SOU 1990:76

Allmän pension : huvudbetänkande

Till statsrådet och chefen för socialdepartementet

Genom beslut den 18 oktober 1984 bemyndigade regeringen chefen för socialdepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att göra en över- syn av vissa frågor inom den allmänna pensioneringen. Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 16 november 1984 statssekreteraren Sture Korpi såsom ordförande.

Kommittén har antagit namnet pensionsberedningen. Under det slutliga arbetet med föreliggande betänkande har som ledamöter medverkat f.d. riksdagsledamoten Gösta Andersson (c), riksdagsledamöterna Ingegerd Elm (s) och Doris Håvik (s), landstingsrådet Bo Könberg (fp), f.d. riksdagsledamoten Karin Nordlander (v), 1:e vice talmannen Ingegerd Troedsson (m) och förbundsordföranden Bertil Whinberg (5).

Som sakkunniga har medverkat budgetchefen Inga-Britt Ahlenius (finans- departementet), docenten Villy Bergström, direktören Jan Bröms (SACO), kanslichefen Alf G Ericsson (Handikappförbundens Centralkommitté), avdel- ningschefen Tor Eriksen (RFV), utredningssekreteraren Gunn Franzén Ljung (TCO), departementsrådet Svante Holgersson (socialdepartementet), f.d. för- bundsordföranden Erik Jonsson (Sveriges Pensionärsförbund), kanslirådet Inga-Britt Lagerlöf (arbetsmarknadsdepartementet), pensionssekreteraren Rune Palm (Svenska kommunförbundet), ombudsmannen Tony Pettersson (LO), förbundsordföranden Lars Sandberg (Pensionärernas Riksorganisation) och direktören Inge Svensson (SAF).

Som experter har medverkat departementssekreteraren Lena Andersson (finansdepartementet), ombudsmannen Tore Lidbom (LO), direktören Anders Modig (SAF), ombudsmannen Harald Mårtensson (SACO), ekonomen Hans Olsson, 1:e ombudsmannen Olle Olsson (TCO), byråchefen Edward Palmer (RFV) samt departementssekreterarna Bengt Sibbmark och Bo Torpare (socialdepartementet).

Sekreterare i beredningen har varit hovrättsrådet Lars Göran Abelson, avdelningsdirektören Gudrun Ehnsson, enhetschefen Håkan Walander och hovrättsassessorn Ulla Wallén.

Under arbetet med detta betänkande har sekretariatet i vissa delar biträtts av experterna Hans Olsson och Edward Palmer. Vidare har docenten Mats Thorslund, Uppsala, biträtt med att utarbeta en översikt över utvecklingen av kostnaderna för service och vård åt äldre (bilaga G till betänkandet).

Beredningen har tidigare överlämnat betänkandena (SOU 1986:47) Deltids- pension, (SOU 1987:55) Efterlevandepension, (SOU 1989:58) Undantagande- pensionärernas ekonomi och (SOU 1989:101) Förtidspension och rörlig pen-

sionsålder.

Vidare har beredningen i december 1988 — utan ställningstagande — till regeringen överlämnat en inom sekretariatet utarbetad promemoria beträff- ande s.k. 58,3-årspensioneringar samt har i november 1986 till regeringen i en rapport, utarbetad av en arbetsgrupp inom beredningen, redovisat under- lag till belysning av utvecklingen av basbelopp, priser och löner åren 1982— 1985. Beredningen har också utgett den av universitetslektorn Agneta Kruse, Lund, utarbetade rapporten (SOU 1988:57) Pensionssystemets stabilitet. Vidare har beredningen i särskild ordning publicerat en skrift med referat av anförandena vid ett symposium som beredningen anordnade i juni 1989 om förtidspensioneringens omfattning, orsaker och verkningar.

Beredningen får härmed överlämna sitt huvudbetänkande (SOU 1990:76) Allmän pension. Till betänkandet fogas en särskild bilagedel (SOU 1990:77) och en del med expertrapporter i olika ämnen som utarbetats på bered- ningens uppdrag (SOU 1990:78).

I huvudbetänkandet redovisas överväganden om bl.a. förutsättningarna för finansiering framdeles av den allmänna pensioneringen, reglerna för intjänande av rätt till ATP, indexering av pensionsrätt och pensionsförmåner, den övre gränsen för beräkning av pensionsgrundande inkomst samt möjligheterna till integrering av folk- och tilläggspensioneringen.

Reservationer har avgetts av ledamöterna Gösta Andersson, Bo Könberg, och Ingegerd Troedsson. Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna Bo Könberg, Karin Nordlander och Ingegerd Troedsson samt de sakkunniga Jan Bröms, Alf G Ericsson, Gunn Franzén Ljung, Erik Jonsson, Lars Sandberg och Inge Svensson samt experterna Anders Modig, Harald Mårtensson och Olle Olsson.

Beredningens arbete är härmed avslutat.

Stockholm i november 1990

Sture Korpi

Gösta Andersson Ingegerd Elm Doris Håvik

Bo Könberg Kan'n Nordlander Ingegerd Troedsson Bertil Whinberg

/Lars Göran Abelson

Gudrun Ehnsson Håkan Walander Ulla Wallén

InnehåH Sammanfattning 11 1 Inledning ” 39 1.1 Beredningens uppdrag 39 1.2 Uppläggningen av arbetet 44 2 De svenska pensionssystemen 47 2.1 Den historiska utvecklingen i huvuddrag I/ 47 2.2 Översikt över dagens svenska pensionssystem [ 50 3 Pensionssystemet och samhällsekonomin 55 3.1 Inledning 55 3.2 Samhällsekonomisk bakgrund 56 3.2.1 Bruttonationalprodukt (BNP) och bruttonational- inkomst (BNI) 56 3.2.2 Fördelningen av BNP mellan konsumtion och investeringar sedan början av 1950-talet 59 3.2.3 Samhällsekonomins tillväxt under det senaste seklet 60 3.2.4 Fördelningen av nationalinkomsten mellan lönesumma och driftsöverskott 65 3.3 Pensionssystemet och utbudet av arbetskraft 75 3.3.1 Kort tillbakablick på några demografiska trender 75 3.3.2 Kopplingar mellan pensionssystemet och utbudet av arbetskraft 76 3.3.3 Sänkt genomsnittlig pensionsålder till följd av reformer 77 3.3.4 Försörjningskvoten sedan införandet av ATP 78 3. 3. 5 Förtidspensionering och sjukförsäkring 79 3.4 Socialförsäkring och sparande 81 3.4.1 Hur kan socialförsäkringen påverka sparandet? 81 3.4.2 Utvecklingen av sparandet under fyra decennier 85 3.4.3 ATP och sparande 90 4 Finansieringen av den allmänna pensioneringen m.m. 93 4.1 Pensionsutbetalningarnas och avgiftsinkomsternas utveckling 93 4.2 Beräkningar om kostnader och intäkter för framtiden 96 4.3 AP-fondens utveckling 113 4.4 Avtalspensionernas utveckling 118 4.4.1 Inledning 118 4.4.2 Framtida genomsnittliga kompletteringspensioner 120

4.4.3 Totala framtida utbetalningar av kompletteringspensioner 123 4.4.4 Avtalsenliga tilläggspensioner i relation till ATP 127

5.1 5.2

5.3

5.4

6.2

6.3

6.4

6.5

Innehåll 4.4.5 De sammanlagda utbetalningarna av avtalsenliga

tilläggspensioner och ATP 128 Pensionssystemet och den offentliga konsumtionen 131 Inledning 131 Socialförsäkringen som helhet 132 5.2.1 Socialförsäkringen sedd i ett historiskt perspektiv L 132 5.2.2 Den framtida kostnadsutvecklingen inom social-

försäkringen 137 Offentlig konsumtion 140 5.3.1 Finansieringen av hälso- och sjukvården 140 5.3.2 Kommunala utgifter 141 5.3.3 Den framtida utvecklingen av kommunernas utgifter

för vård och omsorg m.m. 142 Utvecklingen framöver av den offentliga konsumtionen som helhet 149 Allmänna överväganden 153 Utvecklingen fram till nu av pensionssystemen m.m. (_/ 153 6.1.1 Nuvarande pensionssystem 153 6.12 Nuvarande finansiering 156 6.1.3 Utvecklingen efter tillkomsten av den nuvarande

allmänna pensioneringen 158 6.1.4 Utvecklingen av det allmänna pensionssystemets

utgifter och inkomster 161 6.1.5 Pensionsutbetalningarnas utveckling i förhållande till

de förvärvsarbetandes inkomster 163 Samhällsekonomins utveckling 168 6.2.1 Samspelet mellan samhällsekonomin och pensionssystemet168 6.2.2 Befolknings- och arbetskraftsutvecklingen framöver 170 6.2.3 Samhällsekonomins utveckling fram till år 2025

enligt LU 90 174 6.2.4 Utsikterna för framtiden i ett mer allmänt perspektiv 176 Utvecklingen framöver av pensionsutbetalningar m.m. 180 63.1 Försörjningsbördans förändringar 180 6.3.2 Pensionsutbetalningarnas utveckling 182 6.3.3 AP-fondens betydelse 186 6.3.4 Utvecklingen på andra områden 189 Allmänna bedömningar 191 6.4.1 Ramar för arbetet 191 6.4.2 Principiella ståndpunkter 191 6.4.3 Vår bedömning av de nuvarande pensionsförmånerna

och förmånsreglerna 193 6.4.4 Grundläggande principer och utvecklingslinjer 196 6.4.5 Samspelet med avtalspensionerna m.m. 204 Allmänna synpunkter med hänsyn till utgiftsutvecklingen framöver 208 6.5.1 Den förväntade utvecklingen 208 6.5.2 Handlingsalternativ 209

7 Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen 217 7.1 Utfallet av nuvarande regler 217 7.1.1 Omfördelningseffekter inom pensionssystemet 217 7.1.2 Kompensationsnivåer inom pensionssystemet 218 7.1.3 KBT-belopp i kommunerna 226 7.1.4 Pensionärernas ekonomi under 1980-talet 228 7.1.5 Några synpunkter på utfallet av nuvarande regler 234 7.2 Möjligheterna till sammanslagning av folk- och tilläggspensioneringen 234 7.2.1 Utgångspunkter 234 7.2.2 Olika tekniska modeller för en sammanslagning 240 7.2.3 Beräkningsförutsättningar 241 7.2.4 Effekter för individer och för samhället vid olika sammanslagningsmodeller 247 7.2.5 Våra överväganden och slutsatser 264 7.3 Internationella frågor 271 7.3.1 Inledning 271 7.3.2 EG-direktiven m.m. 272 7.3.3 Nuvarande regler i Sverige 274 7.3.4 EG:s regler i fråga om social trygghet 275 7.3.5 Regler i andra länder 275 7.3.6 Våra överväganden och förslag 279 8 Intjänande av ATP 291 8.1 Sambandet mellan förmåner och avgifter 291 8.1.1 Inledning 291 8.1.2 Nuvarande principiella uppbyggnad 291 8.1.3 Kvinnor och ATP 294 8.1.4 Våra synpunkter 297 8.2 15- och 30-årsreglerna inom ATP 302 8.2.1 Nuvarande regler 302 8.2.2 Vårt uppdrag 304 8.2.3 Överväganden i andra sammanhang 305 8.2.4 Regler i andra länder 308 8.2.5 Några statistiska uppgifter m.m. 309 8.2.6 Ekonomiskt utfall för individer och samhället vid förändringar 311 8.2.7 Våra överväganden och slutsatser 315 8.3 Delning av pensionsrätt 326 8.3.1 Inledning 326 8.3.2 Gällande regler 327 8.3.3 Tidigare behandling 328 8.3.4 Andra länder 333 8.3.5 Våra överväganden och slutsatser 342 9 Indexering av intjänad pensionsrätt och utgående förmåner 371 9.1 Inledning 371 9.2 Nuvarande regler 373

9.3

9.4 9.5 9.6 9.7

9.8 9.9

10 10.1 10.2

10.3

10.4

11

11.1 11.2

11.3 11.4

9.2.1 Basbeloppets tillämpningsområden

9.2.2 Fastställande av basbeloppet

9.2.3 Konsumentprisindex 9.2.4 Nettoprisindex Bakgrund och tidigare behandling m.m. 9.3.1 Bakgrund till nuvarande indexeringsregler 9.3.2 Tidigare behandling av frågan om standardsäkring 9.3.3 Synpunkter som framförts i andra sammanhang

Andra länder

Utvecklingen av ett standardindexerat basbelopp Effekter av olika metoder för indexering Ekonomiskt utfall vid olika indexeringsmetoder 9.7.1 Utfall för olika individer 9.7.2 Utfall för samhället Alternativa tekniska metoder för indexering Våra överväganden och ståndpunkter 9.9.1 Inledning 9.9.2 Våra allmänna synpunkter 9.9.3 Underlaget för ett standardindex 9.9.4 Våra närmare synpunkter

9.9.5 Konsumentprisindex 9.9.6 s.k. följsamhetsindexering 9.9.7 Lagstiftningsmodellen 9.9.8 Sammanfattning

ATP-taket

Inledning Överväganden i andra sammanhang

10.2.1 Bakgrund till nuvarande regel 10.2.2 Tidigare behandling Statistiska uppgifter och kostnadsberäkningar 10.3.1 Försäkrade med maximal pensionspoäng åren 1960—1988 10.3.2 Inkomster över ATP-taket 10.3.3 Ålderspensionärer med maximal medelpoäng 10.3.4 Prognos till år 2025 10.3.5 Kostnadsberäkningar Våra överväganden och förslag 10.4.1 Allmänna synpunkter 10.4.2 Våra slutsatser 10.4.3 Alternativa framgångsvägar

Den framtida finansieringen av den allmänna pensioneringen

Utgångspunkter

Framtida utsikter för samhällsekonomin —

en sammanfattande bild

ATP-utbetalningarna och avgifterna Avgiftsunderlaget

373 374 376 379 380 380 383 386 390 393 396 401 401 408 413 421 421 425 430 434 437 438 445 446

447 447 448 448 449 45 1

45 1 454 454 455 457 459 459 463 467

475 475

477 480 484

11.5 11.6

11.7

11.8

11.9

Samspelet mellan folkpension och ATP AP-fonden 11.6.1 Överblick över AP-fondens betydelse för finansieringen av ATP 11.6.2 Faktorer som avgör AP-fondens tillväxt AP-fondens roll för finansieringen av de framtida ATP-förmånerna 11.7.1 Inledning 11.7.2 Scenarier med årlig realtillväxt om 2 % och nuvarande regelsystem 11.7.3 Scenarier med årlig realtillväxt om 2 % och ett realindexerat ATP-tak 11.7.4 Scenarier med årlig realtillväxt om 1 % och nuvarande regelsystem 11.7.5 Scenarier med årlig realtillväxt om 1 % och ett realindexerat ATP-tak 11.7.6 Några allmänna aspekter på den samhällsekonomiska betydelsen av förändringar i pensionsförmåner Utvecklingen av ATP- och folkpensionskostnader tillsammans

när fonderna används som buffert — en sammanfattande bild KBT

11.10 AP-fonden och sparandet

11.11 12

12.1 12.2

12.3 12.4

12.5

11.10] Tillbakablick på 1980-talet 11.10.2 Hur mycket sparande behöver vi? 11.103 Hur kan sparandet ökas?

11.10.4 Bytesbalansen som ram

11.10.5 Några principiella aspekter på ATP-systemets potentiella bidrag till samhällssparandet Kostnadsbesparande åtgärder

Samlade överväganden och förslag i

linansieringsfrågan Inledning

Avgiftsbehovet i ett renodlat fördelningssystem 12.2.1 Utvecklingen av avgiftsbehovet 12.2.2 Slutsatser om avgiftsbeh0vet Samhällets nettokostnader för pensionerna

Avgiftsunderlaget

12.4.1 Avgiftsgrundande inkomstdelar 12.4.2 ATP-avgifter för olika sociala förmåner m.m. AP—fondens utveckling 12.5.1 AP-fondens roll för finansieringen av pensions- förmånerna m.m. 12.5.2 AP-fondens placeringsregler Sammanfattande synpunkter

Frivillig pensionsförsäkring i offentlig regi Inledning Riksförsäkringsverkets frivilliga pensionsförsäkring

492 495

495 497

500 500

503

517 522 523 524 525 526 528

531

13.3 Våra överväganden och slutsatser 566

Reservationer och särskilda yttranden 573

Bilagor (i SOU 1990:77)

Bilaga A Bilaga B Bilaga C

Bilaga D

Bilaga E Bilaga F Bilaga G

Nuvarande regler Bakgrund till nuvarande regelsystem

Statistiska uppgifter om pensionstagare och kostnader m.m.

Översikt över den allmänna pensioneringen i vissa andra länder

EG:s regelsystem i fråga om allmän pension Frivilliga pensionsförsäkringar — en marknadsöversikt

Kostnader för de äldres service och vård

Expertbilagor till huvudbetänkandet (i SOU 1990:78)

Förord

Befolkning och arbetskraft - beräkningar till år 2025 Författare: Hans Eriksson och Leif Johansson, SCB

Svensk ekonomisk tillväxt fram till år 2020 Författare: Ragnar Bentzel

Sparande och investeringar i svensk ekonomi — översikt och utveck- lingstendenser Författare: Lennart Berg

ATP-systemet från fördelningspolitisk synpunkt Författare: Ann-Charlotte Ståhlberg SOFI

Perspektiv på allmänna pensionsfonden Författare: Börje Krogh

Ekonomiska aspekter på avtalspensionema Författare: Eskil Wadensjö, SOFI

Sammanfattning

Inledning

Utbyggnaden av den allmänna pensioneringen har skett i etapper alltsedan den första lagstadgade allmänna pensionsförsäkringen infördes år 1913. En viktig milstolpe i utvecklingen utgör beslutet år 1959 om införande av en försäkring för allmän tilläggspension (ATP). De allmänna pensionerna, som är obligatoriska och i princip omfattar alla som bor eller arbetar här i landet, består därefter av folkpension och tilläggspension. Inom ramen för den allmänna pensioneringen faller också delpensioneringen, som tillkom år 1976.

Folk- och tilläggspensioneringen regleras genom bestämmelser i lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring (AFL). Huvudförmåner utges i form av ålders-, förtids— och efterlevandepension. Särskilda lagar vid sidan av AFL innehåller regler om bl.a. pensionstillskott, som kan utbetalas till pen- sionstagare som saknar eller har bara låg ATP-pension, samt kommunalt bostadstillägg, som är inkomstprövat och kan utges som ett bidrag till folkpensionstagares bostadskostnader. Delpensioneringen, som regleras genom lagen ( 1979:84 ) om delpensionsförsäkring, ger rätt till ersättning för personer som haft en längre tids anknytning till förvärvslivet och som efter fyllda 60 år trappar ned sitt förvärvsarbete inför övergången till ålderspension.

Genom folkpensioneringen ges ett grundskydd vid ålderdom, långvarig sjukdom, gravt handikapp m.m. Pensioner utges här med i princip enhetliga belopp som är desamma för alla och oberoende av den försäkrades tidigare inkomster, avgiftsbetalning, försäkringstid etc. ATP-systemet är däremot uppbyggt enligt den s.k. inkomstbortfallsprincipen, vilken innebär att pensionsförmånerna i princip bestäms av de inkomster som den försäkrade haft under den yrkesverksamma delen av livet och av det antal år under vilka han förvärvsarbetat.

Av betydelse för många pensionstagare är även de särskilda skatteförmåner- na i form av extra avdrag vid beskattningen. Dessa innebär bl.a. att folkpensionsförmånerna, även om de liksom andra pensionsförmåner i princip är skattepliktiga, kan komma att i praktiken bli skattefria eller lindrigare beskattade än andra inkomster.

Vid sidan av den allmänna pensioneringen har successivt vuxit fram olika t jänstepensionssystem, som grundas på kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter. Dessa omfattar nu i stort sett alla löntagare i Sverige. Enligt dessa system utges s.k. avtalspensioner, som ersätter eller kompletterar folk- och tilläggspensionerna.

Härutöver förekommer också ett frivilligt sparande i olika former som ett komplement till det pensionsskydd som ges genom den allmänna pensione-

ringen och tjänstepensioneringen. Bl.a. har under senare år allt fler personer valt att på eget initiativ teckna privata pensionsförsäkringar.

Nuvarande regler inom den allmänna pensioneringen har i sin huvudsakliga utformning varit i kraft under en tid av ca 30 år. Under denna tid har ett flertal reformer genomförts inom pensionsområdet som gett en ökad ekonomisk trygghet men även medfört att regelsystemet har blivit svåröver- skådligt och lagtekniskt komplicerat.

Enligt våra direktiv har det ålegat oss att göra en samlad genomgång av de erfarenheter som vunnits vid tillämpningen av reglerna inom det allmänna pensionssystemet och att företa en översyn av dessa. En utgångspunkt för vårt arbete har enligt direktiven varit att folk- och tilläggspensioneringen skall ligga fast i sina huvudlinjer. Nuvarande uppbyggnad av pensionssystemet med en grundläggande pensionsnivå oberoende av tidigare förvärvsarbete komplet- terad med en tilläggspension enligt inkomstbortfallsprincipen bör kvarstå oförändrad. Inte heller har enligt direktiven funnits skäl för oss att ifrågasätta metoderna för finansiering av den allmänna pensioneringen. Tilläggspensione- ringen bör också fortsättningsvis vara utformad som ett fördelningssystem med viss fondering och finansieras genom avgifter från arbetsgivare och försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning samt genom fondavkastning. Det har inte heller ankommit på oss att särskilt behandla reglerna för beskattning av folkpensionärer. Vi har dock varit oförhindrade att ta upp skattereglerna i de delar de berör frågor om sambandet mellan pensionsförmånerna och beskattningen. I övrigt har det stått oss fritt att ta upp de frågor vi funnit lämpligt. Vi har dock ålagts att särskilt behandla en del i direktiven nämnda frågor. Dessa avser bl.a. möjligheterna till rörlig pensionsålder och reformering av efterlevandepensioneringen.

I ett tidigare betänkande, (SOU l987z55) Efterlevandepension, har vi redovisat förslag till en omfattande reform av reglerna för efterlevandeskyddet inom den allmänna pensioneringen, vilka förslag har genomförts i lagstiftning- en med verkan fr.o.m. den 1 januari 1990. Och i betänkandena (SOU 1986: 47) Deltidspension och ( SOU 1989:101 ) Förtidspension och rörlig pensions- ålder har vi redovisat resultatet av vår översyn av reglerna för rörlig pensionsålder inom den allmänna försäkringen. De förslag vi där lagt fram har lett till ändrad eller föreslagen lagstiftning eller övervägs för närvarande i regeringskansliet.

Övriga frågor som vi enligt direktiven skulle ta upp avser förutsättningarna för finansiering av det allmänna pensionssystemet samt reglerna för värdesak- ring av pensionsförmånerna, samspelet med avtalspensionerna, gränsen för ATP-skyddet (ATP-taket), reglerna för intjänande av ATP (15- och 30- årsreglerna) och möjligheterna till lagtekniska och administrativa förenklingar inom den allmänna pensioneringen. I anslutning härtill har vi enligt direktiven ålagts att bedöma behovet av en frivillig pensionsförsäkring i offentlig regi.

I detta betänkande redovisar vi våra överväganden och förslag beträffande dessa återstående delar av vårt utredningsuppdrag. Vi lämnar således här inte några ytterligare synpunkter beträffande de ovan nämnda tidigare prövade förmånsreglerna. Härutöver tar vi upp två särskilda frågor. Den ena gäller rätt till pension för utländska medborgare och Utlandssvenskar bl.a. mot bakgrund av de regler som gäller inom EG på pensionslagstiftningens område.

Den andra frågan aktualiserades redan i samband med våra överväganden om efterlevandepensioneringen och gäller huruvida ett system för delning mellan makar av deras gemensamt intjänade pensionsrättigheter bör införas eller ej. Som vi då förutskickade återkommer vi nu till den frågan och redovisar efter en mer ingående utredning våra överväganden i det hänseendet.

Allmänna synpunkter

I detta betänkande uppehåller vi oss i relativt stor utsträckning vid frågor av samhällsekonomisk art och vid sambandet mellan pensionssystemet och samhällsekonomin. I våra allmänna överväganden (kapitel 6) konstaterar vi att den utveckling som ägt rum under de senaste årtiondena inom det allmänna pensionssystemet illustrerar pensionssystemets beroende av samhällsekonomin. För möjligheterna att långsiktigt trygga pensionerna är ekonomisk tillväxt och sparande i samhället av avgörande betydelse. Omvänt kan pensionssystemet på olika sätt påverka samhällsekonomins utveckling, t.ex. på så sätt att förutsättningarna för den ekonomiska tillväxten kan influeras av pensionssystemets regler och finansieringskrav samt därigenom att pensionssys- temet kan inverka på sparandet i samhället.

Genom det allmänna pensionssystemet omfördelas delar av samhällets totala konsumtionsutrymme från yrkesverksamma till pensionärer. Hur mycket som omfördelas bestäms av det regelsystem som gäller för den allmänna pensioneringen, inte av vilket konsumtionsutrymme som är tillgängligt när pensionsutfästelserna skall infrias. Vilken belastning dessa utfästelser innebär för framtida förvärvsarbetande blir därför starkt beroende av hur samhälls- ekonomin långsiktigt utvecklas.

I den mån konsumtionsutrymmet inte tas i anspråk för konsumtion utan i stället används för investeringar, ökas de framtida konsumtionsmöjligheterna. Investeringar i nuläget kan ge avkastning i framtiden i form av ökad välfärd då. På detta sätt har det samhälleliga sparandet stor betydelse för produk- tionsutvecklingen.

Vad som skall fördelas mellan konsumtion och sparande är alltså det samlade produktionsresultatet. Storleken härav avgör samtidigt vilket utrymme som står till förfogande för konsumtion och som skall fördelas mellan de yrkesverksamma och dem som är beroende av dessa genom de inkomsttrans- fereringar som socialförsäkringen, inkl. den allmänna pensioneringen, svarar för största delen av. (För närvarande motsvarar de transfereringar som riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna administrerar 20,6 % av BNP till marknadspris. Dessa ersättningar, som till övervägande delen utgörs av pensionsförmåner, motsvarar nu 26,5 % av den totala privata konsumtionen här i landet.)

De allmänna pensionerna finansieras till betydande del av de avgifter som erläggs av arbetsgivare och som beräknas som en viss andel av lönesumman. Löneökningstakten är i ett långvarigt perspektiv beroende av tillväxten i ekonomin. Vid tillväxt växer lönesumman realt och ju större lönesumman är, desto mindre andel därav åtgår för att finansiera pensionsutbetalningar — och tvärtom.

Den samhällsekonomiska tillväxten har betydelse också i ett annat

hänseende. Den relativa storleken av en individs pension bestäms bl.a. av hur samhällsekonomin utvecklats under de år då vederbörande varit yrkesverksam. En förhållandevis hög reallöneutveckling under de aktiva åren ger i princip en högre pension.

Den ekonomiska tillväxten i samhället i framtiden är således av avgörande betydelse både vad gäller förutsättningarna att finansiera pensionsutbetal- ningarna och innebörden av pensionsutfästelserna. Till grund för våra över- väganden vad gäller utformningen för framtiden av den allmänna pensione- ringen måste således läggas antaganden om den svenska ekonomins utveck- ling framöver.

En bedömning av samhällsekonomins ji-amtida utveckling måste baseras på överväganden om landets produktionspotential, som bestäms av utbudet av antalet arbetade timmar samt av utvecklingen av produktivitet och kapital- stock. Av betydelse är också de möjligheter som finns att avsätta svenska produkter i utlandet och att konkurrera med utländska producenter om den inhemska marknaden.

I avsnitt 6.2 redogör vi för våra överväganden vad gäller de frågeställningar som här är aktuella. Enligt vår bedömning är det mot bakgrund av de prognoser som vi redovisar om befolknings- och arbetskraftsutvecklingen framöver mycket sannolikt att den årliga tillväxten blir högre under de närmaste ca 15 åren än under tiden därefter. Av beräkningshänsyn och tekniska skäl har vi emellertid vid våra beräkningar använt oss av en enhetlig nivå på tillväxten för hela kalkylperioden framöver och således inte förutsatt högre tillväxt under vissa år än under andra. Detta betyder alltså inte att vi räknar med att den ekonomiska tillväxten kommer att ligga på samma nivå år från år. Naturligtvis kommer liksom under den tid som förflutit de olika åren att uppvisa stora variationer. Det kan inte heller anses orimligt att räkna med att det i framtiden kan komma att inträda en eller annan period med nolltillväxt eller då tillväxten rentav är fallande. Resultatet av den beräknings- teknik som vi tillämpat blir troligtvis att tillväxten underskattas för perioden fram till sekelskiftet och överskattas för perioden därefter.

De kalkyler för bl.a. kostnadsutvecklingen inom pensionssystemet som vi redovisar i detta betänkande har gjorts för alternativ om bl.a. 1, 1,5 och 2 % årlig BNP-tillväxt och täcker vad som enligt vår mening för närvarande kan anses vara en rimlig långtidsram för realtillväxt. Utöver det redovisas i vissa sammanhang kalkyler för de mindre sannolika tillväxttakterna 0 % och 3 % för att belysa ATP-systemets känslighet för skilda ekonomiska förhållanden.

Med pensionssystem utformade enligt fördelningsprincipen (liksom i princip också inom pensionssystem med annan utformning) betalas pensionsförmåner- na åt dem som är pensionerade av de samtida yrkesverksamma. Av stor betydelse för de förvärvsarbetandes försörjningsbörda är bl.a. förhållandet mellan antalet personer i de yrkesaktiva åldrarna och antalet personer som är 65 år eller äldre. Medan det nu går 3,24 personer i åldern 20—64 år på varje ålderspensionär kommer enligt prognoser för den demografiska utvecklingen motsvarande tal att vara 3,41 är 2000. Försörjningskvoten beräknad på detta sätt kommer sedan att försämras till att utgöra 2,65 är 2025. Eftersom pensionsutbetalningarna finansieras av de personer som de facto är yrkesverksamma bör emellertid belastningen på de förvärvsarbetande

bedömas utifrån antalet personer olika år i åldern 20—64 år — sedan därifrån undantagits de som är förtidspensionerade — sett i relation till antalet personer som uppbär ålders- och förtidspension. En på detta sätt beräknad försörj- ningskvot kan förutses försämras från 2,38 år 1990 till 1,78 år 2025. Sistnämnda år kommer det alltså att finnas ca 1,78 förvärvsarbetande för varje ålders- eller förtidspensionär.

I fråga om utfallet av nuvarande regler (jfr avsnitt 7.1) konstaterar vi att alla numera garanteras en god grundtrygghet genom folkpensioneringen. Genom tilläggspensioneringen får ett inte obetydligt antal pensionärer den ekonomiska standarden höjd i väsentlig mån. Sammantagna medför dessa båda system — i kombination med avtalspensioner och andra former av inkomster — att många av dem som nu övergår i ålderspension lever på en ekonomisk nivå som ligger i paritet med t.ex. barnfamiljernas och inte står standarden hos hela gruppen förvärvsarbetande långt efter.

Inom folkpensioneringen utges grundpension på en nivå som motsvarar 96 % av basbeloppet för år räknat för ensamstående pensionstagare och 78,5 % därav för envar av två gifta pensionstagare. Pensionstillskott kan utbetalas till ålderspensionärer med som högst 50 % av basbeloppet för år räknat (54 % fr.o.m. år 1991). Kommunalt bostadstillägg (KBT) täcker enligt reglerna för statsbidrag 80 % av bostadskostnader mellan 80 kr. och 1 700 resp. 1 850 kr. (1 900 resp. 2 050 kr. fr.o.m. år 1991) för ensamstående resp. makar. I alla kommuner kan dock i dag utbetalas KBT med — ibland väsentligt — högre belopp, om bostadskostnaderna överstiger statsbidragsni- våerna.

Dessa regler innebär sammantagna att en ensamstående ålderspensionär år 1990 garanteras en pension om åtminstone 146 % av basbeloppet i form av grundpension och pensionstillskott, vilket motsvarar 43 362 kr. Om bo- stadskostnaden uppgår till i vart fall den övre hyresgränsen för statsbidrag till KBT tillkommer härtill bostadstillägg med åtminstone 15 552 kr. Detta innebär att pensionstagaren sammanlagt tillförsäkras en pensionsnivå på minst 58 914 kr., på vilket belopp inte uttas någon inkomstskatt. Motsvarande nivå kommer år 1991, med ett antaget basbelopp om 31800 kr., att utgöra 47 700 kr. i form av grundpension och pensionstillskott, vartill kommer 17 472 kr. i KBT enligt statsbidragsnormerna. Det sammanlagda — icke beskattade — belopp som garanteras en ensamstående pensionstagare blir då således 65 172 kr.

Högsta möjliga ATP-pension år 1990 utgör 115 830 kr. och kommer år 1991 — med ett antagande att basbeloppet då utgör 31 800 kr. — att uppgå till 124 020 kr. Detta betyder att det från folk- och tilläggspensioneringen tillsammans kan år 1990 utges högst 144 342 kr. till en ensamstående pensionstagare. År 1991 är motsvarande belopp, under den nämnda förut- sättningen, 154 548 kr.

Vi har inte funnit anledning att här föreslå några ytterligare förbättringar av det rent ekonomiska stödet till pensionärerna. De resurser som kommer att finnas tillgängliga framöver för stöd åt pensionärsgrupperna bör i stället tas i anspråk för åtgärder för vård, service och omsorg åt äldre. Med hänsyn till den förväntade befolkningsstrukturen framöver, med en väsentlig ökning av de allra äldsta, kommer åtgärderna på dessa områden att kräva allt större

ekonomiska och personella resurser. Insatser för vård, omsorg och service åt äldre bör alltså prioriteras.

Däremot har vi under vårt arbete funnit skäl att pröva den principiella uppbyggnaden av det allmänna pensionssystemet (jfr avsnitt 8.1). Enligt vår mening kan ifrågasättas om inte de fördelningspolitiska inslagen i ATP- systemet under åren kommit att betonas alltför kraftigt och att inkomstbort- fallsprincipen därmed successivt kommit att sättas ur spel i alltför stor utsträckning. Det kan diskuteras om alla dessa inslag alltjämt har relevans och vilka slutsatser som bör dras av samhällsutvecklingen fram till nu och för framtiden.

Ett annat problem som vi berör bl.a. i avsnitt 8.1 är den med åren allt mer påtagliga bristen på samband mellan avgifter och förmånsgrundande inkomst— er inom det allmänna pensionssystemet. Detta har lett till att avgiften till finansiering av tilläggspensioneringen i praktiken fått allt mer uttalad karaktär av skatt än av en försäkringspremie.

Det kan därför enligt vår uppfattning övervägas om det inte finns skäl att nu försöka att förstärka det försäkringsmässiga inslaget i ATP-systemet. Att detta inslag inte uttunnas är enligt vår uppfattning av grundläggande betydelse för att trovärdigheten av ATP-systemet som en inkomstrelaterad pensionering för hela befolkningen skall kunna upprätthållas. Blir det försäkringsmässiga momentet i pensionssystemet alltför svagt, riskerar man att mista den breda och fasta uppslutning hos de förvärvsverksamma kring pensionssystemet som är en förutsättning för dess fortbestånd.

Vår allmänna ambition har varit att försöka Enna vägar att åstadkomma en närmare anknytning mellan utbetalda pensionsförmåner och tidigare förvärvs- inkomster. Det har emellertid av olika skäl inte varit möjligt för oss att komma särskilt långt på den vägen. Vi redovisar dock ett förslag som kan åstadkomma en viss förstärkning av det försäkringsmässiga inslaget i ATP- systemet såtillvida att även pensionsrätt som kan intjänas utan att samband föreligger med förvärvsarbete i princip skall motsvaras av avgifter som erläggs till försäkringen. Vi framhåller också vikten av att man i det fortsatta reform- arbetet på pensionsområdet beaktar denna aspekt.

Våra överväganden under den nu aktuella etappen av utredningsarbetet har tagit sikte i princip uteslutande på hur det allmänna pensionssystemet bör vara utformat för framtiden när de som nu är yrkesaktiva gått i ålderspension och vilka eventuella förändringar av reglerna som kan vara påkallade med beaktande av samhällsutvecklingen framöver.

Bl.a. kan diskuteras om den nuvarande avvägningen mellan grundtrygghet och standardtrygghei inom det allmänna pensionssystemet är till alla delar ändamålsenlig och rimlig. Det framstår som tydligt att folkpensioneringens betydelse att svara för den ekonomiska grundtryggheten med tiden kommer att minska i betydelse. Man kan förutse en utveckling som innebär att de allra flesta människor här i landet kommer att ha förvärvsarbete under den aktiva tiden av livet och därmed intjäna rätt till ATP (och avtalspension). I och med detta kommer det att bli enbart ett begränsat antal personer i framtiden som kommer att vara helt beroende av folkpensionen för sin försörjning på ålderdomen m.m. Folkpensioneringens funktion att ge kompensation i pensionshänseende åt förvärvsarbetande för inkomstdelar som

understiger det första basbeloppet kommer därmed att med tiden ytterligare accentueras. En slutsats av detta är att det kan finnas anledning att låta utvecklingen gå i den riktningen att man framdeles lägger större tonvikt vid ATP i det samlade allmänna pensionssystemet än vad som är fallet i dag. Det skulle alltså kunna finnas skäl att för framtiden något kraftigare betona standardtryggheten framför grundtryggheten.

I betänkandet (avsnitt 8.1.3) behandlar vi också den numera rätt ofta diskuterade frågan om kvinnor och ATP, dvs. effekterna av det allmänna pensionssystemet för kvinnor. Vi konstaterar att de skillnader som finns mellan män och kvinnor i arbetsmarknadsbeteende och medellivslängd _ i motsats till skillnaderna i löner — är till fördel för kvinnorna i pensionshän- seende. Trots att kvinnorna i genomsnitt får lägre pension från ATP än männen är deras ATP i förhållande till deras löner högre än männens. I denna mening är ATP således fördelaktigare för kvinnor än avtalspensionerna och privata pensionsförsäkringar.

Möjligheterna till sammanslagning av folk- och tilläggspensio- neringen

Regelsystemet för den allmänna pensioneringen har med åren kommit att bli svåröverskådligt och lagtekniskt komplicerat, bl.a. till följd av de många och omfattande förändringar som vidtagits under årens lopp. Detta innebär problem både för de försäkrade och för administrationen. Grundtryggheten består nu av inte mindre än fyra olika komponenter: folkpensioneringens grundbelopp, pensionstillskotten, de kommunala bostadstilläggen (KBT) och de särskilda skatteförmånerna för folkpensionärer (s.k. extra avdrag eller fr.o.m. år 1991 särskilt grundavdrag). Denna uppbyggnad innebär att det är svårt för enskilda att överblicka det samlade pensionssystemet och att förutse utfallet av det.

Det kan vidare ifrågasättas huruvida inkomstprövning över huvud taget bör förekomma inom den allmänna pensioneringen och om det fortfarande är motiverat att folkpension utges med högre belopp till ensamstående än till gifta pensionärer. Beträffande KBT kan också diskuteras det rimliga och ändamålsenliga i att inom pensionssystemet ha en förmån som på ett så påtagligt sätt styr de berättigades konsumtionsval och som dessutom kan ge upphov till otillfredsställande konsekvenser i bostadspolitiskt hänseende. Här kan ifrågasättas om det inte vore bättre med ett mer generellt konsum- tionsstöd som lämnar större valfrihet för pensionstagarna.

En strävan bör enligt vår mening också vara att få till stånd regler som innebär att pensionstagare beskattas enligt samma principer som andra människor och att sålunda de särskilda skatteförmånerna för pensionärerna på sikt avlägsnas.

Det samlade ekonomiska utfallet av nu gällande regler ger vidare en påtaglig inkomstutjämning mellan pensionärer med ingen eller låg ATP och pensionstagare med högre intjänad ATP. Den förstärkning som under de senaste årtiondena skett av grundtryggheten har medfört att inkomstbortfalls- principen kommit att sättas ur spel vad gäller förmåner till pensionstagare inte bara i lägre utan numera även i relativt vanliga inkomstlägen. Samtidigt

framstår det, som vi tidigare nämnt, som tydligt att folkpensioneringens betydelse att svara för den ekonomiska grundtryggheten med tiden kommer att minska i betydelse och att dess funktion att ge kompensation för inkomster som understiger det första basbeloppet kommer att ytterligare accentueras. Det skulle alltså kunna finnas skäl att för framtiden något kraftigare betona standardtryggheten framför grundtryggheten.

Mot bakgrund härav uppkommer frågan om vilka möjligheter som finns att stärka tilläggspensioneringens ställning i det allmänna pensionssystemet. Enligt direktiven har vi också ålagts att undersöka möjligheterna till lagtekniska och administrativa förenklingar inom pensionssystemet och att ta till vara alla möjligheter till ökad samordning. Vi har därför lagt ned ett betydande arbete på att diskutera pensionssystemets grundläggande konstruktion och på att försöka få till stånd en integrering mellan folk- och tilläggspensioneringen.

I avsnitt 7.2 presenterar vi olika förslag till lösningar. Dessa bygger på två alternativa huvudprinciper och tillgodoser därmed olika — och motstående — syften. Det ena alternativet innebär att hela eller större delen av den ekonomiska grundtryggheten samlas inom ramen för en utvidgad folkpen- sionering, där tonvikten lagts vid en stärkt grundtrygghet. Enligt det andra alternativet samlas i princip hela den allmänna pensioneringen inom ramen för ett utbyggt ATP-system. Syftet härmed är att stärka det inkomstrelaterade inslaget i pensionssystemet.

Under vårt arbete har vi utgått från tre olika modelltyper för en sam- manslagning av pensionsförmånerna.

Modell A (utvidgad folkpension — begränsad ATP) är uppbyggd enligt principen om en utvidgad folkpensionering. Folkpensionens grundbelopp och pensionstillskottet samt eventuellt KBT och/eller extra avdraget sammanförs till en grundpension som är lika för alla. Samtidigt höjs ATP-golvet från ett basbelopp till en högre nivå. Endast inkomstdelar som ligger över den nivå som för närvarande ger en pension motsvarande den nya grundpensionens storlek är pensionsgrundande inom ATP. ATP-taket är oförändrat 7,5 basbelopp.

Även modell B (utvidgad folkpension — oförändrad ATP) följer principen om en utvidgad folkpension men innefattar — till skillnad från modell A — ingen ändring vad gäller ATP. I denna modell inkluderas värdet av extra avdraget antingen i pensionstillskottet eller i folkpensionens grundbelopp. Idet förstnämnda alternativet sammanförs pensionstillskottet och extra avdraget till en s.k. tilläggsdel, som avräknas mot ATP. I det andra alternativet sam- manförs folkpensionens grundbelopp och extra avdraget till en ny grundpen- sion. Enligt detta alternativ utges pensionstillskott enligt oförändrade regler. I båda alternativen utbetalas vid sidan härav KBT. ATP-golvet ligger kvar på nuvarande nivå. I båda fallen är således förvärvsinkomster mellan 1 och 7,5 basbelopp ATP-grundande.

Modelltyp C (utbyggd ATP) vilar till skillnad från de båda andra modellerna på principen om ett utbyggt ATP-system. ATP-golvet sänks och hela för- värvsinkomsten upp till 7,5 basbelopp är ATP-grundande. För att pensions- poäng skall tillgodoräknas fordras dock att årsinkomsten överstiger ett bas- belopp. Folkpensionens grundbelopp och pensionstillskottet samt eventuellt värdet av extra avdraget slås samman till en garanterad miniminivå, som

avtrappas med en viss andel av ATP-pensionen. Vid sidan härav utges KBT.

De olika huvudmodellerna kan varieras på olika sätt. I avsnitt 7.2.4 beskriver vi närmare några alternativa utformningar av varje modelltyp.

En sammanslagning enligt modelltyp B visar på en möjlighet att beskatta pensionsförmåner enligt i princip samma regler som gäller för anställnings- inkomster. En mer långtgående samordning av de olika beståndsdelarna i pensionssystemet kan göras inom ramen för huvudmodellerna A och C.

Våra överväganden skall ses enbart som ett första steg i ett arbete som tar sikte på att samordna pensionssystemets olika beståndsdelar. De modeller som vi skisserar i betänkandet är inte färdigutvecklade. Det slag av omfattande förändringar av pensionssystemet som det här är fråga om bör enligt vår mening beslutas under bred politisk enighet och helst med instämmande av pensionärsorganisationerna och arbetsmarknadens organisationer. Det har under vårt arbete visat sig inte vara möjligt att finna en lösning som tillgodoser detta önskemål och samtidigt kravet att den skall ligga inom oförändrade kostnadsramar. Oberoende härav återstår en rad frågor som måste lösas och som kan vara tekniskt komplicerade. Också utformningen för framtiden av olika regler för intjänande av pension och systemet för värdesäkring av pensioner kan vara av betydelse vad gäller möjligheterna att finna en lösning på den här aktuella problemställningen.

Med hänsyn härtill har vi valt att avstå från att gå vidare och här redovisa några konkreta förslag. Vi anser emellertid att det arbete som vi har påbörjat bör drivas vidare i ett annat sammanhang. Enligt vår uppfattning bör därvid en lösning som möjliggör en sammanslagning av folk- och tilläggspensionering- en sökas enligt de principer som ligger till grund för modelltyp C.

Internationella frågor

En särskild fråga som uppkommer vid övervägandena om folkpensioneringen för framtiden är om denna pension också framdeles bör utbetalas med lika höga belopp till alla som bor här i landet och vilka krav som bör gälla för utländska medborgares och utlandssvenskars rätt till sådan pension. Här aktualiseras också spörsmål om konsekvenserna av en anpassning av de svenska folk- och tilläggspensionsreglerna till EG:s regelsystem om pen- sionsrätt för arbetstagare som varit verksamma i mer än ett land.

Enligt nuvarande regler har svenska medborgare som är bosatta i Sverige rätt till folkpension. Pension utbetalas i dessa fall utan hänsyn till bosättnings- eller försäkringstidens längd. Även utländska medborgare (och statslösa) som är bosatta i Sverige har rätt till folkpension på samma villkor och med samma tilläggsförmåner som svenska medborgare under förutsättning att de har varit bosatta här viss minsta tid.

Vid bosättning utomlands är svenska medborgare, som har rätt till till— läggspension, berättigade till folkpension i form av grundbeloppet (däremot inte pensionstillskott eller KBT) i förhållande till det antal år för vilka de tillgodoräknats pensionspoäng vid beräkningen av ATP. Några lagregler som ger utländska medborgare rätt till folkpension vid bosättning utom Sverige finns inte. Bestämmelser härom finns dock i de socialförsäkringskonventioner som ingåtts mellan Sverige och andra länder. I regel ger dessa konventioner

medborgare i den andra staten rätt till folkpension på samma villkor som svenska medborgare har enligt lagstiftningen.

Rätten till tilläggspension är inte beroende av svenskt medborgarskap eller bosättning här i landet. För rätt till pension krävs dock att den försäkrade tillgodoräknats pensionspoäng för minst tre år.

Inom EG finns ett mycket detaljerat regelsystem för samordning av med- lemsstaternas socialförsäkringsregler i syfte att ge ett tillfredsställande pensionsskydd för personer som flyttar från ett land till ett annat inom EG. Om principerna i detta regelsystem skulle tillämpas på de nuvarande reglerna för den svenska folkpensioneringen betyder detta bl.a. att den som en gång beviljats folkpension skulle ha rätt att exportera — hela - pensionen vid flyttning till ett EG-land. Dessutom torde rätt till oavkortad svensk folkpen- sion tillkomma alla som är medborgare i något EG-land och bosatta inom 15st område, under förutsättning att de någon gång under sitt liv varit bosatta i Sverige. Även i övrigt skulle uppkomma vissa särskilda problem.

Vill man få till stånd en samordning av de svenska pensionsreglerna med EG:s regelsystem men samtidigt undvika de oacceptabla resultat som sålunda skulle bli följden för folkpensioneringens vidkommande vid en direkt tillämpning av detta på de nuvarande svenska lagreglerna, måste övervägas vissa ändringar av bestämmelserna för rätt till och beräkning av folkpension.

I avsnitt 7.3 lämnar vi ett förslag till principlösning av denna fråga av innebörd att det i Sverige skall införas särskilda regler om intjänande av rätt till folkpension på grundval av tid för bosättning här i landet. Den "bosätt- ningsregel" som vi här förordar är inte avhängig enbart av ett närmande till EG. Syftet med den föreslagna regleringen är att generellt undvika överkom- pensatlon i pensionshänseende genom att en person samtidigt skulle kunna uppbära oreducerade pensionsförmåner från mer än ett land.

Vårt förslag innebär således att det vid beräkningen av folkpension skall tas i beaktande hur lång tid den försäkrade har varit bosatt i Sverige under sin aktiva tid. En rimlig awägning är enligt vår uppfattning att det för rätt till oreducerad folkpension uppställs ett krav på bosättning här i landet under minst 40 år mellan 16 och 65 års ålder. Vid kortare bosättningstid bör folkpensionen reduceras med 1/40 för varje felande år. En andelsberäkning av folkpension enligt den beskrivna principen bör avse inte enbart folkpen- sionens grundbelopp utan även pensionstillskott.

Vad gäller reglerna för ATP synes dessa stå i god överensstämmelse med EG:s regelsystem och några egentliga problem skulle här inte uppkomma om man vill åstadkomma en samordning av de svenska pensionsreglerna med de bestämmelser som gäller inom EG. Dock skulle Sverige — liksom hittills — få svara för en oproportionerligt stor andel av den samlade pensionen till personer som förvärvsarbetat i flera länder. Detta är emellertid en följd av 30-årsregeln och inte av EG:s regelsystem.

15- och 30-årsreglerna inom ATP

Rätten till ATP är relaterad till storleken av de förvärvsinkomster som den försäkrade har haft under sin yrkesverksamma tid. Pensiongrundande är den försäkrades inkomst av förvärvsarbete under åren fr.o.m. det år då han fyller

16 år t.o.m. det år då han fyller 64 år, dvs. under en tid av 49 år. En förutsättning för att en försäkrad skall tillgodoräknas pensionsgrundande inkomst för ett år är att inkomsten varit av sådan storlek att den överstigit det vid årets ingång gällande basbeloppet. Enbart inkomstdelar överstigande detta basbelopp och uppgående till högst 7,5 gånger basbeloppet beaktas som pensionsgrundande. För varje år, för vilket pensionsgrundande inkomst fastställs för en försäkrad, tillgodoräknas han pensionspoäng. Pensionspoängen utgör den pensionsgrundande inkomsten delad med basbeloppet vid årets ingång.

Ålderspension utgår under förutsättning att pensionspoäng har tillgodoräk— nats den försäkrade för minst tre år. Pensionen motsvarar 60 % av produkten av basbeloppet för den månad för vilken pensionen skall utges och medeltalet av de pensionspoäng som har tillgodoräknats den försäkrade. Har pensions- poäng tillgodoräknats för mer än 15 år, beräknas medeltalet på de 15 högsta poängtalen (IS-årsregeln). Har pensionspoäng tillgodoräknats för mindre än 30 år, minskas pensionen med 1/30 för varje felande år (30-årsregeln).

15- och 30-årsreglerna innebär att personer med en lång yrkesverksam tid, med lång årsarbetstid eller med en relativt fast lönenivå kan missgynnas i jämförelse med dem som förvärvsarbetar under kortare tid totalt sett över livet eller per år eller som får högre och successivt stigande inkomster under den yrkesverksamma tiden.

Vi anser (se avsnitt 8.2) att de skäl som vid ATP-systemets tillkomst kunde tala för en så relativt sett kort intjänandetid som 30 år och för en premiering av ett begränsat antal år med höga inkomster inte längre kan göras gällande med alls lika stor styrka. På grund av utvecklingen i samhället och inom pensionssystemet har flera av motiven härför förlorat sin relevans medan andra numera måste tillerkännas mindre vikt. Sålunda förvärvsarbetar praktiskt taget alla kvinnor och män numera under större delen av sitt liv, och detta förhållande kommer att accentueras framöver. För varje år har det blivit och kommer det att även framöver bli allt lättare att komma över gränsen för att få pensionsgrundande inkomst tillgodoräknad. Vidare är numera bl.a. föräldrapenning, sjukpenning och arbetslöshetsstöd — liksom s.k. vårdår — ATP-grundande. Ytterligare har numera inkomsttagare i allmänhet en inkomstprofil som inte i samma mån som vid ATP-systemets tillkomst sjunker markant under de sista yrkesverksamma åren.

Genom ett borttagande eller en ändring av 15— och 30-årsreglerna till t.ex. 20- och 40-årsregler skulle åstadkommas bättre överensstämmelse mellan tidigare förvärvsinkomster och pensionsnivån. En sådan ändring vad gäller intjänandetiden skulle också innebära att de svenska reglerna bättre anpassas till vad som gäller för pensionssystemen i andra länder. Vidare skulle sådana åtgärder stimulera arbetsutbudet och också mildra de framtida kostnadsbelast- ningarna på det allmänna pensionssystemet.

Ett av syftena med 15-årsregeln kan sägas ha varit att den standardhöjning som kan ha ägt rum under den tid som en person intjänat sin pensionsrätt i viss utsträckning skall komma honom till godo också som pensionär. I detta hänseende är 15-årsregeln att hänföra till reglerna för indexering av intjänad pensionsrätt. Om basbeloppet skulle uppräknas i takt med löne- eller standardutvecklingen i samhället i stället för med prisutvecklingen som nu är

fallet kan detta motiv för 15-årsregeln inte längre göras gällande och en förlängning av 15-årsregeln eller ett helt borttagande av denna skulle därför kunna vara motiverad. Som framgår av det följande avvisar vi dock tanken på en ändrad indexeringsmetod. Ett borttagande av eller en förändring av 15- årsregeln till exempelvis en 20-årsregel skulle därför i princip för alla betyda sänkt allmän pension i förhållande till hittillsvarande regel.

Av hänsyn främst till kvinnorna, för vilka reglerna kommit att innebära ett särskilt skydd, och till den reform på efterlevandepensioneringens område som trätt i kraft i år har vi valt att nu inte lägga fram förslag till ändring av ATP:s 15- och 30-årsregler. Detta innebär dock inte att vi ställer oss avvisande till att dessa regler någonsin förändras. Vi anser att det kan finnas anledning att i senare sammanhang åter aktualisera dessa frågor och då pröva dem mot bakgrund av den samhällsutveckling m.m. som äger rum under åren fram- över. Och om det på grund av en mindre gynnsam samhällsekonomisk ut— veckling blir nödvändigt att vidta åtgärder i kostnadsminskande syfte för att trygga pensionssystemets framtid kan en förändring av dessa regler bli aktuell. Sådana eventuella regeländringar måste dock enligt vår mening förses med vittgående övergångslösningar som gör att människor i allmänhet inte får sina förutsättningar i pensionshänseende rubbade i väsentliga avseenden. En för- ändring av 30-årsregeln torde också få åtföljas av olika särregler till skydd för vissa grupper, t.ex. bestämmelser som ger rätt till tillgodoräknande av intjänandetid vid längre tids studier, värnpliktstjänstgöring och vård av barn också efter det att barnet fyllt tre år.

Delning av pensionsrätt

I olika sammanhang både i Sverige och i andra länder har aktualiserats frågan om önskvärdheten av och förutsättningarna för att inom det allmänna pensionssystemets ram införa en ordning där de pensionsrättigheter som intjänats av makar delas lika mellan dem. En sådan ordning skulle kunna innebära att delning görs fortlöpande år från år eller först då en viss bestämd händelse har inträffat, t.ex. äktenskapsskillnad, ena makens död och att en av makarna uppnår den allmänna pensionsåldern eller dessförinnan beviljas pension.

I Förbundsrepubliken Tyskland och i Canada gäller sedan ca tio år tillbaka system för likadelning av pensionsrättigheter vid skilsmässa. Detta har i Canada nyligen utsträckts till att gälla också delning av ålderspension i bestående äktenskap.

Till grund för de förslag som presenterats och de diskussioner som förts i Sverige om lösningar av detta slag har legat en önskan att försöka åstadkom- ma regler till skydd för främst kvinnor som kan drabbas svårt ekonomiskt efter upplösning av ett långvarigt äktenskap. Sådana de nuvarande reglerna är uppbyggda inom ATP-systemet och äktenskapsrätten kan de i vissa fall leda till effekter som är till nackdel för kvinnor i denna situation och som allmänt sett måste anses vara mindre tillfredsställande. Helt klart är att en del kvinnor kan komma i en besvärlig situation ekonomiskt och gå miste om den påräknade tryggheten på ålderdomen om de skulle skiljas — efter ett längre äktenskap och när de själva kommit upp i åren — från en mer väl-

avlönad make som under sin yrkesverksamma tid byggt upp pensionsanspråk till ansenligt värde. I avsnitt 8.3 tar vi upp frågan om det lämpliga i och förutsättningarna för att i Sverige införa ett system för delning mellan makar av pensionsrätt.

Ett antal skäl kan med fog anföras till stöd för ett system av detta slag med likadelning mellan makar av den ATP-rätt som de intjänat under tiden för äktenskapet. Bl.a. skulle ett sådant system bidra till större rättvisa i pen- sionshänseende frånskilda makar emellan och ligga i linje med äktenskapsrät- tens principer om likadelning av de andra förmögenhetstillgångar som makarna förvärvat och om lika standard mellan makar.

Även om beaktansvärda och tungt vägande skäl sålunda talar till förmån för ett system av detta slag finns enligt vår mening såväl principiella och tekniska som ekonomiska aspekter som gör sig gällande mot ett sådant system. T.ex. skulle en ordning med poängdelning inom ATP i grunden förändra tilläggs- pensionssystemet och innebära en markant brytning med principen om ATP såsom ett pensionssystem där pensionen relateras till inkomsterna under arbetslivet. En poängdelning inom ATP skulle vidare bli utan större verkan för de kvinnor som skulle ha störst utbyte därav, dvs. de som i dag är äldre och medelålders. Under ett sådant system torde nämligen obligatoriskt kunna föras in enbart dem som ingår äktenskap efter de nya reglernas ikraftträdan- de. Det största tekniska problemet är att en ordning med poängdelning knappast kan förenas med ett bibehållande av ATP:s 15- och 30-årsregler. Inte minst väsentliga i sammanhanget är de kostnadsökningar som ett sådant system ger upphov till för ATP-systemet. Under vissa antagna förutsättningar kan dessa ökade kostnader efter ett antal år komma att uppgå till så höga belopp som mellan 4 och 5 miljarder kronor per år (i dagens penningvärde), varav huvuddelen hänför sig till delningsrätt vid dödsfall. Att belasta ATP- systemet med merkostnader för en åtgärd vars ändamålsenlighet kan sättas i fråga och som ger anledning till både principiella och tekniska svårigheter är enligt vår uppfattning inte försvarligt, i all synnerhet som systemet redan detta förutan kommer att utsättas för ett ekonomiskt tryck framöver.

Trots de skäl som talar för en förbättring av pensionssituationen för frånskilda ställer vi oss därför awisande till ett system för delning av pensionsrätt mellan makar inom ATP. Något förslag härtill lägger vi således inte fram.

Vi har dock inte stannat härvid utan oclmå övervägt om inte andra lös- ningar skulle kunna stå till buds som ivart fall skulle bidra till att man kunde komma till rätta med de olägenheter som kan bli följden av dagens regler. Vi har därvid funnit att en framkomlig väg skulle kunna vara en utvidgning av tillämpningsområdet för den jämkningsregel som nyligen införts i 10 kap. 3 & tredje stycket äktenskapsbalken . Enligt denna regel kan rätt till vissa former av pension på grundval av en privat pensionsförsäkring helt eller delvis ingå i en bodelning om det med hänsyn till äktenskapets längd, makarnas ekono- miska förhållanden och omständigheterna i övrigt skulle vara oskäligt att undanta pensionsrätten från bodelning.

Denna regel skulle möjligen i en något modifierad form kunna utsträckas till att avse även pensionsrätt inom ATP och de kollektivavtalsreglerade tjänstepensioneringarna. Regeln kunde då begränsas såtillvida att hänsyn

kunde tas till de tillgångar en make kan ha i form av intjänade pensionsrättig- heter vid fördelningen mellan makarna av sådan egendom som ingår i bodelningen.

Vi lägger dock inte fram några mer konkreta förslag härom utan inskränker oss till att framhålla vikten av att en lösning enligt det här skisserade alternativet prövas i något härför mer lämpligt sammanhang än inom ramen för en utredning på den allmänna försäkringens område.

Indexering av intjänad pensionsrätt och utgående förmåner

I dag är pensionsförmånerna inom folk- och tilläggspensioneringen värdesäkra- de på så sätt att de beräknas med ledning av basbeloppet, som följer prisförändringarna. Basbeloppet är också av betydelse därigenom att den intjänade pensionsrätten inom ATP uppräknas på grundval av basbeloppet. Såväl intjänade som utgående pensioner är på detta sätt värdesäkrade i den meningen att de är konstanta mätta i fast penningvärde.

Denna metod för värdesäkring av pensionsförmåner som nu tillämpas inom det allmänna pensionssystemet innebär att pensionärerna garanteras en oförändrad nivå på köpkraften. När pensionsbeloppet är fastställt för en nybliven pensionär är han således för återstoden av livet garanterad en fast levnadsnivå som står i viss relation till den standard pensionstagaren själv hade under den yrkesverksamma tiden. Några reala justeringar, vare sig uppåt eller nedåt, skall i princip inte ske.

Pensionärens pension i förhållande till de samtida förvärvsarbetandes inkomster kan däremot förändras över tiden. Den indexeringsmetod som nu gäller får nämligen till följd att pensionärernas standard i förhållande till den förvärvsarbetande befolkningens försämras vid positiv realtillväxt i ekonomin och förbättras vid negativ ekonomisk tillväxt ju äldre de blir. Sett ur pensionärernas perspektiv leder en varaktigt hög tillväxt i samhällsekonomin till en ökande skillnad i levnadsstandard mellan dem och de förvärvsarbetan- de. Situationen blir särskilt kännbar ju längre den period är varunder pensionären uppbär pension och ju högre tillväxttakten är. På detta sätt kan konsumtionsutrymmet bli olika stort för olika åldersgrupper bland pensionä— rerna.

Med de nuvarande reglerna för värdesäkring av pensionsförmåner blir alltså fördelningen av tillgängligt konsumtionsutrymme mellan förvärvsaktiva och pensionärer — liksom olika åldersgrupper pensionstagare emellan — beroende av tillväxttakten i ekonomin. Annorlunda uttryckt fördelas en större andel av landets totala konsumtionsutrymme till den icke förvärvsverksamma delen av befolkningen vid lägre tillväxttakt i samhällsekonomin. Uttryckt i procent av lönesumman blir följaktligen kostnaden, dvs. avgiftsuttaget, för en given nivå på pensionsutbetalningarna större ju lägre tillväxttakten i lönesumman är. Det nuvarande värdesäkringssystemet ger med andra ord inte följsamhet till samhällsekonomins utveckling.

Som ATP-systemet för närvarande är konstruerat leder även låga tillväxt- takter till mycket höga pensionskostnader och till att trycket på att höja avgifterna ökar. Från bl.a. fördelningssynpunkt kan detta utgöra ett allvarligt problem om ekonomin skulle hamna i en relativt lång period med låg eller

negativ tillväxt, som exempelvis vid slutet av 1970- och början av 1980-talet. Vid allmänna ökningar i reallönerna _ av den storleksordning som känneteck- nade perioden närmast efter införandet av ATP-systemet och fram till mitten av 1970-talet — ökar å andra sidan de yrkesverksammas standard i förhållande till pensionärernas.

Båda dessa utvecklingslinjer kan leda till starka krav på kompensation från den grupp som får se sin relativa standard sänkt. I denna bemärkelse kan den nuvarande metoden för indexering av pensionsförmåner sägas innehålla ett visst mått av inbyggd politisk instabilitet. Från fördelningspolitisk synpunkt skulle mot bakgrund härav kunna diskuteras om man inte borde försöka finna ett system som innebär att vid realekonomisk tillväxt en viss del av det ökade konsumtionsutrymme som då skapas automatiskt överförs till pensionärerna, och tvärtom vid låg eller negativ tillväxt i ekonomin. Detta skulle bl.a. innebära en utjämning av pensionsnivån mellan äldre och yngre pensionärer.

Inte bara när det gäller löpande pensionsförmåner kan nuvarande in- dexeringsmetod ge upphov till ogynnsamma effekter. Detta kan inträffa även med avseende på intjänade pensionsrättigheter inom ATP-systemet. Vilken kompensationsgrad som en nybliven pensionär får i förhållande till sin inkomst omedelbart före övergången till ålderspension beror inte enbart på individens egen livsinkomstkurva utan även på hur samhällsekonomin utvecklats realt under tiden före pensioneringstillfället. Eftersom pensionen beräknas på grundval av medelpensionspoängen för de 15 bästa inkomståren, kommer det vid ekonomisk tillväxt att bli en viss eftersläpning mellan den inkomst som utgör grund för pensionsberäkningen och den berättigades faktiska inkomst vid pensioneringstillfället. Ju längre tillbaka i tiden pensionstagarens bästa inkomstår inföll och ju högre tillväxten varit, desto större blir denna eftersläpningseffekt. Nuvarande regler får alltså till följd en viss omfördelning till nackdel för personer med höga inkomster tidigt i livet.

Mot bakgrund av de nackdelar vi funnit vara förbundna med nuvarande prisindexeringsmetod har vi övervägt möjligheterna att i stället knyta pensionerna inom den allmänna försäkringen till ett standardindexerat bas- belopp eller någon form av blandat index (kapitel 9). Vi har övervägt för- och nackdelar med olika alternativa lösningar.

Vi har kommit till slutsatsen att, även om betydande fördelar är att vinna med en indexeringsmetod som knyter basbeloppet till den ekonomiska till- växten i samhället, andra skäl talar för ett bibehållande av nuvarande pris- indexeringsmetod. Framför allt skulle en standardindexering vid ekonomisk tillväxt i samhället medföra avsevärda kostnadsökningar för pensionssystemet. Det krävs en tämligen betydande ekonomisk tillväxt för att pensionsutbetal- ningarna enligt nuvarande regler i framtiden skall kunna finansieras utan att samhällsekonomin påverkas negativt och utan att de förvärvsarbetande får avstå hela eller större delen av det löneutrymme som skapas av tillväxten till pensionärerna eller t.o.m. underkasta sig sänkt standard för att bekosta pensionsförmånerna. Det är därför inte möjligt att finansiera de ytterligare automatiska pensionshöjningar som skulle följa av en standardindexering om den ekonomiska tillväxten blir positiv. Således är det av kostnadsskäl nödvändigt att förena en sådan reform med en eller flera andra kostnads- besparande regeländringar, i första hand en sänkning av ATP-systemets

kompensationsgrad. Sådana genomgripande förändringar av pensionssystemet är vi av olika skäl inte nu beredda att föreslå. Härtill kommer att inte heller en standardindexering kan förväntas bli en helt invändningsfri metod, bl.a. därför att problem hänförliga till den demografiska utvecklingen kvarstår olösta. Från pensionärsorganisationernas sida har också framhållits att det väsentliga ur pensionärernas synpunkt är att pensionerna bibehåller sin köpkraft och att detta är att föredra framför en anpassning av pensionerna till den allmänna standardutvecklingen.

Med hänsyn till det sagda avvisar vi tanken på att nu föreslå en ändring av metoderna för värdesäkring inom det allmänna pensionssystemet. Vi har dock när det gäller 15- och 30-årsreglerna hänvisat till att det kan finnas anledning att i ett senare sammanhang på nytt aktualisera frågan om ändring. I ett sådant sammanhang vore det enligt vår mening naturligt att ta upp även indexeringsfrågan till förnyad prövning.

Vi har emellertid övervägt också andra möjligheter att lösa de problem som bl.a. till följd av nuvarande värdesäkringsmetod kan uppkomma i framtiden vad gäller fördelningen av det tillgängliga konsumtionsutrymmet mellan förvärvsaktiva och pensionärer. Bl.a. diskuterar vi möjligheten att komplettera regelsystemet så att följsamhet till de samhällsekonomiska förutsättningarna byggs in i ATP—systemet inom ramen för det nuvarande indexeringssystemet. Ett sätt att åstadkomma detta är att skapa ett särskilt realtillväxtbaserat index, ett "följsamhetsindex", som återspeglar utvecklingen av samhällsekonomin. Full uppräkning av pensionsförmånerna i relation till prisutvecklingen görs med ett sådant enbart under förutsättning att den reala ekonomiska tillväxten är positiv och ligger inom ramen för ett visst, närmare angivet intervall som fastställs med beaktande av vad som kan anses motiverat ur resursfördelnings- synpunkt. (Vi har i våra beräkningar valt intervallet 1,8—2,5 % årlig real BNP- tillväxt.) Skulle tillväxten bli lägre, skulle då uppräkningen av pensionerna göras något långsammare än enligt de nuvarande reglerna. Om å andra sidan den ekonomiska tillväxten skulle överstiga den övre gränsen i detta intervall, skulle finnas utrymme för att automatiskt ge pensionstagarna inte bara full prisuppräkning utan dessutom viss del av den standardförbättring som en sådan utveckling medför för de yrkesverksamma. Vi skisserar i betänkandet en teknisk modell för en sådan "följsamhetsindexering" baserad på utveckling- en av BNP.

En åtgärd av här diskuterat slag bör enligt vår mening beslutas under så stor politisk enighet som möjligt. Med hänsyn till att vi under vårt arbete inte lyckats åstadkomma en tillräckligt bred enighet i denna fråga lägger vi här inte fram något förslag till komplettering av regelsystemet i form av en s.k. följsamhetsindexering. Vi framhåller dock att detta kan vara en rimlig åtgärd i utgiftsbesparande syfte om det blir nödvändigt utifrån finansieringssynpunkt att överväga förändringar av ATP-systemets regler eller förmånsnivåer för att åstadkomma en balanserad fördelning mellan förvärvsaktiva och pensionärer av det tillgängliga konsumtionsutrymmet. Den börda som de växande pen- sionsutbetalningarna innebär kommer då att bäras av både den pensionerade och den yrkesverksamma generationen.

ATP-taket

Ett annat väsentligt samband mellan det allmänna pensionssystemet och den samhällsekonomiska utvecklingen hänför sig till betydelsen av ATP-taket (se kapitel 10). Med realekonomisk tillväxt ökar de förvärvsarbetandes inkomster i snabbare takt än priserna, och således basbeloppet. I motsvarande mån växer de förvärvsverksammas pensionspoäng. Enligt nuvarande regler ger emellertid enbart inkomster upp till 7,5 prisbasbelopp rätt till ATP-poäng. Inkomster över detta tak ger inte något pensionsskydd inom den allmänna pensioneringen.

År 1988 hade ca 358 000 personer inkomster på eller över taket för beräkning av pensionsgrundande inkomst inom ATP. Andelen försäkrade med inkomster på eller över taket utgjorde då 8,1 %. Stora skillnader föreligger emellertid mellan män och kvinnor och även mellan olika åldersgrupper. Andelen män med maximal pensionspoäng var nämnda år 13,8 % under det att andelen kvinnor med ATP-poäng av denna storlek inte var högre än 1,8 %. Högsta andelen med maximal pensionspoäng fanns bland män i åldern 40—49 år, där närmare en fjärdedel av alla hade inkomster på denna nivå.

Med tiden kommer allt fler — och på mycket lång sikt i princip alla - inkomsttagare att få inkomster som överstiger ATP-taket. Hur snabbt detta kommer att inträffa beror på tillväxttakten. Det är huvudsakligen denna process som gör att avgiftsbehovet för den allmänna pensioneringen begränsas eller t.o.m. minskar ett stycke in på 2000-talet vid en tillväxt om 2 % per år eller högre. På lång sikt kommer emellertid samtidigt ATP-systemet att urholkas allt mer och utvecklas till ett nytt folkpensionssystem, dvs. med lika stora pensionsbelopp till alla berättigade. ATP-systemets inkomstrelaterande funktion kommer därmed successivt att gå förlorad.

Detta behöver dock inte betyda att det för framtiden inte skulle utbetalas inkomstrelaterade pensionsförmåner till personer som förvärvsarbetat här i landet. Redan i dag är stora grupper arbetstagare tillförsäkrade ett pen- sionsskydd för inkomstdelar som överstiger 7,5 basbelopp genom de tjänste- pensioneringar som grundas på kollektivavtal mellan parterna på arbetsmark- naden. Om A'I'P-taket skulle för framtiden ligga kvar på nuvarande nivå innebär det att dessa tjänstepensioneringar successivt skulle komma att få en allt större betydelse för enskilda förvärvsarbetandes pensionsskydd. I ett längre perspektiv skulle avtalspensionerna alltså komma att överta en allt större del av den roll som ATP-systemet nu spelar när det gäller att upprätthålla människors inkomsttrygghet efter pensioneringen.

Samtidigt ökar kostnadsbelastningen på dessa tjänstepensioneringar väsentligt. Även dessa finansieras av arbetsgivarna — på grundval av avgifter eller genom betalning med tillgängliga skattemedel _ och ett behov uppkom— mer därigenom av höjningar av dessa avgifter resp. av ett ianspråktagande i större utsträckning av skattemedel. Samhällsekonomiskt blir det alltså i detta hänseende i princip inte någon skillnad mellan ett system med oförändrat och ett med höjt ATP-tak.

Den fråga som man här måste ställa sig är om denna utveckling bör accepteras eller om det allmänna pensionssystemet bör byggas ut på ett eller annat sätt till att täcka också inkomstdelar överstigande det nuvarande ATP-

taket på 7,5 prisbasbelopp. I frågan ligger implicerad spörsmålet om man skall hålla fast vid intentionerna bakom ATP-systemet och även för framtiden syfta till att utge tilläggspensioner som är relaterade till de försäkrades tidigare inkomster. Det rör sig här om en fråga som är av ytterst stor betydelse för såväl den enskilde som samhället och som kräver ett ställningstagande innan den situation som antytts har blivit verklighet, dvs. innan det övervägande antalet förvärvsarbetande har fått inkomster som överstiger ATP-taket.

För vår del framhåller vi vikten av att ATP även i fortsättningen har en utformning som innebär att de pensioner som utges relateras till de försäkrades tidigare inkomster. För att upprätthålla ATP-systemets inkomst- relaterande funktion i ett läge med beräknad fortsatt reallönetillväxt för framtiden blir det erforderligt att överväga en ändring av reglerna för fastställande av ATP-taket.

Någon anledning att nu momentant höja ATP-taket från 7,5 basbelopp till exempelvis 8, 9 eller 10 basbelopp anser vi inte föreligga. Utvecklingen av antalet och andelen försäkrade med inkomster över det nuvarande taket har ännu inte gått så långt att en sådan åtgärd nu är motiverad. Härtill kommer att en ordning med återkommande momentana höjningar av ATP-taket skulle kunna innebära tekniska olägenheter och problem för de försäkrade.

Inte heller föreligger enligt vår uppfattning i dagens läge behov av en omedelbar uppjustering av ATP-taket i annan form. Det alldeles övervägande antalet förvärvsarbetande har fortfarande inkomster som med bred marginal understiger vad som motsvarar 7,5 gånger basbeloppet. Enligt vår mening finns därför anledning att ta ställning till en eventuell höjning av taket först vid en tidpunkt när en betydligt större andel av de förvärvsarbetande har kommit upp till en inkomstnivå som motsvarar denna övre gräns för beräkning av pensionsgrundande inkomst. När detta kommer att inträffa blir beroende av hur den ekonomiska tillväxten och reallönerna kommer att utvecklas under åren framöver. Sannolikt blir det aktuellt först en bit in på nästa sekel.

Vi lägger alltså i betänkandet inte fram något förslag till ändrade regler för fastställande av taket för beräkning av pensionsgrundande inkomst inom ATP. Vi anger dock en teknisk modell för justering av ATP-taket i takt med den reala BNP-tillväxten, som vi anser vara lämplig att använda om och när det skulle bli aktuellt.

Emellertid kan tänkas också andra metoder än en realindexering av ATP- taket för att lagstiftningsvägen tillgodose de önskemål om pensionsskydd som kan finnas för grupper med inkomster över taket. Vi visar därför på några alternativa framgångsvägar som skulle kunna diskuteras för utformning av ett reformerat pensionssystem till komplettering av nuvarande folk- och tilläggspensionering om statsmakterna skulle välja att låta ATP-taket ligga fast vid 7,5 basbelopp.

Ett alternativ till den tekniska modell för justering av ATP-taket som vi redovisar i kapitel 10 — som samtidigt bidrar till ett ökat sparande i samhället och medverkar till en bättre överensstämmelse mellan förmåner och avgifter i pensionssystemet — kan vara en utformning av pensionssystemet där det för inkomster över 7,5 basbelopp införs en ny tredje beståndsdel, som får formen av en påbyggnad på ATP-systemet och utformas som ett premiereservsys-

tem. Vi lämnar i nämnda kapitel några mycket översiktliga synpunkter på olika alternativ för hur en sådan ny pensionsordning skulle kunna utformas, om vårt huvudalternativ, dvs. en realindexering i framtiden av ATP-taket, inte skulle genomföras.

Den framtida finansieringen av den allmänna pensioneringen

Under den tid som ATP-systemet har varit i funktion har kostnaderna för den allmänna pensioneringen ökat mycket kraftigt både realt sett och i förhållande till de förvärvsarbetandes inkomster. Denna utveckling kan förväntas fortsätta under åren framöver och accentueras från ca år 2010. Därvid kan antas att folkpensionsutgifterna kommer att minska under åren framöver medan man måste räkna med att ATP-utbetalningarna kommer att öka realt snabbare än den ekonomiska tillväxten under de närmaste 30—40 åren. I vilken takt detta kommer att ske är i viss mån beroende av den ekonomiska tillväxten. En betydande begränsning ligger emellertid i det nuvarande ATP-taket. Ju högre realtillväxten är desto tidigare kommer allt fler inkomsttagare att ha inkomster som överstiger taket för beräkning av pensionsgrundande inkomst på 7,5 basbelopp. I detta läge påverkas inte längre de totala kostnaderna för ATP av realekonomisk tillväxt i samma utsträckning som om ATP-taket inte skulle finnas.

Att ATP-utbetalningarna stiger i omfattning under åren beror till viss del på att genomsnittspensionen per pensionstagare kommer att bli större också mätt i reala termer i takt med att ATP-systemet mognar och utvecklas mot ett fullfunktionsstadium. De nytillkommande pensionärerna kommer i regel att ha fier intjänandeår och en högre genomsnittlig ATP-poäng än de som redan tillhör pensionärskollektivet. Ett annat skäl till kostnadsökningarna är den demografiska utveckling som kan förutses efter sekelskiftet. Andelen personer i befolkningen som är 65 år eller äldre beräknas fr.o.m. denna tidpunkt och fram till år 2025 öka från 17 till 21 % av hela befolkningen. Härtill kommer att pension uppbärs under längre tid än tidigare, dels på grund av att den genomsnittliga livslängden beräknas gå upp också under tiden framöver, dels till följd av de reformer på pensionsområdet som beslutats under de senaste decennierna med bl.a. sänkt allmän pensionsålder och utökade möjligheter till förtidspension.

Samtidigt som pensionsutbetalningarna sålunda kommer att öka visar gjorda prognoser entydigt på att det efter år 2005 och fram till år 2025 kommer att inträda en viss nedgång när det gäller antalet förvärvsverksamma och antalet arbetade timmar här i landet. Detta får till följd att avgiftsinkomsterna från de förvärvsverksamma till pensionssystemet kommer att stagnera.

Sammantagna medför de angivna förhållandena att relationen mellan pensionärer och förvärvsarbetande kommer att förändras påtagligt till de yrkesaktivas nackdel och att belastningen på dessa när det gäller att finansiera pensionerna kommer att stiga. Härtill kommer att betydande anspråk kommer att ställas på det tillgängliga konsumtionsutrymmet till följd av ökade behov av vård, omsorg och service åt äldre.

Pensionssystemet sådant det nu är uppbyggt är mycket känsligt för variationer i den ekonomiska tillväxten. En följd av den minskning av antalet

sysselsatta som är att förvänta blir att tillväxten i samhällsekonomin kan riskera att bli lägre än tidigare. En sådan utveckling skulle ytterligare bidra negativt till belastningen på de förvärvsverksamma.

På kort sikt påverkas kostnaderna för ATP-systemet mycket litet av den ekonomiska utvecklingen. Däremot får reallönernas utveckling omedelbart genomslag på avgiftsinkomsterna. Ju snabbare tillväxten blir av produktionen, sysselsättningen och inkomsterna i samhället, desto lättare blir det därför att uppfylla de krav som pensionssystemens utveckling ställer. Om vi å andra sidan inte skulle klara av att i ett längre perspektiv upprätthålla en stark och stabil tillväxt, kan det komma att innebära allvarliga påfrestningar för det allmänna pensionssystemet (liksom för andra sociala trygghetssystem och för de pensioneringar som grundas på kollektivavtal eller enskilda avtal).

Enligt vår mening är det väsentligt att utvecklingen av ATP-systemets ekonomi bedöms med hänsyn till den utveckling som man kan räkna med inom andra delar av det allmänna pensionssystemet, dvs. folkpensionen, pensionstillskotten och de kommunala bostadstilläggen för folkpensionärer. Medan utbetalningarna av ATP i relation till avgiftsunderlaget kommer att öka betydligt under åren framöver kan vid realekonomisk tillväxt förutses att folkpensionsutgifterna kommer att utgöra en minskande andel av avgifts- underlaget.

Nedanstående tabell illustrerar det samlade avgiftsbehovet för folkpen- sioneringen (inkl. KBT) och ATP vid en ekonomisk tillväxt om 1, 1,5 resp. 2 % per år och med fast ATP-tak resp. med taket realindexerat framöver. Det bör noteras att de angivna beräkningarna avser avgiftsbehovet i ett

Beräknade kostnader för folkpension (inkl. KBT) och ATP i procent av avgiftsunderlaget i olika tillväxtalternativ

År Tak- Årlig real BNP-tillväxt status 0 % 1 % 1,5 % 2 % 3 % 1990 24,3 24,3 24,3 24,3 24,3 1995 26,5 24,7 24,2 23,3 22,3 2000 Fast tak 29,0 25,5 24,2 22,8 20,6 Höjt tak 25,5 24,3 22,9 20,7 2005 Fast tak 32,5 27,1 25,0 22,9 19,7 Höjt tak 27,3 25,2 23,2 20,1 2010 Fast tak 38,1 30,0 27,1 24,2 19,8 Höjt tak 30,4 27,4 24,8 20,8 2015 Fast tak 43,7 32,7 28,8 25,1 19,6 Höjt tak 33,4 29,5 26,4 21,5 2020 Fast tak 46,6 33,3 28,7 24,5 18,2 Höjt tak 34,3 29,9 26,5 21,3 2025 Fast tak 48,1 33,1 27,9 23,3 16,4 Höjt tak 34,4 29,7 26,1 20,8

___—___—

renodlat fördelningssystem vid en avgiftsfinansiering till 100 % (dvs. utan hänsyn till det faktum att viss del av folkpensioneringen finansieras med allmänna skattemedel och att större delen av KBT-utbetalningarna bekostas av kommunerna). Här har också bortsetts från AP-fonden och dess avkast- ning och de möjligheter dessa kan ge att hålla nere avgiftsuttaget.

Den slutsats som enligt vår mening kan dras av dessa prognoser (jfr kapitel 12) är att - om man på detta sätt ser det allmänna pensionssystemet som en helhet och räknar med en ekonomisk tillväxt i storleksordningen 2 % per år — det inte uppkommer något egentligt behov av att för framtiden höja avgifterna till finansiering av den allmänna pensioneringen, under förutsättning att ATP-taket bibehålls oförändrat vid 7,5 prisbasbelopp. Vad det i denna situation handlar om är snarast att utjämna de pucklar i avgiftsutvecklingen som uppstår under perioden kring år 2015. Här aktualiseras påtagligt AP- fondens roll för finansieringen av den allmänna pensioneringen.

Även om ATP-taket skulle successivt höjas i takt med den ekonomiska utvecklingen blir behovet av höjda avgifter mycket måttligt i ett läge med en årlig real tillväxt om 2 %. Även här kan AP-fonden vara av väsentlig betydel- se, liksom andra faktorer som kan medverka till en stabilisering av pensions- systemets ekonomi. Samtidigt måste dock vid överväganden om AP-fondens roll för finansieringen av pensionsförmånerna beaktas också fondens betydelse för det samhälleliga sparandet.

Om däremot den reala ekonomiska tillväxten blir lägre och ligger på i genomsnitt t.ex. 1,5 % per år, vilket också är en rimlig utveckling, innebär detta ökade avgiftsbehov — med ca 4,5 resp. drygt 6 % av avgiftsunderlaget med fast resp. realindexerat ATP-tak — alternativt nedskärningar av pensions- utgifterna.

Som angetts ovan har vi antagit att den genomsnittliga reala ekonomiska tillväxten blir högre under det närmaste decenniet framöver än under perioden efter sekelskiftet. Med tanke på att sysselsättningsutvecklingen väntas bli långsammare under 2000-talets första årtionden än under 1990-talet kan BNP-tillväxten då avta i förhållande till åren dessförinnan. En sådan utveckling kan skapa betydande finansieringssvårigheter och ställa krav på markanta avgiftshöjningar och/eller reduceringar av pensionsutgifterna.

Mot bakgrund härav har vi prövat vilken eller vilka av möjliga alternativa åtgärder som lämpligen bör sättas in för att man skall komma till rätta med de finansieringsproblem som uppstår i en situation av det beskrivna slaget.

En utgångspunkt i den ekonomiska politiken är att det samlade skatte- och avgiftstrycket inte bör höjas utan på sikt bör minskas. Några möjligheter att ytterligare höja det samlade skatte- och avgiftstrycket föreligger således inte. Förutom de konsekvenser en höjning skulle få för de förvärvsarbetande och deras utrymme för reallöneförbättringar skulle en åtgärd av detta slag i sig påverka finansieringsförutsättningarna genom den inverkan den skulle ha på förutsättningarna för ekonomisk tillväxt i framtiden. Härtill kommer att vårt ökade beroende av omvärlden ställer krav på en anpassning av Sveriges skattetryck i riktning mot andra länders lägre nivåer.

Teoretiskt kan problemen lösas på i huvudsak endera av två vägar eller genom en kombination av dessa. Antingen kan man försöka få till stånd större inkomster till pensionssystemet genom höjda avgifter (inom ramen för

ett totalt sett oförändrat skatte- och avgiftsuttag) eller genom en utökning av avgiftsunderlaget. Eller också kan man genom olika åtgärder åstadkomma reduceringar av utgifterna för pensionssystemet genom minskade pen- sionsförmåner per pensionstagare eller genom inskränkningar av kretsen pensionsberättigade.

Inom ramen för ett totalt sett oförändrat skatte- och avgiftstryck finns möjligheter, om tillväxten blir tillfredsställande, att utrymme kan skapas för en växling mellan folkpensions- och ATP-avgifter och i någon mån delpen- sionsavgiften. Men även motsvarande avgiftsväxlingar i förhållande till andra områden inom och utanför socialförsäkringen är möjligheter som inte bör utelämnas från diskussionen om finansieringen av ATP.

Vi föreslår att det med jämna mellanrum bör beslutas sänkningar av folkpensionsavgiften och motsvarande höjningar av tilläggspensionsavgiften. Hur och när sådana avgiftsväxlingar skall komma till stånd får prövas regelbundet med beaktande av utgiftsutvecklingen inom folkpensioneringen resp. ATP. Härvid måste ställning också fortlöpande tas till vilken grad av avgiftstäckning som är den rimliga inom folkpensioneringen.

Enligt vår mening måste hänsyn tas också till den omständigheten att successivt stigande ATP-pensioner inte bara innebär ökade utgifter för samhället utan också kan medföra inte oväsentliga inbesparingar av allmänna medel och ökade inkomster för stat och — inte minst — kommun. Pensioner beskattas, och olika former av avgiftsbeläggning för vård och omsorg förekommer eller kan införas. Tas hänsyn till dessa effekter skulle avgiftsut- taget inte behöva öka i den utsträckning som kalkylerna ovan ger vid handen. Efter hand som allt fier pensionärer får oavkortad ATP och allt högre tilläggspension i genomsnitt minskar behovet av andra samhällsutgifter och växer samhällets skatteinkomster. Möjligheterna till avgiftstäckning för olika former av vård, service och omsorg åt pensionärerna blir därigenom också större.

Vi framhåller vikten av att dessa förhållanden beaktas kontinuerligt bl.a. vid överväganden om kommunernas ekonomi och vid beslut om t.ex. stats- bidrag för olika kommunala verksamheter. Om dessa därigenom kan redu- ceras, frigörs medel hos staten som kunde tas i anspråk för pensionssystemet, t.ex. för den del av folkpensioneringen som betalas med skattemedel eller för finansiering av de avgifter som — enligt vad vi föreslår i det följande — skall tas ut på olika former av sociala förmåner m.m.

Ytterligare vill vi framhålla att, i en situation med minskade utgifter realt sett för statsbidrag till kommuner och med ökade statliga skatteintäkter, förutsättningarna ökar för staten att med ett oförändrat totalt skatte- och avgiftsuttag finansiera olika former av den offentliga verksamheten. I denna situation kan uppkomma vissa möjligheter att genomföra en "avgiftsväxling" i större skala än mellan enbart folk- och tilläggspensionsavgifterna.

Om ATP-taket skulle realindexeras för framtiden skulle vidare visst utrymme öppnas att inom ramen för ett totalt sett oförändrat skatte- och avgiftstryck få till stånd en omfördelning mellan kostnaderna för det allmänna pensionssystemet och för avtalspensionerna. ATP-avgiften skulle då kunna höjas i motsvarande mån som avgifterna för finansiering av ITP-systemet resp. anspråken på statliga och kommunala skattemedel minskar.

Ett annat sätt att öka pensionssystemets inkomster är att avgiftsunderlaget blir större. Detta kan ske därigenom att fier personer har förvärvsinkomst och bidrar till avgiftsbetalningen. Det kan också äga rum i den formen att de förvärvsverksamma får högre inkomster t.ex. genom att den totala årliga arbetstiden eller den genomsnittliga arbetstiden per vecka stiger. Ytterligare en möjlighet är att avgifter tas ut på förmåner och ersättningar som för närvarande inte är avgiftspliktiga.

Möjligheterna att få till stånd en utökning av antalet personer i arbetslivet torde vara större än när det gäller en ökning av medelarbetstiden per person. Vad som är av betydelse i detta sammanhang är att på olika vägar försöka ta till vara den arbetskraftspotential som finns i landet. Vi framhåller alltså här betydelsen av åtgärder för att åstadkomma ett så stort arbetsutbud som möjligt bl.a. genom en minskning av förtidspensioneringen och de långvariga sjukfallen. Får sådana insatser effekt leder de till inte bara en ökning av avgiftsinkomsterna för pensionssystemet utan kan de också i vissa fall medverka till en reducering av systemets utgifter.

Olika former av ersättningar som träder i stället för förvärvsinkomster är i dag pensionsgrundande för ATP. Exempel på sådana förmåner är sjukpen- ning, föräldrapenningförmåner, delpension, arbetslöshetsersättning och utbildningsbidrag. Trots att dessa ersättningar således grundar rätt till ATP uttas några häremot svarande avgifter inte på dem. Vi föreslår att avgifter framdeles skall tas ut från staten till ATP-systemet för dessa förmåner. Förmånerna finansieras med arbetsgivar- och egenavgifter resp. skattemedel. Dessa avgifter resp. skatteuttaget behöver då höjas i motsvarande mån som ATP-systemets inkomster stiger. Förslaget innebär således att skatte- och avgiftstrycket för dessa ändamål stiger samtidigt som man undviker en höjning av ATP-avgifterna som annars kunde ha behövt komma till stånd.

Den andra huvudinriktningen för att åstadkomma balans mellan inkomster och utgifter inom det allmänna pensionssystemet är att reducera utgiftema inom systemet. Detta kan ske antingen genom att den genomsnittliga pensionen per pensionstagare reduceras eller också genom att antalet personer med pensionsförmåner minskar.

En åtgärd som därvid kan bli aktuell att diskutera i ett läge med en oförmånlig ekonomisk situation och där belastningen på de yrkesverksamma blir sådan att fördelningsproblemen blir mera påtagliga är en sänkning av ATP-systemets kompensationsgrad. En kompensationsgrad om 60 %, som inom ATP, är internationellt sett relativt hög och en sänkning av denna skulle vara ett mycket verkningsfullt medel att reducera pensionsutbetalningarna. Nedskärningarna skulle också med en sådan åtgärd ha en fördelningspolitiskt mer tillfredsställande profil än många alternativa lösningar, eftersom pensionstagare med lägre inkomster skulle, till följd av förefintligheten av folkpensioneringen, drabbas relativt sett lindrigare än pensionärer med högre inkomster. I en sådan situation måste dessutom rimligen beaktas de samlade pensionsförmånerna och eventuella reduceringar av kompensationsgraden för pensionstagare diskuteras med beaktande även av de förmåner som utges inom ramen för avtalspensionerna.

Ett annat alternativ för att i ett läge med låg tillväxt och finansierings- problem åstadkomma en bättre följsamhet mellan avgiftsinkomsterna från de

förvärvsarbetande och utbetalningarna av pensionsförmåner till pensionärer skulle kunna vara vissa förändringar av metoden för indexering av utgående pension. Denna indexering skulle då kunna utformas på ett sätt som innebär att det i regelsystemet byggs in en större följsamhet till de samhällsekono- miska förutsättningarna. Ett sätt att uppnå detta syfte skulle kunna vara en förändring enligt den modell för en s.k. följsamhetsindexering som vi redovisar i kapitel 9 (jfr ovan).

En annan väg för att — på längre sikt — få till stånd en reducering av pensionsutbetalningarna som skulle kunna vara lämplig att tillgripa inför en situation med stora ekonomiska problem skulle kunna vara en förändring av reglerna för intjänande av rätt till ATP (de s.k. 15- och 30-årsreglerna). Hur sådana ändringar skulle slå fördelningspolitiskt och vilka synpunkter som talar för och emot en lösning enligt denna linje är frågor som vi utförligt tar upp i avsnitt 8.2.

Ett alternativ till sänkta pensionsförmåner är, som tidigare nämnts, redu- ceringar av kretsen förmånsberättigade. Sådana minskningar kan åstadkommas på olika vägar.

En åtgärd som skulle medföra rätt väsentliga kostnadsbesparingar skulle vara en höjning av den allmänna pensionsåldern. En höjning av den allmänna pensionsåldern med t.ex. två år innebär minskade utgifter och ökade inkomster på statsbudgeten och för AP—fonden om sammanlagt närmare 11 miljarder kronor, vilket motsvarar ca 2 % av avgiftsunderlaget för närvarande.

I vårt förra betänkande ( SOU 1989:101 ) Förtidspension och rörlig pen- sionsålder har vi understrukit angelägenheten av en höjning av den faktiska genomsnittliga pensionsåldern, som i dag ligger flera år under den lagstadga- de. Det kan åstadkommas i första hand genom en minskning av förtidspensio- neringen. Skulle insatser för en effektivare rehabilitering m.m. ge goda resultat och leda till en påtaglig sänkning av det s.k. ohälsotalet i enlighet med de mål härför som sätts upp, skulle en följd vara en minskning av utbetal- ningarna av förtidspension inom den allmänna försäkringen. Detta skulle medföra en reducering av pensionsutgifterna framöver, samtidigt som avgifts- inkomsterna till pensionssystemet skulle öka till följd av ökningen av antalet förvärvsverksamma.

I samma riktning kan antas verka den ändring av reglerna för förtidspension som vi föreslagit i nämnda betänkande, nämligen avskaffande av rätten till förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga skäl. Beslut härom har nyligen fattats av riksdagen, och ändrade regler träder i kraft den 1 oktober 1991.

Ytterligare ett huvudalternativ som kan diskuteras inför den kostnadsbelast- ning som det allmänna pensionssystemet kommer att utsättas för ett stycke in på 2000-talet är — vid sidan av åtgärder för att öka inkomsterna eller minska utgifterna — att låta AP—fonden och dess avkastning spela en större roll än för närvarande för finansieringen av ATP-förmånerna. ATP-systemet är inte utformat som ett sådant renodlat fördelningssystem, som de beräkningar om avgiftsbehov som redovisats ovan bygger på. Under den tid som gått sedan ATP-systemet infördes har i AP-fonden byggts upp en betydande reserv, som för närvarande täcker mer än fem års pensionsutbetalningar. Fondens intäkter av räntor m.m. uppgick till ca 40 % av ATP-systemets totala inkomster år 1989. Även om fonden inte i sig är avgörande för ATP-

systemets framtida finansiering kan den lämna ett väsentligt bidrag härtill genom att fonden och — i första hand — dess avkastning kan användas till att utjämna mer tillfälliga inkomstunderskott.

Hur AP-fondens tillgångar förvaltas är av stor betydelse för fondens avkastning och sålunda också för ATP—systemets inkomster. Ju högre avkastning fonden kan erhålla, desto lägre är behovet av avgifter för finansiering av pensionssystemet. Emellertid är AP-fondens avkastning väsentligt lägre än den som t.ex. försäkringsbolagen uppnår. Skillnaden beror huvudsakligen på att försäkringsbolagen har sina tillgångar placerade i former som inte står öppna för första—tredje AP-fonden, nämligen i aktier och i övrigt på riskkapitalmarknaden samt i en mycket större utsträckning i fastigheter.

Vi har under vårt arbete uppmärksammat också frågan om inte AP-fonden som helhet borde få ökade möjligheter till en fri placering av tillgångarna och således ges utrymme för placering även i aktier och på riskkapitalmarknaden i övrigt, dvs. i stort sett samma handlingsutrymme som försäkringsbolagen. De bidrag till finansieringen som en förbättrad avkastning på AP-fondens tillgångar skulle innebära skulle vara av värde för pensionssystemet.

En slutsats som kan dras av det material som vi presenterar i betänkandet är att, om den ekonomiska tillväxten blir i storleksordningen 2 % per år realt sett och om ATP-taket inte realindexeras, förutsättningar finns att klara pensionsutbetalningarna utan höjda totala pensionsavgifter. Detta förutsätter dock en successiv växling av folk- och tilläggspensionavgifter och att AP- fondens avkastning och sannolikt i viss mån också fondens kapital tas i anspråk för pensionsutbetalningar under den första delen av 2000-talet.

Samtidigt kan detsamma inte sägas med avseende på avtalspensioneringarna. Med ATP-taket oförändrat kommer utbetalningarna av statliga och kom- munala tjänstepensioner och ITP-pensioner att på sikt växa betydligt och kräva ett väsentligt tillskott av skatter och avgifter för att pensionsåtagandena där skall kunna finansieras.

Om den reala BNP-tillväxten skulle bli lägre än 2 % per år eller ATP- taket realindexeras eller ett obligatoriskt pensionsskydd för inkomster över 7,5 basbelopp organiseras i annan form, är det inte möjligt att finansiera utbetalningarna av allmän pension med oförändrade avgifter. Det ökade avgiftsbehov som då uppkommer kan emellertid i viss mån balanseras av ränteinkomster m.m. från AP-fonden och av fondkapitalet. I ett läge av detta slag måste också, eftersom uttrymme saknas för ett ökat totalt skatte- och avgiftsuttag, övervägas sådana åtgärder för att öka inkomsterna eller minska utgifterna som vi berört ovan.

I fråga om AP-fonden anser vi att från det allmänna pensionssystemets synpunkt en rimlig awägning för framtiden är att fonden får följa en utvecklingsbana som innebär att den omkring åren 2025—2035 uppnår en fondstyrka om ca ett, dvs. att den då täcker ungefär det årets pensionsut- betalningar. En fond av denna storlek är enligt vår bedömning fullt tillräcklig under tiden därefter för pensionssystemets behov av en buffertfond mot tillfälliga variationer i avgiftsinkomsterna och pensionsutgifterna. I vårt ställningstagande ligger emellertid också att AP-fonden under hela perioden fram till år 2035 inte någon gång minskar under den fondstyrka som är målet

för den förordade utvecklingen. Detta betyder att fonden under i princip hela tiden behöver vara väsentligt större än vid utgången av kalkylperioden, eftersom det kommer att bli just under perioden närmast före år 2035 som fonden och fondavkastningen behöver utnyttjas för pensionsutbetalningarna.

Vi förespråkar vidare att det under de närmast kommande ca 15 åren, då försörjningskvoten är mer förmånlig än senare, bör genomföras en genera- tionsutjämnande fondering som innebär att reserver byggs upp för att tas i anspråk under åren därefter. Enligt vår mening bör sålunda nu påbörjas en fonduppbyggnad genom att — inom ramen för nuvarande samlade skatte- och avgiftsuttag — högre avgifter tas ut till ATP-systemet än vad som är betingat av pensionsutbetalningarna de närmaste 15 åren. Resultatet härav blir en större fond och högre avkastning på fondens medel före år 2005—2010, varefter dessa bör användas för utbetalningar av ATP-pensioner. En sådan fonduppbyggnad skulle under uppbyggnadsperioden medföra också vissa positiva effekter på det samhälleliga sparandet och för den ekonomiska tillväxten.

I kapitel 11 redovisar vi ett antal scenarier för AP-fondens och avgiftsut- tagets utveckling under olika förutsättningar om den ekonomiska tillväxten framöver samt med det nuvarande ATP-taket oförändrat resp. realindexerat för framtiden. I dessa scenarier innefattas också alternativ som innebär att AP-fonden ges en mer aktiv roll för finansieringen av de allmänna pen- sionsförmånerna under den demografiskt ofördelaktiga perioden en bit in på 2000-talet. I kapitel 11 redovisar vi närmare beräkningar också om scenarier med en generationsutjämnande fondering under de närmast kommande åren.

Samtidigt betonar vi vikten av att ett sådant överuttag av tilläggspensions- avgifter sker inom ramen för ett oförändrat eller sänkt totalt skatte- och avgiftsuttag här i landet. Ökade ATP-avgifter måste därför pareras med motsvarande sänkningar av skatterna eller av andra socialavgifter. En annan möjlighet är att vidta åtgärder för att reducera pensionsutgifterna eller för att vidga avgiftsinkomsterna.

Dessa våra ställningstaganden är begränsade till pensionssystemets perspektiv. En utveckling enligt de linjer som vi här förordar innebär emellertid på längre sikt att AP-fonden realt sett minskar rätt väsentligt. Detta får till konsekvens att de bidrag till det finansiella sparandet i samhället som AP-fonden hittills lämnat skulle gå ned kraftigt och eventuellt ersättas av ett negativt bidrag till sparandet. Härmed skulle AP-fondens samhällseko- nomiska betydelse reduceras långsiktigt, även om vissa av de alternativ som vi diskuterar i betänkandet — t.ex. ett lagstadgat premiereservsystem för inkomstdelar över ATP-taket - skulle kunna få till följd en delvis annan effekt. Detta innebär att det uppkommer ett behov av att kompensera det bortfallna sparandet i socialförsäkringssektorn med ökat sparande inom andra sektorer. Annars skulle uppstå allvarliga negativa konsekvenser för möjlighe- terna till fortsatt ekonomisk tillväxt.

Frågan om AP-fondens bidrag till det finansiella sparandet och om hur stora tillgångar fonden bör inneha förutsätter alltså grundläggande samhälls- ekonomiska bedömningar och ställningstaganden, som leder mycket långt in på den allmänna ekonomiska politikens område. Detta ligger enligt vår mening utanför ramen för vårt uppdrag. Vi är dock medvetna om att över-

vägandena i detta hänseende kan leda till en annan ståndpunkt i fråga om AP-fondens utvecklingsbana än den som vi förordat med utgångspunkt från det allmänna pensionssystemets behov.

Av olika skäl, bl.a. att frågor av dessa slag måste bedömas mot bakgrund av den ekonomiska politiken i stort och med hänsyn till bl.a. inriktningen för framtiden av det samhälleliga sparandet, lägger vi inte här fram några konkreta förslag om AP-fondens framtida utveckling och om de bidrag som denna bör lämna till pensionssystemets finansiering.

Inte heller redovisar vi i betänkandet några förslag till ändringar av det allmänna pensionssystemets regler i syfte att få till stånd en lugnare utgiftsutveckling eller till avgiftsuttag rör folk- och tilläggspensioneringen. En anledning härtill är att det är svårt och tämligen meningslöst att föreslå en fmansieringslösning och en avgiftsutveckling som skulle tillämpas under mycket lång tid framöver och under skiftande ekonomiska utvecklingsförlopp. Det skulle i vilket fall som helst bli nödvändigt att med jämna mellanrum stämma av de beslutade åtgärderna mot den faktiska utvecklingen och att vid behov sätta in korrigerande åtgärder och sålunda ändra redan fattade beslut. Som framgår av det ovan sagda anvisar vi i stället olika alternativa handlingsvägar att överväga vid skilda faktiska utfall av den ekonomiska tillväxten i samhället m.m. Härvid redovisar vi också vissa beräkningar om de finansiella effekterna av skilda sådana åtgärder. Detta innebär emellertid inte att vi tagit ställning för eller emot de olika alternativen. Med dem har vi enbart velat peka på vad som skulle kunna komma i fråga i ett läge där belastningen på de yrkes- verksamma — för att tillgodose de äldre ekonomiskt och deras behov av vård, omsorg och service — skulle bli oacceptabel aktiva åtgärder förutan.

Dessa våra ställningstaganden bygger sålunda på att behovet av åtgärder för att trygga pensionsåtagandena prövas kontinuerligt under tiden framöver och att erforderliga insatser vidtas om detta skulle visa sig nödvändigt. Av betydelse för dessa bedömningar kommer att bli de prognoser om utgiftsut- vecklingen och avgiftsbehovet som det åligger riksförsäkringsverket att förelägga regeringen vart femte år.

Frivillig pensionsförsäkring i offentlig regi

Det pensionsskydd som ges genom den allmänna pensioneringen och genom de avtalsreglerade tjänstepensionssystemen kan kompletteras med frivilliga pensionsförsäkringar som kan tecknas hos privata försäkringsbolag. Genom direktiven har vi fått i uppdrag att bedöma behovet av en frivillig pen- sionsförsäkring i offentlig regi. En på frivilliga avgifter grundad försäkring har tidigare — under åren 1914—1980 — kunnat tecknas i statlig regi. Den nu kvarvarande försäkringen administreras av riksförsäkringsverket.

Antalet nytecknade privata pensionsförsäkringar har ökat kraftigt under senare år. Det synes således finnas uttalade önskemål om att kunna komplettera det pensionsskydd som ges genom den allmänna pensioneringen och tjänstepensioneringen inom avtalsområdet trots den kraftiga utbyggnad som skett av dessa system under de senaste årtiondena. En annan förklaring till intresset för privata pensionsförsäkringar kan antas vara att pensions- sparandet länge har varit en skattemässigt gynnad sparform.

Den produktutveckling som under senare tid skett inom den privata försäkringssektorn innebär att det nu finns ett brett utbud av försäkringslös- ningar som tillgodoser de önskemål om valfrihet, enkelhet och flexibilitet som vi uppställt vad gäller en frivillig pensionsförsäkring. Den fortsatta produktut- vecklingen kan förväntas gå i samma riktning. Det är därför enligt vår mening inte rimligt att tro att ett offentligt alternativ i dag skulle kunna erbjuda en unik produkt som inte redan finns på marknaden.

Denna produktutveckling utgör också ett tecken på en effektivitetsfrämjande pris- och produktkonkurrens mellan försäkringsbolagen, vilket i sin tur kan leda till att försäkringstagarna erbjuds allt bättre produkter till allt lägre premier och/eller högre återbäring. Även andra omständigheter talar för att förutsättningar skapats för en effektiv och för försäkringstagarna gynnsam konkurrens inom livförsäkringsområdet. Med hänsyn härtill torde ett av konkurrensskäl uttalat behov av en statlig försäkring inte anses föreligga.

Det skulle likväl kunna vara motiverat att skapa ett offentligt alternativ till de privata bolagens pensionsförsäkringar utifrån den synpunkten att samhället i största möjliga mån skall kunna tillgodose de individuella behov av pen- sionslösningar som efterfrågas. Det skulle också vara ett sätt för försäkrings- kassorna att kunna tillhandahålla ett mer flexibelt pensionsskydd.

Enligt vår mening är det på nuvarande stadium inte möjligt att bedöma om en försäkring i statlig regi skulle kunna vinna en sådan omfattning på marknaden att den blev ekonomiskt bärkraftig. Det måste — mot bakgrund av de förändringar som skett och i framtiden kan förväntas ske på den privata försäkringsmarknaden — anses vara tveksamt om det för närvarande finns något reellt behov av ett offentligt försäkringsalternativ. En försäkrings- verksamhef av nu ifrågasatt slag skulle således innebära ett ekonomiskt risktagande från statens sida som enligt vår bedömning inte kan anses motiverat utifrån behovssynpunkt.

Vi lägger därför inte fram något förslag om införande av en frivillig pensionsförsäkring i offentlig regi. Vi föreslår dock att regeringen ger riksförsäkringsverket i uppdrag att följa marknadens vidare utveckling och försäkringstagarnas önskemål och behov samt att ta initiativ till förnyad prövning av denna fråga om verket finner det vara påkallat.

1. Inledning

1.1. Beredningens uppdrag

Pensionsberedningens direktiv framgår av vad dåvarande chefen för socialdepartementet anförde vid regeringssammanträde den 18 oktober 1984 i samband med att departementschefen bemyndigades tillkalla en kommitté med uppdrag att göra en översyn av vissa frågor inom den allmänna pen- sioneringen.

I direktiven (Dir. 1984242) ges inledningsvis en allmän bakgrund till uppdra- get. Departementschefen lämnar här en kortfattad redogörelse för den successiva uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen och för den utformning pensioneringen i huvuddrag har i dag beträffande olika förmåns- former och finansiering. Här redovisas även en översikt över olika pensions- anordningar vid sidan av den allmänna pensioneringen och över olika insatser för service, vård och omsorg åt äldre och handikappade.

I anslutning härtill erinras om att ATP-systemet volymmässigt fortfarande är under uppbyggnad. Antalet ATP-pensionärer ökar för varje år, och även den genomsnittliga utgående ATP-pensionen ökar genom att de nytillkom- mande pensionärerna vanligtvis har fler intjänandeår och högre ATP-poäng. Därmed har kostnaderna för den allmänna pensioneringen stigit kraftigt. Fram till mitten av 1970-talet kunde ökningen av pensionärernas reala standard ske samtidigt med ökade reallöner för löntagarkollektivet. De ökade samhällsutgifterna kunde finansieras med höjda arbetsgivaravgifter och skatter så att de ökade pensionsutbetalningarna kunde förenas med en god balans i den offentliga sektorns finanser. Det framhålls i direktiven att grunden för denna gynnsamma utveckling var ett högt sparande och en god tillväxt i den svenska ekonomin. Vidare anförs:

Sedan mitten av 1970—talet har det skett grundläggande förändringar i ekonomin med en mycket låg tillväxt som följd. Sparandet i den svenska ekonomin har minskat kraftigt främst till följd av en kraftig försämring av den offentliga sektorns finanser. Statens budgetunderskott har ökat snabbt. Försämringar av den offentliga sektorns sparande har endast till en del uppvägts av ett ökat sparande i den privata sektorn. Resultatet har blivit en strukturell försämring av bytesbalansen.

Utvecklingen illustrerar hur väsentligt sparandet och tillväxten i den svenska ekonomin är för möjligheterna att långsiktigt trygga pensionerna. Detta gäller alla slag av pensionssystem och inte enbart allmänna, offentligt finansierade pensionssystem.

En god samhällsekonomisk utveckling förutsätter ett totalt sparande i ekonomin som är tillräckligt för att finansiera de nödvändiga investeringarna och undvika underskott i bytesbalansen. Hur stort sparandet behöver vara i den offentliga sektorn beror således på vilket sparande man kan räkna med i den privata sektorn. När det gäller den offentliga sektorns sparande är det främst statens budgetunderskott som behöver minska.

Den ekonomiska politiken är inriktad på att ge det sparande och den stabila tillväxt på längre sikt som erfordras för att lägga grunden för ett väl fungerande pensionssys- tem.

I direktiven erinras om att ATP-systemet och folkpensioneringen i nuvarande huvudsakliga utformning hade varit i kraft under drygt 20 år. De många och omfattande förändringar som skett sedan lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring tillkom har, framhålls det, medfört att regelsystemet blivit svåröverskådligt och lagtekniskt komplicerat. Till följd härav och med hänsyn till att de flesta förvärvsarbetande numera omfattas också av en eller flera kompletteringsanordningar har det uppkommit svårigheter för den enskilde att överblicka det samlade utfallet av de förmåner han har rätt till. Härefter anförs i direktiven:

Den allmänna pensioneringen har genomgått en utomordentligt kraftig utveckling under den senaste 20—årsperioden både när det gäller antalet personer som uppbär förmåner och storleken av utbetalda pensioner m.m. Fram till år 2000 kommer antalet folkpensionärer liksom den yrkesverksamma delen av befolkningen att öka i mindre grad medan utvecklingen mot ett ökat antal ATP-pensionärer och ökade utbetalningar av tilläggspension fortsätter under åren framöver.

Förhållandet mellan den förvärvsarbetande delen av befolkningen och andelen ATP-pensionärer kan beräknas komma att förskjutas från f.n. ca fyra förvärvsarbetan- de för varje ålders- eller förtidspensionär med ATP till ca tre förvärvsarbetande år 2000 och ca två förvärvsarbetande per sådan pensionstagare år 2030.

Den genomsnittliga utgående tilläggspensionens storlek ökar genom att de nytillkom- mande pensionärema vanligen har en högre medelpensionspoäng och fler år med pensionsgrundande inkomst.

Genom denna utveckling kommer kostnaderna för det _allmänna pensionssystemet med nuvarande re ler att öka även under åren framöver. Aven insatserna för service, omsorg och vård åt äldre och handikappade kommer att kräva ökade resurser.

Samtidigt kan noteras att den svenska ekonomin under ett antal år utsatts för svåra påfrestningar. Under en följd av år har nettosparandets andel i den svenska ekonomin gradvis sjunkit till en historiskt sett mycket låg nivå. I takt härmed har också investeringarna gått ned framför allt inom näringslivet. Reallönema för den för- värvsarbetande delen av befolkningen har sjunkit. Arbetslösheten har legat på en alltför hög nivå och de finansiella obalansema har blivit stora. De här nämnda omständigheterna har inneburit påfrestningar också för det allmänna pensionssystemet liksom för alla andra pensionssystem.

Det finns tecken på att denna negativa utveckling har vänt. Investeringarna, framför allt inom industrin, har åter börjat öka och en viss minskning av arbetslösheten har kunnat märkas. Aven den negativa reallöneutvecklingen har brutits.

För att denna positiva utveckling skall fortsätta och för att uppnå balans i den svenska ekonomin är det nödvändigt att målmedvetet inrikta ansträngningarna på att öka sparandets andel i ekonomin för att möjliggöra en ökad investeringskvot. Först härigenom kan en stabil grund skapas för en ekonomisk tillväxt. Det är vidare nödvändigt att pris- och löneökningarna dämpas kraftigt och att statens budgetunder— skott reduceras. Därmed ges förutsättningar för att åter uppnå full sysselsättning. En sådan utveckling skulle också ha stor betydelse för finansieringen av pensionssystemet. Klarar vi å andra sidan inte av att uppnå en stark och stabil tillväxt kan det komma att innebära allvarliga påfrestningar för de sociala trygghetssystemen.

Under remissbehandlingen av riksförsäkringsverkets förslag till avgiftsuttag för ATP för åren 1985—1989 har det övervägande antalet av de hörda myndigheterna och organisationerna — bl.a. allmänna pensionsfonden, Sveriges riksbank, Landstingsförbun- det, LO, TCO och SAF — förordat en översyn av pensionssystemet i olika hänseen— den. Härvid har bl.a. efterlysts en övergripande utredning av de problem som pensionssystemens utveckling i en förändrad samhällsekonomisk situation kommer att möta. Flera av remissinstansema har framhållit vikten av en belysning av frågan om awägning inom det begränsade samhällsekonomiska utrymmet mellan offentlig konsumtion, de yrkesaktivas konsumtion och den privata konsumtion som följer av löpande pensionsutbetalningar.

Mot bakgrund härav ansåg departementschefen tiden vara mogen för en samlad genomgång av erfarenheterna av reglerna inom det allmänna pen- sionssystemet. Detta arbete borde göras av en parlamentariskt sammansatt kommitté med företrädare för arbetsmarknadens parter.

Därefter ger direktiven vissa utgångspunkter för utredningsarbetet. Det framhålls där att den allmänna pensioneringen utgör en grundläggande del av

den svenska trygghetspolitiken som det gäller att slå vakt om inte minst från fördelningspolitisk synpunkt. Grunden för den fortsatta trygghetspolitiken är att den sociala standard som uppnåtts skall bevaras och att det allmänna pensionssystemets grundvalar skall bibehållas. En utgångspunkt för arbetet bör således vara att folk- och tilläggspensioneringen ligger fast i sina huvudlinjer. Nuvarande uppbyggnad av pensionssystemet med en grundläggande pen- sionsnivå oberoende av tidigare förvärvsarbete kompletterad med en till- läggspension enligt inkomstbortfallsprincipen bör kvarstå oförändrad. Inte heller finns skäl att ifrågasätta metoderna för finansiering av den allmänna pensioneringen. Tilläggspensioneringen bör också fortsättningsvis vara ut- formad som ett fördelningssystem med viss fondering och finansieras genom avgifter från arbetsgivare och försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning och genom fondavkastning.

I direktiven framhålls att det med beaktande av dessa utgångspunkter bör stå beredningen fritt att ta upp de frågor som den finner lämpligt och att några mer bundna direktiv alltså inte bör ges.

I det följande utvecklar dock departementschefen något mer utförligt vissa frågor som beredningen bör behandla. Dessa avser bl.a. möjligheterna till rörlig pensionsålder och reformering av efterlevandepensioneringen.

En annan fråga som sålunda tas upp avser reglerna för värdesäkring av pensionsförmånema. Här beskrivs de nuvarande reglerna för indexering av intjänad pensionsrätt och löpande pensionsförmåner inom den allmänna pensioneringen och på avtalspensioneringens område. Det erinras också om att basbeloppet vid sidan härav är av betydelse på så sätt att pensionsgrund- ande för ATP är enbart förvärvsinkomster som överstiger basbeloppet för året och uppgår till högst 7,5 gånger detta basbelopp. En central uppgift för beredningen är enligt direktiven att analysera värdesäkringssystemets ut- formning. Det bör ankomma på beredningen att undersöka fördelar och nackdelar med olika metoder för värdesäkring av pensioner och intjänade pensionsrättigheter. Härvid bör lämnas en belysning av vad olika metoder betyder för den enskilde och för samhällsekonomin. Av vikt är, framhålls det, att den metod för värdesäkring av pensionerna som används kan tillämpas under skiftande konjunkturförhållanden och löneutveckling.

Den erinras i direktiven om att basbeloppet är av betydelse även på en mängd områden utanför den allmänna pensioneringen. Om beredningen skulle komma till resultatet att det är påkallat med en ändring i något eller några hänseenden av metoderna för värdesäkring av pensioner eller på intjänandesidan inom ATP bör beredningen undersöka vilka konsekvenser detta kan få utanför pensionsområdet. Beredningen bör i sådant fall också överväga vilka särskilda övergångslösningar som kan behöva genomföras på pensionsområdet i och med en övergång till ett förändrat system.

Vidare understryks i direktiven vikten av en fungerande samhällsekonomi för möjligheterna att infria gjorda pensionsåtaganden. Det betonas att kraftiga avgiftshöjningar riskerar att försvåra inflationsbekämpningen och försvaga näringslivets konkurrenskraft och tillväxtmöjligheter. Beredningen bör belysa finansieringsförutsättningarna för pensionsåtagandena mot bakgrund av utvecklingen av avgiftsunderlaget och de realränteinkomster som kan förväntas tillfalla AP-fonden. Beredningen bör härvid ge sin syn på hur den

framtida finansieringen skall tryggas. Här bör också beaktas awägningen i ett längre samhällsekonomiskt perspektiv mellan den rent ekonomiska tryggheten för den enskilde och insatserna från samhällets sida i form av service, omsorg och vård för pensionärerna.

Vidare tas i direktiven upp de olika former av avtalspensioner som finns vid sidan av den allmänna pensioneringen och som ersätter eller kompletterar folk- och tilläggspensionerna. Enligt departementschefens mening går det inte att bedöma den allmänna pensioneringens utveckling utan att man också beaktar avtalspensionerna. Beredningen bör enligt direktiven göra en analys av detta.

I detta sammanhang åläggs beredningen att uppmärksamma de fördelnings- politiska effekter m.m. som kan uppkomma om en metod för värdesäkring tillämpas för den allmänna pensioneringen och en annan metod tillämpas för avtalspensioner m.m.

Här påpekas också att vissa regler inom den allmänna pensioneringen har ett naturligt samband med avtalspensionernas utformning. Det gäller t.ex. frågan om gränsen för ATP-skyddet. Pensionspoäng tillgodoräknas endast för inkomster som överstiger basbeloppet för året och som uppgår till högst 7,5 gånger basbeloppet. Det erinras om att en höjning av sistnämnda gräns har aktualiserats vid flera tillfällen. Beredningen bör studera konsekvenserna i olika avseenden av en sådan höjning.

Ytterligare ett område som behandlas i direktiven är reglerna för intjänande av ATP. Det framhålls här att det, genom att den intjänade pensionsrätten för olika år nu räknas upp i takt med prisutvecklingen, kan inträffa att pensionsnivån för den enskilde kommer att mera påtagligt awika från den åsyftade om den ekonomiska situationen under en längre period har medfört en ökande eller minskande reallöneutveckling. En liknande effekt kan erhållas under perioder med växlande reallöneutveckling, då år med ett högt reallöneläge kommer att väga tungt i beräkningen av individuella pensioner, eftersom dessa beräknas med hänsyn till den genomsnittliga förvärvsinkomsten under de 15 bästa inkomståren. Vidare anförs: Andra frågor som uppmärksammats i anslutning till de nuvarande intjänandereglema för ATP berör de s.k. 15- och 30-årsreglerna. Härvid har bl.a. gjorts gällande att regeln att pensionen räknas på grundval av den försäkrades 15 bästa inkomstår för individer med stadigt stigande reallön leder till att tilläggspensionen utgår med högre andel av förvärvsinkomsten än vad som var åsyftat. Viss kritik har också riktats mot 30-årsregeln, som innebär att det i ATP—systemets fullfunktionsstadium är tillräckligt med 30 år med pensionspoäng för att få oreducerad ATP. Bl.a. har hävdats att både 15- och 30-årsregeln är till nackdel för dem som har en lång yrkesverksam tid med en relativt fast lönenivå ijämförelse med personer som förvärvsarbetar under kortare tid, men som får högre och successivt stigande inkomster under denna tid.

Mot bakgrund av vad jag nu anfört bör kommittén belysa effekterna av alternativa metoder för indexuppräkning av den intjänade pensionsrätten inom ATP. Härvid bör också belysas vilka konsekvenserna blir med en ordning där skilda metoder används för uppräkning av utgående pensioner och för beräkning av intjänade pensionspoäng.

Kommittén bör också göra en analys av hur 15- och 30-årsreglerna har utfallit och överväga för- och nackdelar med en ändring. Därvid bör beaktas att flera av de skäl som vid införandet av ATP-systemet talade för en kort intjänandetid och en premiering av år med goda inkomster med tiden helt eller delvis har spelat ut sin roll. ATP—systemet har varit i funktion under så lång tid att de som i fortsättningen kan beviljas ålderspension har haft möjlighet att förvärva pensionspoäng under så många år som krävs för full sådan pension.

De nuvarande 15- och 30-årsreglerna innebär ett särskilt skydd exempelvis för dem som på grund av lång utbildning först sent kan träda in i förvärvslivet. Dessa torde

samtidigt ofta vara tillförsäkrade ett bättre pensionsskydd genom avtalspensioner. Aven föräldrar som avstår från förvärvsinkomster under några år för att ta hand om barnen åtnjuter ett visst skydd genom 15- och 30—årsreglema samtidigt som numera särskilda regler införts om intjänande av ATP—poäng under sådana är. I den mån kommitten finner att de beskrivna reglerna bör ändras måste också konsekvenserna för fall av ovan nämnda slag belysas och behovet av special- och övergångsregler overvagas.

Genom direktiven åläggs beredningen också att undersöka i vad mån det är möjligt att genomföra lagtekniska förenklingar inom den allmänna pen- sioneringen. Bl.a. bör möjligheterna prövas att föra samman merparten av reglerna för folk- och tilläggspensioneringen eller på annat sätt uppnå större överensstämmelse dem emellan. Även pensionstillskottets ställning i lagtekniskt hänseende bör därvid uppmärksammas. En lösning som bör prövas är att bygga in pensionstillskotten som en garantinivå inom AFL. I direktiven betonas att alla möjligheter till ökad samordning bör tas till vara och att beredningen härvid bör utgå från de riktlinjer som redovisats av socialpolitiska samordningsutredningen och som vunnit riksdagens gillande (SfU 1982/83zl4, rskr. 211). Också från administrativa synpunkter finns skäl att överväga om regelsystemet kan förenklas för att därigenom underlätta tillämpningen.

I anslutning till den här behandlade genomgången av det allmänna pen- sionssystemet bör beredningen enligt direktiven bedöma behovet av en frivillig pensionsförsäkring i offentlig regi.

I direktiven anförs slutligen att redovisningen av utredningsresultatet skall omfatta beräkningar av förslagens konsekvenser i kostnadshänseende och i andra avseenden för olika intressenter som berörs antingen direkt eller indirekt. Bl.a. bör de administrativa effekterna belysas. Som en utgångspunkt för arbetet skall gälla att alla förslag som läggs fram skall kunna genomföras inom ramen för oförändrade resurser. Det innebär att, om förslag redovisas som medför ökade utgifter, beredningen samtidigt måste visa hur förslagen kan finansieras, genom omprövningar som innebär besparingar inom det direkta utredningsområdet eller på närliggande områden. Även i övrigt gäller de direktiv som utfärdats till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (Dir. 1984z5).

Regeringen har den 22 juni 1988 utfärdat särskilda kommittédirektiv till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten. En redovisning av innehållet i dessa lämnas i avsnitt 7.3.2.

Utöver de uppdrag som beredningen erhållit genom direktiven har regeringen vid skilda tillfällen under utredningsarbetets gång överlämnat ett antal riksdagsskrivelser, utskottsbetänkanden och motioner. Också från socialdepartementet har överlämnats vissa skrivelser m.m. med anledning av beredningens uppdrag i de delar som behandlas i detta betänkande.

Sålunda har socialdepartementet till beredningen överlämnat riksförsäkrings- verkets skrivelse den 18 december 1987 med förslag till avgiftsuttag till den allmänna tilläggspensioneringen för åren 1990—1994.

Socialdepartementet har också — med anledning av beredningens uppdrag angående värdesäkring av pensioner — överlämnat en skrivelse den 24 mars 1983 från riksförsäkringsverket med redovisning av ett regeringsuppdrag att undersöka de tekniska och ekonomiska konsekvenserna av en indexanknytning

av de allmänna pensionerna till löneutvecklingen eller till olika former av sammanvägning av löneutveckling och prisutveckling.

Vidare har socialdepartementet överlämnat en skrivelse den 7 september 1988 från Lantbrukarnas Riksförbund med en begäran om utredning av möjligheterna för kvinnor med låga inkomster att teckna en tilläggsförsäkring till ATP.

Till beredningen har också inkommit olika framställningar från bl.a. organisationer och enskilda personer rörande de spörsmål som aktualiserats genom beredningens direktiv eller som i övrigt hänför sig till den allmänna pensioneringen.

1.2. Uppläggningen av arbetet

Vi började vårt arbete under våren 1985. I tidigare betänkanden har vi redovisat överväganden och förslag i vissa av de frågor som tagits upp i våra direktiv.

Sålunda har vi i betänkandet ( SOU 1986:47 ) Deltidspension redovisat resultatet av vår översyn av delpensionsförsäkringen och lagt fram förslag till vissa ändringar av reglerna härför. Dessa förslag har numera lett till ändrad lagstiftning ( prop. 1986/87:133 , SfU 22, rskr. 326, SFS 1987:364).

I betänkandet ( SOU 1987:55 ) Efterlevandepension har vi lagt fram förslag till en genomgripande reformering av den allmänna försäkringens efterlevan- depensionering och av efterlevandeförmånerna inom arbetsskadeförsäkringen. Vidare har vi där föreslagit en aweckling på viss sikt av de särskilda folkpensionsförmånerna hustru- och barntillägg. Även dessa våra förslag har föranlett lagstiftning ( prop. 1987/88:171 , SfU 29, rskr. 401, SFS 1988:881- 889). De nya reglerna trädde i kraft den 1 januari 1990.

Vi har vidare i betänkandet ( SOU 1989:58 ) Undantagandepensionärernas ekonomi presenterat resultatet av en kartläggning av de ekonomiska förhållandena för pensionärer som begärt undantagande från ATP. Denna har gjorts efter hemställan av riksdagen och har i augusti 1989 redovisats för regeringen.

I betänkandet ( SOU 1989:101 ) Förtidspension och rörlig pensionsålder har vi lagt fram överväganden och förslag i fråga om förtidspensioneringen och reglerna för rörlig pensionsålder inom det allmänna pensionssystemet. Detta betänkande har remissbehandlats och har i vissa delar lett till ändrad lagstiftning eller till regeringsförslag härom. I övrigt bereds betänkandet för närvarande inom socialdepartementet.

Redan före avlämnandet av det betänkandet har vi fullgjort vårt uppdrag enligt direktiven beträffande s.k. 58,3-årspensioneringar genom att i december 1988 till regeringen — utan ställningstagande — överlämna en inom sekretaria- tet utarbetad promemoria med förslag till lösningar på problemet.

Vi har i november 1986 till regeringen överlämnat en rapport, utarbetad av en arbetsgrupp inom beredningen, med underlag som belyste utvecklingen av basbelopp, priser och löner mellan åren 1982 och 1985.

Som ett led i våra strävanden att få till stånd en belysning av pensions- frågorna ur olika aspekter och ta fram ett allsidigt underlag för våra

bedömningar har vi uppdragit åt universitetslektorn Agneta Kruse vid nationalekonomiska institutionen vid Lunds Universitet att självständigt utföra ett arbete för att klarlägga de problem som det allmänna pensionssystemet kommer att ställas inför för framtiden. I rapporten ( SOU 1988:57 ) Pen- sionssystemets stabilitet har hon redovisat sina synpunkter på pensionssystemet och på samspelet mellan detta och samhällsekonomin, nu och i framtiden. Rapporten utgör ett underlag för våra bedömningar i detta betänkande.

I föreliggande betänkande behandlar vi sålunda återstående delar av vårt utredningsuppdrag i enlighet med de direktiv som lämnats oss (se avsnitt 1.1). Vi tar här upp de väsentliga frågorna om finansieringsförutsättningarna för framtiden i syfte att klarlägga pensionssystemets förmåga att även framdeles uppfylla lämnade åtaganden och spela den samhällsekonomiska roll som det tilldelats. Andra viktiga frågor som vi behandlar i betänkandet avser samspelet mellan den allmänna pensioneringen och avtalspensionerna samt awägningen mellan ekonomiska och andra insatser för pensionärer. Vi redovisar vidare överväganden och förslag beträffande reglerna för intjänande av rätt till ATP, i fråga om indexering av intjänad pensionrätt och löpande pensionsförmåner samt i vad avser den övre gränsen för beräkning av pensionsgrundande inkomst. Även spörsmålet om behovet av att återinföra en frivillig pensions- försäkring i offentlig regi tar vi upp till behandling. Ytterligare frågor som vi berör i betänkandet är möjligheterna till en mer eller mindre långtgående integrering mellan folk- och tilläggspensioneringen samt åtgärder som kan betingas av en anpassning av det svenska allmänna pensionssystemet till de regler som på området gäller inom EG.

I vissa av de frågor som vi sålunda behandlar i föreliggande betänkande lägger vi inte fram några konkreta förslag till lagändringar. De förslag som vi där redovisar får i stället ses som principförslag. En anledning härtill är den begränsade tid som stått till vårt förfogande under det slutliga utarbetandet av detta betänkande. Ytterligare en orsak till den sålunda valda lösningen är att det vid övervägandena i de berörda delarna aktualiseras en mängd lagtekniska frågor i olika hänseenden. Enligt vår mening är det en lämpligare framgångsväg att dessa prövas i ett annat sammanhang, t.ex. av en expert- grupp, än i en parlamentariskt sammansatt utredningskommitté.

Till denna vår ståndpunkt har också bidragit att det enligt direktiven har ålegat oss att pröva förutsättningarna för lagtekniska förenklingar av regelsystemet för den allmänna pensioneringen och för en större inbördes samordning inom detta. Bl.a. har vi här haft till uppgift att undersöka möjligheterna att lagtekniskt inordna delpensionsförsäkringen i lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring. Av tidsskäl har vi inte haft möjlighet att företa någon sådan sammanhängande genomgång i förenklings- och samordningssyfte av lagreglerna för den allmänna pensioneringen, och vi redovisar därför i detta betänkande inte några överväganden och förslag i det hänseendet.

Vi vill i stället förorda att ett sådant arbete med en generell översyn av pensionslagstiftningen i samordnande och förenklande syfte påbörjas i anslutning till att vi härmed slutredovisar vårt uppdrag. I vilka former det arbetet lämpligen bör bedrivas anser vi oss inte böra anlägga några syn- punkter på. Enligt vår uppfattning kan det emellertid vara lämpligt att det

inom ramen för det av oss sålunda förordade arbetet görs en vidare bearbetning av de principförslag som vi lägger fram i detta betänkande och att hänsyn därvid givetvis tas också till de remissynpunkter som då kan föreligga.

Under vårt utredningsarbete har vi genomfört och sammanställt olika undersökningar samt inhämtat upplysningar från olika myndigheter, or- ganisationer och andra. Stor och omfattande hjälp har vi härvid erhållit från riksförsäkringsverket, bl.a. med specialbearbetningar av verkets statistik, register och ATP-prognoser samt en utredning om de tekniska förutsätt- ningarna för en frivillig pensionsförsäkring i offentlig regi. Vi har också vid sammanträden med beredningen fått del av faktamaterial och synpunkter från ett flertal forskare och företrädare för olika myndigheter och organisationer.

Som ett led i detta arbete med att få ett brett underlag för ställningstagan- dena har vi uppdragit åt ett antal experter på olika områden att för vår räkning utarbeta uppsatser i skilda ämnen av betydelse för bedömningen av det allmänna pensionssystemets utveckling. Dessa expertuppsatser redovisas i en särskild bilagedel till detta betänkande ( SOU 1990:78 ). De har utgjort ett värdefullt och mångsidigt underlag för våra överväganden.

Den nämnda bilagedelen innehåller följande expertuppsatser:

1. Befolkning och arbetskraft — beräkningar till år 2025, utarbetad av avdel- ningsdirektörerna Hans Eriksson och Leif Johansson vid statistiska centralbyrån (SCB)

2. Svensk ekonomisk tillväxt fram till år 2020, utarbetad av professor emer. Ragnar Bentzel

U.) Sparande och investeringar i svensk ekonomi — översikt och utveck- lingstendenser, utarbetad av fil.dr. Lennart Berg

4. ATP-systemet från fördelningspolitisk synpunkt, utarbetad av docent Ann-Charlotte Ståhlberg vid Institutet för social forskning, Stockholms Universitet

Ul Perspektiv på allmänna pensionsfonden, utarbetad av professor emer. Börje Kragh

6. Ekonomiska aspekter på avtalspensionerna, utarbetad av professor Eskil Wadensjö vid Institutet för social forskning, Stockholms Universitet.

Under utredningsarbetet har ordföranden och sekreterarna besökt Köpen- hamn och Helsingfors och därvid inhämtat upplysningar om och diskuterat de danska resp. finska pensionssystemen. Kontakter har förekommit med departement och myndigheter också i Norge. Vidare har sekretariatet vid en studieresa till USA och Canada fått information i olika hänseenden om pensionssystemen i de länderna.

2. De svenska pensionssystemen

2.1. Den historiska utvecklingen i huvuddrag

I äldre tider var gemenskapen inom släkten den säkraste garantin för ekonomisk trygghet vid ålderdom, sjukdom eller förlust av försörjare. Även gården kom att få betydelse i detta hänseende. Genom undantags- och födorådssystemen gavs de äldre på landsbygden försörjning när gården skiftade ägare. Och genom legostadgorna gavs husbönderna ansvar för sina anställda. De som inte togs om hand av familjerna eller i hushållen var dock ofta hänvisade till någon form av fattigvård.

De första gemensamma insatserna för hjälp och stöd till nödställda över familjegränserna kom till stånd genom kyrkan. I och med reformationen bortföll kyrkans självständiga ekonomi och därmed även en stor del av dess fattigomsorg. Den kom att ersättas av en offentlig fattigvård av begränsad omfattning. Först genom fattigvårdsförordningen år 1847 blev fattigvården obligatorisk för städerna och socknarna.

Efter hand kom också yrkesföreningarna inom hantverket, skråna, att organisera inbördes hjälpverksamhet. Genom skråkassor, till vilka medlemmar- na regelbundet betalade en avgift, garanterades medlemmarna ett visst ekonomiskt stöd vid t.ex. sjukdom och olycksfall. Skråkassorna kan ses som en föregångare till de fabriks- och pensionskassor som växte fram under slutet av 1800-talet.

In på 1800-talet började pensionssystem införas inom staten, även om de i vissa hänseenden kan härledas tillbaka ända till 1600-talet. Vid nämnda tid utvecklades pensioneringsregler och pensionsutfästelser för ordinarie innehavare av statlig tjänst. Det första något så när enhetliga pensionsregle- mentet för statstjänstemän tillkom genom lag år 1907. Men även vid denna tid var det vanligt att varje statligt verk hade sin egen pensionskassa, till vilken tjänstemännen betalade en avgift. Till en början gällde att staten svarade för ålders- och invaliditetsskyddet.

En allmän och obligatorisk pensionering infördes för första gången i Sverige genom en lag den 30 juni 1913 om allmän pensionsförsäkring. Försäkringen omfattade ålderdoms- och invaliditetsförsäkring. Den var sammansatt av dels en på årliga avgifter från de försäkrade uppbyggd livräntedel med pensioner som beräknades individuellt efter försäkringstekniska grunder, dels en behovsprövad understödsdel som bekostades av allmänna medel. Pensionen betalades ut från det den försäkrade fyllde 67 år eller dessförinnan blev varaktigt arbetsoförmögen. År 1918 kompletterades lagen med bestämmelser om vissa inkomstprövade barntillägg.

Sociala förmåner på det privata området grundade på avtal eller som

ensidiga arbetsgivarutfästelser förekom på företagsnivå sedan relativt lång tid tillbaka men blev efter hand allt vanligare, framför allt för tjänstemän. Den första pensionsplanen för tjänstemän, vilken omfattade ålders- och änkepen- sion, tillkom år 1917, då också Sveriges Privatanställdas Pensionskassa (SPP) inrättades. Den omfattade till en början även vissa kommunaltjänstemän. För privatanställda arbetare förekom i början av 1900-talet vissa kollektivavtal med någon form av sjukförsäkring men endast ett fåtal pensionsavtal.

Tjänstepensioneringen för kommunalt anställda fick en enhetlig lösning år 1922 genom bildandet av Sveriges Kommunalanställdas Pensionskassa. Stockholm och några andra — i regel större — städer hade dock redan långt dessförinnan ordnat pensionsfrågan i egen regi. Jämsides med pensionskassans tillväxt ökade den lokalt anordnade pensioneringen.

Genom 1935 års lag om folkpensionering förändrades den allmänna pensioneringens uppbyggnad. Det tidigare premiereservsystemet övergavs, och i stället infördes ett system med grundpensioner som finansierades med allmänna medel och som utgick utan behovsprövning. I huvudsaklig över- ensstämmelse med den äldre lagstiftningen kombinerades i 1935 års lag rätten till grundpension med tilläggspensioner som utgick efter behovsprövning. Senare gjordes den inkomstprövade delen av pensionen dyrortsgraderad.

Den nya lagen upptog inga bestämmelser om barntillägg. Genom en särskild lag, 1937 års lag om barnbidrag, infördes emellertid bestämmelser om bidrag, som i vissa fall kunde utgå då en gentemot barnet försörjningspliktig person hade avlidit eller var varaktigt arbetsoförmögen.

Nästa stora reform på folkpensioneringens område skedde i och med antagandet av 1946 års lag om folkpensionering. Pensionerna höjdes och ålderspensionen blev inte till någon del inkomstprövad. Invalidpensioneringen byggdes ut och dyrortsgraderingen ersattes av generella statliga bostadstillägg, som kunde kombineras med kommunala. Vidare infördes vissa familjeför- måner: inkomstprövade hustrutillägg och änkepensioner till kvinnor i relativt hög ålder. | Genom särskilda lagar är 1947 infördes bidrag till änkor och änklingar med vård om minderåriga barn och reviderades barnbidragslagen.

Jämsides med folkpensioneringens successiva utbyggnad utvidgades även tjänstepensioneringarna. Inom staten vidgades efter hand pensionsrätten till nya grupper statsanställda fram till 1947 års allmänna tjänste- och familjepen- sionsreglementen som tillkom efter förhandlingar med personalorganisationer- na enligt en vid denna tid införd förhandlingsrätt. De flesta större kommuner- na och landstingen hade ordnat någon form av personalpensionering när man år 1947 började förhandla med personalorganisationerna om enhetliga pensionsbestämmelser för hela landet. Under de närmast följande åren träffades överenskommelser om nonnalpensionsreglementen för alla kommuner och landsting. Även pensionsanordningarna för privattjänstemännen utveck- lades och förbättrades. Efter hand utvidgades även pensionsavtalen för arbetare och vid tiden strax efter andra världskriget hade större företag i många fall infört "trotjänarpensioner" till arbetare som varit länge i tjänst. En tjänstepensionering av någorlunda god beskaffenhet var dock fortfarande förbehållen praktiskt taget endast vissa mindre grupper privatanställda tjänstemän samt i statlig och kommunal tjänst anställda tjänstemän och

arbetare.

Redan år 1947 startade ett betydande utrednings- och reformarbete som så småningom utmynnade i genomförandet av den allmänna tilläggspensionering- en. Även en utbyggnad av folkpensioneringen utreddes i samband härmed. Ett led i detta arbete var en reformering av familjepensioneringen. Sålunda infördes fr.o.m. den 1 juli 1960 icke inkomstprövade änke- och barn- pensioner.

Den 1 januari 1960 trädde 1959 års lag om försäkring för allmän tilläggs- pension i kraft. Härigenom tillkom den allmänna tilläggspensioneringen (ATP) med inkomstrelaterade ålders-, förtids- och familjepensioner. Som en nyhet inom den allmänna pensioneringen tillkom en möjlighet till rörlig pen- sionsålder genom regler om förtida och uppskjutet uttag av ålderspension. Den allmänna pensionsåldern var fortfarande 67 år.

Genom 1959 års allmänna tjänstepemionsreglemente anpassades de statliga tjänstepensionerna till folk- och tilläggspensioneringarna genom tillämpning av den s.k. bruttometoden. Även för kommunalanställda samordnades i anslutning till ATP-reformen pensionssystemen efter likartade linjer. Sedan ATP genomförts förhandlades den s.k. ITP-planen fram. ITP (Industrins och handelns tilläggspension för tjänstemän) utformades som ett komplement till folk- och tilläggspensioneringen.

Den 1 januari 1963 trädde lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring (AFL) i kraft. Den innebar en samordning mellan folk- och tilläggspensioneringen. Reglerna om allmän tilläggspension överfördes i princip oförändrade från 1959 års lag. Vad gäller folkpensioneringen omvandlades den tidigare invalidpensionen till en icke inkomstprövad förtidspension och infördes möjlig- het liksom inom ATP till förtida och uppskjutet uttag av ålderspension. Visa nya förmånsformer infördes också i pensionssystemet. Samtliga pensionsformer anknöts till det s.k. basbeloppet och förmånernas storlek angavs i procent härav, dock först efter en viss övergångstid.

Folk- och tilläggspensioneringen har sedan dess bibehållit sin grundläggande struktur. Pensionsbestämmelserna har dock undergått vissa ändringar under de är lagen varit i kraft, t.ex. har grundförmånen inom folkpensioneringen höjts vid flera tillfällen, senast år 1984, och har förutsättningarna att erhålla förtidspension mildrats.

Med verkan fr.o.m. den 1 juli 1969 infördes genom en särskild lag pen- sionstillskott att utgå till pensionstagare med låg eller ingen ATP. Fr.o.m. den 1 juli 1976 utges dubbla pensionstillskott till förtidspensionärer. Pensionstill- skotten har successivt höjts, senast med ikraftträdande den 1 januari 1990.

År 1971 slöts på arbetsmarknaden en överenskommelse om avtalspensioner för privatanställda arbetare, s.k. särskild tilläggspension (STP), och avtals- gruppsjukförsäkring (AGS). Förmånerna utformades som komplement till den allmänna pensioneringens ålders- och förtidspensioner.

Mellan de statsanställdas fackliga organisationer och statens arbetsgivarverk slöts år 1974 ett allmänt pensionsavtal för statliga och vissa andra tjänstemän, vilket med vissa ändringar fortfarande gäller. Avtalet anslöt i stort till 1959 års allmänna tjänstepensionsreglemente. Sedan år 1974 har således bestäm- melserna om de statliga tjänstepensionerna formen av kollektivavtal.

Den 1 juli 1976 genomfördes en omfattande reform av den allmänna

pensioneringen. Bl.a. sänktes den allmänna pensionsåldern från 67 till 65 år och utökades möjligheterna till rörlig pensionsålder. Genom lagen om delpensionsförsäkring infördes rätt till pension för arbetstagare som inför övergången till ålderspension trappar ned sitt förvärvsarbete. Denna för- säkring för delpension utvidgades den 1 januari 1980 till att omfatta även egna företagare och uppdragstagare.

Tjänstepensioneringen för kommunalanställda förändrades i vissa avseenden genom kollektivavtal år 1984. Samordningen med de allmänna pensionerna skall alltjämt ske enligt den s.k. bruttometoden men enligt avtalet garanteras de kommunalt anställda en kompletterande nettopension utöver folkpensionen och ATP.

På familjepensioneringens område har nyligen genomförts en omfattande reform med verkan fr.o.m. år 1990. De tidigare livsvariga änkepensionerna har därmed ersatts av mer tidsbegränsade och behovsinriktade förmåner som utges på lika villkor till såväl änka som änkling.

I bilaga B lämnas en utförligare redogörelse för bakgrunden till de nuvarande pensionssystemen. I betänkandena ( SOU 1987:55 ) Efterlevan- depension och ( SOU 1989:101 ) Förtidspension och rörlig pensionsålder har vi lämnat en mer ingående redovisning av utvecklingen när det gäller där berörda pensionsformer.

2.2. Översikt över dagens svenska pensionssystem

Huvuddelen av den svenska pensioneringen utgörs i dag av de allmänna pensionssystemen som administreras i samhällets regi och regleras genom lagstiftning. Härutöver finns olika avtalsreglerade tjänstepensionssystem som grundas på kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter. Slutligen kan enskilda på eget initiativ teckna privata pensionsförsäkringar eller på annat sätt ordna sitt ekonomiska skydd inför pensioneringen.

De allmänna pensionssystemn består av folkpensionering, försäkring för tilläggspension (ATP) och delpensionsförsäkring.

Dessa pensionssystem är obligatoriska och omfattar i princip hela befolk- ningen. Folkpensioneringen tillförsäkrar alla som är bosatta här i landet en allmän grundtrygghet medan tilläggspensioneringen ger ett skydd mot inkomstbortfall. Inom båda systemen utges förmåner i form av ålders-, förtids- och efterlevandepension. Delpensionsförsäkringen ger kompensation för inkomstbortfall till följd av arbetstidsminskning åren närmast före den allmänna pensionsåldern, som är 65 år.

Pensionsförmånerna inom de allmänna systemen beräknas med ledning av ett basbelopp som årligen fastställs av regeringen på grundval av prisutveck- lingen. Förmånerna är därmed automatiskt värdesäkrade i förhållande till penningvärdesförändringen. För år 1990 utgör basbeloppet 29 700 kr.

Folkpensioneringens huvudförmåner utges med enhetliga belopp oberoende av tidigare avgiftsbetalning eller förvärvsverksamhet. I princip motsvarar förmånerna (med undantag endast för barnpensionerna) 96 % av basbelop- pet. Om också pensionstagarens make uppbär folkpensionsförmån reduceras beloppet till som lägst 78,5 % av basbeloppet. De generella förmånerna kan

kompletteras med vissa behovs- eller inkomstprövade tilläggsförmåner.

