurrerar med andra medel än innehav av mark får härigenom en mindre volym att tävla om.

Utredningen framhåller att det inte är möjligt att med enbart de bestäm- melser i fråga om upphandlingsförfarandct som utredningen föreslår eli- minera nackdelarna nted byggintressenters markinnehav. Man kan visser— ligen föreskriva hur upphandlingen skall gå till. men man kan inte styra byggherrens val av anbud. Risken för att en markägare med intressen i produktions— eller materialledet brister i objektivitet vid prövningen av anbud är därför uppenbar. Men även om markägaren lojalt tillämpar bestämmel- serna. leder upphandlingsregler av denna typ till effektiv konkurrens endast om presumtiva anbudsgivare verkligen tror att reglerna kommeratt tillämpas objektivt. Det är enligt utredningens mening inte möjligt att bygga upp en sådan tilltro till korrekt upphandling. om marken kontrolleras av företag med intressen i produktions- eller materialfedet. Det är därför nödvändigt att neutralisera dessa företags inflytande över tätbebyggelsemarken. Endast om marken ägs av någon som kan förutsättas ha en positiv vilja att utnyttja marknadens konkurrensmöjligheter skapas förutsättningar för en effektiv konkurrens i bostadsbyggandet.

Prop. l974:150 232

Ett sätt att åstadkomma detta är enligt utredningen att låta kommunerna förmedla marken. Om marken skall kunna elimineras som en faktor som hindrar effektiv konkurrens måste emellertid all mark för bostadsändamål förmedlas av kommunen. Enligt de kommunala bostadsbyggnadsprogram- men tillhandahåller kommunerna f. n. mark för ca 75 % av nyproduktionen av bostädertförsta programåret). Kommunerna måste därför öka sina mark- förvärv så att de inte bara har dominerande inflytande över byggmark utan behärskar all den mark som erfordras för bostadsproduktion.

För att kravet på konkurrens i byggandet och önskemålet om låga mark- priser skall kunna tillgodoses måste således en ordning införas som gör att markförvärv inte blir attraktiva för byggintressenter. Marken måste med andra ord neutraliseras som konkurrensfaktor i bostadsbyggandet. Utred- ningen har funnit att detta till väsentlig del kan uppnås genom att som villkor för statligt bostadslån ställa krav på att marken förmedlas av kom- munen, mar k vi 1 I k 0 ret. Därmed förstås att kommunen skall ha sålt marken eller upplåtit den med tomträtt till den blivande byggherren för genomförande av det projekt för vilket bostadslån söks.

Syftet med markvillkoret är att säkra konkurrens i byggandet genom att eliminera byggintressentens möjligheter att via eget markinnehav påverka fördelningen av produktionsuppdragen. Därvid åsyftas i första hand företag med intressen i produktions- och materialledet. Med hänsyn härtill kan det förefalla rimligt att undanta byggherreföretag som saknar sådana in— tressen. Ettsådant undantag är emellertid enligt byggkonkurrensutredningen svårt att avgränsa. Vidare kan företag som inte omfattas av ett markvillkor dras in i förhandlingar med andra företag om markförvärv. Byggherrefö- retagets förhandlingsposition skulle vid sådana förhandlingar vara svag. var- för det inte kan uteslutas att motpartens markinnehav skulle komma att Spela en väsentlig roll för förhandlingsresultatet.

Om vissa byggherreföretag undantas från markvillkoret. kommer dessa att ha intresse av att köpa mark. Förutom berörda byggherreföretag kan också andra företag eller personer som bedömer det möjligt att vid en vida— reförsäljning uppnå fördelar komma att uppträda som markköpare. Detta kan leda till markspckulation och markprisstcgringar. Utredningen föreslår därför att endast kommun skall godtas som förmedlare av mark för statligt belånade bostäder. Med kommun avser utredningen i första hand borgerlig primärkommun. Stockholms läns landstingskommun. som övertagit vissa primärkommunala uppgifter på samhällsbyggandets område. jämställer ut- redningen med primärkommun. Övriga Iandstingskommuners verksamhet på bostadsförsörjningsområdet har begränsad omfattning. Utredningen för- utsätter att denna verksamhet framdeles inte kommer att öka nämnvärt och att landstingskommun som förvärvar mark för samhällsbyggnadsän- damål samråder med berörd kommun. Enligt utredningens mening finns det därför ingen anledning att vägra bostadslån då marken ägs eller har ägts av landstingskommun.

Prop. l974:150 ”233

I vissa kommuner förvaltas den kommunala cxploateringsmarken av ett kommunalt bolag som i regel endast har till uppgift att förvärva och förvalta exploateringsmark. Under förutsättning att bolaget är hclkommunalt kan det ses som en utlöpare av den kommunala förvaltningen. Utredningen anser därför att det inte finns anledning att i sammanhanget göra någon skillnad mellan ett sådant bolag och kotnmun.

