Beslut vid regeringssammanträde 1991-12-19

Chefen för näringsdepartementet, statsrådet P. Westerberg, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att svara för det förberedelsearbete som behövs för att en ny konkurrensmyndighet skall kunna inrättas från den 1 juli 1992. Med utgångspunkt i vad jag i det följande anför samt i de beslut som riksdagen och regeringen lägger till grund för verksamheten skall utredaren

• föreslå instruktion och organisation för en ny myndighet,
• föreslå närmare former för samverkan mellan konkurrensmyndigheten och länsstyrelserna samt mellan konkurrensmyndigheten och andra berörda myndigheter,
• förbereda arbetet med en mål- och resultatorienterad styrning,
• utarbeta underlag för förhandlingar om anställnings- och arbetsvillkor m.m. för personalen i den nya organisationen,
• föreslå innehavare av tjänster som skall tillsättas av regeringen och i övrigt tillsätta tjänster i den nya organisationen samt
• svara för särskilda personalinsatser i samband med att den nya myndigheten bildas.

Bakgrund

Konkurrenskommittén (C 1989:03, Dir. 1989:12) har i betänkandet (SOU 1991:59) Konkurrens för ökad välfärd föreslagit att Statens pris- och konkurrensverk (SPK) och Näringsfrihetsombudsmannen (NO) förs samman till en myndighet med benämningen Konkurrensverket. Kommittén menar att den nuvarande arbetsfördelningen mellan SPK och NO inte fungerar effekt ivt i alla avseenden och att det finns risker för dubbelarbete.

Kommittén har vidare föreslagit att länsstyrelserna får ett ansvar för vissa närmare angivna uppgifter på konkurrensområdet och att det delade huvudmannaskapet mellan länsstyrelserna och nuvarande SPK därmed upphör. Kommitténs förslag omfattar även vissa ändringar i uppgifter för och sammansättning av Marknadsdomstolen.

Kommittén konstaterar att väl fungerande marknader är av stor betydelse för att främja tillväxt och välfärd och att det finns brister i konkurrensen inom många områden i Sverige. Skärpt onkurrenslagstiftning, avreglering, importkonkurrens och en ökad satsning på forskning om konkurrensfrågor är enligt kommittén några områden som bör prioriteras. Kommittén föreslår bland annat en breddad, fördjupad och mer verkningsfull konkurrenslagstiftning samt avreglering inom vissa områden. En ny sammanslagen central konkurrensmyndighet bedöms av kommittén som ett viktigt led i arbetet att förverkliga en effektivare konkurrenspolitik.

Kommittén föreslår för det första att den nya myndigheten skall utreda och analysera konkurrensförhållandena på marknaden dels som underlag för en prövning av konkurrensbegränsningar enligt konkurrenslagen, dels för att sprida information i syfte att underlätta för olika aktörer att agera på marknaden så att en effektiv konkurrens uppnås. För det andra skall verket undanröja konkurensbegränsningar som orsakas av näringsidkare genom att i enskilda fall tillämpa konkurrenslagen. För det tredje skall verket pröva nya och befintliga regleringars effekter på konkurrensen och vid behov föreslå åtgärder samt främja konkurrens inom offentlig verksamhet. Kommitténs förslag i sin helhet framgår av betänkandet SOU 1991:59 sid. 380 ff.

De internationella frågorna samt forskningen om konkurrensfrågor bör enligt kommittén få en mer framträdande roll i framtiden.

Kommittén anser vidare att konkurrensmyndigheten skall bli tillsynsmyndighet för frågor om offentlig upphandling. Vidare bör enligt kommittén övervägas att flytta över ansvaret för arbetet med tekniska handelshinder från Kommerskollegium (KK) till konkurrensmyndigheten.

Ansvaret för konsumentprismätningarna bör enligt kommittén i sin helhet överföras till Statistiska centralbyrån (SCB). Förslaget innebär vidare att konkurrensmyndigheten i fortsättningen inte skall åläggas uppgiften att administrera prisregleringar.

Kommittén anser vidare att arbetsfördelningen mellan den nya konkurrensmyndigheten och vissa andra angränsande myndigheter såsom Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Jordbruksverket, Finansinspektionen och Konsumentverket bör klargöras.

Kommittén föreslår att den nya verksamheten skall ledas av en icke partssammansatt styrelse och en generaldirektör. Förslaget innebär vidare att rådgivande organ för utrednings- respektive forskningsfrågor knyts till myndigheten.

Konkurrenskommittén föreslår en i princip anslagsfinansierad verksamhet. För branschutredningar och avregleringsutredningar förordar kommittén emellertid en uppdragsfinansiering med regeringen som uppdragsgivare.