Om pensionstagaren saknar eller har låg ATP utges pensionstillskott till ålderspension och efterlevandepension till vuxna med för närvarande högst 50 % av basbeloppet. Den garanterade minimipensionen för en ensamstående pensionstagare utgör därmed 146 % av basbeloppet (43 362 kr. år 1990). För två makar utgör den sammanlagda ålderspensionen minst 257 % av basbeloppet eller för närvarande 76 329 kr. Till förtidspension utges pen- sionstillskott med för närvarande 100 % av basbeloppet. Miniminivån för en ensam förtidspensionär motsvarar därmed 196 % av basbeloppet eller 58 212 kr. år 1990. Till samtliga dessa förmåner kan utges kommunalt bostadstillägg (KBT), som täcker merparten av bostadskostnaden upp till en viss nivå. Vidare leder särskilda beskattningsregler till att pensionstagare med inkomster motsvarande miniminivån för ålderspension helt befrias från inkomstskatt.

Barnpension utges från folkpensioneringen med sådant belopp att pensionen tillsammans med eventuell tilläggspension uppgår till minst 40 % av basbeloppet eller för närvarande 11 880 kr. Barnpensionen utges dock från folkpensioneringen alltid med som lägst 25 % av basbeloppet.

Rätten till ATP är relaterad till storleken av de förvärvsinkomster som den försäkrade haft under sin yrkesverksamma tid. Pensionsrätt intjänas från 16 t.o.m. 64 års ålder. För rätt till pension krävs att pensionsgrundande inkomst tillgodoräknats för minst tre år. Förvärvsinkomsterna är pensionsgrundande till den del de överstiger basbeloppet för året och uppgår till högst 7,5 gånger detta basbelopp. Ålderspensionen utgör 60 % av medelinkomsten för de 15 bästa inkomståren uppräknad till aktuellt penningvärde. För rätt till oreducerad pension krävs som huvudregel 30 år med pensionsgrundande inkomst. Är antalet år lägre minskas pensionen proportionellt. Förtidspen- sionen beräknas på samma sätt som ålderspension. Pensionen beräknas härvid, under vissa villkor, som om den försäkrade fortsatt att förvärvsarbeta med oförändrad inkomst fram till pensionsåldern. Efterlevandepension beräk- nas i förhållande till den ålders- eller förtidspension som den avlidne varit eller skulle ha blivit berättigad till. Pension till vuxen efterlevande utgör 40 % eller, om barnpension samtidigt utges, 20 % av den avlidnes egenpension. Barnpensionen från tilläggspensioneringen utgör 30 % därav. Finns flera barn ökas detta procenttal med 20 för varje barn utöver det första och det sammanlagda beloppet fördelas lika mellan barnen.

När det gäller ålderspensioneringen svarar folkpension och ATP tillsammans för ca 65 % av inkomstbortfallet. I lägre inkomstlägen är dock kompen- sationsgraden betydligt högre.

Delpension utbetalas med i princip 65 % av inkomstbortfallet på grund av minskningen av arbetstid. Delpensionen från den allmänna försäkringen kompenserar dock inte för bortfall av inkomstdelar som ligger över 7,5 basbelopp, dvs. motsvarande vad som gäller inom tilläggspensioneringen.

De allmänna pensionssystemen är till sin karaktär s.k. fördelningssystem, dvs. ett års pensionsutbetalningar finansieras i princip direkt genom de pensions- avgifter som under samma år betalas av arbetsgivare och egenföretagare. ATP-systemet är dock ett modifierat fördelningssysfem på så sätt att avgifterna under systemets första två decennier översteg pensionsbetalning- arna och överskottet fonderades i allmänna pensionsfonden, AP-fonden. Även

inom delpensionsförsäkringen sker en viss fondering. Folkpensionerna finansieras formellt genom medel över statsbudgeten men dessa täcks till stor del genom avgifter från arbetsgivare och försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning.

Tjänstepensionssystemen omfattar sammantagna i stort sett alla löntagare på den svenska arbetsmarknaden. Från samtliga system utges förmåner i form av ålders- och sjukpension och - med undantag endast för tjänstepensione- ringen för privatanställda arbetare — även efterlevandeförmåner. Avtalspen- sionerna utgör ett komplement till de allmänna pensionerna. De statliga och kommunala pensionerna garanterar härvid en viss bruttopensionsnivå i förhållande till slutlönen eller lönen under de sista åren före pensioneringen medan systemen för privatanställda tjänstemän och arbetare ger ett visst tillägg till den allmänna pensionen. Privattjänstemännens system ger _ till skillnad från de privatanställda arbetarnas — härutöver pensionsskydd även för inkomster som överstiger den nivå som är pensionsgrundande inom ATP. Grovt förenklat kan tjänstepensionssystemen sägas ersätta drygt 10 % av inkomstbortfallet vid ålderspensionering vad gäller inkomster upp till 7,5 basbelopp. För inkomstdelar därutöver motsvarar tjänstepensionen (för statligt och kommunalt anställda samt privatanställda tjänstemän) 65 % av inkomster i intervallet 7,5—20 basbelopp och 32,5 % i intervallet 20—30 basbelopp.

Med undantag för tjänstepensioneringen för privatanställda arbetare utges också delpensionsförmåner för inkomster som inte omfattas av delpen- sionsförsäkringen.

De statliga och kommunala avtalspensionerna betalas med löpande skat- temedel, vilket innebär att dessa pensionssystem kan karaktäriseras som fördelningssystem. Tjänstepensionssystemen inom den privata sektorn finansieras med arbetsgivaravgifter.

De privatanställda tjänstemännens pensionering är uppbyggd i form av s.k. premiereservsystem medan de privatanställda arbetarnas pensionssystem tillämpar kapitaltäckningsmetoden. Enligt båda dessa finansieringsmetoder är kommande pensionsutbetalningar täckta av fonder. Enligt kapitaltäcknings- metoden fonderas varje år de medel som behövs för att täcka pensionsåtagan- det för försäkrade som går i pension just det året medan det i premie- reservsystemet sker en gradvis uppbyggnad av "fonden" för varje enskild försäkrad.

En annan form för komplettering av det pensionsskydd som ges genom de allmänna pensionssystemen är att den enskilde tecknar en frivillig pen- sionsförsäkring hos ett privat försäkringsbolag antingen som en individuell försäkring eller en gruppförsäkring. En försäkring av detta slag bestäms genom ett avtal mellan den enskilde — eller gruppen — och försäkringsbolaget. Den kan avse ett rent ålderdomssparande, ett rent riskskydd för dödsfall eller invaliditet eller en blandning av dessa former. Dessa försäkringar betalas i regel med årligen erlagda premier. De åtnjuter vissa skattemässiga lättnader såtillvida att premierna är avdragsgilla vid taxeringen för inkomstskatt och att avkastningen på de fonderade premierna hittills inte årligen har beskattats hos försäkringsbolagen. För att avdrag för erlagda premier skall medges krävs dock att vissa villkor är uppfyllda. Storleken av försäkringsbeloppen bestäms i avtalet med försäkringsbolaget men kan höjas på grund av återbäring, om

förräntningen på det fonderade kapitalet blivit högre än vad bolaget förutsatt i sitt ursprungliga ränteantagande.

Pensionssparande kan naturligtvis ske även i andra former. T.ex. kan enskilda hos privata försäkringsbolag teckna även s.k. kapitalförsäkringar för vilka premierna inte är avdragsgilla vid beskattningen men där utfallande belopp i gengäld inte beskattas. Avkastningen på försäkringskapitalet beskattas dock hos försäkringsbolaget. Sparande kan också ske i allemanssparandet, obligationer, aktier, vanliga bankräkningar etc. i syfte att möjliggöra en högre standard som pensionär.

I bilaga A lämnas en närmare redogörelse för förmånerna inom det allmänna pensionssystemet och tjänstepensioneringarna och för finansieringen av dessa. Där lämnas också en redogörelse för olika former av frivilliga pensionsförsäkringar.

3. Pensionssystemet och samhälls- ekonomin

3.1. Inledning

Det svenska allmänna pensionssystemet är uppbyggt som ett fördelningssys- tem. Systemet omfördelar samhällets totala konsumtionsutrymme från den yrkesaktiva befolkningen till pensionärskollektivet. Bakom denna omfördelning ligger en utfästelse som sträcker sig över flera — och i princip samtliga framtida - generationer. Denna utfästelse utgör ett slags kontrakt mellan generationerna. Det är detta kontrakt som ligger bakom de yrkesverksammas vilja att kollektivt betala de gamlas pensionsförmåner. I detta kontrakt ligger ett implicit antagande om att de som i dag betalar andras pensioner själva kommer att få sin "rättvisa" andel av den kommande generationens produk- tionsresultat. Vad som är "rättvist" bestäms emellertid av det gällande regelsystemet och inte av vilket konsumtionsutrymme som är tillgängligt när löftet skall infrias. Innebörden av löftet för framtida löntagare är sålunda starkt beroende av samhällsekonomins långsiktiga realtillväxt.

Med pensionssystemets implicita långsiktiga löfte i sikte ordnar människor sina ekonomiska liv. De bestämmer under olika faser av sin livscykel hur mycket de vill konsumera och spara av sina disponibla inkomster, i vilken utsträckning de vill förvärvsarbeta, åldern när de vill pensionera sig, osv. Alla dessa beslut fattas bl.a. mot bakgrund av en övertygelse om att samhället kommer att tillhandahålla visst pensionsskydd vid invaliditet och ålderdom.

En oavkortad pension från socialförsäkringen ger enligt de nu gällande reglerna en ersättningsgrad om ca 65 % av medelinkomsten under de 15 bästa inkomståren av den yrkesverksamma tiden — upp till ett tak om 7,5 basbelopp. Inkomstdelar över taket ger inte rätt till pension från den allmänna försäkringen. Ytterligare pensionsrättigheter kan byggas upp på grundval av utfästelser i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter eller genom enskilt initiativ. Inte minst av denna anledning är det viktigt för människor att ha en klar bild av vilken kompensationsgrad de kan förvänta sig från det allmänna pensionssystemet. Med andra ord bör utfallet av det fastställda regelsystemet vara överskådligt.

Det finns viktiga kopplingar mellan pensionssystemet och människors ekonomiska beteende. Människors enskilda ageranden och beslut avgör landets ekonomiska utveckling på kort och på lång sikt. Exempelvis avgörs ramen för det totala antalet arbetade timmar i nationen och sålunda den potentiella storleken på nationalinkomsten av summan av alla enskilda beslut om arbetsutbud. Likaledes är människors enskilda sparbeslut av stor betydelse

för hur vi som nation fördelar nationalinkomsten mellan konsumtion och sparande. Tillväxten i nationalinkomsten bestäms — förutom av hur många timmar vi som nation arbetar _ av hur mycket vi sparar och investerar i nytt kapuaL

Avstår vi från konsumtion i dag och investerar samma medel i ny produk- tionskapacitet ökar vi våra framtida konsumtionsmöjligheter. Investeringar i landets produktionskapacitet och infrastruktur ger framtida avkastningar i form av en ökad materiell välfärd eller ökad effektivitet — som i sin tur kan bidra bl.a. till en högre icke-materiell välfärd, t.ex. ökad fritid.

Tillväxt i sig är av stor betydelse för pensionssystemet. Högre löner ger högre framtida pensioner. Samtidigt blir betalningsbördan för pensionsförmå- ner vid ett visst tillfälle lägre ju högre löneunderlaget är och tvärtom. En given profil på pensionsutbetalningar kostar mer uttryckt i procent av lönesumman ju lägre lönesumman, dvs. den ekonomiska tillväxten, är.

Det är välkänt att det är lättare att åstadkomma en omfördelning av resurser från dem som har det relativt sett bra till dem som har det relativt sett dåligt under perioder med hög tillväxt. Med ett pensionssystem som är konstruerat i enlighet med fördelningsprincipen är man sålunda tvungen att skaffa sig en bild över utvecklingen av konsumtionsutrymmet och dess för- delning över tid. Oavsetf hur välvilliga våra intentioner kan vara när vi stiftar lagar om exempelvis social trygghet, har utfästelserna ett egentligt värde enbart när de håller sig inom ramen för den ekonomiska verkligheten.

I detta kapitel diskuteras sambanden mellan samhällsekonomin och pen- sionssystemet med hänsyn till alla dessa aspekter. En analys av pensionssys- temets bindning till samhällsekonomin måste i viss mån bli en teknisk analys, som utgår från grundläggande ekonomiska samband. Därför presenterar vi inledningsvis några samhällsekonomiska begrepp, som kommer att spela en central roll i diskussionen.

3.2. Samhällsekonomisk bakgrund

3.2.1. Bruttonationalprodukt (BNP) och bruttonationalinkomst (BNI)

Bmttonationalprodukten (BNP) mäter förädlingsvärdet från produktionen av varor och tjänster under en viss tid. BNP kan uttryckas antingen i marknads- priser eller i faktorpnlser. BNP till marknadspris återspeglar vad köparna av varor och tjänster betalar. Marknadspriset kan vara högre än vad det har kostat att producera och sälja varan eller tjänsten på grund av indirekta skatter. Mervärdeskatten utgör det viktigaste exemplet. Dessutom påverkas marknadspriset av prissänkande subventioner. Livsmedelssubventioner är ett exempel. Skillnaden mellan BNP till marknadspris och BNP till faktorpris avgörs alltså av indirekta skatter och subventioner. När BNP värderas till faktorpris erhålls ett indirekt mått på hur mycket de s.k. produktionsfaktorer- na, dvs. arbetskraft och kapital, bidrar till produktionsresultatet.

Med hjälp av en s.k. försörjningsbalans kan man visa hur ett lands produktion har använts och varifrån, dvs. genom inhemsk eller utländsk produktion, försörjningen har skett. N ationalräkenskapernas försörjningsbalans

för år 1988 visas i tabell 3.1. Av denna framgår tydligt även den relativa storleken av de olika delkomponenterna.

Tabell 3.1 Sveriges försörjningsbalans år 1988. Löpande priser. Miljoner kronor

1 Privat konsumtion 590 934 2 Offentlig konsumtion 289 114 därav: Statlig konsumtion 81 243 Kommunal konsumtion 207 871 3 Bruttoinvesteringar 219 061 därav: Näringslivet 192 195 Statliga myndigheter 7 188 Kommunala myndigheter 19 678 4 Lagerinvesteringar - 2 019 5 Export av varor och tjänster 361 871 6 Import av varor och tjänster 344 995

7 BNP (förädlingsvärde) till marknadspris 1 113 966 (1+2+3+4+5-6)

8 Minus indirekta skatter 182 343 9 Plus subventioner 49 581 10 BNP till faktogpris (7 - 8 + 9) 981 204 11 Nettofaktorinkomster från utlandet - 21 087 12 Bruttonationalinkomst, BNI (7 + 11) 1 092 879

Källa: Nationalräkenskapema (SCB).

Större delen av den svenska bruttonationalprodukten går till inhemsk konsumtion. År 1988 var den privata konsumtionen ungefär dubbelt så stor som den offentliga konsumtionen, varav den kommunala konsumtionen utgjorde merparten. Bruttoinvesteringar utgörs av byggnader, anläggningar, maskiner och övrig utrustning. Till bruttoinvesteringar hör också våra investeringar i bostäder. Cirka en tredjedel av Sveriges produktion av varor och tjänster säljs i utlandet och vi importerar ungefär lika mycket från utlandet för inhemsk användning.

Tabell 3.2, som också hämtats från nationalräkenskaperna, visar hur BNP — eller förädlingsvärdet — till faktorpris fördelar sig mellan lönekostnader, dvs. summan av utbetalda löner och kollektiva avgifter (för ATP, sjukförsäkringen m.m.), och driftsöverskott för näringslivet och offentliga myndigheter. Som framgår av tabellen utgör löner inkl. kollektiva avgifter merparten av förädlingsvärdet. Det framgår också att en stor del av driftsöverskottet behövs för att täcka den beräknade kapitalförslitningen.

Tabell 3.2 BNP (förädlingsvärde) till faktorpris, år 1988. Löpande priser. Miljoner kronor

BNP till Därav: faktorpris böner, Kapital- Drifts— inkl. kol- förslitning över- lektiva skott avgifter netto Näringslivet 758 390 442 488 116 583 199 319 Offentliga myndigheter 209 043 197 760 11 283 — Övriga pro- ducenter 13 771 13 771 0 0 Summa 981 204 654 019 127 866 199 319

Källa: Nationalräkenskapema (SCB).

Här kan också nämnas att om denna beräknade kapitalförslitning dras bort från bruttoinvesteringarna i tabell 3.1 erhålls vad som kallas för nettoin- vesteringar. Nettoinvesteringar utgörs av nya investeringar i byggnader och anläggningar. På motsvarande sätt kan beräknade avsättningar för kapitalför- slitning dras från samhällets sparande (brutto) för att erhålla nettosparandet. Dessa begrepp återkommer vi till i diskussionen i ett senare avsnitt om sambandet mellan pensionssystemet och sparandet.

Svenskt kapital och svensk arbetskraft används även i produktionen i utlandet. Likaså används utländskt kapital och utländsk arbetskraft i Sverige. När dessa betalas skapas penningströmmar mellan länder. läggs dessa s.k. faktorbetalningar till BNP erhålls vad som kallas bruttonationalinkomten (BNI). BNI mäter den inkomst som är tillgänglig för användning av personer som är bosatta och företag som är verksamma i Sverige. Exempelvis blir BNI mindre än BNP när vi betalar ut löner eller socialförsäkringsförmåner till svenskar och utlänningar som är bosatta i utlandet. Det finns andra exempel. Räntebetalningar hör till de viktigaste. Som diskuteras i Lennart Bergs expertrapport till oss (som publiceras i SOU 1990:78 ) ger investeringar av svenska företag i utlandet upphov till driftsöverskott som på sikt åtminstone delvis kan transfereras till Sverige. I takt med den ökade europeiska internationaliseringen kan man förvänta sig att arbetskraft och kapital kommer att visa en ökande rörlighet mellan länder. Därmed kommer dessa internationella penningströmmar att bli allt större och viktigare.

Det finns även andra penningströmmar som sker mellan länder men som inte har något samband med faktorbetalningar. Det beloppsmässigt viktigaste exemplet är Sveriges betalningar av u-hjälp. När hänsyn tas även till dessa erhålls ett lands bruttodisponibelinkonm.

I många olika sammanhang i detta betänkande kommer vi att redovisa kalkyler som baseras på olika antaganden om ekonomisk tillväxt framöver. Vi kommer att använda uttrycket BNP som mått i detta sammahang. På lång sikt är det rimligt att förutsätta balans i samhällsekonomin gentemot utlan-

det. Sålunda är det rimligt att utgå från att det i detta sammanhang saknar betydelse om vi väljer att arbeta med BNP, BNI eller bruttodisponibla inkomster.

3.2.2. Fördelningen av BNP mellan konsumtion och investeringar sedan början av 1950-talet

Tabell 3.3 visar hur BNP har fördelats mellan privat och offentlig konsumtion samt investeringar under de senaste 40 åren. Tabellen visar också skillnaden mellan BNP, BNI och bruttodisponibelinkomst över denna långa period.

Tabell 3.3 Sammansättningen av bruttodisponibla inkomster till marknads- pris. Procent. Tioåriga genomsnitt

1950- 1960- 1970- 1980- 1959 1969 1979 1989

1. Konsumtion, totalt 78,0 75,3 78,2 82,9 därav Hushåll 63,2 57,3 53,3 54,1 Staten 7,5 8,2 8,6 8,6 Kommuner 7,3 9,8 16,3 20,2 2. Bruttoinvesteringar i byggnader o maskiner 14,7 17,2 16,6 14,9 3. Bostadsinvesteringar 5,6 6,4 4,7 4,4 4. Bruttoinvesteringar, totalt 20,3 23,6 21,3 19,3 (2 + 3) 5. Lagerinvesteringar 1,3 1,3 0,9 - 0,5 6. Export minus import av

varor 0 tjänster 0,2 - 0,1 0,1 1,3 7. BNP till marknadspris 99,8 100,1 100,5 103,0 8. Nettofaktorinkomster

från utlandet 0,1 - 0,1 0,0 - 2,0 9. BNI till marknadspris 99,9 100,0 100,5 101,0 10. Övriga finansiella trans-

aktioner med utlandet 0,1 0,0 - 0,5 - 1,0

11. Bruttodisponibla inkomster till marknadspris 100,0 100,0 100,0 100,0

Källor. Nationalräkenskapema (SCB) och A. Markowski och E.E. Palmer, "Social Insurance and Saving in Sweden", i Social Security Versus Private Saving (ed. George von Furstenberg) Ballinger, 1979.

Av tabellen framgår att de totala bruttoinvesteringarna var lägre under 1980- talet än någonsin tidigare. De ökade emellertid mot slutet av 1980-talet. Man kan också lägga märke till de lägre bostadsinvesteringarna under 1970- och 1980-talen samt trendminskningen i lagerinvesteringarna. Det sistnämnda har

att göra bl.a. med att den höga realränta, dvs. skillnaden mellan den nominella räntan och inflationstakten, som rätt under större delen av 1980- talet har gjort det mer lönsamt att ha medel placerade i finansiella tillgångar samt att utvecklingen av mycket avancerade lagerhållningstekniker har gjort det möjligt för företagen att klara sig med mindre lager.

Den mest markanta utveckling som framgår av tabell 3.3 är den omfördel- ning av konsumtion från privat till offentlig konsumtion som ägt rum under decennierna efter 1950-talet. Andelen privat konsumtion minskade från drygt 63 % under 1950-talet till drygt 54 % under 1980-talet. Samtidigt ökade den offentliga sektorns konsumtion från strax under 15 % till nästan 29 % av landets bruttodisponibelinkomst mellan 1950- och 1980-talen.

I tabell 3.3 kan man också lägga märke till att summan av handelsbalansen, dvs. export minus import av varor och tjänster, och nettoflödet av fak- torinkomster och övriga kapitalrörelser har varit kraftigt negativ under slutet av 1980-talet sett som helhet.

Vid utgången av 1980—talet överskrider landets investeringar och konsumtion de inhemska resursernas ram, dvs. de sammanlagda disponibla inkomsterna. Skillnaden mellan de disponibla inkomsterna och summa konsumtion och investeringar, dvs. det som inkomsterna används till, kallas för finansiellt sparande. Underskottet i utrikesbalansen innebär sålunda att landets finan- siella sparande är negativt. Annorlunda uttryckt var konsumtionen för hög för att generera det sparande som behövdes för investeringar. Det är denna situation som kännetecknar obalans i samhällsekonomin.

3.2.3. Samhällsekonomins tillväxt under det senaste seklet

Den expertrapport, Svensk ekonomisk tillväxt fram till år 2020, som professor Ragnar Bentzel utarbetat åt oss (SOU 1990:78) innehåller en översikt över samhällsekonomins tillväxt sedan år 1870. Tabell 3.4, tillsammans med ett flertal andra historiska tabeller, har hämtats ur Bentzels rapport. Av tabellen framgår att den 80-åriga perioden före år 1950 kännetecknades av genom- snittliga realtillväxttakter på omkring 2,5—3,0 %. Under de efterföljande fyra decennierna fram till slutet av 1980-talet noterades tillväxttakter på 10- årsbasis om mellan 1,9 % och 4,5 %. Den starkaste tillväxtperioden inföll under 1960-talet, i ATP-systemets begynnelse, med en genomsnittlig årstakt på omkring 4,5 %. Den svagaste inföll under andra hälften av 1970-talet och första hälften av 1980-talet. Under femårsperioden 1975—1980 föll tillväxttak- ten i BNP till en genomsnittlig årlig takt om 1,3 %. Under första hälften av 1980-talet låg den omkring 1,8 %. Under andra hälften av 1980-talet har tillväxten varit något över 2 % i genomsnitt. Tabell 3.4 belyser också det starka beroendeförhållandet mellan tillväxttakten i BNP och näringslivets och industrins tillväxt.

Tillväxttakten i den svenska ekonomin har historiskt sett varit lägre än genomsnittet för hela OECD-området och, med undantag för första hälften av 1980-talet, även lägre än för de europeiska OECD-länderna, vilket framgår av tabell 3.5. Under 1980-talet har den svenska tillväxttakten om ca 2,1 % legat strax under genomsnittet för de europeiska OECD-länderna om ca 2,2 %. '

Tabell 3.4 Produktionens tillväxt i svensk ekonomi. Procentuell tillväxt per år

Tidsperiod BNP Närings- Industri Privat Offentlig sektor liv tjänst tjänst

20-årspcrioder

1870—1890 2,6 2,6 3,6 — 1,6 1890—1910 3,1 3,3 5,6 — 0,5 1910—1930 3,1 3,1 4,0 — 2,4 1930—1950 2,6 2,6 3,8 — 3,0 IO-årsperioder 1950—1960 3,3 3,2 3,8 3,7 3,5 1960—1970 4,5 4,1 5,6 4,3 5,7 1970—1980 1,9 1,6 0,9 2,5 3,1 1980—1989 (9 år) 2,1 2,4 2,4 2,3 1,3 5-årsperioder 1970—1975 2,6 2,7 2,7 3,4 3,7 1975-1980 1,3 0,5 -0,8 1,7 3,4 1980—1985 1,8 2,2 2,4 1,5 1,7 1985—1989 (4 år) 2,4 2,6 2,4 3,4 0,6

Källa: Ragnar Bentzel. Svensk ekonomisk tillväxt fram till år 2020. Expertrapport till pensionsberedningen, SOU 1990:78 .

Tabell 3.5 Produktionstillväxt inom OECD-länderna. Årliga ökningari BNP i procent

Period Totala Europeiska Sverige OECD OECD

1960—1970 5,5 5,0 4,5 1970—1980 3,1 3,0 1,9 1980—1989 2,9 2,2 2,1 1980—1985 2,5 1,6 1,8 1985—1989 3,4 3,1 2,4

Källa: Ragnar Bentzel. Svensk ekonomisk tillväxt fram till år 2020. Expertrapport till pensionsberedningen, SOU 1990:78 .

Skillnader i tillväxttakter mellan länder över längre perioder kan bero på många faktorer. Inte minst kan utgångsläget vara viktigt. Utöver det bidrar utvecklingen av investeringar, arbetskraft, teknik och kunnande. Dessa kommer att diskuteras ingående nedan för Sveriges del. Även den kortsiktiga utvecklingen av kostnader och priser är viktig. För en ekonomi som den svenska där industrin är starkt beroende av att kunna konkurrera med utländska producenter såväl på hemmamarknaden som i utlandet är faktorer som den svenska industrins varusammansättning och relativa priser av stor betydelse.

Utvecklingen av antalet yrkesverksamma personer, antalet arbetade timmar per person samt produktionen per arbetad timme är avgörande för utveck- lingen av samhällsekonomin. Sysselsättningen mätt som antalet personer i yrkeslivet har ökat under samtliga tioårsperioder sedan år 1950, vilket framgår

av tabell 3.6. Totalt har sålunda antalet sysselsatta personer ökat under hela perioden. Utvecklingen skiljer sig mellan näringslivet och den offentliga sektorn. Under 1960-talet sjönk antalet personer sysselsatta i näringslivet svagt. Perioden 1970—1985 erfor näringslivet emellertid starka minskningar i antalet sysselsatta. Den offentliga sektorn svarade för den starkaste ökningen i antalet sysselsatta under såväl 1960- som 1970-talet. Utvecklingen har delvis präglats av den s.k. solidariska lönepolitiken. Denna har bl.a. syftat till att höja den svenska industrins produktivitet genom att tvinga fram nedläggningar eller arbetskraftsbesparande investeringar inom de produktionsenheter som inte haft råd med förhållandevis höga ökningar i löner och sociala kostnader. De nya arbetstillfällena skapades i stor utsträckning inom den offentliga sektorn — men också inom de effektivare industriföretagen och den privata tjänste- sektorn. Samtidigt trädde kvinnorna in i arbetslivet i ökande utsträckning, framför allt inom den offentliga sektorn.

Tabell 3.6 Sysselsättningens förändringar. Antal personer, procentuell ökning per år

Period Totalt Närings- Industri Privat Offentlig liv tjänst tjänst 10-årsperioder 1950—1960 0,4 0,1 0,5 1,2 3,3 1960—1970 0,8 —0,1 0,1 1,1 5,4 1970—1980 0,8 -0,6 -0,5 0,4 5,1 1980—1989 (9 år) 0,6 0,3 —0,2 1,3 1,3 5-årsperioder 1970—1975 1,3 —0,4 -0,1 0,7 5,3 1975—1980 0,9 -0,8 —0,9 0,2 4,4 1980—1985 0,4 -0,3 -1,2 1,0 1,6 1985—1989 (4 år) 1,0 1,0 1,1 1,9 1,0

Källa: Ragnar Bentzel. Svensk ekonomisk tillväxt fram till år 2020. Expertrapport till pensionsberedningen, SOU 1990:78 .

Sverige awiker från merparten av OECD-länderna i minst två viktiga avseenden när det gäller utvecklingen på arbetsmarknaden. För det första har arbetslösheten varit relativt låg. För det andra förvärvsarbetar kvinnor numera i nästan lika stor utsträckning som män. De största skillnaderna står att finna inom åldersgrupperna över 54 års ålder, där kvinnorna fortfarande deltar i arbetslivet i betydligt mindre utsträckning än männen. Detta framgår av uppgifter om arbetskraftsdeltagande för år 1989:

Ålder 16—19 20—24 25—54 55—59 60—64 65—74 Män 48,1 85,0 95,1 87,0 62,6 13,5 Kvinnor 51,3 82,0 91,0 78,6 50,7 5,8

Källa: LU 90.

Utvecklingen går emellertid mot i stort sett fullständig likhet i detta avseende, vilket vi utvecklar i avsnitt 6.2.

Den snabba tillväxten av antalet personer i arbetskraften under 1970-talet motverkades helt av en minskad arbetstid. Enligt 1990 års långtidsutrednings (LU 90) kalkyler minskade medelarbetstiden med 13 %, vilket medförde en minskning i antalet arbetstimmar med 5,5 %. Nedgången var till största delen följden av lagstadgade reformer: förkortningen av arbetsveckan åren 1971 och 1973, semesterförlängningen år 1978 samt utökade möjligheter till tjänstledig- het. En ökning i antalet deltidsarbetande bidrog också, dock med betydligt mindre.

Under 1980-talet har vi sett en ökning såväl i sysselsättning som i medelar- betstid. Antalet arbetstimmar har ökat med ca 10 % enligt LU 90. Under såväl 1970-talet som 1980-talet har kvinnorna stått för starka ökningar i antalet arbetstimmar. Till skillnad från under 1970-talet motverkades denna trend inte av en nedgång för männen.

Produktivitetsutvecklingen inom hela ekonomin var hög under 1950- och 1960-talen, vilket framgår av tabell 3.7. Produktivitetstillväxten var synnerligen hög under 1960-talet. Inom industrin uppnådde produktivitetsutvecklingen då en årlig genomsnittlig tillväxttakt om 6,5 % och inom hela näringslivet var den 5,1 %, mått som produktion per arbetad timme. För samhällsekonomin som helhet _ som förutom näringslivet omfattar offentlig förvaltning vars produk- tivitet sätts till noll i nationalräkenskaperna — uppgick produktiviteten till 4,7 %, mätt på samma sätt. Under 1980—talet har produktivitetsutvecklingen för hela samhällsekonomin legat mellan 1,1 och 1,4 %. Utvecklingen av antalet arbetstimmar har varit lika viktig som produktivitetsutvecklingen för den tillväxttakt om drygt 2 % som uppnåddes under andra hälften av 1980- talet.

Tabell 3.7 Produktivitetsutvecklingen. Procentuell ökning per år

Tidsperiod Hela ekonomin Näringsliv Industri Privat tjänst A B A B A B A B

10—årsperioder 1950—1960 2,9 3,2 3,1 3,5 3,3 3,9 2,7 2,8 1960—1970 3,7 4,7 4,2 5,1 5,5 6,5 3,2 4,2 1970—1980 1,1 2,4 2,2 3,4 1,4 3,1 2,1 3,2 1980—1989 1,5 1,1 2,1 1,7 2,6 3,2 1,0 0,7 (9 år)

5—årsperioder 1970—1975 1,3

3 3 4,4 2,8 4,4 3,3 4,0 1975—1980 0,4 1,7

1 1 1 4

3 1 1 3 2,3 0,1 2,0 4,1 2,4 2,5 2,7 3,6 4,1 0,5 0,7 1 5 1,1 1,3 2,1 1,5 0,7

1980—1985 1,4 1985—1989 1,4 (4 år)

A = produktion per sysselsatt B = produktion per timme

Anm: Till skillnad från tabell 3.11 där produktiviteten mäts med BNP till faktorpris mäts produktivitet här med BNP till marknadspris.

Källa: Ragnar Bentzel. Svensk ekonomisk tillväxt fram till år 2020. Expertrapport till pensionsberedningen, SOU 1990:78 .

Det har tidigare konstaterats att produktivitetsutvecklingen är motorn bakom den svenska samhällsekonomins tillväxt. Detta framgår ännu tydligare vid en granskning av utvecklingen under de senaste fyra decennierna. I avsaknad av några omvälvande demografiska förändringar kommer produktivitetstillväxten att även i framtiden vara avgörande för landets ekonomiska utveckling. Dock kan man förutse vissa variationer framöver. Om ca 15 år inträder en period med en ogynnsam befolkningsutveckling, som kommer att kraftigt påverka förutsättningarna för den ekonomiska tillväxten.

Av stor betydelse för hur vi använder våra mänskliga insatser i olika produktionsprocesser är utvecklingen av det kapitalbestånd, dvs. maskiner, utrustning, byggnader, m.m., som näringslivet har till sitt förfogande. Tillväxten — och sammansättningen — av kapitalbeståndet avgörs av näringsli- vets investeringar. Tabell 3.8 återger Bentzels kalkyler över utvecklingen av näringslivets kapitalstock (KS), kapitalkvot (KK) — dvs. kvoten mellan kapitalstocken och produktionen - samt kapitalintensiteten (KI) _ dvs. kvoten mellan kapitalstocken och sysselsättningen.

Tabell 3.8 Kapitalstock, kapitalkvot och kapitalintensitet. Årlig ökningstakt i procent. Näringslivet

Period KS KK KI 1950—1960 3,7 0,5 3,6 1960—1970 4,8 0,7 4,9 1970—1980 2,4 0,8 3,0 1980—1989 1,9 -0,5 1,6

Källa: Ragnar Bentzel. Svensk ekonomisk tillväxt fram till år 2020. Expertrapport till pensionsberedningen, SOU 1990:78 .

Enligt dessa kalkyler var tillväxttakten i kapitalbeståndet högst under 1950- och 1960-talen. Såväl utvecklingen av kapitalstocken som kapitalintensiteten minskade under 1970-talet. Alla de nämnda tre måtten var låga i början av 1980-talet, vilket återspeglar bl.a. det faktum att näringslivets och industrins räntabilitet var låg och att förväntningarna om framtida tillväxtmöjligheter var pessimistiska under en lång rad år fr.o.m. år 1977. Av analysen i LU 90 framgår att industrins investeringar började öka kraftigt mot mitten av 1980- talet i samband med en gynnsam internationell konjunkturutveckling och en markant ökning i räntabilitet för svenska företag.

Vad som är avgörande för tillväxten under de närmaste åren är om investeringarna inom den konkurrensutsatta sektorn har ökat tillräckligt under andra hälften av 1980-talet. Enligt långtidsutredningen finns det tecken på att den betydande utbyggnad som ägt rum kan vara tillräcklig (jfr avsnitt 3.3 om Konkurrenskraften och lönebildningen i långtidsutredningens betänkande SOU 1990:14 ). Utvecklingen av kapitalstocken på längre sikt kommer att avgöras bl.a. av de långsiktiga räntabilitetsutsikterna, kostnadsutveckling i förhållande till utländska priser och inhemsk produktivitet samt möjligheterna att utveckla nya marknader både hemma och, framför allt, i utlandet.

Sammanfattningvis awiker perioden efter mitten av 1970-talet från den

avsevärt mer gynnsamma 25-årsperioden dessförinnan. I många avseenden avviker de senaste 15 åren också från den ännu längre historiska bild som skisserats av Bentzel. Denna visade tillväxttakter över 2 % under ett drygt sekel. Under andra hälften av 1980-talet kunde klara tendenser mot en återgång till högre tillväxt skönjas. T.ex. ökade näringslivets investeringar betydligt. Såväl tillväxten i arbetskraften som medelarbetstiden ökade under 1980-talet. Samtidigt rådde det akut brist på arbetskraft mot decenniets slut. Sveriges relativa priser försämrades och enligt LU 90 låg Sveriges relativpriser på samma ogynnsamma nivå vid utgången av 1980-talet som i mitten av 1970-talet. Förhoppningsvis kan den typ av akut obalans som har känneteck- nat svensk ekonomi sedan mitten av 1970-talet undvikas under 1990-talet och framöver.

3.2.4 Fördelningen av nationalinkomsten mellan lönesumma och driftsöverskott

Utvecklingen av lönesumma och driftsöverskott under de senaste 20 åren

Tabell 3.9 har konstruerats för att belysa utvecklingen av lönesumman och driftsöverskottet sedan början av 1970-talet. Dessutom visas det utrymme som upptagits av de avgifter som behövs för att betala stora delar av socialförsäk- ringen samt de kollektivavtalsreglerade sociala förmånerna. Mest utmärkande i tabellen är den starka ökningen av andelen kollektiva avgifter, dvs. lagstadgade och avtalsenliga arbetsgivaravgifter. Under första hälften av 1970- talet låg de på en nivå som motsvarade i genomsnitt 10 % av BNP. Under första hälften av 1980-talet motsvarade de drygt 20 % av BNP. Denna förändring synes inte ha skett enbart på bekostnad av uteblivna löneökningar. Driftsöverskottets andel sjönk med i genomsnitt nästan 6 procentenheter mellan början på 1970-talet och början på 1980-talet. Under perioden 1985—1989 ökade vinstandelen emellertid samtidigt som andelen egentliga löner, dvs. löner exkl. kollektiva avgifter, minskade.

Tabell 3.10 visar de långsiktiga tillväxttakterna för BNP, lönesumman och driftsöverskott från 1970-talets början. Som framgår av tabellen finns en påfallande likhet i den långsiktiga utvecklingen av BNP till både marknadspris och faktorpris, lönesumman inkl. kollektiva avgifter (dvs. lönekostnader) samt bruttodriftsöverskott sett över hela de senaste två decennierna. Samhälls- ekonomin har utvecklats i en långsiktig takt om ca 2 % per år under dessa decennier och uppvisat en långsiktig tendens för både lönekostnader och driftsöverskott att också växa i denna takt.

Uppgifterna i tabell 3.10 tyder sålunda på att de stora ökningar i arbetsgi- varavgifter som förekom under framför allt 1970—talet har övervältrats — på längre sikt — huvudsakligen på löner. Den årliga ökningen i lönesumman (exkl. avgifter) har legat på en genomsnittlig nivå om ca 1,1 % samtidigt som de kollektiva avgifterna ökat i fasta priser med en genomsnittlig takt om ca 5,9 % per år. Större delen av denna ökning representerar således en om- fördelning av det totala konsumtionsutrymmet mellan löntagare och pen- sionärer, eftersom det huvudsakligen är pensionssystemet som har krävt ökande avgiftsuttag under de två senaste decennierna.

Tabell 3.9 Utvecklingen av förädlingsvärdet och dess inkomstkomponenter, åren 1970—1989. Procent

1970—1974 1975—1979 1980—1984 1985—1989

Årlig tillväxt i:

BNP till mark-

nadspris 2,6 1,2 1,7 2,4 BNP till fak- torpris 2,6 1,7 —1,2 4,2

Löner exkl. kollektiva avgifter: Årlig tillväxt 1,3 0,6 -0,7 2,8

Andel i BNP till faktorpris 58,0 54,6 53,5 51,0

Kollektiva avgiften Årlig tillväxt 9,9 10,0 0,3 3,4

Andel i BNP till faktorpris 10,0 17,2 20,3 19,0

Driftsöverskott, inkL kapltalförslltning:

Årlig tillväxt 2,5 -0,8 .2,7 7,0 Andel i BNP till faktorpris 32,0 28,2 26,2 30,0

Anm.: Samtliga uppgifter har deflaterats med den implicita deflatom för BNP till marknadspris.

Tabell 3.10 Genomsnittliga årliga tillväxttakter för BNP, lönesumman och driftsöverskott för perioden 1970—1989

BNP till BNP till Iaöne- Därav: Drifts— marknads- faktor— summa, Löner Kollektiva ö/emkott pris pris inkl. avgifter kollektiva avgifter Löpande priser 10,3 10,2 10,3 9,4 14,2 10,1 Fasta priser 2,0 1 ,9 2,0 1,1 5,9 1,8

Anm.: Uppgifter i fasta priser har erhållits genom att deflatera samtliga serier med den implicita deflatom för BNP till marknadspris.

l tabell 3.11 redovisas utvecklingen av den reala timlönen för hela samhälls- ekonomin samt av antalet arbetade timmar. Arbetade timmar omfattar här samtliga anställda inom näringslivet och offentliga myndigheter.

Tabell 3.11 Utvecklingen av BNP och reallönen per timme. Procent. Femåriga genomsnitt

1970— 1975— 1980— 1985— 1970— 1974 1979 1984 1989 1989 Real BNP till 3,5 2,2 —1,8 2,7 1,7 faktorpris — per timme Reallön inkl. 3,6 3,2 -1,1 1,5 1,8 kollektiva avgifter — per timme Därav: Reallön exkl. 2,3 1,1 -1,3 1,3 0,9 kollektiva avgifter Kollektiva 10,8 10,5 -0,8 1,9 5,7 avgifter Antalet arbe- -1,0 —0,5 0,5 1,5 0,2 tade timmar

Tabell 3.11 visar också utvecklingen av BNP per timme uttryckt i fasta priser. Detta är ett samlat mått på landets produktivitetsurveckling. Mest intressant för vår analys är de mer långsiktiga tendenserna i samhällsekonomin. Över 20—årsperioden 1970—1989 växte den reala timlönen med ca 1,8 % årligen. Av denna tillväxt gick, som redan har framgått av tabell 3.10, ca hälften till egentliga löner. Återstoden finansierade tillväxten i socialförsäkringssystemet och övriga avgiftsfinansierade förmåner, inkl. avgiftsfinansierade avtalsförmå- ner.

Enligt uppgifterna i tabell 3.10 växte BNP till faktorpris med en real årlig takt om ca 1,9 % under perioden 1970—1989. Av denna tillväxt stod produk- tivitetsökningar för omkring 1,7 procentenheter och tillväxten i antalet arbetade timmar för återstående ca 0,2 procentenheter. Fördelningen över tid mellan dessa bidrag var emellertid mycket ojämn. Det är, som vi redan konstaterat, tillväxten i produktivitet som skapar utrymme för såväl egentliga löneökningar som ökningar av kollektiva avgifter i vår ekonomi.

Avslutningsvis kan också konstateras att under de senaste två decennierna var den genomsnittliga tillväxttakten av landets reala timlön — som var ca 1,8 % — i stort sett lika med landets långsiktiga produktivitetsökning om ca 1,7 %.

Samband mellan förändringar i avgifter och löner, vinster, priser och den ekonomiska välfärden

Sedan mitten av 1970-talet har Sverige tidvis erfarit avsevärda relativpris- problem som följts av förbättringar efter devalveringar och sedan återigen försämringar, devalvering och tillfällig förbättring, osv. Under treårsperioden 1974—1976 steg de nominella lönekostnaderna i Sverige — dvs. löner och

sociala kostnader - med sammanlagt omkring 50 %. Detta var utan tvekan långt över det utrymme som utvecklingen av utländska priser och svensk produktivitet medgav. Denna kraftiga försämring i relativa priser följdes av ett antal devalveringar med medföljande tillfälliga förbättringar, sedan nya tendenser mot försämringar och sedan en ny devalvering år 1982. I detta ständiga tryck uppåt på relativa priser och sålunda nedåt på marknadsandelar kan ligga en del av förklaringen till samhällsekonomins relativt låga tillväxttakt under de senaste 15 åren. I detta avsnitt sammanfattar vi vad som är känt om detta.

Tabell 3.12 visar utvecklingen av uttagsprocenten för såväl de lagstadgade som de avtalsenliga avgifterna under perioden 1965—1985, vilket är den period som täcks av den studie som vi här kommer att sammanfatta resultaten från. Som framgår av tabellen ökade de lagstadgade avgifterna med nästan 30 procentenheter under denna period, från drygt 7 % till drygt 36 % av löneunderlaget. För privatanställda arbetare blev ökningen ännu mer drama- tisk, från drygt 7 till drygt 42 %. Även om avgiften för tjänstemän hade nått drygt 46 % år 1985 låg den redan år 1965 på 15 %. För tjänstemän märks en klar tendens till minskad skillnad mellan den lagstadgade avgiften och summan av alla avgifter under de år som redovisas i tabellen. Detta återspeglar det faktum att tjänstemännens avtalsenliga förmåner inte ökat lika kraftigt under denna period som tidigare.

Tabell 3.12 Utvecklingen av arbetsgivaravgifter. Arbetsgivaravgifter uttryckta i procent av hela löneunderlaget

Lagstadgade Lagstadgade och avgifter avtalsenliga avgifter arbetare tjänstemän arbetare tjänstemän

1965 7,3 7,6 7,8 15,1 1970 11,9 11,6 12,5 20,7 1975 24,3 23,0 28,7 33,7 1980 32,4 32,4 37,8 44,3 1985 36,4 36,4 42,3 46,2

Källor: Svenska arbetsgivareföreningen och riksförsäkringsverket.

De lagstadgade avgifterna kallas för arbetsgivaravgifter. De betalas också av arbetsgivare till skattemyndigheterna. Detta behöver emellertid inte betyda att arbetsgivaravgifter inte till sist belastar löneutrymmet — åtminstone på längre sikt. Det har redan framgått av översikten av samhällsekonomins utveckling under de senaste decennierna att det finns en långsiktig tendens att höjningar av arbetsgivaravgifterna tas från löneutrymmet. Detta är helt konsistent med det faktum att avgifterna går till ett omfattande försäkringssystem för löntagare och deras familjer. Den kortsiktiga mekanismen är emellertid mycket mer komplicerad. Det är den som vi skall försöka belysa här med utgångspunkt i empiriska studier.

Höjningar av arbetsgivaravgifter måste ge upphov till uteblivna nominella

löneökningar, uteblivna nominella vinstökningar eller prisökningar — eller en kombination av dessa effekter. Prisökningar leder till lägre reallöneökningar och lägre ökningar i vinster realt sett. I reala termer måste höjningar av arbetsgivaravgifter sålunda påverka antingen reala löner eller reala vinster. Effekterna kan bli olika på kort sikt och på lång sikt. Förutom att inverka på fördelningen av BNP mellan löner och vinster kan förändringar av arbetsgivaravgifter påverka landets produktionsresultat. I detta avsnitt sammanfattas vad som är känt om hur förändringar i arbetsgivaravgifter i Sverige har påverkat löne- och prisbildningen, företagens driftsöverskott samt landets materiella välfärdsnivå under de senaste decennierna.

Frågor av detta slag studeras av nationalekonomer med empiriska underlag från bl.a. nationalräkenskaperna och med hjälp av statistiska modeller. I de statistiska modeller som konstrueras görs försök att beskriva hur förändringar i inkomster och priser påverkar hushållens konsumtions- och sparbeslut, företagens investeringsbeslut, landets import och export av varor och tjänster m.m. Inom ramen för samma modell beskrivs också inkomst- och pris- bildningsprocesserna, efterfrågan på arbetade timmar m.m. De mekanismer som det handlar om är ofta omfattande och komplicerade och effekterna av t.ex. de olika finanspolitiska åtgärderna - till vilka hör förändringar i arbetsgi- varavgifter — är omöjliga att mäta utan hjälp av statistiska modeller som samtidigt beaktar ett stort antal faktorer.

Avgiftshöjningar och inflation

När leder avgiftshöjningar till inflation? Detta sker när avgiftshöjningar helt eller delvis kommer ovanpå de löneökningar som motiveras av förändringar i produktivitet och utländska priser samtidigt som företagen inte motverkar denna kostnadsökning genom att sänka sin vinstandel.

Inflation har ofta en tendens att skapa mer inflation. Löntagare och de organisationer som företräder dem anpassar sina Iönekrav till en önskad reallöneutveckling som ofta innehåller krav på kompensation för prisökningar. Företagen kan i sin tur betala ännu högre löner till arbetskraft om de är rädda att förlora den eller om de vill attrahera den från andra företag. Med andra ord kan arbetsgivarnas konkurrens om arbetskraft ge upphov till löneglidning. Ju högre inflationstakten är desto högre måste denna löneglid- ning vara för att man skall kunna behålla eller attrahera arbetskraft. I vissa fall kan t.o.m. förväntade prishöjningar leda till krav på kompensation i förväg.

Många gånger — framför allt under högkonjunkturer - kan arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen sålunda sammanfalla. Om företagen reagerar på kostnadsökningen genom att "bara" skriva upp priser är sannolikheten stor att denna process kommer att leda till inflation. Med hjälp av den sorts statistiska modeller som antytts ovan kan man få en uppfattning om betydelsen av sådana processer för den svenska ekonomin.

Den svenska ekonomin brukar karaktäriseras som en "liten och öppen" ekonomi. Det betyder att den svenska ekonomin knappast påverkar det ekonomiska skeendet i omvärlden. Samtidigt är vår ekonomi i hög grad beroende av hur pass framgångsrika vi är i våra affärer med utlandet. I det

sistnämnda avseendet är det uppenbart att de priser som svenska företag sätter på sina varor måste vara konkurrensmässiga såväl på hemmamarknaden som i utlandet. Sätter vi priserna för högt i förhållande till våra utländska konkurrenter riskerar vi att förlora produktionsmöjligheter. Nationalekonomer brukar tala om marknadsandelar i detta sammanhang. Det finns många studier som visar hur såväl utvecklingen av svenska som andras exportandelar (och importandelar) påverkas negativt av att landets priser ökar i en snabbare takt än konkurrentländernas priser. Dessa mekanismer mäts också i den sorts modell som åsyftas här.

Avgiftshöjningar och reallöner

Avgiftshöjningar kan påverka reallöner på tre sätt. Ett är att de byts ut i nödvändig utsträckning mot de löneökningar som är motiverade av produk- tivitetsökningar. Då sker en spontan justering till en avgiftsökning. Utrymmet för löner är mindre och reallönerna blir lägre än vad de eljest hade varit.

En annan möjlighet är att avgifterna i stället ger upphov till inflation, som beskrivits ovan. Då blir realvärdet, dvs. köpkraften, av de nominella löneökningar som sker, mindre.

Det finns ett tredje sätt på vilket avgiftshöjningar kan påverka reallöner. Arbetskraftskostnaderna kan på sikt bli för höga för en del företag. Till följd härav tvingas dessa antingen att ersätta kostbar arbetskraft med mer produktiva maskiner och utrustning eller att lägga ned sin verksamhet.

En fjärde effekt är också möjlig. Reallönen kan påverka människors vilja att arbeta, dvs. människors utbud av arbetskraft. Man kan med andra ord anse att man har större behållning av att vara hemma och ägna sig åt sin fritid än att arbeta exempelvis övertid på arbetsplatsen. Det kan dessutom vara så, att man motverkar beordrad eller, under högkonjunktur, schemalagd men oönskad övertid med sjukledighet (med i stort sett full kompensation). Detta lär vara en av anledningarna till att sjuktalet i Sverige och andra länder ökar under högkonjunktur och minskar under lågkonjunktur. Alla dessa mekanismer var och en för sig och tillsammans leder till lägre lönesummor för individen och samhället.

I den utsträckning avgiftshöjningarna drar ner utvecklingen av reallönerna inverkar de negativt på konsumtionen och sparandet för de hushåll som betalar. Å andra sidan påverkas konsumtionen och sparandet på ett positivt sätt hos de hushåll som erhåller avgiftsfinansierade förmåner. I vissa fall kan det i själva verket vara samma hushåll som betalar avgifter för och erhåller förmåner från den avgiftsfinansierade försäkringen. Exempel är sjukpenning och barnbidrag. Vad gäller avgifter för pensioner handlar det emellertid om transfereringar mellan yrkesaktiva hushåll och pensionärshushåll. Effekten på hela hushållssektorn av avgifter och förmånsutbetalningar består av den sammanlagda effekten på konsumtionen och sparandet hos såväl de grupper som betalar som de som tar emot stödet.

Avgiftshöjningar och vinster

Företagens driftsöverskott, eller mer specifikt vinster efter avdrag för skatt

m.m., har stor betydelse för investeringarna. Dels utgör vinsterna en källa för att finansiera kapitalbildning, dels utgör de ett incitament för att över huvud taget bedriva en verksamhet. En lägre vinstutveckling ger sålunda upphov till lägre investeringar som i sin tur ger ett lägre produktionsresultat.

De empiriska rönen

Figurerna 3.1 och 3.2 har konstruerats med utgångspunkt från uppgifter som rapporterats i en makroekonomisk studie av effekterna på samhällsekonomin av förändringar i socialförsäkringsförmåner och deras finansiering. Figur 3.1 visar effekten av att enbart höja den lagstadgade avgiftsuttagsprocenten med 1 % av löneunderlaget — i det här fallet hypotetiskt fr.o.m. år 1978 t.o.m. år 1983. Exemplet visar vad konsekvenserna hade blivit för löner, priser och driftsöverskott om arbetsgivaravgifterna hade höjts med ytterligare en procentenhet år 1978 och behållits på denna nya nivå t.o.m. år 1983 _ då experimentkalkylerna avslutades. Med hjälp av detta experiment kan man få en uppfattning om hur avgiftshöjningarna har påverkat samhällsekonomin under 1960- och 1970-talen samt vad eventuella framtida höjningar (eller sänkningar) skulle ha för återverkningar.

I figur 3.1 jämförs experimentutfallet med det faktiska utfallet. Kurvorna visar skillnaderna mellan dessa uttryckta i procent av det faktiska utfallet.

Av figuren framgår att såväl den reala timlönen och det reala driftsöverskot- tet som producentpriset påverkas omedelbart av en avgiftshöjning. Både den reala timlönen och de reala vinsterna är lägre än de hade varit utan avgiftshöjningen. Producentpriset och därmed också konsumentpriset höjs. Avgiftshöjningen övervältras sålunda inte helt på vare sig timlönesatsen eller vinsten omedelbart. Det finns alltså inte belägg för att avgiftshöjningar övervältras enbart på löner eller vinster — på kort sikt.

Om man jämför med den utveckling som hade skett utan den antagna enprocentiga avgiftshöjningen påverkas företagens driftsöverskott mest relativt sett. Till följd av avgiftshöjningen med en procentenhet blir näringslivets driftsöverskott drygt 1 % lägre. Effekten på den reala lönesumman är resultatet av flera enskilda effekter. De viktigaste är en lägre timlön, lägre sysselsättning i timmar mätt (näringslivet efterfrågar mindre arbetskraft) och ett högre konsumentprisindex. Effekten i början på lönesumman är ca hälften så stor relativt sett som effekten på vinstnivån enligt uppgifterna i figur 3.1. I kronor räknat är effekterna på löner och vinster emellertid nästan lika stora, eftersom den genomsnittliga andelen av driftsöverskottet är ca hälften så stor (27 % av BNP) som lönesumman exkl. avgifter (54 % av BNP) enligt tabell 3.9. Med en genomsnittlig andel av BNP om 54 % skulle en enprocentig avgiftshöjning ge ökade avgifter om ca 0,54 per krona. Denna fördelas sålunda i stort sett jämnt det första året mellan löner (0,27 kronor) och vinster (0,27 kronor).

Producentpriset blir ca 0,35 % högre till följd av avgiftshöjningen och stannar kvar i stort sett på denna högre nivå. Effekten på producentpriset är emellertid förhållandevis liten (om prisindexet är 1 i utgångsläget höjs det till 1,0025).

Figur 3.1 Effekterna av en höjning i avgiftsuttagsprocenten med en procent- enhet. Förändringar uttryckta i procent av det faktiska utfallet

Pr duce t ris lnåustri p '

Konsumentpris

0 Arbetade timmar, alla sektorer —O,1

—0,2

—O,3

—0,4

—O,5

—0,6

—0,7 Timlön, alla sektcrec Real lönesumma —0,8 Drlftöverskott, totalt —0,9

—l,0

—1,1

1977 1978 79 80 81 82 83

Källa: Edward E. Palmer och Månen Palme, "A Macroeconomic Analysis of Employer — Contribution Financed Social Security" i The Political Economy of Social Security. (Red. B.A. Gustafsson och N.A Klevmarken). Elservier Science Publishers, North Holland 1989.

På längre sikt finns emellertid en påtaglig tendens att ökningar i arbetsgivar- avgifter överförs till löntagare. Detta sker i praktiken förmodligen dels i form av ett ökat tryck gentemot framtida löneförhöjningar (denna effekt kan inte urskiljas i figuren), dels genom att inflationsökningarna sänker realvärdet av löneinkomsten. När man har sett hur denna anpassningsprocess går till i verkligheten måste man konstatera att det vore mycket smidigare och mindre störande för våra prisförhållanden med utlandet om man kunde finna en modell för att direkt räkna av eventuella avgiftshöjningar från löneutrymmet. Det är emellertid praktiskt taget omöjligt att uppnå detta, bl.a. på grund av att den slutliga löne- och prissättningen sker på företagsnivå.

I figur 3.2 visas studiens uppskattning av effekterna av samma enprocentiga avgiftshöjning på BNP och dess komponenter, dvs. hushållens konsumtion, näringslivets investeringar, importen och exporten. Dessa effekter represente— ras i figuren av de heldragna linjerna. Hittills har inget sagts om vart den höjda avgiften tar vägen. Det är möjligt att höja avgiften utan att under samma period använda intäkterna till förmånsutbetalningar. T.ex. kan över- skottet sättas in i AP-fonden. Alternativet är att höja pensionsutbetal- ningarna. I den refererade studien höjs folkpensionsutbetalningarna med ett belopp som motsvarar intäkterna från avgiftshöjningen, för att belysa de samlade effekterna av dessa två åtgärder. Experimentet tar sålunda formen av en inkomstomfördelning från löntagare till pensionärer. I den åsyftade studien redovisas också effekterna av en sådan hypotetisk höjning av folk- pensionsutbetalningarna för sig samt tillsammans med höjningen av avgiften. Effekterna av folkpensionshöjningen för sig på BNP och dess komponenter redovisas med streckade linjer i figur 3.2. Nettoeffekten av höjningen av både pensionsutbetalningarna och avgiften visas i figuren av linjen som ritats med punkter.

Studiens resultat visar att avgiftshöjningen reducerar BNP och sålunda den sammanlagda materiella välfärden. Den negativa vinstutvecklingen drar ner investeringarna jämfört med vad de annars hade varit. De successivt minskande reallönerna drar ner den privata konsumtionen och följaktligen även importen. Noterbart är att effekten på importen är större än effekten på exporten. Med andra ord ger åtgärden upphov till en åtstramning som förbättrar handelsbalansen, trots att exporten minskar. Exportminskningen är en följd av att priser på svenska varor och tjänster blir högre relativt sett. Samma priseffekt bidrar också till att höja importen. Importen dras emellertid ändå ner av en starkare inkomsteffekt. Lägre inkomster och vinster drar nämligen ner hushållens konsumtion och näringslivets investeringar.

Höjningen av folkpensionerna har en effekt, som är ganska symmetrisk till höjningen av avgiften. Effekten verkar i stället åt det expansiva hållet. Privat- konsumtionen och sålunda importen ökar. Exporten minskar emellertid tack vare efterfrågetrycket på priset. Ökningen av konsumtionen har en motsvarig- het i ökad produktion och ett större investeringsbehov. Det tar emellertid ett par år för investeringar att komma i gång ordentligt. Sammanlagt ökar BNP totalt.

Nettoeffekten på BNP av de två åtgärderna tillsammans har också ritats in i figur 3.2. På grund av att nettoeffekten på exporten av båda åtgärderna är negativ — både avgiftshöjningen och höjningen av pensionsutbetalningarna

Figur 3.2 Effekterna på BNP av en höjning i avgiftsuttagsprocenten resp. folkpensionsutbetalningar med en procentenhet. Förändringar uttryckta i procent av det faktiska utfallet

1,0

__ , Priv.kons.

,,. 0,6 // 'I / /

0

' / 0,4 / /'—-' ”'"—T'Import

' / J /

0 , ,z

' / / , BNP 0 " 'Investeringar

Export BNP

Export

BNP — Investeringar

_0, '— Import —0,5 0 Xx— Privat kons. —0,7 —0,8 —0,9 -1, €_':'—.==:I_l__.:===-=:q-=l----q--:===---'-.i....::;r|.—-|-|r|..==i==q'run-tunnt- 1977 1978 79 80 . 81 82 83 -——-0-———.—- Höjd avgift (1 %) 4 . 4 . . Kombination

___..——.——— Höjd pension

Källa: Edward E. Palmer och Månen Palme, "A Macroeconomic Analysis of Employer — Contribution Financed Social Security" i The Political Economy of Social Security. (Red. B.A. Gustafsson och N.A. Klevmarken). Elsevier Science Publishers, North Holland, 1989.

skapar inflation och försämrade relativa priser med utlandet — blir BNP mindre än den eljest hade varit. Resultatet av denna inkomstomfördelning är sålunda en materiell välfärdsförlust för hela samhället. Den är emellertid förhållandevis begränsad.

Denna bild tyder sålunda på att de successiva och betydande ökningarna av avgifter och förmåner har gett upphov till avsevärd inflation och därmed måttliga välfärdsförluster i form av förlorad exportproduktion. Denna för- lorade exportproduktion är inte ett nödvändigt resultat av avgiftsfinansierade förbättringar i socialförsäkringen. Att det har gått till på detta sätt beror på att avgiftshöjningarna inte alltid har tagits från det befintliga produktivitets- utrymmet. I stället har anpassningen av resursfördelningen mellan löner och vinster i allt för stor utsträckning skett genom en inflationsprocess, som också är orsaken till att det blir fråga om en välfärdsförlust.

3.3 Pensionssystemet och utbudet av arbetskraft

3.3.1 Kort tillbakablick på några demografiska trender

Ramen för samhällets arbetskraftsutbud är demografiskt bestämd. Den framtida demografiska utvecklingen tar vi upp i avsnitt 6.2. Ju fler personer som finns i de yrkesverksamma åldrarna desto större är antalet personer som skulle kunna vara yrkesverksamma. När man talar om arbetskraftspotentialen menar man ofta personer i åldrarna mellan 16 och 65 år. I praktiken är de flesta emellertid numera yrkesverksamma under en betydligt kortare del av livstiden. Under perioden 1970—1990 var vanligtvis 45—55 % av ungdomarna mellan 16 och 19 års ålder utanför arbetsmarknaden. Trenden går också mot en senare debut i arbetslivet för 16—19-åringar.

På 1950-talet var det få som utbildade sig längre än den obligatoriska 7- eller 8-åriga grundutbildningen. Omkring en tiondel fortsatte och tog student— examen. Av dessa var det ca hälften som avslutade en ännu högre utbildning. Nu skaffar sig nästan alla en grundutbildning under minst 11 år och ca 25—30 % fortsätter med högskoleutbildning. Mycket grovt räknat innebär denna trend att den genomsnittliga utbildningstiden har förlängts med 4—5 år sedan 1950-talet. Antalet yrkesverksamma personer i de aktuella åldrarna har minskat i motsvarande grad. Enligt SCB:s kalkyler innebär det ett bortfall i den potentiella arbetskraftsstyrkan om ca 10 %. Det är mycket svårt att veta hur denna trend kommer att utvecklas i framtiden. Det är rimligt att tro att behovet av utbildning kommer att fortsätta att öka. Samtidigt kan man anta att det kommer att ta sig nya former. Framför allt kommer utvecklingen inom många områden att kräva fortlöpande utbildning och återkommande perioder som ägnas åt att inhämta ny kunskap och information. Detta talar för ökad utbildning tidvis under resten av livscykeln.

Deltagandet i arbetskraften för personer mellan 20 och 54 års ålder har ökat under de två senaste decennierna framför allt tack vare en ökad förvärvsintensitet för kvinnor. Enbart ca 5 % av männen och ca 9 % av kvinnorna mellan 25 och 54 års ålder var utanför arbetsmarknaden i slutet av 1980-talet. Arbetskraftsdeltagandet bland både män och kvinnor mellan 20 och 24 års ålder har ökat under 1970— och 1980-talen. I åldrarna över 54 år

har arbetskraftsdeltagandet ökat betydligt för kvinnor men minskat för män.

Minskningen i arbetskraftsdeltagandet för man över 54 år beror på en ökad förtidspensionering jämfört med för några decennier sedan. Till skillnad från tidigare ger pensionssystemet människor som har slitit ut sig vid en tidig ålder möjlighet att dra sig tillbaka från yrkeslivet med ekonomisk trygghet. Sam- tidigt har förtidspensioneringen i relativt stor utsträckning under senare år tillämpats för äldre individer vars alternativ skulle vara arbetslöshet.

Sammanfattningsvis deltar snart väl över 95 % av såväl män som kvinnor inom åldersgruppen 20—54 år i yrkeslivet. Arbetskraftsdeltagandet minskar emellertid för de yngre av båda könen och för äldre män men ökar fortfarande för kvinnor som är 55 år och äldre. Samtidigt ökar antalet förtidspensionärer inom den sistnämnda åldersgruppen. I avsnitt 6.2 i detta betänkande diskuterar vi översiktligt några av de faktorer som är av betydelse för bedömningen av hur utbudet på arbetskraft kan tänkas te sig i framtiden. Här inriktar vi i stället diskussionen på möjliga samband mellan pensionssyste- met och utbudet av arbetskraft.

3.3.2 Kopplingar mellan pensionssystemet och utbudet av arbetskraft

Vid vilken ålder en människa träder in på arbetsmarknaden beror på en mängd faktorer. Av stor betydelse är yrkesval och sålunda den utbildning eller träning som krävs för detta. Familjebildning och barnafödande har vidare traditionellt spelat en betydande roll för framför allt kvinnors arbetsutbud. Villkoren för rätt till oavkortad ATP-pension torde också ha betydelse för arbetsutbudet. Varje yrkesverksamt år upp till vad som krävs för rätt till en oavkortad pension påverkar storleken på den framtida förmånen. Ytterligare år har emellertid ingen betydelse i detta sammanhang. Detta är en incita- mentseffekt som för vissa människor och i vissa situationer kan vara av betydelse. I kapitel 6 och 8 redovisar vi våra överväganden om dessa ATP- systemets intjänanderegler.

Den faktor som definitionsmässigt har den största effekten på utbudet av arbetskraft är naturligtvis den allmänna pensionsåldern. lagstiftningen i detta hänseende avgör hur många år under sin livstid som en individ har rätt till ersättning utan en motprestation på arbetsmarknaden.

Följande tablå visar relativa arbetskraftstal för personer mellan 65 och 67 års ålder.

Män Kvinnor Båda könen År 1968 55,8 % 19,6 % 36,7 % År 1978 16,7 % 8,3 % 12,2 % År 1988 15,8 % 8,7 % 12,1 %

Källa: SCB. Arbetskraftsundersökningama.

Trots att det är möjligt att stanna kvar på arbetsmarknaden efter fyllda 65 år också sedan den allmänna pensionsåldern sänkts år 1976 är det ett mycket

begränsat antal personer som gjort det. Å andra sidan verkar den "återståen- de" äldre delen av arbetskraften utgöra en förhållandevis stabil grupp. Bilden är också internationellt sett rätt normal. De som stannar kvar i arbetslivet i högre åldrar är vanligtvis människor med s.k. professionella yrken.

Mot bakgrund av att bristande arbetskraftsresurser kan vara ett hinder för den framtida ekonomiska tillväxten i Sverige kan man fråga sig om det inte vore möjligt att intressera de äldre att stanna kvar på arbetsmarknaden. För närvarande finns emellertid ett antal hinder häremot. Ett första är att de flesta har vant sig vid tanken att gå i pension vid fyllda 65 år. Någon väsentlig förändring kan inte ske utan en betydande allmän attitydförändring bland såväl arbetstagare som arbetsgivare. Ett annat mer eller mindre besläktat hinder är att människors praktiska möjligheter att stanna kvar i arbetslivet efter att ha fyllt 65 år är starkt begränsade till följd av olika avtalskonstruk- tioner. Vi vill hänvisa till diskussionen och övervägandena i vårt tidigare betänkande ( SOU 1989:101 ) Förtidspension och rörlig pensionsålder.

3.3.3 Sänkt genomsnittlig pensionsålder till följd av reformer

Successiva reformer inom pensionsområdet har gjort det möjligt för människor att erhålla någon form av pension i allt tidigare åldrar. T.ex. betydde 1970 års förtidspensionsreform att människor med tungt och pressande arbete, som på grund av bristande krafter inte orkade med sina arbetsuppgifter eller som friställts utan att ett lämpligt alternativ fanns, skulle kunna beviljas förtidspension i större utsträckning än tidigare. Med 1976 års pensionsreform sänktes den allmänna pensionsåldern från 67 till 65 år. Samtidigt infördes möjlighet att göra förtida uttag av ålderspension från 60 års ålder. Effekten av sänkningen av pensionsåldern belyses tydligt av tablån ovan. Ytterligare en reform, delpensionsförsäkringen, genomfördes år 1976. Denna reform gav anställda möjlighet att genom minskad arbetstid trappa ned arbetet före ålderspensioneringen och erhålla försäkringskompensation för inkomstbortfallet.

Tabell 3.13 ger en översikt över sysselsättningsstatus för personer i åldern 60—64 år sedan år 1976. Som framgår av tabellen har antalet aktiva personer (dvs. personer som ej uppbär förtidspension eller ålderspension), exkl. delpensionärer, med pensionspoäng minskat från ca 49 % till 43 % av samtliga personer i åldersgruppen. Andelen av befolkningen med enbart förtidspension har samtidigt ökat från ca 20 % till ca 32 % mellan åren 1976 och 1988. Detta återspeglar en ökning av andelen förtidspensioneringar bland dem som har varit yrkesverksamma.

Samtidigt som förändringar i lagstiftningen och dess tillämpning har bidragit till att sänka den faktiska pensionsåldern sedan ATP-systemets ikraftträdande år 1960 har den förväntade livslängden ökat. Detta innebär bl.a. att människor i genomsnitt har kunnat förvänta sig att erhålla pensionsförmåner under en ökande del av sitt liv. Mot bakgrund av tabell 3.14, som ger en överblick över trenden, kan konstateras att den förväntade livslängden för såväl män som kvinnor som nått 65 års ålder har ökat historiskt. Förändring- en är särskilt markant för kvinnor. Samtidigt vet vi att en betydande andel äldre förblir friska högt upp i åren (jfr diskussionen i vårt betänkande

Förtidspension och rörlig pensionsålder, SOU 1989:101, kap. 6).

Tabell 3.13 Överblick över sysselsättningsstatus för personer i åldern 60—64 år, åren 1976—1988

År Antal i Därav med: befolk- Förtids- Förtida Delpen- Aktiva per— Aktiva per- ningen pension uttag sion soner utan soner med 60—64 pensions- pensionspoäng år poäng (exkl. del-

pensionärer)

1976 477 007 96 700 8 303 14 560 124 937 232 507 1977 471 979 102 341 10 484 31 509 117 623 210 022 1978 466 460 105 432 11 472 41 913 109 114 198 529 1979 460 927 107 776 11 978 48 654 103 403 189 116 1980 478 712 114 971 13 374 67 837 99 354 183 176 1981 489 249 120 144 14 580 64 641 98 315 191 569 1982 491 753 123 226 16 174 61 732 94 306 196 315 1983 494 409 128 288 17 992 54 637 90 784 202 708 1984 494 964 135 453 18 036 47 204 86 653 207 618 1985 475 359 137 706 17 211 37 638 77 925 204 879 1986 459 382 138 420 16 321 32 180 69 293 203 168 1987 448 086 139 420 14 839 35 736 62 985 195 106 1988 439 505 141 103 13 345 38 472 56 251 190 334

Källa: RFV.

Tabell 3.14 Återstående medellivslängd åren 1921—1988

Åren Återstående medellivslängd i år

Män Kvinnor Vid fö- 50 år 65 år Vid fö- 50 år 65 år delsen delseri 1921—1930 60,97 24,15 13,24 63,16 25,14 13,85 1931—1940 63,76 24,08 13,06 66,13 25,13 13,64 1941—1950 68,06 25,01 13,60 70,65 26,27 14,30 1951—1960 70,89 25,54 13,85 74,10 27,47 15,00 1961—1970 71,73 25,70 13,93 76,13 28,87 16,05 1971—1980 72,26 25,82 14,10 78,10 30,41 17,47 1961—1965 71,60 25,65 13,88 75,70 28,56 15,80 1966—1970 71,85 25,76 13,98 76,59 29,21 16,35 1971—1975 72,07 25,79 14,04 77,65 30,08 17,16 1976—1980 72,43 25,84 14,15 78,51 30,69 17,73 1981—1985 73,55 26,46 14,60 79,53 31,45 18,39 1984—1988 73,98 26,83 14,85 79,95 31,81 18,71

Källa: SCB. SOS: Befolkningsförändringar.

3.3.4 Försörjningskvoten sedan införandet av ATP

De som erhåller förmåner från pensionssystemet försörjs genom en överföring av inkomster från dem som befinner sig i arbetslivet. Under de senaste 30 åren har tre faktorer haft stor betydelse för utvecklingen av förhållandet

mellan antalet personer i de yrkesverksamma åldrarna och dem som försörjs av dessa. Dessa faktorer är

i den demografiska utvecklingens inverkan på antalet personer med rätt till ålderspension ii sänkningen av den allmänna pensionsåldern från 67 till 65 år iii ökningen av antalet sjukbidrag och förtidspensioner.

Tablån nedan visar hur de tre nämnda faktorerna har påverkat försörjnings- kvoten, uttryckt som kvoten mellan personer över 16 års ålder som inte är förtidspensionerade och antalet ålders- och förtidspensionärer. Beräkningarna är gjorda med 1960 och 1987 som begynnelse- resp. slutår.

Försörjnings- Inverkan på kvoten under Försörjnings- kvoten perioden 1960—1987 av: kvoten 1960 " 1987 Sänkt Demografiska Okad för- pensions- förändringar tidspen- ålder sionering 5,4 -0,8 —1,4 -0,5 2,7

Källa: T. Eriksen, Vad kan vi lära av grannen? Rapport till ESO, Ds 1988:68.

Tablån talar för sig själv. Halveringen av försörjningskvoten från år 1960 till år 1987 beror till ungefär hälften på demografiska förändringar, dvs. en äldre befolkning. Den näst viktigaste faktorn är sänkningen av pensionsåldern. Även ökningen i förtidspensioneringen har haft en stor effekt.

Vad kan göras för att förbättra denna kvot? Möjligheterna att få fler äldre att stanna kvar i arbetslivet har diskuterats ovan. Brist på arbetskraft kan i sig på lite längre sikt verka för att fler människor behålls längre i arbetskraf- ten — i synnerhet om några av de hinder som för närvarande finns undanröjs. Den demografiska utvecklingen kan påverkas i ett väsentligt avseende, näm- ligen en högre invandring av antingen tillfällig eller permanent arbetskraft. Nettoinvandringen har varit förhållandevis låg sedan början av 1970-talet och förutsätts i SCB:s senaste befolkningsprognos vara låg även i framtiden. Slutligen borde det vara möjligt att påverka den höga frekvensen av för- tidspensionering genom större satsningar på förebyggande och rehabiliterande åtgärder. Med andra ord har samhället och beslutsfattare ganska stora möj- ligheter att påverka utvecklingen av försörjningskvoten.

3.3.5 Förtidspensionering och sjukförsäkring

I vårt förra betänkande ( SOU 1989:101 ) Förtidspension och rörlig pen- sionsålder diskuterades de samhällsekonomiska aspekterna av förtidspensione- ringen relativt ingående. Trots det kan det vara viktigt att i detta samman- hang återigen redovisa storleken på det produktionsbortfall som för närvarande uppstår till följd av nybeviljade sjukbidrag och förtidspensioner. En sådan kalkyl presenteras i tabell 3.15.

I tabellen redovisas det uppskattade produktionsbortfallet för samtliga per- soner som erhöll sjukbidrag eller förtidspension år 1986. I kalkylerna har hänsyn tagits till dödsrisker och sannolikheten att återgå i arbete — baserat på historiskt material. Skattningarna är grundade på genomsnittliga löner år 1986 (inkl. påslag för lönebikostnader) och har gjorts separat för båda könen och de olika åldersgrupperna. Som framgår av uppgifterna i tabellen har skattningar gjorts även för olika antaganden om diskonteringen. Särskilda beräkningar har gjorts för förtidspension och sjukbidrag.

Tabell 3.15 Produktionsbortfall som följd av nybeviljade sjukbidrag eller förtidspensioner år 1986. Miljarder kronor i 1986 års priser

___—___—

Förmåns— Antal fall Diskonteringssats typ 0 % 2,5 % 4 %

F ö rlidspension

Hel 29 477 19,9 17,3 16,3 2/3 505 0,2 0,2 0,2 1/2 5 867 2,6 2,3 2,1 Summa 35 849 22,7 19,8 18,6 Sjukbidrag

Hel 9 580 20,9 16,1 14,1 28 243 0,3 0,3 0,2 1/2 4 381 4,0 3,2 2,9 Summa 14 202 25,2 19,6 17,2 Totalt 50 053 47,9 39,4 35,8

Källa: Långvarig sjukskrivning, rehabilitering och förtidspensionering — en sys- temanalys. Riksförsäkringsverket Redovisar 1989:12.

Av tabellen framgår att det framtida produktionsbortfallet för den "årskull" som beviljades förtidspension eller sjukbidrag år 1986 — ca 50 000 fall sammanlagt — var 39,4 miljarder kronor i detta års priser och med en diskonteringssats om 2,5 %. Med 1990 års lönenivå motsvarar detta ca 54 miljarder kronor. För varje ny årskull förtidspensionärer faller ett motsvarande belopp bort från den potentiella framtida produktionen.

Det är naturligtvis så, att många förtidspensioneringar inte kan undvikas. Å andra sidan finns det troligtvis mycket som kan göras för att minska förtidspensioneringarna. Problem i muskler, skelett och bindväv står för 43 % av det totala produktionsbortfallet för kvinnor och 29 % för män. För könen tillsammans utgör diagnoser inom denna kategori nästan 35 % av det totala produktionsbortfallet. Diagnosen mentala rubbningar, som omfattar bl.a. missbruksproblem, står för ytterligare ca 31 % av det totala bortfallet. Av riksförsäkringsverkets uppgifter framgår att gruppen som omfattar problem i muskler, skelett och bindväv har nästan fördubblats sedan år 1966.

Det finns anledning tro att det finns stora vinster att hämta i form av såväl

mindre mänskligt lidande som besparingar i produktionsbortfall (ökat arbets- utbud) genom en satsning på förebyggande och rehabiliterande åtgärder.

3.4 Socialförsäkring och sparande

Fördelningen av nationalinkomsten mellan konsumtion och investeringar avgör nivån på nationens kapitalstock och sätter därmed — tillsammans med antalet personer i arbetskraften — ramen för nationens produktionspotential. Ett lands investeringar finansieras till största delen med landets sparande. Av denna anledning upptar utvecklingen av andelen sparande i nationalinkomsten en viktig plats i en diskussion om ett lands tillväxtpotential.

Socialförsäkringen kan påverka samhällets sparande och därmed kapitalbild- ning genom att påverka incitamenten att spara. Sålunda kan socialförsäkringen inverka indirekt på samhällsekonomins långsiktiga tillväxtpotential och stor- leken på den materiella välfärd som finns tillgänglig för fördelning.

I detta avsnitt diskuteras sambanden mellan socialförsäkring och sparande dels ur teoretisk synpunkt, dels mot bakgrund av utvecklingen under de senaste 40 åren. Det är synnerligen viktigt att studera den långsiktiga ut- vecklingen av sparandet i en diskussion om sambanden mellan pensions- systemet och sparande. Det finns ett flertal anledningar till detta. För det första är det långsiktiga förloppet det som är av intresse för ekonomins tillväxt. Man vill se förbi kortsiktiga mer konjunkturellt betonade fluktuationer i samhällsekonomin. För det andra tar det tid för de beteendeförändringar som kan ha uppstått till följd av utvecklingen av socialförsäkringen att göra sig gällande. Exempele måste man, för att bilda sig en uppfattning om en eventuell inverkan av införandet av ATP på sparande, dels studera perioden före reformen år 1960, dels följa utvecklingen under en lång rad av år därefter. ATP-reformen kan också ha påverkat och kommer att påverka beteendet hos olika generationer — våra föräldrars generation och våra barns generation — olika. Det är först efter att ha övervägt reformens möjliga inverkan på "samtliga" generationer som man kan uttala sig med större säkerhet om dess sammanlagda effekt. Även om det är svårt att konkretise- ra dessa effekter är det viktigt att hålla i minnet att ATP berör flera generationer samtidigt.

3.4.1 Hur kan socialförsäkringen påverka sparandet?

Några av de viktigaste motiven till att spara härrör från individers behov av att skydda sig mot inkomstbortfall i samband med sjukdom, skada och inva- liditet samt av att försörja sig på ålderdomen när de inte längre har möj- lighet att tjäna tillräckligt mycket från förvärvsarbete. I Sverige tillhandahåller den offentliga sektorn betydande skydd i form av inkomstöverföringar från socialförsäkringen — t.ex. förtids- och ålderspensioner, sjukpenningersättning vid frånvaro från arbetet och arbetsskadeersättning — och tjänster, t.ex. hälso- och sjukvård. Det är rimligt att tro att den offentliga sektorns vittgående åtaganden delvis ersätter människors behov av att själva spara för att försäkra sig mot dessa situationer.

Sålunda kan utvecklingen av socialförsäkringen under de senaste decennier- na ha bidragit till att hålla tillbaka ett privat Sparande som skulle ha kommit till stånd i en situation med en mindre omfattande socialförsäkring. En mot- svarande utveckling i andra industriländer har under drygt ett decennium lett till en omfattande internationell forskning i detta ämne. Den akademiska litteraturen om detta är följaktligen numera rätt omfattande, även om det fortfarande råder brist på otvetydiga empiriska forskningsresultat. En hel del empiriska forskningsresultat finns emellertid. I detta avsnitt sammanfattas huvudlinjerna i den samhällsekonomiska litteraturen inom området.

Ohälsa och ålderdom utgör de två viktigaste socialförsäkringsområdena i såväl Sverige som de flesta andra industriländerna. I Sverige är de offentliga åtagandena mycket omfattande inom båda dessa områden. Vad beträffar hälsovård är det klart att det skulle kräva betydande belopp om individer oberoende av varandra skulle försöka spara tillräckligt mycket för att kunna skydda sig mot de mest besvärliga och kostsamma hälsoproblemen. Det privata sparandet skulle bli stort om var och en försökte att — utan hjälp av ett försäkringssystem — skapa ett tillräckligt skydd för sig själv. Men i ett sådant samhälle skulle människors välfärd inte bli så hög som den skulle kunna vara om de slog ihop en mindre del av det de hade behövt spara individuellt och bildade ett försäkringssystem. Det är därför som det uppstår försäkringsbolag inom detta område i marknadsekonomier och därför som socialförsäkringar har utvecklats i alla industriländer. Sett på detta sätt innebär det bortfall i sparande, som införandet av ett tillräckligt försäkrings— skydd leder till, en ökad välfärd. Människor får därmed den hälsovård de vill ha samtidigt som de har medel över — jämfört med alternativet där de skulle spara individuellt till sina egna eventuella hälsovårdsbehov — för konsumtions- ändamål.

Med tanke på att många människor med en renodlad försäkringslösning skulle ha svårt att köpa fullgott skydd — på grund av att de är dåliga "risker" eller inte har råd — har man i många industriländer, som i Sverige, gått ett steg längre och valt att tillhandahålla offentliga hälsovårdstjänster som är frikopplade från betalningsförmåga. Här kan även nämnas det offentliga utbudet av andra äldrevårdstjänster.

Behovet av och välfärdsvinsten med pensionsförsäkring motiveras på ett likartat sätt. Vissa personer lever längre än den förväntade genomsnittliga livstiden och vissa dör tidigare än förväntat. När vi är yngre och yrkes— verksamma — och kan spara till ålderdomen — har vi inget sätt att veta hur just vårt liv kommer att utvecklas i förhållande till genomsnittet. Sålunda ökas vår välfärd om vi bildar försäkringskollektiv som gör att vi betalar premier som motsvarar en förväntad livstid för den genomsnittliga människan i systemet. Med andra ord skyddar vi oss mot "risken" att leva längre än "förväntat". Genom att bilda ett försäkringskollektiv kan vi ta bort ett individuellt behov av att bygga upp ett privat sparande för skydd mot ett oväntat långt liv. Våra konsumtionsmöjligheter ökar och vår oro för det som är osäkert minskar. Följaktligen höjer vi vår individuella välfärd.

I ett samhälle utan socialförsäkring är det sannolikt att vi skulle välja en blandning av olika sätt att försörja oss på ålderdomen. Det är troligt att en del skulle räkna med att leva på sparat kapital — t.ex. finansiella tillgångar,

försäljning av en egen bostad, m.m. Andra skulle vara med i kollektiva försäkringar upprättade inom olika avtalsområden. Många skulle köpa individuella försäkringar. Ytterligare en del skulle av olika anledningar spara för lite och hamna i en situation där de är beroende av inkomststöd från den yngre generationen inom familjen, vänner och/eller någon form av social- eller fattigvård. Ytterligare några människor skulle kunna arbeta framgångsrikt till slutet.

Socialförsäkringssystem, med en garanterad förmån från viss bestämd ålder, ersätter följaktligen någon del av människors behov av att spara individuellt eller kollektivt för att försörja sig på ålderdomen. Effekten av socialförsäk- ringssystemet på samhällets sparande kan diskuteras inom en principiell ram som skiljer mellan premiereservsystem och fördelningssystem. För att belysa de renodlade effekterna utgår vi från en situation där socialförsäkringen inte finns. I en situation där socialförsäkringssystemet redan finns och för- ändringen består av en förbättring — vilket var fallet när ATP infördes år 1960 _ är de slutsatser som framkommer ur den följande diskussionen fortfarande giltiga. Det är då fråga om en gradskillnad.

Premiereservsystem

Införandet av ett socialförsäkringssystem baserat på premiereserver har ingen effekt på sparandet om nuvärdet av de utlovade förmånerna och sålunda premieutbetalningarna sammanfaller med vad människor eljest själva hade sparat privat, genom olika avtalsanordningar eller på annat sätt.

Ett system som uppnår detta resultat gör sålunda åt människor vad de annars hade gjort åt sig själva. Ändå kan det finnas vinster för individer och samhället, t.ex. genom att behovet av administration kan minska betydligt, om pensionsrättigheter kan samordnas under ett paraply, vilket gör att människor kan byta arbete hur som helst och ta med sig sina intjänade pensionsrättighe- ter m.m.

I praktiken är det omöjligt att skapa ett system som exakt efterliknar alla de enskilda sparandebeslut som skulle ha gjorts om systemet inte hade funnits. Som diskuterats ovan är en viktig anledning till att skapa försäkrings- system att möjliggöra ett kollektivt sparande som tillfredsställer många människors behov av att spara till ålderdomen men på ett effektivare sätt än vad som är möjligt med enbart individuella lösningar. I praktiken hade vissa människor sparat mer än vad de tvingas göra med det kollektiva systemet och vissa mindre. Det är summan av allt individuellt beteende som är viktigt i detta sammanhang. Det är också detta som är svårt att belysa empiriskt eftersom alternativet till det kollektiva systemet är en okänd kombination av ett antal tänkbara lösningar. Vad som påverkar nivån på nationens sparande är om socialförsäkringssystemet hamnar på en högre eller lägre nivå än vad människor i genomsnitt hade hamnat på utan systemets införande.

Om socialförsäkringssystemet fastställer en högre nivå på utlovade förmåner - och i så fall inbetalda avgifter — än vad individerna själva skulle ha valt kan en situation med tvångssparande skapas. För att ta sig runt en sådan situation skulle människor behöva skuldsätta sig under sina yrkesverksamma år i större utsträckning än de eljest hade gjort och sedan efter pensioneringen successivt

lösa in skulderna med hjälp av pensionsinkomster. I praktiken skulle många människor inte behöva skuldsätta sig. I stället skulle de minska på sitt övriga sparande. Med andra ord förutsätter ett effektivt tvångssparande att åt- minstone några människor inte har något fullständigt alternativ.

Om det sociala systemet fastställer en lägre nivå på pensionsförmånerna än vad människor i genomsnitt själva har tänkt ordna åt sig måste de fortfarande skapa ett kompletterande sparande. Nivån på nationens totala sparande blir sålunda oförändrad.

Fördelningssystem

Införandet av ett socialförsäkringssystem baserat uteslutande på fördelnings- principen — dvs. löpande pensioner betalas med löpande avgifter — innebär definitionsmässigt att människor inte betalar premier åt sig själva under sina yrkesverksamma år utan i stället betalar skatter för finansieringen av andras pensioner. Definitionsmässigt uteblir det privata sparande som eljest hade gått till att bygga upp en reserv för ålderdomen. I stället skapar socialförsäkringen vad som kan kallas en "fiktiv" förmögenhet. Denna består av de pensionsut- betalningar som människor kan förvänta sig att få när de så småningom själva går i pension.

När ett fördelningssystem införs erhåller de initiala årgångarna av ålders- pensionärer pensionsförmåner som överstiger vad de själva hinner betala till andras pensioner under sina yrkesverksamma år. Successiva årgångar av pensionärer fortsätter att vinna på införandet av ett fördelningssystem till dess att de betalar lika mycket eller mer i skatt för finansieringen av andras pensioner när de är yrkesaktiva än vad de själva erhåller i förmåner när de går i pension (jfr Ann-Charlotte Ståhlbergs expertrapport till pensionsbered- ningen i SOU 1990:78 ).

Om samhällets demografiska struktur och arbetsutbud förblir i stort sett konstant och kompensationsgraden är fastställd i förhållande till en viss tidpunkt i arbetslivet — t.ex. i förhållande till lönen vid en viss ålder _ kan man uppnå en situation där pensionsutbetalningarna utgör en konstant andel av lönesumman i en situation utan realekonomisk tillväxt. Med realtillväxt till följd av produktivitetsökningar och/eller ökat arbetsutbud per person skulle successiva generationer sålunda få högre och högre pensioner. Med andra ord kan successiva generationer i genomsnitt få mer än de betalar in i systemet till följd av realekonomisk tillväxt. Det motsatta gäller vid negativ realekono- misk tillväxt.

I den nationalekonomiska litteraturen visas att fördelningssystemet ger en högre materiell välfärdsnivå för landet än premiereservsystemet under två förutsättningar. En av dessa är att den realekonomiska tillväxttakten är var- aktigt högre än realavkastningen på premiereservfonden i annars jämförbara alternativ. Det andra är att kapitalbildningen per person är densamma vid de båda lösningarna.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att oavsett vilken försäkringslösning samhället skapar är det viktigt att uppnå en nivå på samhällets totala sparan- de som är konsistent med en långsiktig s.k. optimal tillväxt per capita. Skill- naden mellan premiereservsystemet och ett renodlat fördelningssystem är att

i det förra fallet finns ett kollektivt sparande. I det senare fallet kan det vara nödvändigt att skapa ett kollektivt sparande. I den utsträckning alternativet hade varit privat sparande ersätts detta med kollektivt sparande i premie- reservsystemet. Vid införandet av ett renodlat fördelningssystem eller för- bättringar i ett befintligt fördelningssystem skapas ingen motvikt till ett eventuellt bortfall i privat sparande. Därför förväntas även nationens sparande minska vid införandet av ett rent fördelningssystem.

ATP-systemet är ett fördelningssystem. Därför förväntar man sig enligt diskussionen ovan att införandet av ATP år 1960 hade en negativ effekt på det privata sparandet under de efterföljande decennierna. Införandet av AP- fonden kan emellertid ha motverkat en sådan tendens, vilket också var ett av syftena med att skapa den. För att få en uppfattning om de effekter ATP haft på sparandet är det emellertid nödvändigt att studera utvecklingen av hushållens, företagens och den offentliga sektorns sparande såväl före som efter införandet av ATP. Detta görs översiktligt i det följande avsnittet.

3.4.2 Utvecklingen av sparandet under fyra decennier

Tabell 3.16 visar utvecklingen av bruttosparandet uttryckt i procent av natio- nens inkomster under perioden 1950—1988. Det totala sparandet, uttryckt som procent av nationens inkomster, var högst under 1960-talet då det i genomsnitt uppgick till nästan 25 %. Det var lägst under 1980-talet då det låg omkring 17,5 %. Skillnaden mellan dessa två perioder bestod nästan uteslutande av en betydligt lägre nivå på det offentliga sparandet. Andelen av det privata sparandet var praktiskt taget densamma under båda dessa perioder. Det privata sparandet var å andra sidan betydligt högre under 1950- talet — före införandet av ATP — än under de efterföljande tre decennierna.

Tabell 3.16 Bruttosparande uttryckt i procent av totala bruttodisponibla inkomster för hela samhällsekonomin. Genomsnittsvärden

1950- 1960— 1970- 1980- 1959 1969 1979 1988 1. Privatsparande 17,5 15,3 14,3 16,2 2. Offentligt sparande 4,2 9,4 7,6 0,9 därav Staten 1,6 2,8 0,2 -4,4 Kommuner 2,6 3,9 3,2 2,4 Socialförsäkringssektom 0,0 2,7 4,2 2,9 3. Sparande, totalt 21,7 24,7 21,9 17,1

Källa: Nationalräkenskaperna (SCB) och A. Markowski och 5.5. Palmer, op cit.

En viss andel av bruttosparandet används för att ersätta förslitna och för- åldrade maskiner och övrig utrustning, byggnader och anläggningar, bostäder m.m. Tillväxt kräver bl.a. ny kapitalbildning. I en diskussion om ekonomins

tillväxtpotential ser man sålunda även på sparandet efter det att avdrag har gjorts för kapitalförslitning, dvs. på nettosparandet.

Tabell 3.17 redovisar utvecklingen av nettosparandet sedan 1950-talet. Klart är att 1960-talet framstår som exceptionellt med en hög kvot om 14,5 %. Likaså utmärker 1980-talet sig med en låg kvot om 5,7 %. Av tabellen fram- går att nettosparkvoten för 1980-talet skulle ha behövt vara mer än dubbelt så stor för att komma närmare kvotens historiska nivå. Utvecklingen av sparandet sedan mitten av 1970-talet och i synnerhet under 1980-talet har gett upphov till diskussionen om vårt lands sparande. För att bättre förstå utvecklingen av sparandet under de senaste fyra decennierna och sålunda denna diskussion är det viktigt att se på separata bilder av utvecklingen av det privata och det offentliga sparandet.

Tabell 3.17 Nettosparande för hela samhällsekonomin. Procent av totala bruttodisponibla inkomster för hela samhällsekonomin. Genomsnittsvärden

1950- 1960- 1970- 1980- 1959 1969 1979 1988 11,9 14,5 11,5 5,3

Källor: Nationalräkenskapema (SCB) och A. Markowski och EE. Palmer, op.cit.

Det privata sparandet

På grund av olika omläggningar i nationalräkenskaperna är det svårt att visa en definitionsmässigt sammanhängande historisk bild av utvecklingen av sparandet inom de olika institutionella sektorer som tillsammans utgör den privata sektorn, dvs. icke-finansiella företag, finansiella företag och hushållssek- torn. Svårigheterna uppstår när man vill försöka jämföra 1950- och 1960- talen med 1970-talet och alla tre med 1980-talet på grund av rätt så om- fattande revideringar m.m. som genomförts vid slutet av såväl 1970- som 1980-talet. Trots det kan man få en ungefärlig uppfattning om utvecklingen under åren genom att hänvisa till äldre undersökningar av sparandet i Sverige. De uppgifter för tidigare perioder som redovisas här kommer sålunda från tidigare studier av sparandet.

Jämför man 10-årsperioden före införandet av ATP med den efterföljande perioden framgår det att sparandet av icke-finansiella företag - mätt antingen som brutto- eller nettosparande — minskade betydligt. Enligt uppgifterna i tabell 3.18 var nettosparandet av icke-finansiella företag 2,0—3,0 procenten- heter lägre under första hälften av 1970-talet än under 10-årsperioden före införandet av ATP. Hur företagssparandet skulle ha utvecklats i en miljö utan ATP beror naturligtvis på hur denna miljö hade sett ut. Vi återvänder till denna fråga nedan.

Hushållssektorns sparande är definitionsmässigt lika med skillnaden mellan hushållens disponibla inkomst och utlägg för konsumtion av varor och tjänster. Den disponibla inkomsten består av löner och inkomster från andra förvärvskällor, kapitalinkomster netto, överföringar från den offentliga sektorn

och andra sektorer — framför allt ersättningar från privata och kollektiva försäkringar — minus betalda skatter. Den sparkvot man vanligtvis åsyftar när det gäller hushållssektorn är sålunda kvoten mellan hushållens sparande och disponibla inkomst.

Tabell 3.18 Brutto- och nettosparande av icke-finansiella företag åren 1950—1974. Procent av bruttodisponibla inkomster. Femåriga genomsnitt

1950- 1955- 1960- 1965— 1970— 1954 1959 1964 1969 1974 Bruttosparande 9,7 9,1 9,0 8,3 7,4 Nettosparande 3,7 2,5 2,1 1,4 0,6

Anm.: Under större delen av perioden 1950—1974 var BNI i stort sett lika med bruttodisponibla inkomster.

Källa: A. Markowski och EE. Palmer, op.cit.

Figur 3.3 visar utvecklingen av hushållssektorns sparkvot sedan början av 1950-talet. Som framgår tydligt av figuren sjönk sparkvoten under decenniet efter införandet av ATP. Sparkvoten låg i närheten av 7 % under 1950-talet. Under 1970-talet låg den omkring 3—4 %. Under 1980-talet ökade marknads- värdet av hushållens finansiella och fasta tillgångar i en mycket snabbare takt än konsumentpriserna. Denna ökning av realvärdet av förmögenheten ledde i sin tur till en ökning av hushållens konsumtion. Detta innebar att spar- kvoten för hushållen sjönk ännu mer än den eljest hade gjort.

Avsättningar för privata försäkringar står för en viktig och relativt sett ökande del av hushållens sparande, vilket framgår av tabell 3.19. Under 1970- talet utgjorde privatförsäkring den förhållandevis mest attraktiva finansiella placeringsmöjligheten för hushåll — om man enbart tar hänsyn till avkastning- en. Å andra sidan är försäkringssparande vanligtvis illikvid, dvs. det blir inte tillgängligt för konsumtion förrän vid en senare fas i livet. Under 1980-talet har placeringar i aktier varit de mest lönsamma.

Tabell 3.19 Hushållssektorns sparkvot. Sparande uttryckt i förhållande till hushållens disponibla inkomster. Genomsnittsvärden

1970- 1975— 1980- 1985— 1974 1979 1984 1989 Sparkvot 3,8 3,7 2,5 -2,1 därav privat försäkring 1,4 1,1 1,7 3,0

Källor: Nationalräkenskapema (SCB) och A. Markowski och EE. Palmer, op.cit.

Figur 3.3 Hushållens sparkvot under fyra decennier

10 9 [En ( t 5 || Fx 'BBK Kili—LE, 7 , / * . El Elx. [F 53 + x 5 a X n n 5 "- 4 "i n ' ' I: = 3 "'x ' I! 2 ! iu

53 55 57 59 Sl 53 6.5 67 59 71 7.3 75 77 79 81 83 85 87 89

Källor: Nationalräkenskapema och L. Berg, Konsumtion och sparande _ En studie av hushållens beteende, Uppsala Universitet, Uppsala 1982.

Placeringar i privata försäkringar har under 1970- och 1980-talen för många mer varit likställda med andra finansiella placeringar än renodlade försäk- ringar. Det beror på att de ofta utgör komplement till en redan mycket omfattande social- och avtalsförsäkring, dvs. de utgör ett marginellt sparande för många hushåll. Med mycket höga marginalskatter har framför allt inkomsttagare med förhållandevis hög inkomst sett privatförsäkringssparande som synnerligen lönsamt. Sålunda utgör tecknandet av privatförsäkringar ett sätt bland många att spara för äldre dagar.

Inom den privata sektorn står sparandet inom finansiella bolag numera för en stor och ökande del av den privata sektorns sparande, vilket framgår av tabell 3.20. Under rubriken finansiella företag faller bl.a. alla de nettoavsätt- ningar för försäkring som görs inom ramen för olika avtal på arbetsmarkna- den. Exempelvis uppgick nettoavsättningar till ITP- och STP-systemen till ca 1,4 % av landets disponibla inkomster under andra hälften av 1970-talet och till ca 2,1 % mot slutet av 1980-talet, vilket är en realökning med 50 %. Denna ökning stod för ungefär hälften av ökningen av nettosparandet för

finansiella företag. Sparande av detta slag har också varit skattemässigt fördel- aktigt historiskt sett. Detta sparande tillhör egentligen hushållssektorn och kunde lika väl bokföras där.

Sammanfattningsvis tyder den historiska bilden på att såväl sparandet i icke- finansiella företag som hushållssparandet har varit lägre under decennierna efter införandet av ATP än under decenniet innan. Under 1980-talet har kvoterna mellan nettosparandet och landets totala inkomster för såväl hushåll som icke-finansiella företag varit mycket låga.

Mot bakgrund av detta har den allmänna debatten inriktat sig mer och mer mot frågan om inte ett större inslag av premiereserver, i antingen privat eller offentlig regi, skulle kunna bidra till att öka samhällets sparkvot under de närmaste decennierna. Denna fråga tar vi åter upp och utvecklar i diskus- sionen om bl.a. ATP-systemets finansiering i kapitel 10—12.

Tabell 3.20 Nettosparande inom den privata sektorn. Procent av totala bruttodisponibla inkomster för hela samhällsekonomin. Genomsnittsvärden

1970- 1975- 1980- 1985— 1974 1979 1984 1989 Finansiella företag 1,4 3,3 4,7 5,0 Icke-finansiella företag 2,1 -0,7 0,7 0,7 Hushåll 2,1 2,1 1,4 -0,9 Privat sparande, totalt 5,6 4,7 6,8 4,8

Anm: Nettosparande = bruttosparande minus avskrivningar för kapitalförslitning. Källa: Nationalräkenskapema.

Det offentliga sparandet

Som framgår av tabell 3.16 ökade det totala sparandet från strax under 22 % av nationens inkomster under 1950-talet till nästan 25 % under 1960—talet — trots att det privata sparandets andel därav minskade med drygt 2 procent- enheter. Som framgår av samma tabell uppvägdes denna minskning mer än väl av tillväxten i den nyskapade AP-fonden, som står för i stort sett allt sparande inom socialförsäkringssektorn.

Såväl statens som kommunernas sparande var också högre under 1960- talet än under decenniet innan, vilket gjorde att bruttosparandet inom den sammanlagda offentliga sektorn uppnådde i genomsnitt 9,4 % av national- inkomsten under detta decennium. För kommuner är ett positivt sparande i stor utsträckning lika med kapitalbildning. Kommunernas investeringar ökade betydligt under 1960-talet. De förblev förhållandevis höga även under 1970- talet för att sedan sjunka avsevärt under 1980-talet. Kommunernas sparande genomgick i stort sett samma utveckling.

Under andra hälften av 1970-talet och första hälften av 1980-talet vändes statens positiva sparande till ett sparandeunderskott. Trots det hölls det offentliga sparandet uppe på en hög nivå under 1970-talet tack vare en hög

tillväxttakt i AP-fonden. Efter mitten av 1980-talet, dvs. åren 1987—1989, blev statens sparande återigen positivt som följd av att de stora budgetunderskott som kännetecknade första hälften av 1980-talet kunde vändas till överskott.

Som har framgått tydligt har det offentliga sparande som AP-fonden svarat för haft stor betydelse för landets totala sparande. Tillskottet av medel till AP-fonden, dvs. intäkter från avgifter och fondens förräntning minus utgifter för pensioner och administration, har bidragit till nationens sparkvot med decenniumgenomsnitt om 2,7—4,0 % sedan systemet infördes år 1960. År 1982 var det första år då fondens intäkter från avgifter låg på i stort sett samma nivå som utbetalningarna av pensioner. Fonden har emellertid vuxit under hela 1980-talet eftersom summan av ränteinkomster och avgifter fortsatt att hålla sig väl över pensionsutbetalningarna. Till stor hjälp under denna period var en mycket hög realränta på genomsnittliga placeringar — som var så hög som 7 % under vissa år. Under 1970-talet var realräntan däremot negativ under många år.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att AP-fondens tillväxt har stått för ett betydande bidrag till landets totala sparande under de tre senaste decennierna. Detta överensstämmer också med intentionerna bakom AP- fondens tillkomst (jfr prop. 1958 &55 s. 86). Jämför man utvecklingen av det totala sparandet under 1950- och 1960-talen kan man konstatera en markant ökning i landets totala sparande mellan dessa decennier. Samtidigt minskade det privata sparandet. Det är naturligtvis omöjligt att veta exakt vad som skulle ha hänt om ATP inte hade införts. I Sverige såväl som i utlandet har nationalekonomer försökt att kombinera ekonomisk teori och statistiska modeller för att söka möjliga svar på denna fråga. Kunskapsläget och resultaten för Sverige diskuteras i det följande avsnittet.

3.4.3 ATP och sparande

Utan ATP hade det troligtvis uppstått någon typ av inkomstrelaterade gruppensionssystem som, i likhet med ATP, skulle ha inriktats på att ge en kompletterande pension ovanpå socialförsäkringens grundpension, dvs. folkpensionen. Det är också möjligt att nivån på själva grundpensionen hade höjts. Utan att känna till en möjlig utformning av ett alternativt system är det svårt att veta om en eventuell privat fonduppbyggnad hade varit större än uppbyggnaden av AP-fonden. Vad som är klart är att Sveriges sparkvot låg på en internationellt sett hög nivå under 1960-talet. Det är tveksamt om det hade varit rimligt för samhället att ha en ännu högre sparkvot under denna period.

Frågan är hur företagens, hushållens och den offentliga sektorns sparande skulle ha sett ut utan ATP—reformen. Genomgången av utvecklingen av sparandet under perioden sedan decenniet före införandet av ATP visar att hushållens och de icke-finansiella företagens sparande minskade. Efter mitten av 1970-talet började sparandet inom den finansiella sektorn att öka. Offentligt sparande ökade efter införandet av ATP och förblev högt genom mitten av 1970-talet. Sedan minskade även detta sparande i förhållande till bruttonationalinkomsten. En viss återhämtning skedde emellertid mot slutet av 1980-talet. Frågan om sambandet mellan ATP och denna utveckling kan

diskuteras separat för huvudsektorerna var och en för sig.

Företagssparandet

Det är viktigt i detta sammanhang att diskutera det egentliga alternativet sådant det framstod i den politiska debatt som föregick införandet av ATP, nämligen en förhöjd folkpension. En del av den allmänna målsättningen med reformen var att höja inkomststandarden för människor inom LO-kollektivet som inom en snar framtid skulle gå i pension. Offentligt anställda och privata tjänstemän hade redan relativt väl utvecklade pensionssystem. Det är tveksamt om avtalssystemen för offentligt anställda hade utformats som premiereserv- system om ATP inte hade kommit till stånd. Alternativet måste då delvis ha bestått i en utbyggnad av avtalspensionssystemet för privatanställda arbeta- re.

Ett kollektivt alternativ till ATP för LO-anslutna kunde ha fått en bransch- eller heltäckande LO-utformning. Det är tänkbart att premiereservsystem hade byggts upp med möjlighet att behålla medel inom åtminstone större och finansiellt solida företag. Sålunda hade företagssparandet varit högre utan ATP. Det var bl.a. detta scenario som man hade i tankarna vid ATP- reformen när man skapade AP-fonden.

Företagssparandet kan ha påverkats på ytterligare ett sätt. Höjningarna av ATP-avgifterna kan ha haft någon inverkan på företagens driftsöverskott och sålunda på företagssparandet. Om företagssparandet har dämpats på detta sätt beror på hur kostnadsökningar övervältras, vilket är en fråga vi redan har diskuterat i avsnitt 3.2.4 ovan. Enligt den diskussion som förts där är det troligt att de betydande avgiftshöjningarna under 1960- och 1970-talen hade en omedelbar och negativ effekt på företagssparandet. I början av 1980-talet förbättrades emellertid företagssparandet. Denna är också den bild som visas av gjorda empiriska undersökningar, dvs. på kort och medellång sikt minskas företagens driftsöverskott men på längre sikt övervältras avgifterna — efter en dynamisk process som påverkar många faktorer som framtida timlöner, arbetade timmar och priser — huvudsakligen på lönesumman.

Hushållssparandet

Införandet av ATP år 1960 betydde att en stor del av den arbetande befolk- ningen fr.o.m. denna tidpunkt kunde räkna med att få en framtida ålders- pension som klart översteg vad de dittills hade rätt till. I ett fördelnings— system av ATP-systemets typ utgör, som redan diskuterats, utlovade framtida pensionsförmåner en form av "fiktiv" förmögenhet. Precis som när realvärdet av hushållens förmögenhet i form av aktier, fastigheter m.m. ökar kan en ökning av hushållens fiktiva förmögenhet leda till ökad konsumtion av disponibla inkomster, dvs. sparandet minskar därför att förmögenheten — i det här fallet utlovade framtida pensioner — ökar i alla fall.

I olika studier har man försökt att skatta storleken på denna effekt. En översikt av studier om de svenska förhållandena återfinns i Ann-Charlotte Ståhlbergs expertrapport till spardelegationen, Pensionssystemets inverkan på hushållssparande (Allmänna Förlaget 1989). Studierna har undersökt perioden

från 1950-talet fram till början av 1980-talet. Enligt resultaten från dessa studier skulle hushållens sparkvot utan ATP ha varit i genomsnitt omkring 1,5 till 4,0 procentenheter högre under de studerade åren, med en relativt mindre effekt under 1960-talet och en större effekt på 1970-talet och i början av 1980-talet. Detta innebär i sin tur att kvoten mellan hushållssparandet och bruttonationalinkomsten hade varit i genomsnitt ca 0,75—2,0 procentenheter högre under 1970-talet och i början på 1980-talet.

Sparandet inom den offentliga sektorn

Som har framgått ovan bidrog AP-fonden till en betydande ökning i det totala sparandet fram till mitten av 1970-talet. Under denna period ökade även sparandet inom stat och kommun, framför allt i samband med en rätt hög nivå på fasta offentliga investeringar.

Fr.o.m. mitten av 1970-talet har bilden blivit annorlunda. Då började statens inkomster att minska i förhållande till utgifterna. Samtidigt började landets bytesbalans uppvisa ett kroniskt underskott. Den fråga som måste ställas är om den kraftiga försämringen i statens finansiella ställning upplevdes som mindre allvarlig till följd av att AP-fonden fanns.

De upprepade devalveringarna mellan åren 1976 och 1982 var tydliga uttryck för att man inte lyckades uppnå en situation där löntagare och arbetsgivare självmant avstod från att höja lönerna till fördel för en ökad offentlig sektor. Den totala konsumtionen var för hög. Balansen mellan å ena sidan privat och offentlig konsumtion och å andra sidan sparande och skat- ter var svår att nå. Utvecklingen under andra hälften av 1970-talet och början av 1980-talet synes tyda på att de sammanlagda kraven på fördelningspolitiken kan vara svåra att uppfylla när den ekonomiska tillväxten sviktar. Detta är ett argument i sig för att den långsiktiga inriktningen av den offentliga sektorns engagemang i samhället borde vara noga övervägd med hänsyn till olika tillväxtsituationer.

4 Finansieringen av den allmänna pensioneringen m.m.

4.1. Pensionsutbetalningarnas och avgifts- inkomsternas utveckling

Kostnaderna för den allmänna pensioneringen har ökat väsentligt under den senaste 25-årsperioden. År 1965 uppgick de sammanlagda kostnaderna till närmare 5 miljarder kronor, vilket motsvarar ca 27 miljarder kronor omräknat i 1989 års prisnivå. År 1989 hade kostnaderna stigit till 133 miljarder kronor.

Bakom denna utveckling har till största delen legat ATP-systemets successiva tillväxt. Antalet ATP-pensionärer har stigit allteftersom fler födelseårgångar med intjänad ATP-rätt har beviljats tilläggspension. I takt med att allt fler kvinnor förvärvsarbetar har också andelen kvinnor med intjänad pensionsrätt ökat. Utöver ökningen av antalet pensionstagare med ATP har också skett en markant ökning av den genomsnittliga tilläggspensio- nens storlek, därigenom att nytillkommande pensionärer har högre medel- poäng för ATP och i större utsträckning rätt till tilläggspension grundad på erforderligt antal intjänandeår för oavkortad pension. Fram t.o.m. år 1987 understeg utgifterna för ATP kostnaderna för folkpensioneringen. Sedan dess är förhållandet det omvända. År 1989 utbetalades ca 69 miljarder kronor i ATP medan utgifterna för folkpension (inkl. KBT) då belöpte sig på ca 62 miljarder kronor.

Utvecklingen av antalet ATP-pensioner och den genomsnittliga storleken av dessa samt av poängförvärv inom ATP framgår av bilaga C till detta betänkande.

Också antalet utbetalda folkpensionsförmåner har ökat under perioden, främst till följd av att de äldre i befolkningen blivit allt fler. I och med pensionsålderssänkningen den 1 juli 1976 ökade antalet ålderspensionärer kraftigt samtidigt som antalet änkepensionärer inom folkpensioneringen och antalet kvinnor som uppbar hustrutillägg minskade till följd av den sänkta övre åldersgränsen för rätt till sådana förmåner. Pensionsålderssänkningen påverkade även antalet förtidspensionärer så att detta antal tillfälligt sänktes. Sett över en längre period har dock antalet förtidspensionärer ökat kraftigt. Antalet änkepensioner och hustrutillägg har emellertid fortsatt att avta och inneburit realt sett minskade kostnader för dessa förmåner. Även antalet barnpensioner har minskat. I takt med att allt fler pensionärer fått en allt högre ATP-pension har också det kommunala bostadstillägget (KBT), som liksom hustrutillägget är en inkomstprövad förmån, och pensionstillskottet, som inkomstprövas mot ATP, minskat i omfattning. Tillsammans med en

något långsammare utveckling av antalet ålderspensionärer har resultatet blivit i stort sett realt oförändrade folkpensionskostnader under senare år.

Pensionskostnaderna för perioden 1965-1989 redovisas i tabell 4.1. Pen- sionskostnadernas andel av BNP har stigit från 4,3 % år 1965 till en nivå på för närvarande närmare 11 %. År 1965 var det endast 10 % av ålders- och förtidspensionärerna som uppbar någon ATP alls. I dag erhåller 75 % av pensionärerna pension från ATP. Till dagens pensionstagare utgår också till- läggspension med betydligt högre belopp än till 1965 års pensionärer. För den genomsnittlige ATP-pensionären har pensionen (inkl. folkpension) i relation till den genomsnittliga förvärvsinkomsten för de förvärvsarbetande stigit från omkring 25 % till omkring 55 % under 25-årsperioden.

Tabell 4.1 Kostnader för den allmänna pensioneringen åren 1965-1989. Milj. kr. och i procent av BNP

Är Folkpension ATP Del— Totalt I procent (inkl. KBT) pension av BNP 1965 4 648 168 4 816 4,3 1970 7 903 1 166 9 069 5,3 1975 15 917 5 006 20 923 7,0 1980 33 234 19 028 1 239 53 501 10,2 1985 48 575 42 116 905 91 596 10,6 1986 51 859 48 418 764 101 041 10,7 1987 54 170 53 801 805 108 776 10,7 1988 58 002 60 558 1 402 119 962 10,8 1989 62 406 69 178 1 523 133 107 10,9

Folkpensionerna finansieras över statsbudgeten dels genom en socialavgift benämnd folkpensionsavgift, dels med skattemedel. Folkpensionsavgiften utgjorde under åren 1983—1989 9,45 % av avgiftsunderlaget. En växande andel av kostnaderna har täckts av avgiftsinkomsterna, vilket framgår av tabell 4.3. Fr.o.m. år 1990 har emellertid avgiftsuttaget sänkts till 7,45 %. Avgiften täcker nu ca 73 % av kostnaderna.

Sedan år 1975 utgår statsbidrag till kommunernas kostnader för KBT. Statsbidraget utgör för närvarande 25 % av kostnaderna för KBT utgivet enligt statsbidragsreglerna. Då många kommuner utger KBT med högre belopp är statens andel av de totala KBT-kostnaderna något lägre än 25 %.

Kostnaderna för ATP finansieras med tilläggspensionsavgifter, som betalas av arbetsgivare för inkomst av anställning och av de försäkrade själva för inkomst av annat förvärvsarbete än anställning, samt med avkastningen på fondmedel. Fram till år 1982 utgjordes underlaget för ATP-avgiften av inkomstdelar mellan 1 och 7,5 basbelopp. Fr.o.m. år 1982 beräknas ATP- avgiften emellertid på hela inkomsten. (Fonderna i ATP-systemet beskrivs närmare i avsnitt 4.3.)

Till en början var avgiftsuttaget till ATP betydligt större än vad de direkta utgifterna motiverade. Överskottet användes till uppbyggnad av en fond, AP- fonden. Sedan år 1983 har de influtna ATP-avgifterna emellertid understigit pensionsutbetalningarna. Fonden har dock fortsatt att växa på grund av

ränteinkomsterna. AP-fondens utveckling fr.o.m. år 1965 framgår av tabell 4.2. I tabell 4.3 redovisas influtna avgifter i procent av kostnaderna samma år. I tabellen har AP-fondens samtliga avgiftsinkomster medräknats. Som beskrivs i avsnitt 4.3 används inte hela detta belopp direkt för att täcka pensionsutbetalningar. En viss del av de till första-tredje fondstyrelserna influtna medlen överförs till övriga fondstyrelser inom ATP-systemet. Dessa bidrar i sin tur till pensionssystemets finansiering genom avkastningen på de fonderade medlen. Enligt tabell 4.3 uppgick år 1989 de sammanlagda avgiftsinkomsterna (vilka utgjorde 11 % av avgiftsunderlaget) till 86 % av kostnaderna det året. Fr.o.m. år 1990 har procentsatsen för ATP-avgiften höjts till 13 %. Avgiftsinkomsterna för år 1990 beräknas i det närmaste motsvara årets kostnader.

Tabell 4.2 AP-fondens utveckling åren 1965—1989. Belopp i milj. kr.

År Avgif- Räntor Inkonister ATP- Utgif— Fond Uttags— Pad ter m.m. totalt pen- ter to— 31.12 procent2 styrka (netto) sioner tall (inkl. förvalt— ning) 1965 2 905 489 3 394 153 190 10 501 7,5 55,3 1970 6 100 2 215 8 315 1 166 1 240 38 418 10,0 31,0 1975 10 946 5 789 16 735 4 998 5 129 88 569 10,75 17,3 1980 22 192 13 767 35 959 19 029 19 277 164 994 12,0 8,6 1985 35 172 27 998 63 707 42 116 42 452 266 611 10,0 6,3 1988 50 008 36 605 91 022 60 558 61 070 350 016 10,6 5,7 1989 59 864 38 914 104 112 69 178 69 718 384 410 11,0 5,5

[ Fr.o.m. år 1983 inkl. vinstskattemedel. 2 Fr.o.m. år 1982 beräknas avgiftsuttaget på hela lönesumman. Källa: RFV.

Tabell 4.3 Influtna socialavgifter i procent av kostnader (inkl. administra- tion). För det kommunala bostadstillägget (KBT) redovisas kommunf'inan- sierad andel av kostnaden

År Folkpension ATP Delpension KBT (exkl. KBT) 1965 34 1 5 29 100 1970 38 492 100 1975 34 213 91 1980 71 115 90 62 1985 74 83 191 83 1986 81 82 267 85 1987 84 83 275 86 1988 85 82 169 77 1989 88 86 174 78

Delpensionerna finansieras med socialavgifter som erläggs av arbetsgivare och egenföretagare. Influtna medel förvaltas i den av riksförsäkringsverket

administrerade delpensionsfonden. Redan från början kostade delpensionerna mer än beräknat och trots en höjning av avgiftssatsen år 1980 till den nuvarande nivån 0,5 % rådde underskott i fonden under perioden 1978—1983. Därefter har emellertid inkomsterna överstigit utgifterna och viss del av de influtna medlen fonderas numera i delpensionsfonden, som vid årsskiftet 1989-1990 uppgick till ca 7 miljarder kronor.

4.2. Beräkningar om kostnader och intäkter för framtiden

För en beräkning av de framtida kostnaderna och intäkterna för pensionssys- temet är antaganden om den ekonomiska tillväxten av avgörande betydelse. Utgående pensioner är knutna till basbeloppet och växer således inte realt. Däremot har reallöneutvecklingen under de förvärvsaktiva åren betydelse för individens framtida ATP-pension. Tillfälliga svängningar i lönetillväxttakten har endast marginell effekt på den framtida pensionens storlek på grund av 15- årsregeln i ATP-systemet. Först efter en längre period med inkomstföränd- ringar blir effekten påtaglig. Pensionärskollektivets förmåner påverkas således av realekonomisk tillväxt bara genom de nybeviljade pensionerna, som beräknas på grundval av en högre ATP-poäng. Detta innebär att det tar relativt lång tid innan förändringar i lönetillväxttakten märks på kostnadssidan. Intäktssidan påverkas däremot direkt av den ekonomiska utvecklingen. Reallönetillväxt ger ett större avgiftsunderlag, vilket underlättar finansieringen av förmånerna. På motsvarande sätt ger vikande reallöner minskade av- giftsintäkter till systemet (vid oförändrad uttagsprocent) medan kostnaderna däremot inte påverkas nämnvärt i det korta perspektivet.

I detta avsnitt redovisas kalkyler för de framtida folk- och tilläggspensions- kostnaderna under fem olika antaganden om den årliga ekonomiska real- tillväxten, nämligen 0 %, 1 %, 1,5 %, 2 % och 3 %. Som vi utvecklar i avsnitt 6.2 kan en genomsnittlig tillväxttakt i intervallet 1—2 % under de närmaste decennierna vara rimlig att anta medan varken tillväxtalternativet 0 eller alternativet 3 % kan betraktas som en trolig utveckling på lång sikt. Dessa alternativ åskådliggör emellertid klart hur finansieringsbördan varierar med tillväxttakten.

De redovisade beräkningarna har på vårt uppdrag gjorts av riksförsäkrings- verket. Till grund ligger samma kalkylmodell som verket använt vid de prognoser och förslag om avgiftsuttag till ATP som verket avlämnar till regeringen vart femte år. (Modellen beskrivs nedan.) Senast lämnade riksförsäkringsverket förslag i detta hänseende i en skrivelse den 18 december 1987 (ATP och dess finansiering i det medel- och långsiktiga perspektivet, RFV Anser 192379). I förhållande till de då gjorda kalkylerna finns skillnader bl.a. såtillvida att de nu gjorda bygger på en aktuellare befolkningsprognos (SCB:s prognos för åren 1989—2025, Demografiska rapporter 1989zl), att hänsyn tagits till effekterna på utgiftssidan av den reform på efterlevandepen- sioneringens område som trädde i kraft den 1 januari 1990 och att i beräk- ningarna beaktats de ändrade procentsatserna för uttag av folk- och till- läggspensionsavgifter fr.o.m. år 1990. Vidare har de nu aktuella beräkningarna

utförts under hänsynstagande till de effekter på avgiftsunderlaget som blir följden av det av regeringen aviserade förslaget om lagfäst sjuklön fr.o.m. år 1991 under de 14 första dagarna av varje sjukperiod. 1990 års pensionsregler ligger till grund för kalkylerna. Den beslutade höjningen av bl.a. pen- sionstillskotten fr.o.m. år 1991 har således inte beaktats. De förändringar som skett sedan riksförsäkringsverkets kalkyler år 1987 kan sammanfattas på följande sätt:

_livslängden antas öka —födelsetalet antas öka

—nettoinvandringen antas bli högre under 1990-talet än i SCB:s tidigare befolkningsprognos —avgiftsunderlaget har utökats —efterlevandepensioneringen har fått en ny och för socialförsäkringen betydligt mindre kostsam utformning.

Samtliga faktorer utom den första verkar i riktning mot lägre avgiftsuttag för ATP jämfört med riksförsäkringsverkets kalkyler från år 1987. Förändring- en i socialförsäkringsreglerna för efterlevande är en av de faktorer som haft störst effekt — mot är 2025 bidrar reformen av efterlevandepensioneringen till en sänkning av uttagsprocenten om ca två procentenheter.

Utvidgningen av avgiftsunderlaget till att även omfatta sjuklön har i kalkylerna förutsatts bli genomförd fr.o.m. ingången av år 1991. Uttagsprocen- ten för år 1990, det första året i de tidsserier som redovisas, är således beräknad med avseende på ett mindre avgiftsunderlag än vad som gäller för de följande åren. Om sjuklön skulle ingå i avgiftsunderlaget redan år 1990 skulle erforderlig uttagsprocent för ATP detta år utgöra 12,7 % i stället för 13,0%, som redovisas i tabellerna i detta avsnitt.

De beräkningar som redovisas i detta betänkande sträcker sig fram till år 2025. I 1987 års ATP-prognos var kalkylperioden tio är längre, dvs. till år 2035. Att de nu gjorda kalkylerna har är 2025 som slutår beror på att SCB:s befolkningsprognos inte avser en längre tidsperiod än fram till dess. I anslutning till 1987 års ATP-prognos gjorde SCB på uppdrag av riksförsäk- ringsverket en prognos över befolkningsutvecklingen för längre tid framöver. Av olika skäl har det inte varit möjligt för oss att låta utföra något motsva- rande. I det följande ges emellertid vissa kompletterande uppgifter om kostnadsutvecklingen efter år 2025, vilka grundar sig på mer överslagsmässiga beräkningar.

De kalkyler om kostnadsutvecklingen för ATP som redovisas i detta kapitel liksom de beräkningar om övriga socialförsäkringsutgifter i framtiden som presenteras i andra sammanhang i detta betänkande utgår från en samhälls- ekonomisk modell. Modellens utgångspunkt är en antagen utveckling för BNP. Med en given befolkningsprognos erhåller man en utveckling för arbetskraften. Återstoden av den antagna tillväxttakten består sålunda av produktivitetstillväxt. Ju lägre utvecklingen av arbetskraften är desto högre måste produktivitetsutvecklingen bli för att man skall erhålla en given tillväxt- takt i BNP.

Enligt SCB:s prognoser kommer folkmängden i de arbetsföra åldrarna och därmed även antalet sysselsatta att öka fram till sekelskiftet. Några år efter

sekelskiftet vänder emellertid utvecklingen och antalet personer i yrkesaktiv ålder minskar. I de kalkyler som redovisas här har antagits en genomsnittlig BNP—tillväxt som är densamma för hela kalkylperioden. Med hänsyn till den demografiska utvecklingen framöver förutsätter ett sådant antagande således en höjd produktivitetstillväxt efter sekelskiftet. Uttryckt på ett annat sätt kan sägas att för ett givet tillväxtaltemativ har i kalkylerna tillämpats en för låg tillväxttakt för åren före sekelskiftet och en för hög tillväxttakt för åren därefter.

Modellen utgår också från att andelen bruttodriftsöverskott i BNP är konstant under hela kalkylperioden. Återstoden av inkomstutrymmet, dvs. BNP minus driftsöverskott, fördelas mellan egentliga löner och kollektiva avgifter. Eventuella avgiftshöjningar kommer således att reducera tillväxten i egentliga löner (och därmed också avgiftsunderlaget). Utvecklingen av avgifter bestäms av separata kalkyler för de olika förmånsslagen, inkl. avtalspensioner. Utvecklingen av ATP-förmånema och avtalspensionerna baseras på simulera- de inkomstutvecklingar för ca 200 000 personer över hela kalkylperioden. Försök har gjorts att ta hänsyn till samtliga försäkringsregler i dessa system. Kalkylerna för avtalspensionerna är något förenklade i den bemärkelsen att systemen har behandlats som om de vore fördelningssystem, dvs. avgifts- inkomsterna under ett år antas vara lika med det årets pensionskostnader.

Med denna modell är det sålunda möjligt dels att koppla finansieringen av de olika systemen till en samhällsekonomisk tillväxtram, dels att uppnå konsistens mellan de olika försäkringssystemen.

Kalkylerna visar att ATP-utgifterna kommer att öka realt sett snabbare än den ekonomiska tillväxten under de närmaste decennierna. Utgifterna ökar alltså mer än avgiftsunderlaget. I ett renodlat fördelningssystem (som tillämpas i tabellredovisningen i detta avsnitt) måste - med oförändrat regelsystem på förmånssidan — ATP-avgiften således höjas successivt för att utgifterna skall täckas av de influtna avgiftsinkomsterna. En oförändrad avgiftsnivå räcker således inte till för att täcka pensionsutgifterna. Den genomsnittliga reallöne- tillväxten under prognosperioden kommer därför i kalkylmodellen att vara lägre än den genomsnittliga tillväxttakten i BNP.

Till grund för prognoserna över det framtida antalet pensionstagare ligger statistiska centralbyråns (SCB:s) befolkningsprognos från år 1989. Enligt befolkningsprognosens huvudalternativ, som bedöms som det mest troliga, kommer den totala folkmängden här i landet att växa från nuvarande 8,5 miljoner till drygt 9 miljoner år 2025. Befolkningen i åldersgruppen 65 år och äldre kommer att vara relativt konstant fram till sekelskiftet men beräknas sedan öka kraftigt. Antalet personer i högre åldrar, 80 år och däröver, kommer att öka under den närmaste 15-årsperioden. Från omkring år 2020 antas denna åldersgrupp återigen växa när 1940-talets stora födelsekullar kommer upp i dessa åldrar. Folkmängden i de mest yrkesaktiva åldrarna, 20—64 år, ökar till strax efter sekelskiftet, varefter en successiv minskning beräknas inträda. Tabell 4.4 visar befolkningsutvecklingen fram till år 2025 samt antal och andel personer i åldrarna 20—64 år resp. 65 år och äldre.

Närmare prognoser om befolkningsutvecklingen och tillgången på arbetskraft fram till år 2025 redovisas i den expertrapport, Befolkning och arbetskraft, som publiceras i en särskild bilagedel till detta betänkande ( SOU 1990:78 ).

Tabell 4.4 Befolkningsutvecklingen fram till år 2025

Är Folkmängd, Därav i åldrarna 1000-tal 20-64 år 65- år antal andel antal andel 1000-tal % 1000-tal % 1990 8 527 4 926 57,8 1 524 17,9 1995 8 669 5 063 58,4 1 531 17,7 2005 8 861 5 167 58,3 1 515 17,1 2015 8 952 5 053 56,4 1 792 20,0 2025 9 024 5 034 55,8 1 897 21,0

Antalet personer med ålderspension från folkpensioneringen är något fler än antalet personer i Sverige som är 65 år eller äldre. Detta beror främst på att en del personer mellan 60 och 64 år har gjort förtida uttag av ålderspension och att vissa personer som är bosatta utomlands har rätt till ålderspension från folkpensioneringen. Utvecklingen av antalet förtidspensionärer beror bl.a. på utvecklingen av antalet personer i yrkesaktiv ålder och åldersfördelningen inom gruppen. Risken att förtidspensioneras ökar nämligen med åldern. I kalkylerna har hänsyn tagits till den kraftiga ökning av antalet förtidspensionä- rer som ägt rum under de allra senaste åren. I kalkylmodellen antas andelen personer med förtidspension inom olika åldersgrupper fortsätta öka under de närmaste åren framöver för att därefter vara oförändrad. Änkepensionema och de särskilda folkpensionsförmånerna hustrutillägg och barntillägg awecklas successivt fr.o.m. år 1990. (För en närmare beskrivning av gällande regler hänvisas till bilaga A till detta betänkande.)

Det framtida antalet ATP-pensionärer beror, förutom på befolkningsutveck- lingen, också på arbetskraftsutvecklingen. Arbetskraftsdeltagandet bland kvinnorna har under de senaste decennierna ökat väsentligt och närmar sig männens. Således kommer framöver allt fler av dem som är 65 år och äldre att ha intjänat rätt till ATP. Andelen ålderspensionärer med ATP beräknas öka från dagens nivå på ca 75 % till uppemot 95 % under prognosperioden. Andelen ATP-pensionärer bland förtidspensionärerna förväntas ligga kvar på en nivå mellan 80 och 85 %. Det beräknade antalet ATP-pensionärer på- verkas också i någon mån av vilken tillväxttakt som antagits. Vid reallöne- tillväxt kommer personer med regelmässigt mycket låga inkomster att med tiden passera inkomstgränsen — ett basbelopp — för tillgodoräknande av ATP- poäng. Skillnaderna i antal pensionstagare mellan tillväxtalternativen är emellertid mycket små (högst ca 4 000 personer) och uppkommer endast på sikt, eftersom det tar många år innan en högre takt i lönetillväxten får någon märkbar effekt på antalet ATP-pensionärer.

Beräknat antal utbetalda folk- och tilläggspensionsförmåner redovisas i tabellerna 4.5 och 4.6. Antalet pensionstagare med pensionstillskott minskar för närvarande och denna minskning kommer att fortsätta i takt med ATP- systemets tillväxt, om pensionstillskottens nivåer behålls oförändrade. I dag uppbär 34 % av ålderspensionärerna pensionstillskott. På sikt beräknas på sin höjd några procent av ålderspensionärerna vara berättigade därtill. Antalet pensionstillskott minskar snabbare ju större reallönetillväxten är.

Tabell 4.5 Beräknat antal utbetalda folkpensionsförmåner i tusental. 2 % årlig real BNP-tillväxt

År Ålders- Förtids- Efter- Ovriga Summa pension pension levande— förmåner pension 1990 1 554 364 93 118 2 129 1995 1 562 389 89 96 2 136 2005 1 550 471 92 78 2 191 2015 1 830 446 80 79 2 435 2025 1 938 456 60 79 2 533

Tabell 4.6 Beräknat antal utbetalda ATP-förmåner i tusental. 2 % årlig real BNP-tillväxt

År Ålders- därav Förtids- Efterlevande— Summa pension emigranter pension pension

1990 1 162 10 304 399 1 865 1995 1 241 18 316 438 1 995 2005 1 380 52 375 447 2 202 2015 1 807 125 362 365 2 534 2025 1 991 176 369 215 2 575

I tabell 4.7 redovisas de beräknade folkpensionskostnaderna (exkl. KBT) fram till år 2025. Kostnaderna påverkas av ATP:s utveckling då pensionstillskottet reduceras med ATP-pensionens storlek. Det rör sig emellertid om mindre belopp. År 2025, då differensen mellan tillväxtalternativen är störst, beräknas folkpensionskostnaderna till ett ca 300 milj. kr. högre belopp i 0 %—alter- nativet än i 3 %-alternativet. I övrigt påverkas inte kostnaderna av vilka antaganden som görs beträffande den reala tillväxten, eftersom folkpensions- förmånerna utgår med viss procent av basbeloppet. Som framgår av tabell 4.7 minskar folkpensionsutbetalningarna i fasta priser under första delen av perio- den främst till följd av minskade utgifter för pensionstillskott. I tabell 4.8 har kostnaderna satts i relation till avgiftsunderlaget (dvs. i princip till lönesum- man) i de olika tillväxtalternativen. Tabellen visar således erforderligt av- giftsuttag för folkpensioneringen om hela kostnaden skulle finansieras genom avgifter. Det erforderliga avgiftsuttaget blir lägre ju mer positiva antaganden som görs beträffande BNP-utvecklingen, eftersom avgiftsunderlaget då blir större medan kostnaderna knappast förändras.

Utvecklingen av antalet pensionstagare med 103T och beräknade kostnader för denna förmån redovisas i tabell 4.9. I och med ATP-systemets tillväxt minskar antalet pensionärer som är berättigade till KBT. Utvecklingen av KBT, både antals- och kostnadsmässigt, år också beroende av vilka regler som gäller för förmånen. Varken kommunernas högsta belopp eller statsbidrags- gränserna för KBT är automatiskt värdesäkrade. Vid framskrivningen har dock räknats som om KBT vore basbeloppsanknutet. Ett antagande om nominellt oförändrade regler skulle nämligen innebära att förmånen successivt urholkades. Osäkerheten vid framskrivning av KBT är mycket stor. Tabellen

ger ändå en viss antydan om hur mycket kostnaderna för KBT kan förväntas minska på lång sikt, i alternativet med 2 % årlig realtillväxt, under förutsätt- ning att kommunernas "tak" för KBT är något så när oförändrade mätta i fast penningvärde. Statsbidragets andel av kostnaderna antas vara oförändrad. De olika tillväxtalternativen ger olika beräkningsresultat på sikt. Som jämförelse kan nämnas att år 2025 har KBT-kostnaderna i 0 %-alternativet beräknats till ca 2,7 miljarder kronor, att jämföra med 2,2 miljarder kronor vid en årlig realtillväxt, som i tabellen, om 2 %.

Tabell 4.7 Beräknade folkpensionsutbetalningar (exkl. KBT). Miljarder kronor. 1990 års priser. 2 % årlig real BNP-tillväxt

År Ålders- Förtids- Efter- Pensions— Övri a Summa g pension pension levande- tillskott förmåner (exkl. (exkl. pension pensions- pensions- (exkl. tillskott) tillskott) pensions-

tillskott) 1 990 39,9 9,3 1,7 8,3 1,9 61,1 1995 40,3 9,9 1,7 6,4 1,8 60,1 2005 39,8 12,1 1,6 3,8 1,7 59,0 2015 46,4 11 ,5 1,2 2,3 1,7 63,1 2025 49,7 11,7 1,1 1,6 1 7 65,8

Tabell 4.8 Beräknade folkpensionsutbetalningar (exkl. KBT) i procent av avgiftsunderlaget

År Årlig real BNP-tillväxt 11% 1% 1,5% 2% 3%

1990 10,3 10,3 10,3 10,3 10,3 1995 10,1 9,4 9,2 8,9 8,5 2000 10,0 8,8 8,3 7,8 7,0 2005 10,4 8,6 7,9 7,2 6,1 2010 11,3 8,7 7,7 6,8 5,5 2015 12,3 8,8 7,6 6,5 4,9 2020 12,9 8,7 7,3 6,0 4,3 2025 13,3 8,4 6,8 5,5 3,7

Tabell 4.9 Beräkningar om kommunalt bostadstillägg. Antal förmånstagare i tusental. Utbetalt belopp i miljarder kronor. 1990 års priser. 2 % årlig real BNP-tillväxt

År Antal, Belopp, 1000—tal miljarder kr.

1990 547 5,9 1995 481 5,5 2005 354 4,4 2015 259 3,3 2025 174 2,2

Utgifterna för ATP-pensionerna kommer framöver att öka kraftigt. Som framgått av den tidigare redovisningen sker en kraftig ökning av antalet personer i åldrarna 65 år och däröver en bit in på 2000-talet. Andelen pensionärer med ATP kommer, som tidigare framhållits, att öka främst till följd av kvinnornas ökade förvärvsfrekvens. Fler personer kommer också att bli berättigade till oavkortad ATP-pension. Detta gör att pensionsutgifterna under de närmaste decennierna kommer att öka realt sett snabbare än den ekonomiska tillväxten.

Betydelsen av ATP-förmånerna och deras finansiering är starkt beroende av hur hög den ekonomiska tillväxten blir. Tabell 4.10 visar ATP-utbetalning- arna i procent av BNP i olika tillväxtalternativ. Vid låg tillväxt i samhällseko- nomin tillförsäkras pensionärerna en större andel av ett jämförelsevis lägre konsumtionsutrymme. Motsatsen gäller vid högre tillväxt.

Tabell 4.10 Beräknade ATP-utbetalningar i procent av BNP

År Årlig real BNP-tillväxt 0% 1% 1,5% 2% 3%

1990 5,7 5,7 5,7 5,7 5,7 1995 6,7 6,3 6,2 6,1 5,8 2005 8,7 7,6 7,2 6,7 6,0 2015 11,4 9,5 8,7 7,9 6,6 2025 12,3 9,8 8,8 7,7 5,9

Tabell 4.11 visar utvecklingen av ATP-utbetalningarna enligt de tidigare angivna tillväxtalternativen. Som påpekats i det föregående tar det relativt lång tid innan förändringar i tillväxttakten i löner påverkar pensionsutbetal- ningarnas storlek. Det är först flera år efter sekelskiftet som några nämnvärda skillnader i storleken av ålderspensionsutbetalningarna föreligger mellan de olika alternativen. I slutet av kalkylperioden har skillnaderna emellertid blivit rätt stora. Att de inte blir ännu större beror framför allt på "takeffekten" i systemet. Vid reallönetillväxt kommer inkomsten för allt fler förvärvs- arbetande att ha passerat ATP—taket 7,5 basbelopp. Med tiden har således allt fler av de nytillkomna pensionärerna intjänat rätt till maximal ATP-pension. Totalkostnaderna för ATP-pensionerna påverkas då inte längre av realekono- misk tillväxt i samma utsträckning.

Som framgår av tabell 4.11 ökar utgifterna för ålderspensioner från 70 % av de totala kostnaderna år 1990 till ca 80 % år 2025. Förtidspensionsutgif- ternas andel minskar under perioden från 20 % till omkring 15 %. Utbetal- ningarna av ålderspension är omkring tre gånger så stora år 2025 som år 1990 mätta i fasta priser. För förtidspensioneringens del sker en fördubbling. . Utgifterna för efterlevandepensioner minskar till följd av den reform som trädde i kraft den 1 januari 1990.

ATP-utbetalningarna i relation till lönesumman, dvs. erforderligt avgiftsuttag i ett renodlat fördelningssystem, framgår av tabell 4.12.

Tabell 4.11 Beräknade ATP-utbetalningari olika tillväxtalternativ. Miljarder kronor. 1990 års priser

År Tillväxt- Ålders- Förtids- Efterlevande- Summa alt. % pension pension pension

1990 54,4 15,4 7,7 77,5

1995 0 64,7 18,7 9,2 92,6 1 64,8 18,8 9,2 92,7 1,5 64,8 18,8 9,2 92,7 2 64,8 18,8 9,2 92,8 3 64,8 18,9 9,2 92,8

2005 0 84,6 25,9 9,9 120,5 1 85,6 27,3 10,1 123,0 1,5 86,0 27,8 10,2 124,0 2 86,6 28,5 10,2 125,4 3 87,4 29,6 10,4 127,3

2015 0 125,2 24,6 8,1 158,0 1 131,5 28,0 8,5 168,0 1,5 134,2 29,4 8,7 172,3 2 137,7 30,8 8,9 177,4 3 142,8 32,5 9,3 184,S

2025 0 142,6 24,0 3,8 170,4 1 158,0 30,1 4,2 192,3 1 ,5 164,8 32,3 4,4 201,5 2 171 ,9 34,0 4,5 210,4 3 180,4 35,4 4,8 220,6

Tabell 4.12 Beräknade ATP-utbetalningar i procent av avgiftsunderlaget. Erforderligt avgiftsuttag i ett renodlat fördelningssystem

År Årlig real BNP-tillväxt

0 % 1 % 1,5 % 2 % 3 % 1990 13,0 13,0 13,0 13,0 13,0 1995 15,5 14,5 14,2 13,7 13,1 2000 18,1 16,0 15,2 14,3 12,9 2005 21,3 17,9 16,6 15,2 13,2 2010 26,0 20,8 18,8 17,0 14,0 2015 30,7 23,4 20,8 18,3 14,4 2020 33,1 24,3 21,2 18,2 13,7 2025 34,3 24,4 20,9 17,6 12,5

År 1990 fordras ett avgiftsuttag på 13,0 % för att täcka årets utgifter. Vid slutet av prognosperioden, år 2025, varierar det erforderliga avgiftsuttaget från omkring 12 % i alternativet med en varaktig tillväxttakt om 3 % till ca 34 % i 0 %-alternativet. Vid ekonomisk tillväxt minskar således behovet av avgiftshöjningar för att finansiera pensionsförmåner enligt det nu gällande regelsystemet. Detta beror som tidigare nämnts bl.a. på att de utgående ATP-pensionerna är knutna till — det prisindexerade — basbeloppet och således inte växer realt. Pensionärskollektivets förmåner påverkas av

realekonomisk tillväxt bara genom de nybeviljade pensionerna, som beräknas på grundval av högre ATP-poäng. Samtidigt ger reallönetillväxt ett större avgiftsunderlag, vilket underlättar finansieringen av förmånerna. Vid ekono- misk tillväxt minskar dessutom på sikt det erforderliga avgiftsuttaget på grund av takeffekten inom ATP-systemet.

Som-framgår av tabell 4.12 kommer avgiftsbehovet till ATP att öka successivt framöver även om den ekonomiska tillväxten blir så hög som 2 % per år i genomsnitt. Vid en tillväxt av denna storlek blir utgiftsökningarna relativt sett långsammare under de närmaste 10—15 åren. Till följd av en betydande ökning av antalet pensionstagare i relation till den yrkesverksamma befolkningen omkring år 2005 (då de s.k. 40-talisterna går i pension) ökar avgiftsbehovet kraftigare under den därpå följande tioårsperioden. Därefter sker — främst på grund av takeffekten — en stabilisering (på drygt 18 %) och t.o.m. en viss minskning av avgiftsbehovet, vilken förväntas förstärkas efter år 2025. En uppskattning för år 2035 pekar mot ett avgiftsbehov på 15,6 % för detta år. Skulle den årliga ekonomiska tillväxten däremot bli ca 1 % ökar avgiftsbehovet väsentligt redan under 1990-talet. Fram till år 2020 ökar avgiftsbehovet till 24,3 % och beräknas sedan ligga kvar på denna nivå under ett tiotal år. År 2035 beräknas det erforderliga avgiftsuttaget till 23,8 %.

De sammanlagda kostnaderna för folk- och tillägspensioner redovisas i tabell 4.13. I tabell 4.14 redovisas kostnaderna i relation till lönesumman. Kostna- derna för KBT ingår ej, eftersom KBT till största delen bekostas av kom- munerna. Däremot ingår den totala folkpensionskostnaden i övrigt, trots att inte hela kostnaden finansieras med socialavgifter.

Som framgick av tabell 4.8 minskar det erforderliga avgiftsuttaget till folkpensioneringen vid positiv tillväxt. I de högre tillväxtalternativen, där kostnadsökningarna för ATP-pensionerna till en början är relativt måttliga, innebär detta att även det sammanlagda avgiftsbehovet minskar under den första delen av perioden. Vid en genomsnittlig årlig realtillväxt på ca 2 % eller däröver minskar även erforderlig ATP-avgift efter år 2015 på grund av takeffekten i systemet.

Tabell 4.13 Beräknade kostnader för folkpension (exkl. KBT) och ATP. Miljarder kronor. 1990 års priser

År Årlig real BNP-tillväxt

0 % 1 % 1,5 % 2 % 3 % 1990 138,5 138,5 138,5 138,5 138,5 1995 152,7 152,8 152,8 152,9 153,0 2005 179,5 182,0 183,0 184,3 186,3 2015 221,2 231,2 235,5 240,6 2476 2025 236,3 258,2 267,3 276,2 286,3

Enligt de beräkningar som redovisas i tabell 4.14 uppgår avgiftsbehovet för folk- och tilläggspensionerna år 1990, dvs. utbetalt pensionsbelopp i relation till avgiftsunderlaget, till 23,3 %. I alternativet med 2 % tillväxt beräknas det

samlade erforderliga avgiftsuttaget, efter en viss nedgång under 1990-talet, att ha stigit till 24,8 % år 2015 för att därefter åter avta till 23,1 % år 2025. I alternativet med 1 % realtillväxt stiger avgiftsbehovet under hela perioden fram till år 2020 då det utgör 33,0 %. För år 2025 har det beräknats till 32,7 % — det dröjer i detta fall längre tid innan effekten av ATP-taket slår igenom.

Tabell 4.14 Beräknade kostnader för folkpension (exkl. KBT) och ATP i procent av avgiftsunderlaget

År Årlig real BNP-tillväxt

0 % 1 % 1,5 % 2 % 3 % 1990 23,3 23,3 23,3 23,3 23,3 1995 25,6 23,9 23,3 22,6 21,6 2000 28,1 24,8 23,5 22,1 20,0 2005 31,7 26,4 24,4 22,4 19,3 2010 37,3 29,5 26,6 23,8 19,5 2015 43,0 32,2 28,4 24,8 19,3 2020 46,0 33,0 28,4 24,3 18,0 2025 47,5 32,7 27,7 23,1 16,2

Redovisningen i tabell 4.14 omfattar således inte kostnaderna för KBT. Om även dessa medräknas uppgår de totala pensionskostnaderna år 1990 till 24,3 % av avgiftsunderlaget. I alternativet med 2 % årlig BNP-tillväxt beräknas för åren 2015 och 2025 de sammanlagda pensionskostnaderna, inkl. KBT, till 25,1 % resp. 23,3 % av avgiftsunderlaget. I alternativet med 1 % tillväxt är motsvarande procenttal 32,7 % resp. 33,1 %. Närmare uppgifter i här berörda hänseende redovisar vi i tabell 12.2 (i kapitel 12).

