Beslut vid regeringssammanträde 1991-01-17

Chefen för socialdepartementet, statsrådet Thalén anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utarbeta förslag till de förändringar i lagen (1962:381) om allmän försäkring som blir erforderliga vid ett svenskt deltagande i ett utvidgat europeiskt ekonomiskt samarbete.

Bakgrund

Riksdagen fastställde under våren 1988 med anledning av en proposition från regeringen (prop. 1987/88:66, UU 1987/88:24, rskr. 245) riktlinjer för Sveriges deltagande i tillskapandet av ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde som skulle omfatta de länder som tillhör de Europeiska gemenskaperna (EG) och Europeiska frihandelssammanslutningen (EFTA). Enligt dessa riktlinjer skulle målet för integrationsarbetet vara att bredda och fördjupa samarbetet med EG. Ett syfte med detta närmande till EG angavs vara ett svenskt deltagande i den interna marknad EG avser etablera senast 1992 på villkor som skulle leda till samma fördelar och åtaganden för medborgare och institutioner och företag i Sverige som det gjorde i EGs medlemsländer.

Efter riksdagsbeslutet tog Sverige tillsammans med övriga EFTA-länder kontakt med EG för att åstadkomma ett breddat och fördjupat samarbete. Dessa kontakter har resulterat i att EFTA-länderna gemensamt med EG-kommissionen undersökt förutsättningarna för att utvidga detta att samarbetet till att omfatta de s.k. fyra friheterna för varor, tjänster, kapital och personer samt angränsande politikområden genom ett avtal mellan EG och EFTA-länderna om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES). Den fria rörligheten för personer aktualiserar frågan hur den sociala tryggheten skall samordnas för personer som flyttar mellan olika länder som ingår i det avsedda samarbetsområdet.

Efter ett omfattande förberedande kartläggningsarbete inleddes de fomella förhandlingarna om EES i juni 1990. Den gemensamma legala basen i det tänkta avtalet om EEs är relevanta delar av EGs regelverk. Målsättningen i förhandlingara är att ett EES-avtal skall kunna träda i kraft den 1 januari 1993, dvs. samtidigt som EGs inre marknad fullbordas.

Med ugångspunkt från riksdagsbehandlingen av den nämnda propositionen om Sverige och den västeuropeiska integrationen utfärdade regeringen särskilda direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att beakta EG-aspekter i sitt utredningsarbete (dir. 1988:43). Mot denna bakgrund har pensionsberedningen (S 1984:02) i sitt slutbetänkande (SOU 1990:76) Allmän pension tagit upp frågor angående EGs regler i förhållande till den svenska pensionslagstiftningen. Pensionsberedningen har därvid konstaterat att den EG-förordning, 1498/71, som reglerar det här området bygger på fyra grundläggande principer: likabehandlingsprincipen, sammanläggningsprincipen, exportabilitetsprincipen och proratatemporis-principen.

Enligt pensionsberedningens uppfattning står det svenska regelsystemet vad beträffar allmän tilläggspension (ATP) i god överensstämmelse med bestämmelserna i EGs förordning. Den i huvudsak enda punkt där en utvidgad tillämpning bedöms erforderlig gäller vissa övergångsregler för personer som inte hunnit tjäna in pensionspoäng för minst 30 år till följd av sin ålder när systemet infördes.

Betydligt större problem skulle enligt beredningen uppkomma inom folkpensioneringen vid en anslutning till bestämmelserna i EGs förordning 1408/71. De nuvarande svenska reglerna för svensk folkpension ger svenska medborgare rätt till folkpension på förmånligare villkor än utländska medborgare och statslösa, eftersom det för den senare kategorin krävs att en viss kvalifikationstid är uppfylld innan förmåner utbetals. På samma sätt uppfyller inte den svenska folkpensioneringen kraven enligt exportabilitetsprincipen. Någon ovillkorlig rätt att erhålla folkpension vid bosättning utomlands gäller inte ens för svenska medborgare. De skiljaktigheter som här föreligger mellan svenska och utländska medborgare, vilka enligt svensk lag aldrig kan uppbära folkpension vid bosättning utomlands, innebär en avvikelse även från likabehandlingsprincipen.

Om principerna i EG-förordningen skulle tillämpas på de nuvarande reglera för den svenska folkpensioneringen skulle detta medföra att den som en gång beviljats folkpension skulle ha rätt att exportera pensionen vid flyttning till ett EG-land. Bestämmelserna i EG-förordningen torde dessutom få tolkas så att rätt till svensk folkpension skulle tillkomma alla som är medborgare i något EG-land och bosatta inom EGs område, under förutsättning att de någon gång i sitt liv varit bosatta i Sverige. Sådana konsekvenser skulle innebära mycket långtgående åtaganden för försäkringen för folkpension, vilka knappast kan anses acceptabla.