Med dessa utgångspunkter uppskattar kommittén att en integrering av SPK och NO kan ge utrymme för en resursbesparing i storleksordningen 10 --15% av anslaget för de båda nuvarande myndigheterna för budgetåret 1991/92. Budgetförslaget tar sin utgångspunkt i en kompetenshöjning i den nya organisationen och det totala antalet anställda beräknas till ca 125 års-arbetskrafter.

Inför det fortsatta beredningsarbetet redovisar kommittén ett organisationsförslag. Kommitténs förslag till organisation framgår av betänkandet SOU 1991:59 sid. 404 ff.

Kommittén behandlar vidare arbetet vid länsstyrelsernas priskontor. I den delen föreslår kommittén att länsstyrelserna får ett ansvar för att verka för ökad konkurrens i länen och att priskontoren som en följd av detta till fullo inordnas i länsstyrelsernas övriga organisation.

Kommittén föreslår att länsstyrelsernas arbete inriktas på lokala prisundersökningar där arbetet utförs med konkurrensmyndighetens s töd i metodutvecklingsfrågor. Kommittén bedömer att verksamheten regionalt kan effektiviseras och ge utrymme för en besparing i storleksordningen 10 -- 15% av verksamhetens omfattning under budgetåret 1991/92.

Kommittén föreslår slutligen en ändrad sammansättning av och nya uppgifter för Marknadsdomstolen, bla till följd av förslaget till ny konkurrenslag. Kommittén bedömer att förslaget leder till ett ökat resursbehov för Marknadsdomstolen.

En sammanfattning av remissinstansernas synpunkter finns i proposition 1991/92:100, bilaga 13, littera I. Där föreslås också att en ny konkurrensmyndighet inrättas den 1 juli 1992 genom att uppgifter från nuvarande NO och SPK förs samman i en ny organisation. Detta innebär att NO och SPK samtidigt läggs ned.

Konkurrens stimulerar ett effektivt resursutnyttjande i ekonomin och främjar tillväxt och en marknadsekonomi med väl fungerande marknader. För att skapa och upprätthålla en effektiv konkurrens behövs en effektiv konkurrensövervakning både centralt och lokalt samt verkningsfulla instrument för prövning i de fall konkurrensen är hotad. Konkurrensbegränsande förfarande måste kunna motverkas snabbt och effektivt.

Den organisationsförändring som regeringen tagit ställning för i ovannämnda proposition innebär enligt min uppfattning en viktig eff ektivisering av konkurrensövervakningen på central nivå. Detta uppnås främst genom att de utredningsresurser som i dag finns hos SPK på ett mer påtagligt sätt kan samordnas med det instrument för ingripande mot konkurrensbegränsningar som NO i dag förfogar över, nämligen konkurrenslagen (1982:729). Ett annat väsentligt inslag är att de båda nuvarande myndigheternas uppgifter att pröva effekterna på konkurrensen av offentliga regelsystem kan samordnas och effektiviseras. Avregleringsarbetet kan därmed bli ett mer slagkraftigt instrument i konkurrenspolitiken.

Samtidigt behövs enligt min uppfattning en effektivisering av övervakningen av konkurrensförhållanden och regleringar på regional oc h lokal nivå. Länsstyrelserna bör därför ges ett ansvar för att främja konkurrensen i länen och uppgifterna på konkurrensområdet bör samordnas med andra näraliggande uppgifter hos länsstyrelserna.

Verksamheten vid den nya centrala myndigheten bör syfta till att främja en effektiv konkurrens inom såväl det privata som det offentliga området. Verksamheten bör inriktas på att motverka hinder för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet, att analysera effekter på konkurrensen av nya och befintliga offentliga regleringar och vid behov föreslå förändringar. Arbetet skall bedrivas med beaktande av ekonomisk teori och resultatet av svensk och utländsk forskning på konkurrensområdet. Vidare skall myndigheten utvärdera de åtgärder som vidtas och pröva hur målen för verksamheten uppfylls.

Verksamheten bör i huvudsak ha en åtgärdsorienterad inriktning. Detta innebär att utredningsverksamheten bör syfta dels till att avs löja sådana konkurrensbegränsningar som kan prövas enligt konkurrenslagen, dels till att ta fram förslag till avreglering eller ändring av sådana offentliga regler som har negativa effekter på konkurrensen. Utredningar som enbart har till syfte att få fram ett underlag för information till ledning för marknadens aktörer bör däremot inte genomföras.