Som nämnts ovan kommer andelen ålderspensionärer med intjänad ATP- rätt att öka under prognosperioden, från dagens nivå på närmare 75 % till omkring 95 %. Det är främst kvinnorna som svarar för denna ökning. Den genomsnittliga intjänade ATP-pensionens storlek kommer också att öka förhållandevis mer för kvinnor än för män. Framöver kommer allt fler kvinnor att ha intjänat fullt antal ATP-år och därmed få rätt till oavkortad ATP-pension. Vid realtillväxt begränsas också pensioner för män långt tidigare än för kvinnor av ATP-taket eftersom män genomsnittligt sett har högre pensionsgrundande inkomster än kvinnor. Kvinnornas medelpension kommer således att närma sig männens nivå. Bland dagens 65-åringar har männen i genomsnitt mer än dubbelt så hög ATP-pension som kvinnorna, 2,58 basbelopp jämfört med 1,20 basbelopp. Bland 65-åringarna år 2005 beräknas kvinnornas medelpension motsvara omkring 70 % av männens, i alternativet med 2 % real tillväxt per år (se tabell 4.15). Utjämningen mellan könen är en effekt av att både män och kvinnor i en tillväxtekonomi successivt närmar sig poängtaket 6,50 och därmed det maximala pensionsbeloppet 3,90 bas- belopp. Det vore sålunda fel att utifrån dessa tal dra någon slutsats om den framtida inkomstfördelningen mellan män och kvinnor.

Tabell 4.15 Beräknad medelpension i basbelopp från ATP till nyblivna ålderspensionärer. 2 % årlig real BNP-tillväxt

År Män Kvinnor 1995 2,80 1,52 2005 3,04 2,15 2015 3,33 2,73 2025 3,49 3,11 2035 3,59 3,42

Källa: RFV, 1987 års ATP—prognos.

I tabell 4.16 redovisas utvecklingen av medelpensionen för nyblivna ålderspen- sionärer i förhållande till medellönen för de förvärvsarbetande i olika till- växtalternativ.

Tabell 4.16 Beräknad medelpension från ATP till nyblivna ålderspen- sionärer i relation till medelinkomsten för förvärvsarbetande. Procent

Real årlig År Män Kvinnor tillväxt i BNP, %

1 1995 50 39 2035 45 53

2 1995 48 37 2035 26 35

3 1995 44 34 2035 15 21

Källa: RFV, 1987 års ATP-prognos.

Ju högre tillväxttakten i ekonomin är desto större blir skillnaden mellan lönta- garnas medelinkomst och pensionärernas inkomst från ATP. Effekten av bl.a. 15-årsregeln gör att pensionerna reagerar långsamt på förändringar i tillväxttakten. Vid varaktig tillväxt ligger medelpunkten i den pensionsgrun- dande inkomsten 7—8 år före pensioneringstillfället. Effekten av ATP-taket innebär att medelpensionsbeloppet successivt närmar sig maximibeloppet 3,90 basbelopp.

Klyftan mellan en manlig ATP-pensionär och en manlig löntagare vidgas avsevärt under perioden i de högre tillväxtalternativen. Männens pensionsgrun- dande inkomster är högre än kvinnornas och berörs därför i större omfattning av ATP-taket. För kvinnor sker också en relativ förbättring av medelpen- sionen på grund av att det genomsnittliga antalet intjänandeår ökar. Vid högre tillväxttakter blir förhållandet på längre sikt emellertid detsamma också för kvinnor, dvs. medelpensionen minskar i förhållande till de förvärvsarbetan- des medelinkomst.

I tabellerna 4.17 och 4.18 redovisas motsvarande uppgifter för samtliga ålders- och förtidspensionärer dels i nuvarande system med ett fast ATP-tak

på 7,5 basbelopp dels, som jämförelse, i ett system där taket höjs i takt med den reala tillväxten i BNP fr.o.m. år 1990. Av tabell 4.17 framgår effekten av takhöjningen på medelpensionen i alternativet med 2 % tillväxt. Det är först år 2015 som skillnad i medelpension av någon större betydelse uppkommer. Därefter tilltar effekten. Tendensen mot en utjämning av medelpensionen mellan män och kvinnor är betydligt svagare i ett system där taket höjs.

Tabell 4.17 Beräknad medelpension i basbelopp från ATP till ålders- och förtidspensionärer. 2 % årlig real BNP-tillväxt

Män Kvinnor Samtliga 1985 Utfallet 1,79 0,87 1,40 1995 Nuvarande system 2,43 1,25 1,85 Höjt tak 2,44 1,25 1,85 2005 Nuvarande system 2,85 1,70 2,24 Höjt tak 2,95 1,71 2,29 2015 Nuvarande system 3,15 2,17 2,67 Höjt tak 3,50 2,31 2,86 2025 Nuvarande system 3,33 2,72 2,99 Höjt tak 4,15 2,89 3,45 2035 Nuvarande systern 3,47 3,08 3,25 Höjt tak 5,15 3,59 4,27

Källa: RFV Anser 19879.

Tabell 4.18 visar medelpensionen i förhållande till de förvärvsarbetandes inkomster i nuvarande regelsystem resp. med höjt ATP-tak. Tabellen belyser tillväxttaktens betydelse för fördelningen av tillgängligt konsumtionsutrymme mellan förvärvsaktiva och pensionärer, både i nuvarande regelsystem och vid en förändring av takkonstruktionen. Vid låg tillväxt i samhällsekonomin blir pensionärernas inkomst jämfört med inkomsten för de förvärvsarbetande högre än vid hög tillväxt.

Vid realtillväxt kommer således ATP-förmånerna för en allt större andel av de nytillkomna pensionärerna att begränsas av taket. Vid en sådan utveckling innebär takkonstruktionen att ATP-systemet successivt närmar sig en typ av folkpensionssystem med lika stora pensioner för flertalet pensionärer men på en betydligt högre kompensationsnivå än den nuvarande folkpensionen.

I tabell 4.19 redovisas för olika år framöver den beräknade andelen personer med inkomster överATP-taket i de olika tillväxtalternativen. Tabellen avser samtliga personer i åldrarna 16—64 år (med undantag för förtids- och ålderspensionärer) med någon förvärvsinkomst, dvs. även deltids- och säsongsarbetande. År 1990 beräknas 13,5 % av männen ha inkomster över ATP-taket. Enligt kalkylerna kommer, vid en real BNP-tillväxt om 2 % per år, närmare 30 % av männen att ha inkomster över taket om tio år. År 2015 är motsvarande andel ca 60 %. Vid lägre tillväxttakt är utvecklingen långsammare. I 1 %-alternativet beräknas 36 % av männen ha inkomster

överstigande 7,5 basbelopp år 2025. I alternativet med 0 % BNP-tillväxt minskar andelen personer med inkomst överstigande ATP-taket. Enligt den beräkningsmodell som använts förändras löner inkl. kollektiva avgifter i takt med BNP. Som framgått av de redovisade kalkylerna måste avgiftsnivån höjas för att finansiera de ökande pensionsutbetalningarna, vilket får till följd att löneutrymmet minskar. I 0 %-alternativet blir därför reallöneutvecklingen negativ.

Tabell 4.18 Beräknad medelpension från ATP till ålders- och förtidspensio- närer i relation till medelinkomsten för förvärvsarbetande. Procent

Real årlig År Män Kvinnor tillväxt i Nuvarande Höjt Nuvarande Höjt BNP, % system tak system tak 1985 38 . 27

0 1995 56 . 41 2035 67 . 68

1 1995 44 44 32 32 2035 43 49 48 50

2 1995 41 41 30 30 2035 25 38 32 37

3 1995 38 38 28 28 2035 15 31 20 30

Källa: RFV Anser 1987z9.

Få kvinnor har i dag inkomster över ATP-taket. Vid 2 % årlig real tillväxt beräknas år 2015 drygt en fjärdedel och år 2025 ca hälften av kvinnorna ha inkomster över denna nivå.

Uppgifterna i tabell 4.19 avser ett genomsnitt för förvärvsarbetande i åldrarna 16-64 år. I vissa åldersgrupper kommer andelen personer med inkomst över taket att vara betydligt större än de redovisade genomsnitts- värdena.

Om ATP-taket realindexeras, dvs. förändras i takt med reallönerna eller exempelvis real BNP, förhindras en sådan utveckling som skisserats ovan. Andelen personer med inkomster över taket kommer då i princip att vara konstant. En löneindexering av ATP-taket skulle naturligtvis på sikt medföra ökade kostnader för det allmänna pensionssystemet. Flertalet arbetstagare får emellertid redan i dag kompensation för inkomstdelar över 7,5 basbelopp genom avtalspensionerna. En höjning av ATP-taket skulle därför innebära en överflyttning av framtida kostnader från avtalspensionssystemen till ATP- systemet. Kvarstår å andra sidan ATP-taket oförändrat uppkommer för framtiden ökade kostnader för avtalspensionerna.

Tabell 4.19 Beräknad andel förvärvsarbetande i åldrarna 16—64 år med inkomst över 7,5 basbelopp. (Exkl. ålders- och förtidspensionärer.) Procent

År Män

Årlig real BNP-tillväxt, % 0 1 1,5 2 3 1990 13,5 13,5 13,5 13,5 13,5 1995 10,2 15,4 17,1 19,7 23,1 2000 9,0 18,8 22,8 29,2 40,8 2005 7,8 21,1 28,2 38,9 57,5 2010 6,6 23,1 35,0 48,6 71,2 2015 5,7 25,1 41,4 59,3 77,7 2020 5,1 30,1 49,3 70,0 82,6 2025 4,9 36,2 59,4 75,3 85,6 År Kvinnor

Årlig real BNP-tillväxt, % 0 1 1,5 2 3 1990 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1995 1,0 1,9 2,2 2,8 3,5 2000 0,7 2,4 3,3 5,7 11,1 2005 0,5 3,0 5,3 10,5 25,5 2010 0,4 3,4 8,7 17,3 41,1 2015 0,3 3,9 11,7 27,8 55,3 2020 0,3 6,4 17,9 38,5 67,1 2025 0,3 9,5 28,1 49,3 74,9 År Män och kvinnor

Årlig real BNP-tillväxt 0 % 1 % 1,5 % 2 % 3 % 1990 7,7 7,7 7,7 7,7 7,7 1995 5,7 8,8 9,8 11,5 13,6 2000 5,0 10,8 13,3 17,7 26,3 2005 4,2 12,2 17,0 25,0 41,8 2010 3,5 13,4 22,1 33,2 56,5 2015 3,1 14,7 26,9 43,9 66,7 2020 2,7 18,5 33,9 54,5 75,0 2025 2,6 23,1 44,0 62,6 80,4

För att ge en belysning av omfattningen av dessa ökade kostnader för framtiden inom det allmänna och de avtalsbaserade pensionssystemen har vi låtit utföra vissa beräkningar av ATP—kostnaderna i en situation där ATP- taket successivt höjs framöver. Dessa beräkningar torde ge en viss bild av de samhällsekonomiska kostnaderna för pensioner under olika antaganden om den ekonomiska tillväxten. Till frågan om fördelningen av pensionsskyddet mellan det allmänna och de kollektivavtalsreglerade pensionssystemen återkommer vi i kapitel 6. Där och i kapitel 10 redovisar vi också våra överväganden om ATP-taket.

I tabell 4.20 redovisas de framtida ATP-kostnaderna i ett system där taket höjs i takt med den årliga reala tillväxten i BNP fr.o.m. år 1993. Av tabell

4.21 framgår kostnaderna i procent av avgiftsunderlaget, både vid en tak- höjning och vid fast ATP-tak på 7,5 basbelopp. Takhöjningens effekt på kostnaderna framgår tydligast ide högre tillväxtalternativen. I 3 %-alternativet beräknas ca 80 % av de förvärvsaktiva ha passerat inkomstnivån 7,5 bas- belopp år 2025. ATP-kostnaderna samma år skulle enligt tabell 4.20 uppgå till 284 miljarder kronor i ett system med realindexerat tak. Pensionskostna- dernas andel av avgiftsunderlaget är då 4,3 procentenheter större än i ett system där ATP-taket bibehålls på nivån 7,5 basbelopp, 16,8 % jämfört med 12,5 %. I alternativet med 1 % tillväxt har skillnaden i kostnader mellan de två systemen år 2025 inte hunnit bli lika stor — 23 % av de förvärvsaktiva beräknas då ha inkomster över taknivån. Vid en jämförelse av utvecklingen för olika tillväxtalternativ framgår av tabell 4.21 att finansieringsbördan för ett system med realindexerat tak vid en hög tillväxttakt är mindre än för nuvarande system vid varaktigt låg tillväxt.

Tabell 4.20 Beräknade ATP-utbetalningar i olika tillväxtalternativ med realindexerat tak fr.o.m. år 1993. Miljarder kronor. 1990 års priser

År Tillväxt- Ålders- Förtids- Efter— Summa

alt. % pension pension levande— pension

1990 54,4 15,4 7,7 77,5

1995 1 64,8 18,8 9,2 92,7 1 ,5 64,8 18,8 9,2 92,7 2 64,8 18,9 9,2 92,8 3 64,8 18,9 9,2 92,9

2005 1 85,7 27,6 10,2 123,5 1,5 86,2 28,4 10,3 124,8 2 87,0 29,5 10,4 126,9 3 88,1 31,4 10,6 130,1

2015 1 132,6 28,8 8,8 170,2 1,5 136,6 31,3 9,2 177,1 2 142,4 34,4 9,6 186,4 3 152,9 40,7 10,9 204,5

2025 1 161,5 31,8 4,6 197,9 1,5 173,1 36,8 5,0 215,0 2 188,5 42,9 5,4 236,8 3 220,5 56,7 6,8 284,0

Tillväxttaktens betydelse för pensionärernas relativa standard och den totala finansieringsbördan belyses också av tabell 4.22, som visar ATP-utbetalningar- nas andel av BNP i olika tillväxtalternativ.

Sammanfattningsvis redovisas i tabellerna 4.23 och 4.24 de beräknade utbetalningarna av folkpension, KBT och tilläggspension i miljarder kronor resp. som andel av BNP, dels med fast ATP-tak på 7,5 basbelopp, dels i ett system där taket höjs i takt med den årliga reala BNP-tillväxten fr.o.m. år 1993.

Tabell 4.21 Beräknade ATP-utbetalningar i procent av avgiftsunderlaget. Erforderligt avgiftsuttag i ett renodlat fördelningssystem

År Tak- Årlig real BNP-tillväxt status 0 % 1 % 1,5 % 2 % 3 % 1990 13,0 13,0 13,0 13,0 13,0 1995 15,5 14,5 14,2 13,7 13,1 2000 Fast tak 18,1 16,0 15,2 14,3 12,9 Höjt tak 16,0 15,2 14,4 13,1 2005 Fast tak 21,3 17,9 16,6 15,2 13,2 Höjt tak 18,0 16,7 15,5 13,5 2010 Fast tak 26,0 20,8 18,8 17,0 14,0 Höjt tak 21,1 19,2 17,5 15,0 2015 Fast tak 30,7 23,4 20,8 18,3 14,4 Höjt tak 24,0 21,5 19,4 16,3 2020 Fast tak 33,1 24,3 21,2 18,2 13,7 Höjt tak 25,2 22,3 20,1 16,7 2025 Fast tak 34,3 24,4 20,9 17,6 12,5 Höjt tak 25,6 22,6 20,3 16,8

Tabell 4.22 Beräknade ATP-utbetalningar i procent av BNP

År Tak- Årlig real BNP-tillväxt status 0 % 1 % 1,5 % 2 % 3 % 1990 5,7 5,7 5,7 5,7 5,7 1995 6,7 6,3 6,2 6,1 5,8 2005 Fast tak 8,7 7,6 7,2 6,7 6,0 Höjt tak 7,7 7,2 6,8 6,1 2015 Fast tak 11,4 9,5 8,7 7,9 6,6 Höjt tak 9,6 8,9 8,3 7,3 2025 Fast tak 12,3 9,8 8,8 7,7 5,9 Höjt tak 10,2 9,3 8,7 7,5

Av tabell 4.25 framgår folkpensions- och tilläggspensionskostnaderna, utom KBT, i procent av lönesumman. Tabellen visar alltså det sammanlagda avgiftsbehovet, i ett renodlat fördelningssystem, om folkpensionsutgifterna (exkl. KBT) i sin helhet skulle betalas med socialavgifter.

Beräkningarna om det sammanlagda avgiftsbehovet framöver visar att vid en årlig real BNP-tillväxt om ca 2 % kvarstår avgiftsbehovet i huvudsak oförändrat på en nivå om 22—23 % (om hela folkpensionskostnaden skulle finansieras med avgifter) under de närmaste 15 åren. Detta gäller såväl vid oförändrat som vid höjt ATP-tak. I ett system med fast tak ökar sedan avgiftsbehovet fram till omkring år 2015 (till 24,8 %) men avtar därefter för

Tabell 4.23 Beräknade kostnader för folkpension (inkl. KBT) och ATP. Miljarder kronor, 1990 års priser

År Tak- Årlig real BNP-tillväxt status 0 % 1 % 1,5 % 2 % 3 % 1990 144,5 144,5 144,5 144,5 1445 1995 Fast tak 158,2 158,3 158,3 158,4 158,4 Höjt tak 158,3 158,3 158,4 158,5 2005 Fast tak 183,9 186,4 187,4 188,7 190,6 Höjt tak 186,9 188,2 1902 1933 2015 Fast tak 224,9 234,6 238,9 243,8 250,7 Höjt tak 236,9 243,7 252,8 2707 2025 Fast tak 239,0 260,7 269,7 278,4 2883 Höjt tak 266,2 283,1 304,8 351,7

Tabell 4.24 Beräknade kostnader för folkpension (inkl. KBT) och ATP i procent av BNP

År Tak- Årlig real BNP-tillväxt status 0 % 1 % 1,5 % 2 % 3 % 1990 10,7 10,7 10,7 10,7 10,7 1995 11,4 10,8 10,6 10,4 10,0 2005 Fast tak 13,2 11,5 10,9 10,1 9,0 Höjt tak 11,6 10,9 10,2 9,1 2015 Fast tak 16,2 13,2 12,0 10,9 8,9 Höjt tak 13,4 12,2 11,3 9,6 2025 Fast tak 17,3 13,3 11,8 10,2 7,7 Höjt tak 13,7 12,3 11,2 9,3

att år 2025 ligga på samma nivå som år 1990. Om däremot taket skulle realindexeras skulle avgiftsbehovet år 2025 kvarstå på 2015 års nivå (ca 26 %). Skulle den årliga reala tillväxten bli ca 1 % ökar avgiftsbehovet väsentligt under den aktuella tidsperioden såväl vid fast som höjt tak: från 23,3 % år 1990 till 33—34 % vid slutet av perioden.

Tabell 4.25 Beräknade kostnader för folkpension (exkl. KBT) och ATP i procent av avgiftsunderlaget

År Tak— Årlig real BNP-tillväxt status 0 % 1 % 1,5 % 2 % 3 % 1990 23,3 23,3 23,3 23,3 23,3 1995 25,6 23,9 23,3 22,6 21,6 2000 Fast tak 28,1 24,8 23,5 22,1 20,0 Höjt tak 24,8 23,6 22,2 20,1 2005 Fast tak 31,7 26,4 24,4 22,4 19,3 Höjt tak 26,6 24,6 22,7 19,6 2010 Fast tak 37,3 29,5 26,6 23,8 19,5 Höjt tak 29,8 26,9 24,4 20,5 2015 Fast tak 43,0 32,2 28,4 24,8 19,3 Höjt tak 32,9 29,1 26,0 21,3 2020 Fast tak 46,0 33,0 28,4 24,3 18,0 Höjt tak 33,9 29,6 26,2 21,1 2025 Fast tak 47,5 32,7 27,7 23,1 16,2 Höjt tak 34,1 29,5 25,9 20,7

4.3. AP-fondens utveckling

Finansieringen av ATP sker enligt ett fördelningssystem med viss fondering. I ett renodlat fördelningssystem skulle pensionsförmånerna bekostas enbart med pensionsavgifter. I och med att fonden flnns i systemet kan även fondmedel användas i finansieringssyfte.

Vid införandet av ATP år 1960 skapades allmänna pensionsfonden (AP- fonden). Motiv för att skapa en fond var bl.a. behovet av en buffert dels mot avgiftshöjningar längre fram i tiden då pensionsutbetalningarna nått större omfattning, dels mot att inkomsterna tillfälligt kom att understiga pensionsut- betalningarna till följd av en temporär nedgång i avgiftsinkomsterna. Vidare skulle fondbildningen bidra till sparandet i samhället och kompensera den minskning av det individuella sparandet som förväntades bli följden av ATP- systemets införande. Detta har diskuterats mer ingående i kapitel 3.

I en expertuppsats, Perspektiv på Allmänna Pensionsfonden, som publiceras 1 SOU 1990:78, har professor Börje Kragh behandlat AP-fondens utveckling samt dess betydelse för sparandet i samhället och för finansieringen av ATP. I detta avsnitt tar vi upp de delar av rapporten som avser AP-fondens uppbyggnad och utveckling. AP-fondens betydelse för sparandet och finan- sieringen av ATP diskuteras i ett historiskt perspektiv i kapitel 3. I kapitel 11 och 12 diskuteras fondens betydelse för framtiden.

ATP-systemet består numera av tio självständiga delfonder, förvaltade av var sin styrelse. Dessa är första-femte fondstyrelserna samt de fem löntagar- fondstyrelserna. De tre första fondstyrelserna inrättades år 1960 och den fjärde fondstyrelsen år 1974. Den femte fondstyrelsen påbörjade sin

verksamhet under hösten 1989. De fem löntagarfonderna tillkom år 1984. AP-fondens utveckling åren 1960—1989 redovisas i tabell 4.26 (löpande priser) och i figur 4.1 (1989 års priser). Vid utgången av år 1989 uppgick det sammanlagda fondkapitalet (till anskaffningsvärde) till 384 miljarder kronor. Fondstyrkan, som anger hur många års utgifter fondkapitalet skulle täcka vid oförändrad utgiftsnivå, har minskat i samband med' ökande pensionsutbetal- ningar. I december 1989 motsvarade fonden storleksmässigt 5,5 års utgifter.

Tabell 4.26 AP-fondens inkomster och utgifter åren 1960-1989. Belopp i milj. kr.

År Inkomster Utgifter Fond Fond- Uttags- 31.12 styrkal procent2

1960 480 2 478 239,0 3,0 1965 3 394 190 10 501 55,3 7,5 1970 8 315 1 240 38 418 31,0 10,0 1975 16 735 5 129 88 569 17,3 10,75 1980 35 959 19 277 164 994 8,6 12,0 1985 63 707 42 452 266 611 6,3 10,0 1988 91 022 61 070 350 016 5,7 10,6 1989 104 112 69 718 384 410 5,5 11,0

1 Fond dividerad med årets utgifter. 2 Fr.o.m. år 1982 beräknas avgiftsuttaget på hela lönesumman. Källa: RFV.

Figur 4.1 AP-fondens utveckling åren 1960—1989. Belopp i 1989 års priser

X—d "SC—J.

300000

200000

100000

1960 1965 1970 1975 1980 1985

Regler för AP-fondens placeringar finns i lagen ( 1983:1092 ) med reglemente för allmänna pensionsfonden. Första-tredje fondstyrelserna förvaltar var sin del av influtna avgiftsmedel. Medelsplacering sker främst i stats- och bostadsobligationer. Vid utgången av år 1989 representerade obligationsin- nehavet 84 % av de totala placeringarna, vilkas marknadsvärde uppgick till 324,8 miljarder kronor. Det ursprungliga reglementet gav också viss rätt till placering i reverslån, nämligen till statliga och kommunala företag och till bankinstitut. Denna placeringsform har emellertid stagnerat. År 1989 utgjorde reverslånen 12 % av de totala placeringarna. De tidigare så betydelsefulla reflnansieringslånen awecklas successivt och omfattade år 1989 ca 800 milj. kr.

Under de senaste åren har AP-fondens placeringsmöjligheter vidgats. Under år 1989 har fonden inlett placeringar i fastigheter och direktlånegivning till företag. Fr.o.m. år 1990 har fonden getts möjlighet också till placeringar i ut- ländska obligationer. Det placeringsreglemente som nu gäller har ökat fondens möjligheter att höja avkastningen. Fördelningen på placeringsobjekt redovisas i tabell 4.28. Placeringarnas fördelning på låntagargrupper åren 1960—1989 framgår av tabell 4.27.

Tabell 4.27 Procentuell fördelning på låntagargrupper av 1—3 AP-fondens placeringar per den 31 december åren 1960—1989 (anskaffningsvärden)

År

1960 1970 1980 1985 1989 Staten 29 9 22 29 22 Kommuner 13 10 7 5 3 Bostäder 37 48 37 39 59 Näringsliv 21 33 34 26 13 Ovrigt 1 3 Summa 100 100 100 100 100

Källa: Årsredovisning 1989, Allmänna Pensionsfonden, 1—3 fondstyrelserna.

Genom inrättandet av fjärde fondstyrelsen, och senare löntagarfonderna och femte AP-fonden, gavs möjlighet att placera medel på riskkapitalmarknaden. De fjärde och femte fondstyrelserna får årligen vardera ta i anspråk ATP- avgifter upp till 1 % av de tre första fondstyrelsernas sammanlagda fondkapital värderat till anskaffningskostnad vid utgången av föregående år. Löntagarfondernas verksamhet finansieras med en mindre del av det löpande avgiftsuttaget för ATP (motsvarande 0,2 enheter av uttagsprocenten) och med vinstskattemedel och vinstdelningsskatt. De till löntagarfonderna överförda medlen får emellertid inte överstiga en angiven medelsram. Skillnaden, dvs. överskottet, mellan de influtna medlen och de medel som utbetalats till löntagarfonderna förvaltas av första-tredje fondstyrelserna. År 1990 är det sista året som medel överförs till löntagarfonderna. Sammanlagt beräknas då deras tillförda kapital nominellt uppgå till drygt 17 miljarder kronor. Tillgångarna till marknadsvärde uppgick vid årsskiftet 1989—1990 till 24,2

miljarder kronor för fjärde och femte AP-fonden och till 23,5 miljarder kronor för löntagarfonderna. Placeringarnas fördelning framgår av tabell 4.28.

Fjärde och femte fondstyrelserna och löntagarfonderna skall årligen överföra 3 % av rekvirerade medel, uppräknade för förändringar i konsumentprisindex, till första-tredje AP-fonden. Dessa överföringar utgör fondernas direkta bidrag till pensionssystemet.

Tabell 4.28 Allmänna Pensionsfondens totala placeringar den 31 december 1989, belopp i miljarder kronor (marknadsvärden)

1-3 fond- 4-5 fond- Löntagar- AP-fonden styrelserna styrelserna fonderna totalt

Penningmarknads— placeringar 6,4 1,2 0,8 8,4 Obligationer m.m. 274,2 0,2 274,4 Reverslån, refi- nansieringslån 41,3 41,4 Aktier, konver— tibler m.m. 0,3 22,8 22,7 45,7 Fastigheter 2,6 2,6 Summa placeringar 324,8 24,2 23,5 372,5

Källa: Sammanställning av delfondemas verksamhet. Allmänna Pensionsfonden, 1989.

I tabell 4.29 redovisas delfondemas fondkapital vid slutet av år 1989.

Tabell 4.29 Delfondernas absoluta och relativa storlek den 31 december 1989, belopp i miljarder kronor

Fond Anskaffningsvärde Marknadsvärde Fond- Andel Fond- Andel kapital (%) kapital (%)

1-3:e fond- styrelserna 357,6 93,0 340,5 87,9

4—5:e fond- styrelserna 10,2 2,7 23,9 6,2

Löntagarfond-

styrelserna 16,6 4,3 22,9 5,9

AP-fonden totalt 384,4 100 387,3 100

Källa: Sammanställning av delfondemas verksamhet. Allmänna Pensionsfonden, 1989.

De faktorer som bestämmer AP-fondens utveckling är pensionsutbetalningar, avgiftsuttag samt ränte- och prisnivå. Vad beträffar ATP-avgifterna är löne-

öknlingstakt och förändringar i fråga om den förvärvsarbetande befolkningen avgörande. Då löneökningstakten på lång sikt är beroende av den tillväxt som råder i ekonomin är ATP-avgifterna beroende också av BNP-utveckling- en.

De influtna ATP-avgifterna har fr.o.m. år 1983 understigit pensionsutbetal- ningarna. År 1989 finansierades 17 % av pensionsutbetalningarna, motsvaran- de 1ll,6 miljarder kronor, med avkastningen på fondmedlen. Avgiftsuttaget år 1989 skulle ha behövt uppgå till 12,5 % (mot faktiska 11,0 %) om det årets utgifter helt skulle ha täckts av avgiftsinkomster. Beräknat som andel av första-tredje AP-fondens kapital uppgick avgiftsunderskottet till 3,4 % vid slutet av år 1989. Denna andel motsvarar den reala avkastning som måste tillgodoses för att tillgångarnas reala värde skall vara oförändrat. Fr.o.m. år 1990 har avgiftsuttaget höjts med två procentenheter till 13,0 %. Avgifts- inkomsterna år 1990 beräknas i det närmaste täcka årets utgifter.

Diå prisutvecklingen avgör utvecklingen av pensionsutbetalningarna för ett givet pensionärskollektiv, är fondens utveckling starkare ju större skillnaden är mellan den genomsnittliga nominella räntan och inflationstakten. Skillnaden utgör den reala räntan. Även börsutvecklingen är av betydelse då tillgångarna i fjärde och femte AP-fonden och löntagarfonderna till största delen består av börsnoterade aktier.

I de kalkyler över AP-fondens framtida utveckling som här redovisas har antagits att första-tredje AP-fonden förräntas enligt en realränta som på sikt antas ligga på samma nivå som den årliga tillväxttakten i real BNP. Under 1990-talet förutsätts ske en successiv anpassning av den reala nyplaceringsrän- tan till denna nivå. Aktieinnehavet i fjärde-femte AP-fonden och löntagarfon- derna förräntas med en real avkastningssats som antas ligga en procentenhet över första-tredje AP-fondens reala nyplaceringsränta. Resterande delen av fondernas placeringar antas förräntas med samma räntesats som för första- tredje AP-fonden. Inflationstakten har antagits vara 5 %.

Figur 4.2 visar fondstyrkans utveckling vid olika antaganden om årlig real BNP-tillväxt (0 %, 1 %, 2 % och 3 %) dels vid nuvarande regler (nr i Eguren), dels med realindexering av ATP-taket fr.o.m. år 1993 (ht i figuren) då avgiftsuttaget är oförändrat 13 % under hela perioden fram till år 2035. Fondstyrkan definieras som fond vid årets slut dividerad med det aktuella årets utgifter och anger således hur många års pensionsutbetalningar fon- dens medel skulle täcka vid oförändrad utgiftsnivå. Det år då fondens medel beräknas vara förbrukade, dvs. då fondstyrkan är 0, framgår också av tabell 4.30. I tabellen redovisas beräkningsresultatet även för alternativet med 1,5 % årlig real BNP-tillväxt.

Vid en real BNP-tillväxt om 1 % per år och oförändrat avgiftsuttag beräknas fondens tillgångar vara slut år 2015. Om tillväxten i stället är 2 % per år ligger fondstyrkan kvar på dagens nivå, omkring 5,5, fram till år 2005. Därefter avtar den successivt och fonden beräknas vara tömd år 2022 eller är 2027, beroende på om taket höjs eller inte. I 3 %-alternativet räcker ett avgiftsuttag om 13 % för att bibehålla fonden. Med fast tak sker t.o.m. en kraftig tillväxt under de sista åren av kalkylperioden. Pensionsutbetalningar- na begränsas då i stor utsträckning av ATP-taket och avgiftsbehovet understiger därmed 13 %. Med realindexerat tak är avgiftsbehovet däremot

större än 13 %. I detta alternativ minskar fonden. År 2035 är fondstyrkan 1, vilket motsvarar ett belopp på 242 miljarder kronor i 1990 års priser.

Tabell 4.30 AP-fondens utveckling vid oförändrad ATP-avgift (13 %). I tabellen anges det år då fondmedlen beräknas ha förbrukats1

Takstatus Årlig real BNP-tillväxt

0 % 1 % 1,5 % 2 % Fast tak 2010 2015 2019 2027 Höjt tak 2015 2018 2022

1 Kalkylpen'oden sträcker sig fram till år 2035.

Figur 4.2 AP-fondens utveckling vid oförändrad ATP-avgift. Fondstyrka åren 1990—2035 vid olika antaganden om årlig real BNP-tillväxt

Fond ika 15 ay

10

År

4.4. Avtalspensionernas utveckling 4.4.1 Inledning

Som redovisas i bilaga C till detta betänkande omfattas så gott som alla löntagare på den svenska arbetsmarknaden av någon form av pensionssystem grundat på kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter. Från dessa utges pensionsförmåner i regel till komplettering av de förmåner som utbetalas från den allmänna pensioneringen. Detta medför ett ömsesidigt beroendeförhållan- de mellan det lagfästa pensionssystemet och de avtalsbundna systemen. Samordningen med de allmänna pensionerna påverkar förmånerna inom vissa av avtalssystemen. Förändringar eller underlåtenhet att vidta förändringar i det allmänna systemet har direkta konsekvenser för avtalspensionerna.

Vi skall i det följande redovisa en del av dessa konsekvenser och hur avtals- pensionerna kan förväntas utvecklas utifrån skilda förutsättningar. Vi begränsar oss därvid till de fyra stora tjänstepensionssystemen: statlig komplet- teringspension enligt allmänt pensionsavtal för statliga och vissa andra tjänste-

män (PA), kommunal kompletteringspension enligt pensionsavtal för arbetstagare hos kommuner och landsting (PA-KL), industrins och handelns tilläggspension för tjänstemän (ITP) och särskild tilläggspension (STP) för privatanställda arbetare.

P'ensionsplanerna för statlig och kommunal kompletteringspension bygger på bruttosamordningsprincipen, vilket innebär att pensionstagaren är garante- radl en viss ersättningsnivå inkl. den allmänna pensionen. Denna garanterade nivå ligger i intervallet 65—75 % av pensionsmedförande lön. I de kommunala pensionsreglerna ingår dock en garanti att pensionstagaren, även om den allmänna pensionen uppgår till eller överstiger denna nivå, alltid får utbetalt en viss minsta del av avtalspensionen som kompletteringspension.

I'Tst ålderspension och STP bygger på principen om nettosamordning, vilket innebär att förmånerna från tjänstepensioneringen utges som komple- ment till och utan samordning med de allmänna pensionerna. Dessa ålders- pensioner utges med 10—13 % av pensionsmedförande lön upp till 7,5 bas- belopp och därutöver med 65 %.

I samtliga kompletteringssystem utom STP kompenseras för lönedelar över ATP-taket. I bilaga A, avsnitt 4, beskriver vi närmare de regler som gäller inom avtalspensionssystemen.

Kompletteringspensioner enligt avtal utbetalades under år 1989 till ca 1,1 milj. förmånstagare med ett sammanlagt belopp på ca 18 600 milj. kr. Härav utgick i form av statlig kompletteringspension 6 350 milj., kommunal kompletteringspension 3 060 milj., ITP-pension 5 685 milj. och STP-pension 2 652 milj. kr. Från övriga kompletteringssystem utbetalades ca 900 milj. kr. Härutöver utgavs som komplement till förtidspension 1 700 milj. kr. från avtalsgruppsjukförsäkringen (AGS).

Pensionsföretagens kapitaltillgångar/pensionsskuld redovisas på olika sätt för de olika företagen och detta komplicerar möjligheterna till överblick och summeringar. Med reservation för de svårigheter som således föreligger att redovisa ensartade uppgifter har vi gjort en uppskattning som ger till resultat att dessa företags kapitaltillgångar/pensionsskuld för närvarande uppgår till en summa på närmare 250 miljarder kronor. Medräknas tillgångarna i AGS- systemet kan summan uppskattas till 280 miljarder kronor. Det bör obser- veras att fondering inte förekommer för de offentliganställdas tjänstepen- sioner.

Som framhållits tidigare utgör de avtalsbaserade pensionsförmånerna ett komplement till de allmänna pensionerna. Upp till ATP-taket (7,5 basbelopp) utges de som ett tillägg till den allmänna pensionen så att de samlade pensionsförmånerna i allmänhet utgör mellan 65 och 80 % av en persons tidigare inkomster. Härutöver innebär avtalsreglerna, med undantag av STP, att pension intjänas även på grundval av inkomster som överstiger ATP— taket. Förmånsnivån för dessa inkomster är 65 %.

I avsnitt 4.2 (jfr tabell 4.19) har vi redovisat hur en ökande andel av de för- värvsaktiva kommer att få inkomster överstigande ATP-taket vid reallönetill- växt under en längre period. Om någon takhöjning inte företas, kommer ATP-pensionen att successivt minska i betydelse när det gäller att kompensera för inkomstbortfall och i stället utvecklas till ett grundskyddssystem av folkpensionstyp. Avtalspensionerna och privata pensionsförsäkringar kommer

då att få ta över allt mer av ansvaret för att inkomstbortfallsprincipen skall vidmakthållas inom pensionssystemet.

Riksförsäkringsverket har gjort vissa kalkyler över den framtida utvecklingen av olika avtalsförmåner inom pensionsområdet. Härvid har tillämpats verkets kalkylmodell för ATP. Modellen, som simulerar inkomstutvecklingen för ett slumpmässigt urval om ca 200 000 individer, kan användas för att beräkna en avtalspension för en "typisk" individ. Genom att tillämpa regelsystemet (med vissa förenklingar) separat för de statliga och de kommunala tjänste- pensionerna samt för ITP- och STP-systemen på dessa typiska individer har en uppskattning av avtalssystemens kostnader kunnat göras. (Uppdelning av statlig kompletteringspension på kön är i utgångsläget — år 1988 — gjord utifrån statistik från SCB rörande alla i åldern 66 år eller äldre med statlig pension år 1985.) Dessa kostnader har sedan integrerats i RFV:s kalkyl- modell tillsammans med kostnadskalkylerna för samtliga socialförsäkringsför- måner.

Prognoserna, som redovisas i det följande, har gjorts i två scenarier. I det första har antagits att inga pensionsregler förändras, vilket bl.a. innebär att ATP-taket ligger fast vid 7,5 basbelopp. I det andra scenariet har antagits att ATP- och STP-taken höjs i takt med reallönetillväxten fr.o.m. år 1993. Dess- utom utgår beräkningarna från vissa regelförändringar avseende hur pen- sionsgrundande inkomst beräknas för kommunal kompletteringspension och för ITP. Prognosperioden är åren 1989—2030 och den antagna reallönetillväx- ten är 2 % per år. Det bör observeras att prognosperioden har år 1989 som utgångspunkt men att alla resultat anges i 1988 års basbelopp.

Kalkylerna avseende avtalspensionerna präglas av en större osäkerhet än vad som gäller för ATP-kalkylerna. Det har inte varit möjligt att ta hänsyn till deltidsarbete, vilket påverkar prognosens riktighet avseende utvecklingen av antalet intjänandeår inom avtalspensionerna.

4.4.2. Framtida genomsnittliga kompletteringspensioner

I tabellerna 4.31—4.34 visas för resp. pensionssystem den beräknade genom- snittliga kompletteringspensionen i relation till den genomsnittliga tilläggs- pensionen för ålderspensionärer i åldern 65 år.

Beräkningarna enligt tabell 4.31 visar i fråga om den statliga komplet- teringspensionen i alternativet med bibehållet tak att genomsnittlig sådan pension ökar i förhållande till genomsnittlig ATP under prognosperioden så att relationen är 41 % för män och 36 % för kvinnor år 2030 (från 18 resp. 27 % år 1989). Effekten av ATP-taket syns här tydligt och denna effekt är störst för männen.

I det alternativ där ATP-taket höjs successivt är männens komplet- teringspension relativt genomsnittlig ATP 23 % år 2030 efter att ha minskat i betydelse under åren 1990—2010. Kvinnornas kompletteringspension minskar också i betydelse under första hälften av prognosperioden. Andelen ökar dock i slutet av prognosperioden och är ungefär densamma år 2030 (28 %) som år 1989 (27 %). I detta alternativ uteblir den kraftiga ökning som erhålls i det förstnämnda alternativet.

Tabell 4.31 Genomsnittlig statlig kompletteringspension i procent av genomsnittlig ATP för ålderspensionärer som är 65 år. 2 % årlig reallöne-

ökning År Nuvarande regler Höjt tak män kvinnor män kvinnor

1989 18 27 18 27 1990 16 26 16 26 2000 19 25 17 28 2010 22 21 17 21 2020 31 26 ' 22 23 2030 41 36 23 28

Den omständigheten att kompletteringspensionen beräknas minska i relation till ATP-pensionen under de 20 första åren av prognosperioden, vilket gäller för både män och kvinnor i de båda alternativen, beror bl.a. på att ATP- systemet mognar under denna period. Mognaden består i att allt fler uppnår de 30 år som erfordras för rätt till oavkortad ATP-pension.

Tabell 4.32 Genomsnittlig kommunal kompletteringspension i procent av genomsnittlig ATP för ålderspensionärer som är 65 år. 2 % årlig reallöne-

ökning År Nuvarande regler Höjt tak män kvinnor män kw'nnor

1989 21 25 21 25 1990 21 24 21 24 2000 25 21 22 21 2010 30 15 21 14 2020 43 17 20 12 2030 57 22 18 11

Den kommunala kompletteringspensionen har, liksom den statliga, för när- varande större relativ betydelse för kvinnor än för män. När det gäller denna pensionsform motsvarade, som visas i tabell 4.32, år 1989 kvinnornas kompletteringspension i genomsnitt 25 % av ATP-pensionen. För männen var motsvarande andel 21 %.

Vid ett bibehållande av nuvarande regler ökar den kommunala pensionen i betydelse för männen under hela perioden så att den år 2010 är i genomsnitt 30 % och år 2030 i genomsnitt 57 % av ATP-pensionen. Den kraftigaste ökningen sker alltså under den andra hälften av prognosperioden. Anledningen till detta är framför allt ATP-taket. Detta visas av att, i alternativet då taket höjs, relationen är i stort sett konstant under större delen av prognosperioden för männen. Kompletteringspensionens storlek i för- hållande till ATP slutar t.o.m. på en något lägre nivå (18 %) år 2030 än vad som var fallet år 1989 (21 %).

Utvecklingen inom den kommunala tjänstepensioneringen av kvinnornas kompletteringspension i relation till genomsnittlig ATP ser något annorlunda

ut. I fallet med bibehållna regler sjunker kompletteringspensionens betydelse i förhållande till ATP från 25 % år 1989 till 15 % år 2010 för att sedan öka i betydelse under den återstående delen av perioden. Relationen är 22 % år 2030, vilket är lägre än är 1989. I alternativet med höjt tak och höjda inter- vallgränser förskjuts förhållandet under hela prognosperioden, från 25 % år 1989 till 11 % år 2030.

Tabell 4.33 Genomsnittlig ITP i procent av genomsnittlig ATP för ålderspensionärer som är 65 år*. 2 % årlig reallöneökning

År Nuvarande regler Höjt tak män kvinnor män kvinnor

1989 32 24 32 24 1990 32 23 32 23 2000 44 27 38 27 2010 53 28 37 25 2020 72 32 36 24 2030 95 43 33 22

' Någon uppgift om genomsnittlig ITP-ålderspension för 65-åringar har inte kunnat erhållas. I stället har gjorts en schablonmässig uppskattning med hjäl av statistik från SPP. Totala utbetalningar till ålderspensionärer och totala antalet lderspensionärer inom SPP och PRI har fördelats med h'älp av ålders- och könsuppdelad statistik rörande försäkrade belopp för dem som g tt i ålderspension. Hänsyn har då tagits till att pensionstillägg utgår för år efter pensioneringsåret.

I tabell 4.33 visas utvecklingen av ITP i relation till ATP. I alternativet med nuvarande regler ökar under prognosperioden den betydelse som ITP har i förhållande till ATP för 65-åringar. För männen sker en ökning från 32 % år 1989 till 53 % år 2010 och 95 % år 2030. Ökningen är inte lika stor för kvinnorna, från 24 % år 1990 till 28 % år 2010 och 43 % år 2030. Detta torde bero på lönestrukturen och på att reglerna inom A'IP i vissa hänseen- den är gynnsammare än reglerna inom ITP för personer med ett förvärvs- mönster som många kvinnors. Ett exempel på detta senare är reglerna för tillgodoräknande av intjänandeår.

Höjs i stället ATP-taket och intervallen inom ITP erhålls en helt annan utveckling. För både män och kvinnor får ITP-pensionen ungefär samma relativa betydelse år 2030 som år 1989. En viss ökning sker i mitten av prognosperioden för både män och kvinnor. Omkring sekelskiftet beräknas ITP-pensionen i genomsnitt motsvara 38 resp. 27 % av ATP-pensionen.

Av tabell 4.34, som visar utvecklingen av STP, framgår att vad gäller männen utvecklas STP och ATP helt parallellt. STP motsvarar ungefär 16 % av ATP under hela perioden. Detta gäller i båda alternativen.

Kvinnornas STP sjunker i relation till genomsnittlig ATP i framtiden. Nästan exakt samma utveckling erhålls i de båda alternativen. År 1989 är kvinnornas STP i relation till genomsnittlig ATP 21 % och år 2030 är den 15 % vid nuvarande regler och 14 % vid höjt tak. Genomsnittlig STP i relation till genomsnittlig ATP är i det längre perspektivet mellan 14 och 16 % för män och kvinnor i båda alternativen. Detta kan förklaras av att i båda alternativen har ATP och STP samma tak för pensionsgrundande

inkomst. För den som har intjänat rätt till oavkortad pension är kompen- sationsgraden 10 % för STP och 60 % för ATP, vilket ger relationen 10/60 eller ca 17 %. Eftersom det är svårare att uppnå tillräckligt antal intjänandeår för oavkortad pension inom STP än inom ATP blir den prognosticerade relationen något lägre, speciellt för kvinnorna.

Tabell 4.34 Genomsnittlig STP i procent av genomsnittlig ATP för ålderspensionärer som är 65 år*. 2 % årlig reallöneökning

År Nuvarande regler Höjt tak män kvinnor män kvinnor

1989 16 21 16 21 1990 15 19 15 19 2000 15 17 15 17 2010 16 16 16 16 2020 16 15 16 15 2030 16 15 16 14

' Relationen är i utgångsläget beräknad utifrån kalkylerad ATP för STP—pensionä- rer.

I framskrivningens början påverkas relationen mellan STP och ATP av de övergångsregler som finns inom STP för personer födda under åren 1924—1931. Enligt dessa regler behövs ett färre antal intjänandeår än de 30 som utgör grundregeln. Detta kan antas påverka främst kvinnornas STP, eftersom dessa arbetar deltid i större utsträckning än männen.

4.4.3. Totala framtida utbetalningar av kompletterings- pensioner

De pensionsutbetalningar som beräknats av riksförsäkringsverket för avtalspensioner för prognosperioden 1989—2030 avser ålderspensionärer som är 65 år och äldre. Nedanstående redovisning avser beräkningar i 1988 års basbelopp dels utifrån nuvarande regler, dels enligt ett system med höjt ATP- tak. Det bör i sammanhanget också erinras om de tidigare angivna utgångs- punkterna för beräkningarna och de schablonmetoder som använts.

Nuvarande regler

Utbetalningarna av statliga kompletteringspensioner (PA) har för år 1989 beräknats till 2,7 miljarder kronor. Utbetalningarna sjunker sedan — om nuva- rande ATP-tak bibehålls — fram till sekelskiftet då de är 1,8 miljarder kronor. Därefter ökar de så att de år 2030 är 5,6 miljarder kronor, vilket är drygt dubbelt så mycket som år 1989.

Från den kommunala kompletteringspensionen (PA-KL) utbetalas enligt riksförsäkringsverkets beräkningar — i alternativet med oförändrat ATP-tak — 1.6 miljarder kronor år 1989, 3,3 miljarder kronor år 2010 och 6,8 miljarder kronor år 2030. Utbetalningarna är därmed drygt fyra gånger större är 2030 än är 1989.

Tabell 4.35 Utbetalningar av avtalsenliga ålderspensioner till dem som är 65 år eller äldre. Alternativ med nuvarande regler. Miljarder kronor i 1988 års penningvärde. 2 % årlig reallöneökning

År PA PA-KL 11? STP 1989 2,7 1,6 3,7 2,5 1990 2,6 1,7 3,8 2,6 2000 1,8 2,2 5,6 3,1 2010 2,3 3,3 9,8 4,4 2020 3,8 4,8 16,5 6,0 2030 5,6 6,8 24,0 7,0

Utbetalningarna av ITP ökar från 3,7 miljarder kronor år 1989 till 9,8 miljar- der kronor år 2010 och 24,0 miljarder kronor år 2030. Det innebär att utbetalningarna år 2030 beräknas vara 6,5 gånger så stora som under det första prognosåret.1

Den särskilda tilläggspensionen (STP) utges under samma förutsättningar som angetts i fråga om statlig och kommunal tjänstepension med totalt 2,5 miljarder kronor år 1989, varefter den ökar under hela prognosperioden och är 4,4 miljarder kronor år 2010 och 7,0 miljarder kronor år 2030. År 2030 är utbetalningarna enligt prognosen således 2,8 gånger större än år 1989.

Det kan vara av intresse att jämföra utvecklingarna för de olika avtalsför- säkringarna.

Den statliga och den kommunala kompletteringspensionen är relativt lika i sin uppbyggnad. Båda bruttosamordnas med ATP och båda ger en kom- pensation om 65—75 % av den tidigare lönen, åtminstone på inkomster upp till 20 basbelopp. Ändå awiker deras utveckling starkt från varandra. Medan utbetalningarna av den statliga kompletteringspensionen minskar kraftigt fram till strax efter sekelskiftet för att sedan öka, ökar utbetalningarna av den kommunala kompletteringspensionen under hela prognosperioden.

En viss minskning i utbetalningarna under en inledande period är inte helt orimlig. Anledningen är dels att ATP-systemet mognar, dels att antalet per- soner som är 65 år eller äldre minskar något under åren från 1993 till 2002.2 Det faktum att prognosen visar på en mycket kraftig minskning vad gäller utbetalningarna enligt PA och att PA-KL inte uppvisar en motsvarande utveckling är det dock svårt att förklara orsaken till.

Utbetalningarna av ITP, som är de största är 1989, ökar mer än de övriga avtalsförsäkringarna under prognosperioden. Detta medför att av de totala avtalsenliga pensionsutbetalningarna utgör ITP 35 % år 1989, 50 % år 2010

1 I utgångsläget för prognosen, år 1988, har de totala utbetalningarna av ITP- ålderspension delats upp på pensionärer yngre än 65 år och pensionärer som är 65 år och äldre. Detta har gjorts utifrån totala utbetalningar av ITP och åldersfördelade försäkrade belopp, vilket ger en osäkerhet i prognosens utgångsvärde för ITP.

2 SCB:s befolkningsprognos för åren 1989—2025.

och 55 % år 2030. Den kraftiga ökningen gentemot de övriga avtalsförsäk- ringarna under den första hälften av prognosperioden kan bero på att ITP inte bruttosamordnas med ATP.

STP-utbetalningarna utvecklas långsammare än den kommunala komplet- teringspensionen, vilket förklaras av STP-taket.

Tabell 4.36 visar varje avtalsförsäkrings procentuella andel av de samman- lagda utbetalningarna från de fyra stora kollektiva försäkringarna år 1989 och år 2030.

Tabell 4.36 Procentuell andel av de sammanlagda utbetalningarna (nuvarande regler). 2 % årlig reallöneökning

År

1989 2030 PA 26 13 PA-KL 15 16 STP 23 16 ITP 35 55 Summa 99 100

Den statliga kompletteringspensionen och STP minskar sina andelar från 26 resp. 23 % år 1989 till 13 resp. 16 % år 2030. Den kommunala komplet- teringspensionen har ungefär samma andel år 2030 (16 %) som år 1989 (15 %). Som tidigare sagts ökar däremot ITP-andelen från 35 % år 1989 till 55 % år 2030.

Höjt tak

Prognosen för alternativet med höjt ATP- och STP-tak samt förändrade löneintervall inom den kommunala tjänstepensionen och ITP visas i tabell 4.37.

Utbetalningarna från den statliga kompletteringspensioneringen minskar även i detta alternativ under åren 1989-2000. Minskningen är något större i detta alternativ så att utbetalningarna är 1,8 miljarder kronor år 2000. Liksom i alternativet med oförändrat regelsystem stiger sedan utbetalningarna, dock inte lika mycket. År 2030 är utbetalningarna 5,2 miljarder kronor, vilket är ca 7 % lägre än i det förstnämnda alternativet, då de är 5,6 miljarder kronor.

Den kommunala kompletteringspensioner-ingen utvecklas helt likartat i de båda alternativen fram till sekelskiftet. Därefter är utvecklingen långsammare i alternativet med höjt ATP-tak, vilket är naturligt. År 2030 uppgår utbetal- ningarna av kommunala kompletteringspensioner i detta alternativ till 4,9 miljarder kronor och är därmed 28 % lägre än i alternativet med oförändra- de regler (6,8 miljarder kronor).

Tabell 4.37 Utbetalningar av avtalsenliga ålderspensioner till dem som är 65 år eller äldre. Alternativ med höjt tak. Miljarder kronor i 1988 års penningvärde. 2 % årlig reallöneökning

År PA PA-KL m= STP 1989 2,7 1,6 3,7 2,5 1990 2,6 1,7 3,8 2,6 2000 1,8 2,2 5,4 3,1 2010 2,2 3,1 8,4 4,5 2020 3,5 4,2 12,4 6,7 2030 5,2 4,9 15,4 8,5

Privattjänstemännens tilläggspension ökar långsammare i ett alternativ med höjt tak. Detta beror på att de intervall som lönen delas in i för ITP-pen- sionen skrivs upp i takt med att ATP-taket höjs. Utgående ITP uppgår år 2010 till 8,4 miljarder kronor och år 2030 till 15,4 miljarder kronor. Detta är 14 resp. 36 % lägre än vad som utbetalas vid oförändrade ATP-regler (9,8 miljarder kronor resp. 24,0 miljarder kronor).

STP-utbetalningama ökar snabbare i detta alternativ än vid ett oförändrat regelsystem, vilket naturligtvis beror på att även STP-taket höjs successivt. År 2030 är utbetalningarna 8,5 miljarder kronor, vilket är 21 % högre än det andra alternativets 7,0 miljarder kronor.

Vid en jämförelse av utvecklingarna för de olika avtalsförsäkringarna visar det sig att vissa skillnader föreligger mellan de båda alternativa beräknings- metoderna.

Utbetalningarna från den kommunala kompletteringspensioneringen är år 1989 mindre än de från den statliga. Om nuvarande regler bibehålls utvecklas de två pensionssystemen så att den kommunala är större än den statliga år 2030. Detta gäller dock inte i alternativet med höjt ATP-tak.

STP-utbetalningarna är de enda som är större i alternativet med höjt tak. För de övriga gäller det omvända förhållandet.

Även om ITP-utbetalningarna ökar långsammare i alternativet med höjt tak, är deras andel av de sammanlagda utbetalningarna större år 2030 än är 1989. Ur tabell 4.38 kan utläsas att andelen dessa år är 45 resp. 35 %.

Tabell 4.38 Procentuell andel av de sammanlagda utbetalningarna (höjt tak). 2 % årlig reallöneökning

År

1989 2030 PA 26 15 PA—KL 15 14 STP 2.3 25 ITP 35 45

Summa 99 99

Av tabell 4.38 framgår också att STP ökar sin andel något under prog- nosperioden, från 23 till 25 % om taket höjs. I annat fall (med oförändrat ATP-tak) sjunker i stället STP:s andel av de totala utbetalningarna (jfr tabell 4.36). Liksom i alternativet med bibehållna regler sjunker den andel som PA utgör av de sammanlagda utbetalningarna mellan år 1989 och år 2030. Andelarna är 26 resp. 15 %. PA-KL har ungefär samma andel år 2030 (14 %) som år 1989 (15 %), vilket också gällde i det andra alternativet.

4.4.4. Avtalsenliga tilläggspensioner i relation till ATP

I tabell 4.39 relateras de prognosticerade utbetalningarna av avtalsenliga pensioner till utbetalningarna av ålderspension från ATP. Som tabellen visar utgör de avtalsenliga pensionsutbetalningarna knappt en fjärdedel (23 %) av ATP-utbetalningarna år 1989.

Vid ett bibehållande av nuvarande regler under hela prognosperioden förskjuts denna relation till en femtedel (20 %) år 2000. Först efter år 2010 ökar utbetalningarna av avtalspensioner i relation till ATP-utbetalningarna och utgör år 2030 27 % därav, vilket är något högre än i utgångsläget.

Tabell 4.39 Utbetalningar av avtalsenliga ålderspensioner till dem som är 65 år eller äldre i procent av ATP-utbetalningarna till ålderspensionärer. 2 % årlig reallöneökning

År Nuvarande regler Höjt tak 1989 23 23 1990 23 23 2000 20 20 2010 21 19 2020 23 19 2030 27 18

Anledningen till att avtalspensionernas betydelse i relation till ATP minskar fram till sekelskiftet torde vara ATP-systemets mognad: allt fler tjänar in pensionsrätt för de 30 år som krävs för rätt till oavkortad pension samtidigt som medelpensionspoängen för de 15 bästa inkomståren stiger. ATP-systemet är också gynnsammare i vissa avseenden än avtalsförsäkringarna, bl.a. kan intjänandeår tillgodoräknas redan från 16 års ålder.

Dessa faktorer kan förklara att ATP utvecklas först snabbare än avtalspen- sionerna och sedan i samma takt trots att ATP-taket börjar ge effekt på utbetalningarna. Efter år 2010 är inverkan av ATP-taket emellertid så stor att avtalspensionerna ökar snabbare än ATP-utbetalningarna.

Om ATP-taket däremot höjs i takt med reallönetillväxten minskar ut- betalningarna av avtalspensioner successivt i förhållande till ATP-utbetal- ningarna så att de år 2030 motsvarar endast 18 % därav. Att den relativa andelen sjunker även under den andra halvan av prognosperioden kan tyda på att de regelförändringar som vid beräkningarna antagits för vissa av avtalspensionerna inte helt harmonierar med det höjda ATP-taket.

Slutligen kan nämnas att utbetalningar av avtalsenliga pensioner till alla ålderspensionärer, dvs. även till försäkrade som är yngre än 65 år, också har prognosticerats. Utbetalningarna till dem som är yngre än 65 år har emellertid därvid behandlats mycket schablonmässigt. Av denna prognos framgår att sett i relation till ATP förändras inte slutsatserna ovan vad gäller utvecklingen; vad som skiljer under perioden är endast nivån.

4.4.5. De sammanlagda utbetalningarna av avtalsenliga tilläggspensioner och ATP

ATP och de avtalsenliga pensionsförsäkringarna bygger, som tidigare sagts, på inkomstbortfallsprincipen. En person skall alltså garanteras en standard under pensionsåren som står i viss relation till standarden under den aktiva tiden. Avtalsförsäkringarna är utformade som komplement till ATP-systemet. Sett ur pensionärens synvinkel är det därför den sammanlagda pensionen från den allmänna och den kollektivavtalsreglerade tilläggspensionen som är det intressanta.

I tabellerna 4.40 och 4.41 visas de sammanlagda utbetalningarna av ATP och avtalsenliga pensioner till ålderspensionärer som är 65 år eller äldre. Beräkningar har gjorts dels för nuvarande regelsystem, dels för ett system med höjt tak.

Tabell 4.40 Sammanlagda utbetalningar av avtalsenliga ålderspensioner och ATP-ålderspension till dem som år 65 år eller äldre. Miljarder kronor i 1988 års priser och som andel av avgiftsunderlaget och av BNP. 2 % årlig real tillväxt. Nuvarande regler

År Miljarder Procent av kronor Avgifts- BNP under- laget Totalt Därav Totalt Därav avtals- avtals- pensioner pensioner 1989 55,1 11,1 2,1 4,9 0,9 1990 58,0 11,2 2,1 4,9 0,9 2000 77,2 11,8 1,9 5,3 0,9 2010 115,6 14,9 2,5 6,5 1,1 2020 167,1 17,9 3,3 7 ,8 1,5 2030 204,5 17 ,7 3,8 7 ,9 1,7

Prognosen i tabellerna 4.40 och 4.41 visar att utvecklingen i de två alternati- ven bibehållet resp. höjt tak är nästan helt parallell fram till sekelskiftet. Därefter blir utbetalningarna större i alternativet med höjt tak. År 2030 är utbetalningarna 219,2 miljarder kronor i alternativet med höjt tak, vilket är ca 7 % högre än de 204,5 miljarder kronor som utbetalas i det andra alternativet detta år.

Tabell 4.41 Sammanlagda utbetalningar av avtalsenliga ålderspensioner och ATP-ålderspension till dem som är 65 år eller äldre. Miljarder kronor i 1988 års priser och som andel av avgiftsunderlaget och av BNP. 2 % årlig real tillväxt. Höjt tak

År Miljarder Procent av kronor Avgifts- BNP under- laget Totalt Därav Totalt Därav avtals- avtals— pensioner pensioner 1989 55,1 11,1 2,1 4,9 0,9 1990 58,0 11,2 2,1 4,9 0,9 2000 77,2 11,8 1,9 5,3 0,9 2010 115,7 15,0 2,3 6,5 1,0 2020 170,9 18,6 2,9 8,0 1,3 2030 219,2 19,6 3,1 8,4 1,3

I tabellerna visas också de sammanlagda utbetalningarnas andel av av- giftsunderlaget och av BNP under prognosperioden. Andelen av avgiftsunder- laget (lönesumman) ökar fram till sekelskiftet lika mycket i båda alternativen, nämligen från 11,1 % år 1989 till 11,8 % år 2000. För avtalspensionerna beräknas däremot en viss minskning temporärt. Avgiftsbehovet därefter visar på en ökning till sammanlagt 17,7 % vid bibehållande av nuvarande regler och till 19,6 % vid höjt tak och för avtalspensionerna en ökning till 3,8 resp. 3,1 %.

Med ett bibehållande av nuvarande regler ökar den andel av BNP som behöver tas i anspråk för utbetalning av ålderspensioner från 4.9 % år 1989 till 6,5 % år 2010 och 7,9 % år 2030. För enbart avtalspensionerna är motsvarande siffror 0,9, 1,1 resp. 1,7 %. I alternativet med höjt tak ökar utbetalningarnas andel av BNP till 8,4 % år 2030 för ATP och avtalspensio- ner sammanlagt och till 1,3 % för enbart avtalspensionerna.

5. Pensionssystemet och den offentliga konsumtionen

5.1. Inledning

Ursprungligen syftade socialförsäkringen såväl i Sverige som i de flesta andra industriländerna främst till att tillhandahålla försäkring mot inkomstbortfall på grund av arbetsoförmåga. Exempelvis infördes folkpensionering i Sverige så tidigt som år 1914 och obligatorisk försäkring för olycksfall i arbete redan år 1916. Ålderdoms- och invaliditetsförsäkring har historiskt sett sålunda utgjort grunden i det svenska socialförsäkringssystemet.

Inriktningen av samhällets inkomststöd har blivit mer allmän under årens lopp, både i Sverige och i utlandet. Det inkomststöd till människor som i stor utsträckning tillhandahålls av socialförsäkringen utgör emellertid enbart en del av samhällets insatser för att säkra människors välfärd. Välfärdspolitiken består av socialpolitiken, hälso- och sjukvårdspolitiken och arbetsmark- nadspolitiken. När vi diskuterar fördelningen av samhällsekonomins totala konsumtionsutrymme mellan pensionärer och andra grupper — vid en given tidpunkt eller över tid — är det väsentligt att även studera en samlad bild av såväl socialförsäkringen som fördelningen av den offentliga konsumtionen som helhet.

Vad som skiljer socialförsäkringen från merparten av samhällets övriga insatser för att säkra människors välfärd är att försäkringen är begränsad till inkomststöd. Med socialförsäkring åsyftar man vanligtvis i Sverige de förmåner som utbetalas av socialförsäkringsadministrationen, dvs. riksförsäkringsverket och försäkringskassorna. Denna definition kan verka något artificiell i den bemärkelsen att den omfattar finansieringen av t.ex. en del av landets produktion av hälso- och sjukvårdstjänster — men långt ifrån allting. Å andra sidan är den någorlunda renodlad i den bemärkelsen att den omfattar den stora merparten av samhällets inkomstöverföringar till hushåll. De in- komstöverföringar som inte faller under socialförsäkringens paraply är bostadsbidragen och socialbidragen samt större delen av arbetslöshetsersätt- ningen. Av tabell 5.1 nedan framgår vad som med den angivna definitionen hänförs till socialförsäkringen.

Socialförsäkringen skiljer sig från den offentliga sektorns andra engagemang på ett annat sätt. Till skillnad från den offentliga sektorns engagemang i samhällsekonomin i övrigt finansieras socialförsäkringsutgifterna till största delen med arbetsgivaravgifter. Detta har i sin tur en naturlig förklaring. Socialförsäkringen är i stor utsträckning en försäkring för den som är yrkesverksam: en försäkring mot eventualiteten att man blir arbetsoförmögen.

Mot slutet av 1980-talet utgjorde socialförsäkringens inkomstöverföringar omkring 83 % av samtliga offentliga överföringar till hushåll. Över 46 % av samtliga offentliga inkomstöverföringar till hushåll gick till pensionärshushåll.

Socialförsäkringen, vars utgifter domineras av pensionssystemet, tillsammans med avtalspensionerna står sålunda för den stora merparten av inkomsttrans- fereringarna till hushållen. Tillsammans med de offentliga utgifterna bestämmer dessa och andra transfereringar hur stor del av löneutrymmet som omfördelas genom skatte- och avgiftssystemet. Bakom alla dessa åtaganden ligger en mängd löften till olika grupper av människor, dvs. sjuka, barnfamilj- er, pensionärer osv., som samhället eftersträver att uppfylla över tiden. Som vi diskuterar i andra avsnitt i detta betänkande (jfr särskilt kapitel 3) påverkar alla dessa löften en mängd individuella ekonomiska beslut. Många av socialförsäkringens löften — och framför allt de som berör pensionsområdet, dvs. beslut om när under livscykeln man vill arbeta, hur många år man vill arbeta och hur mycket man tror att man måste spara själv till ålderdomen — har en långsiktig karaktär. Yngre människor i dag har rätt att veta ungefär vad de har att rätta sina framtida ekonomiska beslut efter. Systemets sammanlagda trovärdighet vilar på dess rimlighet. Bland de aspekter på ett fördelningssystem som avgör dess rimlighet är att det finns en allmän uppfattning om att utfallet är rättvist. Härtill hör att det måste vara en utbredd uppfattning att de förväntade kostnaderna är rimliga i förhållande till de förmåner man förväntar sig.

Under det senaste decenniet har kvoten mellan skatter och BNP varit internationellt sett hög i Sverige. Det finns också en allmän mening att förutsättningar inte föreligger att ytterligare höja skattekvoten. Därför är det viktigt att utvidga perspektivet för att ge en uppfattning om hela det offentliga utgifts- och transfereringssystemets omfördelningsanspråk på BNP under de närmaste decennierna framöver. Det är bara på detta sätt som man kan diskutera om den framtida bilden är trovärdig. Det är först när vi har hela ramen framför oss som vi kan diskutera prioriteringar bland konkurre- rande ändamål.

5.2. Socialförsäkringen som helhet

5.2.1. Socialförsäkringen sedd i ett historiskt perspektiv

Under de 30 år som har gått sedan ATP infördes år 1960 har allt fler personer kunnat räkna med att gå i pension med förmåner från ATP som står i ett rimligt förhållande till den lön de hade före pensioneringen. Såväl pensionerna som de övriga socialförsäkringsförmånerna har blivit allt mer omfattande sedan år 1960. De första 15 åren efter införandet av ATP kännetecknades av en förhållandevis stark tillväxt i samhällsekonomin. Real BNP per capita växte i en genomsnittlig årlig takt om ca 3,3 %. Detta gjorde det relativt lätt att inom ramen för ett kraftigt ökat totalt konsumtions- utrymme omfördela allt större delar av de yrkesverksammas inkomster. Under 15-årsperioden 1975-1989 sjönk den genomsnittliga tillväxttakten i real BNP per capita till omkring hälften av vad den tidigare hade varit, till ca 1,6 % om året. Samtidigt fortsatte inkomstöverföringarna från socialförsäkringen att växa

i relativ betydelse som inkomstkälla för många människor.

Tabell 5.1 sammanfattar utvecklingen av socialförsäkringens förmånsutbetal- ningar under de senaste två och ett halvt decennierna. Kolumnerna 1 t.o.m. 7 omfattar inkomsttransfereringarna och kolumn 8 består av ersättningar för vårdkostnader, läkemedel samt administrationskostnader och ett litet antal återstående mindre transfereringsposter. Uppgifterna har uttryckts i procent av BNP för att göra det lättare att förstå deras relativa betydelse under åren.

Under 25-årsperioden 1965-1990 har socialförsäkringens utgifter ökat från ett belopp som motsvarar ca 7 % av BNP år 1965 till närmare 19 % av BNP år 1990. Det är av de redovisade förmånsformerna enbart barnbidragen och KBT som hållit sig på en någorlunda konstant nivå i förhållande till BNP. Beloppsmässigt visar ATP den största ökningen och ökningen i pensionsför- måner i allmänhet står för merparten av den totala ökningen av socialförsäk- ringsutgifterna. Om man ser enbart på storleken och omfattningen av de utlovade förmånerna är ATP-reformen sålunda den i särklass viktigaste socialförsäkringsreform som någonsin genomförts i Sverige.

Pensionsförmåner

Folkpension och ATP omfattar såväl ålderspensionsförmåner som förtidspen- sionsförmåner. Efter införandet av ATP år 1960 har utvecklingen inom pensionssystemet gått i riktning mot tidigare pensionering, med sänkningen av pensionsåldern från 67 till 65 år fr.o.m. den 1 juli 1976 och införandet av delpensionsförmåner för personer i åldern 60-65 år. Användandet av för- tidspensionering som ett instrument att komma till rätta med arbetslöshet bland de äldre har också verkat för en gradvis sänkning av den genomsnittliga faktiska pensionsåldern för personer i åldern 60 år och äldre. Samtidigt har den genomsnittliga förväntade livslängden ökat. Allt detta tillsammans innebär att människor i genomsnitt under åren efter ATP-systemets införande har kunnat räkna med att erhålla pensionsförmåner från socialförsäkringssyste- met under en successivt ökande del av livstiden.

Ökningen i utbetalda ATP-förmåner återspeglar det faktum att allt fler personer med årens lopp har tjänat in allt större förmåner. Denna trend fortsätter. Vid sekelskiftet kommer omkring 95 % av alla såväl män som kvinnor att vara yrkesverksamma enligt SCB:s bedömning (jfr Det framtida arbetskraftsutbudet: Utblick bortom sekelskiftet. Information om arbetsmark- naden 1989z4). Efter sekelskiftet har sålunda de allra flesta människor i Sverige rätt till en ATP-förmån på ålderdomen.

Antalet framtida förmånstagare har också successivt ökat sedan införandet av ATP. Av störst betydelse är att kvinnornas deltagande i yrkeslivet har ökat markant. År 1963 deltog ca 57 % av kvinnorna mellan 20 och 54 års ålder i arbetskraften. Vid mitten av 1980-talet låg förvärvsfrekvensen för samma åldersgrupp kring 87 %.

Den successivt ökande förvärvsfrekvensen för kvinnor innebär att antalet kvinnor med möjlighet att erhålla en inkomstrelaterad försäkringsförmån har ökat i motsvarande mån. Detta kommer bl.a. att betyda dels att framtida pensionärshushåll med två vuxna kommer att få en ännu högre standard än i dag, dels att framtidens änkor inte kommer att vara så beroende av sina

Tabell 5.1 Förmånsutbetalningar från socialförsäkringen uttryckta ! procent av BNP

Folk- ATP KBT Sjuk- Föräldra- Arbets- Barn- Ovriga1 Summa pension penning penning skade— bidrag

ersättn. 1 2 3 4 5 6 7 8 9

.a

NOOQOQ v—lv—(r—Iv—lv—lo

— (6.8)3 1,1 9,3 2,0 13,1 3,5 17,7 3,5 18,1 2,7 18,7

1965 3,7 0,1 0,4 1,1 0,2 0,1 1970 4,1 0,7 0,5 1,6 0,2 0,1 1975 4,7 1,7 0,5 2,7 0,4 0,1 1980 5,7 3,6 0,7 2,4 0,7 0,1 1985 5,2 4,9 0,5 2,1 0,7 0,2 19902 4,5 5,7 0,4 2,7 1,0 0,8

1 Delpension (1990 = 0,1 %); bidragsförskott (1990 = 0,1 %); läkarvårds-, läkemedels- och tandvårdsersåttning från socialförsäkringen (1990 = 1,7 %), övriga förmåner (1990 = 0,4 %) och administration för RFV, AP-fonderna och försäkringskassoma (1990 = 0,3 %). Uppgifter om övriga utbetalningar år 1965 är inte tillgängliga.

2 Prognoser. 3 Exkl. posten Övriga. Källor. Riksförsäkringsverket och nationalräkenskaperna.

makars inkomster som för närvarande. Utvecklingen av antalet personer i yrkeslivet är viktig för utvecklingen av såväl pensionsutbetalningarna från ATP som andra förmåner som är beroende av deltagande i yrkeslivet, såsom sjukpenning och arbetsskadeersättning.

I en diskussion om utvecklingen av ATP—förmåner under åren framöver är det viktigt att komma ihåg att ATP-systemet ännu inte har uppnått fullfunktionsstadiet. Ett sådant fullfunktionsstadium uppnås först när alla kohorter har kunnat fritt välja vilka 30 år mellan 16 och 65 års ålder de vill arbeta för att kvalihcera sig för en oavkortad ATP-förmån vid ålderspensione- ringen — dvs. tjäna minst ett basbelopp per kalenderår. Att systemet utvecklas i detta avseende belyses av att år 1976 erhöll ca 1,3 miljoner personer ålderspension från folkpensioneringen medan ca 600 000 personer erhöll ålderspension från ATP. År 1988 erhöll drygt 1,5 miljoner personer ålderspension från folkpensioneringen och ca 1,1 miljoner ålderspension från ATP.

Enligt prognoser för arbetskraftsdeltagandet kommer väl över 95 % av den befolkning som fyller 65 år att inom en snar framtid vara ATP-pensionärer. Enligt SCB kommer männen i åldern 16—64 år att delta i arbetskraften vid sekelskiftet i stort sett i samma utsträckning som under 1980-talet. Samtidigt kommer skillnaden i arbetskraftsdeltagande mellan män och kvinnor att vara obetydlig.

Utvecklingen av deltagandet i arbetskraften enligt den kalkylmodell som används av riksförsäkringsverket för att beräkna framtida ATP-utbetalningar återges i tabell 5.2. Som framgår av tabellen förutsätts de obetydliga skill-

Tabell 5.2 Deltagande i arbetskraften. Personer med pensionspoäng i procent av samtliga personer i resp. åldersgrupp

År Ålder 16-24 25-34 35-44 45-54 55-64 1986 M 62,8 93,3 94,2 91,4 72,1 K 59,3 87,3 88,0 83,6 58,0 S 61,1 90,4 91,0 87,5 64,6 1995 M 65,9 94,0 95,1 92,0 74,2 K 63,2 89,7 92,0 88,0 65,8 5 64,6 91,9 93,4 89,9 69,9 2005 M 66,4 94,6 95,6 92,0 74,3 K 64,3 91,0 92,7 89,0 70,1 S 65,3 92,7 94,2 90,5 72,2 2015 M 70,0 94,9 95,5 92,4 74,4 K 68,6 92,0 93,2 90,0 71,2 S 69,4 93,3 94,4 91,1 72,8 2025 M 73,0 95,1 96,0 92,3 74,8 K 72,0 93,0 93,4 90,0 72,6 5 72,2 93,9 94,6 91,1 73,4

Källa: ATP och dess finansiering i det medel— och långsiktiga perspektivet. RFV Anser 1987z9.

naderna i arbetskraftsdeltagande mellan män och kvinnor att vara bestående framöver.

Det ökande kvinnliga deltagandet i arbetskraften under de senaste årtion- dena gör att de nya kvinnliga pensionärskohorterna i framtiden kommer att ha ett ökande antal intjänade år när de går i pension. Såväl antalet kvinnliga förmånstagare som förmånsnivån per förmånstagare kommer sålunda att fortsätta att öka framöver. För männen kommer utvecklingen av antalet ATP- förmånstagare under 1990-talet och framöver att hålla sig mycket närmare den demografiska utvecklingen. Tillväxten i förmåner för män kommer sålunda i större utsträckning än för kvinnor att avgöras av den demografiska utvecklingen samt utvecklingen av reallöner under åren före pensioneringen.

Pensionsutbetalningar från folkpensioneringen och ATP går också till förtidspensionärer. Mot slutet av 1980-talet erhöll ca 350 000 personer förtidspension eller sjukbidrag från folkpensioneringen. Ca 85 % av dessa erhöll också ATP vilket innebär att åtminstone så många hade tidigare haft anknytning till arbetsmarknaden.

Sjuk- och arbetsskadeersättning

Vanligtvis föregås förtidspensionering av en längre sjukskrivningsperiod. Det finns en viktig koppling mellan bl.a. arbetsmiljön och utvecklingen av för- tidspensioneringen. Antalet sjukdomar och skador som klassificerats som arbetsrelaterade har ökat betydligt under 1980-talet. Utvecklingen har delvis en teknisk förklaring. Den ramlag om arbetsskadeförsäkring (LAF) som trädde i kraft år 1977 har efterföljts av en utveckling av praxis som har yttrat sig i en stigande bifallsprocent för anmälda arbetsskador. Detta har i sin tur sannolikt bidragit till den starka ökning av antalet anmälda fall som har ägt rum under 1980-talet.

Hur arbetsmiljön har utvecklats under 1980-talet är inte tillräckligt känt. Det är emellertid inte troligt att den har blivit sämre i en sådan utsträckning som kan förklara den starka ökningen (30 % mellan åren 1984 och 1988) av antalet anmälda arbetsskadefall. Samtidigt finns en större medvetenhet om arbetsmiljöns betydelse. Dessutom vet vi nu att kvinnor med problem i muskler eller skelettet står för en betydande del av de stora ökningar i antalet långa sjukfall och förtidspensioneringar som har ägt rum under 1980-talet och att en stor del av dessa kvinnor arbetar inom industrin.

Utvecklingen av sjukpenningersättningen har också påverkats av ett antal reformer under de senaste 25 åren. År 1967 slopades två karensdagar. År 1974 höjdes ersättningen samtidigt som den blev skattepliktig. År 1987 slopades den återstående karensdagen. Samtidigt förbättrades ersättningsvillko- ren för personer med oregelbundna arbetstider och deltid.

Förtidspensioner, sjukpenningersättning och arbetsskadeersättning tillsam- mans utgör ersättning för vad som kallas ohälsa. Tabell 5.3 visar utvecklingen av de inkomstöverföringar (i procent av BNP) som mer eller mindre kan anknytas till ohälsa.

Även om procentsatserna för år 1990 är något osäkra på grund av uppgifternas preliminära karaktär är det ändå klart att socialförsäkringens inkomstöverföringar i samband med ohälsa har ökat betydligt sedan mitten

av 1970-talet. Sjukpenning och arbetsskadeersättning sammanfattar ersättning för förlorade arbetsdagar till följd av sjukdom eller skada. Tillsammans har dessa ökat från belopp motsvarande 2,8 % till 3,5 % av BNP under den relativt korta tidsperioden om 15 år.

Tabell 5.3 Ersättning för ohälsa uttryckt i procent av BNP

Förtids- Sjuk- Arbets- Summa pension penning skade- ersättn. 1975 1,4 % 2,7 % 0,1 % 4,2 % 1990' 2,1 % 2,7 % 0,8 % 5,6 %

' Prognos

Trots stigande utgifter för sjukpenning och arbetsskadeförmåner är det ändå så att de flesta människor sällan eller aldrig är hemma med ersättning från sjukpenning- eller arbetsskadeförsäkringen. Omkring hälften av de sjukpen- ningförsäkrade har antingen inga ersatta sjukdagar eller ersättning för enbart 1-6 dagar om året. Å andra sidan avser ca 45 % av samtliga ersatta dagar sjukdomar som pågår 90 dagar eller längre. Enbart 6—7 % av de sjukpenning- försäkrade finns i denna grupp.

Det verkar sålunda finnas en betydande potential för en effektivare och mer framgångsrik användning av samhällets rehabiliterings- och förebyggande insatser. Enligt kalkyler som har redovisats av riksförsäkringsverket utgjorde år 1987 ersatta sjukdagar och förtidspensionsdagar 12,4 % av den tillgängliga arbetskraften i åldersgruppen 20—64 år. Talet var ännu högre mot slutet av 1980-talet. Enbart en återgång från 1987 års nivå till antalet sjukdagar år 1982 skulle innebära en ökning av antalet arbetade timmar med drygt 1,6 procentenheter (jfr Långvarig sjukskrivning, rehabilitering och förtidspensione- ring: En systemanalys, RFV Redovisar 1989:12). Med en mer målmedveten satsning på rehabilitering än tidigare torde det sålunda vara möjligt att minska socialförsäkringens utbetalningar i procent av BNP. Samtidigt skulle antalet arbetade timmar öka. Med andra ord skulle människor kunna må bättre samtidigt som de i större utsträckning utför produktivt arbete under den tid de eljest hade varit sjukskrivna eller förtidspensionerade. Detta måste ses som en av samhällets stora utmaningar för 1990-talet.

5.2.2. Den framtida kostnadsutvecklingen inom social- försäkringen

Utbetalningar av pension utgör för närvarande närmare 60 % av samtliga socialförsäkringsutbetalningar. I kapitel 4 har presenterats kalkyler över utvecklingen av ATP-förmånerna i framtiden. Beräkningarna av ATP- förmånerna har gjorts utifrån olika antaganden om BNP-utvecklingen allt under antagande av en fast vinstandel i enlighet med de kalkylprinciper som skisserats i avsnitt 4.2. Med tillämpning av samma principer kan beräknas

utvecklingen av samtliga socialförsäkringsförmåner, liksom kostnaderna för de avtalsbaserade försäkringarna (se avsnitt 4.4). Det utrymme som därefter kvarstår disponeras sålunda av egentliga löner. När kalkylerna görs på detta sätt får man en ganska god bild bl.a. av de inbördes förhållandena mellan de olika lönekostnadskomponenterna. Vilket utrymme som finns för de olika socialförsäkringsförmånerna avgörs emellertid av utvecklingen av samtliga förmånstyper. Därför presenteras en översikt över utvecklingen av dessa här.

Kalkyler redovisas för alternativen med 1 % och 2 % realtillväxt i BNP (tabell 5.4 och 5.5). Vid en jämförelse av uppgifterna i tabellerna framgår mycket tydligt socialförsäkringssystemets starka beroende av den ekonomiska tillväxten. Vid en årlig realtillväxttakt om 2 % minskar kostnaderna för socialförsäkringen — med nuvarande regler, inkl. taken för ATP och sjukpen- ningförsäkringen — från nuvarande 18,7 % till 16,4 % av BNP år 2025. Vid en årlig realtillväxt om 1 % ökar kostnaderna däremot till 20,2 % av BNP år 2025.

En viktig förklaring till skillnaden mellan utvecklingen av avgiftsbördan mellan dessa två tillväxtalternativ står att finna i utvecklingen av avgiftsunder- laget — i det här fallet representerat av BNP. Vid högre tillväxttakter händer följande.

_ATP-förmåner som baseras på förmånstagarens 15 bästa inkomstår kostar mindre i procent av BNP eftersom genomsnittet av de 15 bästa åren ligger 7—8 år tillbaka i tiden. BNP växer "ifrån" detta genomsnitt snabbare med hög tillväxt.

—ATP-taket om 7,5 basbelopp blir aktuellt snabbare för allt fler personer vid högre tillväxttakter.

_KBT och pensionstillskott minskar fortare i betydelse ju snabbare den ekonomiska tillväxten är och det relativa löneläget för låginkomsttagare därmed ökar (samt allteftersom deltagandet i arbetskraften ökar och människor uppfyller 30-årskravet för att erhålla oavkortad pension).

—Folkpensionen är demografiskt bestämd men ökar inte med tillväxten. Den utgör kompensation för inkomster understigande det första basbeloppet i pensionssystemet. Sålunda kostar ett givet antal basbelopp mindre uttryckt i procent av inkomstunderlaget ju större finansieringsunderlaget blir.

—Sjukpenningförsäkringen är maximerad till inkomster om högst 7,5 basbelopp. Försäkringsförmånen blir successivt lägre i förhållande till inkomsten allteftersom individers inkomst överstiger taket. För hela löntagarkollektivet ökar denna effekt i takt med realtillväxten.

Vissa förmåner har i prognoserna antagits öka i stort sett i takt med BNP. Dessa är sjuk- och tandvårdsförmånsutbetalningar, läkemedelskostnader, övriga förmåner samt förvaltningskostnader. I framskrivningen av sjukpenning- utbetalningarna har antalet sjukdagar per försäkrad antagits vara demogra- fiskt bestämt med år 1989 som riktmärke. Beräkningarna bygger på att det aviserade förslaget om lagfäst sjuklön under de 14 första dagarna av varje sjukperiod fr.o.m. år 1991 har genomförts. För övriga förmåner, inkl. ATP,

Tabell 5.4 Utvecklingen av socialförsäkringsförmåner vid 1 % årlig real tillväxt i BNP. Procent av BNP

1990 1995 2005 2015 2025 ATP 5,7 6,3 7,6 9,5 9,8 KBT 0,4 0,4 0,3 0,2 0,1 Folkpension 4,5 4,1 3,6 3,6 3,4 Del pension 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 Sjukpenning 2,7 1,6 1,6 1,5 1,5 Föräldrapenning 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 Arbetsskada 0,8 1,0 1,2 1,2 1,2 Barnbidrag 0,9 0,8 0,8 0,7 0,6 Bidragsförskott 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Sjukvård 1,7 1,6 1,7 1,7 1,7 Ovriga förmåner 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 Förvaltning 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 Summa 18,7 17,8 18,7 20,2 20,2

Tabell 5.5 Utvecklingen av socialförsäkringsförmåner vid 2 % årlig real tillväxt i BNP. Procent av BNP

1990 1995 2005 2015 2025 ATP 5,7 6,1 6,7 7,9 7,7 KBT 0,4 0,4 0,2 0,1 0,1 Folkpension 4,5 3,9 3,2 2,8 2,4 Delpension 0,1 0,1 0,2 0,2 0,1 Sjukpenning 2,7 1,6 1,6 1,5 1,3 Föräldrapenning 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 Arbetsskada 0,8 1,0 1,1 1,1 0,9 Barnbidrag 0,9 0,8 0,7 0,5 0,4 Bidra sförskott 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Sjukv rd 1,7 1,6 1,7 1,7 1,7 Ovriga förmåner 0,4 0,4 0,3 0,2 0,2 Förvaltning 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 Summa 18,7 17,2 17,1 17,4 16,4

är den demografiska utvecklingen en viktig bestämningsfaktor. ATP-kal- kylerna har beskrivits i detalj i kapitel 4. Utnyttjandet av delpensioneringen har, efter en nedgång under några år till följd av bl.a. ändrad kompen- sationsgrad, stigit under de senaste åren. För närvarande uppbär ca 15 % av dem som har möjlighet därtill delpension. I kostnadsframskrivningen i tabellerna har antagits att utnyttjandegraden kommer att ligga kvar på ungefär denna nivå. Inom arbetsskadeförsäkringen har, som berörts i det föregående, ökningen i antalet anmälda skadefall i kombination med att en allt större andel av fallen också godkänns som arbetsskada medfört att kostnaderna stigit kraftigt under 1980-talet. En stabilisering av antalet arbetsskadefall på ungefär den nivå som nu har uppnåtts innebär att sjukpenningutbetalningarna från arbetsskadeförsäkringen till sin omfattning framöver kommer att motsvara dagens nivå medan antalet personer med arbetsskadelivränta kommer att fortsätta stiga kraftigt även under den

närmaste tioårsperioden. Därefter beräknas ökningstakten successivt avta och kostnaderna stabiliseras därmed. Utgifterna för föräldraförsäkringen, barnbidrag och bidragsförskott styrs av utvecklingen av antalet barn. För utgifterna inom föräldraförsäkringen har även föräldrarnas förvärvsinkomster betydelse. I övriga förmåner ingår bl.a. vissa ersättningar vid arbetslöshet som t.ex. utbildningsbidrag och kontant arbetsmarknadsstöd.

5.3. Offentlig konsumtion

5.3.1. Finansieringen av hälso- och sjukvården

Posten övriga utgifter i tabell 5.1 utgörs i stor utsträckning av socialförsäk- ringsutgifter för hälso- och sjukvård. Mot slutet av 1980-talet gick omkring 8 % av landets BNP till att betala hälso- och sjukvårdsvaror och -tjänster. Tabell 5.6 har konstruerats för att ge en överblick över kommunernas, patienternas och socialförsäkringens roll i finansieringen av landets hälso- och sjukvårdskostnader.

Tabell 5.6 Finansiering av hälso- och sjukvårdskostnader, 1987

Milj. kr. % av BNP

A. Patienter 8 571 0,8 därav: . Läkemedel 1 944 0,2 . Andra medicinska artiklar 835 0,1 . Glasögon 1 340 0,1 . Sjuk- och tandvård 4 452 0,4 B. Offentliga sektorn 73 441 7,2 därav: 1. Socialförsäkring 20 042 2,0 . Läkemedel 4 763 0,5 . Sjuk- och tandvård 15 281 1,5 2. Landstingskommuner 53 397 5,2 . Sjuk- och tandvård 53 397 5,2 C. Summa 82 012 8,0

Som framgår av tabellen betalar individer själva ca 10 % av de totala kostnaderna för sin hälso- och sjukvård. Ca 25 % av de sammanlagda kostnaderna täcks av inkomstöverföringar från socialförsäkringen. Resten finansieras av de hälso- och sjukvårdsproducerande myndigheterna.

Den mest betydande förändring i sjukvårdskostnaderna per capita som ägt rum under de senaste två decennierna är en ökning i kostnaderna för personer i åldern 75 år och äldre. Bakom denna ökning ligger bl.a. ett ökat

vårddagsutnyttjande per person. Detta diskuteras mer ingående i andra avsnitt i detta betänkande.

5.3.2. Kommunala utgifter

Ett av de mest påtagliga dragen i utvecklingen av samhällsekonomin under de senaste fyra decennierna är den starka ökningen i kommunal konsumtion. Hälso- och sjukvården utgör en viktig del av denna konsumtion. Den kommunala konsumtionen består i övrigt av utgifter för andra vård- och omsorgsformer, utbildning och kulturell verksamhet. För att få en fullständi- gare bild av omfattningen av dessa utgifter redogör vi här för kalkyler som presenterats av 1990 års långtidsutredning (LU 90) och som gjorts av Svenska kommunförbundet och Iandstingsförbundet.

De primärkommunala utgifter som är av särskilt stort intresse i detta sammanhang avser äldreomsorg samt barnomsorg och utbildning eftersom dessa är bl.a. demografiskt bestämda. Tabell 5.7, som är hämtad ur LU 90, visar den relativa omfattningen av dessa utgifter.

Tabell 5.7 Primärkommunal konsumtion 1990

Miljarder % av kronor BNP Barnomsorg 27,3 2,8 Aldreomsorg 20,2 2,1 Utbildning 42,1 4,4 Ovrigt 45,7 4,8 Total konsumtion 135,3 14,1

Källa: LU 90.

Fördelningen mellan olika källor för finansieringen av vård och omsorg år äldre framgår av tabell 5.8. Den enskildes del av finansieringen beror på vård- eller omsorgsformen. Möjligheterna att öka andelen av avgiftsfinansiering har stigit i samband med utvecklingen av ATP-förmånerna. Det är emellertid fortfarande en stor andel pensionärer — och framför allt äldre pensionärer — som har ingen eller knappast någon ATP-förmån. I diskussionerna om möjligheterna till ökad avgiftsfinansiering har bl.a. pensionärernas allmänna levnadsstandard haft stor betydelse. Allteftersom ATP-systemet går mot sitt fullfunktionsstadium och pensionärernas förmåner blir högre kommer diskussionen om pensionärernas levnadsstandard att få en annan dimension. Då kommer det med största sannolikhet att vara viktigt att diskutera prissättningen - eller avgifter - för olika kommunala tjänster för de äldre. Riksrevisionsverket har nyligen gjort en undersökning om i vilken utsträck- ning kommunerna tar ut avgifter från vårdtagande pensionärer (Den enskildes sammantagna ekonomiska situation inom äldreomsorgen: En jämförelse mel- lan vård/boendeformer och kommuner. Riksrevisionsverket 1989). Resultaten

Tabell 5.8 Finansiering av vård och omsorg för de äldre

Statsbidrags- Avgifts- Kommunerna täckning täckning Hemhjälp 24 6 70 Ålderdomshem (SMHI) 19 19 62 Gruppboende 21 6 73 Hemsjukvård 16 0 84 Sjukhem/långvård 16 5 79

Källa: LU 90, Bilaga 20.

av denna undersökning redovisas i figur 5.1. De tyder på att pensionärer som år 1989 behövde använda sig av olika kommunala vårdformer, och som hade disponibla inkomster understigande ca 76 000 kr. om året i detta års penningvärde, hade mycket litet kvar i disponibel inkomst sedan hänsyn tagits till utgifterna för vård och omsorg. Detta gällde för alla vårdformer, dock undantaget långvård.

Figur 5.1 Disponibelt överskott när hänsyn tagits till avgiftsbetalningar för olika vård/boendeformer. Medelvärden för kommuner. Typhushåll med inkomstnivåer av 37 152 kr/år (folkpension + pensionstillskott), 50 568 kr/år (folkpension + ett basbelopp ATP) och 76 368 kr/år (folkpension + 2 basbelopp ATP)

Diao överak tk r SON

25j

20

15

10

o I J | L— 1 l Kvarb Kvarb Kvarb Servb Servb Servb Alder- Lang-

4 tim 20 tim 50 tim 4 tim 20 tim 50 tim domsh värd ___ Ink 37 tkr + Ink 51 tkr + Ink 76 tkr

Källa: Riksrevisionsverket.

5.3.3. Den framtida utvecklingen av kommunernas utgifter för vård och omsorg m.m.

Utnyttjandet av äldreomsorgen är starkt åldersberoende, vilket framgår av

figur 5.2. Det är framför allt de allra äldsta som behöver service och vård. Åldersgruppen 80 år och äldre ökade under 1970-talet med i genomsnitt 7 OOO—8 000 personer per år och under 1980-talet med 10 000—11 000 per år. Enligt SCB:s befolkningsprognos från år 1989 (jfr den expertuppsats om Befolkning och arbetskraft till år 2025 som vi publicerar i SOU 1990:78 ) kommer denna åldersgrupp att fortsätta att öka till ungefär år 2000. Från ca år 2020 kommer gruppen återigen att växa, nu ännu snabbare än under 1980-talet, då den del av befolkningen som är född under 1940-talet kommer upp i dessa åldrar (se figur 5.3).

Figur 5.2 Äldres utnyttjande av service och vård år 1988. Andelen av befolkningen

Ålderdomshem

65—74 75—79 ” st)—as 90— Servicebostäder

144. Pensionssystemet och den offentliga konsumtionen SOU 1990:76 Social hemhjälp

65—74 75—79 M w—BQ 90—

Somatisk Iångtidsvård

659h 70—74 75—79 ao—a4 && 90— Psykiatrisk vård

66-69 70—74 75—79 m tas—es 90—

Somatisk akutsjukvård

65—69 70—74 75—79 W %& 90—

Källa: Uppgifter från bilaga G till detta betänkande (SOU 1990:77).

Figur 5.3 Antalet äldre år 1990—2025

Tusental

19901995 2000 ams 2010 2015 mom År

Källa: SCB.

Den demografiska utvecklingen talar således för en fortsatt kraftig ökning av behovet av vård och service för de äldre under 1990-talet och efter år 2020. Samtidigt visar studier av utvecklingen under 1970- och 1980-talen att den förändrade åldersstrukturen förklarar bara en mindre del av den stora ökningen av sjukvårdskostnaderna under denna period.1 Under perioden 1970—1985 ökade sjukvårdskostnaderna med 60 % i fasta priser. Om den förändrade åldersstrukturen hade varit enda orsaken skulle de ha ökat med

1 Avsnittet bygger på Ulf-G Gerdtham: Den förändrade åldersstrukturens effekt på sjukvårdskostnaderna, CMT-Rapport 199023.

enbart 13 % under samma period.

Sjukvårdskostnaderna per person och år i de olika ålderskategorierna har alltså ökat. Det visar sig att merparten av ökningen faller på de äldsta åldersgrupperna (figur 5.4).

Mellan åren 1976 och 1985 ökade sjukvårdskostnaderna i fasta priser för personer mellan 65 och 74 års ålder med i genomsnitt 1,7 % per år. För åldersgruppen 75 år och äldre var kostnadsökningen ca 4,9 % per år. För sluten vård kan kostnaden per person och år delas upp i antal vårddagar per person och år och kostnad per vårddag. En sådan uppdelning visar att kostnaden per vårddag ökade med i genomsnitt 3,4 % per år både för ålderskategorin 65—74 år och för dem som var 75 år och äldre. Vårddagskon- sumtionen (antal dagar per person och år) minskade med 0,7 % per år i åldrarna 65—74 år och ökade med 2,4 % per år i åldrarna 75 år och äldre. I vilken mån de ökade kostnaderna per vårddag beror på fler och bättre prestationer per vårddag har inte undersökts i den refererade studien.

Figur 5.4 Sjukvårdskostnad per person i olika ålderskategorier 1976 och 1985

51111)

10000

0-1 15—44 45454

Källa: Ulf-G. Gerdtham: Den förändrade åldersstrukturens effekt på sjukvårdskost- naderna. CMT—Rapport 19903.

Det är många faktorer som bestämmer behov och efterfrågan på vård och service utöver den informella vård som ges av närstående. Sådana faktorer är hälsotillståndet i befolkningen, åldersfördelningen, andelen ensamboende, förvärvsfrekvensen bland kvinnor, utvecklingen av våra kunskaper om sjukdomsorsaker, den medicinsk-tekniska utvecklingen m.m.

En del av dessa faktorer kan tala för ökad, andra för minskad efterfrågan. I bilaga G till detta betänkande redovisas en prognos, gjord av docent Mats Thorslund, beträffande vårdbehovet för de äldre utgående från antagandet att konsumtionen per individ och år i olika ålders- och könsgruppcr kommer att förbli konstant. Konsumtionstalen har sedan skrivits fram med hänsyn till

SCB:s senaste prognos för utvecklingen av antalet personer i dessa grupper. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har i samband med 1990 års långtidsutredning gjort liknande kalkyler. I dessa har dock inte fullt ut beaktats vilka möjligheter som tinns till produktivitets- och effektivitetsför- bättringar, vilket är en stor brist. I avsaknad av mer utvecklade prognos- modeller för efterfrågan på vård kan denna typ av beräkningar dock utgöra ett underlag för en bedömning av på vilken nivå tillväxten i volym för äldreomsorgen kan ligga.

Resultaten från Thorslunds redovisning sammanfattas i tabell 5.9. Den förändrade åldersstrukturen skulle alltså, om konsumtionen per individ i olika åldersgrupper för män och kvinnor förblir på 1988 års nivå, leda till att den samlade äldreomsorgen kommer att öka i volym med i genomsnitt 1,4 % per år under 1990-talet. Under perioden 2000—2010 skulle den öka med 0,5 % per år, under perioden 2010—2020 med 0,7 % per år och under perioden 2020—2030 med 1,4 % per år. Inte heller Thorslund har i sina kalkyler beaktat möjligheterna att öka produktiviteten.

Tabell 5.9 De äldres vårdkonsumtion 1988—2030. Årlig procentuell volymf'orändring

1988— 2000— 2010— 2020— 2000 2010 2020 2030

Somatisk långtidsvård 1,9 0,5 0,4 1,5 Psykiatrisk slutenvård 0,5 0,6 1,2 0,8 somatisk korttidsvård 1,0 0,5 0,9 1,2 Oppen hälso- och sjukvård 1,2 0,3 0,7 1,5 Landstingen totalt 1,3 0,5 0,7 1,3 Ålderdomshem 2,2 0,5 0,2 1,7 Servicebostäder 1,4 0,3 0,7 1,5 Social hemhjälp 1,2 0,3 0,7 1,5 Kommunerna totalt 1,6 0,3 0,5 1,5 Samtliga vårdforrner 1,4 0,5 0,7 1,4

Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har i var sin bilaga till 1990 års långtidsutredning gjort s.k. baskalkyler för primärkommunal resp. landstingskommunal konsumtion för åren 1990—2025 . Baskalkylerna avser att beskriva vilka förändringar i den offentliga konsumtionen som följer av redan fattade beslut och i övrigt av ändringar i befolkningens storlek och ålders- sammansättning vid oförändrad standard på de offentliga tjänsterna.

I tabell 5.10 redovisas resultatet för den primärkommunala konsumtionen, för det fall att huvudmannaskapet för äldreomsorgen antas vara oförändrat. Kalkylen utgår från att den pågående omstruktureringen inom äldreomsor- gen mot mer vård i hemmet kommer att fortsätta. Svenska kommunförbun- dets beräkningar pekar på en högre volymtillväxt för äldreomsorgen under perioden 2000—2010 än vad som framkommit enligt beräkningarna i bilaga G till detta betänkande men i övrigt ligger resultaten på ungefär samma nivå.

Den höga tillväxten för den totala primärkommunala konsumtionen under början av 1990-talet är till stor del beroende av att barnomsorgen antas bli utbyggd till full behovstäckning i enlighet med riksdagsbeslutet härom.

Tabell 5.10 Baskalkyl för primärkommunal konsumtion 1990—2025. Årlig procentuell volymförändring

1990— 1995— 2000— 2010— 1995 2000 2010 2020

Äldreomsorg 2,1 1,4 1,0 0,6 Barnomsorg 4,8 0,6 —0,4 0,2 Utbildning 0,2 0,6 0,2 -0,2 Ovrigt 1,4 1,0 0,4 0,2 Total konsumtion 1,9 0,8 0,3 0,2

Källa: Svenska kommunförbundet: Kommunerna på 90-talet. Krav och restriktioner, bilaga 20 till långtidsutredningen 1990.

Landstingsförbundet har gjort två olika kalkyler vilka sammanfattas i tabell 5.11. I den första kalkylen antas sjukvårdskonsumtionens storlek per invånare vara konstant i olika åldersgrupper. I den andra görs ett annorlunda antagande för korttidssjukvårdens del. Detta motiveras med att den medi- cinsk-tekniska utvecklingen gör det möjligt att behandla dels sjukdomar som tidigare inte kunde behandlas, dels personer allt högre upp i åldrarna. På detta sätt uppstår en ökad efterfrågan på vård. Konsumtionen av korttidssjuk- vård antas i den andra kalkylen öka med 1 % per invånare och år för personer som är yngre än 65 år. För åldersgruppen 65—74 år antas ökningen bli 2,5 % och för dem som är 75 år och äldre antas den öka med 4,0 % per invånare och år. Dessa skillnader mellan åldersgrupperna grundas på den faktiska utvecklingen under åren 1979—1985.

Tabell 5.11 Hälso- och sjukvård. Landstingskommunal konsumtion 1990—2025. Årlig procentuell volymförändring

1990— 1995— 2000— 2010— 1995 2000 2010 2025

Volymutveckling till följd av befolkningsförändringar 1,2 0,9 0,4 0,6

Volymutveckling till följd av medicinsk-teknisk utveckling 0,8 0,7 0,9 1,2

Summa 2,0 1,6 1,3 2,0

Källa: Landstingsförbundet: Landsting för välfärd, bilaga 14 till långtidsutredningen 1990.

Regeringen har nyligen presenterat förslag till reformer inom bl.a. äldreomsor- gen och skolan. De bör ge kommuner och landsting nya förutsättningar att

bedlriva en effektiv verksamhet. Härtill bör framhållas att den kostnadsutveck- ling, som kan förutses för vård, omsorg och service år äldre ställer stora krav på anpassning av vårdens organisation, finansiering och innehåll.

5.4 Utvecklingen framöver av den offentliga konsumtionen som helhet

I 1990 års långtidsutrednings baskalkyl bedöms den statliga konsumtionen vara konstant under perioden 1990—2025. Baskalkylen för hela den offentliga konsumtionen ger då en tillväxt på 1,2 % per år under perioden 1990—1995, 1,0 % per år under perioden 1996—2000 och 0,2 % per år mellan åren 2000 OCl'll 2025. År 1989 utgjorde de äldres service- och vårdkonsumtion ca 22 % av den samlade offentliga konsumtionen enligt äldredelegationens beräkningar (jfr Ansvaret för äldreomsorgen. Rapport från äldredelegationen. Ds 198927).

Det framtida behovet av service och vård för de äldre är svårt att förutse. Den fråga vi främst vill ha besvarad är emellertid huruvida en utbyggnad av den offentliga äldreomsorgen för att tillgodose dessa behov kommer att leda till problem för samhällsekonomin i framtiden. Svaret på den frågan beror på ytterligare ett antal svårbedömbara faktorer. Dessa faktorer är framför allt utvecklingen av arbetskraftsutbudet, produktivitetstillväxten inom näringslivet och produktivitetsutvecklingen inom den offentliga sektorn.

Enligt långtidsutredningens bedömning väntas arbetskraftsutbudet räknat i timmar öka med i genomsnitt 0,7 % per år under perioden 1990—2000 för att därefter minska med 0,1—0,2 % per år fram till år 2025. Denna bedöm- ning ligger 6—7 % över SCB:s basalternativ för arbetsutbudet i timmar fram till år 2025.

Produktivitetstillväxten inom näringslivet låg under åren 1974—1988 på strax under 2 % per år i genomsnitt. Under perioden 1963—1974 var den i genomsnitt ca 5,5 % per år.

Enligt gällande definitioner i nationalräkenskaperna är produktiviteten i den offentliga sektorn konstant (och lika med noll) eftersom verksamheternas volym mäts med sina kostnader. Denna beräkningskonvention har valts därför att det är svårt att finna bättre mått på de offentliga tjänsternas volym. Denna princip gäller även internationellt. I verkligheten är naturligtvis inte produktiviteten konstant även om den är svår att mäta.

Då produktiviteten inom vissa delar av ekonomin (tjänsteproduktion) ökar långsammare än inom andra delar (varuproduktion) samtidigt som timlönerna förutsätts utvecklas i samma takt, kommer de relativa priserna att ändras: tjänster blir dyrare i förhållande till varor ("tjänsteproduktionens kostnadssju- ka"). Vi kan således vänta oss att kostnaderna för service och vård av de äldre, liksom för andra offentliga (och även privata) tjänster, kommer att öka som andel av BNP.

1990 års långtidsutredning har gjort några beräkningar om de offentliga utgifternas andel av BNP under perioden 1990—2025 med hjälp av en enkel modell som tar hänsyn till de nämnda förändringarna i relativpriser. Syssel- sättningen i den offentliga sektorn antas öka i samma takt som den antagna volymtillväxten i den offentliga konsumtionen. Produktiviteten i offentlig

sektor antas alltså vara konstant. Den resterande delen av arbetskraften antas vara sysselsatt i näringslivet. I kombination med en antagen nivå på produktivitetstillväxten i näringslivet kan så produktionen i näringslivet och slutligen BNP beräknas.

Beräkningarna har gjorts för två olika antaganden om produktivitetstill- växten i näringslivet — 1 % resp. 2 % per år — och för två olika nivåer på tillväxten i den offentliga konsumtionsvolymen.

I det ena fallet antas den offentliga konsumtionen öka enligt baskalkylen, dvs. med 1,2 % per år under perioden 1990—1995, med 1,0 % per år under perioden 1996—2000 och med 0,2 % per år därefter.

I det andra fallet, vilket är långtidsutredningens huvudalternativ, antas den offentliga konsumtionsvolymen öka med 1,6 % per år fram till år 2000 och därefter med 1 % per år. Om hela denna tillväxt i offentlig konsumtion utöver baskalkylen skulle användas för en snabbare utbyggnad av service och vård för de äldre skulle det vara möjligt att öka tillväxttakten för denna del av den offentliga konsumtionen med 23 procentenheter per år utöver baskalkylens tillväxttakt. Den större vårdkonsumtion till följd av den medi- cinsk-tekniska utvecklingen som Landstingsförbundet har beräknat ryms exempelvis inom ett sådant utökat utrymme.

De offentliga investeringarna har antagits öka med 1,6 % per år fram till år 2000 och med knappt 0,5 % per år därefter. Prognoserna för ATP, folkpension, delpension, kommunalt bostadstillägg (KBT) och sjukpenning har utarbetats på grundval av den förväntade kostnadsutvecklingen inom dessa områden (jfr ovan i detta kapitel). Av de resterande transfereringarna har merparten antagits öka i takt med BNP i löpande priser, medan en del andra antagits vara realt oförändrade.

Tabellerna 5.12 och 5.13 visar utvecklingen av de offentliga utgifterna i fallet med den lägre produktivitetstillväxten i näringslivet. Av tabell 5.13 framgår att en ökning av den offentliga konsumtionen enligt långtidsutred- ningens huvudalternativ är otänkbar i detta fall. Även en ökning enligt baskalkylen skulle kräva en relativt kraftig höjning av skattetrycket från ca 56 % till ca 61 % av BNP. Pensionsutbetalningarnas andel av BNP ökar mellan åren 1990 och 2025 med 3,4 procentenheter och den offentliga konsumtionen med 2,3 procentenheter.

En så låg produktivitetstillväxt i näringslivet som 1 % per år är emellertid föga trolig. Om man i stället antar att den blir 2 % per år skulle skattetrycket kunna sänkas något om den offentliga konsumtionen växer enligt baskalky- len, vilket framgår av tabell 5.14. Den offentliga konsumtionens och pensions- utbetalningarnas andelar av BNP blir vid nämnda produktivitetstillväxt i stort sett oförändrade. Tillväxten i BNP blir förhållandevis hög, i genomsnitt 1,6 % per år under perioden 1990—2025, vilket leder till att övriga transfereringar och de offentliga investeringarna minskar som andelar av BNP.

Utvecklingen av de offentliga utgifterna i fallet med 2 % produktivitetstill- växt och en utveckling av den offentliga konsumtionen enligt långtidsutred- ningens huvudalternativ framgår av tabell 5.15. Skattetrycket skulle behöva öka med ungefär 7 procentenheter till 63 % av BNP. Detta beror på att den offentliga konsumtionens andel av BNP ökar kraftigt, från 26,5 % år 1990 till 36,3 % år 2025, medan övriga utgifter utvecklas ungefär som i det förra

fallet.

Tabell 5.12 Offentliga utgifter 1990—2025. 1 % produktivitetstillväxt i näringslivet. Offentlig konsumtion enligt baskalkyl. Procentuell andel av BNP i löpande priser

År 1990 1995 2000 2010 2025 Offentlig konsumtion 26,5 26,9 27,0 27,6 28,8 Offentliga investeringar 3,0 3,0 3,0 2,9 2,7 Pensioner 11,0 11,1 11,0 12,8 14,4 Ovriga transfereringar 15,2 16,0 15,6 15,3 14,8 Summa utgifter 55,7 57,1 56,6 58,6 60,8

Procentuell andel arbetade timmar i offentlig sektor 28,0 28,8 29,1 30,3 32,3

Källa: Finansdepartementet.

Tabell 5.13 Offentliga utgifter 1990—2025. 1 % produktivitetstillväxt i näringslivet. Offentlig konsumtion enligt huvudalternativet. Procentuell andel av BNP i löpande priser

År 1990 1995 2000 2010 2025 Offentlig konsumtion 26,5 27,5 28,5 32,0 38,4 Offentliga investeringar 3,0 3,0 3,0 2,9 2,8 Pensioner 11,0 11,1 11,1 13,0 14,9 Ovriga transfereringar 15,2 16,0 15,6 15,4 15,2 Summa utgifter 55,7 57,7 58,3 63,3 71,3

Procentuell andel arbetade timmar i offentlig sektor 28,0 29,3 30,6 34,5 41,5

Källa: Finansdepartementet.

Genom att jämföra tabell 5.12 med 5.14 eller tabell 5.13 med 5.15 ser man hur den offentliga konsumtionens och de andra offentliga utgifternas andelar av BNP påverkas av produktivitetstillväxten i näringslivet, dvs. ekonomisk tillväxt. Skillnaden är inte så stor för den offentliga konsumtionen. Detta beror på att en lägre produktivitetstillväxt antas minska reallönetillväxten i näringslivet och därmed i den offentliga sektorn. Den offentliga sektorns lönekostnader, som svarar för ca 70 % av den offentliga konsumtionen, blir då lägre vilket gör att den offentliga konsumtionens andel av BNP inte ändras så mycket. För de övriga utgifternas, och särskilt pensionsutbetalningarnas, andel av BNP har produktivitetstillväxten däremot stor betydelse. Som har framgått av redogörelsen för kostnadsutvecklingen för ATP i kapitel 4 i detta betänkande bidrar taket i ATP-systemet till att hålla tillbaka kostnadsutveck- lingen inom ATP-systemet (och sjukförsäkringssystemet) under i synnerhet

åren efter 2010.

Tabell 5.14 Offentliga utgifter 1990—2025. 2 % produktivitetstillväxt i näringslivet. Offentlig konsumtion enligt baskalkyl. Procentuell andel av BNP i löpande priser

År 1990 1995 2000 2010 2025 Offentlig konsumtion 26,5 26,6 26,4 26,6 27,2 Offentliga investeringar 3,0 2,9 2,7 2,4 1,9 Pensioner 11,0 10,6 10,0 10,8 10,9 Ovriga transfereringar 15,2 15,8 15,1 14,4 13,3 Summa utgifter 55,7 55,9 54,3 54,2 53,3

Procentuell andel arbetade timmar i offentlig sektor 28,0 28,8 29,1 30,3 32,3

Källa: Finansdepartementet.

Tabell 5.15 Offentliga utgifter 1990—2025. 2 % produktivitetstillväxt i näringslivet. Offentlig konsumtion enligt huvudaltemativet. Procentuell andel av BNP i löpande priser

År 1990 1995 2000 2010 2025 Offentlig konsumtion 26,5 27,2 27,9 30,7 36,3 Offentliga investeringar 3,0 2,9 2,7 2,4 2,0 Pensioner 11,0 10,6 10,1 11,0 11,3 Ovriga transfereringar 15,2 15,8 15,2 14,5 13,5 Summa utgifter 55,7 56,5 56,0 58,7 63,1

Procentuell andel arbetade timmar i offentlig sektor 28,0 29,3 30,6 34,5 41,5

Källa: Finansdepartementet.

Vilka slutsatser som vi drar av den utveckling som kan förväntas inom socialförsäkringen som helhet och beträffande den offentliga konsumtionen i stort, återkommer vi till i det följande i detta betänkande (se särskilt kapitel 6). Där tas upp bl.a. frågan om awägningen mellan det rent ekonomiska stödet i form av pensionsförmåner och insatser för vård, omsorg och service åt äldre.

6. Allmänna överväganden

6.1. Utvecklingen fram till nu av pensionssystemen m.m.

6.1.1. Nuvarande pensionssystem

Som vi beskrivit översiktligt i kapitel 2 kan flertalet av dem som i dag pensioneras räkna med att erhålla pensionsförmåner från flera olika håll. Grundläggande för den enskildes pensionsskydd är den allmänna pensione- ringen, som innefattar folkpensioneringen och försäkringen för allmän tilläggs- pension (ATP). Dessa regleras genom lagstiftning och administreras i offentlig regi. Vid sidan härav har successivt vuxit fram olika tjänstepensionssystem, som grundas på kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter och som nu omfattar i stort sett alla löntagare i Sverige. Med åren har också allt fler personer valt att på eget initiativ teckna frivilliga pensionsförsäkringar i privata livförsäkringsbolag och på detta sätt tillförsäkrat sig kompletterande pensionsförmåner för ålderdomen. Naturligtvis förekommer också sparande i andra former som ett medel för att bygga upp ett ekonomiskt skydd inför den förestående pensioneringen.

De allmänna pensionerna, som är obligatoriska och i princip omfattar alla som bor eller arbetar här i landet, består således av folk- och tilläggspension. De regleras genom bestämmelser i lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring (AFL). Huvudförmåner utges i form av ålders-, förtids- och efterlevandepen- sion. Dessutom finns de särskilda folkpensionsförmånerna handikappersättning och vårdbidrag. Särskilda lagar vid sidan av AFL innehåller regler om bl.a. pensionstillskott, som kan utbetalas till pensionstagare som saknar eller har bara låg ATP-pension, samt kommunalt bostadstillägg, som är inkomstprövat och kan utges som ett bidrag till pensionstagarens bostadskostnader. Inom ramen för den allmänna pensioneringen faller också delpensioneringen, som regleras genom lagen ( 1979:84 ) om delpensionsförsäkring och som ger rätt till ersättning för personer som haft en längre tids anknytning till förvärvslivet och som efter fyllda 60 år trappar ned sitt förvärvsarbete inför övergången till ålderspension.

Genom folkpensioneringen ges ett grundskydd vid ålderdom, långvarig sjukdom, gravt handikapp m.m. Ålders- och förtidspensionerna utges här med enhetliga belopp som är desamma för alla och således oberoende av den försäkrades tidigare inkomster, avgiftsbetalning, försäkringstid etc.

ATP-systemet är däremot uppbyggt enligt den s.k. inkomstbortfallsprincipen, vilken innebär att pensionsförmånerna i princip bestäms av de inkomster som den försäkrade haft under den yrkesverksamma delen av livet och av det

antal år under vilka han förvärvsarbetat. Pensionsgrundande för ATP är inkomsten till den del den överstiger det s.k. basbeloppet för året och uppgår till högst 7,5 gånger detta basbelopp. Pensionen utgör 60 % av genomsnittet av den pensionsgrundande inkomsten för de 15 bästa inkomståren, och enligt huvudregeln krävs 30 år med pensionsgrundande inkomst för att rätt skall föreligga till oavkortad tilläggspension. Vid färre sådana år, reduceras pensionen proportionellt.

Pensionsgrundande för ATP är i första hand inkomster av förvärvsarbete. Sådana kan härröra från anställning, varmed jämställs uppdrag, eller från annat förvärvsarbete, varmed avses bl.a. aktiv näringsverksamhet som bedrivs i Sverige. Med anställningsinkomst likställs dessutom olika förmåner som ersätter sådan inkomst, t.ex. sjukpenning, föräldrapenningförmåner, ar- betsskadeersättning, arbetslöshetsersättning, utbildningsbidrag, vuxenstudie- bidrag och delpension. Som likställda med år med pensionsgrundande inkomst räknas dessutom fr.o.m. år 1982 år då en förälder tagit vård om ett barn som är yngre än tre år.

För beräkningen av pensionsförmåner inom både folk- och tilläggspensione- ringen är det s.k. basbeloppet av betydelse. Flertalet folkpensionsförmåner utges med viss andel av basbeloppet, och inom ATP uppräknas såväl de löpande pensionsförmånerna som den intjänade pensionsrätten på grundval av basbeloppet. Detta fastställs av regeringen för varje år och grundas på penningvärdesförändringen. Till följd av denna anknytning till basbeloppet är pensionsförmånerna värdesäkrade i förhållande till den allmänna prisutveck- lingen. För år 1990 utgör basbeloppet 29 700 kr.

Av betydelse för många pensionstagare är även de särskilda skatteförmåner i form av extra avdrag vid beskattningen som bl.a. innebär att en ålderspen- sionär som har enbart grundpension jämte pensionstillskott i praktiken är befriad från inkomstskatt. Vid stigande sidoinkomst avtrappas det extra avdraget successivt. Fr.o.m. år 1991 ersätts systemet med extra skatteavdrag av en ordning med ett särskilt grundavdrag för folkpensionärer. Effekterna av detta särskilda grundavdrag för folkpensionstagare kommer att bli i huvudsak desamma som enligt reglerna för extra avdrag.

Vid sidan av den allmänna pensioneringen finns, som nämnts ovan, olika kollektivavtalsreglerade pensionsordningar. Dessa har en lång tradition på industritjänstemannaområdet liksom för offentligt anställda. När ATP- systemet infördes år 1960 kom detta efter hand att delvis överta denna avtalspensionerings roll att ge en pensionsstandard som är relaterad till inkomsterna under den yrkesverksamma delen av livet. Eftersom ATP- systemets ersättningsnivå — till följd av det tak som där gäller — är begränsad uppåt har emellertid avtalspensionerna fortsatt att ha en stor och växande betydelse, i synnerhet för högavlönade. Även för privatanställda arbetare finns numera avtalspensioner. Flertalet förvärvsarbetande anställda omfattas därmed av någon form av tjänstepensionering.

Inom de statliga och kommunala tjänstepensioneringarna utges förmåner i form av bl.a. ålders-, sjuk- och familjepension. Oavkortad ålderspension motsvarar i huvudsak 65 % av den anställdes slutlön resp. lön under de sista åren före pensionstillfället, även på inkomstdelar över ATP-taket 7,5 basbelopp. Förmånerna är i regel samordnade med allmän pension enligt en

metod för s.k. bruttosamordning. Denna innebär att den anställde garanteras pension på en angiven nivå och att från denna avräknas folk- och tilläggspen- sionen. Hur mycket som utges i kompletteringspension från den statliga resp. kommunala avtalspensioneringen blir sålunda beroende av storleken av den allmänna pensionen. Inom den kommunala tjänstepensioneringen garanteras dock numera pensionstagaren alltid ett visst belopp i kompletteringspension.

För privatanställda tjänstemän gäller den s.k. ITP-planen, som grundas på ett kollektivavtal mellan SAF och PTK. ITP omfattar bl.a. ålders- och sjukpension. Oavkortad ålderspension utgör 10 % av lönen vid pensionerings- tillfället i vad denna uppgår till högst vad som motsvarar 7,5 basbelopp och 65 % av lönen däröver, upp till viss gräns. Denna förmånsnivå påverkas inte av förmånerna från den allmänna försäkringen utan utges alltid parallellt med dessa, s.k. nettosamordning.

Även STP-systemet, som gäller för privatanställda arbetare på grundval av ett kollektivavtal mellan SAF och LO, är utformat enligt metoden med nettosamordning. Från STP utges endast ålderspension. Oavkortad sådan pension utgör i princip 10 % av genomsnittslönen för åren då arbetstagaren var mellan 55 och 59 år gammal. Som ett komplement till förtidspension från den allmänna försäkringen kan privatanställda arbetare erhålla ersättning från avtalsgruppsjukförsäkringen (AGS), som har tillkommit genom en överens- kommelse mellan SAF och LO. Också för kommunalt anställda gäller en motsvarande försäkring (AGS-KL).

Pensionsskyddet från folk- och tilläggspensioneringen kan vidare komplet- teras genom att den enskilde — eller dennes arbetsgivare — hos ett privat försäkringsbolag tecknar en individuell pensionsförsäkring. Försäkringar av detta slag används i stor utsträckning av egenföretagare, som inte omfattas av systemen för avtalspension och som därför inte heller har något pen- sionsskydd för inkomstdelar överstigande 7,5 basbelopp. En privat pen- sionsförsäkring bygger på ett avtal mellan den enskilde och försäkringsbolaget. Numera finns även gruppförsäkringar för pensionsförmåner. Privata pensionsförsäkringar betalas vanligen med årligen erlagda premier, men även engångsbetalningar förekommer. Pensionerna utbetalas enligt fastställda regler, som emellertid kan varieras med hänsyn till betalningstidpunkter, förmånstaga- re m.m.

Under senare år har antalet nytecknade försäkringar av detta slag varit betydande och försäkringssparande i denna form har ökat i popularitet också hos andra grupper än egenföretagare. En anledning härtill kan vara att enskilda funnit det motiverat att i denna form bygga upp ett sparande inför ålderdomen eller att komplettera det riskskydd för invaliditet och dödsfall som ges genom den allmänna försäkringen och avtalsförsäkringarna. En annan orsak kan vara att pensionsförsäkringar åtnjuter skattemässiga lättnader, om vissa villkor är uppfyllda, och att de därför tecknats också i skatteplanerande syfte. Premierna för pensionsförsäkringarna är nämligen avdragsgilla vid beskattningen, med vissa begränsningar. I gengäld tas de utfallande pensioner- na upp till beskattning. Systemet innefattar sålunda en skattekredit, som ger pensionssparandet en högre avkastning än t.ex. vanligt banksparande. Ytterligare ett skäl till pensionssparandets popularitet kan vara den höga reala avkastning som livförsäkringsbolagen under senare år kunnat uppnå på de

placerade medlen.

Naturligtvis kan den enskilde utnyttja även andra sparformer för ett sparande till pensioneringen. I privata försäkringsbolag kan tecknas s.k. kapitalförsäkringar, och givetvis kan sparande för att åstadkomma en högre standard under tiden som pensionär ske i form av t.ex. insättning av medel på bankräkning samt genom premie- och sparobligationer, aktier, fastighet m.m.

En översikt över de nuvarande pensionssystemen har vi lämnat i avsnitt 2.2. Och i bilaga A ger vi en mer utförlig redogörelse för innehållet i de nu gällande reglerna för den allmänna pensioneringen och avtalspensionerna liksom beträffande privata pensionsförsäkringar och de särskilda skattereglerna för pensionärer.

6.1.2. Nuvarande finansiering

Både folkpensions- och ATP-systemen är i princip uppbyggda som s.k. fördelningssystem. Detta innebär att ett års löpande pensionsutbetalningar skall finansieras med de löpande pensionsavgifter som under samma år inbetalas till pensionssystemen av den förvärvsarbetande generationen. För närvarande tas emellertid dessutom såväl skattemedel som andra inkomster i anspråk för att betala pensionsutgifterna. Sådana inkomster härrör bl.a. från AP-fonden. ATP-systemet är nämligen ett modifierat fördelningssystem på så sätt att man under de första decennierna som systemet var i funktion tog ut högre avgifter än vad som behövdes för att betala de pensioner som då utgavs. Överskottet fonderades i AP-fonden, som ger avkastning i form av bl.a. ränteinkomster.

Folkpensionsförmånerna finansieras formellt över ' statsbudgeten men utgifterna härför täcks huvudsakligen med avgifter. Folkpensionsavgifter erläggs med för närvarande 7,45 % av arbetsgivare på den lönesumma som utbetalas och av försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete på den inkomst de har under året. År 1990 beräknas dessa avgifter täcka 73 % av kostnaderna, vilket innebär att 27 % finansieras med skattemedel.

ATP-pensionerna finansieras i sin helhet med influtna avgiftsmedel och med avkastningen från AP-fonden. Avgifter betalas av arbetsgivare och av försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Avgiften utgör för närvarande 13 % av lönesumman resp. inkomsten. Enligt AFL skall avgiftsuttaget vara så awägt att avgifterna i förening med andra tillgängliga medel finansierar pensionsutbetalningar, förvaltningskostnader och andra utgifter för försäkringen samt den fondering som behövs.

Väsentliga syften med AP-fonden är att fondens medel och avkastningen på dessa skall kunna bidra till den framtida finansieringen av tilläggspensioner- na genom att fondmedlen skall utgöra en buffert mot tillfälliga variationer i avgiftsbetalningarna mellan olika år. På detta sätt kan kostnaderna för ATP- systemet utjämnas över tiden och den framtida avgiftsbelastningen bli lägre än den skulle vara utan fonduppbyggnad. Ytterligare en orsak till inrättandet av AP-fonden var att motverka den nedgång av sparandet i den svenska ekonomin som befarades kunna bli en följd av införandet av ATP-systemet. För att i framtiden kunna garantera pensionsutbetalningarna var det en

förutsättning att det samhälleliga sparandet hölls uppe och att en investerings- nivå uppnåddes som kunde skapa en stabil långsiktig tillväxt i ekonomin.

Ursprungligen bestod AP-fonden av tre delfonder som förvaltades av första— tredje fondstyrelserna. År 1974 tillkom en fjärde fondstyrelse och år 1989 en femte. Medan första—tredje fondens medel huvudsakligen placeras i obligationer, placerar fjärde och femte fondstyrelserna sina medel främst i aktier och i övrigt på riskkapitalmarknaden. Dessa fondstyrelser får vardera ta i anspråk ATP-avgifter upp till 1 % av de tre första fondstyrelsernas sammanlagda fondkapital. De skall till första-tredje fonden årligen överföra en avkastning beräknad till 3 % av det med inflationen uppräknade värdet av rekvirerade medel.

Genom riksdagsbeslut år 1983 inrättades löntagarfonderna. De är själv- ständiga delfonder som ingår i ATP-systemet. Deras placeringsinriktning är istort sett densamma som fjärde och femte AP-fondernas. Löntagarfondernas verksamhet finansieras med dels en tillfällig vinstskatt för inkomståret 1983, dels fr.o.m. inkomståret 1984 en vinstdelningsskatt, dels viss del av tilläggspen- sionsavgifterna (0,2 procentenheter av avgiftsuttaget om 13 %). De medel som överförs till en löntagarfondsstyrelses förvaltning får dock inte överstiga en angiven medelsram.

Totalt sett utgör fjärde och femte AP-fonden samt löntagarfonderna endast en mindre del av det totala fondsystemet och har alltså begränsad betydelse för finanseringen av tilläggspensioneringen. I avsnitt 4.3 har vi redovisat närmare uppgifter till belysning härav.

Delpensioneringen finansieras med avgifter från arbetsgivare och egenföreta- gare om 0,5 % av avgiftsunderlaget. Influtna medel förvaltas i den s.k. delpensionsfonden hos riksförsäkringsverket.

Pensioner enligt de statliga och kommunala avtalspensioneringarna finansieras enligt fördelningssystemet av staten resp. varje kommun och landsting med skattemedel, som tas i anspråk för att täcka varje års pensionsutbetalningar.

ITP-systemet är däremot uppbyggt som ett premiereservsystem. Principen för ett sådant system är att det sker en successiv uppbyggnad under arbetstagarens förvärvsaktiva tid av ett fondkapital som sedan används för utbetalning av pensionen. De avgifter som erläggs fonderas alltså och används inte, som iett fördelningssystem, löpande till pensionsutbetalningar. Pensioner- na nnansieras genom att arbetsgivaren avsätter medel härför i bokslut alternativt genom tecknande av pensionsförsäkring i ett privat försäkringsbo- lag. Avgifterna beräknas i princip individuellt för varje arbetstagare med hänsyn bl.a. till lönen och åldern. De kan variera mycket kraftigt olika tjänstemän emellan: är 1990 från ca 1 till mer än 30 % av lönen. I regel ligger ITP-kostnaden för ett företag i intervallet 5—20 % av lönesumman med ett genomsnitt för alla företag om för närvarande ca 7 %.

STP-systemet är ett mellanting mellan ett premiereservsystem och ett fördelningssystem, nämligen ett s.k. kapitaltäckningssystem. I ett sådant söker man se till att det för varje årskull som pensioneras finns tillräckligt med medel fonderade för att svara för dessas pensioner. Fonderingen är alltså inskränkt till att avse kapitalvärdet av löpande pensioner, men däremot inte värdet av all intjänad pensionsrätt (dvs. även för de yrkesverksammas).

Avgifter erläggs av arbetsgivarna med 2,25 % av lönesumman år 1990. AGS finansieras genom att arbetsgivaren tecknar en försäkring härför i ett särskilt försäkringsbolag. AGS-premien, som inkluderar den ersättning som ges som komplement till sjukpenning, uppgick år 1989 till 1,75 % av lönesumman för arbetare och har sänkts till 0,40 % för år 1990.

6.1.3. Utvecklingen efter tillkomsten av den nuvarande allmänna pensioneringen

Utbyggnaden av det ekonomiska trygghetssystem som den allmänna pensioneringen innefattar har skett i etapper under en lång följd av år. Som vi beskrivit översiktligt i avsnitt 2.1 (och som vi lämnar en mer utförlig redogörelse för i bilaga B) infördes en allmän pensionsförsäkring i Sverige för första gången genom beslut år 1913. Denna försäkring utvecklades och byggdes ut successivt under åren därefter.

En viktig milstolpe i utvecklingen var beslutet år 1959 om införandet av försäkringen för allmän tilläggspension (ATP). Samtidigt byggdes folkpen- sioneringen ut väsentligt till att ge ett grundläggande och ej längre in- komstprövat pensionsskydd på en tillfredsställande nivå vid ålderdom, invaliditet och dödsfall för i princip alla här i landet. ATP-reformen innebar en utjämning av olikheter i pensionshänseende mellan olika kategorier förvärvsarbetande. Härigenom tillskapades en påbyggnad på folkpensionering- en som ger ett pensionsskydd som anknyter till den standard som den förvärvsarbetande haft under den yrkesaktiva tiden. Rätt till ATP började intjänas år 1960, och de första tilläggspensionerna utbetalades år 1963.

Genom tillkomsten år 1962 av lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring sammanfördes folk- och tilläggspensioneringen lagtekniskt och vidtogs vissa andra förändringar i regelsystemet. Den utformning som den allmänna pensioneringen då erhöll består än i dag i sina huvuddrag.

Även under tiden därefter har emellertid den allmänna pensioneringen fortsatt att byggas ut, och ett omfattande reformarbete har genomförts också under åren efter 1962.

Inom folkpensioneringen har förmånerna successivt förbättrats. Genom anknytningen till basbeloppet har pensionerna gjorts automatiskt värdebestän- diga. Grundförmånerna har höjts vid flera tillfällen under de senaste decennierna till för närvarande 96 resp. 78,5 % av basbeloppet per år räknat för ensamstående resp. gift pensionstagare. Genom de år 1969 införda pensionstillskotten får de folkpensionärer som saknar eller har låg ATP sina pensioner förbättrade. Pensionstillskotten har höjts väsentligt under årens lopp och därigenom gett ett betydande standardtillskott utöver de tillägg till pensionerna som motiverats av prisutvecklingen. För förtidspensionärer har pensionstillskottet byggts ut i än högre grad till att motsvara det dubbla beloppet för pensionstillskott till ålderspension. Under den period som förflutit sedan AFL tillkom har även de kommunala bostadstilläggen till folkpension väsentligt förbättrats, och statsbidrag har införts i syfte att minska skillnaderna mellan olika kommuner. I betydande utsträckning får i dag pensionärer med låga inkomster vid sidan av folkpensionen större delen av sina bostadskostnader täckta genom dessa tillägg.

Också när det gäller reglerna för rätt till pensionsförmåner har genomförts en lång rad reformer efter tillkomsten av AFL. Möjligheterna till förtidspen- sion har vidgats i betydande mån genom reformer i början av 1970-talet. Den allmänna pensionsåldern sänktes från 67 till 65 år fr.o.m. den 1 juli 1976. Samtidigt infördes ökade och förbättrade möjligheter till rörlig pensionsålder mellan 60 och 70 års ålder, vilka ger den enskilde utrymme att med hänsyn till de individuella förhållandena välja en lämplig tidpunkt för uttag av ålderspension. Ett annat inslag i samma reform var tillkomsten av delpen- sionsförsäkringen, som ger möjlighet till en stegvis nedtrappning av arbetsin- satsen mellan 60 och 65 års ålder och därmed en mjuk övergång från förvärvsarbete till ålderspension. Genom en reform, som trätt i kraft år 1990 och som grundar sig på tidigare förslag av oss, har genomförts en omläggning på sikt av efterlevandeförmånerna inom den allmänna pensioneringen i syfte bl.a. att uppnå könsneutralitet och en ökad satsning på skyddet för efter- levande barn. De tidigare livsvariga änkepensionerna kommer för framtiden att successivt ersättas av mer tidsbegränsade och behovsinriktade förmåner, som utges på lika villkor till änkor och änklingar. Även de särskilda stödformerna för handikappade har väsentligt förbättrats vid olika tillfällen under de gångna decennierna.

Oclkså de särskilda reglerna för ATP har fortlöpande utvecklats. Bl.a. har under årens lopp allt fler former av ersättningar som träder i stället för förvärvsinkomst gjorts pensionsgrundande. Rätt till ATP-år har införts också vid vård av små barn. Förtidspensionärer med partiell pension har fått möjlighet att tjäna in pensionspoäng till ATP på förvärvsinkomster vid sidan av pensionen.

ATP-systemet har ännu inte nått fullfunktionsstadiet utan är fortfarande under uppbyggnad volymmässigt. Det var inte förrän år 1979 som någon ålderspensionär hade möjlighet att få en tilläggspension som inte reducerades på grund av bristande intjänandetid. Och det är först fr.o.m. år 1990 som det inte krävs att pensionsgrundande inkomst har tillgodoräknats under alla år fr.o.m. år 1960 t.o.m. det år då den försäkrade fyller 65 år för att oavkortad ATP-pension skall utbetalas. Fullt utbyggt kan ATP-systemet i princip sägas börjat vara först när de ålderspensioneras som inte hade fyllt 16 år här systemet infördes år 1960 och som sålunda haft maximalt utrymme att utnyttja 15- och 30-årsreglerna. Detta gäller sålunda personer som är födda år 1944 eller senare, vilka uppnår den allmänna pensionsåldern fr.o.m. år 2009- Ett fullfunktionsstadium i egentlig bemärkelse inträder dock inte förrän alla som uppbär pension haft denna möjlighet. Detta blir fallet väsentligt senare än år 2009.

Antalet ATP-pensionärer har ökat för varje år allteftersom allt fler födelseår- gångar med intjänad ATP-rätt tillkommit och ersatt äldre utan rätt till ATP. Utöver denna ökning av andelen pensionstagare med ATP har skett en kraftig ökning av genomsnittsbeloppet för utgående tilläggspension, genom att de nytillkommande pensionärerna i regel haft fier intjänandeår och en högre genomsnittlig ATP-poäng. Det har för varje år under 1980-talet blivit allt fler personer med nybeviljad tilläggspension som har rätt till oavkortad sådan pension. Särskilt markant har utvecklingen varit för kvinnor; för varje ny årgång kvinnor som gått i ålderspension har det varit en allt större andel som

haft rätt till ATP och de som beviljats pension har fått en allt högre tilläggspension. Vidare har 15-årsregeln successivt fått allt större betydelse i och med att antalet år som kan bortses från vid beräkningen av medelpen- sionspoängen blivit fler för varje ny födelseårgång med nybeviljad ålderspen- sion.

Att antalet ålderspensionärer inom ATP — och folkpensioneringen — stigit under de senaste decennierna kan också tillskrivas det förhållandet att antalet äldre i befolkningen har ökat väsentligt under denna tid. Mellan åren 1965 och 1989 har antalet personer som är 65 år eller äldre gått upp från ca 990 000 till ca 1 520 000. Detta betyder att andelen i nämnda ålder stigit från 12,7 till 17,8 % av hela befolkningen.

Till den kraftiga ökning/som skett under åren av pensionsutbetalningarna inom ATP har givetvis bidragit också att antalet personer med möjlighet att erhålla ATP har stigit väsentligt till följd av de reformer som genomförts, t.ex. sänkningen av den allmänna pensionsåldern och den utvidgade rätten till förtidspension. Hur dessa faktorer påverkat den s.k. försörjningskvoten har vi redovisat uppgifter om i avsnitt 3.3.4.

De nu antydda förhållandena har medfört att antalet utbetalda pensionsför- måner från ATP har stigit kontinuerligt från ca 140 000 år 1965 till drygt 1 800 000 år 1989. Under senare år är det i huvudsak ålderspensionerna som ökat i omfattning, men även förtidspensionerna och änkepensionerna har stigit i inte oväsentlig mån. För närvarande är det ca 73 % av alla ålderspen- sionärer med folkpension som uppbär ATP. Denna andel skiljer sig kraftigt mellan män och kvinnor beroende på stora skillnader olika åldersgrupper kvinnor emellan. År 1989 var det sålunda närmare 98 % av männen i åldersgruppen 65—69 år som uppbar ATP-pension medan motsvarande andel för kvinnor i samma ålder var drygt 77 % och för kvinnor i t.ex. åldersgrup- pen 80—84 år inte högre än 40 % (jämfört med ca 93 % för männen i samma ålder).

Även den genomsnittspension som utges från ATP har uppvisat en motsva- rande kraftig ökning under de år ATP-systemet varit i funktion. De utbetalda genomsnittsbeloppen var relativt begränsade fram till mitten av 1970-talet, då medelårsbeloppet för ålderspension utgjorde motsvarande 0,59 basbelopp (5 300 kr. i den tidens penningvärde). Vid denna tid var utbetalningarna av förtidspension i det närmaste lika stora som utbetalningarna av ålderspension. Därefter har ålderspensionerna ökat väsentligt i omfattning och är numera dominerande. De svarade år 1989 för ca 70 % av de totala pensionsutbetal- ningarna. Medelårsbeloppet för ålderspension har under åren stigit successivt till motsvarande 1,58 basbelopp (44 100 kr.) år 1989. Fortfarande föreligger stora skillnader män och kvinnor emellan. Medan andelen kvinnor med ATP, som framgår av det ovan sagda, närmat sig männens andel, skiljer sig den genomsnittliga ålderspensionen alltjämt. I åldersgruppen 65—69 år utgjorde den ca 71 000 kr. för män och ca 32 000 kr. för kvinnor är 1989. Anled- ningen härtill är naturligtvis att kvinnor tidigare — och i tämligen stor utsträckning fortfarande — förvärvsarbetat färre antal timmar i genomsnitt än män. En annan orsak är kvinnornas genomsnittligt sett lägre löneläge. Hittills har kvinnor som nybeviljats ålderspension också haft i genomsnitt färre antal år med pensionspoäng för ATP än män, vilket reducerat tilläggspensionen.

Av intresse när det gäller att bedöma det allmänna pensionssystemets framtida utveckling är naturligtvis inte bara eller ens främst situationen för dem som nu uppbär pension. Vad som här kommer i blickpunkten är i stället de pensionsrättigheter som intjänats —- och som framöver kommer att intjänas _ av dem som nu och under åren framöver är yrkesaktiva. Det kan därför finnas anledning att här något beröra utvecklingen när det gäller pen- sionsgrundande inkomster.

På liknande sätt som i fråga om antalet ATP-pensionärer har under åren efter ATP-systemets införande ägt rum en kontinuerlig ökning av antalet yrkesverksamma som intjänat pensionsgrundande inkomst under året. Det har i detta hänseende skett en ökning från 2,7 miljoner personer år 1960 till 4,3 miljoner år 1988. Räknat som andel av alla i åldern 16—65 år motsvarar detta en uppgång mellan de nämnda åren från 57 till 86 %.

Detta avspeglar den utveckling som under samma tid ägt rum på arbets- marknaden. Under dessa decennier har skett en kraftig ökning av antalet och andelen kvinnor som förvärvsarbetar. Antalet kvinnor i åldern 16—65 år som tillgodoräknats pensionsgrundande inkomst har gått upp från 742 500 år 1960 till 2 054 600 år 1988, motsvarande en stigning av andelen kvinnor med pensionspoäng i förhållande till alla kvinnor i de aktuella åldrarna från knappt 32 till ca 83 %. (Andelen män med pensionspoäng var sistnämnda år 88 %.) I åldersgrupperna 25-54 år var år 1988 andelen kvinnor med pensionsgrund- ande inkomst runt 90 % eller däröver. Den låg här enbart några få procentenheter under andelen män med pensionspoäng i motsvarande åldersgrupper.

Emellertid har kvinnor i alla åldrar fortfarande en lägre genomsnittlig pensionspoäng än män. Under första hälften av 1960-talet var männens pensionspoäng i genomsnitt dubbelt så hög som kvinnornas. Därefter har skett en successiv ökning av kvinnornas intjänade poäng till att motsvara ca två tredjedelar av männens. År 1988 var den genomsnittliga pensionspoängen 4,13 för män och 2,84 för kvinnor. Även här förekommer dock rätt stora variationer olika åldersgrupper kvinnor emellan.

Att kvinnor fortfarande har lägre löner än män i genomsnitt avspeglas också i det förhållandet att andelen kvinnor som tillgodoräknats maximal pen- sionspoäng, dvs. som hade inkomst på eller överstigande ATP-taket om 7,5 basbelopp, alltjämt är 1988 var väsentligt lägre än andelen män med inkomst av motsvarande storlek. Medan det då var ca 14 % av alla män i åldern 16—65 år som hade intjänat maximal pensionspoäng var andelen kvinnor med sådan poäng 1,9 %. Andelen har dock stigit successivt sedan år 1960, då den var 0,4 % (resp. 4,1 % för män).

I bilaga C till detta betänkande lämnar vi en mer utförlig redogörelse för den utveckling som ägt rum i fråga om antalet pensionstagare inom folk- och tilläggspensioneringen samt beträffande poängförvärv inom ATP.

6.1.4. Utvecklingen av det allmänna pensionssystemets utgifter och inkomster

Som beskrivits i de föregående avsnitten har antalet pensionstagare ökat under de decennier som förflutit sedan de nuvarande regelsystemen för folk-

och tilläggspensioneringen tillkom. Vi har där också redovisat den kraftiga utveckling som ägt rum när det gäller den genomsnittliga ATP-pensionen per pensionstagare samt kortfattat angett orsakerna bakom de förändringar som sålunda skett.

Dessa förhållanden har naturligtvis haft till följd att kostnaderna för den allmänna pensioneringen parallellt har stigit väsentligt. Från år 1965 till år 1989 har de sammanlagda utbetalningarna av folk- och tilläggspension gått upp från ca 5 000 milj. kr. (motsvarande ca 27 000 milj. kr. i 1989 års prisnivå) till ca 133 000 milj. kr.

Folkpensionskostnaderna (exkl. bostadsstöd) har under den angivna perioden stigit från ca 4 200 milj. kr. till ca 56 800 milj. kr. (i löpande priser). Mätt i fasta priser innebär detta en ökning med runt 250 %. Härtill kommer KBT-kostnaderna, som år 1989 uppgick till ca 5 500 milj. kr. Bakom utvecklingen ligger, som tidigare angetts, främst den ökning som skett av antalet äldre i befolkningen men även förbättrade förmånsnivåer och successiva reformer som utökat kretsen förmånsberättigade.

Under de allra senaste åren har dock, i takt med att tilläggspensioneringen fått allt större betydelse, utbetalningarna av pensionstillskott och KBT minskat i omfattning samtidigt som det skett en något långsammare utveckling i fråga om andelen äldre i befolkningen. Sammantagna har dessa förhållanden under denna tid lett till att folkpensionskostnaderna varit i huvudsak realt oförändra- de.

Kostnaderna för ATP har däremot alltsedan år 1960 stigit allt mer. Anledningarna härtill har vi berört i det föregående. Utgifterna uppgick år 1965 till 168 milj. kr. De låg sedan länge kvar väsentligt under folkpensionsut- gifterna. Fr.o.m. år 1988 har emellertid ATP-utbetalningarna överstigit utbetalningarna av folkpensionsförmåner. År 1989 uppgick ATP-utbetalningar- na till sammanlagt 69 100 milj. kr., medan folkpensionskostnaderna då utgjorde totalt 62 400 milj. kr. (inkl. bostadsstöd).

Detta betyder att de sammanlagda utbetalningarna av folk- och tilläggspen- sion uppgick till 131 500 milj. kr. år 1989. Vidare tillkom delpensionsutbetal- ningar om 1 500 milj. kr. Totalt uppgick kostnaderna för den allmänna pensioneringen sålunda till 133 000 milj. kr. år 1989.

Som nämnts i det föregående finansieras folkpensioneringen över statsbud- geten med dels avgiftsinkomster, dels allmänna skattemedel. År 1989 täckte folkpensionsavgiften 88 % av kostnaderna (exkl. för KBT) medan motsvaran- de andel år 1990, efter den sänkning som skett av avgiften med två procentenheter, beräknas utgöra 73 %.

För delpensionsförsäkringen uttas en särskild socialavgift. Alltsedan år 1985 har de influtna avgiftsmedlen väsentligt överstigit utgifterna för pensions- förmåner under året. Detta har medfört att delpensionsfonden vid årsskiftet 1989—1990 uppvisade ett ackumulerat överskott om ca 7 000 milj. kr.

Som vi beskrivit närmare i avsnitt 4.1 var de avgifter som tas ut för finansieringen av ATP betydligt större än vad som var behövligt med hänsyn till utbetalningarna av tilläggspensioner fram t.o.m. år 1982. Fr.o.m. år 1983 har emellertid de influtna avgiftsmedlen understigit kostnaderna för ATP- pensionerna. Under åren 1985—1989 har avgifterna motsvarat 82—86 % av pensionsutbetalningarna. Resterande delar av utgifterna har täckts med den

avkastning som AP-fonden genererat. AP-fonden har alltså därvid fungerat som den buffert som var en av orsakerna bakom fonduppbyggnaden. Dessa AP-fondens ränteinkomster har till följd av den tidigare fonduppbyggnaden och på grund av att realräntan varit hög under perioden varit så stora att fonden trots detta kunnat fortsätta att växa, också realt. I och med den höjning som skett av ATP-avgiften fr.o.m. år 1990 räknar man med att innevarande års avgiftsinkomster kommer att i det närmaste motsvara utgifterna för pensionsutbetalningar.