Pensionsberedningen har i sitt betänkande lämnat ett förslag till principlösning av de problem som folkpensionsförsäkringen ställs inför om EGs förordning 1408/71 skall tillämpas på försäkringen. Denna lösning går ut på att särskilda regler införs om intjänande av rätt till folkpension på grundval av bosättning i Sverige.

Uppdraget

Pensionsberedningens överväganden angående de förändringar som måste göras i den svenska lagstiftningen angående folkpension m.m. om EG-förordningen 1408/71 skall tillämpas visar enligt min uppfattning på behovet av en närmare genomgång av reglerna inom den allmänna pensionsförsäkringen i Sverige inför en närmare anknytning till den europeiska gemenskapen EG.

Det bör uppdras åt en särskild utredare att med utgångspunkt från pensionsberedningens överväganden och förslag beträffande EGs regler i relation till den svenska pensionslagstiftningen utarbeta ett förslag till de ändringar som behöver göras i denna jämte erforderliga övergångsbestämmelser.

Pensionsberedningen har i sitt betänkande inte lagt fram några konkreta förslag till lagändringar utan endast anvisat ett förslag till principlösning i fråga om folkpensioneringen. Principlösningen är dock enligt min mening så genomarbetad att den kan utgöra grunden för ett lagförslag. Utredaren bör därför utarbeta förslag till ändringar i lagen om allmän försäkring av innebörd att en särskild intjänandetid införs för rätten till folkpension.

Ett syfte med den av pensionsberedningen föreslagna regleringen är att undvika överkompensation i pensionshänseende genom att en person samtidigt kan uppbära hel pensionsförmån från mer än ett land. Den som flyttar från ett land till ett annat förutsätts kunna tjäna in pensionsrättigheter i det nya landet och på så vis kunna förstärka sitt försäkringsskydd i samband med pensionering. För en personkategori är denna förutsättning emellertid sällan uppfylld. Det gäller flyktingar som i samband med flykten tvingats att lämna sina eventuellt intjänade pensionsrättigheter bakom sig i det land man flydde ifrån. Sådana konsekvenser är naturligtvis otillfredställande. Utredaren bör därför föreslå särregler för denna kategori. Utredaren bör därvid belysa konsekvenserna av ett införande av särregler dels för flyktingar enligt 3 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529), dels för övriga utländska medborgare, som fått uppehållstillstånd i Sverige och som omfattas av det statliga flyktingmottagandet.

En ytterligare kategori vars försäkringssituation bör uppmärksammas av utredaren är personer som vid övergången till ett nytt regelsystem redan uppbär folkpension enligt då gällande regler. För denna grupp och för dem som under en övergångstid efter det de nya reglerna träder i kraft skulle fått rätt till folkpension enligt nuvarande lagstiftning bör särskilda övergångsregler utarbetas. Den senare gruppen bör också analyseras vad beträffar omfattning och hur den påverkas av förändrade regler enligt den modell som angivits av pensionsberedningen.

Utredaren bör även studera de krav på bosättning i Sverige för rätt till olika förmåner som tillämpas inom andra delar av socialförsäkringen och lämna förslag till sådana lagändringar som bedöms nödvändiga för förmåner som enligt EG-reglerna omfattas av exportabilitetsprincipen.

Riksförsäkringsverket har i en särskild rapport till regeringen den 31 maj 1990 redovisat förslag angående möjligheterna att utvidga den skyddade personkretsen enligt den allmänna försäkringen och anslutande förmånssystem. Rapporten har utarbetats mot bakgrund av de krav som ett utvidgat europeiskt samarbete ställer på den svenska lagstiftningen. Rapporten har remissbehandlats. Utredaren bör mot bakgrund av innehållet i rapporten och de inkomna remissynpunkterna bearbeta förslagen i rapporten och samordna förslagen med de förslag beträffande folkpensioneringen som blir ett resultat av utredarens huvudsakliga uppdrag.

Utredare skall också redovisa de finansiella konsekvenserna för pensionssystemet.

Utredarens arbete bör bedrivas skyndsamt och vara avslutat under första halvåret 1991.

Utredaren skall beakta de allmänna tilläggsdirektiv (dir. 1984:5) som utfärdats till samtliga kommittéer och särskilda utredare.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för socialdepartementet

att tillkalla en särskild utredare, omfattad av kommittéförordningen (1976:119) med uppdrag att utforma förslag till lagstiftning angående folkpension m.m. enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring vid ett utvidgat europeisk samarbete,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta femte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Socialdepartementet)