En viktig uppgift för konkurrensmyndigheten blir, förutom de grundläggande uppgifterna utredning, analys och åtgärder, att följa den internationella utvecklingen inom konkurrensrätten och att sprida information om resultatet av sådan nationell och internationell verksamhet som har betydelse för att en effektiv konkurrens skall kunna främjas. Jag återkommer senare till myndighetens uppgifter inom ramen för ett EES-avtal. En viktig uppgift blir också att stimulera forskningen på konkurrensområdet. Myndigheten skall härutöver arbeta med juridiska frågor, planering och administration.

Myndigheten bör ledas av en generaldirektör. Jag gör därmed bedömningen att myndigheten inte bör ha någon styrelse.

Avgörande för mitt ställningstagande är att uppgiften att tillämpa konk urrenslagen kräver stor integritet och en oberoende ställning. Däremot bör ett rådgivande organ knytas till myndigheten för utrednings- och forskningsfrågor.

Jag delar konkurrenskommitténs uppfattning att den nya myndighetens verksamhet bör renodlas till uppgifter som faller inom ramen för ett konkurrensfrämjande arbete. Detta innebär att uppgiften att på vissa områden mäta konsumentprisutvecklingen i sin helhet bör föras över till SCB från och med den 1 juli 1992. Jag anser emellertid att en analys av prisbildningen kan ha ett betydande värde från konkurrens- och allmän informationssynpunkt och att uppgifter för den nya myndigheten på detta område bör övervägas närmare.

Prisreglering sätter konkurrensen ur spel och uppgiften att administrera ett sådant regelsystem kan inte förenas med en trovärdig konkurrensfrämjande roll. En utgångspunkt bör därför enligt min mening vara att den nya konkurrensmyndigheten inte åläggs uppgiften att administrera prisregleringar. Ett slutligt ställningstagande i denna frå ga förutsätter emellertid att beredskapsansvaret för funktionen Prisreglering kan föras över från nuvarande SPK till en annan myndighet. Frågan bör därför övervägas närmare.

Förslaget om en ökad samordning mellan konkurrenspolitiken och handelspolitiken har fått ett blandat mottagande vid remissbehandling en. En ökad frihandel och öppnare gränser inför ett EES-avtal och ett senare medlemsskap i EG ökar självfallet behovet av en närmare samordning och samsyn vid tillämpning av såväl den svenska konkurrenslagen som vid utformning och tillämpning av det handelspolitiska regelsystemet. Rollfördelningen mellan konkurrensmyndigheten och Kommerskollegium kan därför behöva klargöras ytterligare.

Efter samråd med utrikeshandelsministern anser jag emellertid att ansvaret för frågor om statsstöd, tekniska handelshinder och dumpn ing har nära anknytning till det handelspolitiska regelverket. Det bör därför inte föras över från Kommerskollegium till konkurrensmyndigheten. Samtidigt är det angeläget att ett mer ingående samråd kommer till stånd mellan de båda myndigheterna. En samrådsskyldighet bör därför framgå av de båda myndigheternas instruktioner.

I övrigt bör konkurrensmyndighetens uppgifter inom ramen för ett EES-avtal klargöras och preciseras genom att myndigheten utses att vara behörig svensk myndighet vid tillämpning av artiklarna 53, 54 och 57 i förslaget till EES-avtal. Vidare skall myndigheten svara för de uppgifter som följer av det särskilda avtalet mellan Sverige, Norge och EG om civil luftfart.

Förfarandet vid offentlig upphandling har stor betydelse för företagens möjligheter att konkurrera om arbeten för stat och kommuner. En arbetsgrupp i finansdepartementet förbereder, inför ett EES-avtal, ett förslag till lagstiftning på området. Vidare har konkurrenskommittén bl.a. i betänkandet (SOU 1991:104) Konkurrensen inom den kommunala sektorn berört vissa ytterligare frågor i anslutning till en kommande lagstiftning.

Remissbehandlingen av de nämnda förslagen och den fortsatta beredningen bör enligt min mening avvaktas innan slutlig ställning tas till konkurrenskommitténs tidigare lämnade förslag om tillsynsansvaret för en ny lagstiftning om offentlig upphandling. Upphandlingsreglernas betydelse i det handelspolitiska regelverket bör härvid beaktas.

Verksamheten bör i huvudsak anslagsfinansieras. Jag anser därmed att myndigheten, inom ramen för sin instruktion och för att hävda en oberoende ställning, bör avgöra inriktningen av arbetet att pröva offentliga regleringar. Enligt min mening bör det emellertid vara möjligt för den nya myndigheten att, inom sådana områden där myndigheten har kompetens, mot betalning åta sig uppdrag från departement, andra myndigheter samt statliga kommittéer och utredare. Den uppdragsfinansierade verksamheten bör dock särskiljas i myndighetens räkenskaper och full kostnadstäckning bör eftersträvas.