År 1989 inflöt till AP-fonden närmare 60 miljarder kronor i avgiftsinkomster och ca 39 miljarder kronor i räntor. Härtill kom ca 5 miljarder kronor i form av vinstdelningsskatt. De sammanlagda inkomsterna var drygt 104 miljarder kronor och de totala utgifterna för pensioner (och förvaltning) knappt 70 miljarder kronor. AP-fonden ökade således med ca 34 miljarder kronor från år 1988 och utgjorde ca 384 miljarder kronor vid utgången av år 1989. Fonden hade en fondstyrka om 5,5, dvs. tillgångarna i fonden var 5,5 gånger större än ATP-utbetalningarna samma år.

Samtidigt som ATP-utbetalningarna och avgiftsinkomsterna ökat väsentligt år från år har också uttagsprocenten för ATP-avgiften stigit markant. Den steg från 3 % år 1960 till 12,25 % år 1981. I och med den utvidgning av avgiftsunderlaget som genomfördes fr.o.m. år 1982, innebärande bl.a. att de tidigare basbelopps- och maximeringsavdragen slopades, sänktes avgiften nämnda år till 9,4 %. Den har därefter höjts på nytt, senast fr.o.m. år 1990 till 13 % av avgiftsunderlaget.

6.1.5. Pensionsutbetalningarnas utveckling i förhållande till de förvärvsarbetandes inkomster

Som framgår av de nyss redovisade uppgifterna om utvecklingen under de senaste årtiondena av pensionsutbetalningar och om avgiftsuttaget för finansiering av den allmänna pensioneringen har belastningen på de förvärvsarbetande successivt ökat under denna period. Pensionsutbetalningar- na har tagit i anspråk en allt större del av det samlade produktionsresultatet här i landet. Uttryckt som andel av bruttonationalprodukten (BNP) har utbetalningarna av pensionsförmåner från den allmänna försäkringen stigit från 4,3 % år 1965 till 7,0 % år 1975 och 10,2 % år 1980. Ökningstakten har därefter avstannat. År 1989 uppgick de sammanlagda pensionskostnaderna till ett belopp som motsvarade 10,9 % av BNP.

Under de senaste decennierna har sålunda en starkt växande andel av samhällets produktionsresultat förts över från de förvärvsarbetande till pensionärerna. År 1965 uppgick de allmänna pensionerna till ett belopp som motsvarade drygt 6 % av de förvärvsarbetandes inkomster (inkl. kollektiva avgifter). Detta procenttal hade år 1989 stigit till nästan 17, se figur 6.1. Bakom denna utveckling har, som berörts i det föregående, till största delen legat ATP-systemets successiva tillväxt och mognad i riktning mot det fullfunktionsstadium där övergångsbestämmelser inte längre begränsar pensionernas storlek. Övriga former av allmänna pensioner (dvs. folkpension inkl. pensionstillskott och kommunala bostadstillägg samt delpension) har däremot minskat något sedan 1980-talets början, ställda i relation till

förvärvsinkomsterna. Detta beror till stor del på att tillväxten i pensionstill- skotten och de kommunala bostadstilläggen minskat i och med att allt fler pensionärer börjat erhålla ATP-pension med allt högre belopp. Vidare har delpensionerna minskat kraftigt i betydelse sedan år 1981 och änkepensioner- na från folkpensionssystemet varit beloppsmässigt oförändrade.

Figur 6.1 Utbetalningar av allmänna pensioner i procent av de förvärvs- arbetandes inkomster (inkl. kollektiva avgifter) åren 1963—1989 med fördelning på ATP-pensioner och andra pensioner

20"

15

Folkpension (inkl KBT) och delpension

Källa: RFV och SCB.

Figur 6.2 Utbetalningar av ålderspension, förtidspension och änkepension samt pensionstillskott och kommunala bostadstillägg (KBT) i procent av de förvärvsarbetandes inkomster (inkl. kollektiva avgifter) åren 1963—1989

i

x

Ålderspension

Förtids— pension

] ,”. ..*—' Pensionstili-I? '""

_f, ..... skott o KBT

Änkepension ,.,_,_T_,__'____

63 65 70 75 80 85 89

Källa: RFV och SCB.

I figur 6.2 visas en "funktionsuppdelning" av pensionsutbetalningarna: i ålderspension, förtidspension, änkepension samt summan av pensionstillskott och kommunala bostadstillägg, oavsett om resp. förmåner härrör från ATP- systemet eller folkpensionssystemet.

Ett annat sätt att analysera pensionsbetalningarnas utveckling är att särskilja effekterna av demografiska förändringar och effekterna av ökade nivåer på pensionsförmånerna per pensionär. Figur 6.3 visar utvecklingen dels av antalet pensionärer i procent av antalet förvärvsarbetande, dels av den genomsnittliga pensionen per pensionär i procent av den genomsnittliga förvärvsinkomsten per sysselsatt. Det är den sistnämnda komponenten som uppvisat den starkaste relativa tillväxten. Genomsnittspensionen utgjorde vid 1960-talets mitt endast 20 % av en genomsnittlig förvärvsarbetandes inkomst. Vid 1980- talets slut var motsvarande tal närmare 40 %, vilket illustrerar hur kraftigt pensionärernas relativa standard höjts under en dryg 20-årsperiod.

Figur 6.3 Antal pensionärer i procent av antalet sysselsatta och genom- snittspension i procent av genomsnittsinkomsten (inkl. kollektiva avgifter) per sysselsatt åren 1963—1989

50—

40 _4 Antal pensionärer i i av antal

sysselsatta

30

_,f—'/ Genomsnittspension ,__,/' i % av genomsnitts— 20 .-_»” inkomst 10 1 0 '_— "_" —1— | # » 63 65 70 75 80 35 89

Källa: RFV och SCB.

De demografiska förändringarna har emellertid också bidragit starkt till pensionsutbetalningarnas ökning. Vid 1960-talets mitt gick det som framgår av figur 6.3 ca 30 pensionärer på 100 förvärvsarbetande medan motsvarande antal vid 1980-talets slut var 45. Att antalet pensionärer stigit i förhållande till antalet sysselsatta återspeglar i hög grad de rena förskjutningarna i befolk- ningens åldersfördelning. Av tabell 6.1 framgår att antalet äldre personer (65 år och däröver) vuxit med i genomsnitt 1,7 % per år under 25-årsperioden 1965—1990, fast i en avtagande takt de senaste 15 åren.

Antalet personer i yrkesverksam ålder (16—65 år) har ökat med bara 0,3 % per år. Försörjningsbördan för den aktiva befolkningen har härutöver stegrats därigenom att antalet pensionärer (vilket också kan utläsas av tabell 6.1) vuxit

snabbare än antalet äldre personer; närmare bestämt med 2,3 % per år. Antalet förtidspensioner ökade kraftigt under första delen av den angivna 25- årsperioden: mellan åren 1965 och 1975 fördubblades deras antal. Det höga ökningstalet för antalet pensionärer under perioden 1975—1980 förklaras till stor del av att pensionsåldern år 1976 sänktes från 67 till 65 år. Under perioden 1980-1990 har ökningen i antalet pensionärer faktiskt varit en aning långsammare än ökningen i antalet äldre personer, vilket beror på bl.a. att änkepensionernas antal gått ned.

Tabell 6.1 Demografiska och socioekonomiska utvecklingsdrag 1965—1990

Miljoner Procentuell förändring per år år 1985 1965- 1970— 1975- 1980- 1985- 1965- 1970 1975 1980 1985 1990 1990 (delvis (delvis prognOS) Prosa) Antal äldre personer (65 år och över) 1,5 2,3 2,4 1,7 1,3 0,9 1,7 Antal pensio- närerl 1,9 3,2 3,2 3,4 1,0 0,8 2,3 Antal personer i yrkesverksam ålder(16-64 år) 5,3 0,5 -0,1 0,2 0,2 0,4 0,3 Antal sysselsatta 4,3 0,8 0,9 0,7 0,4 0,8 0,7 Antal arbetade timmar 6 300 -0,5 -0,7 0,4 0,7 1,3 0,1

1 Folkpensionärer med ålderspension, förtidspension, hustrutillägg, änkepension eller handikappersättning.

Källa: RFV och SCB.

Den yngre generationens försörjningsbörda för pensionärerna kan sägas ha lindrats något under åren 1965—1990 på så sätt att antalet förvärvsarbetande ökade något mer än antalet personer i den yrkesverksamma åldern; den s.k. förvärvsintensiteten steg med andra ord. Detta speglar i första hand den ökande benägenheten hos kvinnorna att ta arbete utanför hemmet.

Genom den ökade förvärvsintensiteten begränsades alltså den uppåtriktade tendensen hos den heldragna kurvan i figur 6.3. Ökningen i förvärvsintensite- ten skedde å andra sidan parallellt med att det genomsnittliga antalet arbetade timmar sjönk. Till detta bidrog dels den generella arbetstidsförkort- ning som genomfördes åren 1966 och 1970, vidare semesterns förlängning (5:e veckan), men också att deltidsarbetet ökat i omfattning främst som resultat av kvinnornas ökade andel av arbetsstyrkan. Ökningen i antalet pen- sionärer per arbetad timme har således varit starkare än ökningen i antalet pensionärer per förvärvsarbetande.

Som återigen framgår av figur 6.1, den heldragna kurvan, har alltså de

allmänna pensionerna uppgått till väl över 15 % av de förvärvsarbetandes inkomster under 1980-talet. Till detta kan läggas de avtalsreglerade pensioner- na, som utbetalas dels från stat och kommun, dels från de privatanställdas pensionssystem. Dessa utgör som framgår av figur 6.4 ungefär 3 % av de förvärvsarbetandes inkomster. Sammantaget uppgår alltså allmänna och avtalsreglerade pensionsutbetalningar till ungefär 20 % av förvärvsinkomsterna (inkl. kollektiva avgifter).

Figur 6.4 Utbetalningar av allmänna pensioner och avtalspensioner i procent av de förvärvsarbetandes inkomster (inkl. kollektiva avgifter) åren 1963—1989

zol

, , /z / [i I

Allmänna pensioner

Avtalspensioner

Källa: RFV och SCB.

De ökningar som sålunda ägt rum av pensionärernas reala standard alltsedan tillkomsten av ATP-systemet kunde under tiden fram till mitten av 1970- talet ske samtidigt som de förvärvsarbetande hade kvar ett visst utrymme för reallöneförbättringar. Denna period kännetecknades av en god tillväxt i samhällsekonomin med en genomsnittlig årlig ökning av real BNP per capita om ca 3,3 % samt ett högt sparande i ekonomin (jfr kapitel 3). De ökade utgifterna för pensioner kunde finansieras med höjda avgifter och skatter samtidigt som en god balans kunde upprätthållas i den offentliga sektorns finanser. Det var alltså då relativt lätt att inom ramen för ett väsentligt ökat konsumtionsutrymme omfördela allt större delar av de yrkesverksammas inkomster.

Sedan mitten av 1970-talet har emellertid den ekonomiska tillväxten legat på en betydligt lägre nivå samtidigt som sparandet i samhället då började minska till följd av en kraftig försämring av den offentliga sektorns finanser, vilket endast delvis uppvägdes av ett ökat sparande i den privata sektorn. Resultatet blev en strukturell försämring av bytesbalansen. Under perioden 1975—1989 har sålunda den årliga ökningstakten i real BNP per capita varit

endast hälften så stor som under 15-årsperioden dessförinnan, dvs. kring 1,6 %. Samtidigt har emellertid utbetalningarna av allmänna pensioner fortsatt att öka och inneburit allt större påfrestningar för de yrkesarbetande.

6.2. Samhällsekonomins utveckling

6.2.1. Samspelet mellan samhällsekonomin och pensionssys- temet

Den utveckling som ägt rum under de senaste årtiondena inom det allmänna pensionssystemet och som vi beskrivit i det föregående illustrerar pensionssys- temets beroende av samhällsekonomin. För möjligheterna att långsiktigt trygga pensionerna är ekonomisk tillväxt i samhället av avgörande betydelse. Omvänt kan pensionssystemet på olika sätt påverka samhällsekonomins utveckling, t.ex. på så sätt att förutsättningarna för den ekonomiska tillväxten kan influeras av pensionssystemets regler och finansieringskrav samt därigenom att pensionssys- temet kan inverka på sparandet i samhället. I kapitel 3 har vi relativt utförligt redovisat de kopplingar som sålunda föreligger mellan pensionssystemet och samhällsekonomin i olika avseenden.

Som framgår av beskrivningen där omfördelar det allmänna pensionssys- temet delar av samhällets totala konsumtionsutrymme från yrkesverksamma till pensionärer. Hur mycket som omfördelas bestäms av det regelsystem som gäller för den allmänna pensioneringen, inte av vilket konsumtionsutrymme som är tillgängligt när pensionsutfästelserna skall infrias. Vilken belastning dessa utfästelser innebär för framtida förvärvsarbetande blir därför starkt beroende av hur samhällsekonomin långsiktigt utvecklas.

I den mån konsumtionsutrymmet inte tas i anspråk för konsumtion utan i stället används för investeringar, ökas de framtida konsumtionsmöjligheterna. Investeringar i nuläget kan ge avkastning i framtiden i form av ökad välfärd då. På detta sätt har det samhälleliga sparandet stor betydelse för produk- tionsutvecklingen.

Vad som skall fördelas mellan konsumtion och sparande — vid en given tidpunkt och över tiden — är alltså det samlade produktionsresultatet. Samtidigt avgör storleken av produktionen vilket utrymme som står till förfogande för konsumtion och därmed, som nyss nämnts, vad som - vid en viss bestämd tidpunkt och i ett längre perspektiv — är tillgängligt för fördelning mellan dem som är yrkesverksamma och dem som är beroende av dessa genom de inkomsttransfereringar som socialförsäkringen, inkl. den allmänna pensioneringen, svarar för största delen av. (För närvarande motsvarar de transfereringar som riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna administrerar 20,6 % av BNP till marknadspris. Dessa ersättningar motsvarar nu 26,5 % av den totala privata konsumtionen här i landet.)

De allmänna pensionerna finansieras till betydande del av de avgifter som erläggs av arbetsgivare. Till grund för avgifterna ligger de löner som utbetalas till de anställda hos arbetsgivaren. Av betydelse för avgiftsintäkterna till pensionssystemet är därigenom hur lönerna utvecklas. Eftersom löneöknings- takten på lång sikt är beroende av tillväxten i ekonomin, är pensionssystemets

avgiftsintäkter avhängiga också av tillväxten, dvs. av BNP-utvecklingen. Bruttonationalprodukten (BNP) är ett mått på värdet av produktionen av varor och tjänster i landet (se avsnitt 3.2.1).

Också i ett annat hänseende spelar tillväxten en roll för pensionssystemet. Den relativa storleken av en individs pension bestäms bl.a. av hur samhälls- ekonomin och därmed reallönerna utvecklats under de år då han varit yrkesverksam. I reglerna för beräkning av ATP-pensionerna ligger en viss eftersläpning i förhållande till reallönenivån vid övergången till pension. Ju högre tillväxten varit under de sista åren dessförinnan, desto större betydelse får denna eftersläpningseffekt.

Vid bestående tillväxt är det så, att den del av den gemensamma produk- tion som vid en given tidpunkt i framtiden skall fördelas mellan pensionärer och yrkesaktiva alltid blir större än motsvarande del av den gemensamma produktionen vid den tid då pensionärerna själva var aktiva. Den "kaka" som skall fördelas ökar alltså i en sådan situation realt. Med nuvarande regler för indexering av pensioner växer nämligen avgiftsunderlaget vid tillväxt alltid något före pensionsutbetalningarna.

En annan effekt av indexeringsreglerna är att förändringar i tillväxttakten får ett snabbare genomslag på pensionssystemets inkomster än på pensionsut- betalningarna. I avsnitt 6.3.2 belyser vi detta något ytterligare.

Möjligheterna att infria givna pensionslöften avgörs alltså av den ekonomis- ka tillväxten i samhället. Vid tillväxt växer lönesumman realt och därmed underlaget för beräkning av avgifterna till den allmänna pensioneringen (och andra socialförsäkringar). Ju större lönesumman är, desto mindre andel därav åtgår för pensionsutbetalningar, och tvärtom.

Samhällsekonomins allmänna utveckling är alltså av central betydelse för pensionssystemet och för möjligheterna att för framtiden trygga de pensions- utfästelser som gjorts. Det är enbart om dessa utfästelser håller sig inom ramen för den ekonomiska verkligheten som de har något egentligt värde. För att bedöma innebörden av och trovärdigheten av de löften som utställts, att ge morgondagens pensionärer den del av morgondagens konsumtions- utrymme som de på förmånssidan gällande reglerna intecknar, är det erforderligt att väga löftena mot den utveckling som kan förväntas av samhällsekonomin.

Ekonomins tillväxtkapacitet avgörs, som vi beskrivit i avsnitt 3.2.3, av utvecklingen av antalet yrkesverksamma personer, antalet arbetade timmar per person samt produktionen per arbetad timme. För att få en bild av den framtida tillväxten av BNP och därmed av finansieringsförutsättningarna för den allmänna pensioneringen och utvecklingen i övrigt inom pensionssystemet är det därför nödvändigt att man gör en bedömning av hur de nämnda faktorerna kommer att utvecklas i framtiden. I avsnitt 3.2.3 har vi beskrivit hur de har utvecklats under tiden från ATP-systemets tillkomst fram till i dag. Och i avsnitt 6.2.2 nedan redovisar vi prognoser för utvecklingen i dessa hän- seenden under en längre period framöver.

Som framhållits i avsnitt 3.2.3 är investeringarna av stor betydelse för den framtida produktionen inom näringslivet. Investeringarna finansieras till största delen av sparandet i samhället. Utvecklingen av det samhälleliga sparandet i förhållande till nationalinkomsten är därför väsentlig för de framtida

tillväxtmöjligheterna. Samhällets sparande och därmed kapitalbildning kan påverkas av pensionssystemet genom den inverkan systemet har på benägen- heten att spara eller att inte spara. På detta sätt kan pensionssystemet indirekt inverka på samhällsekonomins långsiktiga tillväxtmöjligheter och sålun- da på det konsumtionsutrymme som då är tillgängligt. I avsnitt 3.4 har vi lämnat en utförlig redovisning såväl från teoretisk synpunkt som mot bakgrund av den faktiska utvecklingen under de senaste 40 åren av det samband som sålunda finns mellan pensionssystemet och sparandet. I kapitel 11 och 12 återkommer vi till våra överväganden med hänsyn till denna aspekt av samspelet mellan den allmänna pensioneringen och samhällsekonomin.

En bedömning av samhällsekonomins framtida utveckling måste, som vi antytt ovan, baseras på överväganden om landets produktionspotential, som bestäms av utbudet av antalet arbetade timmar samt av utvecklingen av produktivitet och kapitalstock. Av betydelse är också de möjligheter som finns att avsätta svenska produkter i utlandet och att konkurrera med utländska producenter om den inhemska marknaden.

För att få underlag för de bedömningar som sålunda är nödvändiga har vi låtit utföra kalkyler om pensionsutbetalningarnas utveckling framöver samt utnyttjat annat material som belyser de frågeställningar som här är aktuella. Befolkningsprognoser och prognoser om utbudet av arbetskraft har gjorts av statistiska centralbyrån (SCB). I en expertrapport till oss har sammanfattats beräkningar fram till år 2025 grundade på SCB:s senaste prognoser (från år 1989) i dessa hänseenden. Denna rapport publiceras i SOU 1990:78 . Där redovisas också en expertrapport av professor emer. Ragnar Bentzel vari diskuteras samhällsekonomins framtida utsikter. En utförlig diskussion om tillväxtmöjligheterna framöver för samhällsekonomin återfinns även i 1990 års långtidsutrednings (LU 90) betänkande ( SOU 1990:14 ).

6.2.2. Befolknings- och arbetskraftsutvecklingen framöver

Ramen för utbudet av arbetskraft är befolkningsutvecklingen. Ju fler personer som finns i de yrkesaktiva åldrarna, desto större är det antal personer som skulle kunna vara yrkesverksamma. Och som tidigare framhållits är antalet yrkesaktiva och antalet arbetade timmar väsentliga faktorer för ekonomins tillväxtkapacitet. Prognoser om befolkningens utveckling framöver är sålunda av central betydelse för bedömningar av samhällsekonomins framtida tillväxt. De är också väsentliga när det gäller att få en bild av försörjningsbördan i framtiden för de förvärvsarbetande.

I avsnitt 3.3 har vi lämnat en tillbakablick på hur befolkningen och utbudet av arbetskraft har förändrats under de närmast förflutna decennierna. I det följande redovisar vi vissa uppgifter om vilken utveckling som i dessa avseenden kan vara att förvänta framöver och diskuterar något frågan om med vilken säkerhet det går att göra antaganden om hur framtiden kommer att gestalta sig. De prognoser som vi här redogör för och diskuterar är av stor betydelse eftersom de ligger till grund för de kalkyler som vi presenterar i detta betänkande om utvecklingen framöver av pensionsförmånerna och kostnaderna för dessa.

Bakom SCB:s befolkningsprognos ligger ett antal antaganden. De viktigaste

avser fruktsamheten, migrationen och dödligheten. Alla dessa bestäms av ett stort antal faktorer om vilka man egentligen kan veta mycket lite. Till grund för de kalkyler som riksförsäkringsverket gjort åt oss ligger SCB:s s.k. huvudalternativ. Detta är ett alternativ som ligger inom vad SCB har ansett vara rimliga gränser för samtliga delprognoser. För en beskrivning av alternativen och delprognoserna vill vi hänvisa till den expertrapport, Befolkning och arbetskraft — beräkningar till år 2025, som publiceras i en särskild bilagedel till detta betänkande ( SOU 1990:78 ).

I fråga om fruktsamheten antas i huvudalternativet att antalet födda barn per kvinna på lång sikt blir 1,9. Detta är något lägre än vad som varit fallet under de senaste åren men mycket över den fruktsamhet om 1,6 barn per kvinna som gällde i början av 1980-talet. Enligt SCB var det senast under mitten av 1960-talet som kvinnor födde fler barn än 2 i genomsnitt. Man brukar räkna med 2,1 för att befolkningen skall uppnå full reproducerbarhet. Till följd av utvecklingen under senare år har SCB sålunda höjt sitt huvudalternativ till 1,9 från ett antagande om 1,8 i den närmast föregående prognosen (år 1986).

När det gäller migrationen var immigrationsöverskottet ca 21 000 år 1987, 29 000 år 1988 och 44 000 år 1989. I SCB:s prognos antas det sjunka till 20 000 under de närmaste åren och sedan till 10 000 mot sekelskiftet. För närvarande består invandringen huvudsakligen av flyktingar och s.k. anknyt- ningsfall, dvs. anhöriga till personer som tidigare invandrat till Sverige. Invandrare från de övriga nordiska länderna, som dominerade fram till början av 1970-talet, utgör numera enbart en tredjedel av samtliga invandrare.

Nettoinvandringen har under andra tider legat på en mycket högre nivå än under 1980-talet. Exempelvis var den närmare 50 000 personer år 1970. Under första hälften av 1980-talet låg nettoinvandringen kring 10 000—15 000 personer om året. Mot bakgrund av detta hade SCB ett huvudalternativ med en nettoinvandring om 7 500 personer per år fr.o.m. år 1989 i 1986 års prognos. I den aktuella prognosen antas sålunda en betydligt högre invandring än då. Ändå går den mot ett förhållandevis lågt tal i slutet av seklet. En sådan prognos förutsätter en ungefär lika restriktiv inställning till invandring i Sverige som för närvarande samtidigt som barriärerna till omvärlden luckras upp avsevärt. Som ofta påpekas i detta sammanhang är det möjligt att öppna dörrarna till en betydande arbetskraftspotential genom en liberalisering av invandringspolitiken.

I SCB:s huvudalternativ antas dödligheten fortsätta att sjunka fram till år 2010. Medellivslängden blir då 76 år för män och 82 år för kvinnor. Det innebär en ökning jämfört med i dag om ca 1,5 år för männen och 2,0 år för kvinnorna. I prognosen antas en oförändrad dödlighet under återstoden av perioden. Den genomsnittliga livslängden är hög redan i dag, även inter- nationellt sett. Samtidigt har den under efterkrigstiden ökat kontinuerligt för kvinnor. I SCB:s alternativ med låg dödlighet förutsätts enmedellivslängd om 78 resp. 85 år för män och kvinnor. Den ständigt förbättrade folkhälsan kan naturligtvis medföra en ännu större förlängning av medellivslängden. Samtidigt finns det faktorer som verkar åt andra hållet. Det är inte meningsfullt att här försöka spekulera kring SCB:s prognos efter år 2010. Vad som är viktigt är att betona den höga grad av osäkerhet som är förknippad med prognoser

för den mer avlägsna framtiden.

Sammantagna ger de angivna faktorerna till resultat en prognos om befolkningsutvecklingen framöver. Enligt denna befolkningsprognos kommer Sveriges folkmängd att öka stadigt, från 8,5 miljoner i dag till drygt 9 miljoner år 2025. Antalet personer som är i åldern 65 år och äldre kommer att vara relativt konstant fram till sekelskiftet men kommer därefter att öka (se avsnitt 6.3.1). Folkmängden i de mest yrkesaktiva åldrarna (20—64 år) beräknas öka till strax efter sekelskiftet, från 4,9 miljoner för närvarande till drygt 5,1 miljoner år 2000. Därefter beräknas inträda en successiv minskning av gruppen i åldern 20—64 år så att den år 2025 utgörs av drygt 5 miljoner personer.

En långsiktig prognos över arbetsla'aftsutbuder måste utgå från en bedömning om

— antalet personer i "arbetsför" ålder, t.ex. 20-64 år — deltagande i arbetskraften i olika åldersgrupper — den genomsnittliga arbetstiden per person.

Den första faktorn bestäms, som vi redan diskuterat, av den demografiska utvecklingen och sätter ramen för prognosen. Härtill kommer arbetskraftsdel- tagande för personer under 20 år och över 64 år. Båda dessa är svårbedömda och beror på en mängd faktorer utöver de som avgör arbetskraftsdeltagandet för dem som är mellan 20 och 64 år. För de yngre är utbildningen av väsentlig betydelse. För de äldre spelar reglerna kring pensionssystemet, hälsan och intresset av förvärvsarbete en stor roll. Dessutom är efterfrågan på arbetskraft av avgörande betydelse dels för de yngre som kan skjuta fram sin arbetskraftsdebut något eller några år, dels för de äldre som kan lämna arbetslivet med livsvarig ersättning.

Enligt SCB:s s.k. basalternativ (se SOU 1990:78 ) antas antalet sysselsatta öka med 260 000 från år 1988 till år 2005, dvs. med närmare 6 %. Den huvudsakliga ökningen faller på kvinnorna. Den ökning som prognosen sålunda utvisar beror främst på att folkmängden i de arbetsföra åldrarna ökar under den angivna perioden. Efter år 2005 räknar SCB dock med att antalet sysselsatta minskar, med 125 000 fram till år 2025 eller med 2,7 %. Denna minskning är helt en följd av befolkningsutvecklingen.

Arbetstiden per sysselsatt har uppvisat en långsiktig minskning i Sverige sedan 1950-talet. I början av 1960-talet låg arbetstiden per sysselsatt på ca 1 800 timmar. Den minskade trendmässigt fram till början av 1980-talet då den ökade igen till omkring 1 450—1 500 timmar. Arbetstiden per invånare har i stort sett visat samma utveckling, dock att förändringarna inte har varit lika dramatiska.

Vilket "utrymme" som finns för samhället eller grupper inom samhället att genom lagstiftning eller avtal förkorta arbetstiden beror främst på människors preferenser. Här kan man också påpeka det självklara att män och kvinnor samt människor i olika åldersgrupper kan värdera olika former av ledighet olika. De möjligheter som finns att förkorta eller förlänga arbetstiden är många. Man kan bl.a. diskutera antalet arbetade timmar per vecka, semester- och föräldraledighet samt annan betald ledighet liksom pensionsåldern. I sitt betänkande (SOU 1989:53) Arbetstid och välfärd har arbetstidskommittén

kommit till slutsatsen att någon ytterligare förkortning av arbetstiden utöver den planerade förlängningen av föräldraförsäkringen och den utlovade sjätte semesterveckan inte kan komma i fråga före år 1995.

Det finns inte grund för att ifrågasätta denna slutsats här. De krav som redan ställs på landets resurser är stora. Ett förverkligande av de önskemål som i vissa sammanhang framförs om en allmän förkortning av arbetstiden skulle påverka antalet arbetade timmar här i landet och därmed också storleken på BNP. Som framgår av vår beskrivning i kapitel 3 av den ekonomiska utvecklingen under de senaste åren och av övervägandena i avsnitt 6.2.4 om förutsättningarna för åren framöver kommer framtida förkortningar i arbetsveckan eller ytterligare utökningar av semestertiden att tvingas konkurrera hårt med andra mål som både individer och samhället prioriterar högt. Miljömålet är ett. Ett annat är utvecklingen av den offentliga infrastrukturen. Ett tredje är att uppfylla utställda pensionslöften samt löften och krav om omsorg och vård m.m.

Samtidigt som de sammanlagda offentliga kraven på resursutrymmet är stora finns ett avsevärt tryck att minska skattebördan inte minst från riksdagens sida, som upprepade gånger uttalat sig i denna riktning. 1990 års långtidsutredning (LU 90) räknar med att skattereformen kommer att stimulera utbudet av arbetskraft efter en tillfällig konjunkturnedgång i början av 1990-talet. Lägre skattetryck antas leda till ett ökat utbud av arbetskraft fram till sekelskiftet.

Frågan om betydelsen av arbetstidsförkortningar för pensionssystem ut- formade enligt fördelningsprincipen har behandlats av universitetslektorn Agneta Kruse i hennes rapport till oss, (SOU 1988:57) Pensionssystemets Stabilitet. Hon har där konstaterat att, om det finns en fullständig koppling mellan förväntade avgifter och förväntade förmåner, den som minskar sin arbetstid — i form av färre timmar eller år — kommer att betala lägre avgifter men också erhålla lägre pension. I ett fördelningssystem uppstår då problem genom att avgiftsinkomsterna minskar vid arbetstidsförkortningen medan pensionsutbetalningarna minskar först senare. Det uppstår då ett temporärt underskott. I ett system som ATP-systemet med dess 15- och 30-årsregler blir emellertid detta underskott inte temporärt utan permanent. Om detta under- skott finansieras genom höjda avgifter får de yrkesverksamma, både de som har minskat sitt arbetsutbud och de som inte gjort det, betala för ar- betstidsförkortningen. Finansieras det genom sänkta pensionsförmåner får pensionärerna, som kanske under sitt arbetsliv haft längre arbetstid, svara för konsekvenserna av den förkortade arbetstiden. Och finansieras underskottet över statsbudgeten betalas det av både yrkesverksamma och pensionärer i relation till deras resp. skatteandel.

I det följande återkommer vi till denna konsekvens som 15- och 30- årsreglerna i ATP kan ha på arbetsutbudet och de slutsatser som vi drar av bl.a. detta. Vi vill också framhålla att det är viktigt att hålla den angivna effekten i minnet när det gäller att diskutera konsekvenserna av arbets- tidsförkortningar och metoder att täcka det inkomstunderskott som de ger upphov till.

6.2.3. Samhällsekonomins utveckling fram till år 2025 enligt LU 90

Analyser av den historiska utvecklingen i Sverige visar att förändringar i befolkningen under de senaste decennierna inte har haft lika stor betydelse för samhällsekonomins tillväxt som t.ex. kvinnornas ökande deltagande i yrkeslivet och förändringar i medelarbetstiden per person. Även om kvinnor numera förvärvsarbetar i nästan lika stor utsträckning som män är de, till skillnad från män, ofta deltidsarbetande.

För att få en uppfattning om utvecklingen av arbetskraften, dvs. hur många timmar vi som nation kommer att ägna åt yrkesarbete i framtiden, måste man ha en bild dels av befolkningsutvecklingen, dels av hur medelarbetstiden kan se ut framöver. Tabell 6.2 visar den förväntade tillväxttakten av befolkningen under de närmaste decennierna framöver. Tabellen är framtagen från SCB:s befolkningsprognos. Av tabellen framgår tydligt att befolkningsförändringar i sig kan förväntas bidra negativt till antalet personer i arbetskraften efter början av 2000-talet.

Tabell 6.2 Befolkningstillväxt. S-åriga genomsnitt av årliga tillväxttakter

Åldersgrupp Hela

— 19 20—64 65— befolkningen 1990—1995 -0,0 0,6 0,1 0,3 1995—2000 0,6 0,3 -0,3 0,3 2000—2005 0,4 0,1 0,1 0,2 2005—2010 -0,4 0,2 1,7 0,1 2010—2015 -0,3 —0,3 1,7 0,1 2015—2020 0,2 0,0 0,8 0,1 2020—2025 0,1 -0,1 0,4 0,1

1990 års långtidsutredning har i betänkandet SOU 1990:14 bedömt att arbetskraftsutbudet i timmar räknat kommer att öka med 0,7 % per år under 1990-talet. Under perioden 1990—1995 innebär detta en årlig förändring om ca 0,5 % till följd av befolkningsökningen. Återstoden består av en fortsatt ökning av arbetskraftsdeltagandet för kvinnor. Medelarbetstiden antas förbli konstant. Under andra hälften av 1990-talet minskar effekten av befolk- ningsförändringar till 0,2 % per år. Ökat arbetskraftsdeltagande antas fortsätta att bidra med 0,2 % per år till arbetskraften fram till år 2000. Medelar- betstiden antas emellertid öka årligen fram till sekelskiftet med 0,3 % till följd av skattereformen. Kalkylen sammanfattas i tabell 6.3.

Sammantagna medför de bedömningar som gjorts av LU 90 att den ekono- miska tillväxten skulle kunna uppgå till drygt 2 % per år under 1990-talet. För att denna tillväxt skall realiseras krävs emellertid att tillgängliga resurser utnyttjas fullt ut, en förutsättning som enligt utredningen är långt ifrån självklar mot bakgrund av senare års kostnadsutveckling.

För perioden efter sekelskiftet följer LU 90:s kalkyler om arbetsutbudet den demografiska utvecklingen. Utredningen har då bl.a. utgått från att skatte- reformens förväntade positiva effekt på arbetsutbudet har klingat av vid år

2000.

Tabell 6.3 Befolknings- och arbetskraftstillväxt

1970— 1980— 1990— 1995— 1980 1990 1995 2000

Befolkning — totalt 0,29 0,25 0,33 0,27 — 16—64 år 0,07 0,31 0,30 0,27 — 25—59 år 0,36 0,47 0,92 0,52 Arbetskraft — varav effekt av befolknings-

förändring 0,2 0,4 0,5 0,2 - effekt av ökat arbetskrafts—

deltagande 0,9 0,3 0,2 0,2 Medelarbetstid -1,3 0,4 0,0 0,3 Timvolym -0,5 1,0 0,7 0,7 Källa: LU 90.

Produktivitetsutvecklingen är mycket svårare att bedöma. Samtidigt är det produktivitetsutvecklingen som enligt all historisk erfarenhet är avgörande för den långsiktiga utvecklingen av BNP. I LU 90:s kalkyler har två alternativ valts. Dessa är produktivitetsutvecklingar inom näringslivet om 1 % (alt 1) och 2 % (alt 2). Produktiviteten för hela samhällsekonomin blir definitions- mässigt lägre till följd av att den offentliga sektorns produktionstillväxt enligt praxis sätts lika med noll i nationalräkenskaperna. Långtidsutredningens antaganden samantagna ger en real BNP-tillväxttakt om 0,4 % (alt 1) resp. 1,2 % (alt 2) under perioden 2001—2010 och 0,2 % (alt 1) och 1,0 % (alt 2) under perioden 2011—2025. Alternativet med 1,2 % utgör LU 90:s huvudal- ternativ. Kalkylförutsättningarna återges i tabell 6.4.

Tabell 6.4 Arbetskraftsutbud i timmar och BNP-tillväxt. 1 resp. 2 procents produktivitetstillväxt i näringslivet

Årlig procentuell förändring

1990-— 1996— 2001— 2011— 1995 2000 2010 2025

Arbetskraftsutbud i timmar 0,7 0,7 -0,2 —0,1 BNP (1 % alt.) 1,3 1,4 0,4 0,2 BNP (2 % alt.) 2,1 2,2 1,2 1,0

Källa: LU 90.

6.2.4. Utsikterna för framtiden i ett mer allmänt perspektiv

Såväl LU 90 som Ragnar Bentzel i den expertrapport som han utarbetat åt oss (och som publiceras i SOU 1990:78 ) diskuterar mer allmänt de framtida utsikterna för samhällsekonomin. Följande översikt bygger bl.a. på vad som där framförs.

Vid en bedömning av LU 90:s antaganden om framtiden är det viktigt att komma ihåg att produktivitetsutvecklingen inom näringslivet inte har fallit under 1,0 % under någon delperiod sedan 1950-talet. Med produktivitet mätt som produktion per arbetad timme visar Bentzels kalkyler att om man undantar perioden 1985—1990 ligger näringslivets produktivitet väl över 2 %.

Ytterligare en faktor som är av betydelse i en diskussion om samhällsekono- mins framtida tillväxtpotential är att det kan finnas en vis och kanske även betydande arbetskraftspotential hos den äldre befolkningen. Storleken av denna eventuella arbetskraftspotential är naturligtvis svår att beräkna. För närvarande har de äldre inte tillräckliga incitament för att stanna kvar i yrkeslivet. Denna bild skulle kunna förändras till följd av en ökad efterfrågan på arbetskraft _ och under förutsättning att de institutionella hindren minimeras. En högre nettoinvandring skulle också höja arbetskraftspoten- tialen. Slutligen finns det troligtvis en stor arbetskraftspotential att hämta genom en sänkning av det för Sverige förhållandevis höga ohälsotalet, dvs. antalet dagar per försäkrad med ersättning i form av sjukpenning, arbets- skadeersättning eller förtidspension.

Å andra sidan finns det faktorer som talar för ett minskat utbud av arbetskraft. Under senare tid har ofta diskuterats möjligheterna att genomföra olika former av arbetstidsförkortningar, t.ex. sextimmarsdag för vissa grupper på arbetsmarknaden. En allmän tendens i Europa är att människor lämnar arbetslivet allt tidigare. En viss attitydförändring när det gäller valet mellan ökad fritid och ökade inkomster synes också kunna spåras i riktning mot en prioritering av fritiden. För avslutande av den förvärvsverksamma tiden i förtid kan också utbredningen av olika former av privata pensionsförsäkringar med de möjligheter till pensionering redan från 55 års ålder som de erbju- der bli av viss betydelse.

I Bentzels rapport hävdas det att det var en rad exceptionella omständighe- ter som ledde till den mycket höga tillväxttakten under 1960-talet. Detta utgör också en anledning till att långtidsutredningen valt att förlägga utgångspunk- ten för sina antaganden till perioden fr.o.m. år 1974 och inte gått längre tillbaka i tiden.

Förutom vad som nu anförts finns en rad andra förhållanden som talar såväl för som emot en tillväxttakt framöver av i genomsnitt samma storleks- ordning som tidigare under detta sekel.

Enligt en uppfattning kommer Sveriges beroende av omvärlden att öka under de närmaste decennierna. Stora förändringar kan förväntas i synnerhet under 1990-talet. Integrationsprocessen i EG-länderna syftar till att undanröja de återstående hindren för fritt utbyte och rörlighet mellan länder av varor, tjänster, kapital och arbetskraft. Denna utveckling förväntas medföra en högre tillväxt i Europa, enligt LU 90 omkring 3 % per år under 1990-talet. Världshandeln förväntas öka i en takt av 5 till 6 % per år. Samtidigt väntas

inflationen fortsättningsvis vara låg _ omkring 4 %. Utvecklingen i synnerhet i Östeuropa öppnar nya perspektiv för svenskt näringsliv, framför allt mot andra hälften av 1990-talet.

Den successiva integreringen av de europeiska ekonomierna kan ge ökade vinster till alla på sikt. Faktorer som hårdare konkurrens, stordriftsfördelar m.m. kommer att pressa ner priserna. Enligt den uppfattning som framförs av LU 90 finns det inte längre mycket utrymme för att hävda sig genom branschspecialisering. De västeuropeiska länderna är allt för lika för detta. I stället kommer effektivitet inom branschen att vara avgörande.

Här kan återigen nämnas den uppmärksamhet som den höga sjukfrånvaron i Sverige har tilldragit sig. Denna har lett till en minskning av antalet arbetstimmar samtidigt som den gett upphov till viss ineffektivitet inom svenska företag. Detta problem är numera föremål för betydande intresse och har föranlett ett flertal åtgärdsförslag. Det är sålunda inte osannolikt att läget kommer att förbättras under 1990-talet.

Priser och löner har upprepade gånger och under långa perioder ökat snabbare i Sverige än i de flesta andra OECD-länderna. Som vi har diskuterat i kapitel 3 har denna process haft en begränsad men klart negativ effekt på landets materiella välfärd. Med en begränsad löneökningstakt (4 %) under de närmaste åren kan såväl investeringar som exporten beräknas öka under början av 1990-talet enligt LU 90:s bedömning. Med dessa gynnsamma för- hållanden kan, enligt LU 90, BNP-tillväxten successivt öka för att uppgå till ca 2,5 % per år under senare hälften av 1990-talet. Med en ännu lägre löneökningstakt förbättras läget ännu snabbare enligt dessa kalkyler.

En förutsättning för en utveckling som den beskrivna för 1990-talet är således att det sker en löneanpassning i Sverige till omvärldens nivå. Om denna anpassning skulle dra ut på tiden skulle konsekvenserna för tillväxten i ekonomin enligt LU 90 bli betydande.

En annan utgångspunkt för LU-kalkylen är att investeringarna ökar. Den gynnsamma utveckling av företagens produktionskostnader som ligger till grund för LU-kalkylen skapar utrymme för sänkta relativpriser, vilket gör det möjligt för företagen att återta marknadsandelar. Exporttillväxten antas successivt tillta samtidigt som den svaga inhemska efterfrågan bidrar till att hålla tillbaka importökningen, vilket väntas leda till en successivt förbättrad utrikeshandel. En fortsatt förbättring av Sparkvoten förutses också.

Till skillnad från vid tidigare lägen när kostnadskriser har nalkats förutspår LU 90 att awikelser från dessa låga löneökningstakter kommer att bemötas med en stram ekonomisk politik där en ökad arbetslöshet inte kommer att motverkas av en högre offentlig sysselsättning. Med hjälp av den förväntade goda marknadstillväxten i utlandet kan denna linje ge de förbättringar i bytesbalansen som för närvarande behövs. Enligt LU 90 är alla försök i dagsläget att "motverka en begränsad uppgång i arbetslösheten med en generell efterfrågepolitik dömda att misslyckas". Resultatet blir högre inflation och sämre konkurrenskraft.

Den solidariska lönepolitiken har historiskt sett bidragit till en strukturom- vandling av det svenska näringslivet. Strukturomvandling är ett ständigt och nödvändigt inslag i en dynamisk och vital samhällsekonomi. Enligt LU 90 kommer de kunskapsintensiva och tjänsteproducerande industrierna att växa

snabbt i Sverige under 1990-talet. Elektro- och maskinindustrierna kommer att höra till de snabbt växande branscherna. Samtidigt kommer de kapital- tunga industrierna - gruvor, järn och stål samt papper och massa — att växa relativt långsamt. Vad beträffar möjligheterna att öka produktiviteten talar en ökad tjänsteproduktion mot höga produktivitetsökningar — åtminstone om man bedömer möjligheterna utifrån de historiska erfarenheterna. Detta beror naturligtvis på denna sektors arbetskraftsintensiva produktion.

Utlandsinvesteringar är ett naturligt inslag i en omvandling av ett näringsliv som Sveriges, vilket är starkt dominerat av stora koncerner. Det faktum att de svenska investeringarna i utlandet är betydligt högre än de utländska investeringarna i Sverige kan emellertid vara en källa till oro enligt långtidsut- redningen. Här kan ett vitalare ekonomiskt klimat vara till hjälp.

Miljö- och energifrågoma får ökad betydelse i framtiden. LU 90 beskriver en "hållbar utveckling" som en utveckling där framtida generationer får ta över en nationalförmögenhet, inkl. miljö- och naturresurser, som är minst lika stor som den i dag.

Riksdagen har ställt upp två miljömål för 1990-talet. Det första är att kärnkraften skall awecklas i sin helhet fram till år 2010 och att två kärnkraft- verk skall stängas under 1990-talet. Det andra är att koldioxidutsläppen i Sverige inte skall öka över 1988 års nivå. Till detta tillkommer ett antal andra miljömål. För att lönsamhet skall uppstå i de nya anläggningar som förutsätts ersätta kärnkraften krävs en betydande ökning av elpriset. Detta kommer i sin tur att påverka konkurrenskraften för de energiintensiva industrierna, bl.a. basindustrierna. LU 90 räknar i sina kalkyler med att denna effekt begränsas av att resurser på lite längre sikt flyttas till andra branscher. Allt som allt kommer miljö- och energipolitiken att leda till betydande omställningskostna- der. Resultatet måste vara ett minskat utrymme för privat konsumtion. En välfärdsökning förväntas — även om dessa positiva effekter är svåra att mäta - i form av förbättrade miljö- och naturresurser för såväl oss själva som kommande generationer.

Förutsättningarna för att höja standarden på det offentliga tjänsteutbudet utan att höja skattetrycket hänger ihop med möjligheterna att öka produk- tiviteten. Högre produktivitet inom näringslivet och den privata tjänstesektorn skapar ett större underlag för att finansiera en utbyggnad av de offentliga tjänsterna. Samtidigt innebär en effektivisering av den offentliga sektorn att utbudet av tjänster kan ökas med mindre resursförbrukning. LU 90 betonar behovet av att hålla tillbaka skattetrycket — och sålunda resursöverföringar till den offentliga sektorn - samtidigt som den offentliga sektorn "förnyas".

LU 90 har också ägnat stor uppmärksamhet åt sparandet inom samhällseko- nomin. I detta sammanhang tilldrar sig pensionssystemet särskild uppmärk- samhet. Långtidsutredningen diskuterar möjligheten av att förändra pen- sionssystemet i riktning mot premiereservsystem — antingen i offentlig, kollektiv eller privat form. I detta sammanhang kan man särskilt överväga det sett från sparandesynpunkt bästa sättet att utforma den framtida finansiering- en av pensionsförmåner för inkomstdelar som överstiger taket för vad som nu räknas som pensionsgrundande inkomst inom ATP-systemet, dvs. 7,5 basbelopp. Till denna fråga återkommer vi i avsnitt 10.4.3.

Som Bentzel påpekar är det utomordentligt svårt att göra en sannolik-

hetsbaserad nettokalkyl av de berörda positiva och negativa effekterna. Bentzels sammanfattande bedömning om den framtida ekonomiska tillväxten slutar på en framtida årlig tillväxt mellan 0,9 och 2,0 %, med intervallet 1,5—2,0 % som det mest sannolika. För de närmaste 15 åren framöver anser Bentzel det rimligt att räkna med en tillväxt på omkring 2 % per år medan tillväxten därefter, med hänsyn till befolknings- och arbetskraftsföränd- ringarna, kan bli något lägre och ligga kring 1,5 % per år.

Även långtidsutredningen ( SOU 1990:14 ) har, som vi beskrivit i avsnitt 6.2.3, gjort bedömningen att den svenska ekonomin under 1990-talet kan växa med ca 2 % per år. (Ett undantag är dock den allra närmaste tiden framöver, då tillväxten kan komma att understiga 1 % på årsbasis.) Enligt LU 90 är emellertid en förutsättning för en tillväxt om 2 % årligen under 1990-talet att resurserna i samhällsekonomin är fullt utnyttjade vid slutet av decenniet. Med höga pris- och löneökningar finns en betydande risk för ett fall i kapacitetsutnyttjandet, en uppgång i arbetslösheten och en betydligt lägre ekonomisk tillväxt. Bakom prognosen ligger också, som angetts i det föregående, ett förväntat ökat arbetskraftsutbud under decenniet, bl.a. till följd av den demografiska utvecklingen med fler personer i arbetsför ålder. Någon bedömning av den ekonomiska tillväxten för tiden efter sekelskiftet redovisas inte av långtidsutredningen. Det framhålls dock att det inte förefaller sannolikt att arbetskraftsutbudet då skulle kunna växa lika starkt, bl.a. eftersom befolkningstillväxten avtar och kvinnorna antas ha nått samma förvärvsfrekvens som männen. Enligt beräkningar som gjorts av LU 90 kan man, som vi angett tidigare, anta en BNP-tillväxt under åren 2000—2025 med 1,0—1,2 % per år om näringslivets produktivitet ökar med i genomsnitt 2 % per år och en BNP-tillväxt med enbart 0,2—0,4 % per år vid en ökning av produktiviteten i näringslivet om 1 % per år i genomsnitt. Räknat på hela perioden 1990—2025 skulle den genomsnittliga årliga reala BNP-tillväxten bli omkring 0,6 resp. 1,4 % vid 1 resp. 2 % årlig ökning av produktiviteten i näringslivet.

Enligt vår bedömning är det mot bakgrund av de ovan angivna uppgifterna om befolknings- och arbetskraftsutvecklingen framöver mycket sannolikt att den årliga tillväxten blir högre under de närmaste ca 15 åren än under tiden därefter. Av beräkningshänsyn och tekniska skäl har vi emellertid vid våra beräkningar använt oss av en enhetlig nivå på tillväxten för hela kalkyl- perioden framöver och således inte förutsatt högre tillväxt under vissa år än under andra. Detta betyder alltså inte att vi räknar med att den ekonomiska tillväxten kommer att ligga på samma nivå år från år. Naturligtvis kommer — liksom under den tid som förflutit — de olika åren att uppvisa stora variatio- ner. Det kan inte heller anses orimligt att räkna med att det i framtiden kan komma att inträda en eller annan period med nolltillväxt eller då tillväxten rentav är fallande. Resultatet av den beräkningsteknik som vi tillämpat blir troligtvis att tillväxten underskattas för perioden fram till sekelskiftet och överskattas för perioden därefter.

De kalkyler för bl.a. kostnadsutvecklingen inom pensionssystemet som vi redovisar i detta betänkande har gjorts för alternativ om bl.a. 1, 1,5 och 2 % årlig real BNP-tillväxt och täcker därmed vad som enligt vår mening för närvarande kan anses vara en rimlig långtidsram för realtillväxt. Utöver det

redovisas i vissa sammanhang kalkyler för de mindre sannolika tillväxttakterna 0 % och 3 % för att belysa ATP-systemets känslighet för skilda ekonomiska förhållanden.

Det sagda innebär inte att det skulle sakna betydelse för pensionsutbetal- ningarna och för förutsättningarna att finansiera dessa om den reala tillväxten i ekonomin per år blir 1 eller 2 % eller hamnar någonstans däremellan. Som vi kommer att beskriva i det följande uppkommer tvärtom mycket stora skillnader mellan en tillväxttakt om 1 % per år och en årlig tillväxt om 2 %.

Med en årlig real BNP-tillväxt om t.ex. 2 % antas ökningarna av reallöner- na vara av ungefär samma storleksordning (jfr kapitel 4). Skulle emellertid avgifterna för folk- och tilläggspensioneringarna höjas för att kunna finansiera ökade pensionsutbetalningar, reduceras reallönetillväxten - och därmed också avgiftsunderlaget — i förhållande till BNP-tillväxten, vare sig de ökade avgifterna övervältras på löntagarna i form av reducerade nominallöner eller genom ökad inflation. Att en avgiftshöjning skulle övervältras på företagen och ge upphov till lägre vinster är, som vi utvecklat i kapitel 3, inte sannolikt på längre sikt.

6.3. Utvecklingen framöver av pensions- utbetalningar m.m.

6.3.1. Försörjningsbördans förändringar

Med pensionssystem utformade enligt fördelningsprincipen betalas pen- sionsförmånerna åt dem som är pensionerade av de samtida yrkesverksamma. Av stor betydelse för de yrkesaktivas möjligheter att på detta sätt försörja bl.a. pensionärerna är därför, som framhållits i flera sammanhang tidigare i detta betänkande, bl.a. förhållandet mellan antalet personer i de yrkesaktiva åldrarna och antalet personer som är 65 år eller äldre. Hur denna relation förändrats under de år som gått sedan ATP-systemet infördes har vi berört tidigare i detta kapitel och i avsnitt 3.3.4. Här kommer vi att redovisa resultatet av vissa beräkningar om hur denna s.k. försörjningskvot kommer att utvecklas framöver mot bakgrund av bl.a. de prognoser för den demogra- fiska utvecklingen som vi nyss redogjort för.

Under åren fram till sekelskiftet kan man räkna med att antalet personer i åldern 65 år och äldre förändras endast obetydligt. I absoluta tal kulminerar då antalet personer i åldern 20—64 år och nås ett minimum för antalet personer i åldrarna över 64 år. Dessa senare beräknas under 1990-talet ligga runt 1,5 miljoner. Inte heller om man räknar dem som är i pensionsåldern i förhållande till hela befolkningen kan några större förändringar emotses. Enligt huvudalternativet i SCB:s befolkningsprognos från år 1989 kommer denna andel t.o.m. att sjunka något, från 17,9 % år 1990 till 17,1 % år 2000.

Däremot ökar under 1990-talet de riktigt gamla i befolkningen kraftigt både antalsmässigt och som andel av hela befolkningen. Enligt SCB:s huvudalter- nativ antas antalet personer i åldern 80 år och äldre stiga från 345 000 år 1988 till 446 000 år 2000. Detta innebär andelsmässigt en uppgång från 4,1 % till 5,1 %. Ökningen av antalet och andelen personer som är 80 år eller äldre fortsätter kontinuerligt även därefter — till 527 000 eller motsva-

rande 5,8 % av befolkningen år 2025.

Efter sekelskiftet beräknas inträda också en betydande ökning av hela gruppen 65 år och äldre. SCB beräknar att denna grupp fram till år 2025 (som utgör sluttidpunkt för prognosen) kommer att öka med minst 1 % per år medan befolkningen som helhet då växer med enbart ca 0,1 % årligen. Totalt antas gruppen som är i pensionsåldern att stiga från nyss angivna 17,1 % år 2000 till 21,0 % år 2025 som andel av hela befolkningen. Antalet personer i åldersgruppen 65 år och äldre beräknas år 2025 ha ökat till närmare 1,9 miljoner, dvs. då vara 400 000 fler än för närvarande.

Den beskrivna utvecklingen enligt SCB:s befolkningsprognos innebär att antalet pensionärer per 100 i yrkesaktiv ålder sjunker något under de närmaste tio åren men sedan stiger betydligt, från 29,3 år 2000 till 37,7 år 2025. Detta betyder, uttryckt på annat sätt, att försörjningskvoten kommer att förändras på så sätt att medan det nu går 3,24 personer i åldern 20—64 år på varje ålderspensionär (egentligen personer i åldern 65 år och äldre) motsvarande tal kommer att vara 3,41 år 2000. Försörjningskvoten beräknad på detta sätt kommer sedan att försämras till att utgöra 3,13 år 2010. År 2025 kommer antalet i yrkesverksam ålder per ålderspensionär att vara nere i 2,65.

Eftersom pensionsutbetalningarna finansieras av de personer som de facto är yrkesverksamma är det naturligtvis intressant att också få en bild av hur försörjningskvoterna kommer att utvecklas om hänsyn tas även till dem i åldern 20—64 år som erhåller förtidspension, varav flertalet är borta från arbetslivet. I tabell 6.5 redovisas vissa beräkningar i detta hänseende. I fråga om utvecklingen på förtidspensionsområdet bygger dessa beräkningar på samma material som det som vi redovisat ovan i avsnitt 4.2 (där en beskrivning getts av förutsättningarna för kalkylerna).

Tabell 6.5 Försörjningskvoter åren 1990—2025 enligt förklaringar i texten

År I 11 111

1990 2,57 2,38 1,14 1995 2,57 2,37 1,15 2000 2,58 2,36 1,14 2005 2,49 2,27 1,11 2010 2,29 2,08 1,07 2015 2,10 1,92 1,02 2020 2,02 1,84 1,00 2025 1,96 1,78 0,98

Kolumn I i tabell 6.5 anger relationen mellan antalet personer i åldern 20—64 år i förhållande till antalet personer med ålders- eller förtidspension från den allmänna pensioneringen. Som framgår av tabellen utgör den på detta sätt beräknade försörjningskvoten 2,57 år 1990, vilket kan jämföras med en kvot på 3,24 om enbart personer i åldern 65 år och över beaktas. Försörjningskvo- ten enligt kolumn I beräknas ligga kvar på nuvarande nivå fram till år 2000, varefter den sjunker drastiskt. År 2025 skulle enligt prognosen det gå enbart

1,96 personer i åldern 20-64 år på varje ålders- eller förtidspensionär. Det kommer alltså att ställas allt större krav på befolkningen i yrkesaktiv ålder att försörja ett växande antal pensionärer.

Än tydligare framgår detta av kolumn II i tabell 6.5, där från befolkningen i åldern 20-64 år exkluderats de som är förtidspensionerade. Dessa har sedan relaterats till dem som erhåller ålders- eller förtidspension. Dessa beräkningar visar på en ökad försörjningsbörda från 2,38 år 1990 till 1,78 år 2025. Det kommer alltså sistnämnda år att finnas 1,78 förvärvsarbetande för varje ålders— eller förtidspensionär.

Av betydelse för belastningen på de förvärvsarbetande är även utvecklingen i fråga om antalet personer i åldern 0—19 år. Även dessa är ju för sin försörjning beroende av vad de yrkesarbetande presterar i form av varor och tjänster. I kolumn III i tabell 6.5 har antalet personer olika år i åldern 20—64 år exkl. förtidspensionärer satts i relation till antalet personer som uppbär ålders- eller förtidspension eller som är under 20 år. Som anges i tabellen kan i detta hänseende förutses en nedgång av försörjningskvoten från 1,14 år 1990 till 0,98 år 2025. Sistnämnda år kommer det alltså att finnas färre än en förvärvsarbetande för varje pensionstagare och person i åldern 0—19 år sammantagna.

Det bör i detta sammanhang påpekas att försörjningsbördan inte bestäms bara av förhållandet mellan antalet personer i yrkesverksam ålder (sedan därifrån undantagits dem som är förtidspensionerade) och antalet pen- sionstagare. Det finns också andra i yrkesverksam ålder som inte för- värvsarbetar (och av dem som har arbete är det långt ifrån alla som arbetar heltid hela året). En del personer är för längre eller kortare tid sjukskrivna, arbetslösa, studerande eller hemma och tar vård om barn. Antalet personer för vilka avgifter till pensionssystemet erläggs är alltså väsentligt lägre än antalet personer i åldern 20—64 år.

6.3.2. Pensionsutbetalningarnas utveckling

Med beaktande av bl.a. den utveckling som kan förutses framöver av befolkningen, arbetskraften och antal arbetade timmar per person kan göras prognoser om de framtida kostnaderna och intäkterna för folkpensions- och ATP-systemen. Av avgörande betydelse för hur dessa kommer att utvecklas är, som vi understrukit i det föregående, också vilken ekonomisk tillväxt som vi kommer att få här i landet framöver. Prognoser av detta slag har riks- försäkringsverket utfört på vårt uppdrag. En närmare redovisning av vilka antaganden de bygger på och vilka resultat de utvisar har vi lämnat i avsnitt 4.2.

Som framgår av redovisningen där antas folkpensionsutgifterna komma att minska något under de närmaste åren framöver medan man måste räkna med att ATP-utbetalningarna kommer att öka kraftigt och även stiga realt snabbare än den ekonomiska tillväxten under de närmaste 30—40 åren.

För närvarande (är 1990) beräknas folkpensionsutbetalningarna (exkl. KBT) utgöra ca 61 miljarder kronor. Enligt de prognoser som gjorts beträffande utvecklingen framöver i oförändrat penningvärde antas de, vid en årlig real tillväxt av BNP om 2 %, sjunka något fram till år 2005, till 59 miljarder

kronor, och därefter långsamt öka till närmare 66 miljarder kronor år 2025. Under perioden fram till år 2005 är kostnaderna för ålderspension och efter- levandepension i huvudsak oförändrade medan förtidspensionsutbetalningarna förutsätts stiga med nästan 3 miljarder kronor. Samtidigt minskar utbetalning- arna av pensionstillskott under denna period med ca 4,5 miljarder kronor. Under tiden från år 2005 till år 2025 är det huvudsakligen utbetalningarna av ålderspension som ökar, med ca 10 miljarder kronor, i takt med att antalet personer som är 65 år eller äldre går upp. Utbetalningarna av efterlevan- depension sjunker under denna tidsperiod något liksom kostnaderna för förtidspension (med sammanlagt knappt 1 miljard kronor). Utgifterna för pensionstillskott fortsätter att minska kraftigt också efter år 2005 till följd av ATP-systemets fortsatta tillväxt. De beräknas gå ned med drygt 2 miljarder kronor från år 2005 fram till år 2025.

Även kostnaderna för kommunala bostadstillägg (KBT) kan beräknas minska väsentligt i och med ATP-systemets tillväxt. Om denna förmån fortsättningsvis antas följa utvecklingen av basbeloppet, kan man räkna med att kostnaderna för KBT kommer att successivt gå ned från för närvarande närmare 6 miljarder kronor per år till ca 4,5 miljarder kronor år 2005 och '.!—2,5 miljarder kronor år 2025.

Utvecklingen av folkpensionskostnaderna liksom utgifterna för KBT är i huvudsak oberoende av den ekonomiska utvecklingen framöver (medan de demografiska förändringarna har stor betydelse), eftersom folkpensionerna är knutna till penningvärdesförändringen men inte till den reala standardutveck- lingen. Ett undantag är dock pensionstillskotten, och KBT, som påverkas av ATP-pensionernas utveckling och den utvecklingen är, som framhållits, starkt avhängig av den ekonomiska tillväxten. Det rör sig dock här om mindre skillnader (som mest knappt 1 miljard kronor sammanlagt) mellan de olika tillväxtalternativen.

Samtidigt är det nog osannolikt att utgå från att folkpensionsförmånerna för pensionstagare utan andra pensionsinkomster kommer att kvarstå på en realt sett oförändrad nivå under en så lång period som 35 år framöver. Man måste förutsätta att det i en situation med fortgående realtillväxt kommer att uppstå ett starkt politiskt tryck att höja också folkpensionerna, t.ex. i form av ökade pensionstillskott eller kommunala bostadstillägg. Skulle sådana önskemål förverkligas blir kostnadsutvecklingen inom folkpensioneringen en annan än den som våra prognoser här utvisar. Det kan dock inte komma att röra sig om några mer betydande avvikelser. Under vissa förutsättningar kan de beräknas vara i storleksordningen 0,1—0,2 procentenheter av avgiftsunderlaget.

Utbetalningarna av tilläggspensioner kommer, som angetts ovan, att stiga kraftigt under åren framöver. I vilken takt detta kommer att ske är i viss mån beroende av den ekonomiska tillväxten. Eftersom det tar relativt lång tid innan förändringar i löneökningstakten påverkar storleken av pensionsutbetal- ningarna, är det först viss tid efter sekelskiftet som det uppkommer några större skillnader mellan de olika tillväxtalternativ som vi lagt till grund för våra beräkningar. De årliga betalningarna ökar från för närvarande (år 1990) beräknade 77,5 miljarder kronor till 123—125 miljarder kronor år 2005. Skillnaden vid en realtillväxt om 1 resp. 2 % per år är då inte större än ca 2,5 miljarder kronor. Denna skillnad växer dock därefter samtidigt som

utgifterna för ATP stiger mycket kraftigt. År 2025 kan de sammanlagda utbetalningarna av ATP beräknas till 192 miljarder kronor vid en årlig BNP- tillväxt om 1 % och till ca 210 miljarder kronor vid en BNP-tillväxt om 2 %. Det rör sig alltså om en ökning av kostnaderna i oförändrat penningvärde från år 1990 med 148 resp. 171 % fram till år 2025.

Skillnaden mellan tillväxtalternativen 1 och 2 % år 2025 skulle i princip kunna vara ännu större än den angivna. En betydande begränsning ligger emellertid i det nuvarande ATP-taket. Ju högre realtillväxten är desto tidigare kommer allt fler inkomsttagare att ha inkomster som överstiger taket för beräkning av pensionsgrundande inkomst på 7,5 basbelopp. I detta läge påverkas inte längre de totala kostnaderna för ATP av realekonomisk tillväxt i samma utsträckning som om ATP-taket inte skulle finnas. Till denna fråga om den övre gränsen för tillgodoräknande av pensionsgrundande inkomst återkommer vi i det följande. Vi vill också hänvisa till avsnitt 4.2, där vi redovisat en del beräkningar om avgiftsbelastningen också i en situation där ATP-taket successivt höjs i takt med standardutvecklingen. Till dessa kommer vi även att anknyta i det följande.

Den förmånsform inom ATP som kommer att uppvisa den största ökningen framöver är ålderspension. Utbetalningarna härav svarar i dag för 70 % av de totala ATP-kostnaderna och kan beräknas ligga kvar på denna andel fram till år 2005 men därefter successivt stiga till ca 82 %. Utbetalningarna av förtidspension beräknas i prognosen öka rätt kraftigt fram till år 2005 medan ökningarna därefter antas vara mer begränsade. I fråga om efterlevandepen— sion stiger utgifterna något fram till år 2005 men minskar därefter i rätt betydande utsträckning.

Den utveckling som sålunda kan förutses av ATP-utbetalningarna innebär att utgifterna för tilläggspensioneringen kommer att stiga realt sett väsentligt snabbare än den ekonomiska tillväxten i samhället. Belastningen på de yrkesverksamma kommer alltså att öka. Hur mycket belastningen sålunda kommer att öka beror på hur hög den ekonomiska tillväxten blir. Blir tillväxten per är relativt begränsad kommer pensionärerna — med oförändrade regler för rätt till pensionsförmåner — att tillförsäkras en större andel av ett jämförelsevis lägre konsumtionsutrymme. Blir tillväxten högre blir förhållandet det motsatta. Enligt de beräkningar som vi fått utförda kan ATP-utbetal- ningarna för närvarande beräknas ta i anspråk 5,7 % av BNP. Denna andel stiger framöver till 7,6 resp. 6,7 % år 2005 och till 9,8 resp. 7,7 % år 2025 vid en årlig realtillväxt i ekonomin om 1 resp. 2 %.

Som berörts ovan begränsas utgiftsutvecklingen vid real tillväxt i ekonomin i större eller mindre utsträckning av ATP-taket. Skulle emellertid detta höjas i takt med den reala tillväxten i ekonomin — eller skulle pensionsskydd för inkomstdelar över taket ordnas på annat sätt inom eller utanför den allmänna pensioneringen — blir bördan för den förvärvsverksamma generationen större än vad de nämnda siffrorna ger ett tecken på. Med en realindexering av ATP-taket fr.o.m. år 1993 kommer ATP-utbetalningarna sålunda att motsvara 10,2 resp. 8,7 % av BNP år 2025 (vid en årlig tillväxt av BNP om 1 resp. 2 %) och skillnaden i förhållande till alternativet med fast tak att ytterligare växa under tiden därefter. Samtidigt bör dock redan nu framhållas att man sannolikt måste räkna med att människor också i framtiden kommer att ställa

krav på att ha ett tillfredsställande pensionsskydd även för inkomstdelar överstigande 7,5 basbelopp. Och skulle taket ligga fast inom ATP-systemet får man nog räkna med att detta pensionsskydd kommer att ordnas på annat sätt. När det gäller de samhällsekonomiska kostnaderna och belastningen på de förvärvsarbetande är det i detta sammanhang utan större betydelse om detta pensionsskydd täcks inom ramen för eller utanför det allmänna pensionssystemet (jfr under avsnitt 6.4.4).

Mer känsliga för den ekonomiska tillväxttakten och utvecklingen av real- lönerna än utbetalningarna av allmänna pensioner är avgiftsinkomstema till pensionssystemet. Dessa folk- och tilläggspensioneringens inkomster påverkas direkt av reallöneutvecklingen, eftersom underlaget för beräkning av avgifterna utgörs av lönesumman. Som vi framhållit i avsnitt 6.2.1 är det ju snabbare lönesumman utvecklas realt sett desto mindre andel av den som behöver tas i anspråk för pensionsutbetalningar. Och ökar den reala lönesumman långsammare, kommer en relativt sett större del av den att åtgå för utbetalningar av pensioner, som ju grundas på inkomsterna under år då tillväxten kan ha varit en helt annan och som till följd av ATP-systemets regler reagerar långsamt på förändringar i tillväxttakten.

I avsnitt 4.2 har vi redovisat uppgifter om hur stora avgifter som skulle behöva tas ut till finansiering av ATP-systemet vid olika alternativ för BNP- tillväxten framöver och under förutsättning att ATP var uppbyggt som ett renodlat fördelningssystem. Som framgår av uppgifterna där skulle ATP- avgiften i ett sådant fall vid en årlig tillväxt om 1 % behöva höjas från för närvarande 13 % till ca 18 % år 2005 och till 24—25 % år 2025. Skulle till- växten vara 2 % per år skulle avgiften behöva utgöra drygt 15 % år 2005 och närmare 18 % år 2025. Vid nolltillväxt under hela perioden skulle krävas ett avgiftsuttag om över 34 % år 2025, medan avgiften då skulle kunna begränsas till 12,5 % om den årliga BNP-tillväxten uppgår till 3 %.

De angivna uppgifterna avser de nuvarande reglerna för ATP, dvs. med ATP-taket oförändrat vid 7,5 prisbasbelopp. Som angetts i tabell 4.21 skulle, om ATP-taket realindexeras, det erforderliga avgiftsuttaget vara något större: år 2025 25,6 % vid en årlig tillväxt om 1 % och 20,3 % vid en BNP-tillväxt om 2 % per år.

Samtidigt kommer, som nämnts ovan, folkpensionsutgifterna att stagnera. Vid postiv ekonomisk tillväxt betyder detta att de kommer att ta i anspråk ett mindre utrymme av lönesumman än för närvarande. Deras andel härav kan, som redovisats i tabell 4.8, beräknas sjunka från för närvarande 10,3 % till 8,6 % år 2005 och till 8,4 % år 2025 vid en årlig BNP-tillväxt om 1 % resp. till 7,2 % år 2005 och till 5,5 % år 2025 vid en tillväxt om 2 % per år.

Detta innebär att det är av stort intresse att se avgiftsbehovet framöver för folk- och tilläggspensioneringen samlat. I avsnitt 4.2 har vi redogjort för olika beräkningar härom som vi låtit utföra. Som framgår av det där sagda utgör det nuvarande avgiftsbehovet för folk- och tilläggspensioneringen (exkl. KBT) sammantagna 23,3 %. Detta kommer fram till år 2005 att stiga till 26,4 % resp. sjunka till 22,4 % vid en BNP-tillväxt om 1 resp. 2 % per år. Därefter ändras avgiftsbehovet till 32,2 % resp. 24,8 % fram till år 2015 och till 32,7 % resp. 23,1 % år 2025 vid de angivna tillväxttakterna om 1 resp. 2 % per år. Skillnaden i behövligt avgiftsuttag under prognosperioden är alltså

mycket betydande mellan de två tillväxtalternativen. Som mest uppgår skillnaden till närmare 10 procentenheter. Medan avgiftsbehovet vid en tillväxt om 2 % per år inte undergår några större förändringar i förhållande till nuläget, ökar det väsentligt vid lägre tillväxt. Det sagda förutsätter dock att ATP-taket bibehålls oförändrat. Skulle detta höjas i takt med BNP-tillväxten blir bilden delvis en annan.

I figur 6.5 illustreras det samlade avgiftsbehovet för folkpensioneringen (inkl. KBT) och ATP vid en ekonomisk tillväxt om 1 resp. 2 % per år och med fast ATP-tak resp. med taket realindexerat framöver.

Figur 6.5 Beräknade utbetalningar av folkpension (inkl. KBT) och ATP i procent av avgiftsunderlaget. Erforderligt avgiftsuttag i ett renodlat fördelningssystem vid en BNP-tillväxt om 1 resp. 2 % per år under åren 1990-2025 med fast resp. realindexerat ATP-tak

Provet! 40

höltak

iaieszmomzotozotsmm

Våra överväganden och synpunkter med anledning av de här behandlade förhållandena återkommer vi till i kapitel 11 och 12.

6.3.3. AP-fondens betydelse

De nuvarande svenska pensionssystemen — de allmänna och de kollektivav- talsreglerade — är, som vi beskrivit i bl.a. avsnitt 6.1.2, utformade enligt i huvudsak tre skilda huvudprinciper, nämligen som premiereservsystem, kapitaltäckningssystem och fördelningssystem. I ett premiereservsystem betalar människor under den förvärvsverksamma delen av sitt liv in avgifter (premier) till en fond (premiereserven), från vilken pensionerna så småningom utbetalas. I kapitaltäckningssystemet sker på samma sätt avsättning i en fond till betalning av pensioner men avsättningen begränsas till att avse kapitalvärdet av pensionerna till dem som redan gått i pension. I ett fördelningssystem — som ATP-systemet i allt väsentligt är utformat såsom — behöver någon fondering av medel i princip inte göras eftersom pensionerna betalas med de

avgifter (eller skattemedel) som parallellt inflyter från den förvärvsarbetande generationen. I ett renodlat fördelningssystem kan uppkomma problem därigenom att man från tid till annan kan bli tvungen att anpassa avgifts- uttaget till de pensioner som skall betalas ut alternativt anpassa pensionsreg- lerna till de avgifter som inflyter. I denna bemärkelse är ett renodlat fördelningssystem ett instabilt pensionssystem. Detsamma gäller i viss mening även premiereserv- och kapitaltäckningssystem. Som vi utvecklar i avsnitt 6.4.4 är också sådana pensionssystem avhängiga av den produktion som den yrkesverksamma delen av befolkningen förmår åstadkomma och är därmed för infriandet av gjorda pensionsutfästelser slutligen beroende av den samhällsekonomiska utvecklingen.

ATP-systemet är emellertid inte utformat som ett sådant renodlat fördel- ningssystem, som de beräkningar om avgiftsbehov som vi redovisat i det föregående avsnittet bygger på. ATP-systemet skulle i stället i viss mening kunna uppfattas som en mellanform mellan å ena sidan ett fördelningssystem och å andra sidan ett premiereserv- eller kapitaltäckningssystem. Under den tid som gått sedan ATP-systemet infördes har i AP-fonden byggts upp en betydande reserv, som för närvarande täcker mer än fem års pensionsutbetal- ningar.

Som vi framhållit i avsnitt 6.1.4 har avkastningen på AP-fonden under 1980- talet kommit att svara för en allt större del av inkomsterna till ATP. År 1989 utgjorde ränteinkomsterna för AP-fonden närmare 40 % av de totala intäk- terna. Denna avkastning motsvarade då ca 7 % av underlaget för beräkning av tilläggspensionsavgifterna. Det är alltså av betydelse vilken avkastning som kan erhållas på de i AP-fonden samlade medlen, eftersom enbart någon enstaka procents bättre eller sämre avkastning innebär belopp i storleks- ordningen flera miljarder kronor per år. Även om fonden sålunda inte i sig är avgörande för ATP-systemets framtida finansiering kan den lämna ett väsentligt bidrag härtill och därmed spela en viktig roll också framöver.

AP-fonden är emellertid inte alls så stor som den skulle ha behövt vara i ett tänkt premiereserv- eller kapitaltäckningssystem av samma omfattning. AP- fonden innehåller inte — och har aldrig avsetts innehålla — så stora medel att den förslår till att betala pensionärernas pensioner livet ut och att svara också för den pensionsrätt som de alltjämt aktiva intjänat. Överslagsmässigt skulle AP-fonden i dag behöva vara ca tre gånger så stor - dvs. uppgå till mellan 1 100 och 1 200 miljarder kronor — om ATP-systemet var utformat som ett kapitaltäckningssystem och närmare tio gånger dagens storlek _ dvs. i storleks- ordningen 3 500 miljarder kronor — om tilläggspensioneringen var uppbyggd enligt premiereservtekniken.

Detta innebär att AP-fonden - även om den är långt ifrån oväsentlig för ATP-systemets finansiering — inte kan svara för pensionsutbetalningarna framöver. Fonden och — i första hand — dess avkastning kan endast användas till att utjämna mer tillfälliga inkomstunderskott. Genom fonden finns en buffert mot tillfälliga nedgångar i avgiftsinkomsterna förorsakade av att reallönernas utveckling kan bli förhållandevis lägre under någon period. Fonden kan också bidra till att utjämna variationer orsakade av ändringar i befolkningens sammansättning, sådana som de som är att förvänta ett stycke in på 2000-talet då antalet pensionstagare i relation till de förvärvsarbetande

kommer att stiga kraftigt. Ett annat viktigt motiv för att AP-fonden inrättats var, som vi beskrivit i avsnitt 4.3 och 6.1.2, att avsättningarna till den skulle kompensera den nedgång i hushållssparandet som befarades bli följden av att ATP-systemet infördes.

Hur AP-fonden och dess avkastning kommer att utvecklas framöver vid olika antaganden om bl.a. den ekonomiska tillväxten har vi redovisat vissa beräkningar om i avsnitt 4.3. En utförlig redovisning härav finns också i den expertrapport, Perspektiv på allmänna pensionsfonden, som professor emer. Börje Kragh utarbetat åt oss (se SOU 1990:78 ).

Av den redovisning som lämnats där framgår att ATP-systemet framöver står inför risken av ett inkomstunderskott som blir större och mer långvarigt än vad som kan pareras med hjälp av AP-fonden. Hittills har avgiftsunder- skotten i ATP-systemet mer än väl kompenserats av ränteinkomsterna på kapitalet i AP-fonden. De avgiftsunderskott som kan förutses framöver en bit in på 2000-talet överstiger emellertid den förväntade avkastningen på fonden. (Realräntan antas i beräkningarna på längre sikt vara lika med reallönetillväx- ten och därmed BNP-tillväxten, även om stora variationer kan vara för handen under enstaka år, som t.ex. under de allra senaste åren.) Detta betyder att — vid oförändrade pensionsregler och vid oförändrad avgiftssats — ATP-systemet som helhet kommer att gå med ett växande underskott. Detta skulle innebära att fondkapitalet måste tas i anspråk för att pensionsutbetal- ningarna skall kunna klaras. Fonden minskar då successivt och är så småningom helt tömd. Vid en antagen BNP-tillväxt om 1 % per år beräknas fondmedlen vara förbrukade år 2015, och vid en tillväxt om 2 % per år uppkommer denna situation är 2022 eller 2027 (beroende på om ATP-taket realindexeras eller ej).

För att förhindra denna effekt krävs sålunda att den reala tillväxten blir större än 2 % per år i genomsnitt eller att avgiftsuttaget till ATP höjs innan AP-fonden tar slut. Om man — av hänsyn till fondens bidrag till det finansiella sparandet i samhället — vill åstadkomma en situation där AP-fonden är realt oförändrad eller kanske t.o.m. har samma fondstyrka som i dag på lång sikt och även under den period en bit in på 2000-talet då belastningarna på ATP- systemet blir betydande krävs en ekonomisk tillväxt som klart överstiger 2 % per år alternativt rätt betydande höjningar av ATP-avgiften. Eftersom pensionsutgifterna realt sett kommer att växa kraftigt under de närmaste decennierna innebär emellertid redan en realt sett oförändrad fond att fondens storlek i förhållande till de årliga pensionsutgifterna, dvs. fondstyrkan, kommer att minska tämligen kraftigt.

AP-fonden har under de gångna decennierna varit av stor vikt för det finansiella sparandet i samhället (se avsnitt 3.4). Vid bedömningarna för framtiden är det därför av central betydelse att beakta denna aspekt och se till konsekvenserna för det samhälleliga sparandet och för samhällsekonomin i stort vid en nedgång av AP-fondens finansiella sparande. Här kommer in i bilden sådana faktorer som vilket sparande man kan räkna med i den privata sektorn och i övrigt inom den offentliga sektorn — huvudsakligen över statsbudgeten — för att finansiera de nödvändiga investeringarna och undvika underskott i bytesbalansen. En positiv utveckling i dessa hänseenden är väsentlig för att åstadkomma den stabila ekonomiska tillväxt på lång sikt som

krävs för ett tryggat pensionssystem.

Vilka slutsatser som bör dras av de nu angivna förhållandena och vilka handlingsvägar som står till buds är frågor som vi återkommer till i det följande i detta betänkande.

6.3.4. Utvecklingen på andra områden

Det allmänna pensionssystemet utgör bara en del av samhällets sammanlagda sociala åtaganden. Eftersom pensionssystemet är uppbyggt som fördelningssys- tem finansieras löpande utgifter huvudsakligen med löpande avgiftsintäkter. I detta avseende delar pensionsssystemet ett tillväxt- och skatteutrymme med den offentliga sektorns övriga åtaganden. Vid överväganden om pensionssys- temets framtida finansiering är det därför väsentligt att se pensionssystemets finansieringkrav i detta vidare perspektiv.

För att man skall få en fullständig bild av fördelningen av det totala konsumtionsutrymmet mellan de yrkesverksamma och pensionärerna bör man sålunda ta hänsyn även till de olika gruppernas anspråk på offentliga tjänster och på offentlig konsumtion i andra former. T.ex. måste de äldres behov av vård och omsorg tas med i bilden. Insatser härför utgör en viktig och ökande del av den offentliga konsumtionen och bestämmer tillsammans med det allmänna pensionssystemets inkomstöverföringar den äldre befolkningens sammanlagda levnadsstandard.

I avsnitt 6.1.3 har vi beskrivit den utveckling som under de senaste decennierna ägt rum på den allmänna pensioneringens område. Även utanför detta har samhällets insatser för pensionärerna ökat väsentligt under denna tid. Allt större ekonomiska och personella resurser har tagits i anspråk för åtgärder i form av service, vård och omsorg åt äldre, bl.a. som en följd av den ökning som under perioden skett av antalet personer som är 65 år eller äldre.

De samhälleliga insatserna för äldre spänner över stora områden. De innefattar åtgärder såväl av staten som av landstingen och kommunerna. Den sociala hemhjälpen, hemsjukvården, hjälpmedelsverksamheten och färdtjänsten gör det möjligt för äldre personer att bo kvar i sin invanda miljö. Genom bl.a. dagcentraler och servicehus ges möjligheter till gemenskap och aktiv verksamhet. En framträdande plats i det här aktuella sammanhanget intar långtidssjukvården och hemsjukvården.

I kapitel 5 har vi lämnat vissa uppgifter om utvecklingen av utgifterna beträffande bl.a. hälso— och sjukvården samt i fråga om kommunernas insatser för vård och omsorg. Som framgår av redovisningen där går för närvarande omkring 8 % av bruttonationalprodukten (BNP) till att betala hälso- och sjukvården. Den mest betydande förändring som ägt rum under senare tid avser ökade kostnader för sjukvård åt personer som är 75 år eller äldre. Kommunernas insatser för vård och omsorg har också ökat kraftigt och har tagit i anspråk allt större resurser.

Av kapitel 5 framgår att utnyttjandet av äldreomsorgen är starkt ålders— beroende och att det framför allt är de allra äldsta som behöver service och vård. Denna åldersgrupp kommer i framtiden, som vi berört också i avsnitt 6.3.1, att fortsätta att öka. Den demografiska utvecklingen medför att behovet

av vård, omsorg och service för äldre kommer att vara fortsatt stort och att anspråken på insatser härför kommer att bli särskilt påtagliga under 1990- talet och efter år 2020. I bilaga G till detta betänkande redovisas en prognos angående utvecklingen av vårdbehov och kostnader framöver på dessa områ- den. Sammanfattningsvis visar denna prognos — med utgångspunkt från ett antagande om oförändrad konsumtion per individ och år — att kostnaderna för den samlade äldreomsorgen kan antas komma att öka med 18 % fram till år 2000, med 24 % fram till år 2010, med 33 % fram till år 2020 och med 52 % fram till år 2030. Sistnämnda ökning motsvarar beloppsmässigt ca 36 miljarder kronor.

I kapitel 5 har vi också erinrat om vissa kalkyler som gjorts av 1990 års långtidsutredning i betänkandet SOU 1990:14. Enligt dessa beräknas den offentliga konsumtionens andel av BNP öka från 26,5 % år 1990 till 36,3 % år 2025, om produktivitetstillväxten blir i genomsnitt 2 % per år och den offentliga konsumtionen utvecklas i enlighet med långtidsutredningens huvudalternativ. Detta motsvarar en höjning av skattetrycket med ungefär 7 procentenheter under den angivna perioden alternativt att övriga offentliga utgifter måste minska med ca 90 miljarder kronor i 1990 års penningvärde.

Av intresse för bedömningen av den belastning som framöver kan uppkomma för de förvärvsarbetande när det gäller fördelningen av de disponibla inkomsterna i samhället är också den utveckling som kan förutses inom avtalspensioneringarna. Som vi beskrivit i avsnitt 6.1.1 omfattar dessa i dag så gott som alla löntagare på den svenska arbetsmarknaden, vilket bety- der att i det närmaste samtliga pensionstagare i framtiden kommer att erhålla pensionsförmåner av större eller mindre omfattning från dessa system.

I avsnitt 4.4 har vi redovisat vissa kalkyler över den framtida utvecklingen av avtalspensionerna. Dessa beräkningar, som bygger på en antagen reallöneutveckling om 2 % per år, visar tydligt det starka beroendet mellan kostnadsutvecklingen för avtalspensionerna och ATP-taket. Enligt kalkylerna uppgår utbetalningarna av avtalspensioner i dag till ett sammanlagt belopp som motsvarar ca 23 % av ATP-utbetalningarna. Denna relation beräknas sedan fram till år 2000 minska till 20 % i takt med att ATP-systemet mognar. Ligger ATP-taket fast vid 7,5 basbelopp framöver kommer denna relation därefter att stiga successivt till 27 % år 2030. Realindexeras ATP-taket, sänks den däremot ytterligare till 18 % sistnämnda år.

Med det nuvarande ATP-taket kvar kan man vidare av kalkylerna i avsnitt 4.4 utläsa att utbetalningarna av statliga kompletteringspensioner till personer som är 65 år eller äldre kan beräknas komma att fördubblas fram till år 2030, att de kommunala avtalspensionerna under samma tid kommer att växa till fyra gånger nuvarande storlek, att utbetalningarna av ITP under perioden kan beräknas bli 6,5 gånger så höga som nu samt att STP-utbetalningarna kommer att öka med 2,8 gånger fram till år 2030. För avtalspensioneringarna sammantagna betyder detta att utbetalningarna av pensioner från dessa system kommer, med ATP-taket oförändrat, att öka från för närvarande mot- svarande 2,1 % av underlaget för beräkning av socialavgifter till 3,8 % därav. Uttryckt som andel av BNP innebär detta en ökning från 0,9 till 1,7 %.

Om däremot ATP-taket realindexeras — och STP-taket höjs i motsvarande mån — blir utvecklingen på avtalspensioneringens område en annan. I sådant

fall kommer år 2030 utbetalningarna av statlig tjänstepension att vara drygt 90 % större än nu, utbetalningarna av kommunal tjänstepension vara drygt 200 % större, utbetalningarna av ITP att vara ca 320 % större och STP- utbetalningarna 240 % större. Detta betyder att avtalspensionerna kommer att öka från för närvarande 2,1 % av avgiftsunderlaget till 3,1 % därav och från 0,9 till 1,3 % av BNP.

6.4. Allmänna bedömningar

6.4.1. Ramar för arbetet

Enligt direktiven åligger det oss att göra en samlad genomgång av de erfarenheter som vunnits vid tillämpningen av reglerna inom den allmänna pensioneringen, som i nuvarande huvudsakliga utformning nu varit i funktion under en tid av ca 30 år. Några mer bundna direktiv har inte getts utan vi har fritt fått gripa oss an de spörsmål som ligger inom vissa angivna ramar. Vi har dock ålagts att särskilt behandla en del i direktiven nämnda frågor, till vilka vi återkommer i det följande.

En utgångspunkt för vårt arbete är enligt direktiven att folk- och tilläggs- pensioneringen skall ligga fast i sina huvudlinjer. Nuvarande uppbyggnad av pensionssystemet med en grundläggande pensionsnivå oberoende av tidigare förvärvsarbete kompletterad med en tilläggspension enligt inkomstbortfallsprin- cipen bör kvarstå oförändrad. Inte heller finns enligt direktiven skäl för oss att ifrågasätta metoderna för finansiering av den allmänna pensioneringen. Tilläggspensioneringen bör också fortsättningsvis vara utformad som ett fördelningssystem med viss fondering och finansieras genom avgifter från ar- betsgivare och försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning samt genom fondavkastning.

Inte heller har det ankommit på oss att särskilt behandla reglerna för beskattning av folkpensionärer. Om vi skulle komma att behandla frågor som rör sambandet mellan pensionsförmånerna och beskattningen av dessa har vi dock varit oförhindrade att ta upp även skattereglerna i dessa delar.

I detta sammanhang vill vi framhålla att våra överväganden under den nu aktuella etappen av utredningsarbetet har tagit sikte i princip uteslutande på hur det allmänna pensionssystemet bör vara utformat för framtiden. Arbetet har därför i bara begränsad omfattning avsett pensionsförmånerna till dem som redan i dag är pensionerade. I stället har huvudinriktningen varit att överväga vilka konsekvenser dagens regelsystem kommer att ge upphov till när de som nu är yrkesaktiva gått i ålderspension och vilka eventuella förändringar av reglerna som kan vara påkallade med beaktande av samhällsutvecklingen framöver.

6.4.2. Principiella ståndpunkter

Som framhålls i våra direktiv utgör den allmänna pensioneringen en grundläggande del av den svenska trygghetspolitiken som det gäller att slå vakt om. Det är viktigt att den sociala standard som uppnåtts bevaras också för framtiden och att det allmänna pensionssystemets väsentliga funktion att

tillförsäkra ett inkomstskydd åt hela befolkningen för ålderdomen och vid sjukdom, handikapp eller dödsfall kan bibehållas. Utbyggnaden av detta ekonomiska trygghetssystem har, som vi tidigare beskrivit, skett under flera decennier. Det är väsentligt att slå vakt om detta grundläggande välfärdssys- tem genom att trygga finansieringen av det, så att den ekonomiska trygghet som uppnåtts kan bevaras också för åren framöver.

De ersättningar som utges från den allmänna pensioneringen har avgörande betydelse för pensionstagarna och svarar för en mycket stor del av deras disponibla inkomster. Även från fördelningspolitisk synpunkt är de allmänna pensionerna väsentliga. De innebär en omfördelning av utrymmet för privat konsumtion till förmån för de sämre ställda grupperna i samhället.

Samtidigt innefattar det/allmänna pensionssystemet tilläggspensioneringen, som också kan ses som en form av pensionsförsäkring för ålder och mot vissa risker. Pensionerna är inkomstrelaterade och avspeglar sålunda den försäkra- des tidigare inkomster. Detta innebär att ATP-systemet inte i samma utsträckning som olika andra former av socialförsäkringsförmåner kan eller bör förändras med jämna mellanrum och tid efter annan anpassas till den ekonomiska utvecklingen eller till ändrade prioriteringar.

Till skillnad från andra delar av det sociala trygghetssystemet är den allmänna tilläggspensioneringen ett mycket långsiktigt system. Den pensionsrätt som intjänas byggs upp under flera decennier och kan kvarstå under många år efter det att pensionsförmåner först började betalas ut. För trovärdigheten av systemet och för att säkra den enskilde pensionärens ekonomiska trygghet är det nödvändigt att den som börjat uppbära pension kan vara förvissad om vilka inkomster han kan räkna med under resten av livet. Den som uppnått den allmänna pensionsålderna har i regel inte längre några förutsättningar att kunna påverka sin inkomstsituation. Inte heller har de som är kvar i arbetslivet men som kommmit upp i åren i allmänhet några större möjligheter att vidta nya, omfattande dispositioner inför ålderdomen utan har säkerligen utgått från att de då skall få del av den ekonomiska trygghet som ATP- systemet utlovar på grundval av deras tidigare och aktuella inkomster.

Som vi framhållit tidigare i detta betänkande kan det allmänna pensionssys- temet sägas bygga på ett slags kontrakt mellan generationerna. Detta har till innebörd att den generation som under sin yrkesverksamma tid tagit ett ansvar för pensionsförmånerna och andra sociala insatser åt de då pen- sionerade genom att avstå från viss del av det tillgängliga löneutrymmet förlitar sig på att den efterkommande generationen fullföljer utfästelsen och på motsvarande sätt avstår från konsumtionsutrymme till förmån för dem som då gått över i pension. På detta sätt skulle man kunna hävda att människors vilja att solidariskt vara med och betala till dagens äldre och till dem som drabbats av allvarlig sjukdom eller svåra handikapp står och faller med att de kan vara övertygade om att de själva skall få motsvarande ekonomisk trygghet den dag de behöver denna. Det samhällskontrakt som den allmänna pensioneringen bygger på förutsätter därmed en värdegemen- skap i samhället och en solidaritet mellan dem som betalar för och dem som får del av insatser i form av pensionsförmåner och åtgärder för vård, service och omsorg.

Med hänsyn till bl.a. anförda förhållanden kräver ett allmänt pensionssystem

både långsiktighet och stabilitet. De regler som gäller för systemet har effekter under mycket lång tid. Samtidigt är det av vikt att reglerna är sådana att de kan bidra till att systemet hålls stabilt under längre perioder. Ett mycket väsentligt inslag i pensioneringens trygghetsskapande roll är förutsebar- heten om vilka förmåner de nu yrkesaktiva kan förvänta sig under åren som pensionärer. För att denna grupp skall kunna göra rationella överväganden om den ekonomiska situationen för ålderdomen är det nödvändigt att det finns klara och tydliga regler om rätten till allmän pension och att de kan känna en trygghet att utställda löften verkligen kommer att infrias.

Det är därför väsentligt att en översyn av det allmänna pensionssystemet görs ingående och med försiktighet. Alla eventuella förändringar måste prövas i ett längre perspektiv och måste övervägas med beaktande av behovet av övergångsregler till förmån för dem som redan gått i pension eller kommer att göra detta inom en inte alltför avlägsen framtid. Det kan enligt vår mening knappast komma i fråga att förändra redan intjänade eller utgående pensionsförmåner utan att detta framstår som oemotsägligt påkallat mot bakgrund av genomgripande och långsiktiga förändringar av de samhälls- ekonomiska förutsättningarna.

Samtidigt är det viktigt att på nytt erinra om att det allmänna pensionssys- temet, liksom alla andra sociala trygghetssystem, bygger på en finansiering med användning av de medel som varje år finns tillgängliga för konsumtion och som måste fördelas mellan offentlig konsumtion — i form av bl.a. pensioner och åtgärder för vård och omsorg — och privat konsumtion för de yrkesaktiva. Tyngst vägande vid denna fördelning är pensionssystemet. Dess utformning och utveckling har sålunda mycket stor betydelse för vilket konsumtionsutrymme som kommer att återstå för de förvärvsarbetande. Det är knappast möjligt att i längden hålla fast vid pensionssystem som skulle få till innebörd att hela eller nästan hela det tillgängliga löneutrymmet togs i anspråk för offentlig konsumtion år efter år och att de förvärvsarbetande samtidigt fick leva på oförändrad eller kanske t.o.m. vidkännas sänkt standard. Till denna aspekt återkommer vi i det följande.

En förutsättning för att man på ett tillfredsställande sätt skall kunna klara pensionssystemets finansiering och se till att de lämnade åtagandena kan infrias är, som vi utvecklat i det föregående, att vi får en tillfredsställande tillväxt i den svenska ekonomin under åren framöver. Skulle tillväxten bli lägre än inom det intervall om 1—2 % årlig real ökning av BNP som vi bedömt vara den troliga utvecklingen, blir problemen större än eljest.

6.4.3. Vår bedömning av de nuvarande pensionsförmånerna och förmånsreglerna

Pensionsnivåerna m.m.

Som vi beskrivit i det föregående har den allmänna pensioneringen alltsedan tillkomsten successivt utvecklats och förbättrats. Efter genomförandet av ATP- reformen syftar pensioneringen till att bereda alla försäkrade ett ekonomiskt skydd vid ålderdom, allvarlig sjukdom eller dödsfall som ger en tillfredsställan- de grundtrygghet och en ersättning som står i rimlig proportion till standarden

under den yrkesverksamma delen av livet.

Inom folkpensioneringen garanterar grundpensionerna tillsammans med pensionstillskotten samt de kommunala bostadstilläggen och de särskilda skattereglerna för pensionstagare numera en god grundtrygghet för alla. Härtill kommer tilläggspensioneringen, som utger inkomstrelaterade pensioner i förhållande till tidigare inkomster. Ett inte obetydligt antal pensionärer får härigenom den ekonomiska standarden höjd iväsentlig mån. Sammantagna medför dessa båda system — i kombination med avtalspensioner och andra former av inkomster — att många av dem som nu övergår i ålderspension lever på en ekonomisk nivå som ligger i paritet med t.ex. barnfamiljernas och inte står standarden hos hela gruppen förvärvsarbetande långt efter.

Inom folkpensioneringen utges grundpension på en nivå som motsvarar 96 % av basbeloppet för år räknat för ensamstående pensionstagare och 78,5 % därav för envar av två gifta pensionstagare. Pensionstillskott kan utbetalas till ålderspensionärer med som högst 50 % av basbeloppet för år räknat (54 % fr.o.m. år 1991). Kommunalt bostadstillägg (KBT) täcker enligt reglerna för statsbidrag 80 % av bostadskostnader mellan 80 kr. och 1 700 resp. 1 850 kr. (1 900 resp. 2 050 år 1991) för ensamstående resp. makar. I alla kommuner kan dock i dag utbetalas KBT med _ ibland väsentligt — högre belopp, om bostadskostnaderna överstiger statsbidragsnlvåerna (se avsnitt 7.1.3).

Dessa regler innebär sammantagna att en ensamstående ålderspensionär år 1990 garanteras en pension om åtminstone 146 % av basbeloppet i form av grundpension och pensionstillskott, vilket motsvarar 43 362 kr. Om bostads- kostnaden uppgår till i vart fall den övre hyresgränsen för statsbidrag till KBT tillkommer härtill bostadstillägg med åtminstone 15 552 kr. Detta innebär att pensionstagaren år 1990 sammanlagt tillförsäkras en pensionsnivå på minst 58 914 kr., på vilket belopp inte uttas någon inkomstskatt. Motsvarande nivå kommer år 1991, med ett antaget basbelopp om 31 800 kr., att utgöra 47 700 kr. i form av grundpension och pensionstillskott, vartill kommer 17 472 kr. i KBT enligt statsbidragsnormerna. Det sammanlagda — icke beskattade — belopp som garanteras en ensamstående pensionstagare blir då således 65 172 kr.

Högsta möjliga ATP-pension år 1990 utgör 115 830 kr. och kommer år 1991 — med ett antagande att basbeloppet då utgör 31 800 kr. — att uppgå till 124 020 kr. Detta betyder att det från folk- och tilläggspensioneringen tillsammans kan år 1990 utges högst 144 342 kr. till en ensamstående pensionstagare. År 1991 är motsvarande belopp, under den nämnda förutsätt- ningen, 154 548 kr.

En närmare redovisning av vilka belopp som för närvarande och år 1991 kan utges i allmän pension till pensionstagare i olika situationer och med olika tidigare inkomster lämnar vi i avsnitt 7.1.2. Och i avsnitt 7.1.4 redogör vi för några undersökningar om pensionärernas ekonomiska förhållanden vid mitten av 1980-talet. I detta sammanhang lämnar vi också några synpunkter på bl.a. pensionsnivåerna och på det utfall som det nuvarande regelsystemt ger för pensionstagare i olika inkomstlägen.

I detta sammanhang vill vi emellertid framhålla att det som är av störst in- tresse för våra bedömningar egentligen inte varit den bild som dessa under-

sökningar utvisar. Vad som i första hand varit relevant för oss är i stället hur motsvarande förhållanden kommer att te sig i framtiden när det stora flertalet pensionstagare uppbär ATP-pension. Det är den fördelning som pensionssys- temet då ger upphov till som är av betydelse för de ställningstaganden som måste göras om awägningen för framtiden mellan bl.a. möjligheterna att höja pensionsavgifterna och reducera pensionsutgifterna.

Även utanför den allmänna pensioneringens område görs stora insatser för pensionärer. Som vi antytt i avsnitt 6.3.4 tas allt större ekonomiska och personella resurser i anspråk för åtgärder för vård, service och omsorg åt äldre. En allt större andel av pensionstagarna har med åren kommit att beröras av de samhälleliga insatserna på dessa områden. Under åren framöver kommer åtgärderna i dessa hänseenden att kräva större ekonomiska resur- ser och ställa längre gående krav på personaltillskott. En orsak härtill är att gruppen som är 80 år eller äldre beräknas komma att öka i särskilt stor utsträckning under de närmaste åren framöver och det är denna grupp som i främsta rummet utnyttjar samhällets insatser på de här berörda områdena.

Samtidigt kommer som vi beskrivit i det föregående pensionssystemet att mer och mer mogna, och antalet pensionstagare i förhållande till antalet yrkesverksamma kommer att stiga väsenligt en bit in på 2000-talet. Totalt medför dessa omständigheter att en allt större andel av samhällets resurser kommer att tas i anspråk av pensionärerna, för såväl ekonomiskt stöd som social omvårdnad.

Det kan konstateras att det ekonomiska utrymmet för att under de kommande årtiondena öka den privata konsumtionen är begränsat (jfr kapitel 5). Redan som en följd av tidigare beslutade åtaganden kommer pen- sionärsgrupperna att ta en betydande del av detta utrymme i anspråk.

Mot bakgrund av det anförda vill vi framhålla att det enligt vår mening inte kan komma i fråga att överväga några ytterligare förbättringar av det rent ekonomiska stödet till pensionärerna. Vid bedömningarna i detta avseende är det nödvändigt att väga pensionärernas intresse av sådana förbättringar mot de förvärvsarbetandes möjligheter att bekosta dessa. Hänsyn måste tas också till stödbehovet hos andra generationer och grupper i samhället, t.ex. barnfamiljerna.

Enligt vår bedömning bör de resurser som kommer att finnas tillgängliga framöver för stöd åt pensionärsgrupperna i stället koncentreras till områden där behoven är mest framträdande. Detta är enligt vår mening fallet beträffande vård-, omsorgs- och servicesektorn.

Det anförda innebär att vi inte har funnit anledning att här föreslå några höjningar av grundförmånerna inom folkpensioneringen eller av nivåerna för pensionstillskott eller statsbidrag till KBT. Inte heller kan enligt vår mening övervägas en höjning av kompensationsgraden inom ATP-systemet. Däremot har vi under vårt arbete funnit skäl att pröva den principiella uppbyggnaden av det allmänna pensionssystemet. Till den frågan återkommer vi.

Förmånsreglerna

Under vårt tidigare arbete har vi behandlat frågorna om efterlevandeskyd- det inom folk- och tilläggspensioneringen. I betänkandet (SOU 1987:55)

Efterlevandepension har vi redovisat förslag till en omfattande reform av reglerna härför. Samtidigt har vi föreslagit en aweckling på sikt av de särskilda folkpensionsförmånerna hustru- och barntillägg. Dessa våra förslag har genomförts i lagstiftningen med verkan fr.o.m. den 1 januari 1990.

I vårt förra betänkande (SOU 1989:101) Förtidspension och rörlig pen- sionsålder har vi redovisat resultatet av vår översyn av reglerna för rätt till förtidspension inom folk- och tilläggspensioneringen och i fråga om möjlighe- terna till förtida och uppskjutet uttag av ålderspension. Dessa förslag har till viss del föranlett ändrad eller föreslagen lagstiftning och övervägs i övriga delar för närvarande i regeringskansliet.

Vi har vidare i vårt första betänkande, ( SOU 1986:47 ) Deltidspension, redovisat generella överväganden om delpensionsförsäkringen samt lagt fram förslag till en hel del ändringar av reglerna för den försäkringen. Dessa våra förslag har lett till ändrad lagstiftning.

Tidigare under vårt arbete har vi alltså behandlat flertalet av de regler som inom den allmänna pensioneringen gäller i fråga om rätt till olika former av pensionsförmåner. Våra överväganden och förslag i dessa hänseenden har redovisats i tidigare betänkanden. Någon anledning att nu på nytt ta upp dessa tidigare prövade förmånsregler har vi inte funnit föreligga.

Med hänsyn härtill, och då vi inte ansett det ingå i vårt uppdrag att se över reglerna för rätt till vårdbidrag och handikappersättning, lämnar vi i detta betänkande inte några ytterligare synpunkter beträffande förmånsreglerna inom det allmänna pensionssystemet.

Vad som i stället varit av intresse för oss nu är i första hand finansieringen för framtiden av den allmänna pensioneringen. Men vi har också diskuterat en hel del generella frågor angående pensionssystemets uppbyggnad och funktion liksom om de linjer enligt vilka vi anser att systemet bör utvecklas framöver. Som tidigare antytts har vi bl.a. övervägt strukturen på den allmänna pensioneringen och möjligheterna till en mer eller mindre långt gående integrering av folk- och tilläggspensioneringen. Andra sådana allmänna frågeställningar som vi — enligt anvisningar i direktiven — behandlat rör reglerna för intjänande av rätt till ATP samt för indexering av intjänad pensionsrätt och löpande pensioner liksom ATP-taket.

6.4.4. Grundläggande principer och utvecklingslinjer

Enligt vår allmänna bedömning bör de grundläggande principerna för den allmänna pensioneringen kvarstå också i ett längre perspektiv framöver. Några mer genomgripande förändringar av dessa föreslår vi således inte.

Det allmänna pensionssystemet bör alltså också framöver bestå av två komponenter: en grundläggande pension som är densamma för alla berättigade och som är oberoende av tidigare inkomster, avgiftsbetalning m.m. samt en pension som relateras till tidigare förvärvsinkomster. Det bör alltså också i framtiden finnas motsvarigheter till nuvarande folk- och tilläggspensioner.

Att inkomstbortfallsprincipen skall ha ett klart genomslag i det allmänna pensionssystemet framstår som uppenbart för oss. Hos det stora flertalet förvärvsarbetande torde det finnas klara önskemål om att den ekonomiska

standarden som pensionär inte alltför påtagligt awiker från den som de är vana vid från tiden som yrkesaktiv. Det är också motiverat att huvuddelen av detta pensionsskydd ges inom ramen för den allmänna pensioneringen. De synpunkter som vid tillkomsten av ATP framfördes till stöd för denna försäkring som en inkomstrelaterad generell och obligatorisk pension har alltså enligt vår mening fortfarande bärkraft. Härtill kommer att eftersom ATP- systemet finansieras med avgifter som är relaterade till lönen det måste anses rimligt att också förmånerna står i ett visst samband härtill.

Ett pensionssystem som bygger på inkomstbortfallsprincipen har också en samhällsekonomisk viktig funktion. I och med att pensionsförmånerna relateras till de tidigare inkomsterna och att det krävs en längre tids förvärvsverksamhet för rätt till oavkortad pension bör systemet inverka stimulerande till ett aktivt deltagande i arbetskraften.

Inkomstbortfallsprincipen har emellertid redan vid tillkomsten av det nuvarande allmänna pensionssystemet och under åren därefter kommit att modifieras i flera avseenden. Av fördelningspolitiska skäl har systemet kommit att utformas på ett sätt som gör att det numera markant awiker från en strikt inkomstbortfallsprincip. Dessa inslag ger upphov till betydande omfördelningseffekter olika försäkrade emellan, bl.a. från män till kvinnor.

En sådan avvikelse från en renodlad inkomstbortfallsprincip är att inkomster som understiger ett basbelopp inte ger rätt till någon tilläggspension. I stället ger folkpensionen pensionsskydd för sådana inkomstdelar. Folkpensionen får å andra sidan till effekt att den relativa andel av den tidigare inkomsten som ersätts genom den allmänna pensioneringen är högre — upp till en viss gräns — ju lägre inkomsten varit under den yrkesaktiva tiden. Kompensationsgraden i pensionssystemet är med andra ord högre för personer med lägre inkomster.

En annan awikelse är att inkomster som överstiger ATP-taket inte grundar rätt till någon allmän pension, trots att avgifter tas ut också på dessa inkomstdelar.

Ytterligare en väsentlig modifiering av inkomstbortfallsprincipen är 15- och 30-årsreglerna i ATP. De medför att personer som haft ett förhållandevis kort yrkesverksamt liv (främst långtidsutbildade och de som under ett antal år vårdat barn i hemmet liksom t.ex. invandrare som kommit hit till landet först i vuxen ålder) kan få en total allmän pension som i förhållande till den sammanräknade livsinkomsten är högre än för personer med ett långt sammanhängande yrkesliv och därmed en sammanlagt högre livsinkomst. På samma sätt gynnar pensionssystemet personer som deltidsarbetat under en avsevärd del av de yrkesverksamma åren. Till följd av ATP-systemets 15- årsregel får dessa en pension som mer ansluter till inkomsterna under åren som heltidsarbetande än till den sammanlagda livsinkomsten. 15-årsregeln medför också att personer med s.k. karriäryrken som i regel har höga inkomster under den senare delen av livet får en pension som — upp till ATP- taket — relateras till dessa höga inkomster och inte till inkomsterna under hela förvärvslivet.

Andra avsteg från en renodlad inkomstbortfallsprincip representeras av reglerna om tillgodoräknande av pensionsrätt för s.k. vårdår och av det förhållandet att olika former av ersättningar som träder i stället för förvärvs- inkomst, t.ex. sjukpenning och arbetslöshetsersättning, grundar rätt till pension

trots att motsvarande avgifter inte erläggs.

Enligt vår mening kan ifrågasättas om inte de fördelningspolitiska inslagen i ATP-systemet under åren kommit att betonas alltför kraftigt och att inkomstbortfallsprincipen därmed successivt kommit att sättas ur spel i alltför stor utsträckning. Det kan diskuteras om alla dessa inslag alltjämt har relevans och vilka slutsatser som bör dras av samhällsutvecklingen fram till nu och för framtiden. Det kan därför enligt vår uppfattning övervägas om det inte finns skäl att nu försöka att förstärka det försäkringsmässiga inslaget i ATP- systemet.

Att detta inslag inte uttunnas är enligt vår uppfattning av grundläggande betydelse för att trovärdigheten av ATP-systemet som en inkomstrelaterad pension för hela befolkningen skall kunna upprätthållas. För hållfastheten av systemet för framtiden är det nödvändigt att det accepteras av dem som är yrkesarbetande och som betalar de avgifter som utgör källan för finansiering av pensioneringen. Blir det försäkringsmässiga momentet i pensionssystemet alltför svagt, riskerar man att mista den breda och fasta uppslutning hos de förvärvsverksamma kring pensionssystemet som sålunda är en förutsättning för dess fortbestånd. I avsnitt 8.1 utvecklar vi något ytterligare våra synpunkter i detta hänseende. Där redovisar vi också vissa överväganden i den numera rätt ofta diskuterade frågan om effekterna av det allmänna pensionssystemet för kvinnor.

Ytterligare är en negativ konsekvens av de beskrivna fördelningspolitiska inslagen i ATP-systemet är de effekter dessa kan ha samhällsekonomiskt. De beskrivna reglerna kan sammantagna ge incitament till ett minskat arbetsut- bud, något som i sin tur innebär påfrestningar på pensionssystemets ekonomi.

En fråga som aktualiseras vid övervägandena om inkomstbortfallsprincipens genomslag är, som framgår av det sagda, de nuvarande 15- och 30-årsreglerna i ATP-systemet. Som vi nämnt i det föregående innebär dessa regler att personer med en lång yrkesverksam tid, med lång arbetstid per vecka eller med en relativt fast lönenivå kan missgynnas i jämförelse med dem som för- värvsarbetar under kortare tid totalt sett över livet eller per vecka eller som får högre och successivt stigande inkomster under den yrkesverksamma tiden. Det kan också ifrågasättas om de skäl som vid ATP-systemets tillkomst kunde tala för en så relativt sett kort intjänandetid som 30 år och för en premiering av ett begränsat antal år med höga inkomster alltjämt har relevans eller om det finns skäl att nu på grundval av utvecklingen i samhället och inom pen- sionssystemet samt med hänsyn till finansieringsförutsättningarna dra andra slutsatser. Denna fråga tar vi upp till behandling i avsnitt 8.2, där vi utvecklar våra synpunkter i det angivna hänseendet.

I våra direktiv har som en utgångspunkt för arbetet angetts att den allmänna pensioneringen också fortsättningsvis skall vara utformad på fördelningsprincipens grund. Detta har vi ingen anledning att ifrågasätta. Genom att ATP-systemet byggdes upp på denna grund har de stora grupper i den s.k. övergångsgenerationen som hittills gått i pension sedan systemets tillkomst snabbt kunnat tillförsäkras tillfredsställande ålders- och förtidspensio- ner något som inte varit möjligt om pensioneringen utformats med använd- ning av premiereservtekniken. Om denna senare teknik hade tillämpats, hade för övrigt, som vi beskrivit i avsnitt 6.3.3, krävts en mycket större fondupp-

byggnad än den som skett i AP-fonden. I sådant fall skulle AP-fonden på sikt utvecklas i en omfattning som gör att den skulle kunna stå som ägare till större delen av den svenska nationalförmögenheten, med de konsekvenser för kapitalmarknaden och för ägandet här i landet som detta skulle kunna ge upphov till. Problem hade också kunnat uppstå att finna placeringar med tillfredsställande real avkastning på alla fondens medel. Sannolikt hade dessa i relativt stor utsträckning fått placeras utomlands. Härtill kommer att det kan ifrågasättas om det hade varit möjligt och rimligt att ålägga den förvärvsarbe- tande generationen den börda som det skulle ha inneburit att samtidigt som de sparade för sina egna framtida pensioner betala för de pensioner som under samma tid under alla förhållanden rimligen skulle ha fått utges till generationen dessförinnan, dvs. till den ovan nämnda övergångsgenerationen.

I sammanhanget vill vi också framhålla att det från den synpunkt som här är aktuell knappast kan sägas föreligga någon skillnad mellan — ett hela befolkningen omfattande, obligatoriskt — pensionssystem på fördelningsprinci- pens och ett pensionssystem på premiereservteknikens grund. På samma sätt som fördelningssystem är premiereservsystem för infriandet av gjorda utfästelser slutligen beroende av den samhällsekonomiska utvecklingen och av den produktion som skapas av de samtida förvärvsverksamma. Hur pensionerna än finansieras är det i viss mening ändå alltid den yrkesaktiva generationen som avgör fördelningen av de resurser som skapas av dessa yrkesverksamma och som är tillgängliga för konsumtion åt olika grupper. Om de tillgångar som premiereserven motsvarar skulle förlora i värde realt till följd av kraftig inflation som inte täcks av avkastningen på fondmedlen, blir det på sikt omöjligt att infria pensionsförpliktelserna realt sett. Köpvärdet av de pensioner som utbetalas blir i en sådan situation allt lägre. Säkerheten i premiereservssystemet blir därmed i viss mån illusorisk och inte i någon mer påtaglig utsträckning bättre än i ett pensionssystem uppbyggt enligt fördel- ningsprincipen. Inget pensionssystem, hur det än må vara uppbyggt, kan långsiktigt fungera som det var tänkt i en ekonomi med hög inflation och fortgående negativ eller mycket låg tillväxt. Härtill kommer att ATP-systemet nu är utformat som ett fördelningssystem och att, om man skulle förändra detta, det skulle uppstå mycket stora och speciella svårigheter att övergå från ett sådant pensionssystem till ett som grundas på premiereservtekniken.

Det finns dock många positiva inslag förenade med ett pensionssystem uppbyggt enligt premiereserv- eller kapitaltäckningsprincipen som inte följer automatiskt med ett fördelningssystem. Genom den premiereserv som byggs upp i system av den förstnämnda typen främjas det samhälleliga sparandet, något som är av central betydelse för möjligheterna till ekonomisk tillväxt. Premiereservsystem förutsätter också i regel ett närmare samband mellan erlagda premier (avgifter) och utlovade förmåner än vad som är fallet i ATP- systemet.

En metod för att åstadkomma en förbättring av det samhälleliga sparandet och samtidigt få till stånd ett bättre samband mellan förmåner och avgifter i det allmänna pensionssystemet skulle kunna vara att på sikt låta delar av den allmänna pensioneringen övergå i riktning mot ett premiereservsystem. Detta skulle då gälla i fråga om inkomstdelar som ligger ovanför det nuvarande ATP-taket om 7,5 prisbasbelopp. Om man skulle välja att för

framtiden inte höja detta tak successivt, skulle en möjlig framkomstväg kunna vara att inom ramen för ett allmänt pensionssystem ge pensionsskydd för dessa inkomstdelar i ett system som byggs upp på premiereservteknikens grund. Vissa synpunkter på hur detta skulle kunna göras lämnar vi i avsnitt 10.43.

I övrigt vill vi när det gäller behovet av samhälleligt sparande erinra om vad vi tidigare framhållit om den roll som AP-fonden spelat och spelar i detta sammanhang. Överväganden om vilken betydelse som AP-fonden bör ha i framtiden redovisar vi i avsnitt 6.5 samt i kapitel 11 och 12. Där berör vi också bl.a. spörsmålet om begränsningar bör uppställas också framdeles för AP-fondens möjligheter att placera fondmedlen i olika former av tillgångar. Om AP-fonden skulle ges utvidgade placeringsmöjligheter i förhållande till dagens regler, skulle avkastningen på dess kapital kunna förbättras. Från pensionssystemets synpunkt skulle detta vara positivt.

Som vi nyss angett kan diskuteras om den nuvarande avvägningen mellan grundtrygghet och standardtrygghet inom det allmänna pensionssystemet är till alla delar ändamålsenlig och rimlig. Det är alldeles uppenbart att vi här i landet också i fortsättningen skall ha kvar en motsvarighet till folkpensione- ringen med pensioner som utges till hela befolkningen på en garanterad minsta nivå oberoende av tidigare förvärvsarbete och avgiftsbetalning. Denna del av den allmänna pensioneringen garanterar inte bara en grundläggande ekonomisk trygghet för personer som tidigare inte haft några inkomster eller bara små förvärvsinkomster utan syftar även till att ge kompensation i pensionshänseende åt förvärvsarbetande för inkomstdelar som understiger det första basbeloppet.

Samtidigt framstår det som tydligt att folkpensioneringens betydelse att svara för den. ekonomiska grundtryggheten med tiden kommer att minska i betydelse. Som vi redovisar i andra sammanhang i detta betänkande kan man förutse en utveckling som innebär att de allra flesta människor här i landet kommer att ha förvärvsarbete under den aktiva tiden av livet och därmed intjäna rätt till ATP (och avtalspension). I och med detta kommer det att bli enbart ett begränsat antal personer i framtiden som kommer att vara helt beroende av folkpensioneringen för sin försörjning på ålderdomen, vid svåra sjukdomar eller handikapp m.m. Denna pensionerings funktion att ge kompensation för inkomster som understiger det första basbeloppet kommer därmed att med tiden ytterligare accentueras. En slutsats av detta är att det kan finnas anledning att låta utvecklingen gå i den riktningen att man fram- deles lägger större tonvikt vid ATP i det samlade allmänna pensionssystemet än vad som är fallet i dag. Det skulle alltså kunna finnas skäl att för framtiden något kraftigare betona standardtryggheten framför grundtrygg- heten.

En annan grund härför är att vad som kan kallas värdet av ATP med tiden kommit att bli relativt begränsat i de lägre inkomstgrupperna och numera också för inkomsttagare i rätt normala inkomstlägen. Det faktiska ekonomiska utbyte som ATP här ger är, som vi redovisar vissa beräkningar om i avsnitt 7.1, nu inte större än att man med visst fog kan göra gällande att in- komstbortfallsprincipen mer eller mindre kommit att sättas ur spel för förvärvsarbetande i dessa inkomstlägen. Över huvud taget är pensionssystemet

nu utformat på ett sätt som gör att skillnaderna i disponibel inkomst mellan pensionstagare i skilda inkomstlägen under den förvärvsaktiva tiden är förhållandevis små.

För en utveckling i den riktningen talar också den omständigheten att regelsystemet för den allmänna pensioneringen med åren kommit att bli svåröverskådligt och lagtekniskt komplicerat, bl.a. till följd av de många och omfattande förändringar som vidtagits under årens lopp. Detta innebär problem både för de försäkrade och för administrationen. Grundtryggheten består nu av inte mindre än fyra olika komponenter: folkpensioneringens grundbelopp, pensionstillskotten, de kommunala bostadstilläggen och de särskilda skatteförmånerna för folkpensionärer. Denna uppbyggnad innebär att det är svårt för enskilda att överblicka det samlade pensionssystemet och att förutse utfallet av det.

Ytterligare vill vi i detta sammanhang framhålla att det knappast är möjligt att i längden hålla fast vid ett system som innebär att pensionsförmåner utges med olika belopp till ensamstående och till gifta (och därmed jämställda). Förutom att detta medför en iviss mån betungande administration — när det gäller att avgöra om någon skall anses jämställd med gift eller likställas med ogift — innebär denna nuvarande ordning en bristande överensstämmelse med den princip som hävdas i många andra närliggande sammanhang, nämligen att förmåner bör ges individuell anknytning och inte utformas med beaktande av sådana faktorer som civilstånd, samlevnadsförhållanden m.m.

Härtill kommer de särskilda olägenheter som alltid följer med förmåner som förutsätter inkomstprövning, såsom KBT. Med en inkomstprövning följer med nödvändighet nackdelar för såväl försäkrade som administration.

Beträffande KBT kan också diskuteras det rimliga och ändamålsenliga i att inom pensionssystemet ha en förmån som på ett så påtagligt sätt styr de berättigades konsumtionsval och som dessutom kan ge upphov till otillfreds- ställande konsekvenser i bostadspolitiskt hänseende. Här kan ifrågasättas om det inte vore bättre med ett mer generellt konsumtionsstöd som lämnar större valfrihet för pensionstagarna.

En särskild fråga som uppkommer vid övervägandena om folkpensionering- en för framtiden är om denna pension också framdeles bör utbetalas med lika höga belopp till alla som bor här i landet och vilka krav som bör gälla för utländska medborgares och utlandssvenskars rätt till sådan pension. Här aktualiseras också spörsmål om konsekvenserna av en anpassning av de svenska folkpensionsreglerna till EG:s regelsystem om pensionsrätt för arbets- tagare som varit verksamma i mer än ett land. Dessa särskilda frågor tar vi upp till behandling i avsnitt 7.3 och red0visar där bl.a. principförslag till en regel om anknytning av rätten till folkpension till antalet bosättningsår här i landet under den yrkesaktiva åldern.

Allmänt sett innebär det som sagts i det föregående att vi anser att den s.k. kontantprincipen bör få företräde framför den s.k. naturaprincipen. I största möjliga utsträckning bör insatserna för pensionärer bygga på utbetalning av renodlade pensionsförmåner. En strävan bör enligt vår mening också vara att få till stånd regler som innebär att pensionstagare beskattas enligt samma principer som andra människor och att sålunda de särskilda skatteförmånerna för pensionärerna på sikt avlägsnas. Detsamma gäller enligt vår mening

beträffande sådana speciellt riktade insatser som subventioner för resor, kulturkonsumtion m.m. I och med att pensionerna ökar stiger också pensionstagarnas betalningsförmåga. På sikt blir det då naturligt att åtgärder- na för service, omsorg och vård av pensionstagare i större utsträckning än för närvarande bekostas av dem som utnyttjar åtgärderna och att inslagen av avgiftsfinansiering alltså här ökar.

Mot bakgrund av den principiella inställning som vi sålunda redovisat uppkommer frågan om vilka möjligheter som finns att stärka tilläggspensione- ringens ställning i det allmänna pensionssystemet. Enligt direktiven har vi också ålagts att undersöka möjligheterna till lagtekniska och administrativa förenklingar inom pensionssystemet och att ta till vara alla möjligheter till ökad samordning. Vi har därför lagt ned ett betydande arbete på att diskutera pensionssystemets grundläggande konstruktion och på att försöka få till stånd en integrering mellan folk- och tilläggspensioneringen. Resultatet av detta arbete redovisar vi i avsnitt 7.2.

Detta vårt arbete har, liksom övervägandena i övrigt i detta betänkande, i princip uteslutande avsett de som i dag är förvärvsarbetande och alltså syftat till att finna lösningar som är ägnade att vara i funktion inom ramen för framtidens pensionssystem. Arbetet har alltså i enbart en mycket begränsad utsträckning tagit sikte på dagens pensionstagare. I fråga om pensionsförmå- nerna till dessa har vi redovisat våra synpunkter i det föregående. Av stor betydelse för denna senare kategori är också de regler som gäller för indexering av löpande pensionsförmåner.

I dag är pensionsförmånerna inom folk- och tilläggspensioneringen värde- säkrade på så sätt att de beräknas med ledning av basbeloppet, som följer prisförändringarna. Basbeloppet är också av betydelse därigenom att den intjänade pensionsrätten inom ATP uppräknas på grundval av basbeloppet. Såväl intjänade som utgående pensioner är på detta sätt värdesäkrade i den meningen att de är konstanta mätta i fast penningvärde.

Denna metod för värdesäkring av pensionsförmåner som nu tillämpas inom det allmänna pensionssystemet innebär att pensionärerna garanteras en oförändrad nivå på köpkraften. När pensionsbeloppet är fastställt för en nybliven pensionär är han således för återstoden av livet garanterad en fast levnadsnivå som står i viss relation till den standard pensionstagaren själv hade under den yrkesverksamma tiden. Några reala justeringar, vare sig uppåt eller nedåt, skall i princip inte ske.

Pensionärens pension i förhållande till de samtida förvärvsarbetandes inkomster kan däremot förändras över tiden. Den indexeringsmetod som nu gäller får nämligen till följd att pensionärernas standard i förhållande till den förvärvsarbetande befolkningens försämras vid positiv realtillväxt i ekonomin och förbättras vid negativ ekonomisk tillväxt ju äldre de blir. Sett ur pensionärernas perspektiv leder en varaktigt hög tillväxt i samhällsekonomin till en ökande skillnad i levnadsstandard mellan dem och de förvärvsarbetan- de. Situationen blir särskilt kännbar ju längre den period är varunder pensionären uppbär pension och ju högre tillväxttakten är. På detta sätt kan konsumtionsutrymmet bli olika stort för olika åldersgrupper bland pen- sionärerna. För att illustrera det sagda kan som ett ytterlighetsexempel ges en situation med en årlig tillväxt i ekonomin som är så hög som 3 % under en

period av 15 år. I ett sådant läge får pensionären bara sin inflationsskyddade pension medan inkomsttagaren erhåller en real standardförbättring om drygt 55 %.

Med de nuvarande reglerna för värdesäkring av pensionsförmåner blir alltså fördelningen av tillgängligt konsumtionsutrymme mellan förvärvsaktiva och pensionärer — liksom olika åldersgrupper pensionstagare emellan — beroende av tillväxttakten i ekonomin. Annorlunda uttryckt fördelas en större andel av landets totala konsumtionsutrymme till den icke förvärvsverksamma delen av befolkningen vid lägre tillväxttakt i samhällsekonomin. Uttryckt i procent av lönesumman blir följaktligen kostnaden, dvs. avgiftsuttaget, för en given nivå på pensionsutbetalningarna större ju lägre tillväxttakten i lönesumman är. Det nuvarande värdesäkringssystemet ger med andra ord inte följsamhet till samhällsekonomins utveckling.

Som ATP-systemet för närvarande är konstruerat leder även låga tillväxttak- ter till mycket höga pensionskostnader och till att trycket på att höja avgifterna ökar. Från bl.a. fördelningssynpunkt kan detta utgöra ett allvarligt problem om ekonomin skulle hamna i en relativt lång period med låg eller negativ tillväxt, som exempelvis vid slutet av 1970- och början av 1980-talet. Vid allmänna ökningar i reallönerna - av den storleksordning som känneteck- nade perioden närmast efter införandet av ATP-systemet och fram till mitten av 1970-talet - ökar å andra sidan de yrkesverksammas standard i förhållande till pensionärernas.

Båda dessa utvecklingslinjer kan leda till starka krav på kompensation från den grupp som får se sin relativa standard sänkt. I denna bemärkelse kan den nuvarande metoden för indexering av pensionsförmåner sägas innehålla ett visst mått av inbyggd politisk instabilitet. Från fördelningspolitisk synpunkt skulle mot bakgrund härav kunna diskuteras om man inte borde försöka finna ett system som innebär att vid realekonomisk tillväxt en viss del av det ökade konsumtionsutrymme som då skapas automatiskt överförs till pensio- närerna, och tvärtom vid låg eller negativ tillväxt i ekonomin. Detta skulle bl.a. innebära en utjämning av pensionsnivån mellan äldre och yngre pensionärer.

Inte bara när det gäller löpande pensionsförmåner kan nuvarande in- dexeringsmetod ge upphov till ogynnsamma effekter. Detta kan inträffa även med avseende på intjänade pensionsrättigheter inom ATP-systemet. Vilken kompensationsgrad som en nybliven pensionär får i förhållande till sin inkomst omedelbart före övergången till ålderspension beror inte enbart på individens egen livsinkomstkurva utan även på hur samhällsekonomin utvecklats realt sett under tiden före pensioneringstillfället. Eftersom pensionen beräknas på grundval av medelpensionspoängen för de 15 bästa inkomståren, kommer det vid ekonomisk tillväxt att bli en viss eftersläpning mellan den inkomst som utgör grund för pensionsberäkningen och den berättigades faktiska inkomst vid pensioneringstillfället. Ju längre tillbaka i tiden pensionstagarens bästa inkomstår inföll och ju högre tillväxten varit, desto större blir denna eftersläpningseffekt. Nuvarande regler får alltså till följd en viss omfördelning till nackdel för personer med höga inkomster tidigt i livet.

I avsnitt 4.2 har vi redovisat vissa beräkningar till belysning av de angivna förhållandena. Betydelsen av nuvarande indexeringsmetoder för fördelningen

av konsumtionsutrymmet mellan yrkesverksamma och pensionärer har ut- förligt behandlats av universitetslektorn Agneta Kruse i den rapport, ( SOU 1988:57 ) Pensionssystemets stabilitet, som hon utarbetat på vårt uppdrag.

I kapitel 9 redovisar vi vilka slutsatser vi själva drar av de beskrivna förhållandena och vilka överväganden och ståndpunkter vi mot bakgrund dära. kommer fram till.

Ett annat väsentligt samband mellan det allmänna pensionssystemet och den samhällsekonomiska utvecklingen hänför sig tillATP-taket. Med realekonomisk tillväxt ökar de förvärvsarbetandes inkomster i snabbare takt än priserna, och således basbeloppet. I motsvarande mån växer de förvärvsverksammas pen- sionspoäng. Enligt nuvarande regler ger emellertid enbart inkomster upp till 7,5 prisbasbelopp rätt till ATP-poäng. Inkomster över detta tak ger inte något pensionsskydd inom den allmänna pensioneringen.

Med tiden kommer allt fler — och på mycket lång sikt i princip alla — inkomsttagare att få inkomster som överstiger ATP-taket. Hur snabbt detta kommer att inträffa beror på tillväxttakten. Det är huvudsakligen denna process som gör att avgiftsbehovet för den allmänna pensioneringen begränsas eller t.o.m. minskar ett stycke in på 2000-talet vid en tillväxt om 2 % per år eller högre. På lång sikt kommer emellertid samtidigt ATP-systemet att utvecklas till ett nytt folkpensionssystem, dvs. med lika stora pensionsbelopp till alla berättigade. ATP-systemets inkomstrelaterande funktion kommer därmed successivt att gå förlorad (och övertas av avtalspensioner eller privata pensionslösningar).

Den fråga som man här måste ställa sig är om denna utveckling bör accepteras eller om det allmänna pensionssystemet bör byggas ut på ett eller annat sätt till att täcka också inkomstdelar överstigande det nuvarande ATP- taket på 7,5 prisbasbelopp. I frågan ligger implicerad spörsmålet om man skall hålla fast vid intentionerna bakom ATP-systemet och även för framtiden syfta till att utge tilläggspensioner som är relaterade till de försäkrades tidigare inkomster. Det rör sig här om en fråga som är av ytterst stor betydelse för såväl den enskilde som samhället och som kräver ett ställningstagande innan den situation som antytts har blivit verklighet, dvs. innan det övervägande antalet förvärvsarbetande har fått inkomster som överstiger ATP-taket. Under vårt arbete har vi ägnat frågan stor uppmärksamhet och noga övervägt olika alternativ. I kapitel 10 redovisar vi dessa våra överväganden och de stånd- punkter som dessa föranleder.

6.4.5. Samspelet med avtalspensionerna m.m.

Som vi beskrivit i avsnitt 6.1.1 omfattas i stort sett alla löntagare i Sverige i dag - förutom av den allmänna pensioneringen — av något av de olika system som finns för tjänstepensionering på grundval av kollektivtal mellan arbetsmarknadens parter. Dessa avtalspensioner har många drag gemensamma med den allmänna pensioneringen. De är obligatoriska och omfattar alla som är verksamma på det aktuella avtalsområdet. Liksom socialförsäkringen i huvudsak finansieras avtalspensioneringarna i allt väsentligt genom skatter och arbetsgivaravgifter, och intjänade pensionsrättigheter är överförbara från ett arbetsmarknadsområde till ett annat om den försäkrade skulle byta yrke. På

samma sätt som ATP-systemet utställer avtalspensionerna också löften om en viss pensionsnivå som är oberoende av den samhällsekonomiska utvecklingen.

Avtalspensionerna har numera stor omfattning och utgör en betydande del av det samlade sociala trygghetssystemet. De fullgör i huvudsak tre funktio- ner. För det första ger de rätt till pensionsförmåner i vissa situationer när sådan rätt inte föreligger inom den allmänna pensioneringen, t.ex. inom yrkesområden med lägre pensionsåldrar än 65 år och i viss utsträckning på efterlevandepensioneringens område. För det andra utges från avtals- pensioneringarna ofta ett visst tillägg till pensionsförmånerna från den allmänna försäkringen. Schablonmässigt kan detta tillägg till dem som varit oavbrutet yrkesverksamma under en längre tid sägas motsvara 10—15 % av den pensionsberättigades slutlön. För det tredje ger vissa avtalspensioneringar — med undantag för STP-systemet som gäller för privatanställda arbetare — rätt till pension också för inkomstdelar över 7,5 basbelopp.

Dessa avtalspensioneringar är av väsentlig betydelse inte bara för enskildas pensionstrygghet utan också för samhällsekonomin, bl.a. när det gäller sparandet och utbudet av arbetskraft. Detta har vi utvecklat i kapitel 3. Frågan tas upp också i den expertrapport till oss av professor Eskil Wadensjö, Ekonomiska aspekter på avtalspensionerna, som publiceras i SOU 1990:78 . Där behandlas ingående även bl.a. de omfördelningseffekter mellan män och kvinnor samt mellan hög- och låginkomsttagare som avtalspensionerna ger upphov till.

Som nyss nämnts grundas dessa tjänstepensioneringar på kollektivavtal mellan arbetsmarknadsparterna. Det innebär att vi här inte kan och inte heller bör anlägga några synpunkter på uppbyggnaden och utformningen av dessa system. Emellertid är det inte möjligt att göra några bedömningar om utvecklingen av den allmänna pensioneringen utan att hänsyn tas också till avtalspensionerna. Härför talar bl.a. de sistnämndas samhällsekonomiska åter- verkningar. De olika pensionssystemen hör i flera hänseenden nära samman. Det alldeles övervägande antalet personer i Sverige kommer i framtiden att få ersättning från både det allmänna och de avtalsbaserade pensionssystemen. Och det är det samlade ekonomiska utfallet som är av betydelse för den enskilde pensionären. Vissa regler i den allmänna pensioneringen är också av direkt betydelse för avtalspensioneringarnas utveckling.

Enligt vår mening framstår det som en ändamålsenlig funktionsuppdelning att genom avtalspensioneringarna ges ersättning för vissa andra pensionsfall än de som den allmänna pensioneringen täcker. Den allmänna pensioneringen måste med nödvändighet utformas efter generella bedömningsgrunder och ges en i viss mån schabloniserad utformning. Inom avtalspensioneringarns ram finns helt andra möjligheter att tillgodose olika önskemål som kan finnas hos speciella grupper på arbetsmarknaden om t.ex. tidigare pensionsavgång. Genom avtalspensionerna kan sådana önskemål förverkligas på ett flexibelt sätt och anpassas till de olika gruppernas intressen och speciella förut- sättningar. Någon anledning att ifrågasätta denna funktionsuppdelning finns alltså inte enligt vår uppfattning. Tvärtom anser vi det vara en fördel att frågor av detta slag kan lösas i nära anknytning till de yrkesområden där de uppkommer.

Avtalspensioneringarnas andra funktion, att utgöra ett komplement till

pensionsförmånerna från den allmänna försäkringen, medför att en löntagare i normala inkomstlägen kan räkna med att som ålderspensionär få ett tillägg till den allmänna pensionen, som i regel utgör ca 65 % av den tidigare inkomsten, om 10—15 % av slutlönen och därmed få en sammanlagd brutto- pension om 75—80 % av de föregående inkomsterna. Vid pensionering i förtid av t.ex. arbetsmarknadsskäl eller på grund av arbetsskada kan kompen- sationsgraden vara väsentligt högre och i vissa fall t.o.m. överstiga 100 % (se Eskil Wadensjös ovan nämnda expertrapport). Huruvida detta är en rimlig och väl awägd pensionsnivå eller inte vill vi inte framföra några synpunkter om. Olika individer kan här ha olika preferenser. Ytterst handlar det, som vi utvecklar i andra delar av detta betänkande, om ett val mellan konsumtion under den yrkesverksamma delen av livet och under tiden som pensionär. En Slutsats som vi dragit är emellertid att vi inte funnit det motiverat att föreslå någon ändrad fördelning mellan det allmänna och de avtalsbaserade pensionssystemen på så sätt att vi förordar en höjning av den allmänna pensioneringens kompensationsgrad under åberopande av att de allra flesta människor redan erhåller högre pension än vad den allmänna pensioneringen utger. OCh även om detta trots allt skulle anses önskvärt av mer principiella skäl talar finainsieringshänsyn bestämt mot åtgärder med denna inriktning.

Vi vill också understryka det väsentliga i att hänsyn tas till de finan- sieringskrav Siom avtalspensioneringarna ger upphov till och den belastning detta kommer att innebära för de samtida yrkesverksamma framöver. I avsnitt 63.4 har vi gett vissa uppgifter till belysning av utgiftsutvecklingen framöver inom dessa pensionssystem. När man bedömer utvecklingen framöver av utbetalningarna inom den allmänna pensioneringen är det sålunda viktigt att hålla i minnet; att en inte oväsentlig del av det tillgängliga löneutrymmet tas i anspråk för finansiering av olika kompletteringspensioner. Skulle den ekonomiska tiillväxten framöver bli mindre gynnsam och man därför måste överväga ändlringar av reglerna och förmånsnivåerna för den allmänna pensioneringein, måste rimligen beaktas också de finansieringskrav som avtalspensionerna ställer på de då yrkesverksamma. Måhända kan dessa i denna situation vilja göra andra prioriteringar än dagens generationer yrkesaktiva oc:h pensionerade. Det lär alltså knappast komma i fråga att i en sådan situatiom låta hela bördan falla på folk- och tilläggspensionerna, som ju svarar för mätnniskors primära grund- och standardtrygghet utan att fästa blicken också på de kollektivavtalsreglerade pensionsordningarna.

Av betydelse i sammanhanget är också att de statliga och kommunala avtalspensioneringarna är utformade enligt principen om bruttosamordning med de allmämna pensionerna. En pensionerad offentliganställd garanteras en pensionsnivå :som relateras till hans slutlön resp. till lönen under de sista yrkesverksamma åren. En konsekvens härav är att kostnaderna för de statliga och kommuniala tjänstepensionssystemen blir speciellt beroende av den ekonomiska tilllväxten. Vid snabb tillväxt stiger reallönerna och därmed också underlaget för— beräkning av avtalspensionen medan ATP-pensionens underlag — som är beroende av inkomsterna under de 15 bästa åren — inte räknas upp i samma takt. Utgifterna för de offentliganställdas pensioner ökar därför i en situation av detta slag. Vid lägre ekonomisk tillväxt blir däremot denna effekt inte alls lika urttalad. Och skulle tillväxten bli negativ kan konsekvensen bli —

som kunde ske beträffande de statliga avtalspensionerna under början av 1980-talet — att ingen kompletteringspension alls utges.

I ytterligare ett hänseende är utvecklingen framöver av avtalspensionerna direkt avhängig av hur reglerna för den allmänna pensioneringen är utfor- made. Det gäller med avseende på ATP-taket. Skulle detta för framtiden ligga fast vid 7,5 basbelopp, kommer avtalspensioneringarna att successivt få överta en allt större del av det samlade pensionsskyddet för människor här i landet. Därmed skulle också så småningom utbetalningarna av avtalspen- sioner och utgifterna härför stiga markant. Närmare beräkningar om storleksordningen av den omfördelning som i en sådan situation kommer att äga rum har vi redovisat i avsnitt 4.4.

I ett läge där ATP-taket ligger fast vid 7,5 basbelopp kommer, om vi får positiv ekonomisk tillväxt framöver, efter hand allt fler personer att få inkomster som överstiger detta tak. På lång sikt kommer ATP-systemet då, som vi framhållit i det föregående, att utvecklas till ett folkpensionssystem, med lika stora förmåner för alla berättigade, på en högre nivå än nuvarande folkpensionering. Uppgiften att svara för standardskyddet kommer i ett sådant läge att övertas av avtalspensionerna, om reglerna för dessa inte ändras. Dessa pensioners roll och omfattning — liksom kostnaderna för dem — kommer alltså då att kraftigt öka i betydelse, och fördelningen mellan de allmänna och de avtalsbaserade systemen kommer att ändras på så sätt att tyngdpunkten i pensionsskyddet successivt överflyttas till avtalspensioneringar- na. Dessa kommer då att bli mer av alternativ än komplement till den allmänna pensioneringen. En utveckling som den anförda kan medföra även samhällsekonomiska konsekvenser, bl.a. för sparandet i ekonomin och därmed för den ekonomiska tillväxten.

Vid sidan av avtalspensionerna och de allmänna pensionerna har många människor numera skaffat sig ett kompletterande pensionsskydd genom att teckna frivilliga pensionsförsälo'ingar. I bilaga A (avsnitt 5) beskriver vi en del regler som gäller för sådana pensionsförsäkringar. Och i bilaga C (avsnitt 3) redovisar vi vissa uppgifter angående omfattningen av dessa.

Vi har inte sett det som vår uppgift att framföra några egentliga synpunkter på denna form för komplettering av pensionsskyddet. Regelsystemen för dessa försäkringar ligger vid sidan av de områden som vi haft att utreda och avser bl.a. beskattning av dem och rätten till avdrag för erlagda premier till försäkringarna. Vi vill här endast framhålla att tecknandet av en pen- sionsförsäkring av detta slag är av stort värde för enskilda som prioriterar konsumtion på äldre dagar framför konsumtion i nuläget. Härtill kommer att det för vissa grupper på arbetsmarknaden, t.ex. egenföretagare, kan finnas ett behov av att komplettera sitt pensionsskydd genom en privat pensionsförsäk— ring för att erhålla motsvarande skydd som löntagarna tillförsäkras genom avtalspensionerna.

Vi kommer alltså i detta betänkande att i princip inte vidare beröra de privata pensionsförsäkringarna. I ett hänseende tar vi dock upp dem. Det gäller frågan om det finns anledning att nu på nytt tillskapa en pensionsför- säkring i offentlig regi — t.ex. genom försäkringskassorna — att erbjudas dem som önskar komplettera den allmänna pensioneringens pensionsförmåner men som tvekar inför tanken att anlita ett privat försäkringsbolag härför. Våra

överväganden och förslag i detta hänseende redovisar vi i kapitel 13.

6.5. Allmänna synpunkter med hänsyn till utgiftsut- vecklingen framöver

6.5.1. Den förväntade utvecklingen

Under den tid som ATP-systemet har varit i funktion har kostnaderna för den allmänna pensioneringen ökat mycket kraftigt både realt sett och i förhållande till de förvärvsarbetandes inkomster. Orsakerna härtill har vi i korthet angett i bl.a. avsnitten 6.1.4 och 6.1.5.

Denna utveckling kan förväntas fortsätta under åren framöver och accen- tueras från ca år 2010. I avsnitt 6.3 har vi redovisat beräkningar om den utveckling som är att förvänta i detta avseende. Orsakerna bakom de väsentligt ökade kostnaderna för ATP-systemet framöver är i huvudsak desamma som de vilka legat bakom den hittillsvarande utvecklingen.

Att ATP-utbetalningarna stiger i omfattning under åren framöver beror alltså till viss del på att genomsnittspensionen per pensionstagare kommer att bli större också mätt i reala termer. Grunden härtill är ATP-systemets successiva mognad och övergång till ett fullfunktionsstadium. Varje ny årgång nytillkomna pensionärer kommer att ha tjänat in genomsnittligt fler år med pensionspoäng och även ha en genomsnittspoäng som är högre än de tidigare pensionstagarna. Detta är delvis en följd av att övergångsbestämmelserna för ATP förlorar i betydelse och att — som vi beskrivit i avsnitt 6.1.3 — utrymmet för att utan reducerande inverkan på tilläggspensionen vara borta från arbetsmarknaden resp. ha år med lägre inkomster än eljest blir allt större för varje år, fram till år 2009 då ATP-systemet i detta hänseende kan sägas ha nått fullfunktionsstadiet för dem som då går i ålderspension (men däremot inte för de vid den tiden redan pensionerade). Att den genomsnittliga medelpensionspoängen för de nytillkomna pensionstagarna kommer att stiga är emellertid också en följd av de gällande reglerna för uppräkning av intjänad pensionsrätt, som medför att pensionspoängen för varje år blir allt högre vid reallöneökningar.

Ett annat skäl till ATP-utbetalningarnas tillväxt är den demografiska utveckling som kan förutses efter sekelskiftet. Antalet personer i befolkningen som är 65 år eller äldre beräknas fr.o.m. denna tidpunkt och fram till år 2025 öka med 400 000, vilket innebär att andelen i denna åldersgrupp ökar från 17 till 21 % av hela befolkningen.

En grund härtill är att det under åren från ca år 2005 är stora födelsekullar som övergår i ålderspension. Under denna tid ålderspensioneras de s.k. 40- talisterna. En annan grund är att den genomsnittliga livslängden här i landet beräknas gå upp också under tiden framöver. Detta innebär att en enskild pensionstagare i genomsnitt kommer att uppbära pension under längre tid än vad som varit fallet beträffande de pensionärer som avlider under samma tid. Samma effekt, att pension uppbärs under längre tid än tidigare, uppkommer till följd av de reformer på pensionsområdet som beslutats under de senaste decennierna med bl.a. sänkt allmän pensionsålder och utökade möjligheter till förtidspension.

Samtidigt som pensionsutbetalningarna sålunda kommer att öka visar gjorda prognoser entydigt på att det efter år 2005 och fram till år 2025 kommer att inträda en viss nedgång när det gäller antalet förvärvsverksamma och antalet arbetade timmar här i landet (se avsnitt 6.2.2). Detta får till följd att avgiftsinkomsterna från de förvärvsverksamma till pensionssystemet kommer att stagnera.

Sammantagna medför de angivna förhållandena att relationen mellan pensionärer och förvärvsarbetande kommer att förändras påtagligt till de yrkesaktivas nackdel och att belastningen på dessa när det gäller att finansiera pensionerna kommer att stiga.

En följd av den minskning av antalet sysselsatta som är att förvänta blir, som vi utvecklat i avsnitt 6.2.3 och 6.2.4, att tillväxten i samhällsekonomin kan riskera att bli lägre än tidigare. En sådan utveckling skulle ytterligare bidra negativt till belastningen på de förvärvsverksamma eftersom pensionssystemet sådant det nu är uppbyggt är mycket känsligt för variationer i den ekonomis- ka tillväxten. Detta har vi utförligt beskrivit i det föregående.

6.5.2. Handlingsalternativ

Man måste räkna med att pensionssystemets ekonomi även i en situation med en positiv ekonomisk tillväxt kan komma att utsättas för påfrestningar, inte inom det närmaste dryga decenniet men ett stycke in på 2000-talet. För att avhjälpa dessa påfrestningar och på sikt garantera pensionssystemets stabi- litet fordras en långsiktig ekonomisk tillväxt på drygt 2 %. Svårigheter kan emellertid uppkomma att även i ett läge med god real tillväxt i samhälls- ekonomin upprätthålla det positiva bidrag till det samhälleliga sparandet som ATP-systemet hittills lämnat. Detta kan få konsekvenser för bytesbalansens utveckling.