Sammanfättningsvis föreslår utredningen att som villkor för bostadslån skall gälla att marken av kommun eller landstingskommun eller av kom- munllandstingskommun helägt bolag. som enbart har till uppgift att för- värva och förvalta kommunal mark.skafl har sålts eller upplåtits nted tomträtt till den blivande byggherren för genomförande av det projekt för vilket bostadslån söks.

Enligt utredningen kan markvillkoret inte anses vara uppfyllt. om kom- munen har förvärvat marken med bivillkor om vem som skall bebygga marken. leverera material e.d.

Markvillkoret är enligt utredningens mening en mycket viktig förutsätt- ning för effektiv konkurrens i det statligt belånade bostadsbyggandet. Vid sidan härav kan emellertid markvillkoret få flera positiva effekter.

Under senare år har inom byggsektorn flera vertikalt integrerade före- tagskedjor bildats. l dessa kedjor ingår även markanskaffande företag och bankintressen. De markanskaffande företagen spelar en strategisk roll i sam- manhanget eftersom ett markinnehav ger möjlighet för övriga företag i ked- jan att bedriva en verksamhet som i väsentlig grad är avskärmad från kon- kurrens. Genom markvillkoret försvinner denna möjlighet till konkurrens- avskärmning anser utredningen. Den första länken i kedjan avlägsnas.

Statsmakterna har rekommenderat kommunerna att bygga upp en så god markberedskap att mark är säkerställd för minst tio års byggande. Genomförs markvillkoret kommer kommunernas ställning på det markpolitiska området att stärkas. Byggföretagens motiv för markförvärv kommer att försvagas avsevärt. Sådana förvärv torde därföri huvudsak komma att upphöra. Detta gäller i varje fall inom exploateringsområden där förutsättningarna för att finansiera byggandet utan statliga fått är små. Tidsperspektivet för kortt- munala markförvärv bör därför enligt utredningen kunna minskas från tio år till sex är åtta år. Om så sker kommer de räntekostnader som belastar bostadsbyggandet att minska.

Utredningen anser att markförvärven hittills i stor utsträckning har styrt planeringen och utbyggnaden av tätorterna. Om förvärven kan genomföras i ett senare skede ökar kommunernas möjligheter att bedöma vilken mark som skall förvärvas. Planeringen böri större utsträckning kunna styra mark- förvärven. Som en följd härav kan kommunerna förutsättas begränsa sitta förvärv till enbart mark som erfordras för samhällets utbyggnad. Inves- teringarna i mark blir alltså enligt utredningen effektivare.

Av flera olika skäl bör enligt. byggkonkurrensutredningen vissa undantag göras från det principiella kravet på att kommunen skall förmedla marken

Prop. l974:l50 034

för att bostadslån skall kunna utgå.

Utredningen föreslår att markvillkoret inte skall gälla inom landsbygds- områden. Det bör ankomma på bostadsstyrelsen att närmare definiera be- greppet landsbygdsområde. l huvudsak bör därmed förstås inte detaljpla- nelagt område.

I fråga om nybyggnad i exploateringsområde anser utredningen att mark- villkoret skall gälla utan inskränkning för flerfamiljshus och i princip också för småhus. Beträffande småhusen framhåller utredningen att det för den blivande småhusägaren i allmänhet är en fördel om tomten tillhandahålls av kommunen och att frågan om vilken typ av bostadsbebyggelse — fler- familjshus eller småhus — som skall uppföras på ett visst område avgörs först i ett relativt sent skede.

l enstaka fall katt dock tomten för småhus i exploateringsområde ha för- värvats under sådana förhållanden att ett upprätthållande av markvillkoret inte ter sig rimligt. Utredningen anser därför att länsbostadsnämnderna bör ges möjlighet att i enstaka fall för styckebyggda småhus bevilja dispens från markvillkoret under förutsättning att den som skall bebo huset har förvärvat marken från annan än byggintressent. En ytterligare förutsättning bör vara att kommunen tillstyrker dispens.

Ont flerfamiljshus i saneringsområde inte skulle omfattas av markvill- koret. kan enligt utredningen en stor del av den från exploateringsområdcn frigjorda investeringskapacitetcn komma att flyttas över till marknaden för saneringsfastighcter. Konkurrensen om saneringsfastighetcr skulle däri- genom öka vilket kan förutsättas höja priserna. Förhållandena i sanerings- områden avviker emellertid i ett viktigt avseende från förhållandena i ex- ploateringsontråden. l sistnämnda områden är det i regel nödvändigt att marken förvärvas av någon i samhällsbyggandet aktiv part —ofta kommunen för att en utbyggnad skall kunna genomföras. Marken måste således i allmänhet byta ägare före exploateringen. l saneringsområden däremot kan ofta en rivning och efterföljande nybyggnad ske utan att tomten byter ägare.