Enligt min mening bör den nya konkurrensmyndigheten disponera ett ettårigt ramanslag på 61 miljoner kronor för budgetåret 1992/93. Det bör vidare engångsvis avsättas 1,5 miljoner kronor för omställningsåtgärder för den berörda personalen i samband med att den nya myndigheten bildas. I mina beräkningar har jag utgått ifrån att den nya myndigheten har ungefär 125 års-arbetskrafter.

Länsstyrelsernas ansvar för att främja konkurrensen bör komma till uttryck genom en ändring i länsstyrelseinstruktionen som innebär att §3 i instruktionen kompletteras med ett ansvar för ''konkurrensfrågor''. Även i fortsättningen bör emellertid konkurrensmyndigheten och länsstyrelserna samverka. Det bör t.ex. vara möjligt för konkurrensmyndigheten att mot betalning få regionala utredningar genomförda av länsstyrelserna.

Enligt min uppfattning bör det ankomma på myndigheterna själva att närmare diskutera och utforma en fortsatt samverkan. Jag har erfa rit att civilministern inom ramen för anslaget till länsstyrelserna beräknat vissa medel för budgetåret 1992/93 för utveckling med anledning av de ändringar av det regionala konkurrensarbetet jag här har berört. Resursfrågorna för länsstyrelserna kommer även i övrigt att behandlas av civilministern i 1992 års budgetproposition.

En särskild utredare bör nu tillkallas för att svara för det förberedelsearbete som behövs för att en ny konkurrensmyndighet skall kunna inrättas den 1 juli 1992.

Utgångspunkt för utredarens arbete är den bedömning av budgetramar och myndighetens inriktning som jag redovisat ovan samt de beslut som riksdagen och regeringen kan komma att lägga till grund för verksamheten.

Utredaren skall lämna förslag till instruktion, organisation och namn för en ny myndighet. Utgångspunkten bör vara att organisationen har så få beslutsnivåer som möjligt och att den är anpassad till en mål- och resultatorienterad styrning.

Utredaren skall överväga om konkurrensmyndigheten bör ha till uppgift att analysera prisutvecklingen och föreslå vilken inriktning och omfattning ett sådant arbete bör ha.

Utredaren skall vidare överväga om beredskapsansvaret för funktionen Prisreglering kan flyttas från nuvarande SPK till en annan myndighet. Ett förslag om ändrat myndighetsansvar skall lämnas efter samråd med berörd myndighet.

Utredaren skall lämna förslag till de närmare formerna för samverkan mellan konkurrensmyndigheten och länsstyrelserna samt mellan konkurrensmyndigheten och Kommerskollegium, Närings- och teknikutvecklingsverket, Riksrevisionsverket, Jordbruksverket, Finansinspektionen och Konsumentverket.

På konsumentområdet bör ansvaret för prisinformationsfrågorna särskilt diskuteras liksom samverkan i dessa frågor mellan konkurrensmyndigheten, Konsumentverket, länsstyrelserna och den kommunala konsumentverksamheten.

Utredaren skall förbereda arbetet med en mål- och resultatorienterad styrning och påbörja arbetet med en fördjupad anslagsframställning inför budgetåret 1993/94.

Utredaren skall utarbeta underlag för förhandlingar om anställnings- och arbetsvillkor m.m. för personalen i den nya organisationen samt lämna förslag till innehavare av tjänster som efter beslut av regeringen skall tillsättas av regeringen. Utredaren skall tillsätta övriga tjänster i den nya organisationen. Tjänsterna skall tillsättas innan övertalig personal i de nuvarande myndigheterna sägs upp.

I uppdraget ingår att genomföra lämpliga utvecklings- och omställningsåtgärder för berörd personal. För sådana åtgärder får utredaren disponera det tidigare nämnda beloppet på 1,5 miljoner kronor. Utredaren skall vidare klarlägga behovet av information och utbildning för länsstyrelsernas del.

Utredaren skall svara för lämplig information om den nya myndighetens verksamhet samt för sådana administrativa och praktiska förberedelser i övrigt som kan aktualiseras under utredningen. Den nya myndigheten skall tillämpa de redovisningsprinciper som framgår av bokföringsförordningen (1991:1026).

Uredaren skall fortlöpande informera berörda fackliga huvudorganisationer och berörda myndigheters lokala personalorganisationer om sitt arbete samt ge dessa tillfälle att framföra synpunkter.

Med hänvisning till vad jag nu har framfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för näringsdepartementet

• att tillkalla en utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att förbereda inrättandet av en ny konkurrensmyndighet,
• att besluta om experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Näringsdepartementet)