Skulle däremot den reala tillväxten bli lägre än kring 2 % per år i genomsnitt uppkommer större problem att trygga pensionssystemets finan- siering. Dessa problem är emellertid inte olösliga. Vad som krävs är något mer ingripande och från alla synpunkter kanske inte helt önskvärda åtgärder. I det följande anger vi vissa handlingslinjer som skulle kunna övervägas i en situation av nu berört slag.

Som vi utvecklat i avsnitt 6.2.4 har vi antagit att den genomsnittliga reala ekonomiska tillväxten blir högre under det närmaste decenniet framöver än under perioden efter sekelskiftet. Med tanke på att sysselsättningsutvecklingen väntas bli långsammare under 2000-talets första årtionden än under 1990- talet kan BNP-tillväxten under 2000-talets början avta i förhållande till åren dessförinnan. Som framgår av redovisningen tidigare i detta kapitel skapar en sådan utveckling betydande finansieringssvårigheter och ställer krav på markanta avgiftshöjningar och/eller åtgärder på utgiftssidan.

Frågor som uppkommer i denna situation är vilka åtgärder som står till förfogande för att komma till rätta med de finansieringsproblem som då uppstår och vilken eller vilka av möjliga alternativ som lämpligen bör sättas in.

De ökade utgifterna för pensioner har varit en viktig orsak till att skatte- och avgiftstrycket successivt har höjts här i landet under de decennier som

gått sedan ATP-systemet infördes. Som vi utvecklat i kapitel 3 och 5 är kvoten mellan skatter/avgifter och BNP nu internationellt sett mycket hög i Sverige (56 % av BNP jämfört med kring 40 % i genomsnitt i EG).

En utgångspunkt i den ekonomiska politiken (jfr prop. 1990/91:39) är att det samlade skatte- och avgiftstrycket inte bör höjas utan på sikt bör minskas. Målet är att sanka de offentliga utgifternas andel av BNP för att möjliggöra en sänkning på sikt av skattetrycket. Några möjligheter att ytterligare höja det samlade skatte- och avgiftstrycket föreligger således inte. Förutom de konsekvenser en höjning skulle få för de förvärvsarbetande och deras utrymme för reallöneförbättringar skulle en åtgärd av detta slag i sig påverka finansieringsförutsättningarna genom den inverkan den skulle ha på förutsättningarna för ekonomisk tillväxt i framtiden (se kapitel 3). Förutom effektivitets- och tillväxtargument mot ett ökat skatteuttag ställer vårt ökade beroende av omvärlden krav på en anpassning av Sveriges skattetryck i riktning mot andra länders lägre nivåer.

Eventuella höjningar av ATP-avgifterna måste därför ske inom ramen för ett totalt sett oförändrat eller på sikt sänkt skatte- och avgiftstryck. Det innebär att i en sådan situation andra skatter och avgifter måste sänkas, vilket i sin tur förutsätter minskade utgifter eller besparingar och omprövningar inom andra delar av den offentliga verksamheten.

Teoretiskt kan problemen lösas på i huvudsak endera av två vägar eller genom en kombination av dessa. Antingen kan man försöka få till stånd större inkomSter till pensionssystemet genom höjda avgifter, inom ramen för ett totalt sett oförändrat skatte- och avgiftsuttag, eller genom en utökning av avgiftsunderlaget. Eller också kan man genom olika åtgärder åstadkomma reduceringar av utgifterna för pensionssystemet genom minskade pensions- förmåner per pensionstagare eller genom inskränkningar av kretsen pen- sionsberättigade.

Den allmänna pensioneringen finansieras i dag genom arbetsgivaravgifter och avgifter från försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Enligt våra direktiv skall vi inte ifrågasätta denna metod för Enansiering av den allmänna pensioneringen. Detta innebär att en fortsatt avgiftsjinansiering har varit en utgångspunkt för våra överväganden. Det betyder också att vi under vårt arbete inte prövat alternativ till denna finan- sieringskälla som diskuterats i olika andra sammanhang, t.ex. en breddning av avgiftsbasen till att avse också andra produktionsfaktorer än arbete eller finan- siering helt eller delvis med mervärdeskatt. Inte heller har vi övervägt möjlig- heterna till finansiering av ATP-systemet med bidrag av allmänna skattemedel eller ökad sådan finansiering av folkpensioneringen. I stället har vi utgått från att ATP-systemet också fortsättningsvis skall finansieras med avgiftsinkomster och med avkastningen på AP-fondens medel.

Det finns anledning att framhålla att de finansieringsproblem som blottas i ett lågtillväxtscenario egentligen är uttryck för potentiella fördelningsmässiga spänningar mellan generationerna. Även bortsett från avgiftshöjningars oförmånliga samhällsekonomiska effekter — på t.ex. arbetskraftsutbud och inflation — är därför ett kraftigt ökat uttag av pensionsavgifter en orealistisk tanke. En utveckling där de reala lönerna exkl. avgifter kanske sjunker parallellt med att pensionsnivåerna i relation till förvärvsinkomsterna blir allt

högre är knappast acceptabel för de yngre generationerna. Dessa torde inte heller för egen del vara intresserade av att som barnfamiljer leva under knappa omständigheter, för att som framtida pensionärer kunna emotse en mycket hög pensionsstandard. (Frågan om de disponibla inkomsternas fördelning över livscykeln har behandlats av Agneta Kruse i hennes rapport till oss, Pensionssystemets stabilitet, SOU 1988:57 .)

Höjda pensionsavgifter (som leder till en ökning av det samlade skatte- och avgiftstrycket här i landet) kan alltså leda till att pensionärernas standard utvecklas mer gynnsamt än övriga generationers. Detta kan leda till skärpta fördelningskonflikter såväl mellan generationerna som inom gruppen förvärvsarbetande, där utrymmet för egentliga löner minskar. De högre avgiftsuttagen och de skärpta fördelningskonflikterna kan få en negativ effekt på konkurrenskraft och inflation.

Inom ramen för ett totalt sett oförändrat skatte- och avgiftstryck finns, om tillväxten blir tillfredsställande, möjligheter att utrymme kan skapas för en växling mellan folkpensions- och ATP-avgifter och i någon mån delpensionsav- giften. Men även motsvarande avgiftsväxlingar i förhållande till andra områden inom och utanför socialförsäkringen är möjligheter som inte bör utelämnas från diskussionen om finansieringen av ATP. I kapitel 11 och 12 återkommer vi till dessa frågor.

Ett annat sätt att öka pensionssystemets inkomster är att avgiftsunderlaget blir större. Detta kan ske därigenom att fler personer har förvärvsinkomst och bidrar till avgiftsbetalningen. Det kan också äga rum i den formen att de förvärvsverksamma får högre inkomster t.ex. genom att den totala årliga arbetstiden eller den genomsnittliga arbetstiden per vecka stiger. Ytterligare en möjlighet är att avgifter tas ut på förmåner och ersättningar som för närvarande inte är avgiftspliktiga.

Prognoser om arbetstider framöver har vi redovisat i avsnitt 6.2, där vi också något diskuterat vilken utveckling som är att förvänta i dessa hänseen- den. Till grund för de beräkningar om pensionssystemets utveckling framöver som vi redovisar i detta betänkande ligger de antaganden som vi där beskrivit. Som framgår av diskussionen i de nämnda avsnitten finns det faktorer som talar både för och emot en ökning resp. en minskning av medelarbetstiden per sysselsatt. Förutsättningarna för att med användning av pensionssystemets regler påverka dessa faktorer torde vara relativt begränsade.

Möjligheterna att få till stånd en utökning av antalet personer i arbetslivet torde vara större än när det gäller en ökning av medelarbetstiden per person. Vad som är av betydelse i detta sammanhang är att på olika vägar försöka ta tillvara den arbetskraftspotential som finns i landet. I avsnitt 6.2.4 har vi berört den frågan.

Vi vill här på nytt understryka vikten av att alla som kan och vill får tillfälle att delta i arbetslivet. Ju fler som förvärvsarbetar, desto större kan den ekonomiska tillväxten och därmed avgiftsunderlaget bli. Vad som här kan bli av betydelse är olika åtgärder för att bidra till en fortsatt ökning av förvärvsintensiteten hos bl.a. kvinnor. Det är också väsentligt att den ekonomiska politiken lyckas och att det bedrivs en fortsatt politik för full sysselsättning så att arbetslösheten kan hållas nere. Som vi framhållit i avsnitt 6.2.4 kan också invandringspolitiken utformas på ett sätt som gör att fler

invandrare kommer in på den svenska arbetsmarknaden och bidrar till en ökning av den totala lönesumman.

I vårt förra betänkande (SOU 1989:101) Förtidspension och rörlig pen- sionsålder har vi pekat på önskvärdheten av att fler äldre stannar kvar på arbetsmarknaden också efter det att de uppnått den allmänna pensionsåldern. Vi har där också lagt fram olika förslag med syfte att underlätta för äldre att fortsätta att delta i arbetslivet. Bl.a. föreslog vi att påslagsfaktorn vid uppskjutet uttag av ålderspension skulle höjas, ett förslag som genomförts i lagstiftningen med verkan fr.o.m. den 1 juli 1990. Vi lade i betänkandet vidare fram förslag till en ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd av innebörd att enskilda enligt den lagen — med fortsatt dispositiva lagregler _ skulle ges rätt till bibehållet anställningsskydd fram till 67 års ålder. I propositionen 1990/91:25, som nyligen lämnats till riksdagen, har regeringen redovisat förslag till ändrad lagstiftning — att träda i kraft den 1 januari 1991 — på grundval av detta vårt förslag.

I det nämnda betänkandet har vi också framhållit vikten av insatser för att förbättra arbetsmiljön och i rehabiliterande syfte. Om man genom åtgärder i dessa hänseenden kan få till stånd en minskning av förtidspensioneringen och de långvariga sjukfallen, kan fler människor vara kvar i arbetslivet och finns det stora samhällsekonomiska vinster att hämta (se avsnitt 6.2.4).

Sammanfattningsvis vill vi här alltså framhålla betydelsen av åtgärder för att åstadkomma ett så stort arbetsutbud som möjligt här i landet. Får sådana insatser effekt leder de till inte bara en ökning av avgiftsinkomsterna för pensionssystemet utan kan de också i vissa fall medverka till en reducering av systemets utgifter.

När det gäller frågan om en utökning av avgiftsunderlaget till att avse också andra förmåner och ersättningar än de som nu är avgiftspliktiga redovisar vi överväganden i kapitel 11 och 12. Där behandlar vi även spörsmålet om på vilka delar av inkomsten avgifterna skall beräknas.

I detta sammanhang kan finnas anledning påpeka att utformningen av pensionssystemet i sig kan vara av betydelse för utbudet av arbetskraft, såväl när det gäller antalet personer i förvärvslivet som antalet arbetade timmar per person. Generellt sett bör den anknytning som i ATP—systemet finns mellan förvärvsinkomsterna och pensionen verka stimulerande på arbetsutbudet. Som vi konstaterat i det föregående har emellertid systemet försetts med många och långtgående fördelningspolitiska inslag som kan reducera eller eliminera denna effekt. Vi vill här också hänvisa till vad vi i avsnitt 6.2.2 anfört om effekterna av arbetstidsförkortningar på arbetsutbudet.

Den andra huvudinriktningen för att åstadkomma balans mellan inkomster och utgifter inom det allmänna pensionssystemet är att reducera utgifterna inom systemet. Detta kan ske antingen genom att den genomsnittliga pensionen per pensionstagare reduceras eller också genom att antalet personer med pensionsförmåner minskar.

I fråga om förmånsnivåerna vill vi inledningsvis betona att det av naturliga skäl knappast kan bli aktuellt att diskutera en sänkning av folkpensionsnivåer- na. En åtgärd av denna innebörd skulle drabba dem som är sämst ställda och som har små eller inga möjligheter att kompensera sig för sänkningen på andra vägar.

Däremot kan diskuteras ATP-systemets kompensationsgrad i ett läge med en oförmånlig ekonomisk situation och där belastningen på de yrkesverksam- ma blir sådan att fördelningsproblemen blir mera påtagliga. Eri kompensa- tionsgrad om 60 %, som inom ATP, är internationellt sett relativt hög (jfr översikten i bilaga D över pensionsreglerna i andra länder). En sänkning av denna ATP-systemets kompensationsgrad skulle vara ett mycket verkningsfullt medel att reducera pensionsutbetalningarna. Nedskärningarna skulle också med en sådan åtgärd ha en fördelningspolitiskt mer tillfredsställande profil än många alternativa lösningar, eftersom pensionstagare med lägre inkomster skulle, till följd av förefintligheten av folkpensioneringen, drabbas relativt sett lindrigare än pensionärer med högre inkomster.

I en sådan situation måste dessutom rimligen beaktas de samlade pen- sionsförmånerna och eventuella reduceringar av kompensationsgraden för pensionstagare diskuteras med beaktande även av de förmåner som utges inom ramen för avtalspensionerna. Också dessa finansieras i stor utsträck- ning med skatter och avgifter från de samtida förvärvsarbetande och tar därmed i anspråk produktionsresultatet. Vi vill här sålunda erinra om vad vi anfört i avsnitt 6.4.5.

Ett annat alternativ för att i ett läge med låg tillväxt och finansierings- problem åstadkomma en bättre följsamhet mellan avgiftsinkomsterna från de förvärvsarbetande och utbetalningarna av pensionsförmåner till pensionärer skulle kunna vara vissa förändringar av metoden för indexering av utgående pension. Denna indexering skulle då kunna utformas på ett sätt som innebär att det i regelsystemet byggs in en större följsamhet till de samhällsekono- miska förutsättningarna. Ett sätt att uppnå detta syfte skulle kunna vara att full uppräkning av pensionsförmånerna i relation till prisutvecklingen görs enbart under förutsättning att den ekonomiska tillväxten är positiv och ligger inom ramen för ett visst, närmare angivet intervall som fastställs med beaktande av vad som kan anses motiverat ur resursfördelningssynpunkt. Skulle tillväxten bli lägre, skulle då uppräkningen av pensionerna göras något långsammare än enligt de nuvarande reglerna. Om å andra sidan den ekonomiska tillväxten skulle överstiga den övre gränsen i detta intervall, skulle finnas utrymme för att automatiskt ge pensionstagarna inte bara full prisupp- räkning utan dessutom viss del av den standardförbättring som en sådan utveckling medför för de yrkesverksamma. En närmare diskussion om möjligheterna att komplettera pensionssystemet med en följsamhetsindexering av detta slag för vi i kapitel 9, till vilka överväganden vi här vill hänvisa.

En annan väg för att — på längre sikt — få till stånd en reducering av pensionsutbetalningarna som skulle kunna vara lämplig att tillgripa inför en situation med stora ekonomiska problem skulle kunna vara en förändring av reglerna för intjänande av rätt till ATP. Som vi utvecklat i det föregående anser vi att man bör diskutera ändringar av de s.k. 15- och 30-årsreglerna inom ATP i syfte att få till stånd ett bättre försäkringsmässigt samband inom pensionssystemet. Men en sådan åtgärd skulle också kunna övervägas som en metod för att långsiktigt minska pensionssystemets utgifter inför ett läge med stora ekonomiska påfrestningar på detta. Hur sådana ändringar skulle slå fördelningspolitiskt och vilka synpunkter som talar för och emot en lösning enligt denna linje är frågor som vi utförligt tar upp i avsnitt 8.2.

Ett alternativ till sänkta pensionsförmåner är, som tidigare nämnts, reduceringar av kretsen förmånsberättigade. Sådana minskningar kan åstadkommas på olika vägar.

En åtgärd som skulle medföra rätt väsentliga kostnadsbesparingar skulle vara en höjning av den allmänna pensionsåldern. Den tid varunder pension uppbärs av en enskild individ i genomsnitt skulle härigenom förkortas och därmed skulle kostnaderna för ålderspensioner minska. En höjning av den allmänna pensionsåldern med t.ex. två år innebär en budgetmässig effekt — i form av minskade utgifter för folkpension m.m. samt ökade skatte- och avgiftsinkomster från dem som förvärvsarbetar efter fyllda 65 år — som kan uppskattas till ca 5 000 milj. kr. per år. Härtill kommer minskade ATP— utbetalningar och ökade avgiftsinkomster till ATP-systemet som kan beräknas utgöra sammanlagt närmare 6 000 milj. kr. Totalt sett skulle en höjd allmän pensionsålder med två år sålunda innebära minskade utgifter och ökade inkomster som kan uppskattas till närmare 11 miljarder kronor, vilket mot- svarar ca 2 % av avgiftsunderlaget för närvarande.

I vårt förra betänkande (SOU 1989:101) Förtidspension och rörlig pen- sionsålder har vi understrukit angelägenheten av en höjning av den faktiska genomsnittliga pensionsåldern, som i dag ligger flera år under den lagstadga- de. Det kan åstadkommas i första hand genom en minskning av förtids- pensioneringen. Som vi påpekat i betänkandet inger den utveckling som ägt rum under senare år på förtidspensionsområdet betänkligheter från såväl mänskliga som samhällsekonomiska utgångspunkter. Det är i dagens läge en mycket angelägen uppgift att bryta denna utveckling. Detta kan åstadkommas genom en effektivare rehabilitering samt genom åtgärder för att förbättra arbetsmiljöerna och förändra arbetslivet också i andra hänseenden. I detta sammanhang vill vi också erinra om det symposium som vi anordnade i juni 1989 om förtidspensioneringens omfattning, orsaker och verkningar och om åtgärder för att ändra den pågående utvecklingen i en mer positiv riktning. Ett referat av anförandena vid symposiet har publicerats i särskild ordning.

Vi vill här på nytt betona vikten av att den s.k. arbetslinjen hävdas på socialförsäkringens område. Aktiva åtgärder för placering i arbetslivet måste prioriteras framför passiva insatser som utbetalning av kontantstöd. I all möjlig utsträckning bör människor få hjälp att behålla eller komma tillbaka till ett arbete. Enbart då det framstår som helt omöjligt att få till stånd ett sådant resultat och då alla rehabiliteringsmöjligheter är prövade bör komma i fråga att förtidspension eller sjukbidrag träder till.

Skulle insatser med tillämpning av denna s.k. arbetslinje ge goda resultat och leda till en påtaglig sänkning av det s.k. ohälsotalet i enlighet med de mål härför som sätts upp, skulle en följd vara en minskning av utbetalningarna av förtidspension inom den allmänna försäkringen. Detta skulle medföra en reducering av pensionsutgifterna framöver, samtidigt som avgiftsinkomsterna till pensionssystemet skulle öka till följd av ökningen av antalet förvärvsverk- samma.

I samma riktning kan antas verka den ändring av reglerna för förtidspension som vi föreslagit i det nämnda betänkandet (SOU 1989:101), nämligen avskaffande av rätten till förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga skäl. Beslut härom har nyligen fattats av riksdagen, och ändrade regler träder i

kraft den 1 oktober 1991.

I detta sammanhang vill vi också erinra om den reform av efterlevandepen- sioneringen inom den allmänna försäkringen som trädde i kraft den 1 januari 1990 och som grundas på tidigare förslag av oss i betänkandet (SOU 1987:55) Efterlevandepension. På sikt innebär denna reform en uppbromsning av k05tnadsutvecklingen för efterlevandepensioner och en minskning av kostnaderna i förhållande till tidigare gällande regler i storleksordningen 15 miljarder kronor per år (i dagens penningvärde). Detta motsvarar ca 2 % av avgiftsunderlaget och innebär att finansieringen av ATP-systemet i framtiden hade tett sig betydligt svårare utan denna reform.

Ytterligare ett huvudalternativ som kan diskuteras inför den kostnadsbelast- ning som det allmänna pensionssystemet kommer att utsättas för ett stycke in på 2000-talet är — vid sidan av åtgärder för att öka inkomsterna eller minska utgifterna — att låta AP—fonden och dess avkastning spela en större roll än för närvarande för finansieringen av ATP-förmånerna. Som framgår av redovisningen i bl.a. avsnitt 6.3 kan olika förhållanden som är av betydelse för det allmänna pensionssystemet förutsättas vara relativt sett mer gynnsamma under de närmaste 10—20 åren än under tiden närmast därefter. Mot bakgrund härav kunde komma i fråga att under 1990-talet — inom ramen för ett totalt sett oförändrat skatte- och avgiftstryck — ta ut något högre avgifter till ATP-systemet än vad som erfordras med hänsyn till pensionsutbetalningar- na och fondera överskottet i AP-fonden. Fonden skulle då tillväxa i omfattning under 1990-talet och några år därefter. Avkastningen och även fondkapitalet skulle bli större än eljest och skulle kunna tas i anspråk för betalning av löpande pensionsförmåner under de år senare när påfrestningar- na blir större och när det annars skulle kunna uppkomma ett behov av avgiftshöjningar. Med en sådan generationsutjämnande fondering skulle alltså belastningen på pensionssystemet under tiden efter år 2005—2010 kunna pareras helt eller delvis.

En fonduppbyggnad på detta sätt under den närmaste tiden framöver skulle alltså betyda att delar av den börda som framöver skulle falla på de då yrkesaktiva i stället överflyttas till dagens förvärvsverksamma, dvs. framtidens pensionärer. En åtgärd med denna inriktning skulle sålunda innebära att belastningen delas mellan generationerna och att de stora grupper som kommer att gå i pension under tiden närmast efter åren 2005—2010 kommer att få bidra med en viss del av finansieringen av pensionsförmånerna till sig själva. Större jämlikhet skulle härigenom skapas mellan nuvarande och kommande generationer förvärvsarbetande, och stabiliteten i pensionssystemet skulle öka. Härtill kommer att en fonduppbyggnad på sätt här antytts skulle medföra också vissa positiva effekter på det samhälleliga sparandet och för den ekonomiska tillväxten. Ett ökat inslag av fondering under de "goda" åren närmast framöver är med hänsyn till bl.a. det anförda också ett alternativ som har förespråkats av OECD i en rapport år 1989 om utvecklingen av pensionssystemen i industriländerna (Ageing Populations: Economic Effects and Implications for Public Finance. OECD Department of Economics and Statistics, Working Papers No. 61, January 1989).

Samtidigt måste hållas i minnet att en generationsutjämnande fonduppbygg- nad i enlighet med vad som här diskuteras skulle innebära att avgiftsuttaget

skulle bli högre under åren framöver. En sådan ökning av avgiftsbelastningen medför negativa effekter, som vi utvecklat tidigare i detta avsnitt. En strävan måste därför vara att höjda ATP-avgifter i syfte att få till stånd en större fondering pareras med motsvarande sänkningar av andra avgifter eller skatter, så att det totala skatte- och avgiftstrycket inte stiger.

Olika strategier för utvecklingen av AP-fonden framöver har behandlats av professor emer. Börje Kragh i hans expertrapport till oss ( SOU 1990:78 ). Vi vill hänvisa till de prognoser och de synpunkter som han där redovisar. Vi har också för egen del låtit utföra i viss mån motsvarande beräkningar om tänkbara alternativ för AP-fondens utveckling under åren framöver. Dessa tar vi upp i kapitel 11 och 12, där vi också lämnar våra synpunkter på fondut- vecklingen framöver och redovisar de slutsatser som vi drar om vilka banor denna lämpligen bör följa.

7. Uppbyggnaden av den allmänna pensioneringen

7.1. Utfallet av nuvarande regler

I våra direktiv framhålls att den allmänna pensioneringen utgör en grundläg- gande del av den svenska trygghetspolitiken som det gäller att slå vakt om inte minst ur fördelningspolitisk synpunkt. Grunden för den fortsatta trygghetspolitiken är enligt direktiven att den standard som uppnåtts skall bevaras och att det allmänna pensionssystemets grundvalar med en grund- läggande pensionsnivå oberoende av tidigare förvärvsarbete kompletterad med en tilläggspension enligt inkomstbortfallsprincipen bör kvarstå oförändrade.

Vi redovisar i detta avsnitt de omfördelningseffekter som kan uppkomma inom pensionssystemet samt vissa beräkningar om faktiska kompensations- nivåer inom systemet. Avsikten härmed är bl.a. att belysa vilken betydelse ATP har i det samlade pensionssystemet.

7.1.1. Omfördelningseffekter inom pensionssystemet

Ann-Charlotte Ståhlberg redovisar i sin expertrapport till oss, ATP-systemet från fördelningspolitisk synpunkt, resultatet av en undersökning om olika fördelningseffekter inom pensionssystemet som kan uppkomma mellan gene- rationer, socialgrupper och personer av olika kön. Rapporten publiceras i en särskild bilagedel till detta betänkande ( SOU 1990:78 ).

En slutsats av hennes arbete är att i den samlade ålderspensionen i form av folkpension, pensionstillskott och ATP överförs inkomster från män till kvinnor men att inga motsvarande omfördelningar äger rum mellan social- grupperna. Den totala ålderspensionen är sålunda enligt Ståhlberg in- komstneutral.

Ser man däremot på enbart folkpensionssystemet är nettotransfereringarna negativa för män och reducerar männens livsinkomst med 2 %. Männen i socialgrupp III förlorar mindre än männen i socialgrupp I och II. Netto- transfereringarna till kvinnorna är däremot positiva och höjer livsinkomsten med nästan 4 % i genomsnitt. Kvinnorna i socialgrupp III gynnas mest och de i socialgrupp I minst. Att folkpensionen får den angivna fördelningseffek- ten är en naturlig följd av att folkpensionen är lika stor för alla oberoende av hur mycket var och en bidragit till finansieringen.

När det gäller ATP är omfördelningseffekterna svårare att förutse. 15- och 30-årsreglerna tenderar enligt Ståhlberg att gynna högutbildade och kvinnor, vilka oftare är i förvärvslivet färre antal år än korttidsutbildade och män,

medan ATP-taket gynnar låginkomsttagare. Reglerna kan sålunda motverka varandra ur fördelningssynpunkt. I en särskild analys av Ståhlberg undersöks därför omfördelningarnas karaktär. Där visas att för den nu aktiva generatio- nen är omfördelningen från lägre till högre inkomsttagare genom 15- och 30- årsreglerna starkare än effekterna av ATP-taket och pensionstillskotten. Det omvända gäller emellertid för den yngre generationen.

ATP omfördelar enligt analysen inkomster från lägre till högre socialgrupp. KVOten mellan förmåner och avgiftsbetalningar är nämligen större i social- grupp I än i socialgrupp II och större i socialgrupp II än i socialgrupp III. Detta gäller både män och kvinnor. Om ATP varit fördelningsmässigt neutral och sålunda inte omfördelat några inkomster skulle enligt Ståhlberg pen- sionsavgifien varit högre för socialgrupp I än för socialgrupp II och III. SOcialgrupp III skulle ha betalt lägst avgift.

Ståhlbergs slutsatser blir att dagens pensionärer vinner på ATP men att den nu aktiva generationen förlorar. Bördan för den generation som måste för- sörja ett växande antal äldre är emellertid enligt Ståhlberg något överskat- tad. Inom generationen omfördelar ATP inkomster från lägre till högre inkomsttagare. Denna regressiva effekt av ATP neutraliseras dock av folk- pensionen.

7.1.2. Kompensationsnivåer inom pensionssystemet

Folkpension i form av ålderspension som tas ut från 65 års ålder (eller hel förtidspension) utgör för år räknat för en ensamstående pensionstagare 96 % av basbeloppet, dvs. 28 512 kr. vid basbeloppet 29 700 kr. för år 1990. För gift försäkrad, vars make uppbär folkpension i form av ålderspension eller hel förtidspension, utgör ålderspensionen (eller hel förtidspension) 78,5 % av basbeloppet.

Ålderspension från ATP som tas ut från 65 års ålder motsvarar 60 % av produkten av basbeloppet för den månad för vilken pensionen skall utges och medeltalet av de pensionspoäng som har tillgodoräknats den försäkrade. Har pensionspoäng tillgodoräknats för mer än 15 år, beräknas medeltalet på de 15 högsta poängtalen. Har pensionspoäng tillgodoräknats för mindre än 30 år, minskas pensionen med 1/30 för varje felande år.

Folkpension i form av ålderspension (och förtidspension) kompletteras med pensionstillskott om den försäkrade har låg ATP eller ingen ATP alls. Pemsionstillskottet till ålderspension uppgår år 1990 till högst 50 % av basbeloppet och kommer år 1991 att höjas till 54 % av basbeloppet.

Kommunalt bostadstillägg (KBT) är en inkomstprövad förmån som kan utgå till den som uppbär folkpension i form av bl.a. ålderspension. Kommu- nerna erhåller 25 % av sina bidragsberättigande kostnader för KBT i statsbidrag. Som bidragsunderlag och som villkor för statsbidraget gäller att KBT täcker minst 80 % av den månatliga bostadskostnaden som överstiger 80 kr. men inte överstiger 1 700 kr. för ogift pensionär (1 296 kr.) och 1 850 kr. för makar (1416 kr.). För år 1991 är motsvarande belopp 1 900 kr. (1 456 kr.) resp. 2 050 kr. (1 576 kr.). Årsbeloppen för KBT blir för år 1990 15 552 kr. resp. 16 992 kr. och för år 1991 17 472 kr. resp. 18 912 kr. Om den årliga sidoinkomsten överstiger 1 000 kr. för ensamstående minskas

bostadstillägget med en tredjedel av den pensionsberättigades inkomst därutöver. För man och hustru är motsvarande gränsbelopp sammanlagt 1 500 kr. Fr.o.m. år 1991 ändras reduceringsfaktorn från en tredjedel till 35 %.

Reglerna för beskattning av pensionsförmåner är så utformade att det extra avdraget i förening med grundavdraget leder till att en ålderspensionär med enbart folkpension och pensionstillskott eller ATP av motsvarande storlek inte påförs någon inkomstskatt.

En närmare beskrivning av de ovan relaterade förmånerna finns i bilaga A till detta betänkande.

Som framhållits i föregående avsnitt kan de olika delarna i det allmänna pensionssystemet motverka varandras fördelningseffekter. Folkpensionssys- temet med dess inriktning på grundtrygghet utger förmåner oberoende av tidigare inkomst och gynnar därmed vissa grupper, medan ATP med dess inkomstbortfallsprincip i kombination med förmånsmaximering ger andra effekter. Det samlade systemet har dock till syfte att åstadkomma en högre total kompensation för personer med lägre förvärvsinkomster. Förekomsten av pensionstillskott, kommunala bostadstillägg samt extra skatteavdrag (särskilt grundavdrag fr.o.m. år 1991) förstärker utjämningseffekten ytterligare mellan pensionärer med högre ATP och pensionärer med ingen eller låg ATP.

Vi har låtit utföra vissa beräkningar i syfte att redovisa effekterna av de ovan angivna särskilda pensionsförmånerna och den disponibla inkomsten för olika kategorier pensionstagare.

I tabellerna 7.1—7.6 redovisas dessa beräkningar, avseende åren 1990 och 1991. Beräkningarna visar disponibel inkomst för pensionärer — ensamstående resp. gifta — i olika inkomstlägen samt motsvarande inkomst för förvärvsarbe- tande och pensionsförmånernas kompensationsnivåer före resp. efter skatt.

För beräkningarna gäller följande förutsättningar. Beräkningarna avseende gifta pensionärer gäller dels för det fall den andra maken uppbär ålderspen- sion i form av folkpension men ej ATP (tabell 7.2 och 7.5), dels för det fall maken uppbär även ATP-pension och denna är beräknad på grundval av en genomsnittlig ATP-poäng om minst 4,00 (tabell 7.3 och 7.6).

Pensionärerna antas inte ha någon inkomst utöver pensionen och inte heller någon förmögenhet. Full intjänandetid för ATP har i förekommande fall tillgodoräknats. Bostadskostnaden förutsätts motsvara den övre hyresgränsen för KBT (se ovan). Kommunerna förutsätts ersätta 80 % av bostadskostna- den mellan 80 kr. och denna övre hyresgräns, dvs. gränsvärdena enligt reglerna för statsbidrag. KBT utges till gifta med hälften till vardera maken. Den kommunala utdebiteringen antas vara 31 kr. Beräkningarna är gjorda med tillämpning av basbeloppet 29 700 kr. för år 1990 och ett beräknat sådant belopp på 31 800 kr. för år 1991. De i tabellerna angivna kompensa- tionsnivåerna avser en jämförelse mellan förvärvs- och pensionsinkomster motsvarande en viss ATP-poäng angivna år och således inte en jämförelse mellan de utgående pensionsförmånerna och den pensionsgrundande inkomsten i de olika individuella fallen.

Som framgår av tabell 7.1 åstadkommer de särskilda pensionsförmånerna pensionstillskott och kommunalt bostadstillägg (KBT) samt det extra skatteavdraget en väsentlig utjämning i disponibel inkomst mellan pensionärer

i olika inkomstlägen. Skillnaden i disponibel inkomst mellan en ensamstående pensionär som helt saknar ATP och en sådan pensionär med 1,0 pensions- poäng är sålunda endast 513 kr. per år. En motsvarande jämförelse mellan den förstnämnde pensionären och en pensionär med en medelpensionspoäng som kan anses motsvara en genomsnittlig industriarbetarlön, nämligen 4,0 poäng, ger till resultat att skillnaden per år räknat uppgår till 10 686 kr. eller per månad 890 kr. Skillnaden i disponibel inkomst mellan den som helt saknar ATP och den som uppbär maximal ATP med en medelpoäng på 6,5 är 35 515 kr. per år eller 2 960 kr. per månad. De här angivna differenserna

Tabell 7.1 Disponibel förvärvs- och pensionsinkomst år 1990. Ensam- stående. Basbelopp 29 700 kr.

ATP- Motsvarande Disponibel Folk- Pensions- ATP Brutto- poäng årsinkomst förvärvs- pension tillskott pension av förvärvs— inkomst arbete 0 -29 700 -23 304 28 512 14 850 0 43 362 0,5 44 550 32 850 28 512 5 940 8 910 43 362 1,0 59 400 42 804 28 512 17 820 46 332 1,5 74 250 52 758 28 512 26 930 55 242 2,0 89 100 62 064 28 512 35 640 64 152 2,5 103 950 71 010 28 512 44 550 73 062 3,0 118 800 78 792 28 512 53 460 81 972 3,5 133 850 87 054 28 512 62 370 90 882 4,0 148 500 95 820 28 512 71 280 99 792 4,5 163 350 102 222 28 512 80 190 108 702 5,0 178 200 108 912 28 512 89 100 117 612 5,5 193 050 115 602 28 512 98 010 126 522 6,0 207 900 120 792 28 512 106 920 135 432 6,5 222 750- 125 850- 28 512 115 830 144 342 ATP- Procent av KBT Skatt Disponibel Procent av Marginal- poäng förvärvs— pensions— förvärvs- effekt inkomst inkomst inkomst lön/ink. brutto netto brutto/ pension netto 0 146- 15 552 0 58 914 253- 100 0,5 97 15 552 0 58 914 179 100 1,0 78 14 895 1 800 59 427 139 94 1,5 74 11 925 6 832 60 335 114 94 2,0 72 8 955 11 864 61 243 99 94 2,5 70 5 985 16 930 62 117 87 89 3,0 69 3 015 21 180 63 807 81 89 3,5 68 45 25 362 65 565 75 73 4,0 67 30 102 69 600 73 73 4,5 67 35 112 73 590 72 68 5,0 66 38 966 78 646 72 64 5,5 66 42 615 83 907 73 64 6,0 65 46 264 89 168 74 65 6,5 -65 49 913 94 429 -75 100

kan också uttryckas som "värdet av ATP" för pensionstagare med tidigare inkomster på olika nivåer.

Utjämningseffekten illustreras också av de redovisade kompensations- nivåerna i de olika inkomstlägena. Kompensationsgraden vid en jämförelse mellan förvärvsinkomst och bruttopension utvisar genomgående lägre procent- satser än vid motsvarande nettoberäkning eftersom effekterna av KBT och de särskilda skatteförmånerna för pensionärer inte medräknats i det först- nämnda fallet. Vid en jämförelse mellan de olika inkomstgrupperna synes

Tabell 7.2 Disponibel fdrvärvs- och pensionsinkomst år 1990. Gift pen- sionstagare vars make uppbär folkpension men ej ATP. Basbelopp 29 700 kr.

ATP- Motsvarande Disponibel Folk- Pensions- ATP Brutto— poång årsinkomst förvärvs— pension tillskott pension av förvärvs- inkomst arbete 0 —29 700 —25 104 23 315 14 850 0 38 165 0,5 44 550 34 650 23 315 5 940 8 910 38 165 1,0 59 400 44 604 23 315 17 820 41 135 1,5 74 250 54 558 23 315 26 730 50 045 2,0 89 100 63 864 23 315 35 640 58 955 2,5 103 950 72 810 23 315 44 550 67 865 3,0 118 800 80 640 23 315 53 460 76 775 3,5 133 650 88 902 23 315 62 370 85 685 4,0 148 500 94 668 23 315 71 280 94 595 4,5 163 350 104 070 23 315 80 190 103 505 5,0 178 200 110 772 23 315 89 100 112 415 5,5 193 050 117 462 23 315 98 010 121 325 6,0 207 900 122 640 23 315 106 920 130 235 6,5 222 750- 127 710- 23 315 115 830 139 145 ATP- Procent av KBT Skatt Disponibel Procent av Marginal— poäng förvärvs- pensions— förvärvs- effekt inkomst inkomst inkomst förvink. brutto netto brutto/ pension netto 0 129- 8 496 0 46 661 186— 100 0,5 86 8 496 0 46 661 135 100 1,0 69 8 253 1 800 47 588 107 84 1,5 67 6 766 6 832 49 979 92 84 2,0 66 5 283 11 864 52 374 82 84 2,5 65 3 796 16 930 54 731 75 79 3,0 65 2 313 21 180 59 908 72 79 3,5 64 826 25 362 61 149 69 82 4,0 64 29 495 65 100 67 65 4,5 63 33 185 70 320 68 64 5,0 63 36 834 75 581 68 64 5,5 63 40 483 80 842 69 64 6,0 63 44 132 86 103 70 65 6,5 -62 47 781 91 364 -72 100

också kompensationsnivåerna stämma överens med intentionerna bakom pen- sionsreformen, nämligen att åstadkomma en högre kompensationsnivå i de lägre inkomstlägena.

Tabell 7.3 DiSponibel förvärvs- och pensionsinkomst år 1990. Gift pen- sionstagare vars make uppbär ATP beräknad på grundval av minst 4 ATP- poäng. Basbelopp 29 700 kr.

ATP- Motsvarande Disponibel Folk- Pensions— ATP Brutto- poäng årsinkomst förvärvs- pension tillskott pension av förvärvs- inkomst arbete 0 -29 700 -23 304 23 315 14 850 0 38 165 0,5 44 550 32 850 23 315 5 940 8 910 38 165 1,0 59 400 42 804 23 315 17 820 41 135 1,5 74 250 52 758 23 315 26 930 50 045 2.0 89 100 62 064 23 315 35 640 58 955 2,5 103 950 71 010 23 315 44 550 67 865 3.0 118 800 78 792 23 315 53 460 76 775 3,5 133 650 87 054 23 315 62 370 85 685 4,0 148 500 95 820 23 315 71 280 94 595 4,5 163 350 102 222 23 315 80 190 103 005 5,0 178 200 108 912 23 315 89 100 112 415 5,5 193 050 115 602 23 315 98 010 121 325 6,0 207 900 120 792 23 315 106 920 130 235 6,5 222 750- 125 850- 23 315 115 830 139 145 ATP- Procent av KBT Skatt Disponibel Procent av Marginal- poäng förvärvs- pensions- förvärvs- effekt inkomst inkomst inkomst förv.ink. brutto netto brutto/ pension netto 0 129- 0 38 165 164— 100 0,5 86 0 38 165 116 100 1,0 69 1 800 39 335 92 74 1,5 67 6 832 43 213 82 74 2,0 66 11 864 47 091 76 74 2,5 65 16 930 50 935 72 69 3,0 65 21 180 55 595 71 69 3,5 64 25 362 60 323 69 72 4,0 64 29 495 65 100 68 65 4,5 63 33 185 70 320 69 64 5,0 63 36 834 75 581 69 64 5,5 63 40 483 80 842 70 64 6,0 63 44 132 86 103 71 65 6,5 —62 47 781 91 364 -73 100

Jämförelsen mellan disponibel förvärvs- och pensionsinkomst illustrerar på ett tydligt sätt effekterna av KBT och de särskilda skatteförmånerna för pensionärer. Dels är kompensationsnivån av naturliga skäl betydligt högre i de lägre inkomstlägena än om man jämför motsvarande bruttobelopp. Först i inkomstläget 3,5—4 pensionspoäng närmar sig kompensationsnivåerna varandra vid en brutto- och nettojämförelse. En annan effekt av skatteregler-

na är att kompensationsnivån vid nettoberäkningen stiger något i de högsta inkomstlägena.

Tabell 7.4 Disponibel förvärvs- och pensionsinkomst år 1991. Ensam- stående. Basbelopp 31 800 kr.

ATP— Motsvarande Disponibel Folk- Pensions— ATP Brutto- poäng årsinkomst förvärvs- pension tillskott pension av förvärvs- inkomst arbete 0 -31 800 —25 965 30 528 17 172 0 47 700 0,5 47 700 37 184 30 528 7 632 9 540 47 700 1,0 63 600 48 186 30 528 19 080 49 608 1,5 79 500 60 397 30 528 28 620 59 148 2,0 95 400 72 608 30 528 38 160 68 688 2,5 111 300 83 300 30 528 47 700 78 228 3,0 127 200 93 775 30 528 57 240 87 768 3,5 143 100 104 250 30 528 66 780 97 308 4,0 159 000 114 725 30 528 76 320 106 848 4,5 174 900 125 200 30 528 85 860 116 399 5,0 190 800 134 583 30 528 95 400 125 928 5,5 206 700 142 374 30 528 104 940 135 468 6,0 222 600 150 165 30 528 114 480 145 008 6,5 238 500- 157 956- 30 528 124 020 154 548 ATP— Procent av KBT Skatt Disponibel Procent av Marginal— poäng förvärvs- pensions- förvärvs- effekt inkomst inkomst inkomst förv.ink. brutto netto brutto/ pension netto 0 150— 17 472 0 65 172 252- 100 0,5 100 17 472 0 65 172 176 100 1,0 78 17 153 1 092 65 669 137 91 1,5 74 13 814 5 959 67 003 112 91 2,0 72 10 475 10 795 68 368 95 92 2,5 70 7 136 15 724 69 640 84 92 3,0 69 3 797 20 560 71 005 76 92 3,5 68 458 24 590 73 176 71 69 4,0 67 27 845 79 003 69 60 4,5 67 31 069 85 319 68 61 5,0 66 34 355 91 573 68 60 5,5 66 37 610 97 858 68 60 6,0 65 40 865 104 143 69 60 6,5 -65 44 120 110 428 -70 100

En motsvarande jämförelse vad gäller gifta ger ett något annorlunda utfall för en gift pensionär vars'make saknar ATP (tabell 7.2). Inskränks jämförelsen till att avse en pensionär utan ATP och en pensionär med en genom- snittspoäng på 4,0 blir skillnaden i disponibel inkomst här 18 439 kr. per år eller 1 537 kr. per månad, dvs. nästan dubbelt så stor som differensen för ogift. Förklaringen ligger dels i att folkpension till var och en av två makar utges med endast 78,5 % av basbeloppet (mot 96 % för ensamstående) och

sålunda utjämnar mindre i de lägre inkomstlägena, dels i att KBT delas mellan makarna och sålunda ger lägre förmån och därmed på samma sätt som folkpensionen utjämnar mindre i dessa inkomstlägen. Samma effekt kan utläsas av de här något lägre procentsatserna som anger kompensationsnivån.

Tabell 7.5 Disponibel förvärvs- och pensionsinkomst år 1991. Gift pen- sionstagare vars make uppbär folkpension men ej ATP. Basbelopp 31 800 kr.

ATP— Motsvarande Disponibel Folk- Pensions- ATP Brutto- poäng årsinkomst förvärvs- pension tillskott pension av förvärvs- inkomst arbete 0 -31 800 -25 965 24 963 17 172 0 42 135 0,5 47 700 37 184 24 963 7 632 9 540 42 135 1,0 63 600 48 186 24 963 19 080 44 043 1,5 79 500 60 397 24 963 28 620 53 583 2,0 95 400 72 608 24 963 38 160 63 123 2,5 111 300 83 300 24 963 47 700 72 663 3,0 127 200 93 775 24 963 57 240 82 203 3,5 143 100 104 250 24 963 66 780 91 743 4,0 159 000 114 725 24 963 76 320 101 283 4,5 174 900 125 200 24 963 85 860 110 823 5,0 190 800 134 583 24 963 95 400 120 363 5,5 206 700 142 374 24 963 104 940 129 903 6,0 222 600 150 165 24 963 114 480 139 443 6,5 238 500- 157 956- 24 963 124 020 148 983 ATP— Procent av KBT Skatt Disponibel Procent av Marginal- poäng förvärvs- pensions- förvärvs— effekt inkomst inkomst inkomst förv.ink. brutto netto brutto/ pension netto 0 133- 9 456 0 51 591 198— 100 0,5 88 9 456 0 51 591 138 100 1,0 69 9 386 1 092 52 337 107 82 1,5 67 7 716 5 959 55 340 91 81 2,0 66 6 047 10 857 58 313 80 82 2,5 65 4 377 15 724 61 316 73 81 3,0 65 2 708 20 622 64 289 68 65 3,5 64 1 038 22 854 69 927 67 69 4,0 64 25 923 75 360 66 61 4,5 63 29 209 81 614 65 60 5,0 63 32 433 87 930 65 61 5,5 63 35 719 94 184 66 60 6,0 63 38 974 100 469 67 60 6,5 -62 42 198 106 785 -67 100

Utjämningseffekten mellan pensionärer i inkomstlägena upp till 3,5 ATP- poäng blir enligt tabell 7.3 ännu mindre än i tabell 7.1 och 7.2, eftersom familjeinkomsten i här aktuella fall är väsentligt högre genom att den andra maken har en ATP-pension baserad på minst 4,0 i medelpoäng. Skillnaden i förhållande till de tidigare tabellerna är sålunda att KBT inte utges i något

av de angivna inkomstlägena beroende på att familjeinkomsten överstiger inkomstgränsen för rätt till denna förmån. I de lägre inkomstskikten återspeglas detta också i de betydligt lägre kompensationsnivåerna vid en nettojämförelse.

Tabell 7.6 Disponibel förvärvs- och pensionsinkomst år 1991. Gift pen- sionstagare vars make uppbär ATP beräknad på grundval av minst 4 ATP- poäng. Basbelopp 31 800 kr.

ATP— Motsvarande Disponibel Folk- Pensions- ATP Brutto- poäng årsinkomst förvärvs- pension tillskott pension av förvärvs- inkomst arbete 0 -31 800 -25 965 24 963 17 172 0 42 135 0,5 47 700 37 184 24 963 7 632 9 540 42 135 1,0 63 600 48 186 24 963 19 080 44 043 1,5 79 500 60 397 24 963 28 620 53 583 2,0 95 400 72 608 24 963 38 160 63 123 2,5 111 300 83 300 24 963 47 700 72 663 3,0 127 200 93 775 24 963 57 240 82 203 3,5 143 100 104 250 24 963 66 780 91 743 4,0 159 000 114 725 24 963 76 320 101 283 4,5 174 900 125 200 24 963 85 860 110 823 5,0 190 800 134 583 24 963 95 400 120 363 5,5 206 700 142 374 24 963 104 940 129 903 6,0 222 600 150 165 24 963 114 480 139 443 6,5 238 500- 157 956- 24 963 124 020 148 983 ATP- Procent av KBT Skatt Disponibel Procent av Marginal- poäng förvärvs- pensions- förvärvs- effekt inkomst inkomst inkomst förv.ink. brutto netto brutto/ pension netto 0 133- 0 42 135 162- 100 0,5 88 0 42 135 113 100 1,0 69 1 092 42 951 89 71 1,5 67 5 959 47 624 79 70 2,0 66 10 857 52 266 72 71 2,5 65 15 724 56 939 68 71 3,0 65 20 622 61 581 66 54 3,5 64 22 854 68 889 66 59 4,0 64 25 923 75 360 66 61 4,5 63 29 209 81 614 65 60 5,0 63 32 433 87 930 65 61 5,5 63 35 719 94 184 66 60 6,0 63 38 974 100 469 67 60 6,5 -62 42 198 106 785 -67 100

Som framgår av tabellerna 7.4—7.6 kommer fördelningseffekterna att bli något annorlunda år 1991. Orsakerna till skillnaderna mellan år 1991 och år 1990 vad gäller disponibel inkomst för olika inkomstgrupper pensionärer är främst att söka i de nya skattereglerna. Genom de förmånligare skattesatserna med lägre marginalskatter för i första hand högre inkomsttagare ökar skillnaderna

i disponibel inkomst mellan de kategorier pensionärer som jämförts i de tidigare exemplen. Denna effekt mildras något genom att högre KBT kommer att utges för år 1991.

Differensen i disponibel inkomst enligt tabell 7.4 mellan en ensamstående pensionär utan ATP och en sådan pensionär med en medelpoäng på 4,0 blir sålunda 13 831 kr. per år eller 1 153 kr. per månad jämfört med 10 686 kr. resp. 890 kr. för år 1990. Skattesatsen enligt exemplen är på motsvarande sätt lägre eller i detta inkomstläge 26 % år 1991 jämfört med 30 % år 1990. Skattesatsen i inkomstläget 6,5 pensionspoäng är enligt exemplen 28,5 % år 1991 och 34,5 % år 1990.

För gift pensionstagare med make som uppbär ATP-pension beräknad på minst 4,0 pensionspoäng blir motsvarande skillnad är 1991 33 225 kr. per år eller 2 769 kr. per månad jämfört med 26 935 resp. 2 245 kr. enligt beräkningarna för år 1990.

De angivna skillnaderna mellan år 1990 och 1991 återspeglas också i siffrorna för kompensationsnivån för de olika kategorierna pensionstagare.

Vi har i det föregående redovisat bl.a. de skiftande kompensationsnivåer som förekommer i olika inkomstlägen. Av intresse kan vara att också beräkna den effekt på den disponibla pensionsinkomsten som en ökning av förvärvs- inkomsten åstadkommer. Vi benämner resultatet av detta för marginaleffek- ten.

Vid beräkning av denna marginaleffekt har vi utgått från en ökning av förvärvsinkomsten i tiondels basbeloppsintervall och redovisat dem i halva basbeloppsintervall, liksom vid de övriga beräkningarna. Härefter har beräknats disponibel pensionsinkomst och hur mycket av den ökade förvärvsinkomsten som inte kompenseras med pension. Denna senare del benämns "bortfall". Marginaleffekten har sedan beräknats genom att "bortfallet" dividerats med ökningen av förvärvsinkomsten.

Exempel: Förvärvsinkomsten ökar år 1990 för en ensamstående från 103 950 kr. (2,5 pensionspoäng) till 118 800 (3,0 pensionspoäng) eller med 14 850 kr. Den disponibla pensionsinkomsten ökar från 62 117 kr. till 63 807 kr. eller med 1 690 kr. "Bortfallet" blir alltså 14 850 — 1 690 = 13 160 kr. Marginaleffekten blir alltså 13 160 : 14 850 = 0,89. Marginaleffekten i exemplet är sålunda 89 %. Detta innebär att ökningen av förvärvsinkomsten om 14 850 kr. i pensionshänseende kompenseras med endast 11 %.

I tabellerna 7.1—7.6 redovisar vi marginaleffekterna för samma kategorier som för de vilka vi redovisar de övriga uppgifterna. Det är att märka att marginaleffekten blir 100 % i de lägsta inkomstskikten och i inkomstlägen ovanför ATP-taket. I sistnämnda fall är den självklara anledningen att en förhöjning av förvärvsinkomsten på denna nivå inte medför någon förhöjning alls av den allmänna pensionen.

7.1.3. KBT-belopp i kommunerna

De KBT-belopp som angetts i det föregående är beräknade schablonmässigt utifrån statsbidragsbestämmelserna. Dessa belopp awiker emellertid i stor utsträckning från de i kommunerna faktiskt tillämpade KBT-förmånerna, och i ett stort antal kommuner är bostadstilläggen väsentligt högre än statsbidrags-

nivån. I tabell 7.7 anges maximalt bostadstillägg i årsbelopp år 1990 i beloppsintervaller.

Tabell 7.7 Maximalt kommunalt bostadstillägg i årsbeloppsintervaller år 1990 i olika kommuner

Ogift pensions- Gift pensionstagare tagare

Årsbelopp för KBT Antal Antal kommuner kommuner

16 000 3 4 17 000 14 2 18 000 13 5 19 000 81 41 20 000 18 20 21 000 70 122 22 000 11 14 23 000 11 10 24 000 10 10 25 000 8 8 26 000 11 12 27 000 4 4 28 000 6 7 29 000 5 4 30 000 2 2 31 000 3 3 32 000 8 6 34 000 1 36 000 1 1 40 000 1 49 000 1 R!! O O 8 H

Utöver vad som framgår av tabellen kan nämnas att för en kommun är den övre hyresgränsen 99 999 kr. och i tre kommuner finns ingen övre hyresgräns. I dessa fyra kommuner reduceras emellertid den KBT-berättigande hyran vid stor bostad.

Att märka är att inte någon kommun år 1990 utgav KBT på så låg nivå som enligt statsbidragsreglerna. I samtliga var alltså maximibeloppet härför högre än denna nivå.

De stora skillnaderna i KBT-belopp mellan kommunerna och i vilken utsträckning de i praktiken tillämpar 80 %-regeln följer inte någon klar struktur. Visserligen har de flesta kommunerna i Stockholms län relativt höga KBT-belopp men det finns också exempel på motsatsen i länet. De större städerna utom Stockholm tillhör inte heller kategorin med höga KBT-belopp medan flera relativt små Smålandskommuner har ganska höga maximibelopp.

Det tycks sålunda vara många faktorer som har inverkan på kommunernas ställningstaganden i hithörande fråga. En av de viktigaste faktorerna torde vara vederbörande kommuns ekonomiska situation och därmed de finansiella förutsättningarna att täcka bostadskostnaderna för pensionärerna.

7.1.4. Pensionärernas ekonomi under 1980-talet

Numera omfördelas betydande belopp från de yrkesverksamma till pensionärs- kollektivet. Ett klart syfte med införandet av ATP var att skapa ett system med värdebeständiga tilläggspensioner av tillfredsställande storlek. Även om det inte var möjligt att fullt ut uppnå detta mål omedelbart år 1960 var regelsystemet konstruerat så att successiva årgångar nytillkommande pensio- närer skulle inom en inte alltför avlägsen framtid kunna tjäna in pensions- poäng under tillräckligt många år för att vara berättigade till en oavkortad pension. Antalet erforderliga år sattes vid 20 för personer födda före år 1915, vid 21 för personer födda år 1915, vid 22 för personer födda år 1916 osv. För personer födda år 1924 eller senare krävs 30 år. Vid mitten av 1980- talet var det sålunda för många möjligt att erhålla betydande ATP-förmåner vid ålderspensioneringen. Det finns ett antal studier och utredningar som på ett eller annat sätt behandlar pensionärernas inkomststandard vid den tidpunkten. Med hjälp av dessa kan man få en uppfattning om i vilken utsträckning ATP-reformens målsättning hade uppnåtts ca 25 år efter införandet av systemet.

Tabell 7.8 Andel pensionärer med ATP fördelade på åldersgrupp samt genomsnittlig ATP i december 1986

Ålder Andel med ATP, % Genomsnittlig ATP-pension, kr. Män Kvinnor Män Kvinnor 65—69 97 71 57 600 25 500 70—74 96 58 50 100 21 400 75—79 94 44 32 900 14 300 80—84 90 33 19 200 9 600 85-89 80 19 9 300 S 400 90—94 24 4 3 100 2 000 95— — —- — —

Anm.: Genomsnittlig ATP-pension avser genomsnittlig egen ATP-pension. Källa: Riksförsäkringsverket.

Vid mitten av 1980-talet hade de allra flesta manliga pensionärer i åldrarna mellan 65 och 89 år åtminstone någon ATP-förmån. Bland kvinnorna var situationen emellertid väsentligt annorlunda. Drygt 70 % av kvinnorna mellan 65 och 69 års ålder hade en ATP-förmån men det var avsevärt färre av de äldre kvinnorna som hade någon ATP. Dessa uppgifter framgår av tabell 7.8.

Redan från början ansågs det vara önskvärt att socialförsäkringens pen- sionssystem, dvs. folk- och tilläggspension tillsammans, skulle ge högre kompensation inom de lägre inkomstskikten (jfr prop. 1958 A:55, s. 11). Detta framgår av tabell 7.9 som visar folkpension och ATP tillsammans i procent av medellön för olika inkomstskikt.

Numera utbetalas en — också i fast penningvärde — högre folkpensions- förmån än vad som utgavs när ATP infördes år 1960 och som resultat härav har kompensationsgraden för den enskilde i förhållande till de tidigare inkomsterna höjts — framför allt för dem som erhåller lägre förmåner.

Kompensationsgraden är något lägre för gifta par eftersom folkpensionens storlek för gift pensionstagare vars make har hel ålders- eller förtidspension är lägre än för en ensam pensionstagare (78,5 % av basbeloppet jämfört med 96 % därav).

Tabell 7.9 ATP och folkpensionsförmåner i procent av medellön for ensamstående i olika inkomstlägen

Inkomst i basbelopp 1,0 2,5 4,5 7 ,5

___—___...———————_

Prop. 1958 355 med folkpension lika med 90 % av ett basbelopp 90 72 67 64

Nuvarande utfall. Folkpension lika med 96 % av ett basbelopp + 50 % tillägg för lägre inkomstgrupper 146 74 68 65

I tabell 7.9 redovisas beräkningar om pensionsförmåner i procent av medellönen för ensamstående i olika inkomstlägen. Kompensationsgraderna i tabellen avser individens medelinkomst och inte nödvändigtvis den inkomst han hade året före pensioneringen. Kompensationsgraden i förhållande till slutlönen beror på individens inkomstprofil före pensioneringen. Även om olika individer och olika yrken har olika profiler hänger den genomsnittliga individuella löneutvecklingen ihop med löneutvecklingen för hela samhället. Tab-ell 7.10 visar renodlade exempel på hur ATP-pensionen utvecklas i förhållande dels till slutlönen, dels till inkomsterna för de yrkesverksamma vid olika antaganden om tillväxttakt för reallönerna.

Beräknar man kompensationsgraden i förhållande till pensionsgrundande inkomst under olika tillväxtantaganden, ser man klart att utfallet är starkt beroende av den reala tillväxten. Resultaten i tabell 7.10 kunde gälla för en enskild individ vars reallöneutveckling sammanfaller med något av tillväxtalter- nativen. Detta kan illustreras med hjälp av ett exempel. Hypotetiskt kan man tänka sig två förvärvsarbetande, varav den ene är 55 år gammal och den andre just har fyllt 65 år och pensionerats, som har samma lön och sålunda samma pensionsgrundande inkomst det år då den äldre av dem pensioneras. Om man ser på inkomstförhållandet mellan dessa två "inkomsttvillingar" tio år senare uppgår den pensionerades pensionsinkomst till 43 % av den arbetandes pensionsgrundande inkomst vid en årlig 2-procentig realtillväxt i den yrkesverksammes inkomst men till 71 % vid en recession med en årlig 1-procentig minskning av den arbetandes realinkomst.

Tabellens schabloniserade bild belyser också förhållandet mellan en genom- snittlig pension för en "typisk" pensionär jämfört med en "typisk" arbetstagare. I detta fall utgår vi från ett genomsnittligt förhållande om 60 %. Växer den pensionsgrundande inkomsten för en genomsnittlig yrkesaktiv med 2 % per år blir en genomsnittlig pension 43 % av en genomsnittlig förvärvsarbetandes pensionsgrundande inkomst 10 år senare. Pensionärens relativa standard blir successivt sämre allteftersom åren går. Å andra sidan, om samhällsekonomin

kommer in i en långvarig recession med en årlig minskning av realinkomster- na om 1 % per år under tio år, har en genomsnittlig pen-sionär en pension från ATP som motsvarar 71 % av en genomsnittlig lön. I det första fallet (med 2 % tillväxt) försämras pensionärens relativa inkomststandard med ca 28 % över en period om 10 år. I det andra fallet förbättras pensionärens relativa inkomststandard med ca 18 %. En slutsats av dessa kalkyler är att det är svårt att diskutera "kompensationsgraden" inom ATP-systemet utan att närmare specificera vad man egentligen menar med detta.

Tabell 7.10 Kompensationsgrad för ATP under olika antaganden om årliga reallöneförändringar. Beräkningarna utförda i fast penningvärde

Reallöneförändringar/år —2% -1% 0 1% 2% 3% 4%

___—___—

Medelvärdet av den

pensionsgmndande

inkomsten under de 15 bästa åren jämfört med pensionsgrundande inkomst året före pensionering 116 107 100 93 87 82 77

ATP-pensionen i procent av pensions- grundande inkomst året före pensione- ring 70 64 60 56 52 49 46

ATP-pensionen i pro-

cent av pensions- grundande inkomst för aktiva 10 år efter pensioneringen 84 71 60 51 43 37 31

1 Inkomst över ett basbelopp, dvs. basen för ATP-förmåner. Källa: Baserad på T. Eriksen. Vad kan vi lära av grannen? Det svenska pensionssys- temet i nordisk belysning. Rapport till ESO, Ds 1988:68, s. 77.

Den bild som hittills diskuterats är en förenkling av verkligheten i minst ett viktigt avseende. Individers ekonomiska standard beror på de konsum- tionsmöjligheter de disponerar över. Konsumtionsmöjligheterna är i sin tur begränsade av de totala resurserna, dvs. såväl individens inkomst som hans förmögenhet, och av de skatter som individen betalar. Dessutom finns olika möjligheter att utnyttja skilda former av offentlig konsumtion. I princip bör hänsyn tas även till hur dessa "konsumtionsrättigheter" utnyttjas för att man skall få en fullständig bild av det relativa förhållandet mellan pensionärer och löntagare.

I kapitel 5 har vi diskuterat sammansättningen av den offentliga konsum- tionen på en översiktlig nivå. Vi har inte haft resurser att undersöka hur denna konsumtion fördelar sig mellan olika hushållsgrupper eller individer i samhället. Här koncentrerar vi diskussionen på pensionärshushåliens disponibla inkomst.

Hushållens disponibla inkomst kan bestå av följande komponenter:

Lön + Företagarinkomst Inkomst av kapital, netto Faktorinkomst + Transfereringar, varav .. offentliga .. privata = Bruttoinkomst - Direkta skatter = Disponibelinkomst

Vanligtvis består den förvärvsarbetandes inkomst av löneinkomst eller företagarinkomst eller någon kombination av dessa. Utöver detta finns vanligtvis kapitalinkomster. Kapitalinkomsten är avkastningen på en eventuell förmögenhet. Om man under en given period får avkastning kan man inte samtidigt ha utnyttjat kapitalet. Därför brukar man ta hänsyn till antingen den inkomst som kapitalet avkastar eller själva förmögenheten. Har man enbart en skuld är förmögenheten och sålunda bidraget till den disponibla inkomsten negativ. Transfereringar omfattar sjukpenning, föräldrapenning, barnbidrag, socialbidrag, bostadsbidrag, studiestöd, arbetslöshetsstöd, pensioner osv. Större delen av en pensionärs disponibelinkomst består vanligtvis av transfereringar, dvs. folkpension, KBT, ATP, avtalspensionsförmåner och privata försäkrings- förmåner. Efter avdrag för skatt till stat och kommun från summan av de skattepliktiga inkomsterna återstår disponibelinkomsten.

Hur stora skillnaderna i disponibelinkomst pensionärerna emellan var år 1986 framgår av tabell 7.11. Yngre pensionärer hade det i genomsnitt bättre ställt än äldre pensionärer beroende framför allt på att de äldre i genomsnitt hade lägre ATP. Dessutom var i mitten av 1980-talet en stor del av de äldsta pensionärerna kvinnor utan någon ATP alls. År 1986 hade drygt 50 % av de gifta kvinnliga pensionärerna fortfarande ingen egen ATP-förmån. Bland ensamstående kvinnor hade nästan 30 % inte någon ATP-förmån alls.

Tabell 7.11 Fördelningen av disponibel inkomst år 1986 (gruppindelning efter sammanräknad inkomst)

Inkomstgrupp Yngre (65—74 år) Äldre (75— år) Samtliga

(()-10 lägsta Andel i inkomst- Andel i inkomst- pensionä- tiondelen, gruppen gruppen rer

91—100 högsta) (procent) (procent) Disponibel inkomst (kr.)

0— 10 9,6 15,7 45 352 11— 25 9,3 19,9 46 314 26— 50 13,4 30,6 54 702 51— 75 26,1 21,8 78 117 76— 90 24,4 6,7 110 194 91—100 17,2 5,4 160 297

Källa: Hur skall vi få råd att bli gamla? Ds 1989:59.

För att man skall få en mer rättvisande bild av hur olika grupper har det ekonomiskt sett i förhållande till varandra brukar man vanligtvis ta hänsyn till hushållsenheter. Detta är särskilt påkallat om man vill jämföra olika grupper i samhället, exempelvis barnhushåll med pensionärshushåll. Utredningar om hushållens inkomststandard i Sverige baseras oftast på statistiska centralbyråns (SCB:s) s.k. HINK-undersökningar.

I SCB:s undersökningar räknas de som är under 18 år som barn. Hem- mavarande barn som är 18 år eller äldre räknas som egna hushåll. Eftersom hushåll varierar i storlek och sammansättning har de olika stora konsum- tionsbehov. Exempelvis behöver en ensamstående person inte lika höga inkomster som en familj med tre barn för att uppnå samma ekonomiska standard. Ett sätt att göra hushåll ekonomiskt jämförbara är att beräkna inkomst per konsumtionsenhet. Det innebär att hushållens inkomster vägs med hänsyn till antalet vuxna och barn, dvs. hushållets ekonomiska behov relateras till någon behovsnorm.

Nedan redovisas uppgifter där socialstyrelsens behovsnorm för bedömning av rätt till socialbidrag används för att mäta hushållens disponibla inkomst. Normen ger en vikt av 1,15 basbelopp för en ensamstående vuxen och 1,9 basbelopp för ett hushåll med två vuxna medlemmar samt ytterligare 0,55 basbelopp per barn 0—3 år, 0,65 basbelopp per barn 4—10 år och 0,75 bas- belopp per barn 11—17 år. Eftersom måttet inte tar hänsyn till hyres- kostnader har det kompletterats med ett mått på medelvärdeshyra, regionalt bestämd. Resultaten gäller för inkomståret 1986 och har hämtats från riksförsäkringsverkets studie En översikt av inkomstfördelningen mellan hushållen i Sverige 1986 (RFV Redovisar 1989125).

Figur 7.1 visar den ekonomiska standard som individer i olika hushållstyper åtnjuter. De första två är ålderspensionärshushåll. Sedan följer tre grupper med ensamstående personer 64 år och yngre, först utan barn och sedan med ett resp. två eller flera barn. Sist redovisas uppgifter för sammanboende utan barn och för sammanboende med olika antal barn.

Skalan i figur 7.1 visar en individs disponibla inkomst uttryckt i tusental kronor. Uppgifterna har erhållits genom att hushållets inkomster fördelats mellan hushållsmedlemmarna med hjälp av socialstyrelsens vikter för hushåll med två vuxna samt hushåll med barn. Uppgifterna uttrycker sålunda en vägd inkomst per hushållsmedlem. Undersökningsåret är 1986. Inom boxarna i figuren finns 50 % av hushållen i resp. grupp. Medianvärdet, dvs. värdet som ligger i mitten, markeras med ett lodrätt streck. Inom området som markeras med streck utanför boxarna ligger den disponibla inkomsten för 80 % av hushållen i gruppen. 10 % ligger sålunda utanför den undre och en lika stor andel utanför den övre gränsen.

Av figuren framgår att ensamstående pensionärer har en genomsnittlig ekonomisk standard som hör till de lägsta. Dessa pensionärer har emellertid en bättre ekonomisk standard per person än de större barnfamiljerna, dvs. ensamstående med två eller flera barn samt sammanboende med tre eller flera barn. Ensamstående pensionärer har emellertid haft det betydligt sämre än pensionärshushåll med två vuxna. Anledningen härtill är att en stor del av de ensamstående pensionärerna är äldre kvinnor som saknar eller har förhållandevis små ATP-förmåner. Detta förhållande kommer att dämpas

allteftersom yngre generationer kvinnor pensioneras.

Figur 7.1 Disponibel inkomst per individ i olika hushållstyper år 1986. Inom boxarna finns 50 % av hushållen i resp. grupp. Inom områdena markerade med streck ligger 80 % av hushållen. Medianvärdet markeras med lodrätt streck. Uppgifterna härrör från SCB:s HlNK-undersökning av 10 000 hushåll

Tusental kronor per individ

Ensamstående ÅP

Sammanboende ÅP

Ens —64 u barn

Ens —64 1 barn

Ens -.64 2 2 barn

Sam -64 u barn

Sam —64 1 barn

Sam —64 2 barn

Sam -64 _>_ 3 barn

Samtliga -64

Källa: En översikt av inkomstfördelningen mellan hushållen i Sverige 1986. RFV Redovisar 198925.

7.1.5. Några synpunkter på utfallet av nuvarande regler

Som tidigare angetts ger pensionsförmånerna pensionstillskott och kommunalt bostadstillägg ett förstärkt grundskydd. Tillsammans med det extra skat- teavdraget för pensionärer åstadkoms en påtaglig utjämningseffekt mellan pensionärer med ingen eller låg ATP och pensionstagare med högre pension. Framför allt har införandet av pensionstillskotten och återkommande höjningar härav och av folkpensionens grundbelopp medfört en förändring av pensionssystemets struktur såtillvida att inkomstbortfallsprincipen till väsentliga delar har satts ur spel vad gäller pensionstagare i de lägre inkomstskikten. Det har alltså ägt rum en starkare prioritering av grundtryggheten framför standardtryggheten. Detta har medfört att skillnaderna mellan pensions- nivåerna inom det allmänna pensionssystemet har minskat.

Enligt våra redovisade beräkningar kan t.ex. skillnaden i disponibel inkomst mellan en ensamstående pensionär utan ATP och en sådan pensionär som intjänat ATP-pension på grundval av en genomsnittlig industriarbetarlön uppgå till 890 kr. per månad år 1990. Värdet av den intjänade tilläggspensio- nen kan således av den sistnämnde upplevas vara relativt begränsat.

Mot bakgrund av vår uppgift att bl.a. fördelningspolitiskt utvärdera ATP- systemet finns det anledning att ställa frågan om det allmänna pensionssys- temet i dag har den lämpligaste utformningen med avseende på de inten- tioner som utgjorde grunden för ATP-reformen eller om det inte finns anledning att förändra konstruktionen och därmed stärka ATP:s ställning inom det allmänna pensionssystemet.

Som framgår av de beräkningar som vi redovisat i kapitel 4 kommer i framtiden kOStnaderna för ATP-pensionerna att öka kraftigt. Det finns enligt vår bedömning inte utrymme att ytterligare öka utgifterna för ATP-systemet. En förändring av pensionssystemet måste därför i princip ske inom nuvarande kostnadsramar. Härvid måste också beaktas att den uppnådda grundtrygg- heten inte försämras.

Med beaktande av de angivna omständigheterna har vi ingående prövat förutsättningarna för att finna något annorlunda vägar för uppbyggnaden för framtiden av det allmänna pensionssystemet. Ett väsentligt syfte härmed har varit att försöka finna en konstruktion som innebär i någon mån ett återställande av ATP som en inkomstrelaterad pension och ett stärkande av ATP-pensionens betydelse för enskilda pensionstagare också i normala inkomstlägen. I det följande avsnittet redovisar vi resultatet av detta vårt arbete.

7.2. Möjligheterna till sammanslagning av folk- och tilläggspensioneringen 7.2.1 Utgångspunkter

I vårt uppdrag ingår bl.a. att undersöka förutsättningarna för lagtekniska och administrativa förenklingar inom den allmänna pensioneringen och att ta till vara alla möjligheter till ökad samordning inom pensionssystemet. Bl.a. bör möjligheterna prövas att föra samman merparten av reglerna för folk— och

tilläggspensioneringen eller på annat sätt uppnå större överensstämmelse dem emellan. Även pensionstillskottets ställning i lagtekniskt hänseende bör därvid uppmärksammas. En lösning som enligt direktiven bör övervägas är att bygga in pensionstillskotten som en garantinivå inom AFL. Samtidigt är en av utgångspunkterna för utredningsarbetet att folk- och tilläggspensioneringen skall ligga fast i sina huvudlinjer.

Den allmänna pensionen består i dag av i huvudsak fyra olika beståndsdelar, nämligen folkpension, pensionstillskott, kommunalt bostadstillägg (KBT) och tilläggspension (ATP). Härtill kommer folkpensionärers särskilda rätt till avdrag för nedsatt skatteförmåga, s.k. extra avdrag (särskilt grundavdrag fr.o.m. år 1991).

Bakgrunden till införandet av systemet med pensionstillskott var en önskan att höja grundförmånen för dem som inte hade någon ATP eller som hade endast liten sådan. Med anledning härav beslöts att pensionstillskottet skulle reduceras med hänsyn till ATP. Fullt pensionstillskott kan således utgå endast till den som inte har någon ATP alls. Det innebär att lägsta möjliga ålderspension för en ensam pensionstagare för närvarande (år 1990) blir 146 (96+50) % av basbeloppet. Detta kan också uttryckas så, att pensionstillskott till ålderspension motsvarar en medelpoäng om ungefär 0,83 inom ATP. Detta innebär också att all pensionspoäng som intjänats upp till i vart fall 0,83 (motsvarande år 1990 en förvärvsinkomst om drygt 54 000 kr.) — vilken medelpoäng ger en tilläggspension om 14 790 kr. — inte ger något reellt tillskott till folkpensionen, eftersom pensionstillskottet, som för närvarande motsvarar 14 850 kr., likväl skulle ha garanterat denna pensionsnivå.

De särskilda förmånerna extra avdrag och KBT avtrappas successivt vid inkomster över viss nivå. I bilaga A till detta betänkande lämnar vi en närmare redogörelse för reglerna härom. Om pensionstagaren har inkomster utöver folkpensionens grundbelopp jämte pensionstillskott reduceras för närvarande det extra avdraget med — inom olika inkomstintervall — 66 2/3, 40 resp. 33 1/3 % av det överskjutande beloppet. Avdraget reduceras ytterligare om pensionstagaren eller hans make har förmögenhet av viss storlek. (Det särskilda grundavdraget fr.o.m. år 1991 avtrappas med 65 % av vissa andra inkomster än folkpension och pensionstillskott eller motsvarande tilläggspen- sion.) Inkomstprövningen av KBT innebär att tillägget avtrappas med en tredjedel (35 % fr.o.m. den 1 januari 1991) av den på visst sätt beräknade årsinkomst som överstiger 1 000 kr. för ensamstående och 750 kr. för gift pensionär.

Dessa avtrappningsregler tillsammans med statsskatteskalans progressiva utformning har tidigare i många fall lett till kraftiga marginaleffekter vid inkomstökningar i de inkomstskikt där avtrappningen inträder. Till följd av vissa regeländringar som trätt i kraft under åren 1989 och 1990 har de höga marginaleffekterna dock mildrats när det gäller löneinkomst och förmögen- hetsavkastning, i synnerhet om denna härrör från egen bostad eller fritidshus. Avtrappningsreglerna innebär dock alltjämt att det kommunala bostadstillägget och det extra skatteavdraget reduceras med hänsyn till utgående tilläggspen- sron.

I avsnitt 7.1 har vi redovisat vissa beräkningar som visar det ekonomiska utfallet av nuvarande regler för olika kategorier pensionstagare. Som framgår

av redogörelsen där ger pensionstillskottet och KBT tillsammans med det extra avdraget en påtaglig utjämningseffekt mellan pensionärer med ingen eller låg ATP och pensionstagare med högre pension. T.ex. förändras den disponibla inkomsten för ensamstående pensionstagare mycket litet i inkomstskiktet mellan 0 och 3,5 ATP-poäng. Orsaken härtill är att grund- tryggheten för ålderspensionärer har byggts upp genom en kombination av ålderspension och de särskilda förmånerna KBT och extra avdrag. Den lägsta nivån i grundtryggheten är således betydligt högre än den lägsta nivån inom det renodlade pensionssystemet som kan sägas motsvara folkpensionens grundbelopp. I takt med att den grundläggande pensionsnivån höjts har "värdet" av ATP, dvs. det ekonomiska utbytet av intjänad tilläggspension, minskat i motsvarande mån. Över huvud taget är skillnaderna i disponibel inkomst mellan pensionärer med olika genomsnittlig inkomst under den förvärvsaktiva tiden relativt små. Detta är en följd av att grundpensioneringen i stor utsträckning kommit att "överlappa" tilläggspensioneringen.

Den nuvarande uppbyggnaden av pensionssystemet med kompletterande särskilda förmåner för pensionärer har i olika sammanhang kritiserats för bristande överskådlighet vad gäller det samlade förmånssystemet. Det har gjorts gällande att systemet är krångligt och att det är en pedagogiskt svår uppgift att informera om och förklara regelsystemet. Inte minst för den enskilde försäkrade kan det vara svårt att med någorlunda säkerhet förutse det samlade ekonomiska utfallet. Administrationen av det samlade systemet betungas av bl.a. uppdelningen på olika förmånsslag hemmahörande inom såväl socialförsäkringsadministrationen som skatteförvaltningen och in- komstprövningen enligt olika regler. Det anses också vara principiellt felaktigt att pensionärer särbehandlas i beskattningshänseende.

Olägenheterna med inkomstprövade förmåner är många och väl kända. Mot en inkomstprövning talar bl.a. att den hämmar benägenheten att utföra förvärvsarbete eller att spara. Det görs även gällande att ett system av det slaget öppnar möjlighet för många att "planera" sig till förmåner genom att skänka bort förmögenhetstillgångar. I det nu aktuella sammanhanget avser man därvid i första hand att pensionstagare skulle överlåta tillgångar till bröstarvingar som ett slags förtida arv. Vidare måste regelsystemet med nödvändighet utformas så att vissa marginaleffekter uppkommer vid ökande inkomst. Det kan därvid vara svårt att finna regler som kan accepteras av dem som berörs och som medför en rättvis uppskattning av olika kategoriers ekonomiska bärkraft. Härtill kommer att en inkomstprövning alltid är administrativt tungrodd och svårhanterlig. Den framstår också som föga tilltalande från den enskildes synpunkt.

I olika sammanhang har riksdagen uttalat att det bör vara en strävan att helt avveckla beroendet av inkomstprövning inom den allmänna pensionering- en. Utvecklingen har också hittills gått i den riktningen. Genom olika under senare tid beslutade ändringar vad gäller avtrappningsreglerna för KBT och extra avdrag har man löst vissa problem som hänger samman med inkomst- prövningen. Detta har dock skett till priset av en ökad oöverskådlighet.

Kritik har också riktats mot de kommunala bostadstilläggen utifrån den aspekten att de styr pensionstagarnas konsumtionsval till bostäder. Pensionärer som har låg boendestandard "straffas" av systemet genom att de inte har

några nämnvärda boendekostnader och sålunda i dag kanske inte ens ansöker om KBT. Det har därvid gjorts gällande att den pensionär som väljer ett enklare boende till en lägre bostadskostnad än vad som täcks av bostads— tillägget borde ha rätt att använda mellanskillnaden för annat valfritt ändamål. Ett system som ger större valfrihet skulle kunna leda till väsentligt lägre boendekostnader totalt sett i samhället. Härtill kommer att bostadstilläggen varierar i storlek olika kommuner emellan, varför systemet uppfattas som orättvist. Det kan även ur samhällets synpunkt ha betydelse om en kategori medborgare av pensionärsgruppens storlek är mer eller mindre prisokänslig i fråga om bostäder. Höga förmåner som är destinerade till boende kan leda till en minskad rörlighet på bostadsmarknaden och negativt påverka incitamenten att begränsa kostnaderna för nyproduktion av bostäder.

Slutligen har ifrågasatts om det alltjämt är motiverat att folkpension utges med varierande belopp beroende på pensionstagarens civilstånd. Pensionssys- temet kan sägas diskriminera äktenskapet (och samboende), eftersom folkpension utges med lägre belopp till var och en av två makar (eller därmed jämställda) än till en ensamstående pensionstagare.

Redan under förarbetena till den allmänna tilläggspensioneringen uppkom frågan om det fanns skäl att bibehålla en uppdelning i folkpension och tilläggspension. Frågan om möjligheten av en organisatorisk och saklig samordning av folkpensioneringen och den obligatoriska tilläggspensionsförsäk- ringen till ett enhetligt system var aktuell under det utredningsarbete som bedrevs av 1951 års pensionsutredning (den s.k. andra Åkessonska utredning- en). I propositionen 1958 &55 påpekade departementschefen att tilläggspen- sioneringen avsåg inkomsttagare som haft förvärvsarbete och att pensionsrätt alltså inte grundades på arbete t.ex. i det egna hushållet. Inte heller kunde tilläggspension utges förrän pensionsberättigande inkomst förvärvats under någon tid. Han fann därför att folkpensioneringen även i framtiden måste finnas kvar som en hela folket omfattande pensionering och tjänstgöra som en bottenpensionering i det framtida pensionssystemet. Departementschefen anförde dock vidare: Mitt ställningstagande beträffande folkpensioneringen beror emellertid i första hand på hänsynen till alla dem, som i dag är eller under de närmaste åren blir folkpensio— närer. De kommer nämligen inte att få någon eller endast liten direkt fördel av en tilläggspensionering av den avsedda konstruktionen — och detta skulle gälla vilken metod man än valde för att bygga upp tilläggspensioneringen. De som redan är gamla eller invalidiserade blir alltjämt helt eller nästan helt beroende av folkpensionen, försåvitt de inte har någon pension eller andra inkomster vid sidan om folkpensionen. Vi har under vårt arbete övervägt möjligheterna till en mer eller mindre långtgående samordning av folkpensions- och ATP-systemen. Ett viktigt syfte härmed har varit att förstärka tilläggspensioneringens ställning inom det allmänna pensionssystemet.

Inte minst mot bakgrund av den utveckling som ägt rum efter ATP- systemets tillkomst och som innebär att tilläggspensionen i framtiden för det stora flertalet kommer att utgöra det dominerande inslaget i den totala pensionen har vi funnit det motiverat att framhålla betydelsen av ATP och således av det inkomstrelaterade inslaget i pensionssystemet. Denna utveck- ling, som vi kommer att beskriva närmare i kapitel 8, har medfört att de flesta personer som i dag är i förvärvsaktiv ålder tjänar in pensionspoäng

inom ATP. För närvarande beräknas omkring 20 % av kvinnorna och ca 75 % av männen som nybeviljas ålderspension ha intjänat pensionspoäng under det antal år som krävs för rätt till oavkortad pension. Enligt riksförsäk- ringsverkets prognoser kommer i detta hänseende att ske en utjämning män och kvinnor emellan. Av de personer som nybeviljas ålderspension år 2010 beräknas nära 80 % av kvinnorna och 90 % av männen ha pensionspoäng för minst 30 år och således vara berättigade till oavkortad tilläggspension. Under årens lopp har också skett en ökning av den intjänade genomsnitts- poängen. Den genomsnittliga tilläggspensionen blir således med tiden allt större därigenom att nytillkommande pensionärer har högre medelpoäng och större antal år med pensionsgrundande inkomst än personer som tidigare beviljats tilläggspension.

Med denna utveckling minskar folkpensioneringens betydelse och kommer allt färre pensionstagare att vara beroende av de särskilda folkpensionsförmå- nerna pensionstillskott och KBT. På sikt kommer folkpensionsförmånerna att vara av betydelse för endast ett fåtal personer, för vilka det i och för sig skulle vara möjligt att anordna ett tillfredsställande ekonomiskt skydd genom olika särlösningar.

Ursprungligen har arbetet att finna lösningar som leder till en ökad sam- ordning inom pensionssystemet således syftat till att stärka betydelsen av ATP. Andra viktiga syften har varit att förenkla administrationen av för- säkringssystemet och att underlätta överblicken över det samlade förmånssys- temet. Att föra samman folkpensioneringen och tilläggspensioneringen till ett enda system för allmän pension skulle kunna leda till rationaliseringsvinster även på finansieringssidan. Det vore då naturligt att slå samman folkpensions- och tilläggspensionsavgifterna till en enda pensionsavgift.

Under arbetets gång har vi utarbetat ett antal mer eller mindre långtgående modeller för sammanslagning av pensionsförmåner. Därvid har framförts synpunkter och önskemål om även alternativ som kan sägas gå i närmast rakt motsatt riktning mot syftet att stärka ATP. De olika modellerna betonar således olika starkt de skilda aspekter på förmånssystemet som här berörts. Medan vissa modeller lägger tonvikten vid att stärka det inkomstrelaterade inslaget i pensionssystemet tillgodoser andra modeller motstående syften såsom att stärka grundtryggheten.

I vårt arbete har vi således diskuterat en sammanslagning av de olika pensionsförmånerna enligt två alternativa huvudprinciper. Enligt den ena principiella uppläggningen samlas hela eller större delen av den ekonomiska grundtryggheten inom ramen för en utvidgad folkpensionering. ATP skulle här ge kompensation enbart för inkomstdelar som överstiger vad som motsvarar det sammanlagda värdet av de olika beståndsdelarna i grundtrygg- hetssystemet. I ett sådant system läggs således tonvikten på en hög grundpen- sion som utgår oberoende av tidigare förvärvsinkomster.

I det andra alternativet går man rakt motsatt väg och lägger i princip hela den allmänna pensioneringen inom ramen för ett utbyggt ATP-system. Med en sådan lösning skulle rätt till ATP intjänas från i princip den första kronan av varje års inkomst. Folkpensionen skulle omvandlas till en garanterad miniminivå — inom eller utanför ATP. Denna miniminivå skulle avräknas mot ATP. Om avräkning görs med endast en viss del av ATP (i stället för krona

mot krona som för dagens pensionstillskott) skulle alltid en viss del av den intjänade ATP-pensionen utges. Tilläggspensionens betydelse skulle därvid stärkas.

Som vi framhållit i våra allmänna överväganden i kapitel 6 har vårt arbete tagit sikte inte på dagens pensionärer utan på framtida pensionärsgenera- tioner. Över huvud taget syftar hela vårt utredningsarbete i första hand till att finna lösningar vad gäller utformningen av pensionssystemet för framtiden, när de som nu är unga eller medelålders — och som förvärvsarbetat i stor utsträckning — går i pension. Tanken har således inte varit att ändra förutsätt- ningarna i pensionshänseende för dem som redan uppbär pension eller i en nära framtid uppnår pensionsåldern. Vissa av de modeller som vi presenterar i det följande innefattar en genomgripande omläggning av pensionssystemet och måste av naturliga skäl förenas med mycket långtgående övergångsregler. Andra modeller avser ett mindre långtgående sammanförande av reglerna för folk- och tilläggspensioneringen och skulle därför i och för sig vara möjliga att genomföra också på kortare sikt.

I följande avsnitt (7.2.2) redovisar vi tre olika modelltyper för en samord- ning av folk- och tilläggspensioneringen. I det därefter följande utvecklar vi dessa modeller och beskriver i avsnitt 7.2.4 ett flertal varianter härav. Samtidigt lämnar vi en närmare beskrivning av innebörden av resp. modell. Samtliga modellbeskrivningar avser härvid i första hand ålderspensionens utformning och resonemangen är begränsade till att avse enbart reglerna för hel ålderspension som tas ut vid den allmänna pensionsåldern 65 år. Vi redovisar också ett antal räkneexempel som belyser effekterna för enskilda och för samhället av de olika modellerna. Eftersom de beräkningar som presenteras utgår från 1989 års pensions- och skatteregler lämnas dessför- innan (i avsnitt 7.2.3) en redovisning av pensionsbeloppens storlek är 1989 i då gällande regelsystem samt en beräkning av extra avdragets värde är 1989.

De räkneexempel vi sålunda presenterar i det följande är inte avsedda att ligga till grund för en jämförelse mellan de olika tabellerna vad gäller pensionsbeloppens storlek. Som vi tidigare framhållit är avsikten inte att förändringar skall genomföras från en dag till en annan eller att enskilda pensionstagare skall kunna få sin pension sänkt. Huvudsyftet med beräk- ningarna är endast att belysa de fördelnings- och kostnadsmässiga effekterna av olika tänkbara modeller. Eftersom det inte finns något utrymme att öka de totala utgifterna för de allmänna pensionsförmånerna utöver vad som följer av de nu gällande reglerna har vår strävan varit att finna lösningar som i huvudsak inskränks till att avse omfördelningar inom nuvarande kostnadsra- mar.

Som framgår av det följande är modellerna långt ifrån färdigutvecklade. Utredningsarbetet i denna del har huvudsakligen utförts under år 1989, varför de olika sammanslagningsmodellerna grundas på förhållandena nämnda år. Våra överväganden skall således ses enbart som ett första steg i ett arbete med strävan att samordna pensionssystemets olika beståndsdelar. Som framgår av redovisningen i det följande har vi diskuterat många alternativa lösningar, t.ex. vad gäller utformningen av KBT, utan att ta ställning till förmån för den ena eller den andra varianten. Vi har heller inte närmare behandlat t.ex. utformningen av efterlevandepensionen i ett eventuellt nytt system. Bl.a.

denna fråga kvarstår att lösa och den kräver särskilda överväganden. Ett annat område som fordrar ytterligare prövning är regler beträffande utlänningars och utlandssvenskars rätt till olika former av pension inom ramen för ett förändrat allmänt pensionssystem. Många frågor lämnas således öppna och det kommer att krävas ett betydande fortsatt utredningsarbete om man skall finna en lösning som möjliggör en sammanslagning av de båda pensionssystemen. I avsnitt 7.2.5 redovisar vi våra närmare överväganden och ståndpunkter vad gäller möjligheterna till en sammanslagning av folk- och tilläggspensioneringen.

7.2.2. Olika tekniska modeller för en sammanslagning

En sammanslagning av olika förmåner för pensionärer kan avse folkpen- sionens grundbelopp, pensionstillskottet, det kommunala bostadstillägget (KBT) och det särskilda skatteavdraget (s.k. extra avdrag eller fr.o.m. år 1991 särskilt grundavdrag) för folkpensionärer. Samordningen kan vara av begränsad omfattning och avse t.ex. en sammanslagning av folkpensionens grundbelopp och pensionstillskottet. Den kan också gå längre och omfatta även KBT och/eller vad som motsvarar värdet av det extra avdraget. Med en sådan lösning skulle man samla hela eller större delen av den ekonomiska grundtryggheten inom ramen för en utvidgad folkpensionering. Om värdet av det extra avdraget inkluderas i bruttopensionen skall pensionsinkomsten i princip beskattas enligt samma regler som gäller för förvärvsinkomster. ATP kan ses som en komplettering till en på detta sätt utvidgad grundpension och skulle då svara för inkomstdelar över den nivå som anses kompenserad genom det nya grundpensionssystemet.

En alternativ möjlighet för sammanslagning är att gå rakt motsatt väg och lägga hela den allmänna pensioneringen inom ramen för ett utbyggt ATP- system. Med en sådan lösning skulle rätt till ATP intjänas från i princip den första kronan av varje års inkomst. Den utvidgade grundpensionen skulle här omvandlas till en garanterad miniminivå — inom eller utanför ATP-systemet — för pensionärer utan eller med låg tidigare förvärvsinkomst.

Under vårt arbete har vi utgått från tre olika modelltyper för en sam- manslagning av pensionsförmånerna. Nedan följer en översiktlig beskrivning av dessa modelltyper, som har åsatts bokstavsbeteckningarna A, B och C.

Modell A (utvidgad folkpension — begränsad ATP)

Modell A är uppbyggd enligt principen om en utvidgad folkpensionering. Folkpensionens grundbelopp och pensionstillskottet samt eventuellt KBT och/eller extra avdraget sammanförs till en grundpension som är gemensam för alla. Samtidigt höjs ATP-golvet från ett basbelopp till en högre nivå. Endast inkomstdelar som ligger över den nivå som för närvarande ger en pension motsvarande den nya grundpensionens storlek är pensionsgrundande inom ATP. ATP-taket är oförändrat 7,5 basbelopp.

Modell B (utvidgad folkpension — oförändrad ATP)

Även modell B följer principen om en utvidgad folkpension men innefattar — till skillnad från modell A — ingen ändring vad gäller ATP. I denna modell inkluderas värdet av extra avdraget antingen i pensionstillskottet eller i folkpensionens grundbelopp. I det förstnämnda alternativet sammanförs pensionstillskottet och extra avdraget till en s.k. tilläggsdel, som avräknas mot ATP. I det andra alternativet sammanförs folkpensionens grundbelopp och extra avdraget till en ny grundpension. Enligt detta alternativ utges pen- sionstillskott enligt oförändrade regler. I båda alternativen utbetalas vid sidan härav KBT. ATP-golvet ligger kvar på nuvarande nivå. I båda fallen är således förvärvsinkomster mellan 1 och 7,5 basbelopp ATP-grundande.

Modell c (utbyggd ATP)

Modelltyp C vilar till skillnad från de båda andra modellerna på principen om ett utbyggt ATP-system. ATP-golvet sänks och hela förvärvsinkomsten upp till 7,5 basbelopp är ATP—grundande. För att pensionspoäng skall tillgodoräknas fordras dock att årsinkomsten överstiger ett basbelopp. Folkpensionens grundbelopp och pensionstillskottet samt eventuellt värdet av extra avdraget slås samman till en garanterad miniminivå, som avtrappas med en viss andel av ATP-pensionen. Vid sidan härav utges KBT.

De olika huvudmodellerna kan, som framgår av det ovan sagda, varieras på olika sätt. I avsnitt 7.2.4 beskriver vi närmare några alternativa utformningar av varje modelltyp. Sist i det avsnittet återfinns en tablå som översiktligt illustrerar de modeller vi behandlar. Som vi tidigare nämnt är dessa modeller långt ifrån färdigutvecklade. Vi kommer därför att i samband med beskriv- ningen av de olika modellerna peka på även andra tänkbara varianter.

7.2.3. Beräkningsförutsåttningar

Samtliga modeller för en mer eller mindre långtgående samordning av folk- och tilläggspensioneringen avser olika alternativ till utformning av ålderspen- sioneringen. Modellerna är uppbyggda med utgångspunkt från det ekonomiska utfallet av de regler som gällde år 1989 i fråga om ålderspension. Även de räkneexempel vi redovisar för att belysa resp. modells fördelningseffekter och kostnader utgår från 1989 års pensions- och skatteregler. I detta avsnitt lämnar vi därför först en redovisning av pensionsbeloppens storlek är 1989 i då gällande regelsystem. Genom några enkla räkneexempel har vi också gjort ett försök att belysa värdet av det ekonomiska stöd som ges till folkpensio- närer i form av extra avdrag för nedsatt skatteförmåga. Slutligen berör vi här vissa allmänna förutsättningar som gäller för de olika beräkningar som vi presenterar i det följande avsnittet.

Av tabell 7.12 framgår storleken av den sammanlagda ålderspensionen (dvs. folkpension, ATP och KBT) i olika inkomstlägen år 1989, före och efter skatt. Uppgifterna avser pensionstagare utan annan inkomst än den allmänna pensionen och utan förmögenhet. KBT har beräknats enligt statsbidragsregler-

na. KBT utgår till gifta med hälften till vardera maken. Skatt har beräknats efter grundavdrag om 10 000 kr. och i förekommande fall extra avdrag vid en kommunal utdebitering om 30 kr. Tabellen visar pensionens storlek för olika nivåer i fråga om tidigare förvärvsinkomst. Den tidigare genomsnittliga förvärvsinkomsten har i tabellen uttryckts i basbelopp och motsvarar, om man subtraherar ett basbelopp, medelpensionspoängen för de 15 bästa åren.

Tabell 7.12a Bruttopension och disponibel inkomst i kronor för ensam-

stående pensionstagare i olika inkomstlägen. År 1989

Genom— Folk- Pensions- ATP Brutto- KBT Skatt Dispo- snittlig pen- tillskott pension nibel inkomst, sion inkomst bas -

lOPP

0—1,0 26 784 13 392 0 40 176 13 632 0 53 808 1,5 26 784 5 022 8 370 40 176 13 632 0 53 808 2,0 26 784 0 16 740 43 524 12 849 2 095 54 278 2,5 26 784 0 25 110 51 894 10 059 6 925 55 028 3,0 26 784 0 33 480 60 264 7 269 11 825 55 708 3,5 26 784 0 41 850 68 634 4 479 16 725 56 388 4,0 26 784 0 50 220 77 004 1 689 20 995 57 698 4,5 26 784 0 58 590 85 374 0 25 055 60 319 5,0 26 784 0 66 960 93 744 0 29 875 63 869 5,5 26 784 0 75 330 102 114 0 34 387 67 727 6,0 26 784 0 83 700 110 484 0 38 288 72 196 6,5 26 784 0 92 070 118 854 0 42 236 76 618 7,0 26 784 0 100 440 127 224 0 46 184 81 040 7,5 26 784 0 108 810 135 594 0 50 085 85 509

1 Avser tidigare förvärvsinkomst. Full intjänandetid för ATP antas.

Tabell 7.12b Bruttopension och disponibel inkomst i kronor för gift pensionstagare (vars make ej uppbär ATP) i olika inkomstlägen. År 1989

Genom- Folk- Pensions- ATP Brutto- KBT Skatt Dispo- snittlig pen- tillskott pension nibel inkomst, sion inkomst basbp-

lepp

0—1,0 21 902 13 392 0 35 294 7 536 0 42 830 1,5 21 902 5 022 8 370 35 294 7 536 0 42 830 2,0 21 902 0 16 740 38 642 7 228 2 095 43 775 2,5 21 902 0 25 110 47 012 5 833 6 995 45 850 3,0 21 902 0 33 480 55 382 4 438 11 825 47 995 3,5 21 902 0 41 850 63 752 3 043 16 725 50 070 4,0 21 902 0 50 220 72 122 1 648 20 995 52 775 4,5 21 902 0 58 590 80 492 253 24 740 56 005 5,0 21 902 0 66 960 88 862 0 28 136 60 726 5,5 21 902 0 75 330 97 232 0 32 084 65 148 6,0 21 902 0 83 700105 602 0 36 032 69 570 6,5 21 902 0 92 070113 972 0 39 933 74 039 7,0 21 902 0 100 440122 342 0 43 881 78 461 7,5 21 902 0 108 810130 712 0 47 829 82 883

___—

l Avser tidigare förvärvsinkomst. Full intjänandetid för ATP antas.

Tabell 7.12c Bruttopension och disponibel inkomst i kronor för gift pensionstagare (vars make upåbär ATP-pension beräknad på minst 4 ATP- poäng) i olika inkomstlägen. 1989

Genom- Folk- Pensions- ATP Brutto- KBT Skatt Dispo- snittlig pen- tillskott pension nibel inkomst, sion inkomst bas —

lepp

0—1,0 21 902 13 392 0 35 294 0 0 35 294 1,5 21 902 5 022 8 370 35 294 0 0 35 294 2,0 21 902 0 16 740 38 642 0 2 095 36 547 2,5 21 902 0 25 110 47 012 0 6 995 40 017 3,0 21 902 0 33 480 55 382 0 11 825 43 557 3,5 21 902 0 41 850 63 752 0 16 725 47 027 4,0 21 902 0 50 220 72 122 0 20 995 51 127 4,5 21 902 0 58 590 80 492 0 24 740 55 752 5,0 21 902 0 66 960 88 862 0 28 136 60 726 5,5 21 902 0 75 330 97 232 0 32 084 65 148 6,0 21 902 0 83 700 105 602 0 36 032 69 570 6,5 21 902 0 92 070 113 972 0 39 933 74 039 7,0 21 902 0 100 440 122 342 0 43 881 78 461 7,5 21 902 0 108 810 130 712 0 47 829 82 883

1 Avser tidigare förvärvsinkomst. Full intjänandetid för ATP antas.

Exempelvis ger en genomsnittlig inkomst på 4 basbelopp en pension baserad på 3 ATP-poäng. I beräkningarna har antagits att full intjänandetid för ATP alltid föreligger. Tabell 7.12a avser ensamstående ålderspensionärer.

Redovisningen i tabell 7.12b och c avser gifta ålderspensionärer och gäller dels för det fall maken uppbär ålderspension i form av folkpension men ej ATP (tabell b), dels för det fall maken uppbär även ATP-pension och denna är beräknad på grundval av minst 4 ATP-poäng (tabell c). I sistnämnda fall föreligger, på grund av makens inkomst, inte rätt till KBT.

Figur 7.2 illustrerar förhållandet mellan bruttopension och disponibel inkomst för ensamstående pensionstagare i olika inkomstlägen år 1989 enligt beräkningarna i tabell 7.12a.

I tabell 7.13 har beräknats hur stor bruttopensionen i aktuella inkomstlägen skulle behöva vara för att ge motsvarande disponibla inkomst om rätt till extra avdrag inte förelåg. Den beskattningsbara inkomsten utgörs således i detta exempel av pensionsförmånerna (folkpensionens grundbelopp, eventuellt pensionstillskott och ATP) minskade endast med grundavdraget 10 000 kr. Skillnaden mellan den sålunda framräknade bruttopensionen och bruttopen- sionen enligt tabell 7.12 utgör således ett mått på värdet av extra avdraget vid en kommunal utdebitering om 30 kr. Med andra ord visar skillnaden hur stor inkomstökning som krävs för att pensiontagarens nettoinkomst skall förbli oförändrad om det extra avdraget vid beskattningen slopades.

Figur 7.2 Bruttopension och disponibel inkomst for ensamstående ålders- pensionärer år 1989

154110

100000

För pensionärer bosatta i kommuner med högre skattesats än 30 kr. blir extra avdragets värde högre. För dem måste alltså bruttopensionen höjas ytterligare för att pensionen efter skatt skall vara oförändrad. För pensions- tagare som är bosatta i kommuner där utdebiteringen är lägre än 30 kr. är värdet av extra avdraget å andra sidan lägre än vad som framgår av tabell 7.13.

Enligt redovisningen i tabell 7.13 har extra avdraget ett värde motsvarande ca 0,59 basbelopp för ensamstående och 0,49 basbelopp för gift pensionär med enbart folkpension. Extra avdraget är helt bortreducerat vid 4,21 ATP- poäng för ensamstående och vid 3,36 ATP-poäng för gift pensionstagare.

Tabell 7.13a Värdet av det extra avdraget vid beskattningen. (Kommunal utdebitering 30 kr.) Ensamstående ålderspensionär. År 1989

Genomsnittl. Bruttopension Bruttopension Extra avdragets inkomst, utan extra med extra värde i basbelopp1 avdrag, kr. avdrag, kr. basbelopp 0—1,0 56 551 40 176 0,59 1,5 56 551 40 176 0,59 2,0 58 504 43 524 0,54 2,5 63 899 51 894 0,43 3,0 69 259 60 264 0,32 3,5 74 619 68 634 0,21 4,0 80 889 77 004 0,14 4,5 88 126 85 374 0,10 5,0 94 825 93 744 0,04 5,5 102114 102114 0

l Avser tidigare förvärvsinkomst. Full intjänandetid för ATP antas.

Tabell 7.13b Värdet av det extra avdraget vid beskattningen (kommunal utdebitering 30 kr.). Gift ålderspensionär. År 1989

Genomsnittl. Bruttopension Bruttopension Extra avdragets inkomst, utan extra med extra värde i basbeloppl avdrag, kr. avdrag, kr. basbelopp 0—1,0 49 044 35 294 0,49 1,5 49 044 35 294 0,49 2,0 50 962 38 642 0,44 2,5 56 287 47 012 0,33 3,0 61 752 55 382 0,23 3,5 67 077 63 752 0,12 4,0 73 417 72 122 0,05 4,5 80 492 80 492 0

___—___—

1 Avser tidigare förvärvsinkomst. Full intjänandetid för ATP antas.

Allmänt gäller att en regeländring, som innebär att rätten till extra avdrag vid beskattningen avskaffas och bruttopensionen i stället i olika inkomstlägen höjs med ett belopp motsvarande extra avdragets värde i resp. inkomstnivå beräknat enligt en genomsnittlig kommunal skattesats, inte skulle medföra några direkta kostnader för samhället om pensionärernas inkomst i huvudsak utgörs av allmän pension. Merkostnaden skulle då återgå i form av skatt, främst kommunalskatt. Om pensionärerna däremot har även andra inkomster avtrappas i dag det extra avdraget snabbare än vad som framgår av tabell 7.13. En regeländring av detta slag skulle då medföra kostnadsökningar i form av uteblivna skatteintäkter, såvida inte en ny pensionsförmån som motsvarar värdet av extra avdraget inkomstprövas mot alla eller vissa av pensionstaga- rens sidoinkomster. På motsvarande sätt skulle uppkomma kostnadsökningar för en ny generell förmån avsedd att ersätta det för närvarande inkomstpröva- de kommunala bostadstillägget.

I de modeller där extra avdragets värde har inkluderats i bruttopensionen skall pensionsinkomsten i princip beskattas enligt samma regler som gäller för förvärvsinkomster. Pension ger dock inte rätt till s.k. schablonavdrag (vilket år 1989 motsvarade 3 000 kr. och avser bl.a. avdrag för resor till och från arbetet). Den beskattningsbara inkomsten blir därmed för pensionärer något högre än för den som har anställningsinkomst av motsvarande storlek.

I följande avsnitt redovisas i tabellform effekterna för en enskild ålderspen- sionär av de olika sammanslagningsmodellerna. Liksom vid beräkningarna i tabellerna 7.12 och 7.13 har i dessa tabeller antagits att pensionären har full intjänandetid för ATP och att han inte har någon inkomst utöver pensionen och inte heller någon förmögenhet. KBT har beräknats enligt statsbidragsreg- lerna. Den kommunala utdebiteringen är 30 kr. Samtliga beräkningar avser, som tidigare nämnts, förhållandena år 1989.

I de tabeller som redovisar förändring i nettopension i de olika modellerna har alltså förutsatts att pensionären inte har några inkomster utöver den allmänna pensionen. Om man bortser från KBT eller antar att denna förmån utgår med ett i förhållande till i dag oförändrat belopp, visar således tabellerna förändringen i disponibel inkomst i dessa fall. För pensionärer med låg allmän pension kan emellertid bilden se annorlunda ut om de har andra

inkomster utöver den allmänna pensionen, t.ex. i form av avtalspension.

I vissa modeller har det extra avdraget inkluderats i ett grundbelopp som utgår lika för alla eller avräknas endast mot ATP. I en av modellerna ingår både värdet av extra avdraget och KBT i en för alla gemensam grundpension. Om pensionären har sidoinkomster som reducerar det extra avdraget och KBT kommer förändringen i disponibel inkomst i dessa fall att vara större än vad som framgår av tabellerna. Då pensionären har sidoinkomster som reducerar dessa förmåner påverkas nämligen hans pension i dagens system men inte i det nya systemet. Man skulle kunna säga att pensionären då blir "överkompenserad" i det nya systemet.

De kostnadsberäkningar som redovisas i det följande grundar sig på tabel- lerna över effekterna för enskilda ålderspensionärer. De får därför ses som en grov uppskattning. För det första avser tabellerna endast kostnader för ålderspensioner. För det andra har de beräknats utifrån de schabloniserade antaganden som redovisats ovan. Exempelvis innebär antagandet att pensio- nären inte har några sidoinkomster eller någon förmögenhet att pensionärer med låg pension alltid har rätt till extra skatteavdrag, vilket inte behöver vara fallet i verkligheten. Detta bidrar till en överskattning av totalbeloppet för utbetald nettopension i nuvarande system, vilket i sin tur medför en under- skattning av en beräknad nettokostnadsökning (ökning av utbetald pension efter skatt) för resp. modell.

Vissa av modellerna innebär, som framgår av tabellerna, nettopensionshöj- ningar för pensionstagare i inkomstlägen strax över miniminivån. För dessa pensionstagare är KBT enligt dagens regler av stor betydelse. Det innebär att vid ett genomförande av någon av dessa modeller det sannolikt finns ut- rymme att minska utgifterna för KBT, vilket kan påverka samhällets netto- kostnader för resp. modell i sänkande riktning.

Så gott som samtliga modeller som presenteras i det följande innebär att främst personer med låg ATP i nuvarande system får en högre pension enligt beräkningsmodellen. Framdeles beräknas allt fler personer ha tjänat in en allt högre ATP-rätt. De kostnadsökningar som ett alternativt system beräknas medföra kommer därför att minska med tiden. Detta illustreras av de redo- visade kostnadsuppskattningarna som avser dels dagens bestånd av ålderspen- sionärer, dels 2010 års pensionärsbestånd. Som framhållits tidigare kan ett alternativt pensionssystem knappast genomföras från den ena dagen till den andra. Vad som kan anses som en realistisk genomförandetidpunkt kan variera mellan de olika modellerna.

De framtida kostnadsförändringarna har uppskattats med hjälp av uppgifter från riksförsäkringsverkets ATP-prognos från år 1987 om ålderspensionärernas beräknade pensionsinkomster år 2010, vid en antagen årlig real BNP-tillväxt på i genomsnitt 2 %. Kostnaderna för ålderspensioneringen enligt nuvarande regelsystem kommer att öka mellan åren 1989 och 2010, främst till följd av ökade kostnader för ATP. De sammanlagda kostnaderna för folkpension och ATP (exkl. KBT) utgjorde ca 91 miljarder kronor år 1989. År 2010 beräknas dessa kostnader ha stigit till ca 145 miljarder kronor (räknat i 1989 års penningvärde och med antagande om 2 % årlig real tillväxt), dvs. med närmare 60 %.

7.2.4. Effekter för individer och för samhället vid olika sammanslagningsmodeller

Var och en av de tre modelltyper som beskrivits i avsnitt 7.2.2 kan i sig utformas på ett flertal olika sätt. I detta avsnitt specificeras något eller några alternativ av varje modelltyp. Därvid redovisas också vad resp. modell skulle innebära för den enskilde pensionären och vilka kostnadseffekter den skulle medföra. Som tidigare nämnts avser modellbeskrivningarna ålderspensionens utformning och utgår samtliga beräkningar från 1989 års pensions- och skatteregler. Beräkningarna är gjorda med tillämpning av basbeloppet 27 900 kr.

MODELLTYP A

I det följande presenteras tre olika modeller för en sammanslagning enligt modelltyp A i vilka sammanslagningen har förts olika långt.

Modell A:1

Modell A:1 innebär att de olika beståndsdelar som tillsammans svarar för grundtryggheten för ålderspensionärer, dvs. folkpensionens grundbelopp, pensionstillskott, extra avdrag och KBT sammanförs till en för alla gemensam grundpension. Pensionsinkomsten beskattas därmed enligt i princip samma regler som gäller för förvärvsinkomster och KBT som särskild tilläggsförmån awecklas. Grundpensionsnivån har valts så att den motsvarar pensionsnivån i nuvarande system för en ensamstående ålderspensionär med en ATP- grundande inkomst på i genomsnitt 4,5 basbelopp (dvs. en medelpoäng inom ATP om 3,5) och fullt antal intjänandeår. Enligt nuvarande regelsystem utges i detta fall en sammanlagd bruttopension från folk- och tilläggspensioneringen motsvarande 3,06 basbelopp. Pensionärer i detta inkomstläge har ej rätt till KBT (på statsbidragsnlvå). Däremot har en ensamstående sådan pensionär utan andra inkomster rätt till ett ungefär till en sjättedel reducerat extra avdrag.

1 modell A:1 ger grundpensionen en kompensation om 68 % för en för- värvsinkomst som motsvarar 4,5 basbelopp. ATP utgår för inkomstdelar utöver dem som grundpensionen ger kompensation för. Golvet inom ATP- systemet måste således i denna modell höjas till 4,5 basbelopp. Uttryckt i 1989 års basbelopp är då endast inkomstdelar över 125 500 kr. ATP- grundande. En förvärvsinkomst motsvarande eller överstigande 7,5 basbelopp ger alltså 3 som högsta möjliga ATP-poäng.

I tabell 7.14 redovisas bruttopension och disponibel inkomst enligt modell A:1 för olika nivåer på den tidigare förvärvsinkomsten. Vid beräkningen av bruttopension har antagits att pensionstagaren har haft en förvärvsinkomst motsvarande det i tabellen angivna beloppet i minst 30 år. Om så inte är fallet kan resultatet bli annorlunda. För en person som under alla år har haft en inkomst understigande 4,5 basbelopp blir resultatet detsamma. Om förvärvsinkomsten har överstigit 4,5 basbelopp under färre antal år än 30 blir pensionen däremot lägre än vad som anges i tabellen eftersom tilläggspen-

sionen på grund av 30-årsregeln då reduceras med hänsyn till felande poängår.

En variant av modell A:] skulle därför kunna innebära att pensionspoäng liksom i dag beräknas på grundval av förvärvsinkomster mellan 1 och 7,5 basbelopp. Tilläggspension skulle dock utges endast om medeltalet av de pensionspoäng som har tillgodoräknats den försäkrade överstiger 3,5. Har pensionspoäng tillgodoräknats för mer än 15 år, beräknas medeltalet liksom för närvarande på de 15 högsta poängtalen. En sådan modell har stora likheter med det förslag till ett nytt pensionssystem som centerpartiet lagt fram i riksdagen (mot. 1989/90:Sf241). Utfallet enligt detta alternativ blir detsamma som i tabell 7.14.

Tabell 7.14 Bruttopension och disponibel inkomst i kronor i modell A:1. (Grundpension 3,06 basbelopp) Ålderspension år 1989

Genom- Grund- Tilläggs- Brutto- Skatt Disponibel snittlig pension pension pension inkomst inkomst, basbelopp

0—1,0 85 374 0 85 374 26 491 58 883 1,5 85 374 0 85 374 26 491 58 883 2,0 85 374 0 85 374 26 491 58 883 2,5 85 374 0 85 374 26 491 58 883 3,0 85 374 0 85 374 26 491 58 883 3,5 85 374 0 85 374 26 491 58 883 4,0 85 374 0 85 374 26 491 58 883 4,5 85 374 0 85 374 26 491 58 883 5,0 85 374 8 370 93 744 30 439 63 305 5,5 85 374 16 740 102 114 34 387 67 727 6,0 85 374 25 110 110 484 38 288 72 196 6,5 85 374 33 480 118 854 42 236 76 618 7,0 85 374 41 850 127 224 46 184 81 040 7,5 85 374 50 220 135 594 50 085 85 509

Tabellerna 7.153—c belyser de fördelningsmässiga effektema av modell A:1. P tabellerna redovisas således förändringen i bruttopension (inkl. KBT) och disponibel inkomst i förhållande till dagens system. Som framgår av tabell 7.15a är bruttopensionens storlek oförändrad för ensamstående pensionstagare med en genomsnittsinkomst på 4,5 basbelopp eller däröver. Eftersom det extra avdraget enligt nuvarande regler ger viss effekt även i inkomstlägena 4,5 resp. 5,0 basbelopp blir här den disponibla inkomsten enligt modell A'l något lägre än i dagens system. För ensamstående med lägre inkomst än 4,5 bas- belopp och för gifta ålderspensionärer ger dock modell &1 en högre dispo- nibel inkomst. Den största höjningen får gifta pensionärer med tidigare genomsnittliga förvärvsinkomster på upp till 3,5 basbelopp. Den disponibla inkomsten höjs för dem med mellan ca 8 800 kr. och 23 600 kr. (tabell 7.15b och 7.15c).

Av tabellerna kan vidare utläsas att en ensamstående pensionär, som inte har ATP och inte heller andra inkomster eller förmögenhet, får 5 000 kr. mer i disponibel inkomst, medan ett gift par i samma situation får den samman-

lagda disponibla inkomsten höjd med 32 000 kr. Detta förutsätter också att bostadskostnaden minst uppgår till statsbidragsnlvån. Om pensionstagaren enligt nuvarande regler inte är berättigad till KBT innebär modell A:1 att den disponibla inkomsten blir ca 18 000 kr. högre för ensamstående och ca 47 000 kr. högre för ett gift par.

En ensamstående ålderspensionär med tidigare genomsnittlig förvärvs- inkomst motsvarande 5 basbelopp (139 500 kr. år 1989) eller mer får 1 modell A;1 i princip oförändrad disponibel inkomst. Ett gift par, där ena

Tabell 7.15a Förändring i bruttopension (inkl. KBT) och i disponibel inkomst i kronor i modell A:1 jämfört med nuvarande regelsystem. En- samstående ålderspensionär. År 1989

Genomsnittl. Bruttop_ension Dis nibel inkomst inkomst, modell differens jfr modell differens jfr basbelopp A:1 med nuv. regler A:1 med nuv. regler 0—1,0 85 374 31 566 58 883 5 075 1,5 85 374 31 566 58 883 5 075 2,0 85 374 29 001 58 883 4 605 2,5 85 374 23 421 58 883 3 855 3,0 85 374 17 841 58 883 3 175 3,5 85 374 12 261 58 883 2 495 4,0 85 374 6 681 58 883 1 185 4,5 85 374 0 58 883 -1 436 5,0 93 744 0 63 305 - 564 5,5 102 114 0 67 727 0 6,0 110 484 0 72 196 0 6,5 118 854 0 76 196 0 7,0 127 224 0 81 040 0 7,5 135 594 0 85 509 0

Tabell 7.15b Förändring i bruttopension (inkl. KBT) och i disponibel inkomst i kronor i modell A:1 jämfört med nuvarande regelsystem. Gift ålderspensionär vars make ej uppbär ATP. År 1989

Genomsnittl. Bruttoxnsion Dis nibel inkomst inkomst, modell differens jfr modell differens jfr basbelopp A'l med nuv. regler &1 med nuv. regler 0—1,0 85 374 42 544 58 883 16 053 1,5 85 374 42 544 58 883 16 053 2,0 85 374 39 504 58 883 15 108 2,5 85 374 32 529 58 883 13 033 3,0 85 374 25 554 58 883 10 888 3,5 85 374 18 579 58 883 8 813 4,0 85 374 11 604 58 883 6 108 4,5 85 374 4 629 58 883 2 878 5,0 93 744 4 882 63 305 2 579 5,5 102 114 4 882 67 727 2 579 6,0 110 484 4 882 72 196 2 626 6,5 118 854 4 882 76 618 2 579 7,0 127 224 4 882 81 040 2 579 7,5 135 594 4 882 85 509 2 626

Tabell 7.15c Förändring i bruttopension (inkl. KBT) och i disponibel inkomst i kronor i modell A:1 jämfört med nuvarande regelsystem. Gift ålderspensionär vars make uppbär ATP-pension beräknad på minst 4 ATP- poäng. År 1989

Genomsnittl. Bruttoxnsion Dis nibel inkomst inkomst, modell differens jfr modell differens jfr basbelopp A:1 med nuv. regler A] med nuv. regler 0—1,0 85 374 50 080 58 883 23 589 1,5 85 374 50 080 58 883 23 589 2,0 85 374 46 732 58 883 22 336 2,5 85 374 38 362 58 883 18 866 3,0 85 374 29 992 58 883 15 326 3,5 85 374 21 622 58 883 11 856 4,0 85 374 13 252 58 883 7 756 4,5 85 374 4 882 58 883 3 131 5,0 93 744 4 882 63 305 2 579 5,5 102 114 4 882 67 727 2 579 6,0 110 484 4 882 72 196 2 626 6,5 118 854 4 882 76 618 2 579 7,0 127 224 4 882 81 040 2 579 7,5 135 594 4 882 85 509 2 626

maken haft motsvarande inkomster och den andra maken inte haft några inkomster alls, får sin disponibla inkomst höjd med ca 26 000 kr.

Ett pensionssystem enligt modell A:1 skulle innebära kraftigt ökade kostnader för pensionerna. Om ett sådant system skulle gälla redan i dag skulle bruttokostnaden för ålderspensionerna vara omkring 40 miljarder kronor högre. Till år 2010 beräknas denna merkostnad ha minskat till omkring 25 miljarder kronor brutto. Nettokostnaden, sedan hänsyn tagits till 'de olika reglerna för beskattning, har beräknats till omkring 15 miljarder kronor år 1989 och 9 miljarder kronor år 2010.

I beräkningarna har hänsyn tagits till att KBT inte längre behöver utgå eftersom det förutsätts bli innefattat i den högre grundpensionen. Om KBT (avskaffades skulle visa besparingar uppkomma för försäkringskassorna som "administrerar bostadstilläggen. Dessa besparingar kan grovt uppskattas till ca 1600 årsarbetare, vilket motsvarade ca 110 milj. kr. år 1989.

Om grundpensionen enligt modellen i stället skulle utgå med ett lägre lbelopp till gifta pensionärer, i likhet med dagens folkpension, skulle Inaturligtvis kostnaderna bli lägre. Om grundpensionen för gifta sänks med (0,175 basbelopp, vilket motsvarar den nuvarande differensen i fråga om folkpensionens grundbelopp mellan ensamstående och gifta, får i modell Al gifta pensionstagare, liksom ensamstående, i princip oförändrad bruttopension i. inkomstlägena 4,5 basbelopp och däröver. Gifta pensionstagare med tidigare fförvärvsinkomster under 4,5 basbelopp får dock fortfarande betydligt större pensionshöjningar än ensamstående som haft lika stora inkomster. De besparingar som en sådan modifiering av modell A*l medför är förhållandevis marginella. Bruttokostnadsökningen år 1989 kan beräknas till ett ca 3 miljarder kronor lägre belopp.

För att minska kostnaderna skulle naturligtvis grundpensionen för gifta pensionstagare kunna sänkas ytterligare med hänsyn till att enligt nuvarande

regler en gift pensionär inte bara har lägre grundbelopp från folkpensione- ringen än ensamstående utan också uppbär lägre KBT eftersom detta fördelas mellan makarna. Även det extra avdraget är lägre för en gift pensionstagare. En ytterligare sänkning av grundpensionen för gifta skulle emellertid ge en försämrad pension i förhållande till nuläget för ålderspensionärer med tidigare genomsnittliga förvärvsinkomster på 4,5 basbelopp eller mer.

Modell A:2

Modell A:2 skiljer sig från modell A1 i det att KBT inte ingår i grundpen- sionsbeloppet. Modell A'2 innebär således att folkpensionens grundbelopp, pensionstillskottet och extra avdraget vid beskattningen sammanförs till en grundpension som utges med samma belopp till ensamstående och gifta pensionstagare. ATP-golvet och kompensationsgraden för inkomster upp till denna nivå (dvs. grundpensionsnivån) har valts så att bruttopensionen, liksom i modell A'l, är oförändrad för ensamstående pensionstagare med högre förvärvsinkomster. ATP-golvet har därvid satts till 3,0 basbelopp (83 700 kr. år 1989) vilket innebär att endast inkomstdelar därutöver är ATP-grundande. Grundpensionen ger en kompensation om 72 % för en förvärvsinkomst motsvarande 3 basbelopp och motsvarar således 2,16 basbelopp eller 60 264 kr. år 1989.

Av tabell 7.16a—b (som har beräknats under samma antaganden som tabell 7.14, se ovan) framgår de fördelningsmässiga effekterna av modell AZ, dvs. hur mycket högre pension som enligt modellen skulle utbetalas i olika inkomstlägen än vad som utges enligt nuvarande regler (förändring i brutto- pension). Av tabellerna framgår också hur mycket pensionen förändras efter skatt (förändring i nettopension).

Tabell 7.16a Bruttopensionens och nettopensionens storlek i kronor i modell A:2. Förändring jämfört med nuvarande regelsystem. Ensamstående ålderspensionär. År- 1989

Genomsnittl. Bruttopension Nettoansion inkomst, modell differens jfr modell differens jfr basbelopp A:2 med nuv. regler A:2 med nuv. regler 0—1,0 60 264 20 088 42 594 2 418 1,5 60 264 20 088 42 594 2 418 2,0 60 264 16 740 42 594 1 165 2,5 60 264 8 370 42 594 -2 375 3,0 60 264 0 42 594 -5 845 3,5 68 634 0 48 024 -3 885 4,0 77 004 0 53 454 -2 555 4,5 85 374 0 58 883 -1 436

5,0 93 744 0 63 305 - 564 5,5 102 114 0 67 727 0 6,0 110 484 0 72 196 0 6,5 118 854 0 76 618 0 7,0 127 224 0 81 040 0

7,5 135 594 0 85 509 0

Tabell 7.16b Bruttopensionens och nettopensionens storlek i kronor i modell A:2. Förändring jämfört med nuvarande regelsystem. Gift ålderspen- sionär. År 1989

Genomsnittl. Bruttognsion Netto nsion inkomst, modell differens jfr modell differens jfr basbelopp A:2 med nuv. regler AZ med nuv. regler 0—1,0 60 264 24 970 42 594 7 300 1,5 60 264 24 970 42 594 7 300 2,0 60 264 21 622 42 594 6 047 2,5 60 264 13 252 42 594 2 577 3,0 60 264 4 882 42 594 - 963 3,5 68 634 4 882 48 024 997 4,0 77 004 4 882 53 454 2 327 4.5 85 374 4 882 58 883 3 131 5,0 93 744 4 882 63 305 2 579 5,5 102 114 4 882 67 727 2 579 6,0 110 484 4 882 72 196 2 626 6,5 118 854 4 882 76 618 2 579 7.0 127 224 4 882 81 040 2 579 7.5 135 594 4 882 85 509 2 626

I högre inkomstlägen, där extra avdraget är helt bortreducerat, är såväl brutto- som nettopension för ensamstående oförändrad i modell A:2. För ensamstående i inkomstlägena 2,5—5,0 basbelopp (för vilka extra avdraget alltjämt har betydelse) är emellertid nettopensionen lägre än i dagens system. Som framgår av tabell 7.13 krävs i dessa inkomstlägen en högre bruttopension än vad som utges enligt modell A:2 för att nettopensionen för ensamstående skall vara oförändrad då de särskilda skattereglerna för pensionärer tas bort. För gifta pensionstagare kompenserar den högre grundpensionen de ändrade skattereglerna i så gott som samtliga inkomstlägen.

Om KBT bibehålls som en separat förmån vid sidan av grundpensionen kan olika lösningar väljas vad gäller reglerna för inkomstprövning.

1. Ett alternativ är att inkomstprövningsreglerna utformas så att KBT i olika inkomstlägen utges med i huvudsak samma belopp som i dagens system. Det innebär att förändringen i disponibel inkomst (dvs. nettopension + KBT) blir densamma som förändringen i nettopension enligt tabell 7.16a—b.

2. En annan lösning är att bibehålla nuvarande inkomstprövningsregler. Vid inkomstprövningen skulle då bortses från ett belopp motsvarande nuvarande folkpenSion (grundpension och pensionstillskott) eller 1,44 basbelopp för ensamstående och 1,265 basbelopp för gift pensionstagare (enligt 1989 års regler). Detta skulle medföra betydligt lägre bostadstillägg för gifta pen- sionstagare och för ensamstående i låga inkomstlägen (under 3 basbelopp) eftersom KBT för dessa skulle avräknas mot en högre pensionsinkomst än i dag. Till ensamstående i inkomstlägena 3—4 basbelopp skulle bostadstillägg utgå med oförändrat belopp. Ensamstående pensionärer som i dag är berättigade till KBT skulle därmed få den disponibla inkomsten sänkt med mellan ca 2 500 och 5 800 kr. Även gifta pensionstagare med rätt till KBT och med tidigare inkomster omkring 3 basbelopp får en något lägre dispo- nibel inkomst. I övriga inkomstlägen kompenserar pensionshöjningen det

sänkta bostadstillägget och medför härutöver en viss ökning av den disponibla inkomsten för gifta pensionärer.

Av tabell 7.17 framgår storleken av de KBT-belopp som enligt dessa regler skulle utges i modell A:2. I tabell 7.18 redovisas den disponibla inkomsten för ensamstående och för gift pensionär, vars make ej uppbär ATP.

Tabell 7.17 Utgående KBT-belopp i modell A:2 till ensamstående pensionär och till gift pensionär, vars make ej uppbär ATP

Genomsnittlig Ensamstående Gift inkomst, basbelopp KBT, kr. KBT, kr. 0—3,0 7 269 3 623 3,5 4 479 2 229 4,0 1 689 833 4,5 0 0

Tabell 7.18 Disponibel inkomst (nettopension + KBT)l i kronor i modell A:2. Förändringjämfört med nuvarande regelsystem. Ålderspension. År 1989

Genomsnittl. Ensamstående Gift vars make ej uppbär ATP inkomst, disponibel differens jfr disponibel differens jfr basbelopp inkomst med nuv. regler inkomst med nuv. regler 0—1,0 49 863 —3 945 46 217 3 387 1,5 49 863 —3 945 46 217 3 387 2,0 49 863 —4 415 46 217 2 442 2,5 49 863 -5 165 46 217 367 3,0 49 863 -5 845 46 217 -1 778 3,5 52 503 -3 885 50 253 183 4,0 55 143 -2 555 54 287 1 512 4,5 58 883 -1 436 58 883 2 878 5,0 63 305 — 564 63 305 2 579 5,5 67 727 0 67 727 2 579 6,0 72 196 0 72 196 2 626 6,5 76 618 0 76 618 2 579 7,0 81 040 0 81 040 2 579 7,5 85 509 0 85 509 2 626

1 KBT utgår med belopp eniigt tabell 7.17.

3. Ett ytterligare alternativ är att vid inkomstprövningen beakta endast inkomster utöver grundpensionsnivån enligt modell A:2 (2,16 basbelopp). Med tillämpning av 1989 års KBT-regler i övrigt innebär en sådan lösning att KBT på statsbidragsnivå utges med högre belopp och i högre inkomstlägen (upp till omkring 5,5 basbelopp) än för närvarande. Den disponibla inkomsten skulle därmed för samtliga pensionstagare — med undantag för ensamstående med tidigare inkomster om ca 5,5 basbelopp och däröver — bli högre än enligt nuvarande regelsystem. Särskilt markant skulle ökningen bli för gifta pensionstagare, som i vissa inkomstlägen skulle få den disponibla inkomsten höjd med 6 000—7 000 kr. per år.

Kostnaderna för modell A2 beräknas för år 1989 utgöra ungefär hälften av bruttokostnaderna för modell Al, dvs. runt 20 miljarder kronor. Netto- kostnaden detta år har beräknats till 3—5 miljarder kronor. För år 2010 uppskattas fördyringen till omkring 12 miljarder kronor brutto och 2—3 miljarder kronor netto. Vid dessa kostnadsberäkningar har dock inte beaktats eventuella förändringar vad gäller kostnaderna för KBT.

Modell A:3

I den tredje sammanslagningsmodell enligt modelltyp A (modell A3) som presenteras här ingår varken KBT eller värdet av extra avdraget i grundpen- sionen. Denna modell innefattar således en mer begränsad samordning av folk- och tilläggspensioneringen och innebär bl.a. att de särskilda regler som gäller för pensionärer i beskattningshänseende bibehålls oförändrade.

Modell A3 innebär att folkpensionens grundbelopp och pensionstillskottet slås ihop till en grundpension som utgår med 1,44 basbelopp till ensam- stående och 1,265 basbelopp till gift ålderspensionär. Detta motsvarar de lägsta pensionsbeloppen år 1989. Ålderspensionärer får därmed en pension motsvarande en pensionsgrundande inkomst om lägst 1,8 basbelopp (0,8 ATP-poäng). ATP-golvet (dvs. den nedre beloppsgränsen för tillgodo- räknande av ATP-rätt) höjs därför från 1,0 till 1,8 basbelopp. (Överfört på 1991 års pensionsregler, då pensionstillskottet höjs till 54 % av basbeloppet, skulle ATP-golvet med denna modell behöva höjas till 1,9 basbelopp.) Modellen innebär inte någon egentlig utvidgning av grundpensionsnivån men innebär ur finansieringssynpunkt en förändring såtillvida att kostnaden för 48 % av det första basbeloppet av dagens ATP-pension överförs till folkpensioneringen.

För ålderspensionärer, som i dag uppbär helt pensionstillskott, ger modell A3 oförändrade pensionsbelopp. Även för pensionärer med full intjänandetid för ATP blir pensionen densamma som i nuvarande regelsystem. För ålderspensionärer - med tidigare förvärvsinkomster överstigande 1,8 basbelopp — som ej har full intjänandetid för ATP blir pensionen däremot högre i modell A3 än i dagens system. Höjningen av ATP-golvet från 1,0 till 1,8 basbelopp innebär att pensionären alltid får 60 % kompensation för den första inkomstdelen över ett basbelopp. Först för inkomstdelar över 1,8 basbelopp reduceras pensionen till följd av färre än 30 intjänandeår. Det höjda ATP-golvet torde endast marginellt påverka möjligheterna att tillgodoräknas år med pensionsgrundande inkomst. Om ATP-golvet höjs till 1,8 basbelopp krävs en inkomst om lägst 50 300 kr. (i 1989 års penningvärde) för att ett intjänandeår skall tillgodoräknas. En sådan höjning torde vara av betydelse endast för personer med tillfälliga förvärvsinkomster eller med inkomster av deltidsarbete av mindre omfattning.

Modell A3 skulle medföra vissa kostnadsökningar för pensionssystemet på grund av att försäkrade som inte har tillgodoräknats 30 ATP-år får högre pension än enligt nuvarande regler. Bruttokostnaden härför torde för dagens pensionärsbestånd uppgå till 1,5—2 miljarder kronor. Denna kostnad avtar emellertid med tiden då allt fler pensionärer kommer att ha uppnått full intjänandetid.

MODELLTYP B

Värdet av det extra avdraget vid beskattningen av pensioner har i tabell 7.13 beräknats motsvara högst ca 0,59 basbelopp för ensamstående och 0,49 basbelopp för gift pensionär. En samordning av begränsad omfattning inom pensionssystemet kan ske på så sätt att folkpensionärers rätt till extra avdrag avskaffas och kompensation härför ges i form av en höjd pensionsförmån. Med denna lösning skulle således pensionsinkomster beskattas enligt i princip samma regler som förvärvsinkomster. I det följande redovisas två alternativa modeller för en sådan samordning.

Modell B:1

Modell B:1 innebär att extra avdraget och pensionstillskottet sammanförs till en förmån som utges i form av en s.k. tilläggsdel till folkpensionens grundbelopp. Denna tilläggsdel är enhetlig för ensamstående och gifta pensionstagare och motsvarar ett basbelopp. Tilläggsdelen avräknas krona för krona mot ATP.

Pensionstillskottet och extra avdraget motsvarar (enligt de förutsättningar som gällde år 1989) tillsammans högst 1,07 basbelopp för ensamstående och 0,97 basbelopp för gift ålderspensionär. Valet av nivån ett basbelopp innebär således en sänkning av bruttopensionen med 0,07 basbelopp för ensamstående pensionstagare utan ATP och en höjning med 0,03 basbelopp för gift sådan pensionstagare. Att slå ihop pensionstillskott och extra skatteavdrag till ett tilläggsbelopp, som är lika stort för alla, är således mest gynnsamt för gifta pensionstagare.

Avräkningen krona för krona mot ATP, i likhet med vad som gäller i fråga om det nuvarande pensionstillskottet, innebär att tilläggsdelen är helt bortreducerad för pensionstagare med tidigare inkomster som motsvarar 2,67 basbelopp och däröver. Detta får till effekt en sänkning av pensionsnivån för pensionstagare med tidigare förvärvsinkomster på upp till omkring 5 basbelopp, eftersom avtrappningen av extra avdraget i dagens system inte sker lika snabbt. För ensamstående var extra avdraget år 1989 helt bortreducerat först vid en genomsnittsinkomst motsvarande 5,21 basbelopp. För en gift pensionstagare var motsvarande gräns 4,36 basbelopp. Avräkningen med 100 % av ATP betyder också att medelinkomsten — år 1989 — måste överstiga 74 500 kr. för att intjänad ATP skall ge något ekonomiskt utbyte i form av högre pension.

I tabell 7.19a—b redovisas för modell B:1 bruttopensionens och nettopen- sionens (bruttopensionen efter skatt) storlek samt skillnaden i förhållande till nuvarande regelsystem.

Tabell 7.19a Bruttopensionens och nettopensionens storlek i kronor i modell B:1. Förändring jämfört med nuvarande regelsystem. Ensamstående ålderspensionär. År 1989

Genomsnittl. Bruttoxnsion Netto nsion inkomst, modell differens jfr modell differens jfr basbelopp B:1 med nuv. regler B:1 med nuv. regler 0—1,0 54 684 14 508 38 974 -1 202

1,5 54 684 14 508 38 974 —1 202 2,0 54 684 11 160 38 974 -2 455 2,5 54 684 2 790 38 974 —5 995 3,0 60 264 0 42 594 —5 845 3,5 68 634 0 48 024 -3 885 4,0 77 004 0 53 454 -2 555 4.5 85 374 0 58 883 -1 436 5,0 93 744 0 63 305 -564 5.5 102 114 0 67 727 0 6,0 110 484 0 72 196 0 6,5 118 854 0 76 618 0 7,0 127 224 0 81 040 0 7.5 135 594 0 85 509 0

Tabell 7.19b Bruttopensionens och nettopensionens storlek i kronor i modell B:1. Förändring jämfört med nuvarande regelsystem. Gift ålderspen- sionär. År 1989

Genomsnittl. BruttoEnsion Netto nsion inkomst, modell differens jfr modell differens jfr basbelopp B:1 med nuv. regler B:1 med nuv. regler 0—1,0 49 802 14 508 35 772 478 1,5 49 802 14 508 35 772 478 2,0 49 802 11 160 35 772 —775 2,5 49 802 2 790 35 772 4 245 3.0 55 382 0 39 427 —4 130 3,5 63 752 0 44 857 -2 170 4,0 72 122 0 50 287 -840

4,5 80 492 0 55 752 0 5,0 88 862 0 60 726 0 5,5 97 232 0 65 148 0 6,0 105 602 0 69 570 0 6,5 113 972 0 74 039 0 7,0 122 342 0 78 461 0 7,5 130 712 0 82 883 0

Som framgår av tabellerna ger modell B:1 lägre nettopension än nuvarande regler i inkomstlägen upp till 4—5 basbelopp. Det är, som tidigare nämnts, en följd av att tilläggsdelen avtrappas snabbare än extra avdraget i dagens system. Differensen blir störst för ensamstående i inkomstlägena 2,5—3,5 basbelopp, där nettopensionen är omkring 4 000—6 000 kr. lägre, samt för gifta i inkomstlägena 2,5—3 basbelopp för vilka nettopensionen blir ca 4 000 kr. lägre. I de inkomstlägen där dagens skatteavdrag är helt bortreducerat ger modell B:1 samma nettopension som nuvarande regelsystem.

En alternativ utformning av denna modell skulle kunna innebära att tilläggsdelen avtrappas långsammare än vad som förutsatts i modellen. Vid en

långsammare avtrappning erhåller pensionären alltid en viss del av sin ATP utöver grundpension och tilläggsdel. En sådan modell skulle således innebära en viss förstärkning av värdet av den intjänade pensionsrätten inom ATP. Om tilläggsdelen skall vara helt bortreducerad — som i nuvarande system för ensamstående — först vid inkomster motsvarande drygt 5 basbelopp skulle reduktionen i stället ske med ca 40 % av ATP. Detta ger i stället höjd pension för pensionärer i inkomstlägena upp till ca 4,5 basbelopp.

Pensionärens disponibla inkomst utgörs, enligt här gjorda antaganden, av nettopensionen och eventuellt KBT. Om tilläggsdelen enligt modell B:1 vid inkomstprövningen av KBT behandlas som nuvarande pensionstillskott, dvs. om man vid inkomstprövningen bortser från — förutom folkpensionens grundbelopp _ tilläggsdelen om ett basbelopp eller motsvarande tilläggspen- sion, kommer KBT på statsbidragsnivå att utges med högre belopp och i högre inkomstlägen än för närvarande. Den disponibla inkomsten enligt modell B:1 kommer alltså inte att skilja sig lika mycket i förhållande till dagens nivåer som nettopensionen. I något högre inkomstlägen blir i stället den disponibla inkomsten i modell B:1 högre än enligt nuvarande regler. För pensionärer med tidigare förvärvsinkomst på högst ca 1,5 basbelopp är dock skillnaden i disponibel inkomst densamma som skillnaden i nettopension.

Av tabell 7.20 framgår storleken av de KBT-belopp, som skulle utges i modell B:1 vid tillämpning av ovannämnda inkomstprövningsregler. I tabell 7.21 redovisas den disponibla inkomsten för ensamstående och för gift pensionär, vars make ej uppbär ATP.

Reglerna för KBT kan givetvis utformas på annat sätt för att ge en annan fördelningsprofil.

Vad gäller kostnaderna för pensionssystemet innebär modell B:1 att ålderspensionsutbetalningarna ökar med uppskattningsvis 11 resp. 5 miljarder kronor år 1989 resp. 2010 (exkl. KBT). Modell B:1 ger emellertid ingen kostnadsökning netto, dvs. sedan hänsyn tagits till ändrade skatteregler.

Tabell 7.20 Utgående KBT-belopp i modell B:1 till ensamstående pensionär och till gift pensionär, vars make ej uppbär ATP

Genomsnittlig Ensamstående Gift inkomst, KBT, kr. KBT, kr. basbelopp

0—1,0 13 632 7 536 1,5 13 632 7 536 2,0 13 632 7 536 2,5 13 632 7 536 3,0 12 105 6 856 3,5 9 315 5 459 4,0 6 525 4 066 4,5 3 735 2 669 5,0 945 1 276 5,5 0 0

Tabell 7.21 Disponibel inkomst (nettopension + KBT)1 i kronor i modell

B:1. Förändring jämfört med nuvarande regelsystem. Ålderspension. År 1989

_Genomsnittl. Ensamstående Gift vars make e' n bär ATP inkomst, disponibel differens jfr disponibel differens jfr basbel0pp inkomst med nuv. regler inkomst med nuv. regler

0—1,0 52 606 -1 202 43 308 478 1,5 52 606 —1 202 43 308 478 2,0 52 606 -1 672 43 308 —467 2,5 52 606 -2 422 43 308 -2 542 3,0 54 699 -1 009 46 283 —1 712 3,5 57 339 951 50 316 246 4,0 59 979 2 281 54 353 1 578 4,5 62 618 2 299 58 421 2 416 5,0 64 250 381 62 002 1 276 5,5 67 727 0 65 148 0 6,0 72 196 0 69 570 0 6,5 76 618 0 74 039 0 7,0 81 040 0 78 461 0 7,5 85 509 0 82 883 0

1 KBT utgår med belopp enligt tabell 7.20.

Modell B:2

Denna modell innebär att extra avdraget och folkpensionens grundbelopp sammanförs till en grundpension. I modell B:2 har borttagandet av det extra avdraget vid beskattning kompenserats med en höjning av grundpensionen till 1,55 (0,96 + 0,59) basbelopp för ensamstående och 1,275 (0,785 + 0,49) basbelopp för gifta. Pensionstillskott och ATP utges härutöver enligt nuvarande regler. Golvet för den pensionsgrundande inkomsten har inte höjts utan ligger kvar på nuvarande nivå, ett basbelopp.

Tabell 7.223 Bruttopensionens och nettopensionens storlek i kronor i modell B:2. Förändring jämfört med nuvarande regelsystem. Ensamstående ålderspensionär. År 1989

Genomsnittl. Bruttognsion Netto nsion inkomst, modell differens jfr modell differens jfr basbelopp B:2 med nuv. regler B:2 med nuv. regler 04,0 56 637 16 461 40 227 51

1,5 56 637 16 461 40 227 51 2,0 59 985 16 461 42 420 991 2.5 68 355 16 461 47 850 2 881 3,0 76 725 16 461 53 280 4 841 3.5 85 095 16 461 58 745 6 836 4,0 93 465 16 461 63 167 7 158 4,5 101 835 16 461 67 589 7 270 5,0 110 205 16 461 72 011 8 142 5,5 118 575 16 461 76 480 8 753 6,0 126 945 16 461 80 902 8 706 6,5 135 315 16 461 85 324 8 706 7,0 143 685 16 461 89 793 8 753 7,5 152 055 16 461 93 935 8 426

Tabell 7.22b Bruttopensionens och nettopensionens storlek i kronor i modell B:2. Förändring jämfört med nuvarande regelsystem. Gift ålderspen- sionär. År 1989

Genomsnittl. Bruttomnsion Netto ension inkomst, modell differens jfr modell differens jfr basbelopp B:2 med nuv. regler B:2 med nuv. regler 0—1,0 48 965 13 671 35 250 -44 1,5 48 965 13 671 35 250 -44 2,0 52 313 13 671 37 408 861 2,5 60 683 13 671 42 873 2 856 3,0 69 053 13 671 48 303 4 746 3,5 77 423 13 671 53 733 6 706 4,0 85 793 13 671 59 114 7 987 4,5 94 163 13 671 63 536 7 784 5,0 102 533 13 671 67 958 7 232 5,5 110 903 13 671 72 380 7 232 6,0 119 273 13 671 76 849 7 279 6,5 127 643 13 671 81 271 7 232 7,0 136 013 13 671 85 693 7 232 7,5 144 383 13 671 90 162 7 279

___—___—_——_——

Fördelningsmässigt innebär modell B:2 att pensionstagare med högre inkomster, för vilka extra avdraget i dag är helt eller delvis bortreducerat, gynnas. Detta gäller främst ensamstående pensionstagare för vilka grundpen- sionsbeloppet höjs mest. I modellen har ju beaktats att extra avdraget motsvarar ett större värde för ensamstående än för gifta i samma in- komstläge. I de lägre inkomstskikten gynnas därmed inte den ena gruppen framför den andra (se tabell 7.22a—b).

I de lägsta inkomstlägena ger modell B:2 således ungefär samma nettopen- sion som dagens system. Eftersom tillägget till grundpensionen inte avtrappas i högre inkomstlägen på sätt sker med det extra avdraget vid beskattningen ger modellen högre nettopension vid högre inkomster. För pensionstagare med tidigare förvärvsinkomster på ca 4 basbelopp och däröver blir nettopen- sionen 7 000—8 800 kr. högre.

Ett alternativ till modell B:2 är att förstärkningen av grundpensionen motsvaras av en höjning av ATP-golvet. En sådan modell, som skulle utgöra en ytterligare variant av modelltyp A, skulle ge en annan fördelningsprofil än modell B:2.

Om KBT utges i modell B:2 med oförändrade inkomstprövningsregler, dvs. om vid inkomstprövningen bortses från hela den förhöjda grundpensionen, skulle KBT utges med samma belopp som i dag. Det innebär att föränd- ringen i disponibel inkomst (dvs. nettopension + KBT) blir densamma som förändringen i nettopension enligt tabell 7.22a—b. Om vid inkomstprövningen i stället skulle bortses från ett belopp motsvarande nuvarande folkpension (grundbelopp och pensionstillskott) eller 1,44 basbelopp för ensamstående och 1,265 basbelopp för gift pensionstagare skulle KBT utges med lägre belopp och avtrappas snabbare än i dag. Ensamstående pensionärer i inkomstlägen upp t.o.m. 3 basbelopp som enligt nuvarande regler är berättigade till KBT skulle därmed få lägre disponibel inkomst. Differensen uppgår till mellan ca 650 och 5 100 kr. Även gifta pensionstagare med rätt

till KBT skulle i inkomstlägen t.o.m. 2 basbelopp få en ca 1 400—2 100 kr. lägre disponibel inkomst. Med denna modell bör således i stället KBT förstärkas i de lägre inkomstskikten.

I modell B:2 höjs bruttopensionen med samma belopp för alla pensionärer oberoende av tidigare inkomst (men med olika belopp för ensamstående och gifta) vilket medför en kostnadsöloiing på drygt 20 miljarder kronor med avseende på 1989 års ålderspensionärer. År 2010 blir kostnaden något högre eftersom antalet ålderspensionärer då är större. Netto innebär modellen kostnadsökningar främst för pensionstagare med högre ATP. Nettokostnaden stiger således med tiden eftersom allt fler pensionärer får rätt till allt högre ATP-pension. Nettoökningen för åren 1989 och 2010 har beräknats till ca 5 resp. 10 miljarder kronor.

MODELLTYP C

I de två modeller av modelltyp C som presenteras i det följande sker sammanslagningen av folk- och tilläggspensioneringen inom ramen för tilläggspensioneringen.

Modell Czl

Modell C:1 innebär att hela förvärvsinkomsten från första kronan och upp till 7,5 basbelopp är i princip pensionsgrundande inom ATP. För att pen- sionspoäng skall tillgodoräknas krävs dock — för att mycket låga årsinkomster inte skall berättiga till ett intjänandeår inom ATP — att årsinkomsten överstiger ett basbelopp. Pensionspoängen kan alltså anta ett värde från 1 till 7,5. Tilläggspension utges med 80 % av medelinkomsten (under de 15 bästa inkomståren) upp till ett basbelopp och med 60 % av inkomsten därutöver. Folkpensionens grundbelopp, pensionstillskottet och extra avdraget ersätts av en garanterad miniminivå inom ATP. Miniminivån motsvarar för ensam- stående ålderspensionär 2 basbelopp och för gift pensionstagare 1,75 basbelopp. Den garanterade minimipensionen avräknas med 60 % av den intjänade tilläggspensionen. Pensionen beskattas enligt i princip samma regler som gäller för förvärvsinkomster.