Många flerfamiljshus inom områden som under de närmaste årtiondena kommer att totalsaneras ägs enligt utredningen av seriösa fastigltetsf'örvaltarc som vid en totalsanering kan förutsättas har intresse av att genomföra en effektiv upphandling av den nya bebyggelsen. Ges markvillkoret generell giltighet för flerfamiljshus i saneringsontråde. måste emellertid fastigheter som skall totalsaneras säljas till kommunen för att saneringen skall kunna genomföras med stöd av statliga lån. Utredningen har funnit att det skulle föra för långt att uppställa sådana krav. En totalsanering är ett naturligt led i en långsiktig fastighetsförvaltning. En generell tillämpning av mark- villkoret skulle kunna komma att motverka en önskvärd förnyelse av de äldre flerfamiljshusbestånden. Det skulle även ställa stora ekonomiska krav på kommunen. Utredningen föreslår därför att flerfamiljshus i sanerings— område som varit i lånesökandens ägo alltsedan den 1 juli 1972 och som skall totalsaneras undantas från markvillkoret.

Prop. l974:150

ro (JJ 5.11

Enligt bostadsbyggnadsprogrammen planeras ett småhusbyggande i sa- neringsområden på ca f 500 hus per år. Ett krav på att kommunen skall förmedla mark för detta småhusbyggande skulle därför tvinga kommunerna att väsentligt öka sin förvärvsverksamhet inom äldre småhusområden. Efter— som marken i dessa områden i regel är förhållandevis dyr. skulle den eko- nomiska belastningen på kommunerna bli betydande trots den kvantitativt ringa andel av bostadsproduktionen som det är fråga om. Även i admi- nistrativt hänseende skulle markvillkoret tillämpat på småhus i sanerings- område enligt utredningen vara en belastning för kommunen. Mot denna bakgrund anser utredningen sig kunna föreslå att småhus i saneringsområde som skall totalsaneras undantas från markvillkoret. Med hänsyn till risken för markspckulation bör dock bostadsstyrelsen bevaka utveckningen och ta de initiativ sotn kan erfordras.

Detta ställningstagande i fråga om småhus i saneringsotnråde får dock enligt utredningen inte tolkas så att kommunerna bör avstå från att förvärva småhusmark i saneringsområde. Vid större saneringar inom äldre småhus- områden. t.ex. vid förnyelse och förtätning av gamla villa— och sommar- stugeområden inom tätorternas ytterområden är det tvärtom önskvärt och ofta nödvändigt att kommunerna engagerar sig genom omfattande mark- förvärv.

Vid modernisering gäller i än högre grad än vid totalsanering att åtgärderna vidtas utan att fastigheten byter ägare. Att kräva att kommunen skulle förvärva fastigheten är därför inte rimligt. Effekten av en sådan regelskulle förmodligen bli att fastighetsägaren avstår från att söka bostadslån. Däri- genom skulle markvillkoret komma att motverka en modernisering av det äldre bostadsbeståndet. Utredningen anser därför att villkoret inte skall gälla modernisering.

Utredningen påpekar att kommunerna kan ha anledning att förvärva mo- derniseringsfastigheter även om markvillkoret inte om fattar dessa fastigheter och erinrar om att saneringsutredningen har framhållit att det bl. a. finns hyrespolitiska motiv för sådana förvärv.

Vissa övergångsbestämmelser erfordras för att möjliggöra en smidig över- gång till de nya bestämmelserna. Utredningen föreslår därför att bostadslån under en femårig övergångstid. fram till den I _juli l977. skall kunna utgå även om marken inte har förmedlats av kommunen. En förutsättning skall dock vara att lånesökanden ägde marken eller innehade tomträtten den I juli 1972.

I fråga om effekterna på fastighetsmarknaden anser utredningen att mark- villkoret torde komma att starkt påverka marknaden för byggmark. Den helt övervägande delen av bostadsprmluktionen eller ca 90 % finansieras med statliga lån. i många fall är sådana lån en förutsättning för ett bo- stadsbyggande. eftersom erforderliga hyror i annat fall blir så höga att av- sättningen av bostäderna försvåras eller omöjliggörs. Byggherreföretag och byggföretag kan därför räkna med att endast i begränsad utsträckning kunna

Prop. 19742150 236

genomföra ett bostadsbyggande som inte finansieras med bostadslån. lnom områden som ännu inte tagits i anspråk för tätbebyggelse kan mot den bakgrunden antalet markköpare förutsättas minska kraftigt. Till följd av markvillkoret kommer konkurrensen om marken således att minska. Detta bör kunna leda till att markprisstcgringarna dämpas. Prisutvecklingen blir dock enligt utredningen i hög grad beroende av hur kommunen agerar.

Om kommunen och fastighetsägaren inte kan nå överenskommelse om priset. kan fastighetsägaren genom att vägra sälja till erbjudet pris tvinga kommunen att söka expropriation av fastigheten. Kommunen måste då betala en Iöseskifling motsvarande fastighetens marknadsvärde.

Enligt de ersättningsregler som år l97l infördes i expropriationslagen skall den värdestegring som ägt rum under den senaste lO—f'trsperioden inte er- sättas.