En alternativ utformning av modell C:] kan innebära t.ex. att minimipen- sionen läggs utanför ATP såsom en garanterad folkpensionsnivå eller att minimipensionen — inom eller utom ATP — inkomstprövas helt eller delvis mot även andra inkomster än tilläggspension.

Vi har under vårt arbete övervägt ett flertal alternativa utformningar av denna modelltyp där avräkningen av den garanterade miniminivån mot ATP och kompensationsgraden för första basbeloppet inom ATP varierats på olika Sätt.

Om modellen utformas så att miniminivån motsvarar folkpensionens grundbelopp jämte tilläggsdelen enligt modell B:1 och kompensationsgraden för första basbeloppet inom ATP motsvarar folkpensionsnivån (96 % för ensamstående och 78,5 % för gift pensionstagare) blir resultatet detsamma som i modell B:1 förutsatt att avräkning mot ATP sker krona för krona. Det kan emellertid framstå som omotiverat att kompensationsgraden inom ATP

skulle vara olika stor för ensamstående och gifta. I modell C:1 har vi därför som huvudalternativ i stället valt en kompensationsnivå som är oberoende av civilstånd. Vidare har vi i detta alternativ valt att avräkna miniminivån inte mot hela utan mot endast en del av ATP för att därigenom stärka betydelsen av ATP för den enskilde.

Miniminivån bör väljas så att pensionärer som i dagens system har enbart folkpension får oförändrad pension i det nya systemet. I ett nytt system enligt dessa principer får pensionärer med låg ATP högre pension än i dag, eftersom en viss del av den intjänade tilläggspensionen alltid utges utöver minimipensionen. Hur pensionen förändras för övriga pensionstagare beror på i vilken takt miniminivån avräknas mot ATP och på kompensationsgraden för första basbeloppet. Om denna kompensationsgrad är lägre än folkpen- sionens grundbelopp blir pensionen enligt modellen lägre än i dag i in- komstlägen där miniminivån är helt bortreducerad. Ju snabbare avräkningen sker, desto längre ner i inkomstlägena slår sänkningen av nettopensionen igenom.

De fördelningsmässiga effekterna av modell C:1 framgår av tabell 7.23a—b. Den garanterade miniminivån för ålderspensionärer bör år 1989 motsvara 56 551 kr. för ensamstående och 49 044 kr. för gift pensionär. Detta framgår av tabell 7.13 som visar hur stor bruttopensionen måste vara, om extra avdraget slopas, för att nettopensionen skall vara oförändrad jämfört med i dag vid en kommunal utdebitering om 30 kr. I modell C:1 har emellertid beloppet för miniminivån avrundats till 2,00 basbelopp (55 800 kr.) för ensamstående och 1,75 basbelopp (48 825 kr.) för gift ålderspensionär. Pensionärer som enligt nuvarande pensionssystem har enbart folkpension kommer därmed att få något lägre nettopension enligt denna modell. Pensionärer med relativt låg ATP får emellertid högre pension, eftersom utöver miniminivån det alltid utgår en viss del av den intjänade tilläggspensio- nen.

Tabell 7.2Sa Bruttopensionens och nettopensionens storlek i kronor i modell C:1. Förändring jämfört med nuvarande regelsystem. Ensamstående ålderspensionär. År 1989

Genomsnittl. Bruttopension Netto nsion inkomst, modell differens jfr modell differens jfr basbelopp 01 med nuv. regler 01 med nuv. regler 0—1,0 55 800 15 624 39 670 —506 1,5 68 076 27 900 47 676 7 500 2,0 71 424 27 900 49 834 8 405 2,5 74 772 22 878 52 027 7 058 3,0 78 120 17 856 54 185 5 746 3,5 81 468 12 834 56 378 4 469 4,0 84 816 7 812 58 536 2 527 4,5 88 164 2 790 60 357 38 5,0 91 512 - 2 232 62 107 -1 762 5,5 97 650 - 4 464 65 378 -2 349 6,0 106 020 - 4 464 69 800 -2 396 6,5 114 390 - 4 464 74 296 -2 322 7,0 122 760 - 4 464 78 691 -2 349 7,5 131 130 - 4 464 83 113 -2 396

Tabell 7.23b Bruttopensionens och nettopensionens storlek i kronor i modell C:1. Förändring jämfört med nuvarande regelsystem. Gift ålderspen- sionär. År 1989

Genomsnittl. Bruttoxnsion Netto nsion inkomst, modell differens jfr modell differens jfr basbelopp C:1 med nuv. regler C:1 med nuv. regler 0—1,0 48 825 13 531 35 145 -149 1,5 61 101 25 807 43 116 7 822 2,0 64 449 25 807 45 309 8 762 2,5 67 797 20 785 47 502 7 485 3,0 71 145 15 763 49 660 6 103 3,5 74 493 10 741 51 853 4 826 4,0 77 841 S 719 54 011 2 884 4,5 81 189 697 56 204 452 5,0 89 280 418 60 956 230 5,5 97 650 418 65 378 230 6,0 106 020 418 69 800 230 6,5 114 390 418 74 269 230 7,0 122 760 418 78 691 230 7,5 131 130 418 83 113 230

Av tabellerna framgår vidare att jämfört med dagens system ger modell C:1 lägre nettopension för ensamstående ålderspensionärer med en tidigare genomsnittlig förvärvsinkomst om 5 basbelopp eller mer. I dessa inkomstlägen är den garanterade miniminivån helt eller nästan helt bortreducerad. För första basbeloppet utgår därmed kompensation med endast 80 % i stället för 96 % som i dag. Övriga pensionstagare får höjd eller i princip oförändrad nettopension.

Om vid inkomstprövningen av KBT den garanterade miniminivån behandlas som nuvarande folkpension (dvs. om vid inkomstprövningen bortses från pensionsinkomst motsvarande 2,00 basbelopp för ensamstående och 1,75 basbelopp för gift pensionär) skulle KBT utges i högre inkomstlägen än i dag. Om man vill undvika att pensionärer med låga inkomster skall få lägre disponibel inkomst i ett på detta sätt förändrat pensionssystem skulle emellertid KBT behöva utgå endast till ensamstående upp till inkomstlägena 3-3,5 basbelopp (och med lägre belopp än i nuvarande system). Vill man åstadkomma samma resultat för gifta skulle KBT behöva utges endast till pensionstagare som enligt nuvarande regler inte har rätt till ATP. Detta framgår av tabell 7.24 som visar skillnaden mellan nettopension i modell 01 och disponibel inkomst i dagens system.

Modell C:1 medför ökade kostnader för pensionssystemet. De ökade utgifterna för ålderspensioner uppskattas för år 1989 till ca 21 miljarder kronor brutto och 4—5 miljarder kronor netto och för år 2010 till ca 11 miljarder kronor brutto och 2—3 miljarder kronor netto.

Tabell 7.24 Differens i kronor mellan nettopension i modell C:1 och disponibel inkomst i nuvarande system. Ensamstående ålderspensionär och gift ålderspensionär vars make ej uppbär ATP. År 1989

Genomsnittl. Nettopension i modell 01 inkomst, jfr med diswnibel inkomst i nuvarande system basbelopp ensamstående gift

0—1,0 —14 138 -7 685 1,5 - 6 132 286 2,0 - 4 444 1 534 2,5 — 3 001 1 652 3,0 - 1 523 1 665 3,5 -10 1 783 4,0 838 1 236 4,5 38 199 5,0 - 1 762 230 5,5 — 2 349 230 6,0 - 2 396 230 6,5 — 2 322 230 7,0 - 2 349 230 7,5 - 2 396 230 ___—___—_____—— Modell C:2

Modell C:2 innebär liksom modell C:1 (jfr ovan) att hela förvärvsinkomsten upp till 7,5 basbelopp är pensionsgrundande inom ATP, förutsatt att inkomsten överstiger ett basbelopp. Tilläggspension utges med 89 % av medelinkomsten upp till ett basbelopp och med 60 % av inkomsten därutöver. Folkpensionens grundbelopp och pensionstillskottet ersätts av en garanterad miniminivå inom ATP. I denna modell bibehålls således de särskilda skattereglerna för pensionärer. Miniminivån motsvarar för en- samstående ålderspensionär 1,44 basbelopp och för gift pensionär 1,265 basbelopp. Den garanterade minimipensionen avräknas krona för krona mot den intjänade tilläggspensionen, dvs. med 100 % av ATP.

Kompensationsgraden 89 % för det första basbeloppet inom ATP, som motsvarar ett vägt medeltal av ensamståendes och giftas kompensationsnivåer i folkpensionssystemet (beräknad med avseende på samtliga ålders- och förtidspensionärer), ger upphov till vissa omfördelningar inom pensionärskol- lektivet. Omfördelningarna går från ensamstående till gifta pensionstagare. Gifta ålderspensionärer får något högre pension enligt modell 02 än enligt nuvarande regler medan ensamstående pensionärer får lägre pension. Den årliga bruttopensionen blir upp till 2 000 kr. lägre för ensamstående och ca 3 000 kr. högre för gift pensionstagare. Detta gäller dock inte ensamstående pensionärer i de allra lägsta inkomstskikten eftersom modellen alltid garanterar ett minimibelopp motsvarande folkpension och pensionstillskott enligt dagens system. För övriga pensionärer som har färre än 30 intjänade ATP-år kan pensionen enligt denna modell bli lägre än vad ovan sagts eftersom även pensionen motsvarande första basbeloppet reduceras med hänsyn härtill.

Eftersom kompensationsgraden inom ATP för det första basbeloppet av medelinkomsten utgörs av ett vägt medelvärde av nuvarande kompen-

sationsnivåer inom folkpensioneringen medför modellen i princip inga kostnadsökningar för det allmänna pensionssystemet. Tvärtom kan uppkomma vissa kostnadsbesparingar till följd av den reduktion som i vissa fall kan ske om pensionstagaren har färre än 30 intjänade ATP-år.

Nedan återfinns en översikt över de redovisade modellerna.

En omräkning av de här redovisade tabellerna över brutto- och nettopen- sionens förändring i de olika modellerna med avseende på 1991 års förhållanden förändrar inte den principiella innebörden av dessa utan endast beloppsnivåerna. Differenserna mellan resp. modell och nuvarande system förstärks till följd av de år 1991 sänkta marginalskatterna, dvs. plusposterna och minusposterna blir i regel var för sig större.

7.2.5. Våra överväganden och slutsatser

Den allmänna pensioneringen är i dag uppbyggd av två olika system från vilka utges förmåner i form av ålderspension, förtidspension och efterlevandepen- sion. Folkpensionssystemet svarar för en grundläggande pensionsnivå oberoende av tidigare förvärvsarbete medan ATP-systemet kompletterar denna med en tilläggspension enligt inkomstbortfallsprincipen.

Med tiden har folkpensionen utvecklats från att ha varit den enda pensionen till att numera svara för mindre än hälften av den sammanlagda utbetalda allmänna pensionen. Denna utveckling är en följd av ATP-sys- temets successiva tillväxt. Såväl antalet pensionstagare med ATP som den genomsnittliga tilläggspensionens storlek har ökat markant under de senaste 25 åren. I dag uppbär ca 75 % av ålderspensionärerna tilläggspension. An- delen ATP-pensionärer beräknas öka till uppemot 95 % år 2025. Utveckling- en kommer således på sikt att leda till att endast några få procent av pensionärerna uppbär pensionsförmåner endast från folkpensioneringen. _

Under den tid som många pensionärer för sin försörjning varit helt eller till största delen beroende av folkpensionen har man för att höja pensionärernas standard byggt ut folkpensionssystemet med kompletterande förmåner i form av pensionstillskott och kommunala bostadstillägg (KBT) och med särregler om extra avdrag vid beskattningen av folkpensionsförmånerna. Beslut om utbyggnad av denna form av förstärkning av grundtryggheten har fattats successivt under årens lopp och även under den allra senaste tiden. Samtidigt har emellertid utvecklingen gått därhän att allt färre nytillkommande pensionärer varit beroende av dessa förmåner.

Den utveckling som hittills skett vad gäller pensionstagare med ATP och som kommer att accentueras ytterligare under tiden framöver förutspåddes redan i samband med förarbetena till tilläggspensionsreformen. Man var redan då medveten om att på sikt endast ett begränsat antal pensionärer skulle vara helt eller nästan helt beroende av folkpensionen och att man därför kunde ifrågasätta uppdelningen i folk— och tilläggspension.

Nuvarande Ny förmån Förmånsbelopp i basbelopp (Bb)

förmåner Modell A:1 A:2

Folkpension Grundpension Grundpension Grundpension Oförändrad lngår i Miniminivå Miniminivå grundpension Ensamst. 1,44 Bb Ensamst. 1,44 Bb Pensionstillskott Gift 1,265 Bb Tilläggsdel Oförändrat Ensamst. 2,00 Bb Gift 1,265 Bb 1 Bb Gift 1,75 Bb

Avräknas med 100 % av ATP

Extra avdrag Oförändrat Avräknas med Grundpension Avräknas med Oförändrat 100 % av ATP Ensamst. 60 % av ATP 1,55 Bb Gift 1275 Bb

KBT KBT kan utformas på olika sätt ATP-grundande inkomst 4,5-7,5 Bb . 3,0-7,5 Bb 1,8-7,5 Bb Oförändrad Oförändrat

ATP Kompgrad Oförändrad Oförändrad Oförändrad Ungefärlig kostnads- ökning i miljarder kr. för ålderspension (1989 års prisnivå) Är År Endast kost- Är År 1989 2010 1989 2010 nadsökning för 1989 2010 1989 2010 1989 2010 Ingen kostnads- personer med ökning brutto 40 25 20 12 färre än 30 11 5 23 26 21 11 ATP-år netto 15 9 4 2 S 10 . 4 2

Som vi beskrivit i avsnitt 7.2.1 medför den nuvarande uppbyggnaden av pensionssystemet med kompletterande inkomstprövade förmåner för pen- sionärer att systemet blir krångligt och svåröverskådligt samt administrativt svårhanterligt. Det kan, som vi berört i avsnitt 6.4.4, ifrågasättas huruvida inkomstprövning över huvud taget bör förekomma inom den allmänna pen- sioneringen och om det är berättigat att folkpension utges med högre belopp till ensamstående än till gifta pensionärer. Som vi utvecklat närmare i avsnitt 7.2.1 kan kritik också av andra skäl riktas mot systemet med kommunala bostadstillägg såsom att de utges med olika belopp beroende på i vilken kommun den berättigade är bosatt och att de styr pensionärernas konsum- tionsval. Och från principiell synpunkt kan det anses motiverat att i beskatt- ningshänseende samma regler skall gälla för pensionärer som för förvärvsakti- va.

Det samlade ekonomiska utfallet av nu gällande regler ger vidare en på- taglig inkomstutjämning mellan pensionärer med ingen eller låg ATP och pensionstagare med högre intjänad ATP. Den förstärkning som under de senaste årtiondena skett av grundtryggheten har medfört att inkomstbortfalls- principen kommit att sättas ur spel vad gäller förmåner till pensionstagare inte bara i lägre utan numera även i relativt vanliga inkomstlägen.

Mot bakgrund av vad ovan sagts har vi funnit anledning ifrågasätta den nuvarande uppdelningen i folkpension och tilläggspension och övervägt möjligheterna till en sammanslagning av folk- och tilläggspensioneringen. I de olika modeller för en sådan sammanslagning som vi skisserat i avsnitt 7.2.4 har integreringen av de olika beståndsdelarna i pensionsskyddet gjorts mer eller mindre långtgående. Vissa av modellerna kan därvid synas stå i strid med våra direktiv, enligt vilka en utgångspunkt för vårt arbete är att folk- och tilläggspensioneringen för framtiden skall ligga fast i sina huvudlinjer. Vi har emellertid tolkat direktiven så, att de ger utrymme även för en samordning av mer genomgripande slag. Även i det längst gående alternativet kommer nämligen folkpensionen att finnas kvar som pensionsförmån men förändras till att mer bli ett minimistandardskydd medan pensionsskyddet för de förvärvsarbetande helt kan läggas inom tilläggspensionssystemet. Vi anser således att de olika förslag till lösningar vad gäller ökad samordning inom pensionssystemet som vi diskuterar i detta kapitel ligger i linje med direktiven för vårt utredningsarbete.

De olika förslag till lösningar som vi här presenterar bygger på två alternativa huvudprinciper och tillgodoser därmed olika — och motstående — syften. Det ena alternativet innebär att hela eller större delen av den ekonomiska grundtryggheten samlas inom ramen för en utvidgad folkpensio- nering. Detta gäller modeller av modelltyp A och B, där tonvikten lagts vid en stärkt grundtrygghet. Enligt det andra alternativet — modelltyp C — samlas i princip hela den allmänna pensioneringen inom ramen för ett utbyggt ATP- system. Modeller av typ C syftar till att stärka det inkomstrelaterade inslaget i pensionssystemet. Inom var och en av dessa tre modelltyper kan beaktas olika aspekter på det nuvarande systemet som berörts inledningsvis. T.ex. kan förmåner utges med samma eller med olika belopp till gifta och ensam- stående och kan avräkning av grundförmån mot ATP ske på varierande sätt.

De modeller som här presenteras av modelltypA innebär en samordning av

olika beståndsdelar inom grundtryggheten och en inskränkning av tilläggspen- sioneringen såtillvida att den nedre gränsen för tillgodoräknande av pen- sionsgrundande inkomst höjs. Avsikten härmed är att undvika att grundpen- sionen och tilläggspensionen "överlappar" varandra. Intjänad pensionsrätt inom ATP skall alltid ge ett reellt ekonomiskt utbyte.

En långt gående samordning skisseras i modell A'l, där samtliga bestånds- delar i grundtryggheten, dvs. folkpensionens grundbelopp, pensionstillskottet, extra avdraget och KBT, sammanförs till en för alla gemensam grundpension som utges oberoende av tidigare förvärvsinkomster. Endast inkomstdelar som inte kan anses kompenserade genom den relativt höga grundpensionen är pensionsgrundande inom tilläggspensioneringen. Modellen har en del påtagliga fördelar men också väsentliga nackdelar.

Till fördelarna hör att den ger ett enklare, överskådligare och enhetligare system. Alla former av inkomstprövning awecklas. Den ger därmed upphov till rationaliseringsvinster, som bör kunna bidra till administrativa besparingar. Modellen tillgodoser önskemål om en enhetlig pension för gifta och ensamstående pensionstagare och om enhetlig behandling i beskattningshän- seende av pensionärer och förvärvsarbetande. Den ger också pensionstagare full frihet att prioritera olika konsumtionsändamål t.ex. att välja mellan en högre bostadsstandard och annan form av konsumtion.

Modellen har emellertid också väsentliga nackdelar. Den gynnar pen- sionstagare med låga boendekostnader, t.ex. sådana som är bosatta på egna villa- eller jordbruksfastigheter som är lågt belånade. Eftersom grundpen- sionen inte till någon del är inkomstprövad gynnas också pensionstagare med kapitalinkomster eller andra sidoinkomster framför pensionärer utan förmögenhet och utan annan inkomst än den allmänna pensionen.

Ett annat och principiellt viktigt argument mot ett pensionssystem av detta slag är att ATP minskar i betydelse. Endast inkomster överstigande 4,5 basbelopp (133 600 kr. år 1990) är enligt modell A'l pensionsgrundande inom tilläggspensioneringen. Det innebär att det krävs en förvärvsinkomst som enligt nuvarande regler motsvarar en pensionspoäng om mer än 3,5 för att pensionsrätt över huvud taget skall intjänas för ett visst år. I detta samman- hang kan erinras om att genomsnittspoängen av anställningsinkomst år 1988 var 3,54. Med nuvarande reallöneläge skulle således en betydande andel förvärvsaktiva inte tjäna in någon tilläggspension alls och ATP skulle för dem upphöra att fungera som ett tjänstepensionssystem. Och andra som under i vart fall de 15 bästa inkomståren har pensionsgrundande inkomster över denna nivå har måhända lägre inkomster under andra år och skulle därmed inte tillgodoräknas tillräckligt antal ATP-år. För dem skulle tilläggspensionen reduceras på grund av 30-årsregeln.

Slutligen leder modellen till oacceptabla kostnadsökningar för pensionssys- temet. Detta är en följd av att alla pensionstagare skulle omfattas av den höjda grundpensionen. Vissa pensionärer skulle visserligen få ett i huvudsak oförändrat utfall. Men framför allt en del gifta pensionstagare skulle enligt denna modell få väsentligt högre pension än enligt nuvarande regelsystem. Totalt sett innebär dessa effekter ökade pensionsutbetalningar.

Om modell A:1 modifieras så, att poängår liksom i dag tillgodoräknas om förvärvsinkomsten överstiger ett basbelopp men endast inkomstdelar

överstigande 4,5 basbelopp är pensionsmedförande blir följden att en försäkrad år efter år kan tillgodoräknas intjänandetid inom ATP utan att tilläggspension någonsin kommer att utbetalas. För många skulle således den intjänade pensionsrätten betalas ut i form av grundpension i stället för ATP. Förtroendet för ATP kan därmed komma att undergrävas och man riskerar att uppslutningen kring systemet försvagas.

Endast i modell A'l har KBT integrerats i den generella pensionen. Övriga modeller — även av modelltyp B och C — förutsätter att kommunala bostads- tillägg alltjämt utges som en inkomstprövad förmån och att inkomstpröv- ningen då kan utformas på annat sätt än för närvarande för att anpassas till utfallet av resp. modell. Vid våra beräkningar har vi utgått från de KBT- belopp som utges enligt statsbidragsnormerna. Som framgår av redovisningen i avsnitt 7.1.3 utbetalat emellertid kommunerna högre bostadstillägg än vad som följer av dessa bestämmelser. Hyresnivån kan också variera olika kommuner emellan. KBT kan därför sannolikt inte helt awecklas som förmånsform utan torde även med ett pensionssystem enligt modell A:1 behöva finnas kvar i vart fall som ett högkostnadsskydd för pensionstagare som är bosatta på orter med höga bostadskostnader.

I de övriga modellerna av denna modelltyp är samordningen mindre långtgående och därmed begränsas såväl fördelarna som nackdelarna med resp. modell i förhållande till modell A:1. I modell A:2 ingår inte KBT i grundpensionen medan varken KBT eller extra avdraget inkluderats i modell A'3. Således innefattar modell A:3 endast folkpensionens grundbelopp och pensionstillskottet, vilka slås samman till en grundpension som liksom för närvarande utges med högre belopp till ensamstående än till gifta pen- sionstagare. Sistnämnda modell innebär således att folkpensioneringen tar över den del av tilläggspensionen som motsvarar nuvarande pensionstillskott och modellen ger oförändrad pension till alla utom ATP-pensionärer som inte har full intjänandetid. Till följd av att dessa får högre pension ger även denna modell upphov till vissa kostnadsökningar.

Enligt modelltyp B görs ingen ändring i fråga om tilläggspensioneringen. I de modeller som här presenteras inkluderas värdet av extra avdraget antingen i pensionstillskottet och avräknas mot ATP (modell B: 1) eller i folkpensionens grundbelopp (modell B:2). I dessa modeller är samordningen således inte lika konsekvent genomförd som i A-modellerna. De visar dock på en möjlighet att beskatta pensionsförmåner enligt i princip samma regler som gäller för anställningsinkomster.

Även en samordning enligt dessa riktlinjer skulle medföra ökade kostnader för pensionssystemet. Enligt modell B:1 kompenseras emellertid kostnaderna av ökade skatteintäkter, varför de totala kostnaderna för samhället skulle bli i princip oförändrade.

Modell B:2 gynnar främst pensionärer med hög ATP, eftersom bruttopen- sionen höjs för alla oberoende av om rätt till extra avdrag föreligger eller ej. För samhället medför modellen kostnadsökningar främst för pensionstagare med högre ATP och dessa kostnader ökar med tiden i takt med att allt fler pensionärer kommer att ha intjänat höga tilläggspensioner.

En annorlunda framkomstväg vad gäller en samordning av folk- och tilläggspensioneringen visas i modellerna av typ C, där sammanslagningen sker

inom ramen för ATP. Enligt dessa modeller intjänas tilläggspension från i princip den första kronan av förvärvsinkomsten och omvandlas folkpensionens grundbelopp och pensionstillskottet (modell C:2) resp. dessa förmåner och extra avdraget (modell Czl) till en garanterad miniminivå som avräknas mot ATP. Pension utges på miniminivå med varierande belopp beroende på civilstånd. Till pensionstagare som intjänat tilläggspension av den storleken att miniminivån är helt bortreducerad utbetalas pension med samma belopp till ensamstående och gifta pensionärer.

Enligt modell 01 kan således folkpension, pensionstillskott och det extra avdraget integreras i ATP-systemet. Genom enhetligare uppbyggnad och enklare regler gör denna modell systemet mer rationellt och överskådligt. En reform med denna inriktning skulle medföra rationaliseringsvinster även på finansieringssidan eftersom det vore naturligt att i ett sådant system slå samman folkpensions- och tilläggspensionsavgifterna till en enda avgift för allmän pension.

Modelltyp C har vidare den fördelen att den stärker betydelsen av ATP för den enskilde. Tilläggspensioneringen lyfts fram som det dominerande inslaget i det allmänna pensionssystemet. Pensionsförsäkringen byggs enligt denna modelltyp upp med utgångspunkt från att den skall ge en inkomstrelaterad ersättning men samtidigt utge stöd på garantinivå till försäkrade som saknar eller har mycket låga förvärvsinkomster.

Vad gäller fördelningen mellan gifta och ogifta pensionstagare kan anläggas olika aspekter i fråga om minimistandarden resp. den inkomstrelaterade standarden. I detta avseende visar modelltyp C på en utmärkt lösning. Den tillgodoser såväl den synpunkten att en ensamstående pensionär har högre levnadskostnader än var och en av två gifta pensionstagare som den att inkomstbortfallet vid pensioneringen blir detsamma för försäkrade med lika stora förvärvsinkomster oavsett deras civilstånd.

En sammanslagning enligt modell C:1 medför kostnadsökningar för det allmänna pensionssystemet till följd av att modellen ger inkomstförstärkningar för pensionstagare med låg ATP. Härutöver innefattar modellen vissa inkomstomfördelningar. Således omfördelas inkomster från ensamstående pensionstagare i högre inkomstlägen till såväl ensamstående som gifta med lägre ATP. För pensionärer utan A'IP ger modellen i princip oförändrad nettopension. Kostnaderna för modellen är emellertid beroende av vilken kompensationsgrad som väljs för ATP motsvarande första basbeloppet av förvärvsinkomsten och i vilken takt miniminivån avräknas mot intjänad tilläggspension.

Enligt samtliga modeller (utom modell 02) ökar kostnaderna för pensions- systemet. Om man vill undvika dessa kostnadsökningar är enda alternativet att finna lösningar som ger upphov till kraftigare omfördelningar inom pen- sionärskollektivet. Om man därvid omfördelar inkomster från pensionstagare med högre inkomster till låginkomstgrupper försvagas det inkomstrelaterade inslaget i pensionssystemet. Och omfördelningar i motsatt riktning innebär att standardnivån inom grundtryggheten sänks. Det är således en grannlaga uppgift att finna en lösning som inom i våra direktiv föreskrivna kostnadsra- mar ger en godtagbar fördelningspolitisk profil.

De kostnadsberäkningar som vi presenterat i avsnitt 7.2.4 illustrerar också

hur kostnaderna förändras när inkomstförhållandena i samhället förändras. För samtliga modeller utom modell B:2 kommer kostnaderna att minska med tiden på grund av att allt färre pensionärer kommer att sakna eller ha intjänat bara låg ATP, bl.a. på grund av att fler kvinnor i dag förvärvsarbetar i större utsträckning än vad som varit fallet tidigare.

Enligt samtliga modeller kommer att utges folkpension i en eller annan form. 1 avsnitt 7.3 kommer vi att aktualisera frågan om införande av ett system enligt vilket folkpension utges i förhållande till tid för bosättning i Sverige, bl.a. för att underlätta en framtida EG-anpassning. Vårt princip- förslag innebär att särskilda regler skall införas om intjänande av rätt till folkpension på grundval av tid för bosättning här i landet. Detta förslag kan vara av betydelse kostnadsmässigt för den här aktuella frågan. T.ex. skulle för rätt till oreducerad grundförmån kunna krävas 40 års bosättning i Sverige.

Som vi inledningsvis framhållit skall våra överväganden ses enbart som ett första steg i ett arbete som tar sikte på att samordna pensionssystemets olika beståndsdelar. De modeller som vi här skisserat är inte färdigutvecklade. Arbetet i denna del har i huvudsak ägt rum under år 1989 och bedrivits parallellt med det utredningsarbete som föregått den omfattande reform inom skatteområdet som nyligen beslutats. Detta utredningsarbete innefattade bl.a. överväganden vad gäller beskattningen av pensionsförmåner. Resultatet härav var således av betydelse för vårt arbete. Eftersom den nya skattelagstiftningen slutgiltigt fastställdes först vid halvårsskiftet 1990 har vi av tidsskäl inte kunnat fortsätta arbetet i denna del. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 7.1.2 blir utfallet av gällande regelsystem något annorlunda år 1991 än vad som ovan redovisats i avsnitt 7.2.3 med utgångspunkt från 1989 års skatte- och pensionsregler. Generellt gäller emellertid att en omräkning av räkneexemplen som visar brutto- och nettopensionens förändring i de olika modellerna med avseende på 1991 års förhållanden inte förändrar den principiella innebörden av resp. modell utan endast beloppsnivåerna. Därvid förstärks i regel differenserna mellan resp. modell och nuvarande system till följd av de sänkta marginalskatterna.

Det slag av omfattande förändringar av pensionssystemet som det här är fråga om bör enligt vår mening beslutas under bred politisk enighet och helst med instämmande av pensionärsorganisationerna och arbetsmarknadens orga- nisationer. Det har under vårt arbete visat sig inte vara möjligt att finna en lösning som tillgodoser detta önskemål och samtidigt kravet att den skall ligga inom oförändrade kostnadsramar.

Oberoende härav återstår en rad frågor som måste lösas och som kan vara tekniskt komplicerade. Bl.a. krävs särskilda överväganden vad gäller utform- ningen av efterlevandepensioneringen i ett nytt system. Det torde knappast vara möjligt att på ett enkelt sätt "översätta" dagens regler för beräkning av pension till efterlevande till en sammanslagningsmodell med oförändrad kompensation för den enskilde. Sannolikt får överväganden i denna fråga göras förutsättningslöst och helt nya kompensationsgrader och regler i övrigt för ATP diskuteras. Vidare återstår frågeställningar vad gäller pensionstillskot- tet och KBT. Enligt gällande regler utbetalas inte dessa förmåner till utomlands bosatta folkpensionärer. Om pensionstillskottet resp. KBT inklu- deras i grundpensionen uppkommer frågan om hel grundpension skall ut-

betalas till utomlands bosatta och vilka kostnader detta skulle medföra. Vidare utges förhöjda pensionstillskott till förtidspensionärer, vilket i sin tur medför att extra avdraget i resp. inkomstläge blir lägre för förtidspensionärer än för ålderspensionärer med motsvarande tidigare förvärvsinkomst. Om även det förhöjda pensionstillskottet skall innefattas i grundpensionen och således utges även till ålderspensionärer uppkommer naturligtvis ytterligare kostnads- ökningar. Andra lösningar kan därför bli nödvändiga vad gäller pensionstill- skott till förtidspensionärer, t.ex. att för dessa bibehålla vissa särregler om tillskott till grundpensionen. Som vi tidigare framhållit har vi inte heller tagit ställning till hur KBT skall utformas inom ramen för ett eventuellt nytt system. Och vi har inte haft anledning att närmare överväga behovet av övergångsregler för resp. sammanslagningsmodell eller den tekniska ut- formningen härav.

I detta betänkande behandlar vi bl.a. reglerna för intjänande av ATP (15- och 30-årsreglerna) och systemet för värdesäkring av pensioner. Också ut- formningen av dessa regler för framtiden kan vara av betydelse vad gäller möjligheterna att finna en lösning på den här aktuella problemställningen.

Med hänsyn till vad ovan sagts har vi valt att avstå från att gå vidare och här redovisa några konkreta förslag. Vi anser emellertid att det arbete som vi här påbörjat bör drivas vidare i ett annat sammanhang. I våra allmänna överväganden i kapitel 6 har vi framhållit vikten av att inkomstbortfallsprin- cipen hävdas inom ATP-systemet. Enligt vår mening bör således ett fortsatt utredningsarbete i första hand inriktas på att stärka tilläggspensioneringens ställning inom det allmänna pensionssystemet. En lösning som möjliggör en sammanslagning av folk- och tilläggspensioneringen bör enligt vår uppfattning sökas enligt de principer som ligger till grund för de modeller vi här presenterat av modelltyp C.

7.3. Internationella frågor 7.3.1 Inledning

I juni 1988 har regeringen beslutat direktiv till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten. Genom direktiven har vissa kommittéer och särskilda utredare — däribland pensionsberedningen — fått i uppdrag att bl.a. undersöka vilken gemensam ordning som råder inom EG på det aktuella ämnesområdet och att redovisa hur framlagda förslag förhåller sig till EG:s motsvarande regler. Direktiven riktar sig till kommittéer och särskilda utredare som har till uppgift att lämna förslag som berör den fria rörligheten för varor, tjänster, människor och kapital eller på annat sätt berör det västeuropeiska integrationsarbetet.

De frågor som vi behandlar i detta betänkande är inte av sådan karaktär att de nämnda EG-direktiven blir av direkt och omedelbar betydelse. Emellertid är, som beskrivits i kapitel 1, våra direktiv vidsträckta och innefattar en allmän översyn av den allmänna pensioneringen och en rätt för oss att ta upp de frågor som vi finner lämpligt.

Mot bakgrund härav har vi ansett det vara av intresse att undersöka vilka regler som gäller inom EG på pensionslagstiftningens område och att pröva

i vad mån det svenska regelsystemet för den allmänna pensioneringen står i överensstämmelse med sådana EG-bestämmelser. Även från andra utgångs- punkter har vi funnit det motiverat att överväga de nuvarande svenska reglerna om rätt till pension för utländska medborgare och Utlandssvenskar samt pröva behovet av ändringar med hänsyn till erfarenheterna från tillämpningen och mot bakgrund av vad som efter reglernas tillkomst har förekommit i vår omvärld. I det följande redovisar vi dessa våra övervägan- den.

7.3.2. EG-direktiven m.m.

Till grund för regeringens nämnda EG-direktiv (Dir. 1988:43) ligger propositionen 1987/88:66 om Sverige och den västeuropeiska integrationen samt riksdagsbehandlingen härav (UU 24, rskr. 245).

På grundval av denna proposition har riksdagen angett vissa riktlinjer som skall ligga till grund för Sveriges medverkan i ett brett västeuropeiskt samarbete. I propositionen uttalas bl.a. viljan att gå vidare i det nordiska samarbetet och stärka EFTA samtidigt som Sverige skall bredda och fördjupa samarbetet med EG så långt detta är förenligt med neutralitetspolitiken. Sverige skall således medverka i EFTAzs och EG:s arbete på att avskaffa fysiska, tekniska och fiskala hinder i syfte att så långt möjligt skapa fri rörlighet för varor, tjänster, människor och kapital i Västeuropa. Vi skall vidare utveckla det västeuropeiska samarbetet på forsknings- och utveck- lingsområdet samt verka för att den sociala dimensionen ges en ökad tyngd i det västeuropeiska samarbetet. Detta innebär att vi skall främja sys- selsättning och social trygghet och samarbete inom sådana områden som ekonomisk politik, arbetsmiljö- och miljöpolitik liksom konsumentpolitik.

Under riksdagsbehandlingen framhöll utrikesutskottet bl.a. att det är ett viktigt led i strävandena mot ett ökat samarbete med EG att Sverige i görligaste mån försöker aweckla tekniska handelshinder genom en har- monisering av lagar och andra författningar. Vidare betonades i utskottets betänkande, liksom i propositionen, det angelägna i att svenska myndigheter går igenom EG:s regler på olika områden och tillvaratar de möjligheter till harmonisering som finns. Utskottet erinrade också om att det i svenska propositioner och utredningar vanligtvis görs en redovisning av hur lagförslag förhåller sig till reglerna i andra länder.

Mot bakgrund bl.a. härav ger regeringen direktiv åt de kommittéer och särskilda utredare som har till uppgift att utarbeta förslag som berör fri rörlighet för varor, tjänster, människor och kapital eller på annat sätt berör det västeuropeiska integrationsarbetet att

0 undersöka vilken gemensam ordning som i förekommande fall råder inom EG inom det aktuella ämnesområdet och i sina förslag ta till vara de möjligheter till harmonisering som finns,

0 redovisa hur de förslag som läggs fram förhåller sig till EG:s motsvarande regler, direktiv eller förslag till direktiv från EG-kommissionen; om de förslag som läggs fram skiljer sig härifrån skall skälen för detta redovisas,

o redovisa de statsfinansiella och övriga samhällsekonomiska effekter som uppkommer av de förslag som läggs fram som innebär anpassning till EG:s regler, direktiv eller förslag till direktiv från EG-kommissionen. Kommittéerna och utredarna skall i de fall då ökade statsfinansiella kostnader bedöms uppstå lämna förslag till finansiering. På motsvarande sätt skall effekterna av eventuella avvikelser från EG:s regelsystem redovisas.

I propositionen 1987/88:66 om Sverige och den västeuropeiska integrationen berördes något frågan om EG:s regelsystem i förhållande till den svenska socialförsäkringen. Härvid framhöll departementschefen att Romfördragets bestämmelser om avskaffande av hindren för den fria rörligheten innebär att medborgare i en medlemsstat dels skall äga tillträde till arbetsmarknaden i övriga medlemsstater på samma villkor som gäller för dess egna medborgare, dels behandlas lika med dessa i fråga om sysselsättning, lön och övriga arbetsvillkor. Utöver dem som allmänt kallas arbetstagare räknas också lärlingar, praktikanter, personer i företagsledande ställning och hemarbetande till inflyttad arbetskraft. Dessa personer behöver inte arbetstillstånd, och det får inte förekomma diskriminerande åtgärder i rekryteringen.

Det anförs vidare i propositionen att det i Romfördraget och EG:s regelsys- tem finns en nära koppling mellan reglerna om arbetskraftens fria rörlighet och reglerna om samordning av socialförsäkringsförmåner för anställda och egenföretagare som flyttar inom Gemenskapen. Denna samordning täcker sjukdom, föräldrapenning, förtidspension, ålderspension, efterlevandepension, arbetsskada, ersättning vid dödsfall, arbetslöshetsersättning och barnbidrag.

Att inordna den svenska socialförsäkringslagstiftningen i EG:s regelsystem skulle enligt propositionen kräva betydande förändringar av den svenska lagstiftningen, i första hand vad avser folkpensioner. EG:s regelsystem tillåter nämligen inte någon positiv särbehandling av ett lands egna medborgare på socialförsäkringsområdet och kräver i princip att pensioner skall utgå på samma villkor var inom EG förmånstagaren än är bosatt.

Det anförs vidare att Sverige hittills har löst samordningsproblemen på socialförsäkringsområdet genom särskilda bilaterala konventioner, vilka i stor utsträckning är inspirerade av Gemenskapens regelsystem, men likväl på flera områden innehåller betydande avvikelser från detta.

Departementschefen framhåller avslutningsvis att det finns en rad olika frågor som måste beaktas i en diskussion om migration och arbetskraftsrörlig- het mellan Sverige och Västeuropa. Flera av dessa frågor är inte tillräckligt analyserade. En av frågorna är konsekvenserna inom socialförsäkringsområdet. Det betonas att i viss mening är samtliga dessa frågor tekniska och bör långtifrån vara oöverkomliga, men de har alla samband med vissa grundläg- gande värderingar för vår social- och arbetsmarknadspolitik. 1 det samman- hanget bör man, sägs det i propositionen, hålla i minnet att den samstämmiga erfarenheten från de fem nordiska länderna är att, vid sidan av historiska och språkliga rötter, ingenting har haft så stor betydelse för samhörigheten i Norden som möjligheterna att fritt flytta och ta arbete. Sverige bör därför, sedan vissa ytterligare frågor belysts, vara öppen för att pröva om denna möjlighet kan vidgas också i ett bredare västeuropeiskt perspektiv.

Propositionen behandlades i riksdagen av utrikesutskottet (UU 1987/88:24).

Yttrande avgavs till utrikesutskottet av bl.a. socialförsäkringsutskottet (1987/88:2y), som därvid instämde i propositionens överväganden i de ovan refererade delarna. Även utrikesutskottet delade den uppfattning som framförts i propositionen. Utrikesutskottet underströk att bl.a. frågan om konsekvenserna på socialförsäkringsområdet är teknisk och att den bör i stor utsträckning vara överkomlig. Med hänsyn till fördelarna som en europeisk marknad skulle innebära var det utskottets uppfattning att frågan kommer att kunna lösas.

7.3.3. Nuvarande regler i Sverige

Rätt till folkpension tillkommer svenska medborgare som är bosatta i Sverige. Pension utbetalas i dessa fall utan hänsyn till bosättnings- eller försäkringsti- dens längd.

Även utländska medborgare (och statslösa) som är bosatta i Sverige har rätt till folkpension på samma villkor och med samma tilläggsförmåner som svenska medborgare. En förutsättning härför är dock att personen i fråga har varit bosatt i Sverige viss minsta tid. För ålderspension krävs att den försäkrade har varit bosatt i Sverige sedan minst fem år och efter fyllda 16 år varit bosatt här under sammanlagt minst tio år. Förtidspension utges till en utlänning, om denne antingen är bosatt i Sverige sedan minst fem år eller, om han är bosatt här sedan kortare tid än fem år, har varit normalt arbetsför oavbrutet minst ett år under bosättningstiden. För efterlevandepension gäller enligt särskilda regler fem års (vuxna efterlevande) resp. sex månaders (barn) kvalifikationstid (5 kap. 4 & AFL).

Vid bosättning utomlands är svenska medborgare, som har rätt till tilläggspension, berättigade till folkpension i förhållande till det antal år för vilka de tillgodoräknats pensionspoäng vid beräkningen av ATP. Om pensionspoäng har tillgodoräknats för minst 30 år, utges folkpension med oavkortat belopp. I annat fall utbetalas folkpensionen med så stor andel därav som svarar mot förhållandet mellan det antal år för vilka pensionspoäng har tillgodoräknats och talet 30. Med poängår jämställs bl.a. år före år 1960 för vilket beräknats till statlig inkomstskatt taxerad inkomst för den försäkrade eller uttagits sjömansskatt (5 kap. 2 och 3 && AFL). Vid bosättning utomlands utges bara folkpension i form av grundpension men däremot inte pensionstillskott eller kommunalt bostadstillägg.

Några lagregler som ger utländska medborgare rätt till folkpension vid bosättning utomlands finns inte. Bestämmelser härom finns dock i de socialförsäkringskonventioner som ingåtts mellan Sverige och andra länder. Sådana konventioner gäller i förhållande till samtliga nuvarande medlemsstater i EG, med undantag för Irland och Belgien (med vilket land ett avtal dock träffats för en tid sedan). I regel ger dessa konventioner medborgare i den andra staten rätt till folkpension på samma villkor som svenska medborgare har enligt lagstiftningen.

Rätten till tilläggspension är inte beroende av svenskt medborgarskap eller bosättning här i landet. Sådan pension utbetalas alltså oavsett om den försäkrade eller dennes efterlevande är bosatt i Sverige eller utomlands För rätt till pension krävs dock att den försäkrade tillgodoräknats pensionspoäng

för minst tre år. En närmare redogörelse för innebörden av de nuvarande svenska reglerna lämnas i bilaga A.

7.3.4. EG:s regler i fråga om social trygghet

Inom EG uppställs i princip inte några krav på hur medlemsstaterna skall utforma sina nationella socialförsäkringssystem. Något arbete för harmonise- ring av t.ex. pensionsförsäkringarnas omfattning och förmånsnivåer bedrivs således i huvudsak inte. Däremot finns inom EG ett mycket detaljerat — för länderna omedelbart, dvs. utan krav på kompletterande intern lagstiftning, bindande - regelsystem för samordning av medlemsstaternas socialförsäkrings- regler i syfte att ge ett tillfredsställande pensionsskydd för personer som flyttar från ett land till ett annat inom EG.

Detta regelsystem bygger bl.a. på principerna om likabehandling oberoende av medborgarskap, om sammanläggning av försäkrings- och bosättningstid i olika EG-länder, om rätt till export av socialförsäkringsförmåner från ett EG-land till ett annat och om beräkning av pensionsförmåner i förhållande till försäkringstid i varje EG-land.

I huvudsak innebär dessa regler i pensionshänseende att någon skillnad inte får göras på grund av medborgarskap vid beviljande av pension. Inte heller får sådan skillnad göras vid utbetalning av pensionsförmåner med hänsyn till var den berättigade är bosatt.

I bilaga E till detta betänkande lämnar vi en mer utförlig redogörelse för EG-reglerna på detta område. Vi vill hänvisa till denna beskrivning.

7.3.5. Regler i andra länder

Mot bakgrund av de ovan nämnda EG-reglerna kan det vara av intresse att studera hur man i de olika medlemsländerna inom EG har utformat den interna pensionslagstiftningen i frågor som är av betydelse för förvärvsarbetan- de m.fl. som flyttar från ett land till ett annat, s.k. migrerande arbetstagare. Intresset fokuseras då främst på pensionssystem av samma karaktär som den svenska folkpensioneringen.

Inom EG-länderna bygger emellertid pensionssystemen i regel helt eller nästan helt på principen om intjänande av pensionsrätt genom förvärvsarbete eller avgiftsbetalning. I princip är det enbart i två av EG:s medlemsländer som det finns pensionsregler som har någon likhet med folkpensioneringen i Sverige. Dessa två länder är Danmark och Nederländerna. I det följande lämnas en kortfattad översikt över dessa länders pensionsregler i nu aktuellt hänseende. En motsvarande översikt ges även över reglerna i Norge, även om detta land inte tillhör EG. Pensioneringen i Norge har nämligen mycket stora likheter med den svenska allmänna pensioneringen. I det avseende som här berörs skiljer sig dock de norska reglerna från de svenska, och det kan därför vara av intresse att se hur regelsystemet i detta hänseende är utformat i Norge.

Danmark

Den allmänna pensioneringen i Danmark består, som närmare redovisas i bilaga D, av bl.a. grundpensioner (s.k. sociala pensioner). Den sociala pensioneringen är allmän och obligatorisk, och pensioner utbetalas oavsett om den försäkrade tidigare har förvärvsarbetat eller inte. De består av enhetliga grundbelopp och olika tillägg. Pension, som är inkomstprövad, utbetalas i form av bl.a. folkpension (ålderspension) och förtidspension.

En grundläggande förutsättning för rätt till social pension är att mottagaren är dansk medborgare. Undantag görs dock från kravet på medborgarskap för personer som varit bosatta i Danmark under minst tio år mellan fyllda 15 och 67 år, om minst fem av dessa år infaller i direkt anslutning till den tidpunkt då pension skall börja utbetalas eller senast när personen fyller 67 år. Även flyktingar som har fått uppehållstillstånd i Danmark på grundval av vissa regler i den danska utlänningslagen undantas från villkoret om medbor- garskap.

Undantag från villkoret om medborgarskap görs även för bl.a. arbetstagare och självständigt förvärvsverksamma personer som är medborgare i annat EG-land eller som är statslösa eller flyktingar och bosatta i ett EG-land, med hänsyn till de förpliktelser som enligt förordning 1408/71 följer av Danmarks medlemskap i EG. Undantag görs även till följd av regler enligt socialförsäk- ringskonvention med annat land (bl.a. med övriga nordiska länder).

En ytterligare förutsättning för att social pension skall kunna tillerkännas och utbetalas till någon är att denne är bosatt i Danmark eller arbetar ombord på danskt fartyg. Detta villkor gäller dock inte för danska medborga- re som har fyllt 67 år och som har varit bosatta i Danmark i minst 30 år mellan fyllda 15 och 67 år. Vidare finns en särskild regel som medger export av en löpande pensionsförmån. Danska medborgare kan nämligen, om de flyttar utomlands efter att ha beviljats social pension, behålla rätten till pension under förutsättning att de efter fyllda 15 år har varit bosatta i Danmark i minst tio år omedelbart före den tidpunkt då pension började utges eller senast vid fyllda 67 år. Dessutom kan dispens från kravet på bosättning i Danmark ges också i andra fall (för danska och utländska medborgare), om särskilda omständigheter talar för det och det rör sig om en löpande pensionsförmån.

De angivna reglerna om bosättningskrav gäller inte beträffande danska och utländska medborgare som är bosatta i ett annat EG-land och som intjänat rätt till social pension i Danmark.

Ett annat krav för pensionsrätt är att mottagaren har varit bosatt i Danmark under minst tre år mellan fyllda 15 och 67 år. Social pension kan vid bosättning såväl i Danmark som utomlands utges som full eller på visst sätt reducerad förmån. Pensionsrätt intjänas på grundval av tid för bosättning i Danmark.

Oreducerad pension utges som regel endast till personer som varit bosatta i Danmark i minst 40 år mellan fyllda 15 och 67 år. Vid kortare tids bosättning reduceras pensionen med motsvarande antal 40-delar.

I fråga om pension före 67 års ålder (den allmänna pensionsåldern) gäller särskilda regler för rätten att erhålla oreducerad förmån. Det krävs här en

bosättningstid i Danmark som utgör minst 4/5 av åren från fyllda 15 år till året för pensionsfallet. Är detta villkor inte uppfyllt fastställs pensionen till vad som motsvarar förhållandet mellan bosättningstiden och 4/5 av tiden från fyllda 15 år till pensionsfallet. Om en förtidspensionär fått pensionen reducerad enligt denna regel, reduceras även ålderspensionen från fyllda 67 år i samma grad.

Vid tillämpning av de angivna reglerna likställs med tid för bosättning i Danmark tid för arbete på danskt fartyg, vistelse i utlandet såsom utsänd representant för dansk offentlig myndighet eller i övrigt såsom verksam i offentligt danskt intresse, vistelse utomlands såsom anställd i ett danskt företags filial eller dotterbolag samt vistelse i utlandet med hänsyn till utbildning.

Vid bestämmande av bosättningstid för en person som omfattas av särreglerna för flyktingar likställs tid för bosättning i hemlandet med tid för bosättning i Danmark. Denna regel gäller dock enbart så länge flyktingen bor kvar i Danmark och endast beträffande tid för vilken rätt till pension från hemlandet inte föreligger.

EG:s förordning 1408/71 gäller till förmån för arbetstagare och självständigt förvärvsverksamma. För danskt vidkommande har i anslutning härtill förordnats att som arbetstagare skall i denna mening anses personer som är anställda i en arbetsgivares tjänst och som omfattas av lagen om arbetsmark- nadens tilläggspension. Som självständigt förvärvsverksam anses varje person som enligt lagen om dagpenning vid sjukdom eller födsel har rätt till förmån på grundval av annat förvärvsarbete än anställning.

Nederländerna

Den allmänna pensioneringen i Nederländerna omfattar bl.a. en ålders-, invalid- och efterlevandepensionering av folkpensionskaraktär. Denna pensionering täcker från 15 års ålder alla i Nederländerna bosatta personer oberoende av medborgarskap. Den allmänna pensionsåldern är 65 år. Ålderspension utges med enhetsbelopp som är oberoende av den försäkrades inkomster och erlagda avgifter under den aktiva tiden.

Rätt till ålderspension intjänas genom bosättning mellan 15 och 65 års ålder. För att få full ålderspension krävs att man varit försäkrad under alla dessa 50 år. För varje år som felas reduceras pensionen med 2 %. För att undvika sådan reduktion kan emellertid personer som normalt skulle vara försäkrade, t.ex. holländska medborgare som är bosatta utomlands, betala frivilliga avgifter.

Norge

Den allmänna pensioneringen i Norge består, som beskrivs närmare i bilaga D, av grundpensioner och tilläggspensioner. Grundpensionerna fastställs utan hänsyn till tidigare inkomster.

Försäkrade är i princip alla som är bosatta eller arbetar i Norge, oavsett medborgarskap. Enligt särskilda regler är också vissa personer som är bosatta utanför Norge försäkrade enligt lagen om folketrygd. Detta gäller bl.a. norska

medborgare som arbetar ombord på norska fartyg eller hos norskt civilt luftfartssällskap eller såsom av norska staten avlönad tjänsteman i utlandet.

Grundpension utges i Norge på grundval av försäkringstid, s.k. trygdetid. Som sådan tid räknas tid varunder någon efter fyllda 16 år varit försäkrad för rätt till pension. Trygdetid beräknas t.o.m. det år då den försäkrade fyller 66 år samt, under förutsättning att pensionspoäng för beräkning av tilläggspen- sion då tillgodoräknats, även för de år då den försäkrade fyller 67, 68 eller 69 år.

För beräkningen av grundpension i Norge har nyligen beslutats delvis nya regler. Dessa har i vissa delar trätt i kraft den 1 januari 1990, medan återstående delar kommer att börja tillämpas den 1 januari 1991.

Rätt till grundpension iform av ålderspension föreligger för den som har en trygdetid om minst tre år och som är bosatt i Norge. Detta krav på bosättning gäller emellertid inte beträffande personer som har varit bosatta i Norge under en tid av minst 20 år. Villkoret gäller inte heller för personer som har rätt till tilläggspension från folketrygden till den del det avser en grundpension beräknad med hänsyn till en trygdetid som motsvarar det antal poängår som ligger till grund för beräkningen av tilläggspensionen.

Storleken av grundpensionen är beroende av den försäkrades trygdetid. För oreducerad grundpension i form av ålderspension fordras en trygdetid om minst 40 år. Är trygdetiden kortare, reduceras ålderspensionen i motsvarande mån.

Till flyktingar och statslösa som är bosatta i Norge kan utges oreducerad grundpension i form av ålderspension utan hänsyn till trygdetidens längd. Som flykting eller statslös anses i detta sammanhang den som av Utlendingsdirek- toratet har fått bekräftelse på att han omfattas av FN:s konventioner av den 28 juli 1951 och den 28 september 1954 om flyktingars och statslösas rättsliga ställning.

Till efterlevande make efter avliden försäkrad utges grundpension i form av ålderspension på grundval av den avlidne makens trygdetid, om detta är fördelaktigare och under förutsättning att den efterlevande uppfyller villkoren för rätt till efterlevandepension.

Rätt till grundpension i form av invalidpension föreligger för den som är bosatt i Norge samt varit försäkrad enligt folketrygden under en tid av minst ett år före inträdet av invaliditeten eller är flykting eller statslös. Kravet på bosättning i Norge gäller dock inte i fråga om den som har en bosättningstid om minst 20 år och inte heller för grundpension som svarar mot tilläggspen- sion (dvs. utges i förhållande till det antal år för vilka tillgodoräknats pensionspoäng). Också villkoret om ett års bosättning i Norge före uppkoms- ten av invaliditet kan åsidosättas om vissa andra förutsättningar enligt lagen om folketrygd är uppfyllda.

Även för oreducerad grundpension i form av invalidpension fordras en trygdetid om minst 40 år. Härvid medräknas som trygdetid tiden från pensionsfallet t.o.m. det kalenderår då vederbörande fyller 66 år enligt särskilda regler. Dessa innebär att hela den angivna tiden räknas som trygdetid under förutsättning att den försäkrade har en trygdetid som motsvarar minst 4/5 av tiden mellan fyllda 16 år och tidpunkten för pensionsfallet eller att detta har inträffat före fyllda 16 år. I annat fall utgör

den framtida trygdetiden 40 år minskat med 4/5 av tiden mellan fyllda 16 år och pensionsfallet.

Rätt till grundpension i form av efterlevandefönnåner föreligger för efter- levande som är bosatt i Norge, under förutsättning att den avlidne var arbetsför och försäkrad för pension eller uppbar pension enligt lagen om folketrygd under de sista tolv månaderna före dödsfallet. Villkoret är uppfyllt också i fall då den efterlevande själv var arbetsför och försäkrad under den angivna tidsperioden eller är flykting eller statslös. På motsvarande sätt som för ålders- och invalidpension kan efterlevandepension utges även vid bosättning utanför Norge, om antingen den avlidne eller den efterlevande hade bott i Norge under en tid om minst 20 år eller om det gäller grundpen- sion i anknytning till tilläggspension. Även från kravet på arbetsförhet och försäkring under tolvmånadersperioden omedelbart före dödsfallet kan göras undantag om vissa andra, i lagen angivna villkor är uppfyllda.

Storleksmässigt beräknas efterlevandepension till efterlevande make på grundval av den avlidnes faktiska ålders- eller invalidpension eller på den beräknade invalidpension som den avlidne skulle ha fått vid fullständig förlust av arbetsförmågan, dvs. med beaktande av den avlidnes tidigare och beräknade framtida trygdetid enligt reglerna för invalidpension.

7.3.6. Våra överväganden och förslag EG:s regler i relation till den svenska pensionslagstiftningen

De regler inom EG som är av betydelse i pensionssammanhang utgörs, som beskrivs i bilaga E, huvudsakligen av förordningen 1408/71. Den fråga som här är av intresse är därför i vilken utsträckning den nuvarande svenska pen- sionslagstiftningen står i överensstämmelse med denna förordnings bestämmel- ser. Kraven i EG-direktiven om jämställdhet mellan män och kvinnor på socialförsäkringens område torde, efter den reformering som nyligen beslutats av efterlevandepensioneringen, vara uppfyllda i den svenska lagstiftningen. Den frågan behandlas därför inte vidare här.

Inledningsvis kan noteras att förordningen 1408/71 gäller enbart personer som förvärvsarbetat (som arbetstagare eller fria yrkesutövare) samt deras familjemedlemmar och efterlevande. Förordningen blir alltså av betydelse såvitt avser ATP. Men eftersom de nämnda kategorierna har rätt också till folkpension omfattas även denna pensionsform av förordningen. Någon inskränkning i förordningen till att avse enbart pensionssystem som är uppbyggda enligt intjänandeprincipen finns nämligen inte. Att förordningen är tillämplig enbart i fråga om förvärvsarbetande och deras familjemedlemmar är därför av mindre vikt i detta sammanhang. Detta understryks av att det enligt förordningen inte krävs aktuellt förvärvsarbete; för att denna skall bli tillämplig är det tillräckligt att personen i fråga någon gång har förvärvsarbe- tat.

Som beskrivs i bilaga E bygger ISG-förordningen på fyra grundläggande principer: likabehandlingsprincipen, sammanläggningsprincipen, expor- tabilitetsprincipen och proratatemporis-principen. I det följande skall något diskuteras i vad mån de svenska pensionsreglerna ligger i linje med dessa

principer.

När det först gäller tilläggspensioneringen kan konstateras att denna inte innehåller några krav på medborgarskap eller någon karenstid i form av bosättning för att rätt skall föreligga till förmåner. Villkoren i likabehandlings- principen är således uppfyllda i detta hänseende.

I strid med denna princip synes däremot stå de regler i 15 kap. 1 & AFL som ger försäkrade som är födda år 1923 eller tidigare och som är svenska medborgare rätt till ATP på förmånligare villkor än enligt huvudregeln med krav på 30 år med pensionspoäng för oavkortad förmån. Visserligen finns i 15 kap. 1 ä & AFL särskilda övergångsregler också till förmån för utländska medborgare som är födda år 1923 eller tidigare. Men eftersom dessa har annan utformning än de regler som gäller för svenska medborgare och inte alltid ger samma utfall för enskilda individer, torde denna skiljaktighet mellan svenska och utländska medborgare utgöra en awikelse från EG-förordningens bestämmelser.

Denna awikelse synes emellertid inte vara av så stor betydelse att den bör utgöra ett avgörande hinder för en anpassning till de principer som ligger bakom EG:s regelsystem. Det rör sig här om regler till förmån för en övergångsgeneration, som i sin helhet numera uppnått den allmänna pensionsåldern. Det torde därför vara möjligt att — utan att detta skulle ställa sig alltför kostnadskrävande — tillämpa de svenska ATP-reglerna så att full likställighet uppnås i detta hänseende mellan svenska medborgare och medborgare i EG-länderna.

Ytterligare kan i detta sammanhang pekas på vissa regler i 11 kap. 2 & tredje och fjärde styckena AFL, som avser intjänandet av ATP. Enligt dessa regler är möjligheterna att träffa s.k. ATP-förbindelse i viss utsträckning inskränkta till att gälla svenska medborgare. De frågor som här aktualiseras är dock av rätt speciell natur och av tämligen begränsad betydelse i praktiken. I detta sammanhang torde därför dessa kunna lämnas därhän.

Den andra princip på vilken EG:s förordning 1408/71 bygger är den s.k. sammanläggningsprincipen. Av intresse här är det krav som gäller för ATP om att den försäkrade måste ha tillgodoräknats pensionspoäng för minst tre år för att pension skall utbetalas. Med tillämpning av EG:s bestämmelser skulle vid prövning av detta villkor behöva medräknas även försäkringstider med förvärvsinkomst i något EG-land. Detta torde dock inte utgöra något egentligt problem, eftersom frågan aktualiserats redan i de socialförsäkrings- konventioner som Sverige träffat med många andra länder. Dessa konven— tioner upptar bestämmelser av innebörd att, om någon har fullgjort försäkringsperioder inom både den svenska försäkringen för tilläggspension och det andra landets system för pensionsförsäkring, dessa perioder skall för att öppna rätt till tilläggspension läggas samman, i den mån de inte sammanfaller.

Enligt exportabilitetsprincipen skall socialförsäkringsförmåner kunna utbetalas oberoende av var inom EG-området som den berättigade är bosatt. Det skall alltså finnas rätt till export av intjänad pension. Detta krav är uppfyllt beträffande ATP och några problem skulle alltså inte uppkomma i detta hänseende.

Inte heller synes proratatemporis-principen ugöra några svårigheter såvitt

gäller den svenska tilläggspensioneringen. Eftersom det för rätt till oavkortad ATP är tillräckligt med 30 år med pensionspoäng och detta internationellt sett är en kort intjänandetid (jfr bilaga D och avsnitt 8.2), kommer en tillämpning av principen inte att leda till att det från den svenska tilläggspensioneringen skulle behöva utges större pensionsbelopp än vad som följer av reglerna i AFL. Däremot kommer naturligtvis Sverige — liksom hittills — att få svara för en opr0portionerligt stor andel av den samlade pensionen till personer som förvärvsarbetat i flera länder. Detta är dock en följd av 30-årsregeln och inte av proratatemporis-principen.

Sammanfattningsvis kan beträffande ATP sägas att reglerna härför synes stå i god överensstämmelse med bestämmelserna i EG:s förordning 1408/71 och att några egentliga problem här inte skulle uppkomma om man vill åstadkomma en samordning av de svenska pensionsreglerna med EG:s regelsystem. Den i huvudsak enda punkt på vilken de svenska reglerna awiker och där en utvidgad tillämpning erfordras torde vara bestämmelserna i 15 kap. 1 och 1 a 55 AFL med deras modifiering för övergångsgeneratio- nerna av 30—årsregeln.

Betydligt större problem skulle uppkomma inom folkpensioneringen vid en anslutning till principerna i EG:s förordning 1408/71. Sådana de nuvarande reglerna för folkpension är utformade står dessa i klar strid med principerna bakom EG-förordningen. Vid en samordning skulle därför krävas långtgående ändringar av de nu gällande reglerna i 5 kap. AFL (se avsnitt 7.3.3).

Dessa nuvarande svenska regler för folkpension innebär att svenska medborgare har rätt till folkpension vid bosättning i Sverige på förmånligare villkor än utländska medborgare och statslösa, eftersom det för den sistnämnda kategorin krävs att en viss kvalifikationstid är uppfylld innan förmåner utbetalas. Denna skillnad beroende på medborgarskap står i direkt strid med likabehandlingsprincipen i EG:s förordning 1408f/ 1. Denna princip förbjuder uttryckligt att det görs sådan skillnad och att det uppställs krav på viss tids vistelse i ett land innan rätt till förmåner inträder.

På samma sätt uppfyller den svenska folkpensioneringen inte kraven enligt exportabilitetsprincipen. Någon ovillkorlig rätt att erhålla folkpension vid bosättning utanför Sverige finns inte ens för svenska medborgare. Och de skiljaktigheter som härvidlag gäller mellan svenska och utländska medborgare, som ju enligt de svenska lagreglerna aldrig kan uppbära folkpension vid bosättning utomlands, innebär en awikelse även från likabehandlingsprincipen. Inte heller de socialförsäkringskonventioner som Sverige ingått med andra länder har regler som löser det här berörda problemet.

Sammanfattningsvis innebär det sagda i huvudsak att man med avseende på personer som omfattas av EG:s förordning 1408f71 i princip inte får göra någon som helst skillnad inom pensionssystemet på grundval av medbor- garskap eller bosättningsland inom EG.

Om principerna i EG-förordningen skulle tillämpas på de nuvarande reglerna för den svenska folkpensioneringen betyder detta för det första att kvalifikationsvillkoren i 5 kap. 4 & AFL om viss tids bosättning i Sverige för utlänningar fick avskaffas i fråga om personer som omfattas av förordningen. Dessa skulle alltså behöva ges rätt till folkpension direkt fr.o.m. det att de bosätter sig i Sverige, om andra förutsättningar för pensionsrätt då är

uppfyllda. För det andra innebär ett närmande av diskuterat slag att de nuvarande begränsningarna när det gäller möjligheterna till export av folkpension skulle få upphävas. Personer som täcks av EG-förordningen (dvs. i huvudsak medborgare i ett EG-land som är bosatta inom EG) och som förvärvat rätt till svensk folkpension skulle alltså ha möjlighet att utan inskränkningar behålla pensionen också efter flyttning till något EG-land.

Det torde här inte vara tillräckligt med en lagändring av innebörd att nuvarande regler för svenska medborgare om anknytning till år med pensionspoäng inom ATP utsträcks till att gälla även till förmån för medborgare i EG-länderna (något som i huvudsak redan gäller i praktiken på grundval av socialförsäkringskonventioner). Ett sådant krav på anknytning till år med ATP-poäng utgör en begränsning av den fria exporträtt som EG-förordningen fordrar.

Denna rätt enligt förordningen till pension vid bosättning i annat EG-land föreligger inte enbart i fall då någon beviljats pension under bosättning i ett EG—land och senare flyttar till ett annat sådant land. Den avser även möjlighet att beviljas pension, som man förvärvat rätt till, när förutsättningar- na för pensionsrätt uppkommer, även om man då redan bor i ett annat EG-land än det i vilket man förvärvat pensionsrätt tidigare. Denna princip blir i viss mening svår att tillämpa på den svenska folkpensioneringen, eftersom det i dag inte finns några regler om intjänande av rätt till folkpen- sion genom förvärvsarbete, avgifter, bosättning e.d. Tydligt är dock att den som en gång beviljats folkpension skulle ha rätt att exportera pensionen vid flyttning till ett EG-land. Men de nämnda bestämmelserna i EG-förordningen torde dessutom få tolkas på det sättet att rätt till svensk folkpension skulle tillkomma alla som är medborgare i något EG-land och bosatta inom EG:s område, under förutsättning att de någon gång under sitt liv varit bosatta i Sverige.

Vad som här har sagts om folkpensioneringen och EG-förordningen 1408/71 har i huvudsak tagit sikte på ålderspension. När det gäller förtids- och efterlevandepension har det sagda i princip motsvarande tillämpning. Här uppkommer dock vissa särskilda problem föranledda av att hänsyn i vissa fall måste tas också till tid efter försäkringsfallet. Och i fråga om efterlevandepen- sion måste beaktas att en annan person än den som varit försäkrad är den som är förmånsberättigad. Med hänsyn bl.a. härtill finns i förordningen 1408/71 en del särregler om beräkning av invalid- och efterlevandeförmåner. I detta sammanhang skall vi emellertid inte gå närmare in på de särskilda frågor som aktualiseras beträffande de nu nämnda pensionsformerna.

EG:s förordning 1408/71 är tillämplig på huvudförmånerna inom folk- och tilläggspensioneringen. Den torde otvivelaktigt avse även en sådan förmån som pensionstillskott. Däremot är det inte alldeles självklart i vad mån den tar sikte på också andra folkpensionsfönnåner: vårdbidrag, handikappersätt- ning, kommunalt bostadstillägg samt de — övergångsvis utgivna — barn- och hustrutilläggen.

Enligt EG-förordningen omfattas av denna lagstiftning om social trygghet som avser bl.a. förmåner vid ålderdom, förmåner vid invaliditet och förmåner till efterlevande (artikel 4). Och enligt artikel 1 betyder uttrycken förmån och pension samtliga förmåner och pensioner som finansieras med offentliga

medel, samtliga indextillägg eller andra tillägg samt förmåner i form av kapitalbelopp som kan träda i stället för pension. Det krävs dock att det rör sig om en socialförsäkringsförmån. Insatser för offentlig social eller hälsomäs- sig omsorg faller utanför förordningen. Vid avgörande av skillnaden häremellan läggs vikt vid bl.a. måttet av behovsprövning i enskilda fall. Från EG-domstolens praxis finns fall där det konstaterats att förordningen är tillämplig på en (belgisk) lag om stöd till handikappade och på en (fransk) förmån som utges som tillägg till invalidpension. Nämnas kan här också att förordningen 1408f71 enligt uttryckliga bestämmelser (artikel 12 p.2) är tillämplig på inkomst- och behovsprövade förmåner.

Det synes inte helt enkelt att mot bakgrund av de angivna reglerna inom EG avgöra huruvida de särskilda folkpensionsförmånerna omfattas av förordningen 1408/71 eller inte. För att så skulle vara fallet talar den omständigheten att regler för dem ges i en lag om allmän försäkring. I fråga om handikappersättning tillkommer att denna förmån kan utges som tillägg till förtidspension. Samtidigt är dock rätten beroende av en prövning av den enskildes behov av stöd. Sammantaget torde dock starkare skäl tala för att handikappersättning faller inom förordningens tillämpningsområde än de som kan anföras mot en sådan slutsats. På motsvarande sätt talar den omständig- heten att kommunalt bostadstillägg (KBT) utges som en tilläggsförmån till pension för att detta skulle omfattas av förordningens bestämmelser. Mot detta kan anföras att KBT är beroende av bostadskostnader och kan ses också som ett bostadspolitiskt stöd. Och sådana stödformer faller utanför förordningen. Det torde krävas betydligt mer grundliga överväganden än vad vi har anledning att här redovisa för att avgöra hur KBT skall behandlas i förordningens hänseende. Frågan får därför lämnas obesvarad i detta sammanhang. Detsamma kan sägas om vårdbidraget, även om övervägande skäl synes tala för att detta inte skulle omfattas av förordningen.

Att nu slutligt lösa de här senast berörda spörsmålen om de särskilda folkpensionsförmånerna synes inte vara nödvändigt. Avgörandet härav torde nämligen i viss utsträckning kunna ses som en förhandlingsfråga. Ett närmande till EG:s regelsystem på socialförsäkringsområdet förutsätter förhandlingar, och vid dessa kan beslutas hur man bör betrakta de olika särskilda folkpensionsförmånerna. Sådana särregler finns för övrigt redan i EG:s förordning 1408/71, som i en bilaga upptar bestämmelser om tillämplig- heten av förordningen i förhållande till särskilda regler i medlemsstaternas interna lagstiftning och beträffande olika former av förmåner.

Behovet av ändrade regler

Som framgår av redovisningen i det föregående skulle en tillämpning av EG-förordningen 1408/71 på den svenska folkpensioneringen leda till mycket långtgående åtaganden och till resultat som knappast kan anses acceptabla. Detta accentueras av att den rätt till svensk folkpension som skulle uppkom- ma för alla som omfattas av förordningen och som flyttat till eller någon gång bott i Sverige alltid skulle avse en oreducerad pension. Någon möjlighet att tillämpa — den för situationer av detta slag avsedda _ proratatemporis-princi- pen skulle inte finnas, eftersom den svenska lagstiftningen inte ger utrymme

för någon andelsberäkning av folkpension för personer som är bosatta i Sverige.

Motsvarande problem har naturligtvis uppkommit för andra länder som har pensionssystem av folkpensionsmodell och som är medlemmar i EG. Som beskrivits i avsnitt 7.3.5 gäller detta Danmark och Nederländerna. I dessa länder har man infört särskilda regler som gör att konsekvenser av det slag som nyss angetts inte behöver uppstå. Man har här försökt att lösa problemet genom att införa system för intjänande av rätt till grundpension på grundval av tid för bosättning i landet. För oreducerad grundpension krävs sålunda 40 resp. 50 års bosättning. Härigenom blir det möjligt att till personer som bott kortare tid i landet utge en proratatemporis-beräknad pension. Den berättigade får alltså enbart en så stor andel av sin sammanlagda pension från vart och ett av de länder där han bott som motsvarar tiden för bosättning (intjänande) i resp. land. Ett liknande regelsystem finns, som redovisats i avsnitt 7.3.5, i Norge.

Vill man få till stånd en samordning av de svenska pensionsreglerna med EG:s regelsystem men samtidigt undvika de oacceptabla resultat som skulle bli följden för folkpensioneringens vidkommande vid en direkt tillämpning av förordningen 1408fll på de nuvarande svenska lagreglerna, måste därför övervägas vissa ändringar av bestämmelserna för rätt till och beräkning av folkpension. En lämplig inriktning av sådana lagändringar är enligt vår mening att beträda den väg som Danmark, Nederländerna och Norge slagit in på. Härigenom uppnås överensstämmelse med vad som gäller i de länderna och man får dessutom en ordning som underlättar anpassningen till pensionssys- temen i länder där dessa bygger på andra principer än den svenska folkpen- sioneringens.

En lösning enligt denna linje innebär att det för rätten till oreducerad folkpension bör uppställas ett krav på viss minsta tids bosättning i Sverige. T.ex. kunde krävas 40, 45 eller 50 års bosättning här i landet mellan 16 och 65 års ålder för att full folkpension i form av ålderspension skall utges. Vid kortare tids bosättning skulle utbetalas en proportionellt reducerad pension. Den folkpension som intjänas på detta sätt skulle utbetalas till alla som bor i Sverige. Den skulle också utges under tid för bosättning utomlands. Härvid kunde ges en generell rätt till export. Men det kunde också övervägas att låta exporträtt uppstå genom tillämpning av socialförsäkringskonventioner eller regler grundade på avtal mellan Sverige och EG. För övriga länder kunde då de nuvarande reglerna för svenska medborgare om anknytning till år med ATP-poäng ha fortsatt giltighet. Detta innebär att svenska medborgare som är bosatta i ett sådant land skulle ha rätt till export av viss 30-del (grundad på antal år med ATP-poäng) av viss 40-del (grundad på tid för bosättning i Sverige) av en oavkortad folkpension.

En regel av diskuterat slag grundad på bosättning här i landet under den aktiva delen av livet skulle för utlänningar kunna kompletteras med någon form av kvalifikationsregel också i fortsättningen, innebärande att det fordras viss minsta tids bosättning i Sverige efter fyllda 16 år, t.ex. 5 eller 10 år, för att någon förmån över huvud taget skall utges. I sådant fall måste dock för medborgare i EG-länderna — enligt sammanläggningsprincipen — tid för bosättning i något EG-land tas i beaktande vid prövning av om villkoret är

i

uppfyllt. För andra personer skulle dock i sådant fall alltjämt finnas en motsvarighet till den nuvarande regeln i 5 kap. 4 & AFL, som föreskriver en kvalifikationstid om tio år för utländska medborgares rätt till ålderspension från folkpensioneringen.

En "bosättningsregel" enligt de nämnda riktlinjerna skulle givetvis avse även svenska medborgare. Den skulle därmed få till följd att svenskar, som bott utomlands under hela eller delar av sin yrkesverksamma tid men som efter eller i anslutning till pensioneringen flyttat hem till Sverige, skulle få lägre folkpension än i dag. Enligt vår mening kan detta dock inte ses som någon avgörande invändning, eftersom de personer som det här gäller ofta har förvärvat rätt till pension enligt något utländskt system. Det kan inte anses orimligt att personer som under en stor del av sin yrkesaktiva tid har uppehållit sig utomlands får en lägre folkpension, om de på ålderdomen återvänder hit, än de som under hela sitt liv har vistats i Sverige och efter ekonomisk förmåga bidragit till finansieringen av folkpensioneringen. Med en "bosättningsregel" enligt vad som skisserats skulle också uppkommma en skälig awägning av rätten till folkpension för å ena sidan personer som flyttar från Sverige till ett annat land och å andra sidan personer som flyttar in till Sverige från ett annat land. Den allmänna försäkringens pensionsskydd relateras då till bosättningstiden här i landet under den aktiva delen av livet. Härtill kommer att man kan införa regler som med tid för bosättning i Sverige jämställer viss annan tid, t.ex. då pensionspoäng för ATP intjänats. Det är också möjligt att ha särregler för vissa kategorier som bor utomlands men som har kvar viss anknytning till Sverige.

För huvuddelen svenska medborgare skulle en "bosättningsregel" av diskuterad innebörd inte innebära några förändringar såvitt gäller pen— sionsskyddet från folkpensioneringen. Alla som varit oavbrutet bosatta i Sverige under den aktiva delen av livet skulle fortfarande erhålla en oavkortad folkpension.

Det sagda gäller i motsvarande mån beträffande utländska medborgare. Den som kommit till Sverige i unga år och bott här under hela sin yrkesverk- samma tid skulle få rätt till folkpension med oavkortat belopp. Och den som flyttat till Sverige senare under livet skulle visserligen få en andelsberäknad folkpension från Sverige men har å andra sidan många gånger rätt till pension även från ett annat land än Sverige. I fråga om utlänningar skulle också kunna komma i fråga att — såsom i Danmark och Norge — ha särskilda regler till förmån för t.ex. flyktingar.

Med ett krav på bosättning under 40—50 år i Sverige för rätt till oreducerad folkpension och ett villkor om rätt till oavkortad ATP redan efter 30 år med pensionsgrundande inkomst uppkommer naturligtvis en skillnad dessa båda pensionsformer emellan. Några större problem - annat än från kostnadssyn- punkt i ATP-hänseende — torde detta dock inte medföra. Att vi, som vi utvecklar i avsnitt 8.2, funnit att ATP:s 30-årsregel tills vidare bör kvarstå oförändrad, utgör alltså inte något hinder mot en lösning för folkpensionens del enligt vad som sagts ovan.

Förslag till principlösning

Mot bakgrund av de överväganden som vi redovisat i det föregående föreslår vi att det i Sverige skall införas särskilda regler om intjänande av rätt till folkpension på grundval av tid för bosättning här i landet.

Dessa föreslagna regler bör inte ersätta de nuvarande bestämmelserna i lagen (1962z381) om allmän försäkring (5 kap.) utan i stället utformas som ett komplement till dessa. Även med ett system för beräkning av folkpension i förhållande till bosättningstid i Sverige — liksom vid tillämpning av regler på området enligt avtal med EG - föreligger nämligen behov av särskilda bestämmelser om rätt till folkpension för utlänningar och Utlandssvenskar resp. — i ett läge där speciella EG-regler är tillämpliga i Sverige — för personer som inte är medborgare i något land som omfattas av EG-reglerna. De nu gällande svenska lagreglerna i detta hänseende tillkom i huvudsak genom lagstiftning som trädde i kraft så sent som år 1979. De bygger på samma princip som de socialförsäkringskonventioner som Sverige ingått med en rad andra länder. Några egentliga olägenheter vid tillämpningen av lagbestämmel- serna har inte framkommit. Att nu företa någon genomgripande ändring av dem är därför inte påkallat.

I det följande redovisar vi sålunda förslag till bl.a. en regel om intjänande av folkpension på grundval av bosättning i Sverige. Detta är att betrakta som ett principförslag, och vi lägger inte fram några konkreta förslag till lagändringar. Detta har inte varit möjligt med hänsyn till den tid som stått till vårt förfogande. Härtill kommer att det vid övervägandena, som bl.a. antytts i det föregående, aktualiseras en mängd tekniska frågor i olika hänseenden. Dessa bör lämpligen lösas i något annat sammanhang, t.ex. i anslutning till den generella översyn av pensionslagstiftningen i samordnande och förenklan- de syfte som vi förordar skall påbörjas omedelbart efter det att vårt arbete avslutats (se kapitel 1). Vid detta fortsatta arbete bör prövas också de frågor som berör ATP-systemet och vilka vi något uppehållit oss vid i det föregåen- de. Före slutligt ställningstagande till en del frågor krävs också större klarhet dessförinnan om Sveriges framtida relationer med EG i fråga om pensions- området.

Detta innebär emellertid inte att den "bosättningsregel" för folkpensione- ringen som vi här förordar är avhängig enbart av ett närmande till EG. För en sådan regel talar, som framgått av det tidigare sagda, också andra skäl. T.ex. finns en motsvarande regel i Norge, trots att det landet inte tillhör EG. I en tid med tilltagande internationalisering är det också, för att undvika allt fler fall med sammanfallande pensionsförmåner från flera länder, motiverat med ett system som är anpassat till att pension kan förvärvas från mer än ett land.

Vårt förslag innebär således att det vid beräkningen av folkpension skall tas i beaktande hur lång tid den försäkrade har varit bosatt i Sverige under sin aktiva tid. Bosättningstid bör lämpligen — efter mönster av vad som gäller möjligheterna att tillgodoräknas pensionsgrundande inkomst för ATP — kunna tillgodoföras under tiden fr.o.m. det år då någon fyller 16 år t.o.m. det år då han fyller 64 år. Längsta möjliga tid är således 49 år. En rimlig awägning är enligt vår uppfattning att det för rätt till oreducerad folkpension uppställs ett

krav på bosättning här i landet under minst 40 år av den aktuella tidsperio- den. Härigenom lämnas utrymme för frånvaro från Sverige under sammanlagt nio års tid mellan 16 och 65 års ålder utan att rätten till oavkortad folkpen- sion därigenom påverkas. Vid en sammanlagd bosättningstid här i landet som är kortare än 40 år bör folkpensionen reduceras med 1/40 för varje felande år.

För rätt till pension bör dock i lagstiftningen krävas en minsta bosättningstid om tre år. En sådan regel blir direkt tillämplig för svenska medborgare och — vid en anslutning till principerna i EG:s förordning 1408/71 — för medbor- gare i de länder som omfattas av den. I princip gäller kravet på minst tre års bosättning också andra utländska medborgare. För dessa föreslår vi dock i det följande att nuvarande längre gående kvalifikationsregler i den svenska lagstiftningen skall kvarstå oförändrade.

En andelsberäkning av folkpension enligt den beskrivna principen bör avse inte enbart folkpensionens grundbelopp utan även pensionstillskott. Senare bör ytterligare övervägas i vad mån den bör ta sikte på kommunala bostadstillägg, handikappersättning och vårdbidrag.

Kravet på bosättning i Sverige bör i detta sammanhang i huvudsak vara detsamma som inom socialförsäkringen i övrigt. Till grund bör alltså läggas folkbokföringen. Närmare regler finns i bl.a. folkbokföringslagen(1967:198) och riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1985:16) om inskrivning och avregistrering enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Dessa regler innebär bl.a. att den som lämnar Sverige för viss kortare tid fortfarande anses vara bosatt här i landet. Även vid längre utlandsvistelse kan en försäkrad under särskilda förutsättningar anses kvarstå som bosatt här. Detta gäller t.ex. för vissa sjömän samt för statligt anställda som sänds utomlands för att arbeta för arbetsgivarens räkning och för deras medföljande make och barn. Sär- regler för s.k. utsändningsfall gäller även enligt olika socialförsäkringskon- ventioner med andra länder.

Däremot krävs kompletterande bestämmelser om tillgodoräknande av bosättningstid vid vistelser utomlands under del av ett kalenderår. Här bör senare övervägas om bosättningstid generellt bör räknas inte i år utan t.ex. i månader — varvid tolv månaders bosättning grundar rätt till att få ett år tillgodoräknat — eller om vistelse här i landet under mer än halva kalenderåret bör berättiga till att det året tillgodoförs som bosättningsår.

Som framgått av det tidigare anförda är ett syfte med den föreslagna regleringen att undvika överkompensation i pensionshänseende genom att en person samtidigt skulle kunna uppbära oreducerade pensionsförmåner från mer än ett land. Den bygger alltså på tanken att en försäkrad under vistelse utanför Sverige i regel har möjlighet förvärva pensionsrätt från ett annat land. För en kategori torde denna förutsättning emellertid mera sällan vara uppfylld. Det gäller flyktingar, som knappast kan räkna med pension från de länder som de lämnat. En renodlad "bosättningsregel" enligt vad vi föreslår skulle med hänsyn härtill kunna ge upphov till otillfredsställande konsekvenser med avseende på flyktingar som kommer till Sverige först vid högre ålder. För denna kategori bör därför införas vissa särregler.

Dessa särskilda regler bär enligt vår mening avse personer som uppfyller vissa villkor. En möjlighet är att anknyta till den definition på begreppet

flykting som gäller enligt 3 kap. 2 & utlänningslagen (19891529). Frågan bör övervägas vidare under det fortsatta arbetet. Härvid bör den prövas också med hänsyn till Sveriges åtaganden enligt olika multilaterala konventioner.

Särreglerna till förmån för flyktingar bör gälla enbart rätten till folkpension vid bosättning i Sverige. Lämpligen bör de utformas enligt samma principer som de i Danmark gällande (se avsnitt 7.3.5) och således innebära att tid för bosättning i flyktingens hemland likställs med bosättningstid i Sverige när det gäller tillämpningen av den nu ifrågavarande folkpensionsregeln. Ett ytterligare villkor bör vara att rätt till pension från hemlandet inte föreligger. Skulle detta vara fallet bör en samordning göras i en eller annan form eller motsvarande bosättningstid inte tillgodoräknas.

De nu beskrivna Särreglerna för flyktingar bör givetvis tillämpas bara i den mån de ger ett för den berättigade förmånligare utfall än de generella bestämmelserna. Även flyktingar skall naturligtvis ha rätt att påkalla tillämpning av de allmänna regler som föreslås gälla för alla utlänningar.

Ett krav på bosättning i Sverige under minst 40 år under den aktiva tiden tar primärt sikte på rätten till ålderspension från folkpensioneringen. I fråga om förtids- och efterlevandepension är det inte möjligt att ha ett renodlat sådant krav. Hänsyn måste rimligen kunna tas också till tid efter det att pensionsfallet inträffat; annars skulle enbart ett fåtal försäkrade ha möjlighet att erhålla en oreducerad förmån. En lämplig lösning för förtids- och efterlevandepension är enligt vår mening att bygga på de principer som för dessa förmåner gäller i Danmark och Norge. Det innebär att som bosätt- ningstid bör medräknas hela tiden från pensionsfallet fram t.o.m. året då den försäkrade fyller (resp. då den avlidne skulle fylla) 64 år, om den försäkrade (resp. den avlidne) hade varit bosatt i Sverige under tid som minst motsvarar 4/5 av tiden från fyllda 16 år till pensionsfallet. I annat fall bör tillgodoräknas en proportionellt beräknad del av denna framtida försäkringstid. Beträffande förtids- och efterlevandepension kan vidare ifrågasättas om inte krav bör uppställas på viss aktuell anknytning till Sverige vid försäkringsfallet för att rätt skall föreligga att över huvud taget få framtida försäkringstid tillgodoräk- nad.

De föreslagna reglerna om beräkning av folkpension i relation till bosätt- ningstid här i landet under den aktiva delen av livet bör självfallet gälla på samma villkor för svenska och utländska medborgare. Dessutom bör, som angetts i det föregående, för vissa situationer krävas att ytterligare förutsätt- ningar är uppfyllda för att folkpension skall utbetalas. I detta hänseende föreslår vi följande.

För svenska medborgare som bor i Sverige bör folkpension utbetalas utan andra villkor än de som följer av den föreslagna bosättningsregeln.

Även för utländska medborgare (och statslösa) som bor i Sverige beräknas folkpension i enlighet med bosättningsregeln. För flyktingar bör, som ut- vecklats i det föregående, gälla särregler vid tillämpning härav. I övrigt bör — för alla utlänningar — nuvarande regler för rätt till folkpension vid bosättning här i landet (se avsnitt 7.3.3) kvarstå oförändrade. Det bör alltså för rätt till t.ex. ålderspension krävas en bosättningstid i Sverige om sammanlagt minst tio år, varav minst fem år i direkt anslutning till beviljandet av ålderspension.

Ett närmande till EG genom tillämpning av principerna i förordningen

1408/71 innebär att de för svenska medborgare gällande reglerna kommer att gälla också för medborgare i EG:s medlemsländer. För dessa skulle alltså i sådant fall kvalifikationsvillkoren i den svenska lagstiftningen bli utan verkan.

I fråga om rätten till folkpension för svenska medborgare som är bosatta utomlands bör tills vidare nuvarande regler om anknytning till år med ATP-poäng (se avsnitt 7.3.3) fortsätta att gälla. En förutsättning för rätt till export av folkpension bör alltså också fortsättningsvis vara att pensionspoäng för ATP tillgodoräknats, och folkpension beräknas i förhållande till antalet år med sådana poäng, dvs. exporträtt föreligger beträffande 1/30 för varje sådant år med ATP-poäng. Dessa 30-delar bör då beräknas på grundval av den folkpension som den försäkrade har rätt till med stöd av den föreslagna bosättningsregeln. Rätt till utbetalning utomlands bör således aldrig finnas beträffande en större folkpension än den som framräknas på grundval av tid för bosättning i Sverige.

Det sagda kan illustreras med följande exempel. En svensk medborgare har efter fyllda 16 år och fram t.o.m. fyllda 64 år bott i Sverige under en tid av sammanlagt 20 år och under denna period tillgodoräknats pensionspoäng för ATP under tio år. Han har då rätt att vid bosättning här i landet uppbära 20/40 av en oavkortad folkpension. Vid bosättning utanför Sverige föreligger exporträtt beträffande 10/30 av denna folkpension, dvs. av (1050 x 20/40) en sjättedels oavkortad folkpension.

För vissa utländska medborgare som bor utomlands kommer att gälla motsvarande regler som för svenska medborgare till följd av regler i socialförsäkringskonventioner. Någon lagstiftning om rätt till folkpension för utlänningar som bor utomlands föreslår vi inte skall genomföras. Detta innebär ingen ändring mot vad som nu gäller.

Vid en anknytning i en eller annan form till EG:s regelsystem blir det emellertid nödvändigt att gå ett steg längre. Principerna bakom EG:s förordning 1408/71 leder till att det i sådana situationer måste utbetalas folkpension till svenska medborgare som bor i något av de länder som omfattas av dessa regler utöver vad som följer av bestämmelsen i den svenska lagstiftningen om 30-delsberäkning i anslutning till tillgodoräknade ATP-poäng. Detsamma gäller för vissa utländska medborgare som någon gång bott här i landet. I en sådan situation uppkommer alltså möjlighet till fri export av folkpension — beräknad enligt "bosättningsregeln" — för svenska medborgare som är bosatta i något EG-land liksom för medborgare i EG:s medlemsländer som är bosatta i något av dessa länder.

Under det fortsatta arbetet med att utarbeta det regelsystem som vi här redovisar principerna för bör närmare övervägas de särskilda övergångsregler som erfordras. T.ex. kan knappast komma i fråga att tillämpa den föreslagna "bosättningsregeln" beträffande personer som vid ikraftträdandet redan uppbär folkpension. Även i övrigt kan speciella övergångslösningar vara motiverade.

Kostnadsaspekter

Vårt förslag om beräkning av folkpension generellt sett i förhållande till antalet bosättningsår i Sverige torde ge upphov till något minskade kostnader framöver inom folkpensioneringen. Till viss mindre del kan dessa komma att

uppvägas av ökade utgifter på andra områden för social trygghet.

De grupper som berörs av den föreslagna regeln är dels de som invandrat till Sverige, dels vissa svenskar som under en tid — längre än nio år - bott i något annat land. År 1987 var det totala antalet utländska medborgare i Sverige 400 000 och antalet utrikes födda 690 000. Dessa uppgifter avser alla åldrar och i den senare inkluderas även barn som är födda utomlands av svenska föräldrar medan föräldrarna tillfälligt vistats där. Flertalet av invandrarna är unga. Under perioden 1985—1987 var drygt hälften under 25 år medan enbart ungefär en fjärdedel var äldre än 33 år. Antaganden om den framtida in- och utvandringen präglas av stor osäkerhet. Enligt det s.k. huvudalternativet i statistiska centralbyråns senaste befolkningsprognos utgörs den årliga invandringen efter sekelskiftet av ca 35 000 personer och utvandringen av ca 25 000. Större delen av utvandringen har hittills utgjorts av återutvandring.

Mot bakgrund av de angivna uppgifterna har vi grovt uppskattat de minskade folkpensionsutgifterna till ett belopp som ligger någonstans i intervallet mellan 200 och 500 milj. kr. per år (räknat i 1990 års penning- värde).

Om möjligheterna till export av folkpension ökas för svenska medborgare och för medborgare i något av EG:s medlemsländer i enlighet med vad vi skisserat i det föregående skulle uppkomma vissa ökade folkpensionskostna- der. För förvärvsarbetande skulle detta inte innebära någon påtaglig förändring. Däremot skulle t.ex. studerande och hemarbetande kunna erhålla folkpension utomlands i större utsträckning än enligt nuvarande regler.

Hur stora dessa ökade kostnader skulle bli är omöjligt att framföra någon mera välgrundad uppfattning om. Nämnas kan dock att det i december 1989 var totalt 19 667 personer som uppbar folkpension under bosättning i annat land och att det totala utbetalade beloppet härför då uppgick till 255 milj. kr. ATP utbetalades vid samma tidpunkt till 22 850 pensionstagare, av vilka 10 924 inte samtidigt erhöll folkpension, och med ett sammanlagt belopp om 615 milj. kr. Med beaktande av bl.a. dessa uppgifter torde man kunna anta att de kostnadsökningar som skulle uppstå inom folkpensioneringen vid en utökning av exportmöjligheterna på sätt som här skisserats inte skulle uppgå till större belopp än den kostnadsminskning som uppstår till följd av den föreslagna "bosättningsregeln" på folkpensioneringens område.

8. Intjänande av ATP

8.1. Sambandet mellan förmåner och avgifter 8.1.1 Inledning

I olika sammanhang har tagits upp frågan om sambandet mellan de förmåner som utges från försäkringen för allmän tilläggspension och de avgifter som erläggs till denna försäkring. Därvid har ibland efterlysts ett närmare samband mellan å ena sidan pensionens storlek i det individuella fallet och å andra sidan de avgifter som erlagts för den försäkrade eller i vart fall de inkomster som utgör grund för avgiftsuttaget.

Bland dem som berört frågan finns Agneta Kruse och Ann-Charlotte Ståhlberg, som i en akademisk avhandling, Ejjfekier avATP — en samhällseko- nomisk studie (1977), har belyst ATP-systemets fördelningsmässiga effekter. De har också senare tagit upp frågan bl.a. i rapporter som utarbetats för vår räkning. Sålunda behandlar Agneta Kruse i rapporten (SOU 1988:57) Pensionssystemets stabilitet denna fråga utifrån effekterna på sparande och arbetsutbud. Ann-Charlotte Ståhlberg redovisar i en expertrapport,ATP—syste- mer från fördelningspolitisk synpunkt (SOU 1990:78), de inkomstomfördel- ningar som sker inom pensionssystemet.

Frågan om kopplingen mellan förmåner och avgifter har aktualiserats även t.ex. i en rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO), Arbetsmarknadsförsäla'ingar (Ds 1989:68), och av långtidsutredningen i (SOU 1990:14) Långtidsutredningen 1990.

Mot bakgrund härav och eftersom vi anser att frågan bör diskuteras har vi funnit anledning att under vårt arbete ta upp den till övervägande. I kapitel 6 har vi något berört frågeställningen. I detta avsnitt återkommer vi till den och anger våra närmare synpunkter.

8.1.2. Nuvarande principiella uppbyggnad

Finansieringen av ATP sker, som vi beskriver i andra sammanhang i detta betänkande, enligt en fördelningsmetod som innebär att ett års pensionsut- betalningar i princip direkt finansieras genom de avgifter som under samma år flyter in från den yrkesverksamma delen av befolkningen. Dessa avgifter betalas av arbetsgivarna på inkomster av anställning, medan de försäkrade själva erlägger tilläggspensionsavgift för inkomster av annat förvärvsarbete än anställning (främst inkomst av aktiv näringsverksamhet, dvs. inkomst av rörelse och jordbruksfastighet). De avgifter som betalas av arbetsgivarna är kollektiva arbetsgivaravgifter som numera beräknas på hela den utgivna

lönesumman för alla anställda. Någon individuell anknytning för varje enskild arbetstagare mellan inbetalda avgifter och intjänad pensionsrätt finns alltså inte.

Avgift erläggs under i princip hela den förvärvsaktiva tiden med en viss procent, för närvarande 13 %, av i huvudsak hela lönesumman resp. förvärvsinkomsten. Avgiftsuttaget är således enhetligt och någon differentiering på grundval av ålder, hälsotillstånd, kön eller civilstånd sker inte inom ATP.

Vad gäller förmånssidan är ATP-systemet uppbyggt enligt den s.k. in- komstbortfallsprincipen. Denna innebär att den pension som utbetalas vid ålderdom och invaliditet skall stå i relation till inkomsterna (av anställning eller annat förvärvsarbete) under de förvärvsverksamma åren. Av betydelse är såväl antalet är med förvärvsinkomst som storleken av inkomsten under de olika åren.

Emellertid har man genom en följd av politiska beslut valt att modifiera denna inkomstbortfallsprincip på flera sätt genom konstruktionen av de regler som gäller för pensionssystemet. Sambandet mellan de erlagda avgifterna och en försäkrads ATP-pension är till följd av dessa reglers konstruktion mycket svagt. Av betydelse i detta sammanhang är framför allt reglerna för beräkning av pensionsgrundande inkomst och de s.k. 15- och 30—årsreglerna. Bl.a. dessa regler medför att en och samma pensionsnivå kan uppnås vid ytterst varierande livsinkomster.

Pensionsgrundande inom ATP är inkomster av förvärvsarbete i den mån inkomsten överstiger en viss minimigräns, ATP-golvet, nämligen det vid årets ingång gällande basbeloppet (29 700 kr. år 1990). Maximigränsen för beräkning av den pensionsgrundande inkomsten, ATP-taket, utgör sju och en halv gånger detta basbelopp (222 700 kr. för år 1990). Detta innebär att kompensation inte ges inom ATP för inkomstdelar som understiger resp. överstiger nämnda nivåer trots att avgifter tas ut även härför.

Folkpensioneringen utgör grunden för tilläggspensioneringen och syftar bl.a. till att ge kompensation för bortfall av inkomster under ett basbelopp. Folkpension utges på enhetlig nivå för alla försäkrade utan krav på föregåen- de förvärvsarbete eller avgiftsbetalning. Rätt föreligger därför till folkpension också för personer som aldrig förvärvsarbetat eller som haft bara en svag eller tillfällig anknytning till arbetsmarknaden. Till följd av anknytningen mellan folkpensioneringen och ATP är den relativa andel av den tidigare inkomsten som utges i pension högre ju lägre inkomsten varit under den förvärvsverksamma tiden.

Till pensionstagare som saknar eller har låg ATP utges från folkpen- sioneringen pensionstillskott som avräknas krona för krona mot ATP. Detta innebär att inkomstbortfallsprincipen inom ATP kommit att mer eller mindre sättas ur spel vad gäller förmåner till pensionstagare i lägre inkomstlägen. Försäkrade med en genomsnittlig förvärvsinkomst motsvarande för närvarande ca 55 000 kr. per år får till följd härav inte något ekonomiskt "utbyte" av ATP eftersom de likväl garanteras motsvarande pensionsförmån genom folkpensioneringen. I avsnitt 7.1 har vi redovisat beräkningar som visar att till följd av skatteregler m.m. är i vart fall skillnaden i disponibel inkomst mellan pensionärer som inte har haft förvärvsarbete och sådana som haft inkomster upp till en nivå motsvarande en genomsnittlig industriarbetarlön

relativt liten.

Av stor betydelse är, som tidigare angetts, också den modifiering av inkomstbortfallsprincipen som de s.k. 15- och 30-årsreglema inom ATP representerar. 30-årsregeln innebär att det är tillräckligt med 30 år med förvärvsinkomster för oreducerad ATP. Samtidigt är det möjligt att intjäna ATP-rätt under totalt 49 års tid (fr.o.m. 16 t.o.m. 64 års ålder). En person kan alltså vara borta från arbetsmarknaden under nästan 2/5 av den yrkesaktiva perioden utan att detta inverkar reducerande på den framtida ATP-pensionen. Omvänt innebär förvärvsarbete under mer än 30 års tid i sig inte något ytterligare tillskott till tilläggspensionen. 30-årsregeln gynnar således personer med ett kortare förvärvsverksamt liv framför försäkrade med längre förvärvsverksamma perioder. Orsaken till att regeln fått den utformning som den har är att den skulle tillförsäkra ett tillfredsställande pensionsskydd bl.a. åt personer som på grund av utbildning kommer sent ut i förvärvslivet och åt föräldrar som avstår från förvärvsarbete några år för att vara hemma och ta vård om barn.

15-årsregeln betyder att avgörande för ATP-pensionens storlek är in- komsterna enbart under de 15 bästa inkomståren. Till följd härav är det möjligt för försäkrade att t.ex. arbeta deltid under lång tid — exempelvis medan barnen är små — utan att detta får någon minskande inverkan på den framtida pensionsnivån. Det är tillräckligt med 15 års heltidsarbete för att det skall vara inkomsterna härav som avgör storleken av ATP. Detta innebär att det "lönar sig" att fördela en given total förvärvsinkomst under livet ojämnt under de förvärvsverksamma åren. Denna effekt begränsas dock av att inkomster som understiger ett basbelopp eller överstiger sju och en halv gånger basbeloppet inte är pensionsgrundande.

Förutom nu nämnda övergripande regelverk för det allmänna pensionssys- temet finns ett antal regler inom ATP som ytterligare försvagar sambandet mellan pension och tidigare förvärvsinkomster (och därmed även erlagda avgifter). Hit hör möjligheten att tillgodoräkna vissa ersättningar som träder i stället för förvärvsinkomst som pensionsgrundande för ATP. Exempel på sådana ersättningar är sjukpenning, föräldrapenningförmåner, olika former av arbetslöshetsstöd och utbildningsstöd samt delpension. Dessa grundar rätt till ATP utan att några avgifter alls erläggs.

I detta sammanhang kan även nämnas systemet med tillgodoräknande av s.k. vårdår. Detta innebär att en försäkrad som under större delen av ett år avstår från förvärvsarbete för att ta vård om barn under tre års ålder kan tillgodoräknas det året som pensionsgrundande vid tillämpning av 240-årsre- geln.

Sammanfattningsvis har sålunda den inkomstbortfallsprincip som ligger till grund för pensionssystemet i åtskilliga hänseenden modifierats genom olika fördelningspolitiskt betingade regler. ATP-systemet innehåller ett flertal regler som ger upphov till kraftiga omfördelningseffekter olika individer emellan beroende bl.a. på olikheter i det förvärvsverksamma livets längd, i livs- inkomster och i fördelningen av livsinkomsten. Inkomstomfördelningen går från försäkrade med en jämn inkomst under den förvärvsaktiva tiden och många år på arbetsmarknaden till försäkrade med ojämn inkomstfördelning över livet (t.ex. till följd av växling mellan hel- och deltidsarbete) och få år på

arbetsmarknaden. Vidare görs inom ATP-systemet en omfördelning från individer med inkomster under ett basbelopp eller över sju och ett halvt basbelopp till dem med inkomster däremellan.

Utöver de omfördelningseffekter som olika individers arbetsmarknads- beteende ger upphov till och som hänger samman med regelkonstruktionen uppstår vissa andra omfördelningar som kan sägas vara mer slumpmässiga och som hänger samman med riskfördelningen inom försäkringen. Som tidigare nämnts är ATP-avgiften inte differentierad på grundval av in- validitetsrisk (med hänsyn till hälsa, arbetsförhållanden m.m.), kön eller civilstånd. Risken att förtidspensioneras är emellertid större i vissa yrken än i andra och har i vart fall hittills varit större för män än för kvinnor. Kvinnor har däremot en väsentligt längre genomsnittlig livslängd än män (80 resp. 74 år) och kan därmed i genomsnitt påräkna att uppbära pension under längre tid än män i genomsnitt. Slutligen ger ATP försäkrade som har familj ett efterlevandeskydd, en förmån vars motsvarighet saknas för den som är ensamstående.

Ann-Charlotte Ståhlberg beskriver i den inledningsvis omnämnda expertrap- porten hur pensionssystemet omfördelar inkomster inom den nu förvärvsverk— samma generationen. Omfördelningen sker i olika riktningar vad gäller olika förmåner. Sammantaget omfördelar förtids- och ålderspensioner från folkpensioneringen och ATP inkomster från högre till lägre socialgrupper och från män till kvinnor. Hennes studier visar också att relationen mellan det man förväntas få i samlad ålderspension och det man förväntas betala (dvs. kvoten mellan förmåner och avgifter) är större för kvinnor än för män men ungefär densamma i alla socialgrupperna. För kvinnorna är kvoten större än 1, dvs. en positiv omfördelning äger rum inom generationen. Kvoten är för männens del lägre än 1 vilket anger en för männen negativ omfördelning.

Sistnämnda uppgifter bekräftas av beräkningar som utförts inom OECD beträffande vissa typiska, fullt försäkrade individer i olika åldersgrupper i fyra olika OECD-länder (USA, Japan, Västtyskland och Sverige). I samtliga länder är kvoten mellan förmåner och avgifter högre för kvinnor än för män, vilket återspeglar att kvinnorna har en längre genomsnittlig livslängd. Till följd härav sker i samtliga dessa länder en omfördelning från manliga till kvinnliga förvärvsarbetande (utöver den som sker i form av efterlevandeförmåner). Enligt dessa beräkningar kommer yngre åldersgrupper att få allt mindre förmåner i förhållande till betalda avgifter.

8.1.3 Kvinnor och ATP

Pensionsförmåner utges och ATP intjänas på i huvudsak lika villkor för män och kvinnor. Övergångsvis finns dock ett par undantag.

Änkepension utbetalas enbart till kvinnor. Reglerna härför har dock reformerats med verkan fr.o.m. år 1990, och efterlevandeförmåner utges numera under samma förutsättningar till män och kvinnor. Samtidigt kommer emellertid till följd av övergångsregler den tidigare änkepensioneringen att finnas kvar vid sidan härav under mycket lång tid framöver. Också den särskilda folkpensionsförmånen hustrutillägg är förbehållen kvinnor. Beslut har dock fattats om att aweckla denna förmån successivt under i huvudsak en

tioårsperiod med början är 1990.

Det kan också konstateras att många av de regler som berörts i avsnitt 8.1.2 och som ger upphov till kraftiga omfördelningseffekter olika individer emellan är av den karaktären att en person med ett yrkesmönster sådant som många kvinnor hittills uppvisat har fördel därav i försäkringsteknisk mening. T.ex. görs en omfördelning från dem som haft jämna inkomster under många år till personer som haft inkomster av varierande storlek under denna tid, exempelvis till följd av växling mellan hel- och deltidsarbete.

Allt fler kvinnor förvärvsarbetar och tjänar in ATP-poäng. Av de statistiska uppgifter som redovisas i bilaga C (avsnitt 1.2) till detta betänkande framgår att antalet personer som intjänat ATP har ökat från 2,7 miljoner år 1960, då ATP—systemet infördes, till 4,3 miljoner år 1988. Det är främst kvinnorna som svarat för ökningen. Medan det år 1960 var 32 % av kvinnorna i åldern 16—65 år som intjänade ATP-poäng hade andelen stigit till 83 % år 1988. Detta kan jämföras med motsvarande uppgifter för män, för vilka andelen stigit från 83 till 88 %.

Kvinnorna som grupp har en lägre genomsnittlig pensionspoäng än män. En viss utjämning har dock ägt rum under årens lopp. Medan kvinnorna i början av 1960-talet hade en genomsnittlig pensionspoäng som var hälften så hög som männens, utgör kvinnornas genomsnittspoäng numera ungefär två tredjedelar av männens. År 1988 utgjorde den genomsnittliga pensions- poängen för kvinnor 2,84 (motsvarande en inkomst år 1990 om ca 114 000 kr.) och för mån 4,13 (motsvarande en inkomst år 1990 om ca 152 000 kr.). Knappt 2 % av kvinnorna intjänade detta år maximal pensionspoäng (6,5). Motsvarande andel för männen var ca 14 %.

Pensionspoängens storlek och andelen personer som intjänar poäng varierar emellertid med åldern både för kvinnor och män. Variationerna är dock större för kvinnorna än för männen. År 1988 var det sålunda 70 % av kvinnorna i åldern 60-64 år som hade pensionsgrundande inkomst medan andelen för kvinnor i åldern 45—49 år uppgick till nära 94 % och var i det närmaste i nivå med männen i samma ålder. Även den genomsnittliga pensionspoängen varierar för kvinnor med åldern och utgjorde år 1988 för kvinnor i åldern 60—64 år 2,74 och för kvinnor i åldern 45-49 år 3,32.

Att kvinnorna har lägre genomsnittlig pensionspoäng än männen och även har färre år med ATP-poäng är naturligtvis en avspegling av de tidigare och i viss mån även de nuvarande förhållandena på arbetsmarknaden. De kvinnor som i dag är äldre har i tegel gått in på arbetsmarknaden senare än män. En stor andel kvinnor har deltidsarbete. Och arbetsmarknaden som helhet karaktäriseras fortfarande av en viss uppdelning efter kön. Arbetsmarknaden för kvinnor är också relativt begränsad med en koncentration till yrkesområ- den med förhållandevis lågt löneläge även vid heltidsarbete.

Emellertid bör hållas i minnet 15-årsregelns betydelse för beräkningen av ATP-pensionen. Att kvinnorna som grupp under olika år har en väsentligt lägre genomsnittlig pensionspoäng än män (för närvarande motsvarande ungefär två tredjedelar), behöver därmed inte betyda att detsamma gäller för alla kvinnor alla år. Det rör sig här om genomsnittspoäng, och spännvidden olika kvinnor emellan är betydande. Som framgår av det tidigare sagda finns sådana skillnader mellan olika åldersklasser. En och samma kvinna intjänat

dessutom i många fall pensionspoäng av högst varierande storlek under olika år. Medan kvinnan vissa år kan arbeta deltid och då få en relativt blygsam pensionspoäng, kan hon under andra år ha en längre arbetstid och därigenom erhålla högre inkomster och högre pensionspoäng. Avgörande för ATP-pen- sionens storlek blir sedan pensionspoängen för de 15 bästa inkomståren.

Många kvinnor arbetar sålunda deltid vissa perioder av livet och heltid under andra perioder, före och efter det att barnen vuxit upp. Om heltidsar- betet pågår under minst 15 år avgörs, som nyss beskrivits, ATP-pensionen av inkomsten under dessa år. Vill man få en mer rättvisande bild av den ATP-pension som män och kvinnor kommer att erhålla i genomsnitt ett antal år framöver i tiden, bör man därför - i stället för att se på genomsnittligt intjänad pensionspoäng ett visst år — utgå från den genomsnittliga inkomsten av heltidsarbete för kvinnor resp. män. Denna utgjorde år 1987 för anställda 117 000 kr. resp. 146 000 kr. Detta motsvarade en pensionspoäng om ca 3,85 resp. 5,05. Kvinnornas poäng skulle således vid en sådan jämförelse utgöra i genomsnitt ca 76 % av männens, vilket också skulle betyda att kvinnor i genomsnitt kunde förvänta sig en slutlig ATP-pension som in på 2000-talet utgör ca tre fjärdedelar av den som männen genomsnittligt erhåller. Detta överensstämmer med de beräkningar om medelbelopp för nybeviljade ålderspensioner i framtiden som redovisats i avsnitt 4.2.

Under årens lopp har, som framgår av redovisningen ovan, skett en viss utjämning män och kvinnor emellan. Denna kan förväntas fortsätta på sikt även om utvecklingen avmattats under senare delen av 1980-talet, då löneskillnaderna mellan kvinnor och män t.o.m. ökat något inom vissa grupper. Andelen förvärvsarbetande kvinnor beräknas på 2000-talet enligt olika prognoser vara i huvudsak lika hög som motsvarande andel för män. Härmed kommer också successivt det genomsnittliga antalet är med intjänad ATP att för kvinnor närma sig det för männen. I dagens läge beräknas enbart omkring 20 % av de kvinnor som nybeviljas ålderspension ha erforderligt antal år med pensionspoäng, medan det är omkring 75 % av männen som har detta. Enligt beräkningar som redovisas i avsnitt 8.2.5 kan man anta att det år 2010 (födda år 1945) är 79 % av kvinnorna med nybeviljad ålderspension och 90 % av männen som har pensionspoäng för minst 30 år. 45 resp. 75 % förväntas då ha poäng för minst 40 år. Andelen med minst 30 poängår beräknas år 2035 (födda år 1970) ha stigit till omkring 90 % för kvinnor och då utgöra ungefär densamma som för män. Minst 40 år antas då ha tillgodoräknats 75 % av kvinnorna och 85 % av männen (jfr tabell 8.3 i avsnitt 8.2.6).

Om yrkesvalen med tiden blir mindre könsbundna och mäns och kvinnors arbetsmarknadsbeteende blir mer lika, kommer naturligtvis också mäns och kvinnors förvärvsinkomster att mer närma sig varandra. Därmed kommer också de nuvarande skillnaderna när det gäller intjänad pensionspoäng att successivt ytterligare reduceras.

I detta sammanhang kan också nämnas att möjligheten att efter ansökan få s.k. vårdår tillgodoräknade vid vård av barn under tre års ålder inte har utnyttjats i någon större utsträckning. I huvudsak är det enbart kvinnor som använt sig av denna möjlighet. År 1982, som var det år då systemet trädde i kraft, tillgodoräknades ca 15 200 personer vårdår. Antalet har sedan sjunkit

successivt till mellan 3 500 och 4 400 personer (varav några tiotal män). Huruvida det ringa utnyttjandet beror enbart på bristande information, vilket ibland gjorts gällande, är osäkert. Det är svårt att veta hur många det finns som inte använt sig av möjligheten på grund av bristande kunskap därom. Kanske är den grupp föräldrar som är berättigad att tillgodoräknas vårdår numera inte väsentligt mycket större. Föräldrapenningä_rpensionsgrundande för__ATP, och vårdår kan tillgodoräknas bara i de fall då föräldern inte förvärvat pensionspoäng på grund av förvärvsinkomster eller sociala förmåner som föräldrapenning.

Slutligen kan erinras om att pension utges med samma belopp oberoende av kön och att kvinnor har en väsentligt längre genomsnittlig livslängd än män. Kvinnor kan därmed genomsnittligt sett påräkna en betydligt större samlad pension än män även i sådant fall att livsinkomsten varit densamma.

Sammanfattningsvis är skillnaderna i arbetsmarknadsbeteende och medel- livslängd — i motsats till skillnaderna i löner — till fördel för kvinnorna. Ann- Charlotte Ståhlberg påvisar (SOU 1990:78) att trots att kvinnorna får lägre pension från ATP än männen är deras ATP i förhållande till deras löner högre än männens. I denna mening är ATP således fördelaktigare för kvinnor än för män i motsats till avtalspensionerna som huvudsakligen är fördelnings- mässigt neutrala. Detta gäller i än högre grad privata pensionsförsäkringar.

8.1.4 Våra synpunkter

Vid privat försäkring av individuella försäkringstagare strävar man efter att bestämma avgiften (premien) så att den - med ett visst mått av schablon- bedömningar — varierar med hänsyn till den individuella risken. Eftersom kvinnor i genomsnitt har längre livslängd än män blir enligt en sådan rent försäkringsteknisk bedömning tariffen för en ålderspension för en kvinna högre än för en man i motsvarande ålder. Vid kostnadsberäkningen tar försäkringsgivaren också hänsyn till hur länge premien kommer att stå inne och förränta sig hos bolaget. En premie för en ålderspension på 1 000 kr. för en 30-åring är som pensionsgrundande mycket mera värd än en premie på samma belopp som samtidigt betalas för en 60-åring.

Vid socialförsäkring kan man däremot låta andra synpunkter bli bestämman- de. Man kan låta en kategori betala mindre än vad den kostnadsmässigt borde göra därför att detta anses socialt påkallat, till följd varav andra kategorier försäkrade i motsvarande mån betalar mer. Man kan också genomföra förenklingar av rent administrativa skäl.

Inom tilläggspensioneringen är avgiften helt frikopplad från den individuella risken. ATP är till sin karaktär ett fördelningssystem, vilket innebär att ett års pensionsutbetalningar i princip direkt finansieras genom de avgifter som under samma år betalas av arbetsgivarna för inkomster av anställning och av de försäkrade själva för inkomster av annat förvärvsarbete än anställning. Finansieringen har hela tiden byggt på kollektiva avgifter.

Finansieringsmetoden inom ATP innebär att det inte finns något direkt samband mellan de avgifter som erläggs ett visst år för en förvärvsarbetande och de förmåner som senare kommer att utges till denne. I stället används — enligt fördelningssystemets princip — dessa avgifter till finansiering av de

pensionsförmåner som under samma år utbetalas till dem som då är pensionärer. Systemet bygger på förutsättningen att detta "sociala kontrakt" skall fortsätta att gälla och att den som nu är förvärvsarbetande skall få sin pension betald av en senare tids yrkesverksamma.

Härtill kommer att den som är arbetstagare, dvs. har inkomst av anställning, bygger sin rätt till pension på det förhållandet att pensionsgrundande inkomst blivit fastställd för året i fråga och att det saknar betydelse om arbetsgivaren betalat in den avgift som svarar mot inkomsten. Denna upplösning av sambandet mellan avgift och vederlag är dock närmast av teknisk art. Arbetstagaren fritas från konsekvenserna av att arbetsgivaren inte fullgör sina skyldigheter. Försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning tillgodoräknas i regel pensionspoäng endast om tilläggspensionsavgift för året till fullo har erlagts inom föreskriven tid.

Vad ovan sagts hindrar dock inte att det, när det gäller försäkringens förmånsregler, kan finnas ett mer eller mindre försäkringsmässigt samband mellan de inkomster som avgiftsbelagts och de förmåner som utges. Här kan hänvisas till t.ex. det tyska pensionssystemet som i likhet med ATP-systemet är uppbyggt som ett fördelningssystem och i vilket det finns en mycket stark koppling mellan de förmåner som utlovas och de inkomster på vilka avgifter erläggs. Det är således denna fråga om vilka mått av försäkringsmässiga inslag som pensionssystemet bör rymma som vi här anlägger synpunkter på.

Den allmänna pensioneringen inrymmer två beståndsdelar: folkpensionering- en och försäkringen för tilläggspension (ATP). Folkpension utges med enhetliga belopp till alla försäkrade utan krav på föregående förvärvsarbete eller avgiftsbetalning. Folkpensioneringens huvudförmåner tillsammans med de särskilda folkpensionsförmånerna avser att tillförsäkra och garanterar även enligt vår mening en god grundtrygghet för alla pensionstagare. Från tilläggspensioneringen utges en huvudsakligen inkomstrelaterad pension som avspeglar tidigare inkomstförhållanden och varierar storleksmässigt individerna emellan.

Den grundläggande tanken bakom ATP-systemet är att det skall finnas ett samband mellan pensionsförmånerna och de inkomster som grundar rätt till dessa förmåner. ATP-systemet bygger nämligen på inkomstbortfallsprincipen, dvs. förmånerna är avsedda att utgå i relation till den försäkrades tidigare förvärvsinkomster. Om denna princip vore renodlad skulle den sammanlagda inkomsten för alla år vara av betydelse för pensionens storlek. Systemet har dock aldrig varit avsett att på samma sätt som privata försäkringar ge ett försäkringsmässigt neutralt utfall för den enskilde försäkrade. Vissa regler har kommit till i syfte att omfördela inkomster mellan olika grupper försäkrade. Detta gäller t.ex. 30-årsregeln, som innebär ett krav på endast 30 års intjänandetid för rätt till oavkortad pensionsförmån. I pensioneringens inledningsskede sänktes kravet på intjänandetid ytterligare, varigenom övergångsgenerationen bereddes betydande fördelar.

Systemet innehåller, som framgår av redogörelsen i avsnitt 8.1.2, betydande inslag av fördelningspolitisk natur som ger upphov till omfördelningseffekter olika försäkrade emellan. De fördelningsmässiga inslagen har under hand utvecklats allt mer. Hit kan hänföras vissa regeländringar vad gäller villkoren för att rätt till en viss förmån skall föreligga, t.ex. att förutsättningarna att

erhålla förtidspension mildrats. Men det gäller också ändringar av regler där det försäkringsmässiga inslaget är mer framträdande såsom ändringar av beräkningen av underlaget för avgifter och pensionsgrundande inkomst. Fram till år 1974 var endast inkomster av förvärvsarbete pensionsgrundande inom tilläggspensioneringen. Vissa särregler om pensionsberäkning gällde till förmån för vissa äldre försäkrade vid längre perioder av sjukdom eller arbetslöshet. Fr.o.m. nämnda tidpunkt likställs emellertid med förvärvsinkomst vissa försäkringsersättningar, bidrag och andra sociala förmåner såsom sjukpenning, föräldrapenning, dagpenning från erkänd arbetslöshetskassa och kontant arbetsmarknadsstöd. Efter hand har allt fler förmåner gjorts på detta sätt pensionsgrundande. Avgifter till försäkringen erläggs emellertid i princip inte för dessa förmåner.

Vidare infördes med verkan fr.o.m. år 1982 möjlighet att tillgodoräkna år då en förälder vårdat barn under tre års ålder, s.k. vårdår, som intjänandetid utan att avgifter betalas.

Slutligen togs fram till år 1982 ATP-avgifter ut i princip endast på löne- eller inkomstdelar som är förmånsgrundande inom ATP, dvs. på lön eller förvärvsinkomst som låg mellan ett och sju och ett halvt basbelopp. Syftet härmed var att uppnå överensstämmelse mellan avgifter och förmåner eller i vart fall att upprätthålla ett visst samband mellan dem på så sätt att avgiftsunderlaget var den lön vars bortfall sedan kompenserades genom tilläggspensionen. Med verkan fr.o.m. nämnda år slopades emellertid basbeloppsavdraget och avgiftstaket och utökades avgiftsunderlaget till att avse i huvudsak hela inkomsten. Samtidigt sattes dock procentsatsen för avgiftsuttaget ned med hänsyn härtill.

Som nämnts ovan har det försäkringsmässiga inslaget i tilläggspensionering- en aldrig varit särskilt framträdande. Det samband som finns mellan förmåner och de inkomster på vilka avgifter erläggs har emellertid försvagats ytterligare genom de nu nämnda regeländringarna. Att relationen mellan avgifter och förmåner alltmer urholkats inom det nuvarande ATP-systemet och "skatte- andelen" i ATP-avgiften ökat har uppmärksammats och bl.a. åberopats som skäl för att låta avtalspensioneringarna, som har en bättre koppling mellan avgifter och förmåner, svara för ersättningen för inkomster ovanför nuvarande ATP-tak ( Ds 1989:68 ). Också den senaste långtidsutredningen har pekat på olika möjligheter att förändra reglerna i ATP-systemet så att avgiften i mindre utsträckning har karaktären av en skatt ( SOU 1990:14 ).

Som framgår av den redogörelse för allmänna pensionssystem i andra länder som lämnas i bilaga D till detta betänkande är det försäkringsmässiga sambandet mellan förmåner och inkomster som avgiftsbeläggs i regel starkare i de utländska pensionssystemen än i det svenska ATP-systemet och har reformarbetet under senare tid internationellt ofta gått i riktning mot att få till stånd regler i pensionssystemen som ger bättre överensstämmelse mellan de pensionsförmåner som utbetalas och den försäkrades tidigare inkomstprofil. Också i andra länder finns dock oftast regler som modifierar detta samband.

Som vi har framhållit i våra allmänna överväganden i kapitel 6 bör givetvis det grundläggande pensionsskydd som ges genom folkpensioneringen finnas kvar även i framtiden och pensionsförmåner således utges oberoende av tidigare förvärvsarbete och avgiftsbetalning. Även framdeles bör komplet-

terande pensionsförmåner utges från tilläggspensioneringen enligt inkomstbort- fallsprincipen. Tanken att tillämpa denna princip strikt så att pensionen beräknas som en viss procent av den sammanräknade livsinkomsten har vi i det sammanhanget prövat men avvisat. Också fortsättningsvis bör tilläggspen- sioneringen huvudsakligen vara utformad som ett fördelningssystem.

I avsnitt 7.1 har redovisats beräkningar som visar det faktiska utfallet av nuvarande regler. Beräkningarna visar att skillnaderna i disponibel inkomst mellan pensionärer med olika genomsnittlig inkomst under den förvärvsaktiva tiden är relativt små och att den förstärkning som under de senaste årtiondena skett av grundtryggheten medfört att inkomstbortfallsprincipen kommit att sättas ur spel vad gäller förmåner till pensionstagare inte bara i lägre utan numera även i relativt vanliga inkomstlägen.

Att ATP-systemet alltjämt skall vara utformat huvudsakligen som ett fördelningssystem innebär alltså att pensionsförmånerna även i framtiden skall betalas av de samtida förvärvsarbetande. Som vi utvecklat i kapitel 3 och 6 kan denna finansieringsmetod sägas bygga på ett implicit kontrakt mellan generationerna. Att senare generationer skall fortsätta att betala de utlovade pensionsförmånerna utan att påkalla genomgripande ändringar av dessa lagstiftningsvägen bygger på att de hyser "förtroende" vad gäller systemets berättigande. Det förutsätts således att de förvärvsaktiva vid varje tidpunkt skall vara beredda att avstå från löneutrymme eller ökad fritid för att betala till pensionärerna. Om man då försvagar de inkomstrelaterade inslagen i pensionssystemet och i stället betonar de fördelningspolitiska inslagen alltför starkt kan man åstadkomma en situation där det inte längre är tal om något som helst samband mellan tidigare förvärvsinkomster som avgiftsbelagts och de pensionsförmåner som senare utbetalas. Man riskerar då att äventyra uppslutningen kring systemet och viljan hos de förvärvsarbetande att uppfylla kontraktet.

Vi vill alltså med det sagda framhålla vikten av att inkomstbortfallsprincipen hävdas inom ATP-systemet. Detta är enligt vår mening en förutsättning för att trovärdigheten och därmed hållfastheten hos systemet som ett allmänt tjänstepensionssystem för hela befolkningen skall kunna upprätthållas. En bred och fast uppslutning kring den solidariska och kollektiva grund som försäkringen vilar på förutsätter att de vid varje tidpunkt yrkesarbetande accepterar systemet och anser att det ger ett acceptabelt och rättvist utfall. För denna allmänhetens uppfattning om ATP-systemet torde inte minst det samband som föreligger mellan förvärvsinkomster och pensionsförmåner vara av betydelse.

Vissa fördelningspolitiska inslag kan emellertid befinnas motiverade att slå vakt om också för framtiden. Sådana inslag bör alltså enligt vår uppfattning även fortsättningsvis finnas kvar i ATP-systemet. Till dessa återkommer vi i senare avsnitt i detta betänkande. Vår allmänna bedömning är emellertid att man nu troligen gått alltför långt i fråga om de fördelningsmässiga inslagen i tilläggspensionssystemet. ATP-avgifterna kan med fog sägas numera ha karaktär mer av allmän skatt än av avgift för en förmån. Det kunde därför finnas anledning att överväga vissa regeländringar för att återupprätta ett starkare samband mellan de förvärvsinkomster som avgiftsbeläggs och de pensionsförmåner som utbetalas. Vår allmänna ambition har varit att försöka

finna vägar att sålunda åstadkomma en närmare anknytning mellan utbetalda pensionsförmåner och tidigare förvärvsinkomster. Som framgår av det följande har vi inte lyckats komma särskilt långt på den vägen. Vi anser emellertid att det bör vara en ambition i det fortsatta reformarbetet på pensionsområdet att man anlägger denna grundsyn.

Under vårt arbete har vi kontinuerligt haft frågan om sambandet mellan pensionsförmåner och avgifter aktuell. För våra överväganden angående möjligheterna att få till stånd en sammanslagning av folk- och tilläggspensio- neringen, som vi redovisat i avsnitt 7.2, har således en av utgångspunkterna varit att åstadkomma ett system som stärker betydelsen av ATP och därmed de inkomstrelaterade inslagen i pensionssystemet. Av olika skäl som vi redogjort för där har vi inte kunnat redovisa något konkret förslag om en sådan sammanslagning utan enbart angett vissa utgångspunkter för fortsatta överväganden.

I det följande tar vi upp och prövar olika regler inom ATP-systemet som har betydelse för den fråga som här är aktuell. I samband därmed redovisar vi också våra närmare överväganden utifrån de aspekter på ATP-systemet som här behandlats. Således har vi övervägt i vad mån 15- och 30-årsreglerna fortfarande är motiverade eller om det finns skäl att mot bakgrund av bl.a. den utveckling som har ägt rum efter tillkomsten av ATP-systemet ändra reglerna i något eller några hänseenden. Av skäl som redovisas i nästa avsnitt (avsnitt 8.2) har vi valt att avstå från att nu lägga fram förslag till ändring av dessa regler. Vi framhåller dock att det kan finnas anledning att i ett senare sammanhang åter aktualisera dessa frågor och då pröva dem mot bakgrund av den samhällsutveckling m.m. som äger rum under åren framöver.

I kapitel 10 behandlar vi taket för beräkning av pensionsgrundande inkomst inom ATP. Vi lägger i detta betänkande inte fram något konkret förslag till ändrade regler härför. Vi framhåller dock att det vid en senare tidpunkt blir nödvändigt att överväga en höjning av taket om man vill säkerställa ATP-systemets inkomstrelaterande funktion för framtiden och inga andra lösningar för pensionstryggheten för inkomstdelar över taket blir aktuella. I detta sammanhang har vi också som en alternativ lösning haft uppe frågan om att låta ATP-taket för framtiden ligga kvar på nuvarande nivå, vilket får till följd att under tiden framöver — vid fortlöpande reallönetillväxt — en allt större andel förvärvsarbetande får inkomster som överstiger detta tak och som således inte är pensionsgrundande inom ATP. Man skulle då i stället söka andra metoder inom pensionssystemets ram såvitt gäller pensionsskyddet för inkomstdelar över 7,5 basbelopp vilka har en mer renodlad försäkrings- mässig utformning än vad som är fallet inom ATP-systemet.

Som vi redovisat i våra allmänna överväganden i kapitel 6 bör finansieringen av tilläggspensionssystemet även i framtiden i huvudsak bygga på kollektiva avgifter från arbetsgivare och försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. I avsnitt 11.4 tar vi upp och behandlar frågan om underlaget för beräkning av dessa avgifter. Där aktualiseras spörsmålet om att åter- upprätta det samband som tidigare förelåg mellan avgifter och förmåner i så måtto att ATP-avgifter togs ut i princip endast på löne- eller inkomstdelar som är förmånsgrundande inom ATP, dvs. på förvärvsinkomst som ligger mellan ett och sju och ett halvt basbelopp. Vidare diskuteras möjligheten att

framdeles ta ut avgifter även på sådana förmåner som enligt 11 kap. 2 & AFL grundar rätt till ATP-förmåner men som för närvarande inte är avgiftsgrun- dande (t.ex. sjukpenning, arbetslöshetsstöd och utbildningsbidrag). I konse- kvens härmed aktualiserar vi också frågan om avgifter borde erläggas i en eller annan form (t.ex. såsom statsbidrag) för den rätt till ATP som uppkommer till följd av möjligheterna att få s.k. vårdår tillgodoräknade som år med pensionsgrundande inkomst.

Våra överväganden och slutsatser i nämnda frågor redovisar vi i samband med våra samlade överväganden i finansieringsfrågan. Dessa utvecklas närmare i kapitel 11 och 12. Vi avvisar där tanken på att återinföra basbelopps- och maximeringsavdrag inom avgiftssystemet trots de principiella skäl som kan anföras härför. Inte heller har vi ansett det vara motiverat att avgiftsbelägga de s.k. vårdåren. Dock förespråkar vi ett ökat samband mellan förmåner och avgifter såtillvida att vi föreslår att avgifter i framtiden skall tas ut även på sådana ersättningar som träder i stället för förvärvsinkomst och som grundar rätt till ATP-förmåner men som för närvarande inte är avgiftsgrundande.

Sammanfattningsvis lägger vi nu inte fram förslag till några mer omfattande ändringar av regelsystemet för ATP. Det enda konkreta förslag vi redovisar avser att underlaget för beräkning av ATP-avgift skall utvidgas till att avse vissa nu icke avgiftsgrundande ersättningar. Utvidgningen av avgiftsunderlaget medför att även pensionsrätt som kan intjänas utan att samband föreligger med förvärvsarbete i princip kommer att motsvaras av avgifter som erläggs till försäkringen. Detta innebär en viss förstärkning av det försäkringsmässiga inslaget i ATP-systemet.

Vi vill dock framhålla vikten av fortsatt reformarbete på området och att man i detta arbete beaktar de aspekter på pensionssystemet som vi här behandlat, dvs. vad gäller relationen mellan de inkomstrelaterade och de fördelningspolitiska inslagen i systemet.

8.2 15- och 30-årsreglerna inom ATP

8.2.1 Nuvarande regler '

Rätten till ATP är relaterad till storleken av de förvärvsinkomster som den försäkrade har haft under sin yrkesverksamma tid. Pensionsgrundande är den försäkrades inkomst av förvärvsarbete under åren fr.o.m. det år då han fyller 16 år t.o.m. det år då han fyller 64 år, dvs. under en tid av 49 år. För försäkrade som är födda år 1927 eller tidigare tillgodoräknas inkomster också under det år då de fyller 65 år. En förutsättning för att en försäkrad skall tillgodoräknas pensionsgrundande inkomst för ett år är att inkomsten varit av sådan storlek att den överstigit det vid årets ingång gällande basbeloppet. Enbart inkomstdelar överstigande detta basbelopp och uppgående till högst 7,5 gånger basbeloppet beaktas som pensionsgrundande.

Vissa socialförsäkringsersättningar, bidrag och andra sociala förmåner, som kan sägas träda i stället för förvärvsinkomst, har efter hand gjorts pensions- grundande inom tilläggspensioneringen. Fr.o.m. år 1974 anses som förvärvs- inkomst bl.a. sjukpenning, föräldrapenningförmåner, dagpenning från erkänd

arbetslöshetskassa, kontant arbetsmarknadsstöd och utbildningsbidrag under arbetsmarknadsutbildning. Dessförinnan gällde vissa särregler vid längre sjukperioder eller arbetslöshet. Till förvärvsinkomst hänförs numera också t.ex. korttidsstudiestöd och vuxenstudiestöd enligt studiestödslagen(1973z349), utbildningsbidrag för doktorander, timersättning vid grundutbildning för vuxna (grundvux), delpension enligt lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring samt egenlivränta som utgår enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (se bilaga A, avsnitt 1).

För varje år, för vilket pensionsgrundande inkomst fastställs för en försäkrad, tillgodoräknas han pensionspoäng. Pensionspoängen utgör den pensionsgrundande inkomsten delad med basbeloppet vid årets ingång.

Med år för vilka pensionspoäng tillgodoräknats en försäkrad jämställs vid beräkningen av tilläggspension s.k. vårdår. Sådana kan fr.o.m. år 1982 till- godoräknas en här i riket bosatt förälder som under större delen av ett år vårdat ett här bosatt barn, som inte har fyllt tre år.

Ålderspension utgår under förutsättning att pensionspoäng har tillgodoräk- nats den försäkrade för minst tre år. Pensionen motsvarar 60 % av pro- dukten av basbeloppet för den månad för vilken pensionen skall utges och medeltalet av de pensionspoäng som har tillgodoräknats den försäkrade. Har pensionspoäng tillgodoräknats för mer än 15 år, beräknas medeltalet på de 15 högsta poängtalen (15-ärsregeln). Vid beräkning av detta medeltal tas inte hänsyn till s.k. vårdår. Har pensionspoäng tillgodoräknats för mindre än 30 år, minskas pensionen med 1/30 för varje felande år (30-årsregeln).

I pensioneringens inledningsskede har för försäkrade som är svenska medborgare 30-årsregeln ersatts med en 20-årsregel för dem som är födda något av åren 1896—1914. För dem som är födda något av åren 1915—1923 fordras — i stället för 30 år — 21 år för dem som är födda år 1915, 22 år för dem som är födda år 1916 osv. Dessa övergångsregler innebär att personer som är födda år 1914 och senare har möjlighet att förvärva oreducerad pension medan de som är födda åren 1896—1913 maximalt har kunnat få så många 20-delar av oavkortad pension som antalet år fr.o.m. år 1960 t.o.m. det år då vederbörande fyllde 65 år.

Reglerna innebär också att den som uppnår den generella pensionsåldern år 1990 (född år 1925) i princip haft möjlighet att intjäna 31 poängår och således haft utrymme att vara borta från förvärvslivet under 1 år. Detta utrymme ökar därefter med ett år för varje år för att uppnå fullfunktionssta- diet — 19 års möjlig bortovaro utan reducerande inverkan på tilläggspensionen — för försäkrade som ålderspensioneras fr.o.m. år 2009 (födda år 1944 eller senare).

Även för utländska medborgare födda år 1923 eller tidigare gäller särskilda övergångsregler (se bilaga A, avsnitt 1).

Också inom de kollektivavtalsreglerade tjänstepensioneringarna krävs i regel arbete under en tid av minst 30 år för att rätt skall föreligga till oreducerad ålderspension. Detta gäller inom de statliga och kommunala tjänstepensione- ringarna samt även enligt ITP-systemet (för privatanställda tjänstemän) och STP—systemet (för privatanställda arbetare). Möjligheten att intjäna pensions- rätt är dock i olika hänseenden mer begränsad inom tjänstepensioneringarna än enligt ATP-systemet. Sålunda intjänas pensionsrätt inom den statliga

tjänstepensioneringen fr.o.m. 20 års ålder samt inom den kommunala tjänstepensioneringen och enligt ITP- och STP-planerna först fr.o.m. 28 års ålder. Längsta möjliga intjänandeperiod är alltså 45 resp. 37 år. Vidare är en förutsättning att arbete under året har utförts i en — oftast - väsentligt större omfattning än vad som krävs för att pensionsgrundande inkomst för ATP skall tillgodoräknas. Sålunda fordras arbete i en utsträckning som motsvarar minst 40 % av ett heltidsarbete (de statliga och kommunala tjänstepensione- ringarna), som utgör minst 16 timmar per vecka i genomsnitt (ITP-systemet) resp. som utgör minst 208 timmar under året (STP-systemet).

Inom tjänstepensioneringarna finns ingen egentlig motsvarighet till 15-årsre- geln i ATP-systemet. I stället beräknas här i regel pensionen på grundval av en på visst sätt uträknaq slutlön. Inom den statliga tjänstepensioneringen utgörs pensionsunderlaget i princip av lönen för december månad året före pensionsavgången. Även i ITP-systemet är det i huvudsak slutlönen som bestämmer ålderspensionens storlek. I fråga om den kommunala tjänstepen- sionen görs en genomsnittsberäkning på grundval av lönen för de fem bästa av de sju sista anställningsåren. Enligt STP-planen är det lönen för de tre bästa av de fem år som infaller då den försäkrade uppnår 55—59 års ålder som är avgörande för ålderspensionen.

En mer utförlig redovisning av de nu gällande reglerna lämnas i bilaga A

8.2.2 Vårt uppdrag

I våra direktiv (se avsnitt 1.1) erinras om att en fråga som uppmärksammats i anslutning till de nuvarande intjänandereglema för ATP berör de s.k. 15- och 30-årsreglerna. Härvid har bl.a. gjorts gällande att regeln att pensionen räknas på grundval av den försäkrades 15 bästa inkomstår för individer med stadigt stigande reallön leder till att tilläggspensionen utgår med högre andel av förvärvsinkomsten än vad som var åsyftat. Viss kritik har också, sägs det i direktiven, riktats mot 30-årsregeln, som innebär att det i ATP-systemets fullfunktionsstadium är tillräckligt med 30 år med pensionspoäng för att få oreducerad ATP. Bl.a. har hävdats att både 15- och 30-årsregeln är till nackdel för dem som har en lång yrkesverksam tid med en relativt fast lönenivå i jämförelse med personer som förvärvsarbetat under kortare tid men som får högre och successivt stigande inkomster under denna tid.

Vi har genom direktiven ålagts att göra en analys av hur 15- och 30-årsreg- lerna har utfallit och att överväga för- och nackdelar med en ändring. Därvid bör, framhålls det i direktiven, beaktas att flera av de skäl som vid införandet av ATP-systemet talade för en kort intjänandetid och en premiering av år med goda inkomster med tiden helt eller delvis har spelat ut sin roll. ATP—systemet har varit i funktion under så lång tid att de som i fortsättning- en kan beviljas ålderspension har haft möjlighet att förvärva pensionspoäng under så många år som krävs för full sådan pension.

Vidare anförs i direktiven att de nuvarande 15- och 30-årsreglerna innebär ett särskilt skydd för exempelvis dem som på grund av lång utbildning först sent kan träda in i förvärvslivet. Dessa torde samtidigt ofta vara tillförsäkrade ett bättre pensionsskydd genom avtalspensioner. Även föräldrar som avstår från förvärvsinkomster under några år för att ta hand om barnen åtnjuter ett

visst skydd genom 15- och 30-årsreglerna samtidigt som numera särskilda regler införts om intjänande av ATP-rätt under sådana år. I direktiven framhålls att vi, i den mån vi skulle finna att de berörda reglerna bör ändras, måste belysa också konsekvenserna för fall av nämnda slag och överväga behovet av special- och övergångsregler.

8.2.3 Överväganden i andra sammanhang Bakgrund till nuvarande regler

15- och 30-årsreglerna kvarstår oförändrade från ATP-systemets tillkomst genom 1959 års lag om försäkring för allmän tilläggspension. Reglerna tillkom med statstjänstemannapensioneringen som förebild och man sökte uppnå en viss anslutning till denna. (Inom den statliga tjänstepensioneringen beräknas — som nämnts i det föregående avsnittet — pensionerna i princip med hänsyn till lönen under den sista delen av tjänstetiden, då realinkomsten ofta är högst, och det fordras vanligen 30 tjänsteår för oavkortad ålderspension.)

Enligt förslag av 1947 års pensionsutredning (den s.k. Äkessonska utredning- en) i betänkandet (SOU 1950:33) Allmän pensionsförsäkring skulle tilläggs- pensionerna beräknas på ett sätt som gjorde att alla år fr.o.m. fyllda 18 år t.o.m. fyllda 65 år för män och 61 år för kvinnor blev av betydelse. Till grund för pensionernas storlek skulle alltså kunna ligga en tid av 48 år för män och 44 år för kvinnor. Avgörande för pensionen skulle dessutom vara de pensionsgivande inkomsterna under de olika åren. Alla år mellan 18 och 65 resp. 61 års ålder skulle alltså vara av betydelse för tilläggspensionernas storlek.

Några närmare överväganden om antalet år som sålunda föreslogs vara av vikt vid pensionsberäkningen redovisades inte av utredningen, annat än såvitt gällde skillnaden mellan män och kvinnor. Utredningens förslag byggde på försäkringsprincipen, och eftersom avgifter skulle kunna erläggas för 48 resp. 44 år syntes det ha varit självklart för utredningen att alla år med avgiftsbetal- ning skulle inverka även på förmånssidan. I betänkandet fördes dock en diskussion om förslagets konsekvenser i vad avsåg "husmödrars" pensionering, men tanken på särregler för gifta kvinnor som ägnat sig åt arbete i hemmet awisades.

Det nämnda förslaget modifierades något i 1951 års pensionsutrednings (den andra Äkessonska utredningen) betänkande (SOU I955:32) Allmän pensionsförsäkring. Där föreslogs en enhetlig pensionsålder vid 67 år för män och kvinnor. Avgifter skulle erläggas fr.o.m. fyllda 17 t.o.m. fyllda 64 år, dvs. under maximalt 48 års tid. Liksom i 1950 års betänkande innebar förslaget att alla dessa 48 år skulle vara av betydelse för pensionens storlek. Någon motsvarighet till den sedermera tillkomna 15—årsregeln fanns alltså inte.

I allmänna pensionsberedningens betänkande (SOU I957:7) Förbättrad pensionering föreslogs att pensionsgrundande för tilläggspension skulle vara den försäkrades inkomst av tjänst fr.o.m. fyllda 16 år t.o.m. fyllda 65 år, dvs. en tid av 50 år. Enligt förslaget skulle för varje år beräknas en pensionspoäng genom att den pensionsgrundande inkomsten dividerades med basbeloppet. Pensionspoängen för de olika åren skulle sedan summeras och medelpoängen

uträknas. Härefter anförde beredningen:

Vid bestämmandet av pensionsnivån kan man uppenbarligen välja mellan att räkna medelpoängen för samtliga pensionsgrundande år eller välja ut ett lämpligt antal bästa år, dvs. dem under vilka pensionspoängen varit högst. För den sistnämnda metoden talar starka skäl, främst att systemet härigenom blir mera standardföljsamt under tider av stigande standard samt att viss anslutning vinnes till vad som i motsvarande hänseende gäller inom de nu förefintliga pensioneringssystem, där pensionen sättas i relation till avlöningsförhållandena under den aktiva tidens senare del. Det förordas sålunda att pensionsnivån skall beräknas med hänsyn till de 15 år för vilka pensions- poängen varit högst. Har någon mer än 15 poänggivande år, bör alltså medelpoängen uträknas på grundval av poängen för de 15 bästa åren. Har någon åter mindre än 15 poänggivande år, uträknas medelpoängen för dessa år.

Den pensionsnivå, som de ovan angivna reglerna skulle leda till, bör givetvis inte tillkomma en ålderspensionär, som haft löneinkomster under hur kort tid som helst. Man bör för rätt till full pension uppställa vissa krav i fråga om längden av den tid, varunder pensionspoäng intjänats. Pensionsutredningen förslog i sitt slutbetänkande, att man w'd ålderspensionens fastställande skulle beakta medelpoängen för 48 år, dvs. samtliga år i avgiftspliktig ålder. Det torde emellertid vara önskvärt att, såsom är regel i nu förefintliga pensionssystem, i stället kräva ett lägre antal år. En sådan anordning medför emellertid också vissa olägenheter. Särskilt skulle det inte vara tillfredsställan- de om den person skulle få full pension som — efter att ha intjänat det föreskrivna antalet år med pensionspoäng — i relativt ung ålder slutar att utföra lönearbete. Till förhindrande av sådana konsekvenser synes en viss reduktionsregel vara erforderlig.

För erhållande av full tilläggspension synes lämpligen böra fordras 30 eller 35 års pensionsgrundande inkomst. Aven om sistnämnda tid ur vissa synpunkter skulle te sig mera tilltalande, förordas 30 år främst med hänsyn till att denna tid är vanlig i nu förekommande pensionssystem. Att vederbörande därvid inte får tillgodoräkna år med hur låg inkomst som helst följer av att minimigränsen för den pensionsgrundande inkomsten är 3 000 kr. Sistnämnda förhållande innebär, att vederbörande under varje år, för vilket pensionspoäng beräknats, får antagas ha utfört lönearbete av viss inte alltför obetydlig omfattning. Detta utgör ytterligare ett skäl för att man skall kräva endast 30 år för förvärv av full pension.

För stats- och kommunalanställda gäller att för oavkortad ålderspension vanligen fordras 30 tjänsteår. Avgår befattningshavaren före pensionsåldems inträde utan att därvid få rätt till pension får han vidkännas viss reduktion av de pensionsförmåner som eljest skulle tillkomma honom vid pensionsåldems uppnående. Det nu förordade systemet är som nyss nämnts konstruerat på liknande sätt i fråga om rätten till full tilläggspension och en motsvarande reduktionsregel bör här ifrå akomma. Genom en dylik regel bör sålunda förhindras, att den som under många r före 67-årsåldems uppnående inte utfört lönearbete kommeri åtnjutande av lika stor ålderspension som den som utfört sådant arbete intill hög ålder. Regeln kan exempele utformas så att, om någon inte efter uppnådda 40 års ålder förvärvat pensionspoäng för minst 15 år, hans tilläggspension skall reduceras med 1/30 för varje år, varmed antalet år med pensionspoäng efter nämnda ålder understiger 15.

I — den av riksdagen avslagna — propositionen 1958 A:55 godtogs de före- slagna 30- och 15-årsreglerna medan förslaget om visst antal poängår efter fyllda 40 år avvisades.

Även i propositionen 1959-100 accepterades de föreslagna 30- och 15-årsreg- lerna. Härvid påpekades att det för pensionens storlek skulle vara likgiltigt när de år infallit för vilka pensionspoäng intjänats. Till skillnad från statstjänste- männens pensionsordning innefattade alltså varken 15- eller 30-årsregeln något som helst krav på att de år under vilka pensionsrätt förvärvas står i något visst förhållande till den tidpunkt då vederbörande träder i pension.

Detta torde, framhölls det i propositionen, vara särskilt förmånligt för gifta kvinnor och andra som nödgas göra kortare eller längre avbrott i förvärvs- arbetet. Genom att det antal poänggivande år som fordras för full pension begränsas till 30 tillgodosågs intressena hos sådana försäkrade som på grund av studier eller annan utbildning först sent kan träda in i förvärvslivet. Även

gifta kvinnor som på grund av barnafödsel och omvårdnad om barnen under ett antal år är förhindrade att ha förvärvsarbete skulle dra fördel av att endast 30 år krävs för rätt till full pension. Detsamma gäller personer som på grund av sjukdom eller arbetslöshet tvingas vara borta från förvärvslivet under några år. En annan följd av regeln var att försäkrade som begagnar sig av möjligheten till förtida uttag av ålderspension och som har 30 poängår kunde få en tilläggspension som inte reducerats på grund av felande år med pensionsgrundande inkomst.

Med avseende på 15-årsregeln betonades i propositionen att denna innebar att tilläggspensionen i regel skulle beräknas på grundval av inkomsterna under de år då den försäkrade haft också de största realinkomsterna, vilket ofta torde vara fallet under senare delen av den aktiva tiden. Härigenom vanns en viss anslutning till statstjänstemannapensioneringen, där pensionerna i princip beräknades med hänsyn till medellönen under den sista delen av tjänstetiden. En pensionsberäkning i förhållande till inkomsterna under den senare delen av den aktiva tiden medförde att den standardhöjning som kunde ha ägt rum under den tid då en person intjänat sin pensionsrätt i viss utsträckning kom honom till godo också som pensionär. Genom att medeltalet skulle beräknas på de femton bästa och inte på de femton sista åren undveks vidare en ogynnsam effekt i pensionshänseende av att en persons inkomster under de sista åren går ned, måhända på grund av avtagande krafter.

Tidigare behandling

Under 1961 års riksdag hemställdes i motioner om skyndsam utredning i syfte att ta bort 15- och 30-årsreglerna inom ATP. Motionärerna motiverade yrkandet med att 30-ärsregeln missgynnade låglönegrupperna, som tidigt kommer ut i arbetslivet och får erlägga avgifter under mer än 30 år. Genom 15—årsregeln gynnas enligt motionärernas uppfattning de grupper som har brant stigande inkomster under senare delen av sin aktiva tid. I utlåtandet 19:51:56 över motionerna anförde andra lagutskottet:

Regeln om 30 pensionsgrundande år har sin förebild inom statstjänstemanna- pensioneringen, där krav på 30 tjänsteår för rätt till oavkortad ålderpension upprätthålles. Genom att antalet poänggivande år, som fordras för full pension, begränsas till 30 tillgodoses sådana försäkrade, som på grund av studier eller annan utbildning sent erhåller arbetsinkomster. Aven gifta kvinnor, som på grund av bamsbörd och omvårdnad om barnen under ett antal år är förhindrade att ha förvärvsarbete, har fördel av att endast 30 år kräves för rätt till full pension. Detsamma gäller personer, som på grund av sjukdom eller arbetslöshet tvingas vara borta från förvärvslivet under längre tid. Med hänsyn härtill finner utskottet att 30-årsregeln är en lämplig awägning mellan olika arbetstagares pensionsintressen. Regeln att pensionen beräknas med hänsyn till medelpoängen för de 15 år, då poängtalen varit högst, dvs. de år då den försäkrade haft de största realinkomstema, kan aldrig innebära nackdelar utan måste enligt vad utskottet kan finna innebära enbart fördelar för den försäkrade så snart någon förändring i realinkomst skett under de pensionsgrundande åren. Den omständigheten att vissa lönegrupper har större nytta av regeln än andra grupper motiverar enligt utskottets mening icke att regeln tas bort. - På grund av det anförda kan utskottet icke biträda motionsyrkandena.

Riksdagen avslog i enlighet med lagutskottets hemställan motionerna.

Även under åren 1962—1965 och 1967—1971 hade riksdagen att ta ställning till motionsyrkanden av samma innebörd. Andra lagutskottet vidhöll emellertid med samma motivering i huvudsak som år 1961 sin tidigare inställning (2LU

196227, 19635, 196/1:67, 1965:10, 1961-10, [%&-4, 1969-17 och 1970-3 samt SfU I97I.'19). Skäl till ändrat ställningstagande ansågs således inte föreligga. Riksdagen avslog vid samtliga tillfällen motionerna.

Motsvarande frågor har med anledning av motioner tagits upp av riksdagen också därefter. De har behandlats av socialförsälo'ingsutskottet bl.a. i betänkandet 1983/84:10, varvid utskottet avstyrkt motionerna under hänvisning till att socialministem aviserat en utredning för översyn av vissa frågor inom det allmänna pensionssystemet.

I en akademisk avhandling, Effekter av ATP - en samhällsekonomisk studie (1977), har Agneta Kruse och Ann-Charlotte Ståhlberg gjort en granskning av ATP-systemet från försäkringsmässig synpunkt. De har där konstaterat att ATP-systemet inte är fördelningsmässigt neutralt, dvs. pensionens storlek bestäms inte utifrån de premier som den försäkrade har betalt, och att det är 15- och 30-årsreglerna som orsakar detta. De har funnit att systemet missgynnar den individ som arbetar i många år jämfört med den som arbetar i färre år och gynnar den som har sina pensionsgrundande inkomster ojämnt fördelade över tiden jämfört med den som har en mera jämn inkomst. Systemet missgynnar således framför allt flertalet inom LO-kollektivet och gynnar t.ex. akademiker i karriäryrken. Bland tänkbara åtgärder för att reducera de nuvarande inkomstomfördelningseffekterna av ATP när det gäller ålderspensionen visar författarna bl.a. på möjligheten att slopa 15-årsregeln och samtidigt ersätta 30-årsregeln med t.ex. en 45-årsregel. Detta skulle leda till att kvoten mellan förmåner och avgifter blir mer lika för olika individer. Författarna framhåller dock att nackdelen med att slopa 15- och 30-årsregler- na är att båda dessa åtgärder minskar den årliga pensionen hos flertalet och därmed ger större skillnader i standard mellan individens aktiva tid och den tid han är pensionär.

Frågan har av Ann-Charlotte Ståhlberg tagits upp också i en expertrapport som hon utarbetat på vårt uppdrag. Denna publiceras i en särskild bilagedel till detta betänkande (SOU l990178). Vi kan här hänvisa till denna.

8.2.4 Regler i andra länder

I bilaga D till detta betänkande lämnar vi en översikt över hur reglerna för den allmänna pensioneringen är utformade i ett antal andra länder.

Som framgår av redogörelsen där är det internationellt vanligt att ålderspen- sion utges i förhållande antingen till inkomsterna under den sista yrkesaktiva tiden eller till en på varierande sätt beräknad medelinkomst under den yrkesverksamma delen av livet. Vid beräkningen av denna medelinkomst beaktas inkomster under olika tidsperioder. I vissa länder medräknas inkomsterna (liksom i förekommande fall brist på inkomst) under i princip hela den aktiva tiden, t.ex. i USA, eller hela försäkringstiden, t.ex. i Förbunds- republiken Tyskland och Canada. I andra länder beaktas inkomster endast under vissa av de bästa inkomståren, t.ex. i Norge 20 år, eller under de sista åren före pensioneringen. I Finland, där pension fastställs särskilt för varje anställning, tas som huvudregel hänsyn till inkomsten under två av de fyra sista kalenderåren i varje anställning. Vid beräkningen uppräknas i regel de tidigare inkomsterna med någon form av index, ofta lönebaserat (se kapitel

9). I alla med Sverige jämförbara länder krävs för rätt till oavkortad ålderspen- sion en intjänandetid som är längre än inom det svenska ATP-systemet: mellan 35 och 50 år. I våra grannländer Norge och Finland är intjänandetiden 40 år medan den i Förbundsrepubliken Tyskland uppgår till 50 år. Andra exempel är Belgien, Schweiz och Österrike (som kräver 40—45 år, i vissa fall varierande för män och kvinnor), Italien och Japan (där det erfordras 40 år) samt Frankrike (37,5 år), Portugal (36 år) och Spanien (35 år). I vissa länder (bl.a. Norge) reduceras pensionen proportionellt i förhållande till det antal år som saknas för rätt till oavkortad pension medan i andra länder (däribland Finland och Tyskland) en viss andel av pensionen intjänas för varje månad eller är (t.ex. 1,5 % av pensionsunderlaget per år). I Storbritannien, USA och Canada reduceras pensionen i förhållande till bristande intjänandetid på så sätt att pensionen i princip beräknas på genomsnittsinkomsten under alla år efter det att viss ålder uppnåtts (utom visst begränsat antal år då inkomsten varit lägst eller som av annan anledning — t.ex. vård av barn — inte medräk- nas), varvid år utan inkomst i stället reducerar pensionsunderlaget.

Allmänt sett har funnits en tendens i andra länder under senare tid att övergå till att lägga inkomsterna under hela den yrkesverksamma tiden till grund för pensionsberäkningen eller att i vart fall förlänga den tidsperiod som är avgörande härför. Även i fråga om intjänandetiden har i flera andra länder genomförts eller övervägts reformer. Dessa har gått i två riktningar. Å ena sidan har införts regler som ger pensionsrätt för viss tid då avgifter inte erlagts, företrädesvis under tid för vård av små barn. Å andra sidan kan spåras en viss tendens att inskränka betydelsen av regler om tillgodoräknande av pensionsrätt för perioder då den försäkrade inte haft avgiftsgrundande inkomster, särskilt såvitt gäller tid för utbildning. Samtidigt har i vissa länder genomförts skärpningar av de krav som uppställs för att någon pensionsför- mån alls skall utges, dvs. av den minimiperiod varunder avgifter skall ha erlagts för att den försäkrade skall ha kvalificerat sig för rätt till pension. Över huvud taget har reformarbetet internationellt ofta gått i riktning mot att få till stånd regler i pensionssystemen som ger bättre överensstämmelse mellan de pensionsförmåner som utbetalas och den försäkrades tidigare inkomstprofil, dvs. ett bättre försäkringsmässigt samband mellan förmåner och avgiftsgrundande inkomster.

8.2.5 Några statistiska uppgifter m.m.

Antalet personer med intjänad pensionspoäng har ökat kraftigt, från ca 2,7 miljoner år 1960 till drygt 4,3 miljoner år 1988. Räknat som andel av befolkningen (den del av befolkningen i åldern 16—65 år som inte uppbär förtidspension eller förtida uttagen ålderspension) motsvarar nämnda antal 57 % resp. 86 %. För männens del har andelen med pensionspoäng varit tämligen oförändrad (varierande mellan 83 och 89 % och utgörande 88 % år 1988), medan andelen för kvinnorna har mer än fördubblats under tidsperioden (från 32 % år 1960 till 83 % år 1988).

Mellan åren 1970 och 1988 ökade antalet personer i arbetskraften med ca 600 000 personer. Praktiskt taget hela ökningen faller på kvinnorna. En

kraftig utjämning av förvärvsfrekvensen har ägt rum mellan män och kvinnor under perioden. År 1970 fanns 60 % av kvinnorna i åldern 20—64 år i arbetskraften medan motsvarande andel år 1988 var 85 %. Detta innebär att skillnaden gentemot männen under denna tidsperiod har minskat från 30 till 5 procentenheter. Enligt prognoser av statistiska centralbyrån räknar man med att kvinnorna vid sekelskiftet har nått upp till männens nivå.

Den genomsnittliga pensionspoängen är alltjämt lägre för kvinnor än för män, bl.a. till följd av att fler kvinnor arbetar deltid. Även här har dock skett ett närmande män och kvinnor emellan. Medan genomsnittspoängen år 1960 var hälften så stor för kvinnor som för män (1,21 resp. 2,42) utgjorde år 1988 kvinnornas genomsnittliga pensionspoäng ca två tredjedelar av männens (2,84 resp. 4,13).

År 1982, då möjlighet att tillgodoräknas s.k. vårdår infördes, gottskrevs 15 300 personer, varav ca 100 män, poängår för vård av barn. Antalet för- säkrade som tillgodoräknats vårdår har därefter sjunkit för varje år fram t.o.m. år 1985, då det utgjorde 3 600. Därefter har antalet stigit, till 4 400 år 1987.

Bland dagens ålderspensionärer uppbär betydligt fler män än kvinnor pension från ATP. Med en ökad förvärvsfrekvens bland kvinnor kommer framöver även flertalet kvinnliga ålderspensionärer att ha tjänat in rätt till ATP. En ökande andel kvinnor kommer också att ha intjänat rätt till oavkortad pension. I tabell 8.1 har de män resp. kvinnor som ålderspensio- nerades år 1985 fördelats efter antal år med ATP-poäng. Personer som tidigare haft förtidspension eller flyttat utomlands ingår ej i tabellen. 74 % av kvinnorna hade rätt till ATP, medan detta var fallet beträffande så gott som samtliga män. År 1985 fordrades 26 ATP—år för oavkortad pension åt den som det året fyllde 65 år, dvs. var född år 1920. Av kvinnorna hade då 13 % maximalt antal intjänandeår jämfört med 66 % av männen.

Tabell 8.1 Personer med nybeviljad ålderspension fördelade efter antal intjänandeår. Andel år 1985 samt prognos för åren 2000 och 2010. Procent

Antal in- Män Kvinnor

tjänandeår Nybeviljandeår Nybe'viljandeår 1985 2000 2010 1985 2000 2010 0—15 5 5 5 54 14 8 16—29 95 5 5 16 39 13 30—34 7 3 22 12 35—39 27 12 16 22 40—49 56 75 9 45

I tabellen redovisas också en prognos från riksförsäkringsverket för åren 2000 och 2010. Av de kvinnor som dessa år nybeviljas ålderspension beräknas 96 % resp. 97 % ha minst tre ATP-år, vilket ger rätt till någon pension alls. 90 % av männen beräknas ha minst 30 intjänandeår såväl år 2000 som år 2010, vilket ger rätt till oavkortad pension. Andelen kvinnor med minst 30 intjänandeår ökar enligt prognosen med drygt 30 procentenheter under

tioårsperioden. År 2000 antas knappt hälften av kvinnorna ha rätt till oavkortad pension. Tio år senare beräknas 79 % erhålla oreducerad ATP.

I avsnitt 8.2.6 redovisas ytterligare uppskattningar om utvecklingen framöver av antalet intjänade poängår för män och kvinnor.

8.2.6 Ekonomiskt utfall för individer och samhället vid förändringar

Som ett led i vårt arbete rörande reglerna för intjänande av ATP har vi låtit riksförsäkringsverket utföra vissa beräkningar om effekterna av eventuella förändringar av dessa regler. Beräkningarna har avsett en successiv förläng- ning med vissa övergångsregler av 15-årsregeln till en 20-årsregel resp. av 30- årsregeln till en 40-årsregel samt en kombination av dessa båda åtgärder. Kalkylerna har utförts med dels ett fast ATP-tak på 7,5 basbelopp, dels ett tak som indexerats med den reala tillväxten i BNP. I det följande redovisas vissa resultat av dessa beräkningar.

Hur mycket pensionens storlek skulle påverkas av en förändring av 15- årsregeln, dvs. att medelpensionspoängen beräknas utifrån de 20 bästa i stället för de 15 bästa åren, beror på inkomstprofilen. För en person med minst 20 bästa år med oförändrad pensionspoäng eller högst 15 år med pensionspoäng påverkas pensionen naturligtvis inte alls. Som mest påverkas pensionen i det fall individen har 15 år med högsta möjliga pensionspoäng och övriga 5 år (eller fler) med lägsta möjliga pensionspoäng. Regeländringen innebär då att individens pension sänks med 25 %. .

Vid positiv reallönetillväxt kommer allt fler förvärvsarbetande att få inkomster över ATP-taket. I nuvarande regelsystem med ett fast tak på 7,5 basbelopp får därför en förlängning av 15-årsregeln med tiden allt mindre effekt. Fler män än kvinnor har inkomster över ATP-taket. En regeländring berör således i större utsträckning kvinnorna.

Om ATP-taket däremot löneindexeras förblir andelen förvärvsarbetande som har inkomster över taket i princip oförändrad, varför effekten av en ändring av 15—årsregeln kvarstår i tiden. Effekten på pensionsbeloppet blir större ju högre reallönetillväxten är, eftersom löneskillnaderna mellan åren då är större.

I tabell 8.2 redovisas beräkningar av genomsnittligt pensionsbelopp för nybeviljade ålderspensioner åren 2020 och 2035 dels med nuvarande regler då pensionens storlek baseras på de 15 bästa inkomståren, dels med ett system där 15-årsregeln ersatts av en 20-årsregel. I ett system med fast ATP- tak (tabell 8.2a) påverkas kvinnornas pension i större utsträckning än männens. Många män har inkomster över nivån 7,5 basbelopp och berörs således inte alls av regeländringen. Regeländringens effekt på pensionen minskar också med tiden. I ett system med indexerat tak (tabell 8.2b) sänks pensionen med i genomsnitt 6—7 % för såväl män som kvinnor.

För förtidspensionärer torde en förlängning av 15-årsregeln ha mindre effekt än för ålderspensionärer utan tidigare förtidspension på grund av antagande- poängberäkningen. Vid antagandepoängberäkningen tilldelas förtidspensionä- ren en konstant pensionspoäng för varje år fr.o.m. pensionsfallet t.o.m. 64 års ålder. Ju fler av de 20 bästa åren som motsvaras av år med antagandepoäng

desto mindre påverkas pensionen av regeländringen. Om antagandepoängen inte skiljer sig nämnvärt från de intjänade pensionspoängen har regeländring- en heller ingen större effekt.

Tabell 8231 och b Beräknat medelbelopp för nybeviljade ålderspensioner i basbelopp med 15-årsregeln oförändrad resp. ändrad till en 20-årsregel. 2 % årlig real BNP-tillväxt

Tabell 8.2a Oförändrat ATP-tak

År Män Kvinnor Män och kvinnor 20-års- 15-års- 20-års- 15-års— 20-års- 15-års- regel regel regel regel regel regel

2020 3,32 3,39 2,81 2,96 3,06 3,17 2035 3,57 3,59 3,34 3,42 3,45 3,50

Tabell 8.2b Realindexerat ATP—tak fr.o.m. år 1990 (15-årsregel) resp. fr.o.m. år 1993 (20-årsregel)

År Män Kvinnor Män och kvinnor 20-års— 15-års- 210-års- 15—års— 20-års- 15—års- regel regel regel regel regel regel

2020 4,08 4,37 2,97 3,18 3,52 3,76 2035 5,75 6,18 4,23 4,54 4,96 5,33

En ändring av 30—årsregeln till en 40-drsregel innebär att pensionen reduceras med 25 % för dem som har högst 30 intjänandeår. Reduktionen minskar sedan med 2,5 procentenheter för varje intjänandeår utöver 30. För en person med exempelvis 35 intjänandeår innebär regeländringen att pensionen blir 12,5 % lägre. Vid 40 eller fler intjänandeår påverkas pensionen naturligtvis inte alls.

Tabell 8.3 visar personer med nybeviljad ålderspension (exkl. tidigare förtidspensionärer) åren 2010, 2015, 2020 och 2035 fördelade efter antal intjänandeår. Av tabellen framgår att det år 2010 antas vara 90 % av männen och 77 % av kvinnorna som har fler än 30 intjänandeår. Denna andel ökar sedan successivt till 93 % för män och 90 % för kvinnor är 2035. År 2010 beräknas 75 % av männen och 45 % av kvinnorna ha uppnått minst 40 intjänandeår. Tio år senare, år 2020, beräknas motsvarande andel ha stigit till drygt 80 % för männen och ca 70 % för kvinnorna. Om det år 2020 skulle gälla ett krav på 40 år för oavkortad pension skulle således omkring en femtedel av männen och knappt en tredjedel av kvinnorna få sin pension reducerad till följd av regeländringen. Runt 10 % av ålderspensionärerna med nybeviljad pension år 2020 skulle få pensionen sänkt med så mycket som 25 %. Vid positiv reallönetillväxt ökar andelen förvärvsarbetande med 40 eller fler intjänandeår även efter år 2020. Ökningstakten är dock inte alls lika stor som under tidigare år. Under 15-årsperioden fram till år 2035 motsvarar

ökningen ca fem procentenheter för kvinnornas del. För männens del är förändringen mer marginell.

Tabell 8.3 Beräknad andel personer med nybeviljad ålderspension fördelade efter antal intjänandeår. Procent. 2 % årlig real BNP-tillväxt

Antal in» Män Kvinnor tjänandeår Nybeviljandeår Nybeviljandeår 2010 2015 2020 2035 2010 2015 2020 2035

—30 10 11 9 7 23 18 13 10 31—35 5 3 3 3 14 10 8 5 36—39 10 7 6 5 18 15 10 10 40— 75 79 82 85 45 57 69 75

Av tabell 8.4 framgår förändringen i medelpensionen för ålderspensionärer med nybeviljad pension år 2020 och år 2035 då kravet på 30 år för oavkortad pension Successivt förlängs till 40 år. Tabellen avser ett system med fast ATP- tak. Den relativa förändringen av pensionsbeloppet till följd av kravet på fler intjänandeår påverkas inte av en takindexering.

Tabell 8.4 Beräknat medelbelopp för nybeviljade ålderspensioner i basbelopp med 30-årsregeln oförändrad resp. förändrad till en 40-årsregel. 2 % årlig real BNP-tillväxt

År Män Kvinnor Män och kvinnor 40-års- 30-å1s- 40-års- 30-års- 40-års- 30—års- regel regel regel regel regel regel

2020 3,29 3,39 2,83 2,96 3,06 3,17 2035 3,50 3,59 3,30 3,42 3,39 3,50

Den sammantagna effekten på medelpensionsbeloppet av en förändring av både 15— och 30-årsreglerna framgår av tabell 8.5. Vid fast ATP—tak och med en positiv reallönetillväxt avtar effekten av en förändring av 15-årsregeln med

Tabell 8.5 Beräknat medelbelopp för nybeviljade ålderspensioner i bas- belopp med 15- och 30-årsreglerna oförändrade resp. förändrade till 20- och 40-årsregler. Oförändrat ATP-tak. 2 % årlig real BNP-tillväxt

År Män Kvinnor Män och kvinnor 20- och 15- och 20- och 15- och 20- och 15- och 40-års- 30-års- 40-års- 30-års- 40-års- 30-års regel regel regel regel regel regel

2020 3,22 3,39 2,69 2,96 2,96 3,17 2035 3,48 3,59 3,22 3,42 3,34 3,50

tiden allteftersom fler får inkomster över nivån 7,5 basbelopp. Som framgick av tabell 8.3 avtar också effekten av en ändring av 30-årsregeln med tiden.

I ett system där ATP—taket höjs i takt med reallönerna kvarstår däremot effekten av en ändring av 15-årsregeln. Vid reallönetillväxt kommer en förändring av 15-årsregeln att beröra en stor andel personer. En ändring av 30-årsregeln berör förmodligen färre personer men innebär sannolikt ofta större reduktion av pensionen för den enskilde. För t.ex. alla med färre än 37 intjänandeår reduceras pensionen med 10 % eller mer.

Av tabell 8.6 framgår de beräknade genomsnittliga pensionsbeloppen år 2020 och år 2035 dels i nuvarande system med fast ATP-tak, dels i ett system med en 20- och en 40—årsregel och indexerat tak ("Ändrade regler" i tabellen). För en genomsnittlig ålderspensionär tar höjningen av ATP-taket ut effekten av förändringen av 15— och 30-årsreglerna. Medelpensionsbeloppen i det alternativa systemet är högre än i nuvarande system.

Tabell 8.6 Beräknat medelbelopp för nybeviljade ålderspensioner i basbelopp vid nuvarande regler resp. med förändring av 15- och 30- årsreglerna till 20- resp. 40-årsregler och realindexerat ATP—tak fr.o.m. år 1993. 2 % årlig real BNP-tillväxt

År Män Kvinnor Andrade Nuvarande Andrade Nuvarande regler regler regler regler 2020 4,05 3,39 2,94 2,96 2035 5,73 3,59 4,21 3,42

En förändring av 15— och 30-årsreglerna till 20- resp. 40-årsregler kan inte göras från ett år till ett annat utan måste ske successivt. Hur ATP-utgrftema skulle påverkas av eventuella sådana regeländringar beror naturligtvis på hur övergångsreglerna skulle utformas och när de nya bestämmelserna skulle börja få genomslag. En regeländring får större effekt på de framtida ut- gifterna om den genomförs inom en snar framtid än om den träder i kraft först på längre sikt. Vad gäller 15-årsregeln gör ju ATP-taket att effekterna av en förlängning till 20 år av det antal år på grundval av vilka pensionen beräknas minskat på sikt. I framtiden kommer en växande andel av de för- värvsarbetande att uppnå minst 40 förvärvsår, varför även effekterna av ett krav på utökat antal ATP-år avtar på sikt.

Om en successiv förändring av intjänandereglema skulle börja genomföras redan under de närmaste åren framöver och ske tämligen snabbt — något som enligt vår mening dock knappast bör komma i fråga i praktiken (se nedan) — skulle den reduktion av ATP-utgifterna, som en regeländring innebär, vara relativt sett störst omkring perioden 2015—2020. De årliga utbetalningarna av ålders- och förtidspension kan med övergångsregler av denna innebörd beräknas minska med — i dagens penningvärde — omkring 13—14 miljarder kronor (i alternativet med 2 % real tillväxt). Utgiftsminskningen till följd av ändrad 30-årsregel blir något större än vad som blir följden av en ändrad 15- årsregel. ATP-utgifterna i procent av lönesumman (dvs. i princip det

erforderliga avgiftsuttaget i ett renodlat fördelningssystem) kan därvid uppskattas minska med omkring 1,5 procentenheter. Regeländringarnas effekt på kostnaderna avtar för åren därefter. Så är emellertid inte fallet i ett system med höjt ATP-tak, som tidigare påpekats.

De beskrivna kostnadseffekterna förutsätter alltså en relativt snabb övergång till alternativa regler. Skulle däremot — vilket torde vara påkallat vid en even- tuell ändring — denna regeländring få genomslag först en bit in på 2000-talet skulle färre pensionärer beröras i mindre grad och effekterna på kostnaderna därmed bli mindre. Samma konsekvenser, dvs. lägre kostnadsbesparingar än de angivna, torde uppkomma till följd av att en regeländring naturligen torde få åtföljas av olika särregler till skydd för vissa grupper (jfr nedan), och dessa skulle innebära utvidgad pensionsrätt och därmed ökade kostnader.

8.2.7 Våra överväganden och slutsatser

En grundläggande princip för ATP-systemet är att pensionen skall stå i viss proportion till de inkomster som pensionstagaren har haft under den yrkesverksamma delen av livet. Om denna princip skulle tillämpas strikt, skulle pensionen beräknas som en viss procent av den sammanräknade livs- inkomsten under alla de yrkesverksamma åren. Hänsyn skulle då tas till inkomsten under alla år fr.o.m. fyllda 16 t.o.m. fyllda 64 är liksom till avsaknad av inkomster under vissa år. Principen modifieras emellertid på olika sätt genom den konstruktion som regelsystemet för ATP har erhållit. Av störst betydelse är här 15- och 30-årsreglerna. Dessa regler torde ha sin främsta grund i fördelningspolitiska överväganden.

Enligt våra direktiv åligger det oss att pröva i vad mån dessa regler fortfarande är motiverade eller om det finns skäl att mot bakgrund av bl.a. den utveckling som skett efter tillkomsten av ATP-systemet ändra reglerna i något eller några hänseenden.

I det föregående har vi lämnat en redogörelse för 15— och 30-årsreglernas utformning och för de överväganden som låg bakom tillkomsten av dem. Vi har där också beskrivit den diskussion som i en del sammanhang förts om önskvärdheten av en ändring av reglerna. Vidare har vi kortfattat lämnat en översikt över hur motsvarande regler är uppbyggda i en del andra länders allmänna pensionssystem. Vi har också redovisat vissa statistiska uppgifter om utvecklingen av mäns och kvinnors förvärvsfrekvens samt lämnat vissa uppgif- ter om utfallet för enskilda individer och för samhället vid ändringar framöver av 15- och 30-årsreglerna. Mot bakgrund av bl.a. detta material har vi övervägt vad som kan tala för och emot sådana ändringar. I det följande redovisar vi resultatet av dessa våra överväganden.

30-årsregeln

När det först gäller 30-årsregeln vill vi erinra om att pensionsgrundande inkomst kan intjänas under en tid av 49 år, mellan 16 och 65 års ålder. Även med beaktande av att flertalet ungdomar fortsätter sin skolgång viss längre eller kortare tid efter det att de fyllt 16 år står det klart att 30-årsregeln lämnar utrymme för en betydande tids bortovaro från förvärvslivet under den

yrkesaktiva delen av livet utan att detta innebär någon reducering av den framtida tilläggspensionen. Vad som enligt vår mening kan diskuteras är om det nu inte kunde finnas skäl att överväga en förlängning av kravet på 30 år för oavkortad pension. Att överväga en förkortning framstår som helt opåkallat.

Vid tillkomsten av 30-årsregeln framhölls att den pensionsnivå som följer av 15-årsregeln måste anses kräva en längre tids förvärvsarbete för att ge rätt till oavkortad pension. På grund av att en minimigräns (motsvarande bas- beloppet för året) uppställs för den pensionsgrundande inkomsten skulle för tillgodräknande av pensionspoäng fordras att arbete av viss inte alltför obetydlig omfattning har utförts under året. Detta åberopades vid tillkomsten av regeln som ett skäl för att kräva endast 30 år för förvärv av oreducerad pension. I övrigt anfördes, som tidigare nämnts, i huvudsak som motiv för 30-årsregeln att tillgodose intressena hos sådana försäkrade som på grund av studier eller annan utbildning först sent kan träda in i förvärvslivet, hos gifta kvinnor som på grund av barnafödsel och omvårdnad av barnen under ett antal år är förhindrade att ha förvärvsarbete och hos personer som på grund av sjukdom eller arbetslöshet tvingas vara borta från förvärvslivet under några år. Vidare pekades på att regeln innebär att försäkrade som begagnar sig av möjligheten till förtida uttag av ålderspension kan få en tilläggspension som inte reduceras på grund av felande år med pensionsgrundande inkomst.

Dessa ursprungliga motiv bakom 30-årsregeln är enligt vår bedömning i dag inte alls av lika stor betydelse som när ATP—systemet tillkom för drygt 30 år sedan. För framtiden kan de förutsättas än mer förlora i relevans.

Genom reformer, som genomförts under den tid som ATP-systemet har varit i funktion, har en rad sociala förmåner gjorts pensionsgrundande på samma sätt som inkomst av förvärvsarbete. Pensionsskyddet för personer som på grund av sjukdom eller arbetslöshet tvingas vara borta från förvärvslivet under någon tid är härigenom väl tillgodosett i annan ordning.

Vidare har det familjemönster som tidigare var dominerande, där kvinnor i och med att de ingick äktenskap i stor utsträckning upphörde att förvärvs- arbeta för att i stället ta vård om barnen och hemmet, helt ändrats. Under de senaste årtiondena har antalet och andelen förvärvsarbetande kvinnor ökat mycket kraftigt. Särskilt markant har denna ökning varit för kvinnor med minderåriga barn. Det förekommer numera knappast att kvinnor lämnar arbetslivet för gott efter det att de ingått äktenskap eller fått barn. Flertalet kvinnor gör enbart ett kortare avbrott i sitt förvärvsarbete i samband med barnens ankomst. Detta innebär att man kan räkna med att kvinnor om några år har samma höga förvärvsfrekvens som män sedan länge haft och att någon skillnad i detta hänseende på sikt inte längre kommer att finnas mellan män och kvinnor.

Samtidigt utges numera föräldrapenningförmåner under längre tid än tidigare och har dessa förmåner gjorts pensionsgrundande för ATP. Likaså har möjligheter införts att tillgodoräkna s.k. vårdår som år likställda med år med pensionspoäng. Föräldrar har härigenom fått goda möjligheter att upp- rätthålla ett fortlöpande skydd från ATP och tillgodoräknas intjänandeår även för tid då de kan ha valt att helt avstå från förvärvsarbete för att ta vård om barn. Även om intjänandetiden skulle förlängas från nuvarande 30 år skulle

dessutom alltjämt finnas ett betydande utrymme för bortovaro från förvärvs- livet utöver den tid som grundar pensionsrätt enligt de angivna reglerna. Vid en förlängning till exempelvis 40 år finns möjligheter att under totalt nio års tid avstå från förvärvsarbete utan att ålderspensionen därigenom reduceras på grund av bristande intjänandetid.

I sammanhanget bör erinras om att vad det här gäller är 30-årsregeln och att det för att uppfylla de krav den uppställer är tillräckligt med en inkomst under året som överstiger basbeloppet eller att s.k. vårdår tillgodoräknas. Att kvinnor ofta har lägre löner och deltidsarbetar i större utsträckning än män är därför här — till skillnad från 15-årsregeln som vi behandlar i det följande — utan större betydelse.

När det sedan gäller den aspekten att 30-årsregeln avser att ge ett särskilt skydd för dem som på grund av lång utbildning kommer sent ut i förvärvsli- vet har förändringarna i samhället inte varit lika påtagliga. Förutom utbild- ningsbidrag till doktorander utgår till studerande inga sociala förmåner som grundar rätt till pension. Emellertid kan enligt vår mening även med beaktande härav hänsyn till denna grupp inte tas till enda intäkt för att bibehålla den nuvarande 30—årsregeln oförändrad. Även om denna regel skulle ändras till exempelvis en 40-årsregel skulle i princip också alla långtidsutbil- dade ha utrymme för att tjäna in erforderligt antal år för oavkortad pension under sin förvärvsaktiva tid. Det kan nog också antas att många studerande på eftergymnasial nivå utför visst förvärvsarbete parallellt med studier — t.ex. under ferier, på kvällar eller under helger — och på grundval härav förvärvar rätt till ATP.

Över huvud taget framstår dagens 30-årsregel som mindre motiverad också mot bakgrund av vad som under förarbetena till ATP sades om kravet på arbete av viss inte alltför obetydlig omfattning under året för tillgodoräknande av pensionspoäng. För att ett intjänandeår skall tillgodoräknas är det, som nyss nämnts, tillräckligt med en sammanlagd inkomst under året som över- stiger basbeloppet. Vid stigande reallöner förbättras möjligheterna härtill kontinuerligt eftersom basbeloppet ligger fast i oförändrat penningvärde medan lönerna ökar i förhållande härtill. För varje år fordras det alltså i en sådan situation allt kortare tids förvärvsarbete för att uppnå en inkomst som överstiger basbeloppet för året. Detta betyder att det i dag krävs ett inte oväsentligt mindre mått av förvärvsarbete än är 1960 för tillgodoräknande av ett intjänandeår (jfr redovisningen i avsnitt 9.5). Detta krav kommer framöver att än mer mildras ju mer reallönerna ökar.

Inte heller kan det enligt vår uppfattning anses utgöra något mera tungt vägande skäl mot en förändring att möjligheterna till förtida uttag av ålderspension från 60 års ålder underlättas med den nuvarande 30-årsregeln. Även om intjänandetiden skulle förlängas till t.ex. 40 år skulle generellt sett fortfarande finnas goda möjligheter för de försäkrade till sådant uttag utan nedsättning av tilläggspensionen på grund av bristande antal poängår.

Från samhällsekonomisk synpunkt kan det för övrigt ifrågasättas det ändamålsenliga i att inom pensionssystemets ram ge alltför kraftiga incitament till förtida avbrytande av förvärvsarbete utan att hälsoskäl eller liknande kan anföras härför. Som regeln är konstruerad i dag betyder den att personer som väljer ökad fritid subventioneras i pensionssystemet. Det diskutabla häri

accentueras av att det samhällsekonomiskt är i högsta grad önskvärt med ett ökat arbetsutbud (jfr kapitel 6), bl.a. för att säkra pensionssystemets ekonomi framöver. Från denna synpunkt och under förutsättning att pensionsreglerna verkligen påverkar arbetsutbudet är en lång erforderlig intjänandetid att föredra framför en kortare.

Som ytterligare ett motiv för den nuvarande 30-årsregeln anfördes vid ATP-systemets tillkomst en jämförelse med regelsystemet för den statliga tjänstepensioneringen. Vi menar att detta i dagens läge knappast 'är ett hållbart skäl för regeln. Rimligen bör reglerna för en kollektivavtalsreglerad tjänstepension inte vara bestämmande för hur det allmänna pensionssystemet skall vara utformat. I stället bör naturligen den allmänna pensioneringen utformas oberoende härav och behövliga anpassningar vidtas på tjänstepensio- neringarnas område.

Vi anser således att de motiv som ursprungligen åberopats för att ha en så förhållandevis kort intjänandetid som 30 år inte längre kan göras gällande med alls lika stor styrka som vid ATP-systemets tillkomst. Flera av motiven har förlorat sin relevans medan andra numera måste tillerkännas mindre vikt.

Härtill kommer att det finns ytterligare skäl som talar för en längre intjänandetid i framtiden än den nuvarande. Den nu gällande 30-årsregeln innebär att personer med kort tid i förvärvslivet — och med oftast successivt stigande inkomster — gynnas i förhållande till dem som har ett långt yrkes- verksamt liv men med en mer jämn inkomstnivå under livstiden. Enligt dagens regel erhåller denna senare kategori inte något utbyte i pensionshän- seende av inkomsterna under åren efter det att de förvärvsarbetat i 30 års tid. Även om de samlade inkomsterna under livet är desamma som för en person med kortare tid i arbetslivet men med högre inkomster för varje år betyder detta att den årliga pensionen för den långvarigt yrkesverksamme kan bli lägre än för den som arbetat under kortare tid. Som Ann-Charlotte Ståhlberg påpekar i sin expertuppsats (SOU 1990:78) gynnar sålunda 30—årsregeln (och 15-årsregeln) personer som har sina inkomster ojämnt fördelade och som inte arbetar i så många år. Härigenom tenderar reglerna att vara till särskild fördel för högutbildade och för kvinnor, vilka oftare arbetar under färre år än korttidsutbildade och män. Sådana reglerna är i dag medför de alltså en systematisk omfördelning olika grupper emellan.

För en förlängning av intjänandetiden talar också det förhållandet att ATP-systemet därigenom bättre skulle anpassas till motsvarande system i andra länder, där man i regel har krav på längre tid för oavkortad pension. I t.ex. Norge, där tilläggspensioneringen byggts upp med det svenska ATP-systemet som förebild, har man valt en intjänandetid om 40 år för rätt till oavkortad pension och pensionen beräknas där på medelinkomsten under de 20 bästa åren. En anpassning för Sveriges del kan vara motiverad i ett läge där överväganden pågår om ett närmande till EG:s regelsystem för pensioner och där "export" av pension kan bli väsentligt vanligare för fram- tiden än i dag. I annat fall riskerar Sverige att få svara för en oproportio- nerligt stor andel av den samlade pensionen till personer som bott och arbetat i mer än ett land.

Även kostnadshänsyn utgör en grund för en förlängd intjänandetid. Visserli- gen tyder mycket på att flertalet försäkrade i framtiden kommer att förvärva

ATP-poäng för längre tid än 30 år och att det skulle vara enbart en be- gränsad andel män och kvinnor som inte skulle uppfylla ett krav på t.ex. 40 års intjänande och vilkas tilläggspension därigenom i varierande grad skulle påverkas av en ändring (jfr avsnitt 8.2.6). De som skulle påverkas torde i första hand vara vissa invandrare och svenskar som arbetar utomlands under viss tid av livet. I en tid av tilltagande internationalisering och med möjlighe- ter till förvärv av pensionsrätt från mer än ett land kan detta dock knappast ses som en nackdel. Påverkas av en förändring skulle också andra personer som av ett eller annat skäl väljer att göra ett längre avbrott i förvärvslivet.

Enligt vår bedömning skulle detta innebära vissa fördelar. Som vi framhållit i avsnitt 8.1 är det påkallat med ett förstärkt samband mellan de förmåner som utges från ATP-systemet och de inkomster som den försäkrade tidigare haft. Med beaktande härav finns skäl för att pensionssystemet i större utsträckning än i dag utformas på ett sådant sätt att kompensation i pen- sionshänseende ges endast för sådana avbrott i förvärvslivet som enligt uttryckliga ställningstaganden bör grunda rätt till tillgodoräknande av intjänandetid, t.ex. som nu för vård av små barn. Avbrott för andra ändamål än de inom pensionssystemet premierade skulle då medföra en reducering av tilläggspensionen på grund av bristande intjänandetid.

Som framgår av de beräkningar som redovisats i avsnitt 8.2.6 skulle en ändring av innebörd att kravet på 30 års intjänandetid skärps betyda inte helt obetydliga kostnadsminskningar för ATP-systemet framöver. T.ex. skulle en förändring av 30-årsregeln till en 40-årsregel i ett läge med fullt genomslag betyda minskade utgifter om upp till 5—10 miljarder kronor per år (i dagens penningvärde). Med de betydande kostnadspåfrestningar som ATP-systemet kommer att utsättas för framöver skulle minskade utgifter av denna stor- leksordning naturligtvis vara av stort värde för systemets hållfasthet.

Vi anser alltså att de ursprungliga motiven bakom 30-årsregeln inte längre har samma bärkraft som tidigare i ett samhälle där praktiskt taget alla män och kvinnor förvärvsarbetar under större delen av sitt liv, där det för varje år blir allt lättare att komma över gränsen för att få pensionsgrundande inkomst tillgodoräknad och där bl.a. föräldrapenning, sjukpenning och arbetslöshetsstöd (liksom s.k. vårdår) numera är ATP-grundande. Genom en ändring av 30-årsregeln skulle åstadkommas bättre överensstämmelse mellan tidigare förvärvsinkomster och pensionsnivån. Personer med lång tid i förvärvslivet skulle få utbyte i pensionshänseende även av inkomsterna efter 30 år. Arbetsutbudet skulle härigenom stimuleras. Vidare skulle en förlängd intjänandetid innebära att de svenska reglerna bättre anpassas till vad som gäller för pensionssystemen i andra länder och medföra en fördel vid ett framtida närmande till EG:s regelsystem på pensionsområdet. En sådan åtgärd skulle också mildra de framtida kostnadsbelastningarna på det allmänna pensionssystemet.

Det finns alltså åtskilliga skäl som kan anföras för att den nuvarande 30-årsregeln inom ATP ändras. Vad som härvid skulle kunna komma i fråga vore att förlänga den tidsperiod som krävs för oavkortad pension. Att helt ta bort regeln — med följd att pensionen skulle öka för varje ytterligare intjänat år — framstår inte som något realistiskt alternativ. Av hänsyn till att flertalet ungdomar studerar på heltid viss tid efter fyllda 16 år och att tid för

värnpliktstjänstgöring inte bör få reducerande effekt i pensionshänseende, bör rimligen utrymme lämnas för ett antal är utanför förvärvslivet utan att tilläggspensionen därigenom påverkas negativt. Vad som kan diskuteras är därför enligt vår bedömning ett villkor om 40 år med ATP-poäng (eller därmed likställda år) för rätt till oavkortad tilläggspension. Möjligheter skulle då ges att under tiden från 16 till 65 års ålder vara helt borta från arbetslivet under nio års tid — dvs. under närmare en femtedel av den möjliga yrkesaktiva tiden — och ändå förvärva rätt till en icke avkortad ATP-pension.

Mot bakgrund av överväganden av detta slag har vi under vårt arbete utarbetat en skiss till en förändring av 30-årsregeln till en 40-årsregel. Enligt denna skiss skulle det nuvarande kravet på 30 års intjänandetid kvarstå oförändrat för alla äldre och medelålders personer. För yngre skulle ske en successiv upptrappning med ett år för varje kalenderår under en tioårsperiod så att det för ett visst är födda skulle krävas 31 år, för födda året därpå 32 år osv. Enligt skissen skulle denna upptrappning börja gälla för personer som var födda någon gång under åren 1945—1955 (den exakta tidpunkten precise- rades inte) och 40—årsregeln vara tillämplig fullt ut för personer som var födda exempelvis 1954, 1959 eller 1964. Samtidigt förutsatte skissen väsentligt utökade möjligheter att få s.k. vårdår tillgodoräknade genom en höjning av åldersgränsen för det barn som grundade rätt till sådant tillgodoräknande.

Vid våra överväganden har vi emellertid awisat denna skiss och kommit till slutsatsen att vi i dagens läge inte bör lägga fram något förslag till en sådan regeländring, dvs. en successiv förändring av 30-årsregeln till en 40-årsregel.

Ett pensionssystem avser ett åtagande på mycket lång sikt och människor måste ha möjligheter att lita på de löften som utställts och till vilka de kan ha anpassat sina ekonomiska dispositioner inför ålderdomen. Stor försiktighet måste alltså iakttas vid ändringar av reglerna för pensionssystemet, och sådana ändringar som är påkallade med hänsyn till exempelvis samhällsutvecklingen måste förses med övergångslösningar som gör att människor i allmänhet inte får sina förutsättningar rubbade i väsentliga avseenden.

De förändringar som enligt vad vi utvecklat i det föregående har skett i fråga om främst kvinnors förvärvsmönster har visserligen varit mycket markanta men har gått olika långt i olika åldersgrupper. Detta innebär att skillnaderna mellan olika generationer alltjämt är betydande. Även vissa regionala variationer finns fortfarande. Att ändra ATP:s 30-årsregel är inte möjligt utan hänsynstagande till dessa skillnader. Av betydelse i samman- hanget är också att rätt till ATP kunnat intjänas först fr.o.m. år 1960 och att äldre personer därför inte haft samma möjligheter som yngre att förvärva pensionspoäng för hela tiden från 16 till 65 års ålder, dvs. under en så lång tid som 49 år. Först personer som är födda år 1944 eller senare befinner sig i den situationen och har således det utrymme till bortovaro från förvärvslivet under längsta möjliga tid som 30-årsregeln medger utan reducerande inverkan på den framtida ålderspensionen.

Det kan vidare finnas en viss risk för att en regel med krav på mycket lång tid i förvärvslivet för rätt till oavkortad pension kan komma i konflikt med individers och samhällets behov och önskemål i samband med familjebildning och utbildning. Vissa yrken kräver mycket lång utbildningstid. Och vissa kvinnor -— och män — som inte hunnit få en fast fot på arbetsmarknaden kan

ha en önskan att avstå från förvärvsarbete och uteslutande ägna sig åt vård av barnen och hemmet. En undantagslös tillämpning av en regel sådan som den nyss antydda skulle i dessa situationer kunna göra det svårt för personerna i fråga att hinna intjäna rätt till oavkortad pension. Detta gäller i all synnerhet om de senare skulle välja att utnyttja sig av möjligheten till helt förtida uttag av ålderspension redan från 60 års ålder eller längre fram i livet skulle vilja ta några års ledigt från arbetslivet för att ägna sig åt kompletterande studier, fritidsintressen eller annat. På detta sätt skulle aktiviteter som samhället egentligen vill stödja — t.ex. utbildning och uppfost- ran av barn — indirekt kunna komma att missgynnas.

Visserligen skulle problem av detta slag till stor de] kunna undanröjas genom bestämmelser inom pensionssystemets ram som ger rätt till tillgodräk- nande av intjänandetid vid längre tids studier, värnpliktstjänstgöring och vård av barn också efter det att barnet fyllt tre år. Det kan dock inte uteslutas att det även med sådana regler skulle finnas en viss risk för att viktiga och samhälleligt värdefulla insatser som utbildning och fostran av de barn som en gång i framtiden skall svara för att vi har ekonomiska förutsättningar att betala de pensioner som dagens aktiva intjänar rätt till kunde komma att missgynnas.

Av störst betydelse för vårt ställningstagande är den reform som nyligen trätt i kraft på efterlevandepensioneringens område. Den innebär en reducering på sikt av betydelsen av särskilda efterlevandeförmåner till vuxna efterlevande. Till grund för reformen ligger de ändringar som skett i fråga om kvinnors förvärvsmönster, och den bygger på förutsättningen att kvinnorna på sikt kommer att förvärva rätt till egenpension från ATP i väsentligt större utsträckning och med betydligt högre belopp än äldre kvinnor. Av stor vikt för att denna förutsättning skall realiseras fullt ut är naturligtvis 15- och 30-årsreglerna inom ATP.

Mot bakgrund härav anser vi att det inte bör komma i fråga att nu — samma år som reformen på efterlevandepensioneringens område trätt i kraft — lägga fram förslag till ändring av ATP:s 30—årsregel. Denna bör kvarstå oförändrad också framdeles.

Detta innebär dock inte att vi ställer oss avvisande till att denna regel någonsin förändras. Den utveckling som vi i det föregående pekat på och de skäl som vi där angett till förmån för en ändring kommer sannolikt att accentueras under åren framöver. Förmodligen kommer dessa skäl också med tiden att få större gehör hos de försäkrade än vad de kan antas ha i dag. Inte minst de internationella aspekterna synes kunna borga härför. I ett sådant läge torde finnas god anledning att på nytt aktualisera den fråga som vi här behandlat och att då överväga en förändring, och en anpassning till vad som till övervägande delar gäller i andra länder.

15-årsregeln

Den s.k. 15-årsregeln inom ATP innebär, som beskrivits i det föregående, att en försäkrads tilläggspension beräknas på grundval av medeltalet av de pensionspoäng som har tillgodoräknats den försäkrade under de 15 år för vilka poängtalen är högst. I avsnitt 8.2.3 har vi närmare redogjort för de

överväganden som ligger bakom tillkomsten av denna regel. Som framgår av redogörelsen där kan ett av syftena med 15-årsregeln sägas ha varit att den standardhöjning som kan ha ägt rum under den tid som en person intjänat sin pensionsrätt i viss utsträckning skall komma honom till godo också som pensionär. Ett annat syfte har enligt förarbetena varit att undvika en ogynnsam effekt i pensionshänseende om en persons inkomster sjunker under de sista aktiva åren, kanske på grund av avtagande krafter.

Enligt vår mening torde detta sistnämnda syfte numera vara överspelat i rätt stor utsträckning. För inkomsttagare i allmänhet torde inkomstprofilen nu inte i samma mån som vid ATP-systemets tillkomst vara sådan att inkomster- na sjunker markant under de sista yrkesverksamma åren. Med den lönepolitik som bedrivits, innebärande bl.a. att antalet avlönade med ackordslön minskat väsentligt, har nog skett en rätt betydande utjämning mellan yngre och äldre på mer manuellt betonade yrkesområden. Och för flertalet andra arbetstagare torde tvärtom inkomsterna stiga kontinuerligt under årens lopp (med undan- tag möjligen för de allra sista åren före pensioneringen). I sammanhanget bör också hållas i minnet de vidgade möjligheter som införts till förtidspension genom reformer på 1970-talet samt tillkomsten av delpensionsförsäkringen. Genom dessa socialförsäkringsförmåner har tillskapats ett gott skydd för äldre förvärvsarbetande vid förändringar i arbetsförmågan till följd av avtagande krafter. Det bör också påpekas att det avgörande från den aspekt som här behandlas är om pensionen beräknas på grundval av ett flertal år då in- komsterna varit högst och inte med beaktande enbart av inkomsterna under det eller de sista åren före pensioneringen. Från denna synpunkt är det utan betydelse om pensionsberäkningen sker enligt en 15-årsregel eller i stället med tillämpning av t.ex. en 20- eller 25-årsregel.

När det sedan gäller syftet bakom 15-årsregeln att åstadkomma en viss standardsäkring av tilläggspensionen är detta en fråga som närmast har att göra med reglerna för indexering av intjänad pensionsrätt. Eftersom det är enbart 15 år som läggs till grund för pensionsberäkningen kommer för försäkrade med relativt jämn inkomstutveckling i regel att tas hänsyn till den reallönestigning som skett genom att de sista årens inkomster före pensio- neringen blir avgörande. Inkomsterna under år dessförinnan med ett lägre generellt reallöneläge blir i sådana fall utan betydelse för den slutliga pensionen. I kapitel 9 redovisar vi våra överväganden i det hänseendet. Som framgår av redovisningen där awisar vi tanken på en indexering av intjänad pensionsrätt med ledning av ett löne- eller standardindex. Ett av skälen härtill är just den form av standarduppräkning som kan sägas ligga implicerad i ATP-systemets 15-årsregel.

Som framhålls i våra direktiv (se avsnitt 8.2.2) kan viss kritik riktas mot den nuvarande 15-årsregeln. Den innebär generellt sett att personer vilkas livs- inkomster varit ojämnt fördelade över den yrkesverksamma delen av livet får en högre pension än personer som har lika stor livsinkomst men som har inkomsten mera jämnt fördelad över åren. Detta illustreras i figur 8.1. Person 2 i figuren, som har ett "karriäryrke", får en klart högre pension än person 1 som har en mer jämnt fördelad livsinkomst, trots att båda har lika stora samlade livsinkomster.

Figur 8.1 ATP-pensioner för två typpersoner med samma livsinkomst i fasta priser, men med olika livsinkomstprof'iler. Pensionsintjänandet baseras på realinkomsterna under de 15 bästa åren (nuvarande ordning)

Arsinkomst i fasta priser jCOO—tal kr 200 — Person l // 68 i av medellivslön / 45 i av livslön / J 100 "( Person 2 l _____ Kalkylförutsättninq: Basbeloppet x 3 . . t 30 000 1 fasta prxser hela tiden 54 & av medellivslön 60 % av slutlön Ålder O —_________________1_____'___________1___________'—'—__T____—__'___ 20 35 50 65

Figur 8.2 ATP-pensioner för två typpersoner med samma livsinkomst i fasta priser, men med olika livsinkomstproi'iler. Pensionsintjänandet baseras på realinkomsterna under de 25 bästa åren

Arsrnkomst i fasta priser 1000-tal kr

200 W

62 % av medellivslön 41 % av slutlön

Person 2

Kalkylförutsättning: Basbeloppet & är 30 000 i fasta priser hela tiden 52 5 av medellivslön 58 I av slutlön

Alder

20 35 50 65

Om 15-årsregeln skulle utvidgas så att pensionen beräknas på inkomsterna under t.ex. de 25 bästa åren i stället för de 15, skulle, som visas i figur 8.2, skillnaderna mellan de två personernas pensioner bli mindre. Ju längre period som utgör grundval för pensionsberäkningen, desto mindre blir skillnaderna. Skulle pensionen baseras på inkomsterna under alla yrkesverksamma år, skulle de två personerna få exakt lika stora pensioner från ATP.

De skillnader olika kategorier försäkrade emellan som sålunda uppkommer till följd av 15-årsregeln kan synas omotiverat stora. En alternativ lösning skulle därför kunna vara att, som görs i en del andra länder, beakta inkomsterna under hela den yrkesaktiva tiden, eventuellt med undantag för några år då inkomsten varit lägre. Ålderspensionen skulle i sådant fall bättre avspegla individens reala inkomstutveckling under förvärvslivet. För för- säkrade med en relativt jämn inkomstnivå skulle ett slopande av 15-årsregeln inte innebära någon förändring annat än vad som följer av reallöneutveckling- en. För personer med en mera brant inkomstprofil skulle däremot tilläggspen- sionen beräknas på grundval av inkomsterna under i princip hela den aktiva tiden i stället för på topplönen.

Samtidigt skulle emellertid ett borttagande av 15-årsregeln eller en förlängning av det antal år på grundval av vilka tilläggspensionen beräknas innebära lägre pensioner även för personer med en relativt jämn inkomstnivå, under förutsättning att reallönerna i samhället kontinuerligt ökar. För denna kategori kan pensionen, förenklat, sägas utgå på grundval av löneläget räknat tillbaka till mitten av den 15-årsperiod som föregår pensioneringen, dvs. 7,5 år tillbaka i tiden. Ett borttagande av 15-årsregeln skulle betyda att pensionsberäkningen gjordes på grundval av ett löneläge som ligger ca 25 (492) år tillbaka. På motsvarande sätt skulle en förändring av 15-årsregeln till exempelvis en 20-årsregel betyda att löneläget 10 år tillbaka ligger till grund för pensionen. Åtgärder med denna innebörd skulle således för i princip alla betyda sänkt pension i förhållande till hittillsvarande regel. Pensionspoängen för det 16:e året är ju närmast regelmässigt lägre än poängen för det 15:e året, poängen för det 17:e året lägre än för det 16:e året osv.

Mot ett slopande av 15-årsregeln kan också anföras att detta skulle medföra än lägre pension för den som arbetat deltid viss tid och heltid under enbart en begränsad del av livet. Någon tanke att 15-årsregeln skulle utgöra ett särskilt skydd för sådana deltidsarbetande kvinnor _ eller män - fanns visserligen inte vid regelns tillkomst. Emellertid har utvecklingen därefter gått därhän att många, i första hand kvinnor, arbetar deltid under långa tids- perioder. Denna kategoris pensionsskydd från ATP skulle kraftigt försämras om 15-årsregeln nu helt togs bort. Ett förslag av denna innebörd kan vi därför inte ställa oss bakom.

Däremot anser vi att det kan diskuteras att på mycket lång sikt lägga ett större antal år än 15 till grund för beräkningen av tilläggspension. Utveckling- en går i den riktningen att allt fler förvärvsarbetar på heltid under betydligt längre tid än 15 år. Att ge deltidsarbetande möjlighet till längre tids för- värvsarbete är också en målsättning för arbetsmarknadspolitiken. Som vi framhållit i avsnitt 8.1 är det en grundläggande princip för ATP att pensio- nerna skall stå i relation till de försäkrades tidigare inkomster. Eftersom

pensionen kan ses som uppskjuten lön kan det synas naturligt att pensionen storleksmässigt avspeglar de tidigare inkomstförhållandena. Om en längre tid än 15 år läggs till grund för beräkningen av tilläggspensionen skulle uppkomma bättre överensstämmelse mellan de grundläggande principerna för ATP och den tekniska utformningen av regelsystemet. Det kan enligt vår mening inte ses som självklart att pensionssystemets inkomstrelaterade del också för framtiden skall vara så uppbyggd att den systematiskt subventione- rar personer med en sådan livsinkomstprofil som den här berörda.

En förändring av 15-årsregeln i angiven riktning skulle vidare innebära en minskad kostnadsbelastning framdeles för ATP-systemet med i fullfunktions- stadiet fiera miljarder kronor per år (se avsnitt 8.2.6). Detta är naturligtvis en väsentlig faktor mot bakgrund av de påfrestningar som systemet står inför framöver.

Att i dagens läge genomföra en sådan förändring och nu lägga fram förslag till en ändring av 15-årsregeln till exempelvis en 20-årsregel har vi dock valt att avstå från. Det främsta skälet härtill är hänsyn till de stora grupper deltidsarbetande kvinnor som finns på arbetsmarknaden. Dessa - och även andra kategorier försäkrade — har förlitat sig på fortbeståndet av nuvarande regelsystem och inrättat sina liv därefter. Bl.a. är det många medelålders som förvärvsarbetat lång tid på deltid och som varit inställda på att det är enbart de 15 bästa inkomståren som är avgörande för storleken av ålderspensionen från ATP. Till grund för denna vår slutsats ligger också ett beaktande av den i år ikraftträdda reformen av den allmänna försäkringens efterlevandepensio- nering. I fråga om 15-årsregeln gör sig här gällande samma synpunkter som de vilka vi i det föregående angett med avseende på den ifrågasatta förändringen av ATP:s 30-årsregel.

Vi föreslår sålunda nu inte någon ändring av 15-årsregeln inom ATP. Liksom beträffande 30-årsregeln kan dock finnas anledning att i senare sammanhang åter aktualisera frågan och då pröva den mot bakgrund av den samhällsutveckling m.m. som äger rum under åren framöver.

Även den samhällsekonomiska utvecklingen i framtiden kan bli en annan och mindre gynnsam än den som vi för närvarande har anledning att förvänta. Den ekonomiska tillväxten kan komma att understiga den nivå som är nödvändig för att med rimliga insatser från de vid den tiden förvärvs- arbetande finansiera pensionsåtagandena. Som vi utvecklar i andra samman- hang i detta betänkande kan det i ett sådant läge bli påkallat att genomföra förändringar av ATP-systemets regler eller förmånsnivåer. En åtgärd som kan behöva aktualiseras i en sådan situation och som då skulle ge fördelningspoli- tiskt mer tillfredsställande effekter än många av de andra alternativ som kan stå till buds kunde vara just en förändring av 15-årsregeln — och 30-årsregeln — i ATP i enlighet med de framgångsvägar som vi har skisserat i föreliggande avsnitt.

8.3 Delning av pensionsrätt 8.3.1 Inledning

I olika sammanhang både i Sverige och i andra länder har aktualiserats frågan om önskvärdheten av och förutsättningarna för att inom det allmänna pensionssystemets ram införa en ordning där de pensionsrättigheter som intjänats av makar delas lika mellan dem. En sådan ordning skulle kunna innebära att delning görs fortlöpande år från år eller först då en viss bestämd händelse har inträffat. Som exempel på händelser av detta slag har nämnts äktenskapsskillnad, ena makens död och att en av makarna uppnår den allmänna pensionsåldern eller dessförinnan beviljas pension. Som alternativ till lösningar av detta slag har under senare tid aktualiserats också tankar på delvis annorlunda tekniska lösningar för att tillgodose de syften som en delning av pensionsrätt skulle fylla. Det har då väckts förslag om att i annan form än genom en renodlad delning ta i beaktande vid en bodelning efter äktenskapsskillnad vad vardera maken intjänat i pensionsrätt under tiden för äktenskapets bestånd.

I betänkandet ( SOU 1987:55 ) Efterlevandepension lade vi fram förslag till en genomgripande reform på efterlevandepensioneringens område. Dessa förslag har lett till lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 1990. I våra allmänna överväganden om utformningen för framtiden av efterlevandepensio- neringen berörde vi något frågan om ett system med delning av pensionsrätt mellan makar som ett alternativ för reformering av familjepensioneringen. Därvid framhöll vi att det finns en mängd både principiella och tekniska problem som måste lösas om och innan ett sådant system skulle kunna komma till stånd. Vi betonade att det, för att ställning skulle kunna tas till alla de frågor som sålunda aktualiseras, krävdes att den närmare utformning- en av ett system med delning av pensionsrätt först blev föremål för mer ingående utredning och övervägande. Vid dessa överväganden skulle samspe- let med reglerna för intjänande av ATP bli av stor betydelse. Vi förklarade att vi med hänsyn härtill då inte ville ta ställning till tanken på att genomföra en ordning i en eller annan form med delning av pensionsrätt mellan makar utan att vi i stället avsåg att senare återkomma till den frågan och då utreda den mer ingående än vad som varit möjligt tidigare. Enligt vår mening borde övervägandena i det hänseendet lämpligen anstå till dess vi kommit in på spörsmålet om utformningen av reglerna för intjänande av ATP. Detta innebär emellertid inte att vi avvisade tanken på att genomföra en ordning i en eller annan form med delning mellan makar av pensionsrätt. Det betydde bara att vi avsåg att senare återkomma till frågan och då utreda den mer ingående än vad som varit möjligt i det sammanhanget.

I avsnitt 8.1 och 8.2 i föreliggande betänkande har vi redovisat våra grundläggande överväganden och närmare ståndpunkter beträffande de regler som gäller för intjänande av rätt till ATP. Mot bakgrund härav övergår vi i detta avsnitt till att ta upp den i 1987 års betänkande aviserade frågan om delning mellan makar av pensionsrätt och vissa härmed förknippade spörsmål.

Härvid lämnar vi inledningsvis i avsnitt 8.3.2 en redogörelse för de nu gällande reglerna inom den allmänna pensioneringen och på äktenskapsrättens

område. Vi övergår sedan till en redovisning för de synpunkter som lagts på frågan av tidigare utredningar samt för vad som förekommit när den aktualiserats i riksdagen (avsnitt 8.3.3). Vidare ges i avsnitt 8.3.4 en kortfattad redogörelse för de regler som finns och de överväganden som förekommit i några andra länder där man infört eller närmare övervägt system för delning av pensionsrätt. Slutligen redogör vi i avsnitt 8.3.5 för våra överväganden i frågan och för de ställningstaganden härtill som vi gjort. Därvid redovisar vi bl.a. olika beräkningar om effekterna av ett system med delning av pensions- rätt och om kostnaderna härför.

8.3.2 Gällande regler

Som vi beskrivit i bl.a. avsnitt 8.2.1 intjänas rätt tillATP individuellt av varje individ på grundval av förvärvsinkomsterna under den yrkesverksamma delen av livet. Pensionsgrundande är också vissa socialförsäkringsförmåner m.m. som kan sägas träda i stället för förvärvsinkomst. Med år för vilka pensionspoäng tillgodoräknats en försäkrad likställs enligt särskilda regler år då den försäkrade tagit vård om barn som inte fyllt tre år, s.k. vårdår.

För rätt till oavkortad tilläggspension krävs enligt huvudregeln att pensions- grundande inkomst har tillgodoräknats den försäkrade för minst 30 år. Vid färre år reduceras tilläggspensionen proportionellt. Avgörande för storleken av tilläggspensionen är pensionspoängen under de 15 år då den försäkrade har tillgodoräknats de högsta poängtalen.

En närmare redogörelse för de sålunda nu gällande reglerna för ATP lämnar vi i bilaga A (avsnitt 1).

Under de senaste två årtiondena har den familjerätrsliga lagstiftningen varit föremål för en genomgripande omarbetning. Efter en lång rad av delreformer fattade riksdagen ( prop. 1986/87:1 , LU 18, rskr. 159) i april 1987 beslut om att giftermålsbalken (GB) skulle ersättas med en ny balk, äktenskapsbalken (ÄktB). Denna, som trädde i kraft den 1 januari 1988, innebär betydelsefulla förändringar i fråga om bl.a. förmögenhetsordningen i äktenskapet och fördelningen av makarnas egendom vid äktenskapets upplösning. I förhållande till GB innebär ÄktB även den förändringen att privata pensionsförsäkringar som utgör giftorättsgods inte skall ingå i bodelningen.

ÄktB utgår från att makar kan ha två slag av tillgångar, nämligen giftorätts- gods och enskild egendom. När ett äktenskap upplöses skall makarnas egendom fördelas mellan dem genom bodelning. I denna bodelning ingår i princip inte enskild egendom. Giftorättsgods skall enligt huvudregeln fördelas lika mellan makarna sedan vardera maken erhållit täckning för sina skulder.

Enligt bestämmelser i 10 kap. 3 & ÄktB skall rättigheter som inte kan överlåtas eller som i annat fall är av personlig art inte ingå i bodelning om det skulle strida mot vad som gäller för rättigheten. Detta innebär att vardera maken har rätt att undanta viss egendom eller rättighet från bodelning trots att egendomen eller rättigheten utgör giftorättsgods. Av första stycket följer att rätten till pension från arbetsgivaren skall hållas utanför bodelningen. Detsamma torde gälla en anställds rätt enligt en pensionsförsäkring som arbetsgivaren tecknat. Enligt andra stycket i paragrafen skall undantas också rätt till pension på grund av en privat försäkring som någon av makarna

äger, under förutsättning att utfallande belopp skall beskattas som inkomst och försäkringen gäller antingen ålderspension eller invalidpension eller också efterlevandepension i fall då rätt till utbetalning av pension föreligger vid bodelningen. Enligt ett till paragrafen tillagt tredje stycke, som trädde i kraft den 1 januari 1990, skall rätt till nu angivet slag av pension dock helt eller delvis ingå i bodelningen om det med hänsyn till äktenskapets längd, makarnas ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt skulle vara oskäligt att undanta pensionsrätten från bodelning. I förarbetena till detta nya tredje stycke ( prop. 1989/90:30 ) har framhållits att denna jämkningsbestäm- melse är en undantagsregel som är avsedd att tillämpas restriktivt.

Någon möjlighet för makar att i förväg träffa avtal om hur rätt till pension på grund av bl.a. pensionsförsäkring skall fördelas mellan dem vid en framtida bodelning efter upplösning av äktenskapet finns inte enligt ÄktB.

8.3.3 Tidigare behandling

Pensionsförsäkringskommittén m.m.

I andra lagutskottets utlåtande 1962-27 med anledning av propositionen med förslag till lag om allmän försäkring behandlade utskottet olika motioner avseende bl.a. rätt till änkepension för frånskilda kvinnor. Med avstyrkande av propositionens förslag om sådan rätt i vissa fall förordade utskottet att frågan skulle bli föremål för en förutsättningslös utredning. I samband härmed tog utskottet upp också två motioner vari framställts önskemål om uppdelning mellan makar av pensionrätten inom tilläggspensioneringen efter mönster av den inom skattelagstiftningen då tillämpade s.k. tudelningsprinci- pen. Utskottet framhöll att detta önskemål syntes böra prövas i samband med den förordade utredningen om rätt till änkepension för frånskilda. Enligt utskottet kunde de närmare konsekvenserna av en sådan ordning förtjäna att övervägas, då den möjligen kunde innebära lösningen av en del problem som var svåra att komma till rätta med. Sålunda skulle inom tilläggspensioneringen en tudelningsregel kunna göra pensioner för efterlevande make obehövliga. Därmed skulle också problemet om rätt till änkepension för frånskilda kvinnor delvis bortfalla. — Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets hem- ställan.

Den sålunda förordade utredningen utfördes inom ramen för pensionsför- säkringskonmiitténs arbete. Resultatet redovisades i betänkandet (SOU l97l:19) Familjepensionsfi'ågor m.m.

I detta betänkande framhöll pensionsförsäkringskommittén att ett s.k. tudelningssystem skulle innebära att envar av makarna tillgodofördes hälften av de pensionspoäng som de tillsammans för varje år förvärvat. Detta skulle gälla oavsett om en av dem eller båda haft förvärvsarbete. En hustru, som hade sin verksamhet helt förlagd till hemmet, skulle alltså enligt detta system få hälften av mannens pensionspoäng. Kommittén underströk att systemet skulle stå i viss överensstämmelse med de principer på vilka giftermålsbalkens regler om giftorätten grundas. Enligt tudelningsprincipen skulle vardera maken komma att bygga upp en rätt till egenpension. Denna rätt skulle han givet- vis behålla om äktenskapet upplöstes, t.ex. genom skilsmässa.

Vidare anförde kommittén att, i de fall där endast en av makarna har förvärvsinkomst, en följd av tudelningsprincipen blir att den förvärvsarbetande förvärvar rätt till endast hälften så stor egenpension som enligt nuvarande regler — den andra hälften skulle ju tillkomma den andra maken. I den mån äktenskapet består skulle emellertid makarna, när de båda uppnått pensions- åldern och först då, få egenpension med samma belopp som den förvärvs- arbetande enligt gällande regler får för egen del. Om en av makarna avlider sedan båda fått egenpension, skulle den efterlevande givetvis behålla enbart sin egenpension jämte eventuell efterlevandepension efter den andre. I förhållande till nuvarande läge skulle detta innebära att den förvärvsarbetande maken, som nu får behålla hela sin på odelade pensionspoäng grundade pension, får det sämre och den icke förvärvsarbetande det bättre.

Kommittén illustrerade tudelningsprincipens verkningar med följande exempel. En person antogs efter full intjänandetid ha intjänat i genomsnitt sex pensionspoäng per år under de femton bästa åren medan hustrun inte intjänat någon poäng. Ålderspensionen efter honom kom med tudelnings- principen att beräknas på tre poäng. Först när maken uppnådde pensions- åldern beräknades pension på de återstående tre poängen. Denna pension blev makens. Efterlevandepensionen efter vardera maken beräknades på de tre poäng som tillgodoförts den andra maken. Exemplet visade enligt kom-' mitten att tudelningsprincipen skulle i grunden förändra kompensationsgraden inom tilläggspensionssystemet. Kommittén anmärkte att exemplet utgick från att grundavdraget för makarna tillhopa utgjorde ett basbelopp. En konsekvens av tudelningsprincipen kunde emellertid bli att man tvingades dra av ett helt basbelopp för vardera maken. Om så skulle bli fallet, skulle kompensations- graden ytterligare förändras till den försäkrades nackdel.

De nämnda verkningarna hade avseende på egenpensioneringen. Vad gällde familjepensioneringen skulle principen i sig inte lösa problemen med jämställdhet mellan könen. Frågan om änke— resp. änklingspension skulle i princip vara i samma läge, även om behovet av familjepension i vissa lägen — särskilt när makarna uppnått gränsen för ålderspension — skulle minska.

Kommittén konstaterade att tudelningsprincipen alltså inte skulle lösa de frågor om jämställdhet mellan man och kvinna som den hade att ta ställning till. Den skulle innebära en genomgripande omläggning av hela tilläggspen- sionssystemet i riktning mot att ge äktenskapet en större betydelse i ekonomiskt hänseende än nu. Den skulle dessutom innebära en så väsentlig omstöpning av hela pensionssystemet att kommittén inte ansåg det vara möjligt att genomföra en sådan ändring.

Pensionskommittén m.m.

Också pensionskommittén, som i betänkandet (SOU 1981:61) Familjepension lade fram förslag till en reformering av efterlevandepensioneringen, övervägde möjligheten att genomföra ett system som byggde på principen om delning mellan makar av deras gemensamma intjänade pensionsrättigheter.

Härvid framhöll pensionskommitten att ett sådant system skulle kunna utformas enligt två olika principer. Antingen skulle det kunna bygga på en princip varigenom envar av makarna tillgodofördes hälften av de pensions-

poäng inom A'I'P som de tillsammans för varje år förvärvat; detta skulle kunna göras fortlöpande år från år eller enbart då viss omständighet — såsom att makarna skilts eller att en av dem uppnått pensionsåldern, invalidiserats eller avlidit _ har inträffat. Eller också skulle systemet kunna ta sikte på en poängdelning endast och först i den situationen att en av makarna avlider. Härvid skulle den efterlevandes egenpension beräknas på grundval av båda makarnas sammanlagda ATP-poäng.

Kommittén underströk att lösningar med denna innebörd i viss mån skulle ligga i linje med önskemålet att grunda pensionssystemet på egenpensionsför- måner och att inte lägga avgörande vikt vid ett byte av civilstånd. Detta skulle dock inte bli fallet vid alla former av poängdelning. Ställning måste fortfaran- de tas till frågan om vilka behovssituationer som skulle berättiga till egenpension och till spörsmålet om särskilda sådana borde uppställas med avseende på kategorin efterlevande vid sidan av de allmänna behovssituatio- nerna uppnående av den allmänna pensionsåldern och invaliditet. Den förstnämnda av de angivna principerna skulle vidare medföra ett förbättrat egenpensionsskydd för hemarbetande och skulle få till följd att även frånskilda män och kvinnor i vissa fall fick anspråk på högre tilläggspension än enligt dagens regler.

Emellertid fann kommittén att lösningar med dessa utgångspunkter inte var lämpliga att införa inom ramen för den svenska allmänna pensioneringen. Lösningarna var nämligen behäftade med allvarliga nackdelar i olika avseenden. Härom anförde kommittén:

Vad gäller en ordning med en renodlad poängdelning mellan makar, som görs år från år eller vid den tidpunkt då en make uppnår pensionsåldern eller dessförinnan avlider, skulle denna sålunda få till följd negativa verkningar i en hel del situationer. Ett system av detta slag skulle sålunda, som pensionsförsäkringskommittén framhöll i sitt slutbetänkande ( SOU 1971:19 ), innebära att i fall, där endast en av makarna har förvärvsinkomst, den förvärvsarbetande erhöll rätt till bara hälften så stor egenpension från ATP som enligt nu gällande regler. I den mån äktenskapet bestod fick makarna, när de båda uppnått pensionsåldern, egenpension med samma belopp som den förvärvsarbetande nu erhåller för egen del. Om den make som förvärvsarbetat uppnådde pensionsåldern före den andra maken eller om denna sistnämnda make skulle avlida, fick den förvärvsarbetande maken emellertid tilläggspension med endast hälften så stort belopp som enligt nuvarande regler. Detta skulle alltså medföra en försämring gentemot nuläget för i det första fallet båda makarna och i det andra fallet den efterlevande maken. I de fall åter där båda makarna kontinuerligt förvärvsarbetar och har något så när lika höga inkomster, skulle dessa nackdelar inte uppkomma. En modell av berörd art skulle under dessa förutsättningar möjligen vara genomförbar. Men den skulle då egentligen inte vara påkallad, eftersom i detta fall makarna redan enligt nuvarande regler förvärvar pensionsrätt av ungefärligen lika storlek. Modellen synes med andra ord inte genomförbar i situationer där den skulle fylla en viss funktion, och i situationer där den är möjlig att genomföra synes den vara mindre behövlig.

Vidare framhöll kommittén att en lösning enligt denna modell skulle i grunden förändra tilläggspensionssystemet. Detta skulle bli fallet även vid tillämpning av den andra av de angivna principerna, att en poängdelning kom till stånd först då en av makarna avlidit. Också mot den principen kunde framföras den invändningen att den skulle leda till en försämring av pensionsskyddet inom ATP för den av makarna som intjänat rätt till högst ATP. Om den andra maken skulle avlida, skulle nämligen den efterlevandes egenpension — såvida det inte infördes någon garantiregel —- bli lägre än enligt de regler som nu finns. Däremot skulle givetvis den make som förvärvat rätt

till lägre ATP än den andre erhålla en högre egenpension än enligt dagens bestämmelser, om maken med högst ATP skulle avlida först.

Kommittén konstaterade att båda de berörda principerna alltså skulle leda till omfattande ingrepp i ATP-systemet. Det skulle dessutom medföra stora tekniska svårigheter att finna en tillämpbar praktisk metod för att genomföra dem. För att lösa problemen måste ställning tas till åtskilliga besvärliga avgränsningsfrågor och till olika administrativa svårigheter. Enligt kommitténs mening var det inte motiverat att överväga så långtgående förändringar av tilläggspensioneringen i det sammanhanget, där målsättningen primärt inte tog sikte på omstöpningar av det slaget utan där syftet var att åstadkomma en reformering av efterlevandestödet. Lösningar enligt de antydda riktlinjerna skulle dessutom omfatta bara tilläggspensioneringen. Såvitt gällde folkpensio- neringen — och i viss mån även ATP — skulle problemet kvarstå, och andra möjligheter fick sökas för att komma till rätta med de brister som förelåg med avseende på efterlevandestödet. Kommittén anförde sedan:

Ytterligare vill kommittén framhålla att förhållandena i Sverige är i viss mån annorlunda än i de andra länder där lösningar av behandlad innebörd f.n. är under övervägande. Man kan därför inte dra alltför långtgående slutsatser av jämförelser med situationen i sådana andra länder. Bl.a. bör beaktas att den svenska pensionering- en förutom ATP inrymmer också folkpensioneringen, som ger ett grundläggande skydd för alla medborgare här i landet. Motsvarighet härtill saknas i stort sett i länder utanför Norden. Det bör vidare vid en diskussion om egenpension hållas i minnet tilläggspensioneringens 30-årsregel, vilken ger utrymme för en längre tids bortovaro från förvärvslivet utan menlig inverkan på pensionsskyddet inom ATP.

Kommittén framhöll vidare mot ett system med poängdelning att detta skulle innebära att äktenskapet gavs än större betydelse i pensionshänseende än för närvarande. Systemet skulle också stå i motsättning till principerna på familje- och jämställdhetspolitikens områden. Det syntes inte heller förenligt med den nyare syn på äktenskap som vuxit fram inom familjerätten eller med de principer på vilka skatterätten vilar efter 1970 års reform. Med denna utgångspunkt fanns det inte utrymme för att utvidga äktenskapets ekonomiska rättsverkningar till att omfatta även intjänad tilläggspension. I stället för åtgärder av detta slag borde strävandena ta sikte på att ge såväl män som kvinnor möjlighet att på lika villkor delta i förvärvslivet och därigenom var och en för sig bygga upp en tillfredsställande egenpension grundad på det egna förvärvsarbetet.

Med hänsyn till de angiVna omständigheterna ansåg pensionskommittén att det inte borde komma i fråga att basera ett förändrat system för stöd åt efterlevande på inslag där en fortgående poängdelning mellan makar spelade en avgörande roll eller där egenpensionen för makarna grundades på deras sammanlagda intjänade pensionsrättigheter.

Övervägandena i denna del kommenterades under remissbehandlingen av kommitténs betänkande inte i något yttrande. Inte heller i propositionen 1983/84:73 om reformering av efterlevandepensioneringen m.m. berördes denna fråga.

Genom regeringens skrivelse 1983/84:95 återkallades propositionen 1983/84: 73. I en med anledning av denna skrivelse väckt motion (1983/84289) hem- ställdes bl.a. att riksdagen skulle ge till känna att den av regeringen då aviserade parlamentariska kommittén på pensionsområdet borde utreda också

frågan om lagfäst giftorätt i eller liknande fördelning mellan makar av pen- sionspoäng inom ATP. Socialförsäla'ingsutskottet framhöll i betänkandet 1983/84:18 över skrivelsen och motionen att det var önskvärt att den nya parlamentariska utredningen kunde påbörja sitt arbete med att nå en bred parlamentarisk anslutning kring ett förslag om efterlevandepensionering utan några bindande riktlinjer från riksdagens sida. Utskottet föreslog därför att bl.a. motionen 1983/84:289 skulle överlämnas till utredningen för en förut- sättningslös behandling. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag. Riksdagsskrivelsen, utskottsbetänkandet och motionen har senare av regeringen överlämnats till oss.

Även senare har socialförsäkringsutskottet med anledning av motioner därom behandlat frågan om giftorätt till ATP-poäng. I utskottets betänkande SfU 1985/86:15 och SfU 1986/87:10 hänvisades till pensionskommitténs överväganden och erinrades om att kommittén avvisat tanken härpå. Ut- skottet ansåg att kommitténs invändningar mot införande av giftorätt till ATP-poäng fortfarande var berättigade och avstyrkte därför bifall till de behandlade motionerna. I betänkandena SfU 1987/88:18 och 29 hänvisade socialförsäkringsutskottet till vårt betänkande (SOU 1987:55) Efterlevandepen- sion och till att det av betänkandet framgick att frågan om delning av pensionspoäng mellan makar skulle bli föremål för utredning inom ramen för vårt arbete. Med hänsyn härtill och till att utskottet inte ville föregripa detta arbete borde de då väckta motionerna inte föranleda någon riksdagens åtgärd. Även i betänkandet 1989/90:SfU 9 erinrade socialförsäkringsutskottet om vårt uppdrag och ansåg att resultatet härav borde awaktas. — Riksdagen beslutade vid samtliga tillfällen i enlighet med utskottets hemställan.

Lagutskottet

Med anledning av motioner har lagutskottet i betänkandena 1989/90:LU 11 och LU 23 tagit upp frågan om behandlingen vid bodelning av makars samtliga pensionsrättigheter. I motionerna hade begärts att regler skulle genomföras om att vid bodelning efter ett mer långvarigt äktenskap makarnas totala pensionsskydd beaktas. Om den ena maken under äktenskapet hade intjänat en betydande rätt till ATP och avtalspensioner medan den andra maken huvudsakligen utfört oavlönat arbete med hem och barn, borde enligt motionerna detta kunna beaktas vid bodelningen.

I de nämnda betänkandena erinrade lagutskottet om vårt arbete och om de uttalanden som gjordes i betänkandet (SOU 1987:55) Efterlevandepension (se avsnitt 8.3.1). Lagutskottet ansåg att det i awaktan på resultatet av detta arbete inte fanns skäl att förorda några förändringar av äktenskapsbalkens bodelningsregler på sätt som begärts i motionerna. Utskottet ville tillägga att rätten till egen pension i form av allmän pension eller avtalspension är en sådan rättighet som i regel inte kan överlåtas och att den därför i likhet med andra sådana rättigheter - enligt vad som länge gällt inom äktenskapsrätten — undantas från bodelning. En förändring i detta avseende skulle innebära att man frångår en grundläggande princip på området. Avslutningsvis pekade utskottet på att den nyligen införda jämkningsregeln i 10 kap. 3 & äktenskaps- balken ger en viss möjlighet att — i de fall privata pensionsförsäkringar finns

— beakta makarnas totala pensionsskydd. Av betydelse för bedömningen av makarnas ekonomiska förhållanden är nämligen hur makarna har sitt pensionsskydd ordnat. Är det fråga om en stor pensionsförsäkring som inte balanseras av en motsvarande pension på den andra makens sida, kan det enligt utskottet finnas skäl att överväga en indragning helt eller delvis av försäkringen i bodelningen. Med det anförda avstyrkte utskottet motionerna. — Riksdagen biföll utskottets hemställan.

8.3.4 Andra länder

Olika former av delning mellan makar av pensionsrätt har under senare tid väckt en del uppmärksamhet i andra länder, såväl i olika vetenskapliga och liknande sammanhang som i skilda utredningar och annat lagstiftningsarbete. I Förbundsrepubliken Tyskland och i Canada gäller sedan ca tio år tillbaka system för likadelning av pensionsrättigheter vid skilsmässa. Detta har i Canada nyligen utsträckts till att gälla också delning av ålderspension i bestående äktenskap. En motsvarande ordning har utretts även i USA. En delning i denna form har övervägts också i Förbundsrepubliken Tyskland men har awisats i anslutning till den reformering av familjepensioneringen som där genomförts för en tid sedan. Även i Norge har frågan om delning av pensionsrätt nyligen prövats men tanken härpå har awisats.

I det följande redovisar vi översiktligt de regler som finns och de förslag som lagts fram i några andra länder med avseende på de frågor som vi behandlar i nu förevarande avsnitt. En mer utförlig redogörelse för pensions- systemen i dessa länder lämnar vi i bilaga D.

Norge

I Norge kan utges — på visst sätt inkomstprövad — efterlevandepension till änkor och änklingar som är under 67 år. Från 67 års ålder har efterlevande män och kvinnor rätt till egen ålderspension med belopp som motsvarar 55 % av den avlidnes och den efterlevandes sammanlagda tilläggspension eller — om beloppet då blir högre — hela den tilläggspension som den efterlevande själv tjänat in. Denna regel gäller under vissa förutsättningar även till förmån för frånskilda personer som skilts efter ett mycket långvarigt äktenskap (15—25 års tid). Om den efterlevande redan uppbär ålderspension när maken (eller den frånskilde maken) avlider, har den efterlevande motsvarande garanti för 55 % av makarnas tilläggspension om de särskilda villkoren för rätt till efterlevande- pension då är uppfyllda. Beträffande förtidspension till efterlevande finns regler av samma innebörd.

I en skrivelse den 7 oktober 1988 till Stortinget (St. meld nr. 12 1988-89) drog den norska regeringen upp riktlinjer för den framtida utvecklingen av folketrygdens ekonomi och pensionssystem med syfte att trygga finansieringen och förmånerna för framtiden. En av de många frågor som regeringen där redovisade sina överväganden om avsåg spörsmålet om delning av pensions- rättigheter mellan makar. Två olika metoder härför diskuterades i rege- ringsskrivelsen, nämligen poängdelning och pensionsdelning. I skrivelsen redovisades utfallet av sådana lösningar för familjer i olika inkomstlägen och

konstaterades att resultatet i pensionshänseende för den av makarna som avstått från förvärvsarbete för att ta vård om barn skulle bli beroende av delningsperiodens längd och den andra makens pension. Den norska regering- en framhöll att åtgärderna skulle ha stora begränsningar och dessutom skapa problem och oklarhet med hänsyn till samordningen mellan folketrygden och offentlig tjänstepension. Regeringen avvisade därför tanken på ett system med poäng- eller pensionsdelning i Norge. I stället hade den funnit att det mest ändamålsenliga sättet att stärka pensionsrättigheterna för personer" med oavlönat vårdarbete skulle vara ett system med gottskrivning av pensions- poäng för omsorgsperioder. Det sades i skrivelsen att det norska socialdepar- tementet avsåg att utreda den närmare utformningen och avgränsningen av en sådan ordning.

Under behandlingen i Stortinget av regeringsskrivelsen anslöt sig majoriteten i sosialkomiteen (Innst. S. nr. 200 1988-89) till regeringens bedömning att ett system med delning av pensionspoäng inte skulle ge en tillfredsställande lösning utan att en bättre ordning skulle vara att tillgodoräkna pensionspoäng av viss storlek vid oavlönad omsorg om barn eller vårdbehövande gamla m.fl. Stortinget var alltså överens med regeringen om önskvärdheten av fortsatt utredningsarbete med den angivna inriktningen.

Därefter har den norska regeringen i Ot. prp. nr 77 (1989-90), som be- slutades i juni 1990, lagt fram förslag till lagregler om tillgodoräknande av pensionsrätt vid oavlönat omsorgsarbete. Enligt detta förslag skall personer som tar vård om barn under sju års ålder — och är mottagare av barnbidrag för barnet — gottskrivas 3 pensionspoäng för året (motsvarande en arbets- inkomst år 1990 om 130 800 NOK). Från denna poäng frånräknas den poäng som kan tillgodoräknas på grundval av förvärvsarbete. De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1992 och avses gälla enbart för tiden därefter. Under arbetet hade regeringen övervägt även ett system med pensionspoäng för personer som tar vård om äldre sjuka eller handikappade. I propositionen avstår emellertid regeringen från att för närvarande lägga fram ett sådant förslag till följd av administrativa svårigheter.

Förbundsrepubliken Tyskland

I Förbundsrepubliken Tyskland gäller sedan den 1 juli 1977 särskilda regler om s.k. försörjningsutjämning i fall av skilsmässa efter denna tidpunkt. Försörjningsutjämningen innebär att det vid äktenskapsskillnaden görs en uppdelning mellan makarna av den pensionsrätt som de förvärvat under tiden för äktenskapets bestånd (enligt i huvudsak samma princip som för den likadelning av egendom som görs vid bodelningen).

Försörjningsutjämningen tillgår i huvudsak på så sätt att värdet av de av vardera maken under äktenskapet förvärvade pensionsrättigheterna jämförs med varandra. Det överskott som uppkommer för endera maken har den andra maken rätt till hälften av. Detta gäller oberoende av vilken form av egendomsordning som gällt i äktenskapet. Genom äktenskapsförord kan dock makarna komma överens om att reglerna om försörjningsutjämning inte skall tillämpas i deras äktenskap.

Bestämmelserna äger tillämpning på i princip alla anspråk på pension på

grund av ålder eller yrkes- eller förvärvsoförmåga. De gäller sålunda bl.a. pensionsrättigheter inom den lagstadgade obligatoriska pensionsförsäkringen, frivillig tjänstepensionering och privat, individuell pensionsförsäkring. Hur försörjningsutjämningen genomförs i enskilda fall beror på vilken typ av pensionsanspråk som det är fråga om. Det finns i huvudsak tre skilda former: överföring av pensionsrätt, inköp av pensionsrätt och betalning från den utgående pensionen.

Om en av makarna är försäkrad i den lagstadgade pensionsförsäkringen och om hans under äktenskapet förvärvade pensionsrätt överstiger de pensions- anspråk som den andra maken har från den pensionsförsäkringen, sker en överföring av hälften av överskjutande pensionsrätt till maken. I fråga om pensionsrätt på grund av offentlig anställning eller i annan form än från den lagstadgade pensioneringen åligger det maken med de högsta pensionsansprå- ken att antingen inbetala avgifter för den andra maken till den lagstadgade pensionsförsäkringen eller att - efter försäkringsfallet — från sin egen pension låta försäkringsgivaren betala en livränta till den maken som motsvarar hälften av det överskjutande beloppet.

Den pensionsrätt som blir föremål för delning vid skilsmässa är vad som motsvarar den ålderspension som intjänats under tiden för äktenskapets bestånd. Försörjningsutjämningen beslutas av domstol som handlägger familjemål. Den make vars pensionsrättigheter reduceras genom för- sörjningsutjämning i form av överföring till den andra maken kan återfå hela eller delar av dessas tidigare värde genom fyllnadsinbetalning av avgifter.

Med verkan fr.o.m. den 1 januari 1986 har i Tyskland genomförts en reform av efterlevandepensioneringen. Ett grundläggande syfte härmed har varit att åstadkomma jämlikhet mellan könen på detta område.

Reformen föregicks av ett omfattande utredningsarbete. I maj 1979 överläm- nade en s.k. sakkunnigkommission (med företrädare för riksdagspartierna, de fackliga organisationerna m.fl.) ett betänkande vari diskuterades olika modeller för en reform av bl.a. efterlevandepensioneringen. Det förslag som kommissionen stannade för — efter att ha awisat flera andra möjligheter till lösning — byggde på principen om delägande för den efterlevande maken (man eller kvinna) i pensionrättigheter som båda makarna förvärvat under äktenskapet. Enligt förslaget skulle efterlevandepensionen sammanföras med åldets- och invalidpension och beräknas på grundval av summan av den avlidnes och den efterlevandes intjänade pensionsrätt. Så länge båda makarna levde skulle emellertid ingen ändring göras i förhållande till gällande regler, dvs. vardera maken skulle tjäna in och erhålla den pensionsrätt som följde av eget förvärvsarbete. Om en av makarna avled, skulle den efterlevande kunna få egenpension som beräknades med hänsynstagande också till den pensions- rätt som den avlidne förvärvat. Denna — på grund av delägande i den avlidnes pensionsrättigheter beräknade — pension skulle dock utbetalas bara i fall då den efterlevande uppnått den allmänna pensionsåldern eller var yrkes— eller förvärvsoförmögen.

Under utredningsarbetet övervägde och awisade kommissionen en annan modell för reformering av efterlevandepensioneringen, nämligen en löpande uppdelning mellan makar av pensionsanspråk under bestående äktenskap. Denna modell skulle innebära att det år från år gjordes en delning av

makarnas samlade pensionsrättigheter på så sätt att vardera maken tillgodo- fördes hälften härav. En anledning till att kommissionen avvisade denna tanke var att den skulle leda till en betydande social stränghet. Genom halveringen av pensionsanspråken skulle den nämligen alltid få till följd en väsentlig minskning av pensionen om huvudförsörjaren före den andra maken skulle bli invaldiserad eller uppnå den allmänna pensionsåldern eller om efter endera makens död den efterlevande skulle drabbas av ett försäkringsfall. Som särskilt betänkligt ansåg kommissionen det vara att modellen skulle innebära ett övergivande av grundsatsen om pensionen som ersättning för utebliven lön. En förvärvsarbetande man med hemarbetande hustru skulle erhålla pension som var bara hälften så stor som den han egentligen skulle ha rätt till. Och en ickejförvärvsarbetande kvinna skulle kunna uppbära pension trots att hon aldrig haft avgiftspliktigt arbete. En regelrätt uppdelning av pensionsrättigheter skulle slutligen kunna förverkligas endast med tillhjälp av ett osedvanligt komplicerat regelsystem. Administrationen av ett sådant skulle innebära mycket stora svårigheter.

Under regeringsbehandlingen omarbetades kommissionens förslag väsentligt och de nya regler som införts fr.o.m. den 1 januari 1986 bygger på andra principer än de av kommissionen förordade. I huvudsak innebär dessa att inkomstprövad efterlevandepension utges till änkor och änklingar på identiska villkor. Närmare beskrivning av dessa regler lämnas i bilaga D (avsnitt 5).

USA

Enligt nuvarande regler i USA kan änkor och änklingar erhålla efterlevande- pension efter den avlidne maken. Denna samordnas med egenpension på så sätt att endast den högsta av förmånerna utges eller, i vissa fall, den lägsta plus så mycket av den högre varmed denna överstiger den lägre. Reglerna beskrivs närmare i bilaga D (avsnitt 6).

Även i USA har efterlevandepensioneringen varit föremål för utredning. Sålunda presenterade den dåvarande socialministem år 1979 för kongressen ett reformförslag om hur könsdiskrimineringen i sociallagstiftningen skulle elimineras. Betänkandet "Social Security and the Changing Roles of Men and Women" innehöll inga lagförslag utan hade mer karaktären av ett princip- betänkande. I detta uppställdes två olika alternativ till genomgripande förändringar av pensionssystemet, nämligen dels "earnings sharing", dvs. uppdelning mellan makar av pensionsrättigheter som intjänats under äktenskapet, dels "double-decker benefit structure", vilket innebär ett system med en för alla lika hög grundnivå som byggs på med inkomstrelaterade pen- sionsförmåner.

Den grundläggande tanken bakom förslaget till "earnings sharing" var att varje make bör ha ett eget socialförsäkringsskydd, eftersom de är likställda parter i äktenskapet och båda bidrar till familjens försörjning. Eftersom båda makarna skulle få rätt till egenpension, skulle enligt förslaget inte vidare utgå hustrupension eller makepension grundad på att viss ålder uppnåtts. Inte heller skulle utgå familjepension till vuxen efterlevande grundad på att den efterlevande är arbetsoförmögen eller har uppnått viss ålder. I de fall avhängiga pensioner även fortsättningsvis skulle utbetalas skulle dessa utges

till man och kvinna på lika villkor och med lika belopp. Förslaget innebar att socialförsäkringsskyddet för vardera av två makar skulle baseras på makens egna inkomster under tiden före äktenskapet samt på hälften av makarnas sammanlagda inkomster under den tid de varit gifta.

Frågan om "earnings sharing" behandlades därefter under åren 1979 och 1980 av tre olika kommittéer. Samtliga uttryckte intresse för idén som sådan men ingen stödde något särskilt förslag härom, eftersom det ansågs att frågan inte var tillräckligt utredd.

Genom ändrad lagstiftning år 1983 förbättrades pensionsvillkoren för vissa änkor och frånskilda kvinnor. Samtidigt eliminerades all könsdiskriminering i systemet, så att avhängiga pensioner därefter utges på lika villkor till män och kvinnor. Vidare gavs socialministem i uppdrag att i samarbete med kongres- sen utarbeta ett lagförslag om "earnings sharing". I anledning härav framlades i februari 1985 en rapport, "Report on Eamings Sharing Implementation Study", som upprättats av en kommitté under ett av representanthusets utskott (the Committee of Ways and Means). I rapporten analyserades effekterna av "earnings sharing" enligt tre alternativa modeller: en allmän plan, en modifierad allmän plan och en icke-reducerande "earnings sharing".

Den allmänna planen innebär att nuvarande system med avhängiga pensioner ersätts av delad pensionsrätt och att vardera av två makar tillgodoräknas hälften av makarnas sammanlagda inkomster varje år under äktenskapet. Denna delning upphör när en make uppnår 62 års ålder eller blir invalidiserad. Vardera maken skulle erhålla egenpension baserad på makens egna inkomster under år som ogift och på hälften av makarnas sammanlagda inkomster under den tid de varit gifta. Om en make — eller tidigare make — avlider, tillgodoräknas den efterlevande i stället den avlidnes hela inkomst. Totalt kan dock endast tillgodoräknas pensionsgrundande inkomst upp till socialförsäkringstaket.

Den modifierade planen innehåller härutöver några skyddsregler för vissa grupper och jämkar reglerna något för makar i bestående äktenskap. De huvudsakliga skillnaderna mellan denna och den allmänna planen är att inkomsterna inte delas förrän båda makarna ansökt om pension (såvida inte den ena maken ansöker om invalidpension och denna skulle bli högre vid en delning), att förmåner utges till makar — även frånskilda och efterlevande -— som tar vård om pensionsberättigat barn, att en tillfällig efterlevandepension utbetalas under högst två år till make eller frånskild make som är yngre än 62 år och att en speciell minimipension kan beräknas där hänsyn tas till vård av barn.

En icke-reducerande "earnings sharing" slutligen är en modell identisk med den allmänna planen men med en garanti att förmånerna aldrig kan bli lägre än enligt nuvarande system.

För samtliga modeller gäller att delningen skulle avse endast framtida inkomster. Vidare kombineras modellerna med två alternativa system för övergångsregler, varav det mest långtgående skulle innebära att förändringen träder i kraft fullt ut först efter 80—100 år.

I rapporten analyserades utfallet år 2030 av "earnings sharing" enligt de tre modellerna under antagandet att lagstiftning härom träder i kraft år 1990. Analysen visade att såväl den allmänna som den modifierade planen innebär

att många får sämre förmåner än i dag och att detta gäller även änkor och frånskilda kvinnor. Å andra sidan innebär båda dessa modeller att äkta par totalt får lika stor pension oavsett om endast mannen förvärvsarbetat eller om båda arbetat och tillsammans tjänat lika mycket. Den ickevreducerande modellen innebär att vissa, liksom enligt de båda andra planerna, får högre förmåner medan de som skulle förlora på en delning enligt den allmänna planen får oförändrade förmåner. Denna modell ökar dessutom skillnaden i förmånsnivå mellan äkta par där endast den ene förvärvsarbetat och par där båda arbetat och tillsammans haft lika hög inkomst.

Den billigaste modellen, dvs. den allmänna planen med den kortaste övergångsperioden, skulle på lång sikt innebära en kostnadsbesparing motsvarande 0,04 % av avgiftsunderlaget. En icke-reducerande "earnings sharing" är det dyraste alternativet, som på lång sikt skulle öka kostnaderna med 1 % av avgiftsunderlaget eller med ca 16 miljarder USD per år (i 1984 års priser).

Efter 1985 års rapport har inget hänt i fråga om "earnings sharing". Det finns inte längre någon som "driver" frågan. Inte ens kvinnoorganisationerna eller den amerikanska motsvarigheten till LO (AFL-CIO, som i och för sig är positivt inställd till "earnings sharing") visar någon större aktivitet på detta område. Dels saknas intresse att öka kostnaderna för pensionssystemet som ändå löper med ett långsiktigt underskott, dels är man inte ens helt klar över var problemen finns när det gäller att skapa ett lämpligt system. Man är dock överens om att änkornas pensionsskydd utgör ett av problemen. Ett praktiskt problem är också att USA saknar ett centralt äktenskapsregister. Härtill kommer att det inte anses vara rättsligt möjligt att genomföra ett system för delning som får retroaktiva effekter. Ett sådant system skulle kunna tillämpas bara för framtiden och inte ta sikte på de grupper, främst äldre kvinnor, som skulle ha störst utbyte därav. Det bedöms därför sammanfattningsvis i dag som mindre troligt att "earnings sharing" kommer att införas i USA I stället inriktas det fortsatta reformarbetet på lösningar för att förbättra den ekonomiska situationen för äldre änkor.

Canada

Fr.o.m år 1978 finns i den canadensiska inkomstrelaterade tilläggspensione- ringen (Canada Pension Plan) ett system som innebär att vardera maken har rätt att vid skilsmässa påkalla en likadelning av de pensionsrättigheter som makarna gemensamt intjänat inom tilläggspensioneringen under tiden för äktenskapets bestånd. Fr.o.m. år 1987 gäller regler om delning av pensions- rätt även för vissa ogifta samboende, för separerade makar och för makar över 60 år i bestående äktenskap.

Delning av pensionsrätt kan förekomma i två olika former, nämligen antingen som delning av pensionsgrundande inkomst (division of unadjusted pensionable earnings) vid upplösning av ett äktenskap resp. samboförhållande eller som överlåtelse av ålderspension (assignment of retirement pensions) i bestående äktenskap eller samlevnadsförhållande.

Bestämmelserna om delad pensionsrätt grundas på tanken att pensionsrätt som intjänats av vardera maken under ett äktenskap utgör en gemensam

rättighet som bör ge samma skydd för båda makarna. Reformen var också avsedd som en åtgärd för att trygga pensionsskyddet för hemarbetande.

I samband med 1987 års lagändringar infördes en regel angående möjlig- heterna att genom avtal komma överens om undantag från bestämmelserna om delning av pensionrätt. För båda formerna av delning av pensionsrätt gäller sålunda numera att delningen kan förhindras av ett avtal (spousal agreement) som parterna undertecknat före den 4 juni 1986. Avtal som ingåtts därefter är inte bindande när det gäller delning av pensionsrätt, såvida inte avtalet uttryckligen avser avstående från delning av pensionsrätt enligt pensionsplanen och den provinsiella lagstiftningen tillåter sådana överenskom- melser. År 1987 existerade inga sådana bestämmelser i provinsiell familjelag- stiftning. Förhoppningen var att sådan lagstiftning inte heller därefter skulle komma till stånd. Emellertid har provinsen Saskatchewan ändrat sin äktenskapsrättsliga förmögenhetslagstiftning så att den tillåter avstående från rätten till delad pensionsrätt. Inom socialdepartementet har man därför fortsatt arbetet med frågan om den rättsliga behandlingen av intjänad pen- sionsrätt.

Den federala regeringen har med verkan från år 1987 lagstiftat om delad pensionsrätt även beträffande dess tjänstepensionering. Liknande lagstiftning har införts av två provinser och andra överväger att göra detsamma.

Möjlighet till delning av pensionsgrundande inkomst vid skilsmässa (eller återgång av äktenskap) infördes, som nämnts ovan, fr.o.m. år 1978. Delningen innebär att den pensionsgrundande inkomst som tillgodoräknats vardera av de tidigare makarna under en viss tid läggs samman och delas lika dem emellan. Vardera parten tillgodoräknas därefter denna hälft som pensions— grundande inkomst för den aktuella tiden. Reglerna härom ändrades med verkan fr.o.m. den 1 januari 1987 och utsträcktes då till att avse även separerade makar och parter i ett tidigare samboförhållande. Förutsätt- ningarna för att delning skall äga rum är därför beroende av tidpunkten för äktenskapets eller samlevnadens upplösning. De är i huvudsak följande.

1. Äktenskap upplösta genom skilsmässa under tidsperioden 1978—1986. Parterna måste» ha sammanlevt under en sammanhängande period om minst tre år. Det krävs att endera av de tidigare makarna ansöker om delning av pensionsrätt. Ansökan måste göras inom tre år från domen på äkten- skapsskillnad. Delningen avser den pensionsgrundande inkomst som tillgodoräknats de tidigare makarna under tid de sammanbott under äktenskapets bestånd.

2. Äktenskap upplösta genom skilsmässa år 1987 eller senare. Parterna måste ha sammanlevt under en sammanhängande period om minst ett år. Delningen är obligatorisk och görs utan ansökan från parterna så snart socialdepartementet erhållit nödvändiga upplysningar. Någon tidsgräns finns inte uppställd. Delningen avser den pensionsgrundande inkomst som tillgodoräknats makarna under den tid de sammanbott såsom gifta och dessförinnan under äktenskapsliknande förhållanden.

3. Makar som separerat år 1987 eller senare. Makarna måste ha samman- levt under en sammanhängande period om minst ett år och dessutom levt åtskilda minst ett år. En av makarna måste ansöka om delning. Det uppställs ingen tidsfrist för ansökan utom i händelse av den ena makens död, i vilket

fall ansökan skall ske inom tre år från dödsfallet. Delningen avser den pensionsgrundande inkomst som tillgodoräknats makarna under den tid de sammanbott såsom gifta och dessförinnan under äktenskapsliknande förhållanden.

4. Sambof'orhållande som upplösts år 1987 eller senare. En man och en kvinna som levt samman under äktenskapsliknande förhållanden under en sammanhängande period om minst ett år har var och en rätt att ansöka om delning av de pensionsrättigheter som intjänats under denna sammanlevnad, under förutsättning att de levt åtskilda minst ett år — eller kortare tid i händelse av den enes död. Ansökan måste ske inom fyra år från separationen. Som undantag från huvudreglerna gäller att delning inte äger rum om det visas att delningen skulle vara till nackdel för båda parterna. En förutsättning för att den intjänade pensionsrätten för ett visst år skall kunna delas är att parternas sammanlagda tillgodoräknade inkomst för året överstiger den dubbla nedre inkomstgränsen för beräkning av pensionsgrun- dande inkomst. Delningen kan avse endast tid då båda parterna omfattats av försäkringen, dvs. varit i åldrarna 18—70 år. Delningen kan vidare inte omfatta inkomster som tillgodoräknats under tid då någon av de försäkrade uppburit ålderspension eller tid som avräknats från ena partens försäkringstid på grund av invaliditet. Delningen avser alltid en hälftendelning. Någon annan andel kan inte bestämmas, även om det vore skäligt i det enskilda fallet. Inte heller är det möjligt att utesluta viss tidsperiod, t.ex. några av de år makarna sammanbott såsom gifta.

Tekniskt går delningen till så, att tillgodoräknad pensionsgrundande inkomst överförs från den avstående partens register till registret över den mottagande partens inkomster. I registren noteras år för år de försäkrades pensionsgrun- dande inkomster.

Delningen medför att parternas pensionsförmåner — och förmåner till deras efterlevande — sänks resp. höjs. Eftersom förmånsbeloppen påverkas även av inkomsterna under år som inte omfattas av delningen och av det relativa värdet av borträknade år överensstämmer minskningen och ökningen inte beloppsmässigt med varandra. Invalidpensionen påverkas i mindre grad än- ålderspensionen eftersom delningen inte berör den del av invalidpensionen som utgörs av ett enhetsbelopp utan endast den inkomstrelaterade andelen av denna pension. Om den ena parten tidigare saknat inkomst medför delningen att denne vinner inträde i själva pensionssystemet och kan göra anspråk på invalidpension. När det gäller invalidpension innebär nämligen delningen för den mottagande parten inte bara att de faktiska beloppen tillgodoräknas i inkomstregistret utan också att anknytning till arbetsmarkna- den därigenom anses föreligga.

Fr.o.m. år 1987 kan, som nämnts i det föregående, vardera maken i ett bestående äktenskap eller vardera parten i ett samboförhållande ansöka om att få överlåta en del av ålderspensionen till den andre. Som villkor gäller att båda makarna skall ha fyllt 60 år och ha ansökt om den ålderspension de är berättigade till från tilläggspensioneringen.

Vid delningen erhåller varje make en lika stor andel av den andra makens ålderspension. Denna andel beräknas utifrån längden av makarnas faktiska

sammanlevnad ställd i relation till makarnas gemensamma försäkringstid. Med gemensam försäkringstid avses den tidsperiod under vilken någon av parterna omfattats av försäkringen. Tiden räknas således från det den äldste maken uppnådde 18 års ålder (dock tidigast fr.o.m. den 1 januari 1966) tills den yngste maken fyller 70 år eller båda makarna dessförinnan börjat uppbära ål- derspension. Från denna försäkringstid avräknas månader som borträknats från bägge makarnas försäkringstid på grund av invaliditet eller vård av barn. Om makarna t.ex. sammanbott under 20 % av den gemensamma försäkrings- tiden behåller vardera maken 80 % av sin egen ålderspension medan återstoden, 20 %, delas lika mellan dem.

Överlåtelsen innebär således inte att makarna sammantaget erhåller högre bruttopension. Delningen kan ekonomiskt vara till fördel endast ur skattemäs- sig synpunkt. Man förväntar därför att antalet ansökningar kommer att öka i takt med att information om skatteeffekterna sprids.

Den uppdelning som görs enligt detta system upphör om endera maken avlider eller om makarna skils eller lever separerade under en tid av ett år. Om endast en av makarna intjänat rätt till ålderspension upphör vidare uppdelningen om den andra maken får pensionsgrundande förvärvsinkomst. Om delningen upphör uppbär vardera maken därefter sin egen ålderspen- sion.

Etfarenhetema av systemet med delad pensionsrätt visar att möjligheten till delning av pensionsgrundande inkomst vid skilsmässa har utnyttjats i relativt liten utsträckning. T.ex. har av totalt 441 000 skilsmässofall endast 13 000 par ansökt om delning enligt de regler som gällde för tidsperioden 1978—1986. Detta antas bero på att många (t.o.m. advokater) inte känner till systemet, att många inte söker juridisk hjälp vid skilsmässa, att man underskattar värdet av pensionsrätten, att man av kortsiktiga skäl hellre väljer ett mindre kontantbelopp än ett betydligt högre belopp på lång sikt eller att makarna inte tycker det är lönt att ansöka om delning i de fall de har ungefär lika stora inkomster. Socialdepartementet försöker därför genom olika administra- tiva åtgärder och informationsinsatser höja utnyttjandegraden.

De nya regler som trädde i kraft år 1987 innebär att delning skall ske "automatiskt" vid skilsmässa. Detta innebär emellertid i praktiken ingen större förändring eftersom parterna eller en av dem (eller någon annan) ändå måste informera socialdepartementet om att en delning kan aktualiseras. Departe- mentet kan inte på annat sätt få kännedom om skilsmässor. Provinserna är nämligen inte intresserade av ett samarbete angående ett datorbaserat äktenskapsregister. Skillnaden mellan en ansökan och en anmälan är således mest av formell art. När en försäkrad ansöker om pension kontrollerar dock departementet om sökanden är frånskild. I sådant fall måste utredas t.ex. hur lång tid parterna sammanlevt. Man är därför beroende av parternas med- verkan. När det gäller upplösta äktenskap finns vissa presumtionsregler angående samlevnadstid. I övrigt gäller allmänna civilrättsliga regler, dvs. sökanden har bevisbördan för åberopad samlevnad. Detta har hittills inte vållat några problem, eftersom så få f.d. samboende ansökt om delning.

Delad pensionsrätt medför viss kostnadsökning för pensionssystemet på grund av att det i regel är kvinnor som gynnas vid delningen (kvinnornas genomsnittliga inkomst motsvarar 64 % av männens) och att kvinnor lever

längre än män. Vid tillkomsten överskattade man emellertid kostnaderna för reformen. Sammantaget beräknas nu kostnaderna för vårdår och delning av pensionsgrundande inkomst uppgå till 0,25 % av avgiftsunderlaget.

De canadensiska männen har enligt uppgift godtagit systemet och accepterat att det innebär sänkt pension för en av makarna. Man anser det således ligga i sakens natur att även en utgående pension kan sänkas. I något fall där en löpande invalidpension sänkts på grund av delning pågår dock en rättslig prövning. De fåtaliga kvinnor som fått avstå pensionrätt har inte godtagit delningen på samma sätt som männen. Kvinnogrupperna klagar också över att delningen inte löser problemet med hemarbetandes pensionsrätt.

Reformen ansågs inte ha retroaktiv verkan i och med att den gäller endast vid skilsmässa e.d. efter ikraftträdandet. Lagstiftningen gäller således inte för alla separerade eller frånskilda personer i Canada, framför allt inte äldre kvinnor. Detta har lett till beskyllningar om att lagen inte behandlar alla lika. Olika tänkbara lösningar på detta problem kommer att tas upp till övervägan- de i samband med kommande lagstiftningsarbete.

I vissa privata pensionssystem kan pensionsrätten "delas" på så sätt att ett visst belopp förs över till ett särskilt pensionsinstrument. Den som avstår pen- sionsrätt har då möjlighet att "köpa tillbaka" vad han förlorar. Man är av principiella skäl emot en sådan lösning vad gäller tilläggspensioneringen.

8.3.5 Våra överväganden och slutsatser Allmänna överväganden

De frågor som vi behandlar här avser i huvudsak behovet och önskvärdhe- ten av att i Sverige införa ett system med delning mellan makar av deras sammanlagda pensionsrättigheter samt vilka tekniska och ekonomiska möjligheter som finns att tillskapa en ordning av det slaget. I anslutning härtill berör vi något också vissa alternativa lösningar för att i annan form ta hänsyn till intjänad pensionsrätt vid upplösning av ett äktenskap.

Till grund för de förslag som presenterats och de diskussioner som förts om lösningar av detta slag har legat en önskan att försöka åstadkomma regler till skydd för främst kvinnor som kan drabbas svårt ekonomiskt efter upplösning- en genom skilsmässa eller dödsfall av ett långvarigt äktenskap. Sådana de nuvarande reglerna är uppbyggda inom ATP-systemet och i äktenskapsbalken kan de i vissa fall leda till effekter som är till nackdel för kvinnor i denna situation och som allmänt sett måste anses vara mindre tillfredsställande.

Att nuvarande regelsystem kan ge upphov till sådana effekter och att detta innebär problem framstår som otvetydigt. Helt klart är att en del kvinnor kan komma i en besvärlig situation ekonomiskt och gå miste om den påräknade tryggheten på ålderdomen om de skulle skiljas — efter ett längre äktenskap och när de själva kommit upp i åren — från en mer välavlönad make som under sin yrkesverksamma tid byggt upp pensionsanspråk till ansenligt värde. Vissheten härom torde också vara anledningen till att frågan om rätt till pension från ATP för frånskilda ofta diskuterats och föranlett många och grundliga överväganden alltsedan ATP-systemet började utformas. Det kan härvidlag hänvisas till den redogörelse som lämnas i pensionskommitténs

betänkande ( SOU 1981:61 ) Familjepension (kap. 3) för de överväganden som i detta hänseende förekommit under årens lopp. När det däremot gäller dödsfall torde i många fall problemen vara mindre, eftersom de kvinnor som det här gäller i regel har kvar rätten till efterlevandepension enligt tidigare gällande regler.

Att problem av detta slag kan uppkomma beror på att många — främst äldre och medelålders — kvinnor har kortare tids förvärvsarbete (eller inte har förvärvsarbetat alls) och har lägre inkomster av sådant arbete än män, bl.a. till följd av arbete i hemmet och deltids förvärvsarbete. Härtill bidrar också det faktum att kvinnornas löner genomsnittligt sett är lägre än männens. Kvinnor tjänar därigenom ofta in färre år med ATP-poäng och har lägre genomsnittlig pensionspoäng. Detta kan ha sin grund i att makarna valt att fördela arbetsuppgifterna och att ordna sina förhållanden på så sätt att kvinnan arbetat enbart hemma eller på deltid utanför hemmet samt haft det huvudsakliga ansvaret för barnen och hemmet medan mannen förvärvsarbetat på heltid. Som en följd av detta kan kvinnan även senare i livet ha fått lägre inkomster än hon hade erhållit om hon från början satsat på en egen yrkeskarriär. Att kvinnan haft lägre inkomster kan också bero på att makarna bott på en ort där arbetsmöjligheter för henne saknats eller varit begränsade. Om makarna skulle skiljas efter en längre tids äktenskap, behåller mannen sin intjänade pensionsrätt inom ATP och andra pensionssystem medan kvinnan har små möjligheter att förbättra sitt eget pensionsskydd. På motsvarande sätt kan en kvinna, vars make avlider, ha räknat med att på äldre dagar få del av den pension som mannen tjänat in under sin aktiva tid.

ATP-systemet är, som vi beskrivit tidigare i detta betänkande, uppbyggt som ett fördelningssystem. Det innebär att de förvärvsarbetande ett visst år förutsätts betala för de pensioner som under samma år utbetalas till de då pensionerade. I ett sådant system som sålunda bygger på solidaritet mellan generationerna är det angeläget att de inte missgynnas som lägger ned ett stort och viktigt arbete på att vårda och fostra de barn som en gång i framtiden skall betala de nu aktivas pensioner.

Mot bakgrund härav kan skäl anföras för att de kvinnor och män som utför värdefulla vårdinsatser inte bör försättas i en väsentligt sämre situation på äldre dagar än andra pensionstagare. Detta gäller också de som skiljs efter ett långt äktenskap och som genom sitt arbete med hem och barn underlättat den andra makens möjligheter att förvärva pensionsrätt inom det allmänna pensionssystemet eller andra pensionsanordningar.

Under beaktande av sådana synpunkter skulle kunna göras gällande att man bör försöka tillskapa regler som åstadkommer rättvisa och utjämning mellan makar i pensionshänseende så att även den av makarna som under den yrkesaktiva tiden haft lägst inkomster fick fördel av den andra makens förvärvade pensionsrätt, som han eller hon medverkat till genom sitt arbete i hemmet. En sådan ordning skulle kunna bidra till ökad likställighet mellan makarna ekonomiskt sett och dessutom innebära en förbättring av pensions- skyddet för den ekonomiskt svagare parten i äktenskapet.

Ett system som medger att en make får del av den andra makens förvärvade pensionsrättigheter skulle också från vissa aspekter kunna ses som ett fullföljande av äktenskapsbalkens tankegångar om bodelning efter

äktenskapsskillnad och dödsfall. Reglerna här innebär att — med vissa undantag - all egendom i princip skall delas lika mellan makarna. Inom äktenskapsrätten är det också en allmän princip att makarna under tiden för äktenskapets bestånd skall leva på samma standard. Att införa en ordning som medger viss rätt för en make till den andres pensionsfordringar skulle från denna synpunkt kunna ses som en utvidgning av äktenskapsbalkens nuva- rande utgångspunkter och ett hävdande av principen om lika standard, eftersom pensionen grundas på inkomsterna under tiden för äktenskapet.

Ytterligare skäl härtill är att den pensionsrätt som en make förvärvat under tiden för äktenskapet i vissa hänseenden kan ses som en form av sparande. Om detta sparande hade skett på annat sätt än i en pensionsförsäkring eller genom upparbetande av rätt till pension från den allmänna försäkringen eller från någon kollektivavtalsreglerad pensionsordning, hade det enligt huvudre- geln omfattats av den principiella likadelning av egendom som skall äga rum mellan makarna vid bodelningen efter äktenskapsskillnaden. Även från denna aspekt kan alltså dras en parallell med äktenskapsrättens allmänna principer om fördelningen av makars egendom.

I dag kan situationen dessutom i vissa fall vara sådan att en frånskild make har rätt till underhållsbidrag av den andre efter äktenskapsskillnaden. Om den underhållsskyldige skulle avlida, bortfaller rätten till bidrag och ersätts inte av någon annan förmån. I fall av detta slag skulle ett system med viss rätt för en frånskild make till den andra makens pensionsrättigheter medföra att den underhållsberättigades ekonomiska situation förbättrades, om denne sistnämnde själv hade rätt till ålders- eller förtidspension vid tidpunkten för dödsfallet. Samtidigt skulle med en sådan ordning sällan finnas grund för att utdöma underhållsbidrag till frånskild make för tiden efter det att denne fått rätt till egen pension.

Det finns alltså vägande skäl för att försöka finna en lösning på de problem som vi här i korthet antytt när det gäller i första hand rätten till intjänad pension vid skilsmässa. Frågan är då på vilka vägar man skall gå fram för att söka en tillfredsställande och ändamålsenlig lösning på detta problem.

Härvidlag vill vi direkt awisa tanken på att inom det allmänna pensionssys- temets ramar införa regler om rätt till efterlevandepension för frånskilda. Som angetts i det föregående har tanken härpå utretts tidigare i flera olika sammanhang och har man därvid misslyckats med att finna en godtagbar ordning för detta. Vi har också själva övervägt den handlingsmöjligheten i vårt betänkande ( SOU 1987:55 ) Efterlevandepension och därvid på anförda grunder ställt oss awisande till en utvidgning av efterlevandepensioneringens tillämpningsområde till att omfatta också frånskilda. De argument som vi där framfört äger enligt vår mening alltjämt bärkraft, och någon anledning att ompröva vårt tidigare ställningstagande har vi inte funnit.

Vad som däremot förtjänar att närmare uppmärksammas och noga prövas är de tankar som tidvis framförts (jfr redogörelsen i det föregående) om genomförande av ett system med delning mellan makar av deras intjänade pensionsrättigheter. Ett sådant system kan utformas på ett flertal olika sätt i mer eller mindre renodlad form. Man kan också tänka sig lösningar som innebär rätt stora modifieringar av de ordningar för delning av pensionsrätt som gäller eller diskuterats i några andra länder (se avsnitt 8.3.4). Vidare kan

finnas skäl att överväga även vilka andra möjligheter än delning av pensions- rätt som kan föreligga för att komma till rätta med eller reducera de problem som enligt vad vi ovan framhållit kan föreligga med avseende på främst vissa frånskilda kvinnors ekonomiska situation.

I det följande kommer vi först att redovisa våra överväganden och slutsatser beträffande ett system med en mer eller mindre renodlad delning mellan makar av deras intjänade pensionsrättigheter. Eftersom tanken härpå rönt stor och mycken uppmärksamhet bl.a. i den allmänna debatten har vi ansett det motiverat att behandla de frågor som uppkommer vid övervägandena om ett sådant system tämligen utförligt och att därvid försöka ta upp i vart fall flertalet av de aspekter och tekniska frågeställningar och problem som yppar sig. Därefter kommer vi att något mer översiktligt redovisa vissa synpunkter beträffande de alternativa handlingsvägar som kan stå till buds.

Renodlad delning av pensionsrätt Några avgränsningar och preciseringar

När det gäller tanken på en renodlad delning av pensionsrätt är en avgörande faktor naturligtvis vad man anser om behovet och önskvärdheten av att i Sverige införa ett sådant system och om det ändamålsenliga i detta för att lösa de problem som man vill komma till rätta med. Av stor betydelse är också om det över huvud taget är möjligt att tekniskt infoga en ordning av det slaget i det svenska regelsystemet för den allmänna pensioneringen och på äktenskapsrättens område. Innan vi övergår till att redovisa våra överväganden i dessa hänseenden finns dock anledning att först ta upp vissa mer grundläggande frågeställningar av betydelse för de problem som senare aktualiseras.

En första fråga som inställer sig är vilka former av pensionsrätt som lämpligen skulle omfattas av ett system på ett eller annat sätt med delning av pensionsrätt mellan makar.

Vid de diskussioner om en sådan ordning som tidigare förts i den allmänna debatten och i utredningssammanhang m.m. (se avsnitt 8.3.3) har man här först och främst tänkt på ATP-systemet. Detta kan förefalla naturligt, och en utgångspunkt för den fortsatta framställningen är därför att pensionsrätt inom ATP skulle innefattas i ett eventuellt system för delning.

Däremot kan det knappast finnas något behov av en sådan ordning inom folkpensioneringen. Här bygger pensionsförmånerna inte på någon princip om intjänande på grundval av inkomster, och varje individ har redan en självständig pensionsrätt på enhetlig nivå.

Emellertid uppkommer fråga om inte samma skäl som skulle tala för delning av ATP-rätt med än större fog borde utgöra grund för att detsamma skulle gälla med avseende på andra pensionsordningar som grundas på avgifter, intjänandetid, försäkringspremier e.d., t.ex. tjänstepensioneringarna på olika arbetsmarknadsområden och skilda former av privata, frivilliga pensionsförsäkringar.

Tjänstepensioneringarnas regler bygger emellertid på kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter. Att lagstiftningsvägen ändra dessa regler och inom

ramen för dessa åstadkomma ett system med renodlad delning av pensionsrät- ten mellan makar är inte lämpligt och knappast möjligt. Visserligen skulle det måhända kunna vara tekniskt möjligt att genom lagstiftning fastställa vissa minimikrav i nu behandlat avseende för utformningen av tjänstepensionering- arna. En sådan lagstiftning skulle dock vara en principiell nyhet och skulle säkerligen ses som ett ingrepp i den fria förhandlingsrätten för arbetsmarkna- dens parter. Den skulle dessutom sannolikt kunna genomföras endast på mycket lång sikt, eftersom den annars skulle riskera att komma i konflikt med principen om intjänad pensionsrätts oantastbarhet. Tanken på sådan lagstiftning kan därför enligt vår mening avfärdas.

En annan möjlighet att innefatta tjänstepensioneringarna i ett eventuellt system för delning av pensionsrättigheter kunde vara att — som i Västtyskland (se avsnitt 8.3.4) — ha en särskild metod för delning när det gäller sådan pension. T.ex. kunde införas regler som innebar att det aktuella värdet av den pensionsrätt som en av makarna intjänat i en tjänstepensionering fick tas upp bland den egendom som skall ingå i bodelningen mellan makarna efter äktenskapsskillnad eller dödsfall. Detta värde skulle alltså ses som en ekonomisk tillgång och omfattas av den principiella likadelning som görs av all egendom. I det följande (under rubriken "Alternativa lösningar") berör vi den möjligheten till lösning av problemet och lämnar därför här inte några ytterligare synpunkter i detta avseende.

I det sammanhanget tar vi också närmare upp frågan om behandlingen i delningshänseende av privata, individuella pensionsförsäkringar, beträffande vilka kan anläggas i stort sett samma synpunkter som på tjänstepensionerna.

Med hänsyn till det anförda bygger den följande diskussionen på att ett eventuellt system för lagstadgad delning av pensionsrätt skulle omfatta bara ATP och att andra former av pensionsrättigheter således i princip skulle falla utanför.

En annan fråga som är av intresse i sammanhanget är vilken personkrets som skulle omfattas av ett eventuellt system med delning av pensionsrätt inom ATP. Detta borde naturligtvis ta sikte på gifta. Att dessutom innefatta också ogifta som sammanbor under äktenskapsliknande förhållanden med eller utan barn skulle sannolikt leda alltför långt. Ett skäl som ofta anförts för ett delningssystem har varit paralleller med vad som gäller beträffande delning av annan egendom vid en bodelning. Någon sådan giftorätt med därav följande principiella rätt till likadelning av makarnas egendom Enns inte för ogifta sambor. Att låta ett system för delning avse också den kategorin skulle alltså innebära att man inom ATP gick längre än vad som är fallet beträffan- de andra tillgångar som tillkommer de ogifta parterna. Beaktas måste också svårigheterna att i praktiken avgöra huruvida två personer under ett år sammanbott under äktenskapsliknande förhållanden. Härom torde ibland t.o.m. parterna själva ha olika uppfattning. Med hänsyn till det sagda torde inte böra komma i fråga att gå utöver gruppen gifta. Tillämpligheten av en eventuell ordning med delning av ATP-rätt skulle alltså begränsas till perso- ner som är förenade i äktenskap.

Däremot skulle kunna diskuteras om några särskilda krav inte borde ställas när det gäller t.ex. äktenskapets längd för att ett system av berört slag skulle träda i tillämpning. I det följande berör vi den frågan ytterligare.

Ett centralt spörsmål är givetvis vilka principer som skulle ligga till grund för ett eventuellt system med delning av ATP-rätt mellan makar. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 8.3.4 för regler i andra länder kan man här tänka sig olika metoder. Antingen skulle delningen kunna göras fortlöpande år från år under tiden för äktenskapets bestånd. Eller också skulle det kunna komma i fråga att genomföra en momentan delning — av intjänade ATP-poäng eller av beräknad pension — först när en viss bestämd händelse inträffat. Denna händelse skulle kunna vara t.ex. äktenskapsskillnad, ena makens död eller att en av dem uppnått den allmänna pensionsåldern eller beviljats förtidspension.

Den förstnämnda lösningen — en löpande delning — skulle sannolikt leda alltför långt och är inte vad som primärt har diskuterats i den allmänna debatten i Sverige. En mängd särskilda olägenheter och problem skulle följa med det alternativet. Bl.a. skulle den leda till en väsentligt lägre inkomst för två makar än i dag i fall då bara den make som tjänat in rätt till högst ATP har beviljats tilläggspension i form av ålders- eller förtidspension och den andra maken ännu inte uppnått pensionsåldern eller har rätt till förtidspen— sion. På motsvarande sätt skulle maken med högst ATP-poäng få en lägre egenpension än enligt nuvarande regler, om den andra maken skulle avlida — före eller efter det att denne fått egen pension. Det kan här också hänvisas till den beskrivning av nackdelarna med en sådan lösning som lämnats av tidigare utredningar och som redovisats i avsnitt 8.3.3. Med hänsyn härtill tar vi i det följande inte vidare upp tanken på en löpande poängdelning.

Den fortsatta framställningen förutsätter i stället att en delning av ATP- rätt skulle utformas som en momentan delning och komma i fråga enbart i vissa speciella situationer. Tekniskt enklast skulle nog vara att låta en sådan delning avse intjänade ATP-poäng och inte den pensionsgrundande inkomsten eller någon form av beräknad pension. Svårare att ta ställning till är dock frågan vilken eller vilka händelser som skulle utgöra en utlösande faktor för genomförande av en poängdelning. Härvid har ofta pekats på äktenskapsskill- nad som en rimlig grund för delning. Vidare har ibland framhållits att ena makens död borde utgöra skäl härför. I det följande begränsas diskussionen till att avse enbart dessa två situationer. Att nu diskutera också andra faktorer som grund för delning skulle leda mycket långt och försvåra överskådligheten. Ett system med delning också i fall då t.ex. en av makarna beviljas ålders- eller förtidspension skulle—nämligen ge upphov till en rad särskilda frågeställ- ningar. Härvid skulle också följa i huvudsak samma problem och nackdelar som med en ordning som bygger på principen om löpande uppdelning av pensionsrätt.

Samtidigt kan finnas vägande skäl för att inte begränsa ett eventuellt system för delning av ATP-rätt till enbart fall av äktenskapsskillnad och således undanta dödsfall härifrån, även om behovet av ett sådant system, som vi tidigare framhållit, inte kan anses lika påtagligt i dödsfallssituationerna för de kvinnor som i dag är äldre eller medelålders. Om en sådan begränsning skulle göras, skulle den nämligen i sig öppna utrymme för icke önskvärda och klart otillfredsställande spekulationsmöjligheter. T.ex. skulle en efterlevande make kunna förvärva rätt till pension av stort värde genom att skiljas från sin make kort före dennes död. En begränsning till att avse enbart dödsfall skulle å andra sidan betyda att den av oss nyligen slutbehandlade frågan om

efterlevandepensioneringens framtida utformning skulle tas upp på nytt och föranleda nya överväganden.

I det följande behandlas således enbart tanken på momentan delning av ATP-poäng i situationer då makarna skilts eller en av dem avlidit. En annan avgränsning ligger däri att övervägandena bygger på förutsättningen att pension på grundval av de poäng som en make förvärvat vid en poäng- delning skulle utbetalas enbart i de situationer som nu ger rätt till pension, dvs. i form av ålders- och förtidspension.

Även om de fortsatta övervägandena bygger på att en eventuell poängdel- ning skulle kunna komma i fråga såväl efter en skilsmässa som efter dödsfall, kan dessa båda situationer inte helt likställas. Med det ena av dessa alternativ följer problem som inte är förbundna med det andra. Motiven för de båda alternativen kan givetvis också ses som olika starka. I det följande berör vi något närmare en del av de särskilda frågeställningar som sålunda aktua- liseras vid de båda alternativen.

Våra allmänna bedömningar

Som vi framhållit ovan är en avgörande faktor för bedömningen av ett system med delning av ATP-rätt naturligtvis vilket behov som kan finnas härav och vilka skäl i övrigt som kan tala för och emot ett sådant system.

Som vi utvecklat där kan anföras beaktansvärda skäl till förmån för ett system av detta slag som en metod för att komma till rätta med de otill- fredsställande konsekvenser som i ekonomiskt hänseende med avseende på pensionen kan inträffa för en make vid en skilsmässa efter ett längre äktenskap. Som lagstiftningen är uppbyggd i dag kan den ge upphov till att främst kvinnor som haft huvudansvaret för hem och familj kan få framleva sin ålderdom under ekonomiska förhållanden som är väsentligt sämre än de som kvinnan tidigare under livet haft anledning att räkna med. Den pen- sionsrätt som en av makarna förvärvat och som den andra maken genom sitt arbete med uppfostran och vård av barnen har medverkat till kan denna senare make riskera att inte få någon som helst del i, även om det varit en utgångspunkt för makarnas arbetsfördelning att de ekonomiskt skulle leva på samma standard under återstoden av livet.

Eftersom pensionen kan ses som uppskjuten lön och rätten därtill bygger på inkomster under tiden för äktenskapet, då makarna skall leva på samma standard, kan det förefalla rimligt att också pensionsrättigheterna beaktas på samma sätt som andra förmögenhetstillgångar och andra former av sparande vid bodelningen efter äktenskapsskillnaden. Enligt nuvarande regler kan emellertid något sådant hänsynstagande i princip inte komma till stånd och finns inga tekniska möjligheter att åstadkomma en indragning av ATT-rätt i bodelningen.

Om reglerna ändras på ett sådant sätt att de ATP-poäng delas som intjänats av makarna under tiden för äktenskapets bestånd, skulle detta onekligen innebära att de angivna olägenheterna i vart fall i viss utsträckning skulle kunna minskas och att i en del situationer större rättvisa mellan makarna vid en skilsmässa skulle kunna bli följden. Konsekvenserna av skilsmässan i pensionsavseende skulle bäras gemensamt av makarna. Med ett

system av detta slag skulle båda makarna — oberoende av förvärvsfrekvens och arbetstid — erhålla en i princip lika stor rätt till egenpension.

Med en poängdelning inom ATP-systemet skulle vidare valfriheten öka för makar som skiljs. I dag kan de vara överens om det rimliga i att den av dem som haft lägst inkomst bör få del av de ATP-förmåner som den andre tjänat in rätt till under äktenskapet. Några möjligheter för dem att åstadkomma ett sådant resultat finns emellertid inte. Vid ett genomförande av ett system av nu diskuterat slag skulle sådana möjligheter öppnas.

Samtidigt bör dock framhållas att det kan finnas andra möjligheter för en make med höga pensionsanspråk att tillgodose den andra maken ekonomiskt vid en skilsmässa. Han kan — så länge han lever — av sin pension betala underhållsbidrag till den sistnämnda maken. Vidare kan han naturligtvis vid bodelningen frivilligt avstå från sin rätt till annan egendom och i den formen lämna maken kompensation för pensionsrätten. Maken utan pensionsanspråk kan på detta sätt t.ex. tillerkännas tillgångar som ger regelbunden avkastning motsvarande viss del av pensionsanspråken. Någon rättslig grund för att framtvinga ett sådant resultat föreligger inte utan detta förutsätter att maken med högst inkomster känner ett ansvar för sin frånskilda make och frivilligt tillgodoser denna ekonomiskt i anslutning till bodelningen. I det följande återkommer vi emellertid till frågan om eventuell lagstiftning för att också i vissa fall då frivilliga avtal inte kan träffas få till stånd en uppgörelse av motsvarande innebörd.

Till förmån för en ordning med delning mellan makar av ATP-rätt har vidare framförts att en sådan skulle utgöra en metod för att inom pensions- systemet åsätta hemarbete ett värde. En kvinna — eller man — som hela sitt liv arbetat enbart i hemmet skulle härigenom kunna få ett eget pensionsskydd i fall då makarna skiljs eller den andra maken avlider. Behovet av andra åtgärder till stöd för denna kategori skulle på detta sätt minska efter införande av ett sådant system. Samtidigt skulle man med delning av ATP- poäng lösa det länge omdiskuterade problemet om rätt till efterlevandeskydd för frånskilda. Vidare har framhållits att en ordning för poängdelning inom ATP som avser också dödsfall skulle medföra att efterlevandeförmånerna för den av makarna som haft lägst inkomster förbättras. Den poängdelning som skulle göras efter dödsfallet skulle nämligen i realiteten innebära att denna make skulle tillerkännas en form av efterlevandeförmån (som dock formellt har karaktären av en egenpensionsförmån) vartill rätt föreligger också efter fyllda 65 år.

Argument av olika slag kan sålunda framföras och har framförts till förmån för ett system med delning av ATP-rätt mellan makar. Emellertid kan på vissa av dessa anläggas också andra aspekter som talar i en annan riktning och finns det åtskilliga både principiella och mer tekniskt betonade skäl som kan göras gällande mot ett system av det slaget.

Härvid bör först erinras om att förvärvsfrekvensen bland kvinnor successivt har stigit och att i dag flertalet kvinnor i yrkesaktiv ålder förvärvsarbetar. Sverige är i dag ett av de länder i världen som har den högsta kvinnliga förvärvsfrekvensen. Härigenom tjänar kvinnor här i landet in rätt till egen inkomstrelaterad pension. Även den genomsnittliga pensionspoängen inom ATP för kvinnor har allt mer närmat sig den för männen. På sikt kan man

sannolikt, som vi utvecklat i avsnitt 8.2, förvänta sig att kvinnornas förvärvs- mönster ytterligare närmar sig männens. Flertalet män och kvinnor kan sålunda antas komma att med tiden tjäna in ATP-rätt av ungefär samma omfattning och storlek. Att i en sådan situation och med en förväntad utveckling av denna innebörd genomföra en omfattande förändring av ATP— systemet kan ifrågasättas, även om det naturligtvis också i framtiden kommer att finnas en hel del äktenskap där inkomstskillnaderna makarna emellan är inte oväsentliga och för vilka fall ett delningssystem skulle kunna vara av betydelse för att åstadkomma" rättvisa mellan makarna och möjliggöra valfrihet i fråga om arbetsfördelningen i hemmet m.m.

Att införa en ordning med delning av ATP-rätt i vissa situationer är dessutom enligt vår uppfattning en mindre lämplig metod för att komma till rätta med problemet att vissa kvinnor har låga inkomster och pensioner. I stället bör man sträva efter att män och kvinnor får möjlighet att förvärvs- arbeta i samma utsträckning och var och en själva tjäna in rätt till egenpen- sion från ATP.

Dessutom skulle ett nu genomfört system för delning av pensionsrätt bli utan verkan för de kvinnor som sannolikt skulle ha störst nytta därav. Eftersom ett obligatoriskt sådant system knappast kan ges giltighet retroaktivt — i den kommande framställningen diskuterar vi den frågan närmare — skulle det inte gälla alla de kvinnor som haft en äldres tids förvärvsmönster och under en stor del av sitt liv arbetat enbart i hemmet. Många kvinnor som i dag är äldre och medelålders skulle alltså under alla förhållanden falla utanför tillämpligheten av ett system för poängdelning. De som skulle omfattas skulle i stället vara yngre kvinnor — och män — som i regel har och för framtiden än mer kan förväntas få ett förvärvsmönster som är oberoende av kön och där alltså mannen och kvinnan förvärvsarbetar i ungefär samma omfattning.

Problemet med stor andel deltidsarbetande och låga kvinnolöner är för övrigt något som kännetecknar inte bara gifta utan i lika hög grad ensam— stående kvinnor. Dessa skulle emellertid inte ha några fördelar i pensionshän- seende av ett system med delning av pensionspoäng. Att på sådant sätt begränsa en reform till bara gruppen gifta måste enligt vår mening ses som fördelningspolitiskt otillfredsställande.

Härtill kommer att ATP—systemet redan i dag är så utformat att det finns utrymme för tämligen många års bortovaro från arbetslivet eller med deltidsarbete utan att detta inverkar reducerande på tilläggspensionen. Ett av syftena med 30- och 15-årsreglerna är just, som vi utvecklat i avsnitt 8.2, att bereda ett skydd för personer med sådant förvärvsmönster. Och att vi nu inte lägger fram något förslag till ändring av dessa regler beror huvudsakligen på hänsyn till just denna kategori. Härtill kommer de möjligheter som finns att få s.k. vårdår tillgodoräknade som jämställda med år då pensionsgrundande inkomst intjänats. Mot bakgrund härav måste behovet av en ordning med delning av ATP-rätt anses vara mindre påtagligt än dessa regler förutan.

Ett system med delning av pensionspoäng inom ATP skulle vidare stå i mindre god överensstämmelse med grundtankarna bakom de reformer som under de senaste årtiondena genomförts inom familjerätten och familje- politiken i övrigt, där principen nu är att varje människa skall behandlas som en självständig individ i ekonomiskt hänseende. En utgångspunkt för de

reformer som genomförts av äktenskapsrätten har varit att äktenskapets ekonomiska rättsverkningar inte bör utsträckas till att gälla också efter dess upplösning. Vidare skulle ett sådant system strida även mot utvecklingen på skattepolitikens område, där man övergett principen om sambeskattning (som i viss mån kan sägas vara en motsvarighet till poängdelning) till förmån för särbeskattning.

En allmän princip inom äktenskapsrätten är, som vi beskrivit i avsnitt 8.3.2, att tillgångar som inte kan överlåtas ses som personliga rättigheter och att de skall hållas utanför en bodelning. Rätt till ATP är inte överlåtbar och några andra möjligheter att disponera häröver finns inte heller för den berättigade. Denna rätt kan därför närmast ses som en "tillgång" av det nämnda slaget, varför ett system som möjliggör delning av sådan rätt skulle innebära ett avsteg från den grundläggande äktenskapsrättsliga principen.

En poängdelning inom ATP skulle sålunda innebära en grundläggande nyhet i pensionssystemet och medföra att man överger principen att ATP intjänas individuellt av varje individ på grundval av förvärvsarbete och att pensionen storleksmässigt relateras till förvärvsinkomsterna. En ordning av detta slag skulle således betyda att ATP förändras i grunden, trots att syftet med åtgärden och effekten av den är relativt begränsade. Den skulle vidare stå i motsättning till den allmänna inriktning av reformarbetet som vi uttalat oss för i avsnitt 8.1, nämligen att det försäkringsmässiga inslaget i ATP- systemet och sambandet mellan förmåner och avgiftsgrundande inkomster bör förstärkas.

En lagstadgad lösning som innebär delning mellan makar av intjänad pensionsrätt skulle, som vi utvecklat i det föregående, i princip ta sikte på enbart ATP. Däremot skulle den inte avse de kollektivavtalsreglerade tjänstepensioneringarna — som omfattar huvuddelen av de förvärvsarbetan- de — och inte heller individuella, privata pensionsförsäkringar av olika slag. Det kan vara svårt att förstå varför olika former av pensionsrätt på detta sätt skulle behandlas olika. Tvärtom skulle kunna hävdas att ett system med giftorätt i förvärvad pensionsrätt i första hand borde avse privata, individuella pensionsförsäkringar, som ju är en form av sparande. Ett motiv för det av riksdagen nyligen fattade beslutet att värdet av dessa inte skall ingå i bodelning var att få till stånd enhetliga regler för olika former av pensions- rättigheter. Att nu öppna möjligheter till delning av pensionsrätt inom ATP— systemet skulle betyda att denna enhetlighet i behandlingen av olika former av pension bryts och att man på nytt tillskapar regler som ger olika utfall för olika typer av pension. I det följande återkommer vi till denna fråga om behandlingen av privata, individuella pensionsförsäkringar och om enhetliga regler för olika former av pensionsrätt.

Ett obligatoriskt system med poängdelning skulle vidare få till följd att den make som intjänat rätt till högst pension skulle kunna få avstå från viss del av denna rätt i samband med en skilsmässa och därigenom riskera att på ålderdomen få en lägre pension än enligt dagens regler. Systemet skulle emellertid inte begränsas till detta. Det skulle också innebära att den som vid skilsmässan redan uppbär ålders- eller förtidspension från ATP skulle kunna få den utgående tilläggspensionen minskad från en dag till en annan. Denna effekt skulle uppkomma också i fall då det är maken med lägst inkomst och

lägst pensionsrätt som avlider först av makarna. Även i den situationen skulle en utgående egenpension från tilläggspensioneringen dras in till viss del. Detta måste enligt vår mening anses vara otillfredsställande. Samtidigt är det av bl.a. kostnadsskäl svårt att göra ett system av diskuterat slag inte obligatoriskt utan frivilligt. I det följande tar vi närmare upp de problem som föreligger i detta hänseende.

Å andra sidan skulle, om det är maken med högst egenpension som avlider först, den av makarna som uppbär eller har rätt till lägst egenpension få en förbättring av denna pension, om en ordning med delning av intjänad ATP- rätt infördes, I och med att denna ordning skulle vara tillämplig vid dödsfall skulle den emellertid i praktiken innebära en form av efterlevandepension från ATP. Denna nya "efterlevandepension" skulle utges till efterlevande som uppnått den allmänna pensionsåldern (eller dessförinnan beviljats förtidspen- sion). Härmed skulle den stå i motsättning till en av utgångspunkterna för den nyligen genomförda reformen på efterlevandepensioneringens område, att särskilda efterlevandeförmåner för framtiden inte bör utges till den som uppnått 65 års ålder. Förenklat uttryckt skulle ett system med delning av ATP efter dödsfall alltså vara detsamma som ett återskapande av den nyligen avskaffade änkepensioneringen, utvidgad till att omfatta även män.

Detta skulle givetvis få konsekvenser i kostnadshänseende. Till dessa återkommer vi i det följande. Redan nu vill vi emellertid framhålla att en lösning med likadelning mellan makar av ATP-rätt — för att bli kostnads- neutral — skulle aktualisera omfattande ingrepp i andra regler för ATP och i princip bl.a. kräva pensionsförmåner som differentieras efter kön. Dessutom skulle med en sådan lösning de nuvarande 15- och 30-årsreglerna behöva tas bort och ersättas med en ordning där man för oreducerad pension kräver ATP-poäng för i princip samtliga möjliga år, dvs. i åldern 16—64 år, och där pensionen storleksmässigt beräknas på grundval av genomsnittsinkomsten under alla dessa år i stället för under enbart de 15 bästa åren.

Med hänsyn till dessa regler för intjänande av ATP är det svårt att motivera ett system med delning av pensionsrätt i Sverige under hänvisning till att en sådan lösning valts i ett par andra länder. I dessa länder är den allmänna pensioneringen nämligen uppbyggd på sådant sätt att i huvudsak alla år då någon kunnat utföra förvärvsarbete är av betydelse för pensionsberäkningen.

Över huvud taget synes det vara i det närmaste omöjligt att finna en tillfredsställande teknisk lösning för en ordning med delning av pensionsrätt. Förutom i fråga om 15- och 30-årsreglerna aktualiseras problem beträffande andra regler i ATP, t.ex. basbeloppsavdraget och taket samt beräkningen av antagandepoäng. Också andra frågor måste lösas, t.ex. om systemet skall vara frivilligt eller obligatoriskt, om "återköpsrätt" eller jämkningsmöjligheter skall finnas och hur övergångsregler skall utformas. I det följande återkommer vi till dessa problem och tar upp dem till en något mer utförlig behandling.

Ytterligare ett betydande problem som skulle uppkomma med en ordning för delning av pensionsrätt inom ATP är att utfallet av den — allt annat lika — skulle bli olika beroende på vilken arbetsmarknadssektor som den försäkrade tillhör. För offentligt anställda med tjänstepensioner som är bruttosamordnade med allmän pension skulle förlust (och i vissa fall även tillskott) av ATP-poäng genom delning vara utan ekonomisk betydelse. Detta

beror på att tjänstepensionsavtalen är så utformade att förlusten fick bäras inte av den försäkrade utan av statens resp. kommunernas tjänstepensionering med härav följande ökade utgifter. För privatanställda med nettosamordnade tjänstepensioner skulle däremot en poängdelning få fullt genomslag. Denna olikhet mellan skilda arbetsmarknadsområden skulle vara otillfredsställande, och man kan nog inte utgå från att den skulle korrigeras genom ändringar av de offentliganställdas pensionsavtal.

Tekniska problem

Om man skulle försöka att i Sverige införa ett system för delning av ATP- rätt mellan makar uppkommer, som vi framhållit i det föregående, en rad frågor om den tekniska utformningen av ett sådant system och om anpass- ningen härav till övriga regler för ATP. I det följande skall vi något uppe- hålla oss vid vissa av de frågor som i en sådan situation måste lösas.

Som vi angett inledningsvis i våra överväganden är en utgångspunkt för diskussionen här att ett system med delning av ATP-rätt skulle omfatta enbart gifta personer och att delningen skulle avse pensionspoäng för ATP som tillgodoräknats makarna. Därav är emellertid inte avgjort vilka poäng som skall delas mellan makarna, dvs. vilken tidsperiod delningen skall ta sikte på.

För det första måste avgöras om systemet skulle bli tillämpligt redan i och med ingående av äktenskap, fr.o.m. året därefter eller först sedan äktenskapet bestått under ett visst minsta antal år. Skulle det med andra ord finnas skäl att ha någon form av "karensregel" t.ex. av den innebörden att en delning kunde komma i fråga enbart och först om äktenskapet bestått under minst fem års tid?

För det andra måste ställning tas till om delningen skall avse alla ATP- poäng som intjänats av makarna före äktenskapsskillnaden eller den ena makens bortgång eller om delningen skall omfatta enbart en på något sätt begränsad period. Att ATP-poäng som förvärvats efter en skilsmässa skall lämnas åsido torde vara odiskutabelt. Hänsyn skulle således tas enbart till poäng intjänade t.o.m. året för eller året före äktenskapsskillnaden. Ytterliga- re en begränsning skulle rimligen kunna vara att delning görs enbart av de ATP-poäng som makarna förvärvat under tiden för äktenskapets bestånd, dvs. hänsyn tas inte till åren före äktenskapets ingående. Att en sådan avgränsning görs förefaller påkallat. Man skulle annars få som effekt bl.a. att en och samma ATP-poäng skulle kunna delas mer än en gång. Om en man eller kvinna är gift mer än en gång, skulle sålunda den ATP-poäng som intjänats under ett år tidigt i livet kunna delas först vid den första skilsmässan, sedan vid den andra skilsmässan och kanske återigen efter en tredje äktenskapsskill- nad.

Här kan tänkas ytterligare begränsningar. Om man vill lägga särskild tonvikt vid tanken att delningsrätten skall avse att ge ett skydd för män och kvinnor som helt eller delvis avstår från förvärvsarbete för att ta vård om barn, skulle man kunna inskränka delningsperioden till att avse enbart ATP-poäng som intjänats under den tid då makarna sammanbott och haft vårdnaden om barn under viss ålder, exempelvis 3, 8, 12 eller 18 år. Ytterligare ett alternativ

skulle kunna vara att i vart fall kräva att makarna skall ha sammanbott större delen av året för att detta år skall räknas med vid delningen.

En annan fråga är om ett eventuellt system för poängdelning skulle vara obligatorisk! eller ji'ivilligt. Olika möjligheter står här till buds.

Ett alternativ är att reglerna tillämpas helt utan undantag. Det andra ytterlighetsalternativet är att systemet görs helt frivilligt och att dess tillämplighet alltså kräver att makarna ingår ett särskilt avtal därom. Här kunde fordras att ett sådant avtal ingåtts före vigseln för att det skulle bli giltigt. Eller också kunde godtas även avtal träffade under tiden för äktenskapets bestånd och kanske t.o.m. — eller enbart — avtal som ingåtts med tanke på den förestående skilsmässan eller rentav efter denna. En annan lösning är att ett system med poängdelning i princip omfattar alla gifta men att möjligheter öppnas för makarna att genom äktenskapsförord eller i annan form träffa avtal om frångående helt eller delvis från systemet. Ett sista alternativ är slutligen att tillämpligheten av poängdelning får följa förmögen- hetsordningen i äktenskapet och att systemet således aktualiseras i fall när makarnas egendom huvudsakligen utgörs av giftorättsgods och att det inte gäller i situationer där all egendom utgör enskild egendom.

För den händelse ett system med poängdelning inte skulle göras absolut obligatoriskt utan mer eller mindre frivilligt enligt något av de nyss angivna alternativen, måste även avgöras vilka villkor som borde gälla för avsteg från systemet eller för rätten att begära dess tillämpning. Här kunde krävas enighet mellan makarna. Eller också kunde systemet vara uppbyggt som en rätt för vardera maken att påkalla delning resp. att motsätta sig detta.

Vilken av de angivna lösningarna som skulle få företräde är naturligtvis be- roende av en värdering av den inbördes styrkan av olika motiv för ett system med poängdelning. Av betydelse torde härvid bli sådana aspekter som rätten till individuellt val, intresset att skydda den svagare parten m.m. Även kostnadsaspekten måste rimligen beaktas. Ju större valmöjligheter som skulle finnas, desto större skulle möjligheterna bli att spekulera i systemet, med därav följande ökade utgifter. T.ex. skulle väl med ett frivilligt system aldrig den make som intjänat störst ATP-rätt påkalla delning efter makens död. Det kan också sättas i fråga vilket värde ett sådant system skulle ha efter en skilsmässa om dess tillämplighet skulle kräva att båda makarna då var överens därom. Antalet personer som i en sådan situation utan någon motprestation skulle avstå från pensionsrätt till kanske ansenligt värde måste nog anses vara tämligen begränsat.

En annan fråga avser på vilket sätt poängdelningen skall påverka makarnas tillägspension. Som angetts i det föregående bygger framställningen här på att de ATP-poäng som en make vunnit eller förlorat vid ett eventuellt system för poängdelning skulle ligga till grund för beräkningen av tilläggspension i form av ålders- och förtidspension till denne make. Även efterlevandepension efter denne torde rimligen böra beräknas på grundval av pensionspoängen efter genomförd delning.

Effekterna av en poängdelning skulle kunna bli något olika vid äktenskaps- skillnad och vid dödsfall och även kunna bero av om någon av makarna då redan uppbär pension eller inte.

Är det fråga om skilsmässa och ingen av makarna då uppbär egenpension,

skulle poängdelningen genomföras på så sätt att ATP-poängen för vart och ett av de år som delningen avser justeras från den faktiskt intjänade till en poäng motsvarande hälften av makarnas sammanlagda. Denna justerade poäng skulle sedan utgöra varje makes poäng för det året vid beräkning enligt vanliga regler av egenpension till maken.

Om en av eller båda makarna uppbär ålderspension vid skilsmässan, skulle få göras en omräkning av den utgående tilläggspensionen i den mån denna påverkas av att den intjänade ATP-poängen för vissa år ändras i höjande eller sänkande riktning. Tilläggspensionen för makarna får då höjas resp. sänkas fr.o.m. en viss tidpunkt. Denna tidpunkt kan vara t.ex. antingen ingången av månaden efter den då domen på äktenskapsskillnad vunnit laga kraft eller ingången av året därefter. För att undvika att en make ges möjligheter att förhindra verkställandet av delning genom att överklaga en dom på äkten- skapsskillnad kunde som ett alternativ härtill övervägas exempelvis den tidpunkt då ansökan gjorts om äktenskapsskillnad eller då betänketid löpt sex eller tolv månader. Oberoende av vilket alternativ som skulle väljas, skulle det emellertid kunna inträffa att omräkningen kunde genomföras administrativt först sedan viss tid förflutit från den tidpunkt då ändringen skulle träda i kraft. Omräkningen kommer då att gälla retroaktivt. Här uppkommer frågan om den make som fått sin pension sänkt skall vara skyldig att återbetala vad han eller hon uppburit för mycket under mellantiden. En omräkning kan också aktualiseras därigenom att ATP-poängen — till följd av anknytningen till taxeringen till inkomstskatt - för året för och året före skilsmässan blir kända först en tid efter justeringen av övriga pensionspoäng. Även för sådana fall skulle få lösas frågan om eventuell återbetalningsskyldighet resp. retroaktiv tilläggsutbetalning.

Vad som nu sagts gäller i stort sett även poängdelning till följd av dödsfall. En skillnad här skulle dock, som tidigare framhållits, bli att den vinst resp. förlust som en make kan göra i fråga om ATP-poäng resp. utgående pension inte motsvaras av någon minskning eller ökning för den andra maken. Här uppkommer emellertid frågan huruvida efterlevandepension efter den avlidne maken skall beräknas på grundval av ATP—poängen före eller efter en genomförd delning. Mest konsekvent skulle vara att först göra en delning och sedan beräkna efterlevandepensionen. Detta skulle betyda att också barnpension skulle påverkas — i höjande eller sänkande riktning - av systemet med delning. Att sålunda reducera en barnpension synes mindre tillfredsstäl- lande, i synnerhet i fall då den efterlevande maken inte är förälder till det barn som är berättigat till barnpension.

En särskild fråga som kan tas upp i detta sammanhang gäller inverkan av ett system med poängdelning på reglerna för beräkning av antagandepoäng. Om t.ex. en man, som uppbär eller senare beviljas hel förtidspension med antagandepoäng, ingår äktenskap men efter några år skiljer sig, blir spörsmålet om dessa antagandepoäng skall ingå i en delning. Att så görs borde rimligen vara konsekvensen av systemet. Detta betyder att ålderspen- sionen till mannen senare kan bli lägre eller högre än förtidspensionen. Dessutom skulle förtidspensionen kunna höjas eller sänkas i och med skilsmässan till följd av att poängen för åren dessförinnan omräknas. Det kan dock vara problem att avgöra vilka effekter som bör inträda beträffande

antagandepoängen för åren efter skilsmässan, t.ex. i fall då storleken av dessa beräknats på grundval av ATP-poäng för något eller några av de år som poängdelningen avser.

Som nyss beskrivits skulle ett konsekvent genomfört system med delning av ATP-poäng innebära att den av makarna som intjänat högst ATP-poäng skulle vid skilsmässa eller den andra makens död gå miste om viss del av den intjänade pensionsrätten. Denna effekt skulle avse inte bara gottskrivna pensionspoäng för en förvärvsarbetande utan också den löpande pensionen för en ålders- eller förtidspensionär. Denna skulle alltså kunna reduceras från en månad till en annan eller från ett år till nästa.

En särskild fråga är om denna konsekvens bör accepteras. Eller skulle det finnas anledning att förse ett system för poängdelning med särskilda garantiregler som förhindrar effekter av detta slag? Sådana regler skulle kunna avse antingen både intjänad pensionsrätt och löpande pension eller också enbart utgående pension. I den första situationen skulle de innebära att en make aldrig skulle kunna få lägre ATP-pension än enligt dagens regler. Och i det andra fallet skulle detta visserligen kunna inträffa, men garantin skulle hindra att någon tick pensionen sänkt efter att ha beviljats ålders- eller förtidspension.

Ett annat alternativ skulle kunna vara att införa en regel om garanti mot minskade ATP-poäng eller sänkt pension vid delning på grund av dödsfall men inte vid delning efter skilsmässa. Detta skulle emellertid i princip inte vara annat än en rätt för den efterlevande maken att avgöra om han eller hon vill påkalla delning eller ej, dvs. detsamma som ett frivilligt system enligt ett av de alternativ som nämnts i det föregående.

Att införa en garantiregel i någon av dessa former skulle betyda ett markant avsteg från den grundläggande principen om likadelning. Om ATP- poäng skall delas mellan makar, borde detta rimligen göras i såväl höjande som sänkande riktning. Av avgörande vikt här är nog kostnadsaspekten. En poängdelning förenad med en garantiregel av ett eller annat slag skulle ställa sig mer kostnadskrävande än ett system utan sådana regler. Beaktas bör också att frågan om en garantiregel vid dödsfall rör inte enbart den kvarlevande makens rätt och ATP-systemets finansiering utan är av betydelse även för storleken av barnpensionen till efterlevande barn i situationer där sådan pension skall utges efter den avlidne.

Enligt nuvarande regler görs vid beräkning av den pensionsgrundande inkomsten — som ligger till grund för ATP-poängen — först ett basbelopps- avdrag. Pensionsgrundande är sålunda inkomsten av förvärvsarbete minskad med ett basbelopp. En fråga som då uppkommer med ett system för poängdelning är vilken inverkan denna regel skulle ha vid delningen.

I den mån båda makarna tillgodoräknats pensionspoäng för varje år som delningen avser torde inte uppkomma några särskilda svårigheter. I sådant fall skulle poängen läggas samman och vardera maken tillgodoföras hälften av summan. Om emellertid en av makarna inte tillgodoräknats ATP-poäng under något eller några av de år som berörs av delningen, torde det inte vara lika givet att man helt enkelt kan dela den andra makens poäng och påföra hälften härav för vardera maken. Detta skulle innebära ett omotiverat gynnande jämfört med om motsvarande poäng som tillgodoförs vid delningen

hade intjänats genom förvärvsarbete. I fall av sistnämnda slag borde därför avdrag göras med ett basbelopp före delningen. Om t.ex. en make ett år intjänat en ATP-poäng om 5,00 och den andra maken inte tillgodoräknats någon poäng, betyder detta att var och en av makarna skulle efter delningen erhålla, inte en poäng om 2,50 utan om 2,00.

Å andra sidan kan den av makarna som inte intjänat någon ATP-poäng väl ha haft inkomster av förvärvsarbete understigande ett basbelopp. För sådana fall skulle en regel som innebär att ett basbeloppsavdrag skall göras vid delningen betyda ett missgynnande av makarna. Avdrag skulle ju då göras från makarnas inkomster med, inte som för andra ett plus ett basbelopp utan ett plus mellan ett och två basbelopp. För att uppnå rättvisa i det nu behandlade avseendet skulle därför behöva undersökas vilken förvärvsinkomst som maken utan ATP-poäng haft olika år och avdrag göras vid delningen enbart för skillnaden mellan ett belopp motsvarande ett basbelopp och den inkomsten. Detta skulle dock innebära stora administrativa problem.

Av stor betydelse för utfallet av ett eventuellt system med poängdelning är 15- och 30-årsreglema i ATP. Som utvecklats i det föregående skulle ett sådant system i princip kräva att dessa regler helt togs bort och ersattes med en ordning där pensionen beräknades på grundval av inkomsterna under alla år från 16 till 65 års ålder. Detta system skulle alltså fordra en mycket ingripande åtgärd för att uppfylla ett så begränsat syfte som det poängdelning- en avser att tillgodose.

Om dessa regler å andra sidan skulle kvarstå oförändrade också efter genomförande av ett system med poängdelning får det till effekt att kostnaderna för ATP skulle öka markant. Härtill skulle också bidra den omständigheten att systemet skulle öppna vissa möjligheter till spekulation. T.ex. skulle makar som gift sig sent i livet kunna komma överens om att skiljas — och senare gifta sig på nytt — för att få till stånd ett överförande av ATP-poäng från en av makarna till den andre utan att detta i någon mer betydande mån skulle påverka den förste makens genomsnittspoäng, vilken skulle grunda sig på hans ATP-poäng före äktenskapets ingående.

Här kan också pekas på samspelet med reglerna om pensionstillskott. Om av två makar kvinnan inte intjänat några ATP-poäng och mannen enbart en relativt låg poäng varje år, skulle en poängdelning kunna innebära att mannens tilläggspension halverades och att hälften överfördes till hustrun. Totalt skulle hon emellertid kanske inte få högre pension eftersom pensions- tillskottet skulle reduceras i samma mån som tilläggspensionen ökades. Samtidigt skulle mannens tilläggspension minska till hälften. I sådana fall skulle uppkomma kostnadsbesparingar för pensionssystemet som helhet. Poängdelningen skulle här innebära en form av inkomstprövning av pen- sionstillskott mot den tidigare makens tilläggspension (samtidigt som denna makes ATP reducerades).

Om man vill genomföra ett system med poängdelning inom ATP krävs vidare särskilda överväganden om efterlevandepensioneringens utfomming. Enligt övergångsreglerna till den nyligen genomförda reformen på det området kan under lång tid framöver utges och även nybeviljas änkepension enligt tidigare gällande regler. Sådan änkepension kan inte utbetalas i enlighet med de bestämmelserna om det samtidigt införs ett system för delning av

pensionspoäng efter dödsfall som blir gällande också för den kategori kvinnor som kan få rätt till änkepension enligt tidigare regler. En översyn och ändring av övergångsregleringen till efterlevandepensionsreformen måste då göras för att få till stånd ett samordnat regelsystem. De frågor som här skulle uppkomma är inte alldeles enkla och skulle kräva grundliga överväganden.

Över huvud taget skulle en omfattande fråga bli hur övergångsreglerna skulle utformas till ett system med poängdelning. Man skulle här få ta ställning till Om ett sådant system skulle gälla bara för framtiden eller även retroaktivt för år före ikraftträdandet. Även om reglerna skulle gälla enbart för tid därefter måste avgöras i vad mån de skulle bli tillämpliga i äktenskap som ingåtts dessförinnan. Skulle makarna i sådana äktenskap obligatoriskt föras in under de nya bestämmelserna eller skulle dessa aldrig kunna ta sikte på bestående äktenskap? Ytterligare ett alternativ vore att ge makarna valrätt mellan de nuvarande och de nyinförda reglerna.

Av hänsyn till intresset att skydda rätten till redan intjänad ATP skulle sannolikt en ordning där en poängdelning gjordes obligatorisk för tid före ikraftträdandet vara alltför långtgående. Detsamma kan nog sägas också om lösningen att låta systemet gälla enbart för framtiden men avse också bestående äktenskap. För sådana fall torde man inte kunna gå längre än att ge makarna en möjlighet att i anslutning till ikraftträdandet av regler på området träffa avtal — som registreras hos t.ex. domstol — om vad som skall gälla i deras äktenskap. Härmed skulle dock samtidigt, som tidigare påpekats, öppnas spekulationsmöjligheter. Däremot torde inte finnas några hinder mot att göra nya bestämmelser om delning av ATP-poäng ovillkorliga för makar som ingår äktenskap efter ikraftträdandet. Av betydelse för ställningstagan- det till övergångsregler blir givetvis inställningen till den mer grundläggande frågan om en poängdelning som sådan skulle vara obligatorisk eller enbart innefatta en rätt för vardera maken att påkalla om han eller hon så önskar efter skilsmässa eller dödsfall.

Utfall av ett system med poängdelning

Av intresse för bedömningen av ett system med delning mellan makar av intjänad ATP—rätt och av ett sådant systems konsekvenser i kostnadshänseen- de kan vara hur det skulle utfalla i olika situationer i fråga om makarnas inkomstförhållanden, äktenskapets längd m.m. För att belysa detta redovisas i det följande några enkla beräkningar om utfallet av ett poängdelningssystem i vissa typsituationer, där olika antaganden gjorts om bl.a. makarnas inkomster.

I exempel ] förutsätts att såväl mannen som kvinnan har pensionsgrundande inkomst inom ATP under 40 års tid. Mannen antas ha intjänat en ATP- poäng om 5,00 varje år och kvinnan en poäng om 2,00. Detta motsvarar år 1990 en inkomst om 178 200 kr. resp. 89 100 kr. Enligt nuvarande regler skulle ålderspensionen från ATP utgöra 89 100 kr. för mannen och 35 640 kr. för kvinnan. Under förutsättning att äktenskapet skulle upplösas genom skilsmässa eller dödsfall efter ett varierande antal år skulle ett system med poängdelning innebära de förändringar av makarnas ATP som framgår av tabell 8.7.

Tabell 8.7 Förändrad ålderspension från ATP (kr./år) vid poängdelning. Poäng for mannen 5,00 under 40 år, för kw'nnan 2,00 under 40 år. Basbelopp 29 700 kr.

Äktenskapets längd 5 10 15 20 25 30 35 40

Kvinnan +8910 +17820 +2.6730 +26730 +26730 +26730 +26730 +26730

Mannen 0 0 0 0 0 - 8910 - 17820 - 26730

Som framgår av tabell 8.7 är delningsperiodens längd — dvs. tiden för äktenskapet — av avgörande betydelse för resultatet av poängdelningen. En delningsperiod som är kortare än 25 år medför i exemplet inte någon reduktion av mannens pension medan en förbättring inträder av kvinnans pension redan efter ett års äktenskap. Först när hänsyn tas till alla år som makarna intjänat ATP-poäng uppkommer kostnadsmässig neutralitet.

I exempel 2 varieras förutsättningarna i det tidigare exemplet på så sätt att kvinnan förutsätts inte ha intjänat någon ATP-poäng alls under livet medan mannen fortfarande tillgodoräknats en poäng om 5,00 under 40 års tid. Utfallet blir då det som framgår av tabell 8.8.

Tabell 8.8 Förändrad ålderspension från ATP (kr./år) vid poängdelning. Poäng för mannen 5,00 under 40 år, för kvinnan 0 poäng. Basbelopp 29 700 kr. Kvinnan Mannen Äktenskapels längd är 5 + 7 425 0 10 +14 350& o 15 +22 275 (+ 7 425)b 0 20 +29 700 (+14 350)b o 25 +37 125 (+22 275)b o 30 +44 550 (+29 700)b -14 850 35 +44 550 (+29 700)b -29 700 40 +44 550 (+29 700)'> 44 550

a) Innebär i praktiken att pensionstillskottet reduceras i motsvarande mån.

b) Innebäri praktiken en förbättring enbart med skillnaden mellan angivet belopp och beloppet för oreducerat pensionstillskott 14 850 kr. (beloppet inom parentes).

Även i exempel 2 blir resultatet att kvinnan får en förbättring redan vid en kort delningsperiod medan en reducering av mannens pension görs först i fall då delningen omfattar en tämligen lång period. I detta exempel illustreras även samspelet med reglerna för pensionstillskott.

I exempel 3 slutligen förutsätts att både mannen och kvinnan intjänat en pensionspoäng om 3,00 under fem år såsom ogifta. De antas därefter ingå äktenskap och under 20 års tid intjäna, mannen 5,00 poäng per år och

kvinnan 1,00 poäng. Därefter ökar hustruns inkomster så att hon under 15 år fram till pensioneringen intjänar en årlig ATP-poäng om 3,00. Mannens inkomst antas oförändrad motsvara 5,00 poäng. Med nuvarande regler erhåller kvinnan en årlig ATP om 53 460 kr. och mannen tilläggspension med 89 100 kr. Utfallet vid ett system med poängdelning blir, under olika förutsättningar beträffande äktenskapets varaktighet, det som anges i tabell 8.9.

Tabell 8.9 Förändrad ålderspension från ATP (kr./år) vid poängdelning. Förutsättningar enligt texten. Basbelopp 29 700 kr.

Kvinnan Mannen

Äktenskapet upplöses efter att ha bestått under,

år

5 0 0 10 0 0 15 0 0 20 0 0 25 + 5 940 - 5 940 30 +11 880 -11 880 35 +17 820 -17 820

Som framgår av tabell 8.9 skulle en poängdelning under de i exemplet angivna förutsättningarna vara utan inverkan på pensionen om äktenskapet skulle upphöra genom skilsmässa under de första tjugo åren, dvs. under den tid då det kan antas att kvinnan haft reducerad arbetstid för att ta vård om barn. Inte heller om äktenskapet upplöses senare skulle en delning av poängen för dessa år bli av betydelse för storleken av kvinnans ålderspension. Sådan verkan skulle då inträda enbart i fråga om de år då det antagits att vårduppgifterna varit avslutade och hustrun återgått till heltidsarbete. Däremot får det förhållandet att poängdelningen omfattar också de år då hustrun haft låg inkomst betydelse för den minskning som görs av mannens

pension.

Kostnadsaspekter

Vid första anblicken kunde det kanske förefalla som om de ökade kostnader som följer av att en make får högre ATP efter en genomförd poängdelning skulle kompenseras av minskade kostnader på grund av att tilläggspensionen sänks för den andra maken. Emellertid skulle detta inte bli fallet. För närvarande och med all sannolikhet också för ett betydande antal år framöver i tiden torde det vanligaste vara att det är den av makarna som tjänat in högst egenpension som avlider först. De sammanlagda ökningarna av pension med ett system för poängdelning skulle därför överstiga de totala minskning- arna. Denna effekt skulle bli än mer uttalad om delningsreglerna skulle förses med någon form av garanti mot sänkt pension för den efterlevande efter

makens död eller om de utformades inte som ett obligatorium utan enbart som en rättighet (jfr vad som sagts ovan härom).

Även en poängdelning vid skilsmässa skulle medföra utgiftsökningar för ATP-systemet. Visserligen skulle en del män troligen få lägre pension än nu, men många kvinnor skulle få förhöjd tilläggspension. Genom att 30- och 15- årsreglerna inom ATP är avgörande för tilläggspensionens storlek skulle emellertid den ökade pensionen för en make långtifrån alltid motsvaras av en minskning för den andra maken med ett lika högt belopp. I många fall skulle kvinnan säkerligen genom delningen erhålla totalt sett fler år med ATP- poäng eller - vanligare — en högre ATP-poäng för ett antal år än vad hon själv tidigare intjänat på grundval av förvärvsarbete, vilket skulle kunna höja hennes egenpension. Samtidigt skulle poängdelningen för åtskilliga män bli utan praktisk betydelse, eftersom de ATP-poäng som mannen förlorar vid delningen skulle vara utan inverkan när det gäller att bestämma storleken av hans tilläggspension. Oftast är nämligen makarna i sådan ålder vid en skilsmässa att det finns utrymme för mannen att därefter genom fortsatt förvärvsarbete intjäna ATP-poäng under 15 år av minst samma storlek som de vilka reducerats vid delningen. Dessa 15 år med icke reducerade poäng — som för andra män kan ha infallit under tiden före äktenskapet — skulle vara de som avgjorde hur hög ATP mannen får såsom ålders- eller förtidspensio- när.

Sammantagna skulle dessa effekter ge upphov till inte obetydliga utgifts— ökningar för ATP-systemet, främst till följd av rätten till delning efter dödsfall. Hur stora dessa ökade utgifter skulle bli, skulle bero på den närmare ut- formningen av ett system med delning av ATP-rätt. Ett sådant system kan, som utvecklats i det föregående, utformas på olika sätt. I syfte att få underlag för beräkningar om kostnaderna har vi gjort vissa antaganden om en teknisk modell härför. Denna innebär följande.

Enligt modellen avser systemet enbart gifta. Delning görs inte fortlöpande utan först och enbart i samband med skilsmässa mellan makarna eller efter det att en av dem avlidit. Delning görs på sådant sätt att de ATP-poäng som makarna tjänat in under visst år läggs samman. Hälften av denna Summa tillgodoräknas var och en av makarna i stället för den poäng som mannen eller kvinnan intjänat genom förvärvsarbete. Delningen avser enbart ATP- poäng som tillgodoräknats makarna under tiden för äktenskapets bestånd. De pensionspoäng som delas ligger till grund för beräkningen av makarnas ålders- och förtidspension. Om en av eller båda makarna redan uppbär ålders- eller förtidspension vid poängdelningen, omräknas den utgående pensionen i höjande eller sänkande riktning. Någon särskild regel, som ger en garanti för maken med högst ATP-poäng mot minskning av intjänade pensionspoäng eller löpande pension, finns alltså inte efter vare sig skilsmässa eller dödsfall. Vid beräkning av ålders- och förtidspension för försäkrade vilkas ATP-poäng varit föremål för poängdelning tillämpas oförändrade nuvarande regler inom ATP. Detta innebär bl.a. att pensionen beräknas på vanligt sätt med tillämp- ning av 15- och 30-årsreglerna. Reglerna är obligatoriska, vilket innebär att undantag inte kan avtalas mellan makarna. Reglerna antas gälla för makar som ingår äktenskap efter ikraftträdandet samt — även om detta kan ifrågasättas principiellt (se ovan) — även för makar som gift sig dessförinnan.

Detta sistnämnda antagande har gjorts i syfte att belysa kostnadseffekterna fullt ut inom den tid som våra prognoser för ATP-systemets utveckling omfattar.

Kvinnor har och beräknas även under lång tid framöver ha lägre ATP- poäng än män i genomsnitt. Ett system för delning av pensionsrätt kommer således att gynna främst kvinnor. Då mannen avlider efter ett långt äktenskap kommer kvinnans ATP-pension i allmänhet att höjas genom delningsrätten. [ princip innebär detta tillskott att det till kvinnan kommer att utges en viss "efterlevandepension" från ATP. Som mest kan detta tillskott till kvinnans pension motsvara hälften av mannens ATP-pension. På motsvarande sätt kommer mannens ATP-pension att sänkas (som mest att halveras, vilket inträffar då kvinnan inte har intjänat någon ATP alls) om kvinnan i stället avlider först. Eftersom antalet änkor i befolkningen är större än antalet änklingar kommer delningsrätt i fall då den ena maken avlider att medföra ökade kostnader för ATP.

Vid skilsmässa ! högre åldrar och efter ett långt äktenskap blir effekten av en delning av intjänad pensionsrätt densamma som i fallet då den ena maken avlider efter ett långt äktenskap. De flesta skilsmässor sker emellertid i yngre åldrar: i omkring 65 % av skilsmässofallen är makarna i 40—45—årsåldern eller yngre. I dessa fall kommer förmodligen delningsrätten ofta att vara av mindre betydelse för mannen och — vid realekonomisk tillväxt och under förutsättning att inkomstskillnaden makarna emellan inte är mycket stor — även för kvin- nan. Statistik över genomsnittlig intjänad pensionspoäng i olika åldersgrup- per visar att denna är störst i åldrarna 40—54 år. Vid skilsmässa i yngre åldrar har mannen således fortfarande sina 15 bästa poängår framför sig. Vid antagande om en fortsatt positiv real ekonomisk tillväxt finns det inte heller anledning att anta att delningen skulle ha större betydelse för kvinnans framtida ålderspension i dessa fall, eftersom hennes reallön då successivt ökar, vilket innebär att också pensionspoängen stiger. Hennes årliga pensionspoäng kan då antas komma att närma sig den som hon tillgodoräknas vid poängdel- ningen.

Vid skilsmässor där makarna är äldre än 40—45 år kan däremot del- ningsrätten få successivt ökad betydelse (jfr exemplen på utfallet av ett delningssystem som redovisats ovan). I sådana fall sker kostnadsmässigt en viss utjämning: kVinnans pension höjs och mannens pension sänks. Delnings- rätten kan emellertid även i detta fall medföra vissa kostnadsökningar, speciellt med tanke på att kvinnor lever längre än män.

Det efterlevandeskydd för kvinnor som en delningsrätt skulle innebära skulle ha likheter med de övergångsregler inom efterlevandepensioneringen som gäller för kvinnor födda åren 1935—1944. Enligt dessa regler garanteras änkor efter 65 års ålder en sammanlagd tilläggspension som motsvarar hälften av makarnas sammanlagda tilläggspensioner. Detta motsvarar den tilläggspension som utgår efter delning i de fall makarna har oavkortat antal ATP-år och deras ATP-år med högsta intjänade pensionspoäng sammanfaller. (Om kvinnan inte har erforderligt antal intjänandeår för oavkortad pension blir pensionen efter delning högre. Om makarnas "bästa ATP-år" inte sammanfal- ler blir pensionen efter delning lägre.) Med hänsyn till efterlevandepensione- ringens utformning kan därför delad pensionsrätt främst vara av intresse för

kvinnor födda år 1945 och senare. Vad gäller skyddet vid skilsmässa kan delning vara av intresse även för äldre kvinnor. Med en medelålder för nygifta kvinnor på ca 30 år kommer ett obligatoriskt system för delning av pensions- rätt med de övergångsregler som systemet då sannolikt måste förses med (jfr ovan) dock främst att gälla kvinnor födda efter år 1960. Det dröjer således mycket länge innan ett sådant system når sitt fullfunktionsstadium.

För att få en uppfattning om storleken av de kostnader som ett system med delad pensionsrätt skulle komma att medföra har de årliga kostnaderna emellertid överslagsmässigt uppskattats för åren 2015—2025 som om systemet gällde fullt ut för ålderspensionärerna vid denna period och alltså med övergångsregler i enlighet med vad vi nyss angett. Kalkylerna grundar sig på riksförsäkringsverkets ATP-prognos år 1987 beträffande antalet änkor över 65 år, kostnaderna för änkepension enligt de fram t.o.m. år 1989 gällande reglerna och medelbeloppet för kvinnornas ålderspension i alternativet med 2 % real tillväxt per år. För uppskattning av antalet änklingar och frånskilda som skulle beröras av delningsrätten har statistiska centralbyråns civilstånds- prognos för år 2000 använts. Därvid har antagits att förhållandet mellan antalet änkor, änklingar och frånskilda i befolkningen över 65 år vid beräkningstidpunkten är detsamma som år 2000. I beräkningarna antas att både kvinnan och mannen har 30 ATP-år och att deras 15 bästa år sammanfaller. I fall då delning sker först efter makarnas förvärvsaktiva tid innebär det första villkoret att mannens resp. kvinnans pension förändras beloppsmässigt lika mycket vid delning och det andra villkoret att var och en av makarna får högsta möjliga pension efter delningen.

Dödsfall antas inträffa efter ett långt äktenskap. Då mannen avlider erhåller kvinnan 50 % av hans pension. Samtidigt mister hon 50 % av sin egenpen- sion enligt de antaganden som gäller för beräkningsmodellen. Änklingens ålderspension förändras således i genomsnitt beloppsmässigt lika mycket som änkans ålderspension men i motsatt riktning, dvs. hans pension sänks. Frånskildas pension påverkas i allmänhet inte av delningsrätten i samma utsträckning då delningen inträffar tidigare i livet. Då skilsmässan skett i yngre åldrar antas pensionen, i alternativet med 2 % årlig tillväxt, inte påverkas alls.

Den största kostnadsposten i ett system med delning är pension till änkorna. Kostnadsökningen för änkornas ålderspensioner beräknas till omkring 5,5 miljarder kronor. Samtidigt beräknas sänkningen av ålderspensionen till änklingar uppgå till mellan 1 och 1,5 miljarder kronor. Nettokostnaden för delningsrätt vid skilsmässa uppskattas på sikt till omkring 0,5 miljarder kronor under de antagna förutsättningarna. Sammanlagt uppskattas således den årliga kostnaden i ett fullt utbyggt system på 30 års sikt till omkring 4,5 miljarder kronor. Vid real tillväxt avtar kostnaderna med tiden då skillnaden mellan mäns och kvinnors pensioner successivt minskar i och med effekten av taket i ATP-systemet. Vid en eventuell framtida realindexering av ATP-taket skulle emellertid kostnaderna inte minska i samma utsträckning vid en fortsatt positiv tillväxt i ekonomin. Å andra sidan kan en fortsatt utjämning allmänt sett mellan mäns och kvinnors inkomster bidra till i vilken takt kost- nadsökningarna reduceras. — I kalkylerna har inte tagits hänsyn till de kostnader som eventuellt uppkommer för förtidspensionärer samt för omgifta änkor och omgifta frånskilda kvinnor.

Våra sammanfattmde synpunkter

I det föregående har vi angett ett antal skäl som med fog kan anföras till stöd för ett systen med likadelning mellan makar av den ATP-rätt som de intjänat under titen för äktenskapet. Ett sådant system skulle sålunda bidra till större rättvisei pensionshänseende frånskilda makar emellan och ligga i linje med äktenslapsrättens principer om likadelning av de andra förmögen- hetstillgångar son makarna förvärvat och om lika standard mellan makar. Det skulle också kunta innebära en önskvärd förbättring av pensionssituationen för en frånskild smt under äktenskapet ägnat lång tid av sitt liv åt vård och uppfostran av barn och därigenom inte intjänat egen pensionsrätt i samma omfattning som naken. Valfriheten för makar när det gäller arbetsfördel- ningen dem emelan skulle vidare öka.

Även om beaknnsvärda och tungt vägande skäl sålunda talar till förmån för ett system av deta slag finns enligt vår mening såväl principiella och tekniska som ekonomiska aspekter som gör sig gällande mot ett sådant system.

En ordning mel poängdelning inom ATP skulle sålunda i grunden förändra ATP-systemet och innebära en markant brytning med principen om ATP såsom ett pensionssystem där pensionen relateras till inkomsterna under arbetslivet. Detta skulle vara en grundläggande nyhet i det allmänna pensionssystemet och även betyda ett övergivande av principen att ATP intjänas individuellt av varje enskild individ. I stället för en förstärkning av det försäkringsmässiga inslaget inom pensionssystemet skulle detta försvagas.

I dag förvärvszrbetar flertalet både män och kvinnor i yrkesverksam ålder och tjänar var och en in rätt till ATP. På sikt kan man anta att kvinnornas förvärvsmönster in mer kommer att närma sig männens. Visserligen har för närvarande kvinnor i regel lägre inkomster och därmed lägre ATP-poäng i genomsnitt än nän, men även i detta hänseende synes en utjämning vara på väg. Att genomföra ett system med delning av pensionsrätt är dessutom en mindre ändamålsenlig metod för att komma till rätta med detta problem. Det egentliga problenet när det gäller kvinnors relativt sett lägre inkomster hänför sig inte till penionssystemet utan till förhållandena på arbetsmarknaden. Strävandena bör gå ut på att män och kvinnor för likartade arbetsuppgifter erhåller löner påsamma nivå och får möjlighet att i samma utsträckning för- värvsarbeta och :a ansvar för hemmet och familjen. Härigenom intjänar de också var för sig rätt till egenpension från ATP.

En poängdelnng inom ATP skulle sålunda stå i mindre god överensstäm- melse med grunitankarna bakom familjerätten och familjepolitiken i övrigt, där utgångspunken är att varje människa skall behandlas som en självständig individ i ekononiskt avseende. Även inom skattepolitiken har utvecklingen gått i denna riktiing. Att införa en ordning med delning av pensionsrätt inom ATP skulle vitare strida mot väsentliga principer för äktenskaps- och försäkringsrätter i fråga om möjligheterna till överlåtelse av personliga rättigheter.

Ett lagstadgat,obligatoriskt system för delning av pensionsrätt skulle kunna avse enbart AT”. Däremot skulle det inte kunna ta sikte på de kollektiv- avtalsreglerade jänstepensioneringarna och inte heller privata, individuella pensionsförsäkriigar. Olika former av pensionsrätt skulle därmed behandlas

olika, vilket innebär ett avsteg från strävandena mot enhetlig behandling av alla pensionsrättigheter vid bodelning mellan makar. Med ett poängdelnings- system inom ATP skulle vidare uppkomma orättvisor olika inkomsttagare emellan beroende på vilken ordning för avtalspension de omfattas av. Medan t.ex. statsanställda inte alls skulle beröras, skulle det få fullt genomslag för privatanställda arbetare och tjänstemän.

En poängdelning inom ATP skulle vidare, eftersom den inte kan göras retroaktiv och tvingande, bli utan större verkan för de kvinnor som skulle ha störst utbyte därav, dvs. de som i dag är äldre och medelålders. Under ett sådant system torde nämligen obligatoriskt kunna föras in enbart dem som ingår äktenskap efter de nya reglernas ikraftträdande.

Om man vill genomföra ett system för delning av ATP-poäng mellan makar uppkommer en rad tekniska frågor till vilka ställning måste tas. Många av dessa kräver ingående överväganden och betydande svårigheter föreligger att finna ändamålsenliga och invändningsfria lösningar, som dessutom låter sig anpassas till regelsystemet i övrigt för ATP. Det största problemet är att en ordning med poängdelning knappast kan förenas med ett bibehållande av regler om att det är tillräckligt med visst antal år för oavkortad pension och att enbart ett begränsat antal år är avgörande för storleken av tilläggspensio- nen, dvs. 15- och 30-årsreglerna. Andra problem hänför sig till i vilken mån en poängdelning skulle vara obligatorisk eller frivillig och till hur övergångs- reglerna till en sådan ordning skulle utformas.

Inte minst väsentliga i sammanhanget är de kostnadsökningar som ett system med delning av pensionspoäng ger upphov till för ATP-systemet. Som vi beskrivit i det föregående kan under vissa antagna förutsättningar dessa ökade kostnader efter ett antal år komma att uppgå till så höga belopp som mellan 4 och 5 miljarder kronor per år (i dagens penningvärde), varav huvuddelen hänför sig till delningsrätt vid dödsfall. Att belasta ATP-systemet med merkostnader för en åtgärd vars ändamålsenlighet kan sättas i fråga och som ger anledning till både principiella och tekniska svårigheter är enligt vår uppfattning inte försvarligt, i all synnerhet som systemet redan detta förutan kommer att utsättas för ett ekonomiskt tryck framöver.

Sammanfattningsvis ställer vi oss därför, trots de skäl som talar för en förbättring av pensionssituationen för frånskilda, awisande till ett system för delning av pensionsrätt mellan makar inom ATP. Något förslag härtill lägger vi inte fram.

Alternativa lösningar

Även om vi sålunda awisar tanken på att införa regler i det allmänna pensionssystemet om en mer eller mindre renodlad delning mellan makar av intjänade ATP-poäng vid skilsmässa eller dödsfall, har vi inte stannat därvid i våra överväganden. Som vi utvecklat bl.a. i våra allmänna överväganden ovan är vi medvetna om de svårigheter som kan uppstå för frånskilda efter en skilsmässa i högre ålder och om de negativa konsekvenser den kan innebära för den ekonomiska standarden på ålderdomen. Vi har där också pekat på de mindre tillfredsställande konsekvenser från rättvisesynpunkt som kan uppkomma för en av makarna i fall då pensionsrätt av mer betydande

värde intjänats bara av den andra maken men båda bidragit till att möjliggöra denna form av sparande för ålderdomen.

Mot bakgrund härav har vi övervägt om inte andra lösningar skulle kunna stå till buds som i vart fall skulle bidra till att man kunde komma till rätta med de olägenheter som kan bli följden av dagens regler.

Härvid har vi uppmärksammat tanken på att utvidga möjligheterna till förvärv av pensionsrätt vid vård av barn. Detta skulle kunna ske t.ex. i den formen att rätten att få s.k. vårdår tillgodoräknade skulle utsträckas till att gälla även efter det att det yngsta barnet fyllt tre år, t.ex. till åtta eller tolv års ålder. Ett annat alternativ kunde vara att tillgodoräkna inte enbart är för uppfyllande av villkoret om 30 år med pensionspoäng utan att dessutom åsätta dessa år ett visst värde, t.ex. motsvarande 1, 2 eller 3 pensionspoäng (dvs. motsvarande det förslag härtill som nyligen lagts fram i Norge, se avsnitt 8.3.4).

Vi har emellertid kommit till slutsatsen att vi inte bör lägga fram några förslag till ändringar i denna riktning. Den första anledningen härtill är att vi funnit regler av denna innebörd mindre påkallade från bl.a. behovssynpunkt i ett läge där vi samtidigt inte föreslår någon ändring av den nuvarande 30- årsregeln i ATP-systemet. Med ett krav också i fortsättningen på enbart 30 år för rätt till oavkortad tilläggspension finns, som vi närmare utvecklat i avsnitt 8.2, ett betydande utrymme för att vara helt borta från arbetslivet och ta vård om barn utan att detta innebär någon reducerande inverkan på ATP- pensionen. Att bygga ut systemet för tillgodoräknande av vårdår skulle därför för framtiden i regel inte få någon större effekt. Och en ordning med åsättan- de av en pensionspoäng av viss storlek på vårdåren slee inte automatiskt medföra odelat positiva konsekvenser. Eftersom hänsyn då skulle tas till dessa poäng vid tillämpning av 15-årsregeln (något som inte görs i fråga om vårdåren), skulle den medelpoäng som framräknas vid tillämpning av den regeln kunna bli lägre än vad den blir med de nu gällande reglerna.

Härtill kommer att utökade möjligheter att få pensionsrätt tillgodoräknad vid vård av barn skulle vara av enbart begränsat och tämligen nyckfullt värde när det gäller att komma till rätta med det egentliga problemet, nämligen att åstadkomma rättvisa makar emellan vid delningen av de förmögenhetstillgång- ar i olika former som förvärvats under äktenskapet. Med regler av här diskuterad innebörd skulle inte kunna tas någon som helst hänsyn till makarnas standard eller till förhållandet mellan deras resp. inkomster och förvärvade pensionsrättigheter i olika former. Sådana regler måste med nödvändighet vara generella och utformas schablonmässigt.

Detta innebär vidare att tillämpligheten av en ordning med tillgodoräknande av pensionsrätt för vårdinsatser skulle bli väsentligt mycket vidare än vad som skulle behövas för att lösa det problem som här är aktuellt. En ordning av det slaget skulle rimligen få gälla till förmån för alla män och kvinnor som vårdar barn och således omfatta även andra än frånskilda och änkor resp. änklingar.

Med hänsyn till de invändningar som sålunda kan riktas mot detta alternativ har vi sökt också andra möjligheter till lösning på problemen. Därvid har vi vänt blickarna mot äktenskapsbalkens regler för delning av egendom vid skilsmässa och dödsfall och övervägt möjligheterna att utvidga de allmänna

principerna härför till att gälla också pensionsrättigheter av olika former. Ett system av det slaget skulle alltså betyda att det infördes något som skulle karaktäriseras som "giftorätt i ATP och andra former av pensionsrätt". I sådant fall skulle man vid bodelningen få göra en värdering av vardera makens pensionsrätt och låta värdet därav ingå i den principiella likadelning som skall äga rum.

Som vi beskrivit i avsnitt 8.3.2 innebär nuvarande regler — efter äktenskaps- balkens tillkomst — att rätten till pension i alla former i princip skall hållas utanför bodelningen. En grund härför är att pensionsrätt i regel inte är överlåtbar och att den därför enligt principer som sedan länge gäller på äktenskapsrättens område behandlas på samma sätt som andra sådana rättigheter. Visserligen utgjorde tidigare vissa privata, individuella pensionsför- säkringar giftorättsgods och skulle det tekniska återköpsvärdet av dem ingå bland de tillgångar som skulle delas vid en bodelning. I och med ikraftträdan- det den 1 januari 1988 av äktenskapsbalken gäller detta emellertid inte längre. Numera innebär bodelningsreglerna att rätt till pension på grund av en försäkring som någon av makarna äger i princip inte skall ingå i bodelningen, om utfallande belopp skall beskattas som inkomst och försäkringen avser rätt till ålders- eller invalidpension eller till efterlevandepension vartill rätt till utbetalning föreligger vid bodelningen. Anledningen till denna ändring i lagstiftningen var att åstadkomma att skillnad inte görs vid bodelning mellan å ena sidan allmän pension och avtalspension och å andra sidan pension från en individuell pensionsförsäkring.

Ett system som medger att rätt till pension av olika slag innefattas i bodelning skulle sålunda kräva ändring av bl.a. de nu gällande reglerna i äktenskapsbalken om makars egendom. En utvidgning av detta slag skulle, som framgår av det anförda, möta principiella hinder och innebära att man inför en helt ny princip i den äktenskapsrättsliga lagstiftningen. I fråga om privata, individuella pensionsförsäkringar skulle dessutom införandet av "giftorätt" innebära en återgång till vad som tidigare gällt och en ändring efter kort tid av vad som för inte så länge sedan beslutats av riksdagen utan meningsskiljaktigheter. Härtill kommer att riksdagen därefter awisat tanken på ändring av äktenskapsbalkens regler (se avsnitt 8.3.3).

Beträffande privata, individuella pensionsförsäkringar synes normalt sett inte föreligga några tekniska svårigheter att låta dessa innefattas i bodelning. Avse- värda sådana problem skulle däremot uppkomma om man vill införa en lösning av detta slag med avseende på pensionsrätt inom ATP och de kollektivavtalsreglerade tjänstepensioneringarna. I detta hänseende skulle också kunna uppstå olägenheter av annat slag.

Betydande svårigheter, för att inte säga närmast en omöjlighet, föreligger att göra en beräkning av värdet av den pensionsrätt som en person vid en viss tidpunkt intjänat inom ATP-systemet eller någon tjänstepensionering. Anledningen härtill är de intjänanderegler som här gäller, bl.a. 15- och 30- årsreglerna inom ATP. Det är också förenat med betydande problem att finna metoder för att genomföra en delning mellan makar av de tillgångar som sådan pensionsrätt representerar i de fall då det i boet inte finns annan egendom av motsvarande värde. Att överföra viss del av intjänad pensionsrätt inom t.ex. ett tjänstepensionssystem från en make till den andre låter sig

nämligen knappast göras. Och även om detta vore tekniskt möjligt skulle en lagstiftning av den innebörden kunna ses som ett ingrepp i arbetsmarknads- parternas fria förhandlingsrätt.

Ytterligare måste beaktas att ett system för indragning av pensionsrätt i bodelning rimligen borde ta sikte på inte bara äktenskapsskillnad utan också dödsfall. Värdet av båda makarnas ATP, tjänstepension och privata, individuella pensionsförsäkringar skulle då få beräknas och tas upp som tillgångar i bouppteckningen efter den avlidne. Även i dessa situationer skulle således uppstå svårigheter att värdera pensionsrättigheterna och att finna me- toder för att genomföra delningen. Beaktas måste också de konsekvenser detta skulle kunna få i arvsskattehänseende. Härtill kommer att man knappast kan ha regler om likadelnjng mellan makar av värdet av pensionsrätt i olika typer av pensionsordningar samtidigt som man inom samma pensionssystem har regler om utbetalning av efterlevandeförmåner. Alla dessa senare regler inom både den allmänna pensioneringen och olika kollektivavtalsreglerade och individuella pensionsförsäkringar skulle därför i en sådan situation få om- prövas.

Med hänsyn till det anförda och då det enligt vår mening inte kan komma i fråga att nu på nytt införa regler som innebär att olika former av pension behandlas olika har vi funnit att det inte kan anses vara ett realistiskt alternativ att vidare överväga generella regler om indragning av pensionsrätt i olika former vid bodelning efter äktenskapsskillnad eller dödsfall. Vi awisar alltså detta alternativ som lösning på de problem som utgör grunden för våra överväganden här.

Emellertid menar vi att man inte helt bör lämna äktenskapsbalkens regel- system om man vill försöka finna en framkomlig väg när det gäller att undanröja i vart fall de mest påtagliga problem som nuvarande regler i olika avseenden kan ge upphov till. Tanken på att beakta makarnas resp. pen- sionsrätt vid bodelningen är intressant och förtjänar enligt vår uppfattning övervägande också från en något annorlunda synpunkt. Vad vi då har i åtanke är inte generella regler med den utformning som vi nyss avvisat tanken på utan mindre ingripande bestämmelser som ger utrymme för en mer skälighetsbetonad tillämpning och som skulle kunna tillgripas i situationer där detta skulle framstå som särskilt påkallat.

Vad som sålunda skulle kunna komma i fråga vore en utvidgning av tillämpningsområdet för den jämkningsregel som nyligen införts i 10 kap. 3 & tredje stycket äktenskapsbalken . Enligt denna kan, som vi beskrivit i avsnitt 8.3.2, rätt till vissa former av pension på grundval av en privat, individuell pensionsförsäkring helt eller delvis ingå i en bodelning om det med hänsyn till äktenskapets längd, makarnas ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt skulle vara oskäligt att undanta pensionsrätten från bodelning.

Denna regel skulle möjligen i en något modifierad form kunna utsträckas till att avse även pensionsrätt inom ATP och de kollektivavtalsreglerade tjänstepensioneringarna. Visserligen skulle i sådant fall aktualiseras samma problem som med en generell och mer långtgående bestämmelse att värdera den pensionsrätt inom dessa system som vardera maken intjänat och att finna former för överföring av denna rätt. Dessa svårigheter torde dock med en mer begränsad regel i viss enlighet med den för privata pensionsförsäkringar

gällande inte behöva bli lika accentuerade. Regeln kunde då syfta till att inte låta pensionsrätten innefattas i bodelningen utan begränsas till att hänsyn kunde tas till de tillgångar en make kan ha i form av intjänade pensionsrättig- heter vid fördelningen mellan makarna av sådan egendom som ingår i bodelningen. I sådant fall skulle man måhända kunna göra en mer schabloni- serad uppskattning av värdet av intjänad pensionsrätt och skulle inte erfordras någon överföring av denna rätt från en make till den andra.

Härmed skulle dock alla frågor långt ifrån vara lösta. Ingående vidare överväganden krävs i flera olika hänseenden. Härtill kommer att vi primärt är inne på lagstiftningen inte inom den allmänna försäkringen utan på äktenskapsrättens område. Det rör sig om en fråga som berör ett betydligt större område än ATP-systemet och som kräver hänsynstagande till allmänna äktenskapsrättsliga principer.

Med hänsyn till dessa omständigheter har vi avstått från att gå vidare i våra överväganden. Vi lägger nu inte fram några mer konkreta förslag utan inskränker oss till att framhålla vikten av att en lösning enligt det här skisserade alternativet prövas i något härför mer lämpligt sammanhang än inom ramen för en utredning på den allmänna försäkringens område.

9. Indexering av intjänad pensions— rätt och utgående förmåner

9.1. Inledning

Såväl de förvärvsarbetandes inkomster som prisnivån i samhället förändras över tiden. Om förändringarna sker parallellt bibehåller inkomsterna sitt reala värde och de förvärvsarbetandes standard påverkas inte härav. Förändringarna kan emellertid ske i olika takt. Om lönerna ökar snabbare än prisnivån, ökar också köpkraften hos löneinkomsterna, dvs. realinkomsterna ökar och de förvärvsarbetande får en högre levnadsstandard. Vid omvänt förhållande — priserna ökar mer än lönerna — förlorar inkomsterna i köpkraft och de förvärvsarbetande får vidkännas standardförsämringar.

I ett pensionssystem där pensionerna relateras till tidigare års inkomster är det önskvärt att dessa förändringar beaktas när pensionen skall fastställas. Detta kan ske på så sätt att de inkomster som ligger till grund för pen- sionsberäkningen uppräknas med någon form av index eller omräkningsfaktor, s.k. indexering, för att värdesäkra den intjänade pensionsrätten. Pensions- förmåner utges löpande i regel under en längre tid. Det är därför naturligt att även utgående pensioner på motsvarande sätt anpassas till den ekonomis- ka utvecklingen i samhället.

I det svenska allmänna pensionssystemet beräknas enligt de nu gällande reglerna förmånerna med ledning av ett s.k. basbelopp, som årligen fastställs av regeringen. Till grund för förändringarna av basbeloppet ligger den allmänna prisutvecklingen mätt med konsumentprisindex, KPI. Pensionsförmå- nerna är därigenom automatiskt värdesäkrade i förhållande till penningvärdet. Basbeloppet används också vid beräkningen av de årliga pensionspoäng som intjänas av de förvärvsaktiva och vid beräkning av tilläggspension på grundval av intjänade poäng. Den för olika år intjänade pensionsrätten räknas genom anknytningen till basbeloppet upp i takt med prisutvecklingen.

Basbeloppet är av betydelse även på en mängd områden utanför den allmänna pensioneringen. Av betydelse i detta sammanhang är framför allt att inom de kollektivavtalsreglerade tjänstepensioneringarna basbeloppet används för att fastställa pensionsrätten och i vissa fall även för att värdesäkra de utgående pensionsförmånerna. I avsnitt 9.2 redogörs närmare för de regler som gäller i nu nämnda avseenden.

Det åligger oss enligt våra direktiv att analysera det nuvarande systemet för värdesäkring inom det allmänna pensionssystemet. I direktiven framhålls vikten av att den metod för värdesäkring av pensionerna som används kan tillämpas under skiftande konjunkturförhållanden och löneutveckling. Det

framhålls att v. också bör uppmärksamma de fördelningspolitiska effekter m.m. som kan uppkomma om en metod för värdesäkring tillämpas för den allmänna pensioneringen och en annan metod tillämpas för avtalspensioner m.m.

Genom anknytningen till basbeloppet görs såväl den inom ATP intjänade pensionsrätten som utgående pension från folk- och tilläggspensioneringen värdesäker i den meningen att den är konstant mätt i fast penningvärde. Någon motsvarande automatisk anpassning till standardutvecklingen i samhället är inte inbyggd i pensionssystemet. När frågan om värdesäkring av pensioner diskuterats i olika sammanhang har därför som ett alternativ till den nuvarande prisindexeringsmetoden framförts att löpande pensioner bör följa den allmänna standardutvecklingen i samhället. Vidare har gjorts gällande att vid beräkning av pensionspoäng och tilläggspension tidigare års inkomster bör ippräknas i takt med löneutvecklingen. När man betraktat det allmänna pensionssystemet från finansieringssynpunkt har man också diskuterat att knyta pensionerna till den ekonomiska tillväxten i samhället.

När man sålunda i skilda sammanhang diskuterat olika metoder att värdesäkra pensionsförmåner eller intjänad pensionsrätt i förhållande till standardutvecklingen, löneutvecklingen eller tillväxten har detta i regel skett utan direkt klargörande av skillnaden mellan dessa begrepp. Som vi kommer att utveckla närmare i det följande är emellertid på lång sikt den ekonomiska tillväxten i samhället bestämmande för reallönetillväxten, vilken i sin tur är avgörande för standardutvecklingen. Det innebär att dessa begrepp i stort sett betyder samma sak. När vi i det följande principiellt talar om standardindexer- ing eller löneindexering avses således därmed inget annat än en alternativ metod för värdesäkring.

I avsnitt 9.3 lämnas en redogörelse för bakgrunden till nuvarande in- dexeringsregler och för överväganden i denna fråga som gjorts i en del andra sammanhang.

I andra ländzr värdesäkras intjänad pensionsrätt på olika sätt. Härutöver sker även en mer eller mindre regelbunden uppräkning av utgående pensioner på grundval av pris- eller löneutvecklingen. De olika metoder som därvid kommer till arvändning beskrivs närmare i avsnitt 9.4. '

Den principiella frågan om val av indexeringsmetod kan sägas utgöra ett val mellan indexering på grundval av ett prisindex eller på grundval av ett standardindex, t.ex. ett löneindex. I avsnitt 9.5 lämnar vi en redovisning för hur basbeloppet faktiskt har utvecklats och hur det skulle ha utvecklats med en löneindexering. I det därefter följande avsnittet (9.6) redovisar vi från en principiell utgåigspunkt effekterna av dessa båda alternativa indexeringsmeto- der.

Standardutvccklingen i samhället kan mätas på olika sätt. I avsnitt 9.8 redovisar vi oika tekniska metoder att fastställa ett standardindex. Under utredningsarbetet har vi stannat för en av dessa metoder för att beräkna det ekonomiska utfallet såväl för individen som för samhället av ett system där intjänad pensionsrätt och/eller utgående pensioner anknyts till ett standardin- dex i stället fer ett prisindex. Det mått vi här valt är utvecklingen av BNP. Dessa beräknngar har utförts av riksförsäkringsverket. De presenteras i avsnitt 9.7.

Slutligen redovisar vi i avsnitt 9.9 våra närmare överväganden och våra ståndpunkter när det gäller frågan om metod för värdesäkring av pensioner och intjänad pensionsrätt.

9.2. Nuvarande regler

9.2.1. Basbeloppets tillämpningsområden

Beräkningen av pensioner och andra förmåner inom folk- och tilläggspensio- neringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) görs med ledning av ett basbelopp, som fastställs av regeringen enligt i lagen angivna grunder. De flesta folkpensionsförmånerna är uttryckta som en viss andel av basbeloppet (se bilaga A, avsnitt 1.2 och 1.3). Vid sidan härav är basbeloppet av betydelse för beräkningen av intjänade pensionspoäng inom ATP och vid beräkning av tilläggspension på grundval av intjänade poäng. Pensionsgrund- ande för ATP är den del av förvärvsinkomsten som överstiger basbeloppet för året och uppgår till högst 7,5 gånger detta basbelopp. Pensionspoäng fastställs för varje år genom att den pensionsgrundande inkomsten divideras med basbeloppet. Vid utbetalningstillfället multipliceras medeltalet av de intjänade pensionspoängen med då aktuellt basbelopp.

Delpension enligt lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring fastställs med ledning av dels de pensionspoäng för tilläggspension som tillgodoräknats den försäkrade för de senaste åren, dels gällande basbelopp. Fastställd delpension anknyts till basbeloppet och omräknas vid förändring av detta.

Basbeloppet är av betydelse även inom de kollektivavtalsreglerade tjänstepen- sioneringarna. I bilaga A, avsnitt 4 lämnar vi en närmare beskrivning i detta hänseende.

Också på en mängd områden utanför pensioneringen, såväl offentligrättsliga som civilrättsliga, beräknas förmåner m.m. på grundval av basbeloppet eller är detta på annat sätt av vikt vid tillämpningen. Basbeloppet används härvid för flera olika ändamål. I vissa fall används basbeloppet för att fastställa den övre gränsen för de inkomster som skall beaktas inom ett visst förmånssys- tem. Vidare används basbeloppet för att ange förmånsnivåer genom att olika förmåner m.m. uttrycks som andelar av basbeloppet. I andra fall skall höjning av basbeloppet föranleda uppräkning av redan utgående förmåner eller fastställda beloppsgränser. Exempel på sådana områden är olika tjänstegrupp- livförsäkringar,sjukförsäkringen,föräldraförsäkringen,arbetsskadeförsäkringen, bidragsförskott, studiestödsförmåner, vissa värnpliktsförmåner, trafiklivräntor och skadeståndslivräntor. Inom familjerättens område sker t.ex. beräkning och förhöjning av underhållsbidrag till barn med ledning av basbeloppet. Inom arvsrätten är basbeloppet av betydelse även för efterlevande makes arvsrätt. Inom beskattningen kommer basbeloppet till användning för exempelvis beräkning av arvsskatt i vissa fall, av avdrag för pensionsförsäkringspremier, av existensminimum och av skattereduktion för folkpensionsförmåner. Enligt bestämmelserna om statlig lönegaranti vid konkurs avgränsas skyddet för arbetstagare med ledning av basbeloppet. Också inom associationsrätten (rättsreglerna om juridiska personer och andra sammanslutningar av civilrättslig att) finns regler som anknyter till basbeloppet. Härutöver har

basbeloppet successivt fått betydelse inom vitt skilda fält på såväl det allmänna som skilda privaträttsliga områden. Det är t.ex. inte ovanligt att det i olika civilrättsliga avtal tas in villkor med anknytning till basbeloppet. Som exempel kan nämnas en mängd standardavtalsvillkor inom försäkrings- branschen och olika kollektiva och privata försäkringar med villkor om att ersättning utgår i relation till basbeloppet.

9.2.2. Fastställande av basbeloppet

Reglerna för beräkning av basbeloppet finns i 1 kap. 6 & AFL. Enligt dessa regler fastställs basbeloppet numera en gång för varje år. Det framräknas på grundval av ändringarna i det allmänna prisläget. Enligt bestämmelser som träder i kraft den 1 januari 1991 och som tillämpas fr.o.m. fastställandet av basbeloppet för år 1991 utgör basbeloppet 29 700 kr. (1990 års basbelopp) multiplicerat med det tal (jämförelsetal) som anger förhållandet mellan det allmänna prisläget i oktober året före det som basbeloppet avser och prisläget i oktober 1989. Därvid skall bortses från de prisförändringar som följer av ändringar av den statliga fastighetsskatten, av indirekta skatter och av räntebidrag inom bostadsbidragssystemet, allt i den mån åtgärderna vidtagits för att finansiera den sänkning av den statliga inkomstskatten som genomförs åren 1990 och 1991. Basbeloppet avrundas till närmaste hundratal kronor.

Närmare föreskrifter finns i förordningen (1990:772) om beräkning av basbeloppet enligt 1 kap. 6 5 lagen (1962:381) om allmän försäkring. I denna föreskrivs att statistiska centralbyrån (SCB) till ledning för fastställandet för år 1991 av basbeloppet skall beräkna förhållandet mellan det allmänna prisläget i oktober 1990 och prisläget ioktober 1989. Beräkningen skall göras på grundval av konsumentprisindex. Vid beräkningen skall dock avdrag göras med 2,93 procentenheter för de i lagen angivna prisförändringarna. Senast den 20 november 1990 skall SCB till regeringen redovisa resultatet av beräkningen.

Basbeloppet tillkom i och med införandet av 1959 års lag om försäkring för allmän tilläggspension. Till en början avsåg det enbart tilläggspensionsförmå- ner. Folkpensionsförmåner angavs i fasta belopp, och höjningar därav förutsatte särskilda beslut av riksdagen. I och med tillkomsten år 1962 av AFL uttrycktes även förmånerna från folkpensioneringen i procent av basbeloppet och blev därmed automatiskt värdesäkrade i förhållande till den allmänna prisutvecklingen. Den på detta sätt utformade indexregleringen av folkpensionsförmånerna trädde dock i kraft fullt ut först den 1 juli 1967. Under tiden fram till dess reglerades förmånerna genom indextillägg som beräknades på grundval av det s.k. pensionspristalet (som uttryckte kvoten mellan en viss månads index och indextalet för december 1951; talet gällde sedan under tredje månaden efter den som indexberäkningen avsåg). Härutöver höjdes folkpensionerna med särskilda s.k. standardtillägg fram till år 1968.

Vid tillkomsten av AFL utgjorde basbeloppet 4 000 kr. multiplicerat med det indextal för konsumentprisindex som angav förhållandet mellan det allmänna prisläget under andra månaden (t.o.m. juli 1967 tredje månaden) före den som basbeloppet avsåg och prisläget i september 1957. Basbeloppet

beräknades för varje månad och ändring skedde då indextalet i fråga hade stigit eller gått ned med minst tre procent sedan närmast föregående ändring av basbeloppet.

Dessa regler gällde oförändrade fram t.o.m. år 1980. Hösten 1980 beslutade riksdagen om ändring av beräkningsgrunderna vid fastställande av basbeloppet med verkan fr.o.m. januari 1981 ( prop. 1980/81:20 , SfU 14, rskr. 84). Ändringen innebar att man vid beräkningen av förändringar i det allmänna prisläget inte längre tog hänsyn till indirekta skatter, tullar, avgifter och ändringar i energipriser samt att tillägg gjordes för subventioner. Enligt dessa regler utgjorde basbeloppet för en viss månad 15 400 kr. multiplicerat med det tal som angav förhållandet mellan det allmänna prisläget under andra månaden före den som basbeloppet avsåg och prisläget i juni 1980. Härvid användes alltså ett särskilt basbeloppsindex, som utgjordes av nettoprisindex med bortseende från direkt inverkan av ändringar i energipriser. Avgränsning- en av indirekta skatter, tullar, avgifter och subventioner gjordes sålunda i enlighet med de grunder SCB tillämpar vid beräkning av s.k. nettoprisindex (jfr under avsnitt 9.2.4).

Fr.o.m. den 1 januari 1982 fastställs basbeloppet en gång per år i stället för varje månad under året ( prop. 1981/82:50 , SfU 6, rskr. 85). I samband med beslutet härom avskaffades den treprocentsspärr som tidigare gällt.

Hösten 1982 fattade riksdagen ett principbeslut om att de ursprungliga grunderna för beräkning av basbeloppet skulle återställas fr.o.m. år 1984 ( prop. 1982/83:55 , SfU 13, rskr. 101). I propositionen förutskickades att departementschefen senare under riksmötet skulle återkomma till frågan om på vilket sätt effekterna av devalveringen av den svenska kronan i oktober 1982 skulle neutraliseras.

För år 1983 fastställdes således basbeloppet med tillämpning av de under år 1982 gällande reglerna. För att ge kompensation för prisökningar under året beslutade riksdagen emellertid om en extra höjning av pensionsbeloppen för år 1983. Höjningen fick formen av ett särskilt tilläggsbelopp på 300 kr. till basbeloppet. Basbeloppet utgjorde 19 400 kr. år 1983 men bl.a. pen- sionsförmåner beräknades på grundval av 19 700 (19 400 + 300) kr.

I enlighet med principbeslutet ändrades beräkningsgrunderna för basbelop- pet med verkan fr.o.m. den 1 januari 1984 ( prop. 1983/84:40 , SfU 10, rskr. 85). I samband härmed avskaffades det särskilda tilläggsbeloppet, som om- vandlades till extra uppräkningar av folkpensionens grundnivå, pensionstillskott och handikappersättning (höjda procenttal). Ändringen innebar att basbelop- pet därefter beräknades med ledning av förändringar i konsumentprisindex men med bortseende från prisförändringar som intill utgången av år 1983 följde av devalveringen av den svenska kronan i oktober 1982. Enligt de nya reglerna utgjorde basbeloppet 19 400 kr. multiplicerat med det tal som angav förhållandet mellan det allmänna prisläget i november året före det år som basbeloppet avsåg och prisläget i november 1982. Vidare föreskrevs att vid beräkningen av förändringen från november 1982 till utgången av år 1983 avdrag skulle göras med fyra procentenheter för den del av prisstegringarna som var föranledd av devalveringen i oktober 1982.

År 1987 fastställdes basbeloppet med ledning av dessa regler till 24 100 kr. Under andra halvåret 1987 beräknades dock pensionsförmåner m.m. på

grundval av basbeloppet ökat med 400 kr. ( prop. 1986/87:100 , bilaga 7, SfU 10).

Reglerna för beräkning av basbeloppet ändrades för år 1988 och framåt i så måtto att tilläggsbeloppet i fortsättningen skulle inräknas i underlaget för basbeloppet ( prop. 1986/87:133 , SfU 22, rskr. 326). Basbeloppet för år 1988 utgjorde således ZA 500 (24 100 + 400) kr. multiplicerat med det tal som angav förhållandet mellan det allmänna prisläget i november 1987 och prisläget i november 1986.

Genom tilläggsbeloppet kompenserades till en del för den avräkning på basbeloppshöjningen som skedde till följd av devalveringen år 1982. Som kompensation för återstoden av devalveringseffekten beslutade riksdagen en extra höjning av basbeloppet varigenom sambandet mellan konsumentprisin- dex och basbelopp återställdes ( prop. 1987/88:121 , SfU 31, rskr. 363). Ändringen innebar att underlaget för beräkningen av basbeloppet för år 1989 och framåt höjdes med 600 kr.

I slutet av år 1989 ändrades ånyo beräkningsgrunderna för basbeloppet med verkan fr.o.m. den 1 januari 1991 ( prop. 1989/90:52 , Sfu 8, rskr. 100). Enligt de nya reglerna skall vid fastställande av basbeloppet bortses från vissa prisförändringar till följd av åtgärder som vidtagits för att finansiera den sänkning av den statliga inkomstskatten som genomförs åren 1990 och 1991.

Den senast beslutade ändringen ( prop. 1989/90:110 , SkU 30, rskr. 356) innebär att basbeloppet skall beräknas med utgångspunkt från prisläget i oktober i stället för november. Ändringen är föranledd av den skattereform som skall vara fullt genomförd fr.o.m. år 1991 och är avsedd att göra det möjligt för skatteförvaltningen att ta fram preliminära skattetabeller i tid.

9.2.3. Konsumentprisindex

Allmänt

Konsumentprisindex (KPI) började beräknas i juli 1954. Beräkningarna gjordes till en början av socialstyrelsen men övertogs fr.o.m. juli 1962 av SCB. Fr.o.m. maj 1965 beräknas även ett nettoprisindex. Detta beräknas som KPI men med avdrag för indirekta skatter och tillägg för subventioner (se vidare under avsnitt 9.2.4).

Principerna för beräkning av KPI har fastställts av regeringen och riksdagen. Frågor av principiell natur rörande tillämpningen av de för indexberäkningen gällande grunderna avgörs av nämnden för konsumentprisindex.

KPI avser att telysa den genomsnittliga prisutvecklingen för hela den privata inhemska konsumtionen. Med indexet mäts förändringar i de priser som konsumenten faktiskt betalar och som påverkas av bl.a. ändringar i indirekta skatter och subwntioner. Direkta skatter och sociala förmåner omfattas inte av indexberäkningen. Vidare ingår inte i indexberäkningarna vissa poster i privat konsumtion enligt nationalräkenskaperna. Det gäller exempelvis bank- och försäkringstjänster, konstföremål och konsumtion inom ideella organi- sationer.

Prisnoteringar samlas in för ett urval av varor och tjänster, s.k. represen- tantvaror. Den relativa betydelsen av olika representantvaror anges genom

vägningstal. Dessa tal visar hur stor värdemässig andel de olika utvalda varorna representerar av den totala privata inhemska konsumtionen. Vissa varor betyder mer i budgeten än andra och har därför tilldelats ett högre vägningstal. T.ex. utgör år 1990 vägningstalet för huvudgrupperna Bostad, värme och hushållsel 258 medan det för gruppen Livsmedel är 175 och för Fritid, nöjen och kultur 99. Varje huvudgrupps vägningstal utgör summan av vägningstalen för däri ingående undergrupper. Vägningstalen revideras årligen. En jämförelse med tidigare års vägningstal för de olika huvudgrupperna visar bl.a. att posten livsmedel minskat sin relativa andel av de totala utgifterna för privat konsumtion. Vägningstalet härför har sedan år 1975 successivt sänkts från 220 till 175. Däremot har utgifterna för Bostad, värme och hushållsel ökat i betydelse och vägningstalet stigit från 222 år 1975 till för närvarande 258.

Basårsbyte företogs vid årsskiftet 1980—1981. Fram till dess var år 1949 basåret för KPI och år 1959 basåret för nettoprisindex. Fr.o.m. januari 1981 redovisas indexen så att indextalen visar priserna jämfört med 1980 års medeltal (basår 1980 = 100). Vidare redovisas delindextalen i KPI med en ny varu- och tjänsteindelning.

Prisinsamlingen

Prisuppgifter för representantvarorna insamlas dels lokalt av intervjuare genom butiksbesök, dels centralt från SCB eller statens pris- och konkur- rensverk (SPK), dels av SPK genom priskontoren vid länsstyrelserna.

För en stor del av representantvarorna samlas prisuppgifter in varje månad genom besök i cirka 1 300 slumpmässigt utvalda butiker. Det gäller ca 180 varor och tjänster inom huvudgrupperna Livsmedel (endast vissa färskvaror), Kläder och skor, Inventarier och husgeråd, Fritid, nöjen och kultur och Diverse. För att begränsa effekterna på indexberäkningarna av säsongs- varierande priser tillämpas ett utjämningsförfarande. Utjämning sker med ledning av de prisvariationer som observerats under de senaste tre åren.

För övriga dagligvaror, främst inom grupperna Livsmedel, Tobaksvaror, Hushållsartiklar och Personlig hygien mäts priset på ca 700 slumpmässigt utvalda varuvarianter. För de löpande månatliga indexberäkningarna utnyttjas uppgifter från de större dagligvarukedjorna. För dessa varianter genomförs dessutom prismätning vid butiksbesök i december för beräkning av långtids- index (se nedan).

Centralt insamlas priser för ca 60 representantvaror, bl.a. i sådana fall där en vara kan antas ha ett enhetligt pris över hela landet.

Vidare insamlas uppgifter för beräkningar avseende posten Bostad, värme och hushållsel. Bostadspostens prisförändringar undersöks för hyreslägenheter och egnahem. Boendekostnaderna för bostadsrättslägenheter undersöks inte, utan deras utveckling sätts i indexberäkningarna lika med utvecklingen av boendekostnaderna för hyreslägenheter.

Hyresundersökningar görs reguljärt en gång i kvartalet avseende januari, april, juli resp. oktober. Undersökningarna omfattar ca 1 000 hyreslägenheter och uppgifterna inhämtas genom postenkäter till fastighetsägarna. Årligen byts en del av urvalet ut och samtidigt utökas urvalet med hänsyn till att nybyggda

lägenheter tillkommer i beståndet. Index justeras dock månatligen för beräknade effekter på den genomsnittliga hyresnivån av att nybyggda lägenheter tillkommer.

Beräkningarna av egnahemskostnadernas utveckling omfattar delposterna räntekostnader, avskrivningar, tomträttsavgäld, reparationer, försäkringar, vatten, avlopp, renhållning, sotning samt statlig fastighetsskatt. Delposten räntekostnader omfattar räntor på olika kategorier av lån plus beräknad ränta på eget kapital. Från bruttokostnaderna görs avdrag för räntesubventioner. Däremot görs inte avdrag för ränteavdrag vid statlig och kommunal inkomstbeskattning. Avskrivningskostnaden beräknas på byggnadens marknadsvärde och utgör 1,4 % av detta oberoende av husets ålder.

Urvalet av representantvaror och deras vägningstal revideras årligen i samband med årsskiftet. Genom detta förfarande tas successivt hänsyn till förändringarna i konsumtionens sammansättning. Som underlag för revidering- en används uppgifter från nationalräkenskaperna om den privata konsum- tionen. Uppdelning på mindre poster görs för matvaror, drycker och tobak med ledning av uppgifter från statens jordbruksnämnd och för övriga grupper med ledning av resultat från senast redovisade undersökning av hushållens utgifter. I samband med årsskiftet utbyts dessutom en del av urvalet butiker och andra noteringsställen och samtidigt utökas urvalet med hänsyn till att nyetablerade butiker och andra noteringsställen tillkommer i beståndet.

Konstruktionen av indexen

Konsumentprisindex är ett kedjeindex med årslänkar. Varje årslänk beräknas med december föregående år som bas. Detta innebär i princip att man varje år börjar en helt ny indexserie med december föregående år som bas. De tal som erhålls på detta sätt ansluts emellertid till varandra genom att multi- pliceras (kedjas) med varandra. På så sätt får man en från år till år fortlöpande indexserie.

För januari t.o.m. december beräknas sålunda index med vägningstal baserade på konsumtionens fördelning under närmast föregående år uttryckt i det årets decemberpriser. Indextal beräknade med dessa vägningstal kallas korttidsindex. För december månad beräknas dessutom ett s.k. långtidsindex med vägningstal baserade på konsumtionens fördelning samma år, uttryckt i prisnivån för december närmast föregående år. I långtidsindex beaktas, förutom förändringar i konsumtionens sammansätting under det gångna året, även prisförändringar som av olika skäl inte kunnat införas i beräkningarna under det löpande året. Dessutom beaktas i vissa fall metodändringar och justeringar föranledda av säkrare statistisk information m.m. Vid kedjning över de olika åren används långtidsindex för december med december föregående år = 100. Iångtidsindextal med basår 1980 beräknas genom kedjning av långtidslänkarna över de olika åren tillbaka till år 1980. Korttidsindextal för aktuell månad beräknas genom att månadens korttidslänk kedjas till föregående års långtidsindextal med basår 1980. Långtidsindexen används alltså som utgångsvärde vid beräkning av det nya årets officiella indextal.

Priserna som insamlas för en månad till KPI är som regel priser som gäller

den vecka i månaden när den femtonde infaller. Det innebär att ett indextal från KPI visar utvecklingen av prisnivån till mitten av månaden. Förändringen i index mellan två månader belyser därför förändringen av priserna från mitten av den första till mitten av den andra av de två aktuella månaderna.

Konsumentprisindex (totalindex) fastställs för varje månad. I serien med år 1980 som basår fastställs totalindextalet med en decimal.

Indexen brukar vara färdigberäknade vid mitten av månaden efter prisinsamlingsmånaden och i samband därmed publiceras resultaten.

9.2.4. Nettoprisindex

Nettoprisindex visar utvecklingen av den del av konsumentpriserna som inte utgörs av indirekta skatter (men med tillägg av subventioner). Detta index avser att mäta den genomsnittliga relativa utvecklingen av de intäkter som den konsumtionsvaruproducerande sektorn inom näringslivet — efter avdrag av indirekta skatter och efter tillägg av subventioner — skulle erhålla från försäljning av en med konstant teknik producerad samt till sin storlek och sammansättning oförändrad mängd varor och tjänster.

I nettoprisindex har sålunda konsumentpriserna rensats från indirekt beskattning som belastar konsumtionsvarorna. Konsumentpriserna är rensade inte bara från indirekta skatter uttagna vid själva försäljningen av konsum- tionsvarorna utan även från indirekta skatter uttagna på råvaror, halvfabrikat, förbrukningsmaterial och arbetskraft som beräknas ha åtgått vid framställning— en av varorna. Även kostnadselement av indirekt skattetyp, som kan hänföras till förbrukning av skattebelagd kapitalutrustning, har bortrensats. En motsvarande behandling har skett för subventioner hänförliga till konsum- tionsvaror. I dessa fall har tillägg gjorts till konsumentpriserna. Avgränsningen av indirekta skatter från övriga statsintäkter liksom avgränsningen av subventioner från övriga statsutgifter görs med utgångspunkt i de principer som tillämpas i nationalräkenskaperna.

Nedanstående uppställning visar utvecklingen av nettoprisindex resp. KPI (årsmedelindextal) under åren 1960—1988 med utgångspunkt från basåret 1980.

År Nettoprisindex KPI

1960 29,8 27,9 1965 34,9 33,3 1970 42,1 41,4 1975 60,8 60,7 1980 100,0 100,0 1935 149,2 153,23 1986 155,5 160,3 1987 159,8 167,0 1988 170,6 176,7

9.3. Bakgrund och tidigare behandling m.m.

9.3.1. Bakgrund till nuvarande indexeringsregler Folkpensioneringen

Enligt 1946 års lag om folkpensionering angavs pensionsförmånernas storlek i fasta belopp. Under åren därefter höjdes folkpensionsbeloppen emellertid successivt, bl.a. med s.k. dyrtidstillägg. Dessa ersattes år 1950 av en indexreglering av flertalet folkpensionsförmåner i form av s.k. indextillägg, som grundades på förändringar i det allmänna prisläget. Vid sidan härav höjdes pensionsförmånerna genom ett s.k. extra tillägg år 1952 och genom år 1953 beslutade standardförhöjningar och år 1956 beslutade standardtillägg.

I betänkandet (SOU I957:7) Förbättrad pensionering menade allmänna pensionsberedningen att det beskrivna systemet med indextillägg för att säkra folkpensionernas värdebeständighet hade fungerat relativt tillfredsställande och borde bibehållas I fråga om standardbeständigheten av folkpensionerna framhöll beredningen att denna dittills hade tillgodosetts genom tid efter annan fattade beslut om standardhöjningar. Beredningen fann att det även framdeles borde ankomma på statsmakterna att bedöma om och när tillägg till folkpensionerna erfordras för att ge pensionärerna rimlig del av den aktiva befolkningens stzndardhöjning.

Till övervägandena om värde— och standardsäkring av folkpensionsförmåner- na anslöt sig departementschefen i propositionen 1958 A:55. Även riksdagen (särskilda utskoret 1958:l) delade denna uppfattning. Med anledning av motionsyrkanden om att folkpensionernas värdesäkring borde anknytas till en indexserie som var rensad från indirekta skatter menade utskottet att frågan om beräkningen av ett sådant prisindex borde prövas i ett större samman- hang.

Genom tillkomsten av lagen om allmän försäkring år 1962 anknöts, som tidigare nämntS, folkpensionsförmånerna till basbeloppet. Den på detta sätt utformade indexegleringen trädde dock i kraft fullt ut först den 1 juli 1967. Under tiden dessförinnan höjdes förmånerna med särskilda standardtillägg.

Den 1 juli 1969 infördes pensionstillskotten, som fr.o.m. den 1 juli 1976 förbättrades och som innebar en standardförbättring för folkpensionärer utan eller med låg ATP. Som kompensation för de prisförändringar som förväntas bli följden av den skattereform som genomförs åren 1990 och 1991 har pensionstillskotten i en första etapp höjts fr.o.m. den 1 januari 1990 och beslut fattats om en andra höjning med verkan fr.o.m. den 1 januari 1991. Dessutom har grindförmånen inom folkpensioneringen höjts från ursprunglig- en 86,5 % av basbeloppet för ogift och 67,5 % av basbeloppet för gift pensionär till 9( resp. 70 % den 1 juli 1968, till 95 resp. 77,5 % den 1 januari 1975 oci. till 96 resp 78,5 % av basbeloppet den 1 januari 1984.

ATP

194 7 års pensionrutredning, som först utredde frågan om utformningen av en allmän tilläggspensionering, föreslog i principbetänkandet ( SOU 1950:33 ) Allmän pensionsförsäkring att såväl intjänad pensionsrätt som utgående

pensioner skulle indexeras med hänsyn till ett slags inkomstindex, nämligen utvecklingen från år till år av den genomsnittliga pensionsgivande inkomsten för alla personer i avgiftspliktig ålder. Till motivering av detta ställningstagan- de att anknyta pensionerna till standardutvecklingen och inte till pen- ningvärdesutvecklingen anförde pensionsutredningen bl.a:

Om man åt åldringsgenerationen kunnat genomföra en standard, som under goda ekonomiska konjunkturer kan anses skäligt awägd i förhållande till den aktiva befolkningens standard, kan det knappast anses rimligt kräva att samma absoluta standard bör upprätthållas för åldringsgenerationen, om till följd av sämre ekonomiska förhållanden den aktiva generationens standard måste sänkas. Lika olämpligt synes vara att under en period av välståndsökning bibehålla en levnadsstandard för åldringsgenerationen som kunde anses rimligt awägd under tider av sämre ekonomiska förhållanden.

Om man därför söker awäga pensionerna så att de svara mot förskjutningar i levnadskostnadema, bör denna awägning ske på ett sådant sätt att de utgående pensionerna anpassas efter de till försäkringskollektivet anslutna aktiva befolknings- gruppemas inkomstförhållanden vid den tidpunkt då pensionen uppbäres. Denna princip har också kommit till uttryck i direktiven för utredningen.

Principen ifråga synes icke kunna realiseras genom successiv justering av utgående pensioner efter en enligt gängse normer konstruerad levnadskostnadsindex. Skälen härtill äro i korthet följande.

Intet hindrar att prisnivån och en därav beroende levnadskostnadsindex kan stiga samtidigt med att lönenivån håller sig oförändrad eller att prisnivån stiger snabbare än lönenivån. En dylik utveckling innebär sänkt levnadsstandard för landets arbetstagare. Om i ett dylikt läge åldringsgenerationens pensionsnivå skulle höjas i proportion till priserna, d.v.s. snabbare än lönerna, innebure detta en höjning av pensionärernas levnadsstandard i förhållande till den aktiva befolkningens. Då höjningen ifråga skulle behöva finansieras av samma aktiva befolkning, skulle detta betyda en ytterligare sänkning av dennas standard. Vid omvänt förhållande, då prisnivån sålunda stiger långsammare än lönenivån skulle enligt samma förfaringssätt pensionärsgenerationens levnadsstandard komma att sjunka i förhållande till den aktiva befolkningens standard.

För utredningen framstår dessa konsekvenser såsom icke önskvärda. I stället bör eftersträvas en sådan anordning att pensionärsgenerationens standard och levnads- standarden för den aktiva befolkningen stiga och sjunka i samma proportion, även om dessa variationer självfallet måste utspelas på olika nivåer. Utredningen bortser härvid tills vidare från den bottenpension, som närmast är avsedd att täcka existensminimum, och som det är folkpensioneringens uppgift att bereda.

1951 års pensionsutredning vidhöll i betänkandet (SOU 1955:32) Allmän pensionsförsäkring i huvudsak det tidigare förslaget men gjorde vissa tekniska modifikationer. Såtillvida föreslogs att såväl pensioner som pensionspoäng för ett år skulle bestämmas på grundval av medelinkomsten två år tillbaka i tiden och att en marginalspärr på 5 % skulle införas för att man skulle slippa omräkningar av pensionsbeloppen vid smärre ändringar av medelinkomsten.

Allmänna pensionsberedningen anförde i betänkandet (SOU I957:7) Förbättrad pensionering att, eftersom folkpensionen skulle tjäna som bottenpensionering i det av beredningen förordade pensionssystemet, det syntes önskvärt att tilläggspensionerna gjordes automatiskt värdebeständiga på samma sätt som föreslagits beträffande folkpensionerna. Vad åter angick frågan om standardföljsamhet hos tilläggspensionerna kunde viss tvekan råda och beredningen hade här övervägt olika alternativ. Ett vittgående alternativ var att låta tilläggspensioneringen automatiskt följa standarden genom tillämpning av ett index som kunde anses ge uttryck för inkomstnivåns förändringar. Såsom mätare på standardutvecklingen och därmed som basbeloppsändrande faktor diskuterades dels utvecklingen av inkomsterna i allmänhet såsom enligt pensionsutredningens förslag i 1955 års betänkande, dels löneutvecklingen, tills vidare mätt enligt en särskild löneindexserie

grundad på sjtkkassestatistik över placering i sjukpenningklasser. Pen- sionsberedninger anförde härom:

Ett system med 'till standardföljsamhet skulle förutsätta att man för oavkortad pension krävde at pensionspoäng intjänats för samtliga eller så gott som samtliga möjliga år (50 år) Det skulle nämligen inte vara rimligt att ge två jämnåriga personer med samma genonsnittspoäng samma efter full standardföljsamhet bestämda pension, om den ene lämntt lönearbetet efter t.ex. 30 år men den andre fortsatt lönearbetet ytterligare bortåt 10 år. Den förre skulle då fingeras ha följt löneutvecklingen intill 67 års ålder som om han tonsatt med lönearbetet till dess. Något motsvarande antagande kan givztvis inte göras beträffande den som faktiskt utfört lönearbete intill nämnda ålder. Reultatet skulle inte sällan bli att den som slutat arbetet vid tidigare ålder skulle få höge pension än den som arbetat till högre ålder och därvid på grund av avtagande kräter fått vidkännas löneminskning. Som utvecklats — — — bör emellertid för oa/kortad pension inte krävas pensionspoäng för mer än 30 år. Reglerna om redrktion av pensionen på grund av felande antal pensionsgivande år kan då inte leda ill en rimlig awägning mellan pensionerna för nyssnämnda båda personer.

Det synes överhtvudtaget vara ägnat att inge betänkligheter att genom bestämmelse i lag tillförsäkra pensionärerna inte endast värdebeständiga utan även standard- beständiga pensiorer, detta särskilt då antalet pensionärer kan väntas starkt öka samtidigt som det aktiva befolkningen stagnerar. Då beslutanderätten om framtida standardhöjningar torde böra förbehållas den generation, som skall vidkännas kostnaderna för dem, kan det inte förordas att tilläggspensioneringen göres automatiskt fullt sandardsäkrad.

Ett annat alternttiv som övervägdes innebar full standardsäkring under den aktiva tiden mer blott värdebeständighet under den passiva tiden. Om detta alternativ uttalate pensionsberedningen följande.

Eftersom standartsäkringen av de pensionsgivande inkomsterna innebär att det första pensionsbeloppet bestämmes med hänsyn till då aktuell standard, oavsett om vederbörande vari löntagare ända till pensionsåldern eller han slutat med lönearbete långt dessförinnar. kan mot detta alternativ riktas samma invändning som mot det förra alternativet tad angår jämförelsen mellan två personer, som lämnar lönearbetet vid olika ålder. Vdare må framhållas att vid en penningvärde- och löneutveckling sådan som den som förelegat i Sverige de sista årtiondena personer med samma genomsnittliga peisionspoäng skulle få mycket olika stora pensionsbelopp, beroende på vilket år de i'llde 67 år. Inte heller detta alternativ kan därför förordas för tilläggspensionerirgen.

Ett tredje altenativ var enligt beredningen att göra pensionssystemet värdebeständigt genom en konstruktion där basbeloppet skulle följa en indexserie för renningvärdets utveckling. Detta alternativ var det som förordades av pensionsberedningen, bl.a. därför att det väsentliga ur pensionärernas .ynpunkt ansågs vara att pensionerna behåller sin köpkraft. Ytterligare framiöll beredningen dock:

Vårdesäkringen i pensionssystemet bör självfallet inte utesluta möjligheten av att, om den aktiva befolkiingen under krig eller andra krisartade förhållanden tvingas göra stora materiella ippoffringar och därmed får sin standard sänkt, statsmakterna företager jämknin;ar av bestämmelserna i pensionslagstiftningen.

Genom det nu fönrdade systemet erhålles även en viss standardföljsamhet ifråga om den pensionsgruidande inkomsten. Vid stigande standard kommer nämligen pensionspoängen ;tt stiga för de löntagare, vilkas löner följer standardutvecklingen. Denna effekt försttrkes därigenom att medelpoängen skall beräknas med utgångspunkt från de 15 bästa iren.

Finner statsmakcrna erforderligt att utöver den begränsade standardföljsamhet, som sålunda redan liggr i systemet, införa ytterligare standardförbättringar, kan detta ske med det valda systemet. Standardförbättringama kan anknytas antingen till bottenpensionerin;en eller till tilläggspensioneringen eller till bådadera. Sådana standardhöjningarkan vidare utformas på många olika sätt. Sålunda kan utgående pensioner förhöjat genom fixa eller procentuella belopp eller pensioner under viss nivå

förhöjas till denna nivå. Vidare kan pensionspoäng, som förvärvats under visst eller vissa år, uppräknas eller basbeloppet höjas med eller utan ändring av redan förvärvade pensionspoäng. Standardförbättringama behöver för övrigt inte med nödvändighet ta sig uttryck i en förhöjd pensionsnivå, då en höjd standard även kan anses uppkomma om t.ex. pensionsåldern sänkes eller villkoren för erhållande av invalid- eller familjepension uppmjukas.

T ill pensionsberedningens överväganden och förslag anslöt sig departements- chefen i propositionen 1958/1:55.

Dessa förslag upptogs oförändrade i här berörda hänseende också i propositionen 1959:100. Genom 1959 års lag om försäkring för allmän tilläggspension tillkom basbeloppet, som bestämdes till 4 000 kr. i 1957 års penningvärde och som indexreglerades med hänsyn till ändringar i den allmänna prisnivån.

Någon ändring gjordes inte vid tillkomsten av lagen om allmän försäkring.

9.3.2. Tidigare behandling av frågan om standardsäkring

Frågan om standardsäkring av den allmänna pensioneringens förmåner prövades — med anledning av motioner — av 1969 års riksdag. I andra lagutskottets utlåtande 1969-71 erinrade utskottet om att förmånerna tillförsäkrats värdebeständighet i förhållande till den allmänna prisutvecklingen men att någon motsvarande anpassning till standardutvecklingen inte är inbyggd i pensionssystemet. Utskottet framhöll sedan beträffande ATP bl.a:

Genom femtonårsregeln uppnås i allmänhet en högre pension än om hela antalet poängår skulle läggas till grund för pensionsberäkningen. De år då den försäkrade haft de högsta realinkomsterna får bestämma pensionsutfallet. Den standardhöjning som ägt rum under den försäkrades aktiva tid kommer honom alltså till godo också som pensionär. Vanligen torde de femton bästa poängåren komma att utgöras av de femton sista aktiva åren men i åtskilliga fall kommer realinkomsterna att sjunka med den försäkrades stigande ålder. I bästa fall kommer den pension som skall utbetalas att med utgångspunkt i femtonårsregeln beräknas på en standard för den försäkrade som är 7—8 år gammal (genomsnittet av de 15 sista åren). För försäkrade som har de femton bästa poängåren längre tillbaka i tiden är situationen sämre. I sammanhanget bör också hållas i minnet att pensionen för statstjänstemän m.fl. bestäms med ledning av förhållanden som ligger närmare pensionsåldern.

Standardutvecklingen har emellertid inte bara betydelse för beräkningen av de pensionspoäng som läg s till grund för ATP—pensionen utan även för storleken av utgående pensionsförm ner. En kontinuerlig reallöneökning medför att den aktiva delen av befolkningen får sin standard ökad. Pensionärerna bibehålls däremot på den standardnivå som de hade 7—8 år eller ännu fler år före pensionsfallet. Vid en stark standardtillväxt kommer målsättningen för ATP-reformen med en (30-procentig pension i förhållande till realinkomsterna snabbt att urholkas. Vid en långsammare real— inkomstökning blir frågan inte lika påtaglig för det stora kollektivet ålderspensionärer. Däremot kommer förtidspensionärer och andra som under mycket lång tid uppbär pensionsförmåner att så småningom få sina förmåner relativt sett krympta. Som redovisats i det föregående skulle en realinkomstökning av 4 % per år medföra en reducering av pensionsnivån i förhållande till realinkomsterna under en 30-årsperiod från 60 till 24 %.

Det ovan anförda ger vid handen att det nuvarande pensionssystemet inte tillförsäkrar pensionstagaren någon tillfredsställande täckning för standardhöjningen i landet. Enligt utskottets mening får tiden anses mogen för att frågan om standard- säkring inom den allmänna pensioneringen tas upp till översyn. — —— Utredningen bör vara förutsättningslös.

Utskottets hemställan att detta skulle ges Kungl. Maj:t till känna bifölls av riksdagen.

Den begärda översynen kom sedan till stånd inom ramen för den år 1970 tillsatta pensionskonunitténs arbete. Genom direktiven ålades kommittén bl.a.

att undersöka behovet av och möjligheterna att - med hänsyn till inkomstut- vecklingen och omfattningen av de resurser som kan ställas till förfogande — förstärka de garantier rörande pensionsnivån som följde av gällande bestämmelser.

Uppdraget redovisadesi pensionskommitténs delbetänkande (SOU 1977:46) Pensionsfrågor m.m. Där framhöll kommittén att en standardökning av förmånerna skulle innebära att dessa, genom att de anknyts till någon form av index, mer eller mindre automatiskt skulle följa den allmänna standardut- vecklingen i samhället. Pensionskommittén behandlade en rad principiella aspekter på frågan om standardsäkring av pensionerna. Kommittén pekade på behovet att i en diskussion av standardbegreppet föra in effekter av transfereringar till hushållen, skatter och offentlig konsumtion (social service och omvårdnad samt sjukvård). Kommittén anförde vidare:

Behovet av standardsäkring inom den allmänna pensioneringen varierar enligt kommitténs mening mellan olika typer av förmåner. Ju längre tid en förmån uppbärs desto större kan otvivelaktigt behovet av en anknytning till den allmänna standard- utvecklingen te sig. Behovet av standardsäkring måste också anses vara större ju tidigare i livet pensionen börjar utgå. Många utgiftsposter är relativt tyngre i de tidigare åldrarna. Det gäller t.ex. utgifter för utbildning, bostad, fritidshus, möbler och husgeråd. Hit bör också föras inkomstbortfall under bamens uppväxttid. Ser man till dessa faktorer är generellt behovet av en standardsäkring mer framträdande i fråga om förtidspensioner och möjligen vissa familjepensionsfönnåner än i fråga om ålderspensioner.

Ytterligare konstaterade pensionskommittén att folkpensionsförmånerna vid återkommande tillfällen hade höjts utöver vad som motiverats av prisutveck- lingen och därigenom väl följt med den allmänna standardhöjningen under tioårsperioden 1966—1975. Några motsvarande höjningar hade inte gjorts av ATP—förmånerna. Här innebar dock lS-årsregeln en garanti för att stan- dardförbättringar under en individs aktiva tid skulle komma honom till godo också som pensionär. Man kunde enligt kommittén inte heller bortse från att kompensationsnivån inom ATP fick anses vara i sig mycket tillfredsställande. Sett från social synpunkt var naturligtvis behovet av de nivåhöjningar som en standardsäkring skulle medföra störst för dem som hade de lägsta pensioner- na. Härefter framhöll kommittén:

Möjligheterna att tillförsäkra pensionärerna en automatisk följsamhet till den allmänna standardutvecklingen i samhället beror naturligtvis ytterst på vilka ekonomiska resurser som står till buds. Med ett givet totalt utrymme för standardökningar måste vid varje tillfälle pensionärernas och övriga samhällsgruppers krav på förbättringar vägas mot varandra. Förstärkningar av det ekonomiska stödet till pensionärerna får ses i relation till de förvärvsarbetandes möjligheter att bekosta dessa. Hänsyn måste också tas till stödbehovet hos andra grupper i samhället, t.ex. barnfamiljer, arbetslösa och låginkomsttagare. Härtill kommer de avvägningar som vid en jämförelse mellan pensionärerna och övriga grupper måste göras med hänsyn till olikheter i fråga om beskattningen. Som kommittén tidigare har framhållit bör vid bedömningen av pensionärernas konsumtionsstandard jämförd med andra samhällsgruppers vidare beaktas den offentliga konsumtionen i form av bl.a. sjukvård.

Enligt kommitténs mening torde en fortlöpande anpassning av pensionsförmånerna med hänsyn till de nu redovisade faktorerna inte vara möjlig att åstadkomma inom ramen för ett automatiskt verkande standardsäkringssystem.

En generell automatisk standardsäkring av förmånerna från den allmänna pensioneringen skulle vidare enligt kommittén på sikt medföra mycket långtgående kostnadsbindningar. Redan på kort sikt skulle den få vittgående ekonomiska konsekvenser även vid en förhållandevis långsam realinkomstut-

veckling. Kostnadsbindningarna skulle komma att bli så omfattande att de enligt kommitténs mening skulle väsentligt inskränka handlingsfriheten i fråga om den samhälleliga reformverksamheten och innebära en icke önskvärd läsning av samhällsekonomin. Kommittén ville här erinra om att de ökande behoven av vårdinsatser för de äldre skulle komma att ställa stora krav på samhällsekonomin under de kommande åren.

Enligt pensionskommitténs mening var det således inte realistiskt att införa en automatiskt verkande standardsäkring inom den allmänna pensioneringen. Pensionernas standardutveckling borde enligt kommittén liksom dittills bestämmas genom återkommande politiska beslut varvid olika gruppers behov och anspråk vid varje tidpunkt samt de ekonomiska resurser som då står till buds fick beaktas.

I betänkandet lade pensionskommittén däremot fram förslag om en automatisk standardsäkring av livräntor från arbetsskadeförsäkringen. Härvid redovisades (s. 213—218) vissa generella tekniska överväganden i frågan om hur standardsäkringen skulle genomföras. För ytterligare information kan hänvisas till denna redogörelse. Kommitténs förslag innebar att livräntorna alltjämt skulle vara värdesäkrade genom anknytning till basbeloppet och att standarduppräkningen skulle ske genom en i förhållande till värdesäkringen fristående justering. Denna justering skulle enligt förslaget tekniskt ske med hjälp av en särskild standardfaktor, vilken skulle bestämmas med utgångs- punkt i utvecklingen av den totala lönesumman enligt nationalräkenskaperna _ efter justering för sysselsättningsförändringar — mellan två på varandra följande kalenderår. För att få fram den reala förändringen av lönerna - som skulle bestämma standardpåslagets storlek — borde måttet på den nominella löneökningen räknas om med hänsyn till ökningen av det genomsnittliga basbeloppet för resp. kalenderår (basbeloppet beräknades då för varje månad).

Vid remissbehandlingen av pensionskommitténs betänkande framkom att kommitténs bedömning av möjligheterna att införa en generell automatisk standardsäkring inom den allmänna pensioneringen delades av flertalet remissinstanser som yttrade sig i denna del. LO och TCO framhöll emellertid att frågan om en standardsäkring av förtidspensionerna måste övervägas närmare i kommitténs fortsatta arbete.

Den av pensionskommittén föreslagna standardsäkringen av arbetsskadeliv- räntor tillstyrktes av bl.a. Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet, TCO, LRF, Försäkringskasseförbundet och Sveriges folkpensionärers riksförbund. Även LO och SACO/SR tillstyrkte i princip. LO ansåg dock att lönestatistiken inom LO/SAF-området — eventuellt sammanvägd med tjänste- mannastatistik — borde användas som underlag för att tidsfördröjning skulle undvikas. SACO/SR krävde en yrkesdifferentierad uppräkning. Förslaget avstyrktes av bl.a. SAF och av riksrevisionsverket, som hänvisade till att det skulle försvåra en framtida sammanslagning av lagen om allmän försäkring och lagen om arbetsskadeförsäkring.

Frågan om ett reallöneanknutet pensionssystem har också senare behandlats av riksdagen vid ett flertal tillfällen. Vid 1980/81 års riksmöte beslutade riksdagen på hemställan av socialförsäkringsutskottet (SfU 1980/81:21 och 26) att ge regeringen till känna vad utskottet anfört om det motiverade i att få

belyst konsekvenserna av t.ex. reallöneanknytning av pensionerna.

Detta uppdrag anförtroddes riksförsäkringsverket, som i mars 1983 till socialdepartementet överlämnade en redovisning av de tekniska och ekonomiska konsekvenserna av en indexanknytning till löneutvecklingen eller till olika former av sammanvägning av löneutveckling och prisutveckling. Denna redovisning har senare överlämnats till oss med anledning av vårt uppdrag (jfr nedan under avsnitt 9.5 och 9.6).

9.3.3. Synpunkter som framförts i andra sammanhang

Metoden för indexering inom det allmänna pensionssystemet har diskuterats i olika sammanhang. Synpunkter har därvid framförts framför allt i samband med diskussioner om frågor angående ATP-systemets konstruktion och funktionssätt.

I riksförsäloirgsverkets skrivelse den 18 december 1987 till regeringen med förslag till avgiftsuttag till den allmänna tilläggspensioneringen för åren 1990-1994 (RI—V Anser 1987:9), som har överlämnats till oss, har verket tagit upp bl.a. frågan om ATP-reglernas följsamhet till de samhällsekonomiska förutsättningarna. Verket framhåller'därvid att med de nuvarande reglerna blir fördelningen av tillgängligt konsumtionsutrymme mellan förvärvsaktiva och pensionärer beroende av tillväxttakten i ekonomin. Vid låg tillväxt i samhälls— ekonomin blir pensionärernas genomsnittsinkomst jämfört med inkomsten för de förvärvsarbetande högre än vid hög tillväxt. Pensionärerna tillförsäkras alltså en större andel av ett jämförelsevis lägre konsumtionsutrymme. Motsatsen gäller vid större tillväxt. Då kommer pensionärerna på efterkälken. De påtalade förhållandena har sin direkta motsvarighet i att den totala finansieringsbördan ter sig mycket olika beroende på den underliggande tillväxttakten. Eftersom pensionssystemet av den enskilde uppfattas — och bör kunna uppfattas — som ett långsiktigt och överblickbart åtagande är det enligt verket lämpligt att komplettera regelsystemet så att följsamhet till de samhällsekonomiska förutsättningarna byggs in i systemet. Ett sätt att uppnå angivet syfte vcre enligt verket att följsamhet till prisutvecklingen uppnås vid en viss angiven, positiv tillväxt i samhällsekonomin. Vid awikelse härifrån bör ett genomslag på pensionerna byggas in i regelsystemet. Verket påpekar dock att en mångfald andra tekniska lösningar också är möjliga.

Även i den rapport, (SOU 19885 7) Pensionssystemets stabilitet, som universitetslektorn Agneta Kruse utarbetat på vårt uppdrag har påtalats att den starkaste invändningen mot indexmetoden i ATP-systemet är att varia- tioner i tillväxttakten leder till variationer i fördelningen av konsumtion- sutrymmet metan yrkesverksamma och pensionärer. Agneta Kruse anför härom:

[ perioder av positiv tillväxt släpar pensionärernas andel efter. Vi kan utgå från, att det politiska systemet inte är sådant, att en alltför ojämn fördelning mellan yrkesverksamma och pensionärer accepteras. Så snart den fördelning, som genereras av pensionssystemet uppfattas som orättvis kan vi räkna med att kompensationskrav kommer att reses. Dessa kan ta sig uttryck i försök att omförhandla innehållet i "kontraktet", dvs. pensionssystemets utformning, vilket är det yttersta kriteriet på ett instabilt system. Kompensationskraven kan också ta sig uttryck i att man söker öka övriga förmåner riktade till pensionärer, t.ex. i form av offentligt tillhandahållna, subventionerade varor och tjänster. Bryts sedan den positiva tillväxten eller sjunker

den till en lägre nivå ökar pensionärernas andel, samtidigt som det politiskt är svårare att dra in redan beviljade förmåner jämfört med att bevilja nya. Det finns därför klara fördelar med ett system, som automatiskt fördelar konsumtionsutrymmet mellan yrkesverksamma och pensionärer. I valet mellan ett ändrat pensionssystem och, förmodligen successiva, ändringar i övrigt konsumtionsutrymme har ett ändrat pensionssystem vissa fördelar. En sådan är, att de regler individerna har att anpassa sig till är klart uttalade, vilket underlättar planering och minskar osäkerheten inför framtiden.

Agneta Kruse framhåller också att nuvarande indexeringsmetod leder till en ojämn fördelning inom pensionärsgruppen. Vid positiv tillväxt har de nytillträdande pensionärerna högre pensionspoäng än de, som redan tillhör gruppen och omvänt vid en sjunkande eller negativ tillväxt. Enligt Agneta Kruse är denna effekt långt ifrån oviktig mot bakgrund av att under 1900-talet den årliga tillväxttakten varierat från - 1—1,5 % till + 5—6 %. Agneta Kruse anför i rapporten vidare:

En tillväxt- eller standardindexering av pensionsförmånerna blir naturligtvis dyrare vid tillväxt vid i övrigt oförändrade regler än en prisindexering. En övergång till tillväxtindexering skulle därför kräva en justering av avgifter och/eller pensionsförmå- ner. Sådana justeringar krävs emellertid även med nuvarande system om den långsiktiga, årliga tillväxttakten inte ligger över 3 till 4 procent. Att avgifter och/eller pensionsförmåner måste justeras är därför knappast någon invändning mot att låta pensionsförmånerna följa tillväxttakten i ekonomin, särskilt inte med tanke på de vinster, som nås med en sådan utformning i form av ett robust system som klarar ändrade ekonomiska villkor.

Till långtidsutredningen 1987 publicerades som en bilaga en specialstudie utarbetad av riksförsäkringsverket, Socialförsäkring i ett ekonomiskt perspektiv (SOU 1987:3 bilaga 16), vari framhålls att värdesäkrings- och takkonstruk- tionen utgör två aspekter av det nuvarande systemet där alternativa lösningar bör övervägas. Det påpekas att ett system som är baserat på "direkta" överföringar från löntagare, genom t.ex. arbetsgivaravgifter, utsätts för särskilt stora påfrestningar vid reallöneminskningar. Ett sätt att undvika detta problem och att samtidigt undvika att pensionärernas relativa levnadsstandard försämras under en lång följd av goda ekonomiska år vore att binda värdesäkringen till ett löneindex. I praktiken kunde basbeloppet justeras, t.ex. på årlig basis, med hänsyn till förändringar i ett reallöneindex. Vid successiva reallöneökningar under en lång rad av år är det vidare allt fler som överskrider förmånstaket inom ATP under årens gång. Detta innebär att systemet successivt går mot en fast ersättning för alla och försäkringsskyddet försämras. I studien diskuteras ett antal lösningar på detta problem bl.a. ett uppjusteringsförfarande för taket i det nuvarande systemet, baserat förslagsvis på ett reallöneindex. Samtidigt framhålls emellertid vikten av att behandla nämnda frågor inom ramen för hela pensionssystemet. I detta större sammanhang påpekas även att pensionssystemet kommer att erfara rätt stora påfrestningar under en ganska lång period efter ca år 2005 när de som föddes under 1940-talet börjar uppnå pensionsåldern.

I allmänna pensionsfondens årsredovisning 1988 behandlar fondens verkstäl- lande direktör, Krister Wickman, vissa frågor för framtiden. Han anmärker där att de förutsättningar som låg till grund för ATP-systemet vid dess införande i viktiga avseenden har ändrats. Detta gäller bl.a. det sätt på vilket befolkningsutveckling, inträdet i fullfunktionsstadiet och en relativt svag ekonomisk tillväxt kan förväntas komma att finansiellt belasta systemet. Innan problemen blir akuta in på början av nästa sekel måste emellertid en rad

beslut fattas om delar av gällande regelsystem. Han pekar bl.a. på tak- konstruktionen och att en realindexering av ATP-taket skulle leda till synbarligen orealistiskt höga avgiftsuttag. Å andra sidan kan taket komma att skapa växande problem för de avtalsreglerade pensionssystemen. Vidare anför han bl.a. följande.

Full standardsäkring skulle innebära att utgående pensioner realindexerades. En sådan standardsäkring — t.ex. genom uppräkning helt eller delvis med ett löneindex — skulle fastare knyta erlagda avgifter till utfallande förmåner. Standardsäkring skulle ge stabila spelregler också i den meningen att avgiftsuttaget skulle kunna förutses med stor noggrannhet — man skulle alltså i kalkylerna för AP-fondens framtida utveckling inte behöva laborera med olika tillväxtantaganden. Standardsäkring kan å andra sidan ge svåraccepterade pensionsutfall. En åttioåring skulle vid snabb uppindmtering kunna få en pension, som realt sett ligger över den slutlön han hade före pensioneringen. Mot standardsäkring talar som nämnts framför allt kostnaden för ATP-systemet. Den ökade stabiliteten skulle därför i praktiken troligen få köpas till priset av sänkt

kompensationsgrad.

Krister Wickman framhåller också att det från ekonomisk-politisk synpunkt behövs en samordning mellan den offentliga och den avtalsreglerade pensioneringen. Vid bibehållande av nuvarande regelsystem är risken stor för ökande spänningar inom och mellan systemen. Från centrala fördelningssyn- punkter behöver, enligt Wickman, hela ålderspensioneringen inkl. den privata försäkringen ses som en helhet. Det är de totala pensionsanspråken, som bestämmer "bördan" för den aktiva generationen i form av anspråk på en del av den löpande produktionen oavsett hur dessa anspråk finansierats i ett tidigare skede. Finansieringsformen får emellertid avgörande betydelse för hur "bördan" kommer att övervältras på olika skikt av den aktiva befolknin- gen.

Indexeringsfrågan har berörts också bl.a. i rapporter till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO). I Vad kan vi lära av grannen? Det svenska pensionssystemet i nordisk belysning (Ds 1988:68) jämför avdelningschefen vid riksförsäkringsverket Tor Eriksen indexeringsmetoderna i Finland, Norge och Sverige och drar därvid slutsatsen att indexsystemet för det svenska pensionssystemet behöver förändras.

Han menar att, om man vill åstadkomma en bättre följsamhet mellan pensionssystemet och den samhällsekonomiska utvecklingen, det kan vara rimligt att övergå till någon form av löneindex. En övergång till ett löneindex, åtminstone vid beräkning av pensionspoängen, skulle lösa problemet med takeffekten inom ATP-systemet. Med användning av en lägre kompen- sationsnivå inom ATP än 60 % kan systemet göras kostnadsmässigt neutralt i förhållande till nuvarande system, vid en viss tillväxttakt. Vid perioder med negativ tillväxt, dvs. vikande reallöner skulle man erhålla en snabb kostnadsan- passning till det samhällsekonomiska läget. I förhållande till den enskilde pensionären är ett sådant nytt system inte neutralt jämfört med nuvarande system. Introduktionen av ett sådant system skulle innebära en annan fördelning av köpkraften inom pensionärskollektivet.

Eriksen drar således slutsatsen att det kan vara lämpligt att övergå till någon form av löneindexering eller en kombination av löne- och prisindexer- ing enligt finsk eller norsk förebild. En sådan förändring och möjligtvis även en höjning av nuvarande nivå på taket inom ATP-systemet skulle kunna "bädda" för en övergång till ett krav på flera poängår för rätt till full pension

från ATP och en annan metod för att beräkna medelpensionspoängen. Man kan här välja att utgå från slutlönenivå eller från livsinkomst. Under nu rådande förhållanden med en hög andel förvärvsarbetande bland såväl kvinnor som män är enligt Eriksen båda dessa alternativ mera logiska än nuvarande 15-årsregel.

I ESC-rapporten (Ds 1989:59) Hur ska vi få råd att bli gamla? framhåller Gunnar Wetterberg att en av de viktigaste frågorna om det framtida pensionssystemet är följsamheten mot samhällsekonomin. Han menar att dagens anknytning till prisutvecklingen är en i längden riskabel lösning. Skulle tillväxttakten i samhällsekonomin bli högre än 2 % lindrar den visserligen de nuvarande finansieringsproblemen men antagligen bara tillfälligt. Troligen kommer pensionärerna ganska snart att ställa krav på real följsamhet. Blir tillväxttakten 2 % eller lägre ökar problemen. Att i god tid finna en mer rimlig anknytning för pensionerna är därför angeläget.

Wetterberg menar att ur samhällelig synvinkel kunde det vara mest pedagogiskt att knyta utbetalningarna till det som ska betala dem, dvs. avgiftsunderlagets — lönesummans — utveckling. Blir de aktiva färre, eller minskar deras reallöner, så skulle det slå igenom även på pensionärernas standard. Omvänt skulle reala förbättringar, ett ökat antal sysselsatta eller högre löner, leda till att även pensionärerna fick det bättre. Det som då fortfarande är osäkert är antalet pensionärer, som kan förändras över tiden och därmed påverka finansieringsbehovet. Det är därför viktigt hur man stämmer av pensionssystemets olika delar mot varandra, och vilken kostnads- ram man har som utgångspunkt. Det rimliga kan enligt Wetterberg vara att utgå från en ram inom vilken dagens regler skulle fungera hyggligt, t.ex. två procents tillväxt. Om det nya systemet konstrueras för att motsvara vad ATP i så fall skulle kosta vid någon given tidpunkt framöver, så kommer pensionärerna att få en större andel av BNP än ATP skulle ha gett om avgiftunderlaget växer snabbare, men vid en lägre tillväxt kommer deras standard att utvecklas i takt med den aktiva befolkningens. Om de svängning- ar som beror på pensionärernas antal inte blir för stora kan avgifterna beräknas så att AP-fonderna även i framtiden kan fylla den utjämnande funktion som behövs.

En möjlighet att gå ytterligare ett steg längre vore enligt Wetterberg att fastställa en fast avgiftssats. Därmed skulle pensionärskollektivets andel av standarden vara en gång för alla given och förändras i takt med denna. Svårigheten är emellertid, att utfallet för den enskilde skulle bli beroende av hur antalet pensionärer utvecklades. En annan möjlighet är att knyta förändringarna till reallöneutvecklingen. Problemet är i så fall, att man inte tar hänsyn till förändringar i sysselsättningen. Det är ju fullt möjligt, att sysselsättningen på längre sikt kommer att minska, men att de som har arbete kommer att få högre löner. Reallönema kan då utvecklas snabbare än avgiftsunderlaget, vilket skulle bädda för nya finansieringsproblem, eftersom pensionerna knutits an till "fel" bas.

Att på något sätt knyta pensionernas utveckling till förändringar i de aktivas köpkraft har också den väsentliga fördelen att ge de äldsta pensionärerna ett bättre skydd än i dag. Wetterberg påpekar att detta skulle underlätta införandet av en högre kostnadstäckning inom vården och omsorgen, eftersom

det är just de äldsta som behöver denna bäst. Om reallöneutvecklingen är positiv, betyder dagens basbeloppssystem att pensionernas relativa köpkraft gradvis försämras, ju äldre pensionären blir.

Ett ytterligare argument för att knyta pensionerna till avgiftsunderlagets eller reallönernas utveckling är enligt Wetterberg att den nuvarande basbelop- psanknytningen också fungerar som en särregel i andra avseenden. En av de viktigaste är att den i praktiken gör pensionärerna till ett skattefrälse på de indirekta skatternas område genom att höjningar av de indirekta skatterna slår igenom i konsumentprisindex.

9.4. Andra länder

I bilaga D till detta betänkande lämnas en översikt över den allmänna pensioneringen i ett antal andra länder.

Av redogörelsen där framgår att inkomstrelaterad ålderspension i andra västeuropeiska länder utges i förhållande till en på varierande sätt beräknad medelinkomst under de förvärvsaktiva åren och att denna medelinkomst beräknas utifrån inkomster under olika tidsperioder. Innan medelinkomsten för den aktuella tidsperioden fastställs uppräknas i regel tidigare års inkomster med någon form av index eller omräkningsfaktor för att den intjänade pensionsrätten skall värde- eller standardsäkras.

Det är även vanligt internationellt att utgående pensioner anpassas till den ekonomiska utvecklingen i de olika länderna genom en mer eller mindre regelbunden indexuppräkning. Uppräkningen sker med hänsyn till inflations- takten, mätt i konsumtionsprisindex eller levnadskostnadsindex, med hänsyn till löneutvecklingen eller med hänsyn till båda dessa faktorer. En renodlad anknytning till prisutvecklingen vid beräkning av den pensionsgrundande inkomsten är sällsynt förekommande medan de utbetalda pensionerna ofta knutits till prisutvecklingen eller utvecklingen av priser och löner. Inom det spanska pensionssystemet sker justeringen — liksom i det svenska — med beaktande av enbart prisutvecklingen. I vissa länder (Lex. Förbundsrepubliken Tyskland och Nederländerna) sker en anpassning efter utvecklingen av den aktiva befolkningens levnadsstandard. Både pris— och standardutvecklingen beaktas i Norge, inom den danska grundpensioneringen och inom det finska arbetspensionssystemet. I vissa länder indexeras intjänad pensionsrätt och utgående pensioner enligt olika metoder. Medan pensionsrätten i dessa länder justeras antingen enligt pris- eller löneutvecklingen höjs löpande pensioner med hänsyn till prisutvecklingen eventuellt med beaktande även av löneut- vecklingen.

I regel uppräknas utgående pensioner en gång om året. Två eller flera uppräkningar per år förekommer dock. I vissa system finns inbyggda marginalspärrar, som medför att uppräkning äger rum endast om indexet under aktuell period stigit i viss grad. I USA finns sedan några år tillbaka en spärregel, enligt vilken de automatiska uppräkningarna skall göras på grundval av det lägsta av pris- och löneförändringarna om pensionsfondens behållning sjunker under en viss nivå i relation till utbetalda förmåner.

Nedan redogörs närmare för metoden att fastställa resp. index i några andra

länder. I övrigt hänvisas till den översikt som lämnas i bilaga D.

I Danmark uppräknas grundpensionerna (de sociala pensionerna) två gånger om året med hänsyn till utvecklingen av det s.k. reguleringspristalet under förutsättning att detta har stigit med tre enheter. Härutöver har genom lagstiftning standardhöjningar av pensionerna ägt rum, normalt vartannat år.

I maj 1989 beslöt Folketinget att regeringen skall utarbeta förslag till en framtida reglering av alla transfereringar i takt med utvecklingen av de yrkesaktivas årslöner. Såvitt är bekant har ett sådant förslag ännu inte framlagts.

Inom den finska arbetspensioneringen används ett särskilt index, APL-index, på i princip motsvarande sätt som det svenska basbeloppet. APL-indexet fastställs för varje kalenderår av social- och hälsovårdsministeriet och bestäms på grundval av förändringarna i löne- och prisnivån fram till tredje kvartalet föregående år. I lönehänseende beaktas härvid den av Statistikcentralen beräknade ökningen av det allmänna förtjänstnivåindexet. Utöver avtalshöj- ningar inrymmer därför ökningen av APL-indexet också löneglidning och den del av strukturella förändringar som förtjänstnivåindexet innehåller. APL-indexjusteringen sker på basis av medelvärdet av förändringarna i förtjänstnivåindex och konsumentprisindex.

Ursprungligen justerades pensionerna och intjänad pensionrätt på grundval av enbart löneindexets höjning. Med hänsyn till utfallet av detta system (se bilaga D, avsnitt 2) förändrades indexgrunden emellertid till den nuvarande fr.o.m. år 1977.

Ersättningssystemet inom den allmänna pensioneringen i Norge är uppbyggt med användning av ett grundbelopp, som har samma funktion som det svenska basbeloppet. Grundbeloppet bestäms till skillnad från det svenska basbeloppet med hänsyn både till förändringar i den allmänna prisnivån och till den allmänna välståndsökningen. Grundbeloppet fastställs genom särskilda beslut _i Stortinget med verkan fr.o.m. den 1 maj varje år.

Förändringar i den allmänna prisnivån mäts med hjälp av "konsumpris- indeks" (som närmast kan jämföras med det svenska konsumentprisindexet). Reglering av grundbeloppet med hänsyn till denna faktor sker i princip automatiskt på grundval av det genomsnittliga indexet för det senaste kalenderåret. Regleringen med hänsyn till den andra faktorn, den allmänna välståndsökningen, sker däremot inte automatiskt. Storleken av den höjning av grundbeloppet som kan betingas av denna faktor skall nämligen beslutas av Stortinget varje år efter förslag av socialdepartementet. Förslaget skall vara åtföljt av beräkningar och annat material som kan erfordras för att Stortinget skall kunna fatta beslut om kompensation för välståndsökningen.

Fram t.o.m. år 1972 beräknades välståndsökningen på grundval av den genomsnittliga ökningen av de förvärvsarbetandes realinkomst (brutto). År 1973 övergavs denna beräkningsgrund. I stället fastställs numera standard- tillägget på grundval av den genomsnittliga stigningen av den disponibla realinkomsten för de förvärvsarbetande.

För närvarande övervägs reglerna för reglering av det norska grundbeloppet. En arbetsgrupp, som haft i uppdrag att utarbeta förslag till nya riktlinjer härför med sikte på att ge pensionärerna en inkomstutveckling som står i rimligt förhållande till de yrkesaktivas, har i april 1990 redovisat resultatet av

utredningsarbetet i betänkandet NOU 1990:8 Regulering av Folketrygdens grunnbelop. En närmare redogörelse för detta betänkande lämnas i bilaga D, avsnitt 3.

Såväl intjänad pensionsrätt som utgående pensioner uppräknas iFörbunds- republiken Tyskland varje år — genom särskild lagstiftning — i takt med stigningen av de aktivas löner. För att erhålla standardföljsamhet i förhållande till löneutvecklingen anknyts den pensionsgrundande inkomsten till det s.k. allgemeine Bemessungsgrundlage, vilket beräknas på grundval av genomsnittet av bruttoårslönen för de arbetstagare som tillhör arbetar- och tjänstemanna- pensioneringen. Härvid beaktas dock inte löner till lärlingar och praktikanter. Utgående pensioner uppräknas fr.o.m. den 1 juli varje år genom lagstiftning med samma procenttal som den stigning som har ägt rum av "allgemeine Bemessungsgrundlage" mellan två på varandra följande år.

Under senare delen av 1970-talet visade pensionsförsäkringen i Förbunds- republiken Tyskland ett stigande underskott. Minskad sysselsättning kom- binerad med ett ökat antal pensionärer och automatiska, kraftiga höjningar av pensionsnivåerna gjorde att pensionsavgifterna inte motsvarade utbetalnin- garna av pensioner. En del förändringar genomfördes därför under åren 1977-1983 beträffande indexregleringen av pensionerna. Dessa innebar bl.a. att pensionerna inte räknades upp fullt så mycket som skulle ha blivit fallet vid en tillämpning av lagstiftningens regler.

Genom en är 1989 beslutad reform, som träder i kraft år 1992, kommer att göras vissa ändringar för framtiden beträffande indexeringen av pensioner i Tyskland. En närmare redogörelse för dessa och för tidigare ändringar lämnas i bilaga D, avsnitt 5.

Fram till 1970-talet saknade pensionssystemet i USA regler om automatisk indexering. Genom lagstiftning höjdes förmånerna och avgifts- och förmåns- taken vid upprepade tillfällen. År 1972 infördes regler om automatisk indexering. Reglerna härför har dock ändrats vid ett flertal tillfällen (se bilaga D, avsnitt 6).

Numera uppräknas intjänad pensionsrätt på grundval av ett löneindex. Detta index fastställs utifrån den genomsnittliga totala inkomsten i USA.

Utgående pensioner uppräknas enligt huvudregeln automatiskt en gång varje år med hänsyn till utvecklingen av konsumentprisindex, om index för årets tredje kvartal överstiger index för tredje kvartalet föregående år med minst 0,1 %. Efter en reform år 1983 gäller att de automatiska uppräkningar- na i stället skall göras på grundval av den lägsta av pris- och löneföränd- ringarna om behållningen i pensionsfonden sjunker under en viss nivå i relation till utbetalda förmåner.

I USA beräknas varje månad två olika konsumentprisindex. The Wage- earner Index (CPI-W) används i första hand vid löneförhandlingar. All-Urban Index (CPI-U), som är ett mer omfattande index och som avspeglar konsum- tionsvanor bland ca 80 % av befolkningen, ligger till grund för uppräkningen av socialförsäkringsförmånerna. Det har ifrågasatts om detta index är tillförlitligt när det gäller äldre personer, vars konsumtionsmönster skiljer sig från andra åldersgruppers.

I Canada uppräknas intjänad pensionsrätt inom den inkomstrelaterade tilläggspensioneringen i förhållande till förändringen av det tak som gäller för

årsinkomster som tas i beaktande såsom pensions- och avgiftsgrundande. Inkomsttaket bestämdes ursprungligen till att motsvara genomsnittsinkomsten för anställda inom den canadensiska industrin. Under åren 1966—1975 justerades taket i takt med ökningen av prisindex. Åren 1968—1973 var den årliga ökningen dock begränsad till 2 %, varför taket blev orealistiskt lågt. År 1976 beslutades därför att taket skulle höjas med 12,5 % årligen tills det åter uppnådde denna genomsnittsinkomst, vilket skedde år 1985. Därefter justeras det enligt löneindex.

T.o.m. år 1987 användes ett index kallat "Industrial Composite" som grundades på löner inom den tunga industrin och omfattade 8 miljoner av landets 11 miljoner arbetstagare. Fr.o.m. år 1988 används i stället "Wage Measure" som för resp. månad utgör genomsnittet av veckolönerna för arbetare och tjänstemän enligt en statistikserie benämnd "Industrial Aggregate in Canada" som publiceras av Statistics Canada. Denna statistik omfattar fler näringsgrenar såsom service-, förvaltnings- och vårdsektorn. Löneindexet bygger på ett urval observationer, varvid beaktas om lönerna avser hel- eller deltidsarbete.

Utgående pensioner justeras sedan år 1975 en gång årligen i januari på grundval av höjningen av konsumentprisindex, som mäter den procentuella förändringen över tiden av inköpspriset för en bestämd "korg" med varor och tjänster.

Det har även i Canada ifrågasatts om konsumentprisindex är ett lämpligt underlag för pensionsindex, eftersom det avspeglar konsumtionsmönster för låginkomsttagare i allmänhet och inte för äldre. En särskild indexserie för äldre har därför publicerats men man har inte kunnat påvisa någon egentlig skillnad mellan denna och konsumentprisindex.

9.5. Utvecklingen av ett standardindexerat bas- belopp

Basbeloppet följer i princip den allmänna prisutvecklingen mätt i kon- sumentprisindex och utgör därmed i sig självt ett index för prisutvecklingen. Vi har under vårt arbete funnit det vara av intresse att undersöka hur basbeloppet skulle ha utvecklats om det i stället hade anknutits till standard- utvecklingen i samhället. En sådan jämförelse förutsätter ett mått på denna utveckling. Vad som kan tjäna som mått på standardutvecklingen är en fråga som vi senare återkommer till i avsnitt 9.8.

Med hänsyn till att riksförsäkringsverket med anledning av det under avsnitt 9.3.1 nämnda indexuppdraget gjort vissa beräkningar om utvecklingen för förfluten tid av index för pris- och löneutveckling har vi valt att här fullfölja dessa beräkningar och lägga dem till grund för en jämförelse. I brist på annan statistik valde riksförsäkringsverket att som mått på löneutvecklingen använda utvecklingen av de pensionsgrundande inkomsterna av anställning för män. Skälet för att använda utvecklingen för män var att denna grupp varit mera stabil över tiden med avseende bl.a. på förvärvsintensitet och fördelningen på heltids- resp. deltidsarbetande.

Prisutvecklingen har antagits motsvara basbeloppsförändringen medan

löneutvecklingen har beräknats på följande sätt: Löneindex = (index (p + 1) x index basbelopp) där p är medelvärdet av intjänade pensionspoäng av anställning för män. p + 1 motsvarar då medelinkomst av arbete för personer med intjänad ATP-rätt. Detta värde påverkas av taket inom ATP-systemet men någon korrigering för denna effekt har ej kunnat göras. Index för pris- och löneutveckling beräknade på detta sätt och med år 1963 som basår framgår av tabell 9.1.

Tabell 9.1 Index för pris- och löneutveckling

År Genomsnittligt Index, löne- Basbelopp, Index, bas- intjänad pen- utveckling januari månad beloppsut— sionspoäng av veckling anställning + 1 Män

1963 3,78 100 4 700 100 1964 3,98 107,7 4 800 102,1 1965 4,21 118,8 5 000 106,4 1966 4,23 126,5 5 300 112,8 1967 4,32 134,0 5 500 117,0 1968 4,37 140,5 5 700 121,3 1969 4,51 147,5 5 800 123,4

1970 4,69 158,6 6 000 127,7 1971 4,75 171,6 6 400 1362 1972 4,65 186,2 7 100 151,1 1973 4,77 196,4 7 300 155,3 1974 4,86 222,2 8 100 172,3 1975 5,02 254,6 9 000 191,5 1976 5,23 285,7 9 700 206,4 1977 5,19 313,2 10 700 227,7 1978 5,13 341,6 11 800 251,1 1979 5,02 371,1 13 100 278,7

1980 5,16 4042 13 900 295,7 1981 4,94 448,3 16 100 342,6 1982 4,79 4812 17 800 378,7 1983 4,73 5172 19 400 412,8 1984 4,89 559,S 20 300 4319 1985 4,91 603,3 21 800 463,8 1986 4,97 652,7 23 300 495,7 1987 5,12 695,5 24 100 512,8 1988 5,19 754,8 25 800 548,9

I tabell 9.2 jämförs de för varje år framräknade indextalen på så sätt att index för prisutveckling uttrycks som andel av index för löneutveckling. I tabellen redovisas även reallöneförändringen från närmast föregående år. Denna förändring beräknas här enligt samma metod som i tabell 9.1, dvs. utifrån pensionspoäng för män.

Tabell 9.2 Index för prisutveckling i relation till index för löneutveckling samt årlig reallöneförändring

År Index, löne- Index, bas— Prisindex Reallöne- utveckling beloppsut- Löneindex förändring från veckling föregående år, %

1963 100 100 1964 107,7 102,1 0,95 5,5 1965 118,8 106,4 0,90 5,9 1966 126,5 - 112,8 0,89 0,5 1967 134,0 117,0 0,87 2,1 1968 140,5 121,3 0,86 1,2 1969 147,5 123,4 0,84 3,2

1970 158,6 127,7 0,81 3,9 1971 171,6 136,2 0,79 1,4 1972 186,2 151,1 0,81 —2,2 1973 196,4 155,3 0,79 2,6 1974 222,2 172,3 0,78 1,9 1975 254,6 191,5 0,75 3,1 1976 285,7 206,4 0,72 4,1 1977 313,2 227,7 0,73 -0,7 1978 341,6 251,1 0,74 -1,1 1979 371,1 278,7 0,75 -2,2

1980 404,2 295,7 0,73 2,6 1981 448,3 342,6 0,76 -4,2 1982 481 ,2 378,7 0,79 —2,9 1983 517,2 412,8 0,80 -1,4 1984 559,5 431,9 0,77 3,4 1985 603,3 463,8 0,77 0,4 1986 652,7 495,7 0,76 1,2 1987 695,5 512,8 0,74 3,0 1988 754,8 548,9 0,73 1,3

_-__—_—___

Av tabell 9.2 kan utläsas att basbeloppet om det följt löneutvecklingen successivt skulle ha blivit allt högre än det prisindexerade basbeloppet under 1960- och 1970-talet. I slutet av 1970-talet bröts denna utveckling till följd av att reallönerna minskade under en period som kom att sträcka sig fram några år in på 1980-talet. Det prisindexerade basbeloppet motsvarade i slutet av beräkningsperioden omkring tre fjärdedelar av ett standardindexerat basbelopp. Relationen dem emellan var då densamma som under andra hälften av 1970-talet.

Ytterligare en intressant jämförelse kan göras utifrån dessa beräkningar. Som beskrivits i andra sammanhang är en förutsättning för att en försäkrad inom tilläggspensioneringen skall tillgodoräknas pensionsgrundande inkomst för ett år att inkomsten varit av sådan storlek att den överstigit det vid årets ingång gällande basbeloppet. Betydelsen i detta avseende av att basbeloppet är prisindexerat belyses av följande räkneexempel.

Antag att basbeloppsgränsen är avpassad så att det krävs förvärvsarbete minst på halvtid för att inkomsten därav skall nå upp till ett basbelopp, dvs. basbeloppet motsvarar en halv årsinkomst. Efter tio år med 2 % årlig reallöneökning är årsinkomsten 22 % högre i fasta priser. Basbeloppet motsvaras då av 0,41 årsinkomst. Efter tio år är det således tillräckligt att ha en arbetstid som är nedsatt till 41 % av hel arbetstid för att ett intjänandeår

inom ATP skall tillgodoräknas.

Av tabell 9.2 kan slutsatsen dras att det mått av förvärvsarbete som i slutet av 1980-talet krävdes för tillgodoräknande av ett intjänandeår inom ATP motsvarade knappt tre fjärdedelar av vad som erfordrades i början av 1960- talet. Eftersom lönerna under jämförelseperioden ökat mer än priserna är det alltså nu "lättare" att uppnå den nedre inkomstgränsen för tillgodoräknande av ATP-poäng.

Det är också av intresse att studera hur ett standardindexerat basbelopp skulle kunna utvecklas i förhållande till prisbasbeloppet under åren framöver. Vi har därför gjort vissa beräkningar härom. Dessa bygger på följande förutsättningar. Inflationen har antagits vara 0 %, dvs. det prisindexerade basbeloppet är oförändrat 29 700 kr. Den årliga realinkomstökningen har antagits utgöra alternativt 1, 2 och 3 %. Hur ett standardindexerat basbelopp skulle te sig med dessa utgångspunkter framgår av tabell 9.3. Vid 1 % årlig reallönetillväxt kommer enligt dessa beräkningar prisbasbeloppet att i slutet av beräkningsperioden, år 2035, motsvara inte fullt två tredjedelar av ett standardindexerat basbelopp. Standardbasbeloppet kommer att motsvara det dubbla värdet av prisbasbeloppet år 2025, om reallönerna ökar med 2 % per år, och redan under första hälften av 2010-talet om reallönetillväxten blir 3 % årligen.

Tabell 9.3 Standardbasbeloppets framtida utveckling vid 1, 2 resp. 3 % årlig reallöneökning. Prisbasbeloppet är konstant, dvs. inflation = 0 %

_______________———————-

År Prisbasbelopp, Standardbasbelopp i kr. kr. vid årlig reallöneökning om 1 % 2 % 3 %

_____—__——— 1990 29 700 29 700 29 700 29 700 1995 29 700 31 200 32 800 34 400 2000 29 700 32 800 36 200 39 900 2005 29 700 34 500 40 000 46 300 2010 29 700 36 200 44 100 53 600 2015 29 700 38 100 48 700 62 200 2020 29 700 40 000 53 800 72 100 2025 29 700 42 100 59 400 83 600 2030 29 700 44 200 65 600 96 900 2035 29 700 46 500 72 400 112 300

___—___,—

9.6. Effekter av olika metoder för indexering

Basbeloppet används inom det allmänna pensionssystemet både för beräkning av intjänade pensionspoäng inom ATP och för beräkning av utgående folk- och tilläggspensionsförmåner. I avsnitt 9.2 har beskrivits tillvägagångssättet vid dessa beräkningar. Basbeloppet används sålunda för två principiellt skilda indexeringsfunktioner. För det första används det inom ATP för att räkna upp värdet av den successivt intjänade pensionsrätten. För det andra används basbeloppet för att justera löpande pensionsförmåner.

Basbeloppet omräknas enligt nuvarande regler en gång per år och följer i princip utvecklingen av konsumentprisindex. Genom anknytningen till

basbeloppet görs värdet av intjänad pensionsrätt och utgående pension konstant mätt i fast penningvärde.

Inom tilläggspensioneringen beräknas ålderspensionen utifrån medeltalet av de 15 högsta pensionspoängen. Med ett prisindexerat basbelopp är det då av betydelse när de bästa åren inföll. Med denna metod kommer nämligen pensionen att stå i viss relation till vad den enskilde pensionären själv hade för realinkomster under de 15 bästa inkomståren i sitt liv, inte till den inkomststandard som de samtida förvärvsarbetande har. Vid en allmän standardtillväxt kommer pensionsnivån att motsvara en standard som är allt lägre i förhållande till den samtida aktiva befolkningens standard ju längre tillbaka i tiden de bästa inkomståren ligger. I bästa fall beräknas pensionen på en inkomststandard som ligger 7—8 år tillbaka i tiden (genomsnittet av de 15 sista åren).

I ett system där basbeloppet i stället skulle höjas i takt med den genom- snittliga löneutvecklingen i samhället (eller något annat mått på standard- utvecklingen) mäts individens inkomst alltid i förhållande till den generella lönenivån. Skillnader i intjänad poäng för en given person mellan olika år återspeglar då en individuell löneutveckling som awiker från den generella löneutvecklingen. Vad som mäts genom förändringar i poängen kan betraktas som en karriäreffekt. Detta ger upphov till en annorlunda fördelning av pensionsbeloppen på individer med olika inkomstprofiler över förvärvslivet. Nackdelen av att ha jämförelsevis höga realinkomster tidigt i livet upphör exempelvis.

Det senast sagda illustreras i form av räkneexempel för två typindivider i figur 9.1 och 9.2. De två typpersonerna antas ha lika stora reala livsinkomster men olika inkomstprofiler över livet. Person 1 har en livsinkomstprofil som kan förekomma inom arbetaryrken och lägre tjänstemannayrken: en växande inkomst under den första delen av yrkeskarriären, de bästa åren ungefär mitt i samt en viss nedgång i realinkomsten framemot pensionsåldern. Person 2 har däremot en kontinuerligt stigande livsinkomst, typisk för högre tjänste- män, med de 15 bästa åren i slutet av karriären.

Som framgår av figur 9.1 får person 2 i det nuvarande systemet en klart högre pension än person 1, trots att de alltså haft lika stora livsinkomster. (I verkligheten har sannolikt person 2 också en högre livsinkomst än person 1 och får av detta skäl en ytterligare högre pension, men exemplet avser endast att illustrera effekten av olikheter i inkomstprohler vid samma livsinkomst.) Det inkomstbortfall som uppstår vid pensioneringstidpunkten blir å andra sidan större för person 2 än för person 1.

Om basbeloppet skulle indexeras med den genomsnittliga lönetillväxten i samhället och den senare antas vara 2 % realt per år, kommer relationerna att kastas om och person 1 att få en något högre pension än person 2. Värdet av de bästa åren för person 1, vilka infaller jämförelsevis tidigt, skulle komma att skrivas upp mer än vid nu gällande ordning.

Figur 9.1 ATP-pensioner för två typpersoner med samma livsinkomst i fasta priser men med olika livsinkomstprofiler. Pensionsintjänandet skrivs upp med prisutvecklingen (nuvarande ordning)

Årstnkoms: i fasta priser 1000—ta1 kr

;no —

!

Kalkylförucsättning: Basbeloppet är 30 000 i fasta priser hela tiden

Ålder

20 35 50 65

I ett system där basbeloppet skrivs upp med den genomsnittliga löneutveck- lingen lönar det sig att ha en livsinkomstkurva som awiker från den genomsnittliga löneutvecklingen. Person 2 har en livsinkomstutveckling som överensstämmer ganska väl med den genomsnittliga löneutvecklingen och förlorar följaktligen på löneindexeringen. Han skulle emellertid ha kunnat awika från den genomsnittliga löneutvecklingen i samhället genom att ha en ännu brantare stegring i livsinkomstkurvan och på så sätt kunnat vinna på en övergång till löneindexering.

I exemplen ovan har dock inte beaktats effekten av ATP-taket, dvs. att inkomster som överstiger 7,5 basbelopp inte är pensionsgrundande inom ATP. Det är mer sannolikt att en inkomsttagare som person 2 när inkomstnivåer som överstiger taket än att person 1 gör det. Till denna del kan alltså figur 9.1 överdriva fördelningseffekterna av nu gällande regler.

68 % av medellivslön 45 & av livslön

54 i av medeliivslön 60 & av slutlön

Figur 9.2 ATP-pensioner för två typpersoner med samma livsinkomst i fasta priser men med olika livsinkomstprofiler. Pensionsintjänandet skrivs upp med löneutvecklingen

Ars tnkomsc 1 fasta priser lOOO—tal kr

200

700 J/ Person 2 ______

utvecklingen, som antas vara 2 % realt

Med ett prisindexerat basbelopp medför en fortlöpande reallöneökning att de förvärvsarbetande för varje år tillgodoräknas allt högre pensionspoäng. Pensionärer som nybeviljas pension har då högre pensionspoäng än de som redan är pensionerade. Vid långvariga perioder med reallöneökningar kommer allt fler att ha inkomster över ATP-taket och försäkringsskyddet för de aktiva genom ATP att omfatta en allt mindre del av den totala arbetsinkomsten. Under perioder med växlande positiv och negativ reallöneutveckling och perioder med vikande reallöner kommer är med ett högt reallöneläge att väga tungt vid beräkning av individuella pensioner eftersom pensionen beräknas utifrån arbetsinkomsten under endast de 15 bästa av samtliga inkomstår. För att nytillträdande pensionärer skall få lägre genomsnittlig pensionspoäng för de 15 bästa åren än de som redan tillhör gruppen krävs därför att reallönerna sjunkit under längre tidsperioder.

Om pensionspoängen beräknas med hjälp av ett löneindexerat basbelopp höjs ATP-taket i takt med den generella löneutvecklingen och effekten att, vid långvariga reallöneökningar, allt fler aktiva får inkomster över ATP-taket upphör.

Pensionens storlek i det enskilda fallet är även beroende av antalet är med intjänade pensionspoäng. För att pensionspoäng skall tillgodoräknas krävs att

Kalkylförutsättning: Basbeloppet är . . 30 000 begynnelseåret och skrivs upp gg : :; såäiåÄÅVSIOn i takt med den genomsnittliga Iöne—

den försäkrade har en årsinkomst överstigande ett basbelopp. Om basbelop- pet följer prisutvecklingen medan reallönerna stiger krävs allt kortare tids förvärvsarbete för att inkomsten skall överstiga den nedre gränsen för pensionsgrundande inkomst. Vid negativ reallöneutveckling blir förhållandet det omvända. Skulle basbeloppet i stället följa löneutvecklingen blir det mått av förvärvsarbete som krävs för tillgodoräknande av pensionspoäng för ett år relativt konstant över tiden.

Som tidigare angetts kommer med nuvarande prisindexeringsmetod pensionerna att stå i viss relation till vad den enskilde pensionären själv hade för realinkomster under de 15 bästa inkomståren under den aktiva tiden och inte till den inkomststandard som de samtida förvärvsarbetande har. Fr.o.m. pensioneringstidpunkten får den försäkrade inte del av en allmän stan- dardökning i samhället. Kompensationsgraden, dvs. individens pension i förhållande till hans tidigare förvärvsinkomster, kommer således att ligga fast realt sett. Individens pension i förhållande till de samtida förvärvsarbetandes medelinkomst förändras däremot med tiden. Vid ökande reallöner kommer den enskilde pensionären med stigande ålder att leva på en standard som blir allt lägre i förhållande till den aktiva befolkningens och till yngre pensionärers levnadsstandard. Om reallönerna sjunker och de förvärvsaktivas standard sänks, bibehåller däremot pensionären den standard han uppnått vid pensioneringstillfället och får därmed relativt sett allt högre standard ju äldre han blir.

Vad ovan sagts kan illustreras av nedanstående sammanställning som visar hur kompensationsnivån inom tilläggspensioneringen i förhållande till slutlönen med nuvarande regler påverkas av den reala tillväxten. Uppgifterna är hämtade ur tabell 7.10 som har redovisats och kommenterats i avsnitt 7.1.4.

___—___————-_—

Reallöneförändringar/år -2 % -1 % 0 1 % 2 % 3 % 4 %

___—____————_——

Medelvärdet av den

pensionsgrundande

inkomsten under de 15 bästa åren jämfört med pensionsgrundande inkomst året före pensionering 116 107 100 93 87 82 77

ATP-pensionen i procent av pensions- grundande inkomst året före pensione- ring 70 64 60 56 52 49 46

ATP—pensionen i pro— cent av pensions- grundande inkomst för aktiva 10 år efter pensioneringen 84 71 60 51 43 37 31

___—___!

Källa: Baserad på T. Erilsen. Vad kan vi lära av grannen? Det svenska pensionssys- temet i nordisk belysning. Rapport till ESO, Ds 1988:68, s. 77 .

Ett löneindexerat basbelopp gör att pensionerna följer den samtida standar- dutvecklingen i samhället i stället för inflationen. Pensionärernas inkomster utvecklas då parallellt med de förvärvsarbetandes inkomster. Pensionärerna bibehåller därmed, oberoende av den ekonomiska utvecklingen, sin relativa standard i förhållande till de förvärvsarbetande. Vid reallönetillväxt innebär det att pensionen för den enskilde mätt som andel av t.ex. slutlönen kommer att öka ju äldre han blir.

Sett i ett annat perspektiv blir med de nuvarande reglerna, men också vid en löneindexering av enbart ATP-taket, fördelningen av tillgängligt konsum- tionsutrymme mellan förvärvsaktiva och pensionärer beroende av tillväxttakten i ekonomin. Detta belyses av tabell 4.18 (som återfinns i avsnitt 4.2). Av tabellen framgår att vid låg tillväxt i samhällsekonomin blir pensionärernas genomsnittsinkomst jämfört med inkomsten för de förvärvsarbetande högre än vid hög tillväxt. Pensionärerna tillförsäkras alltså en större andel av ett jämförelsevis lägre konsumtionsutrymme. Motsatsen gäller vid högre tillväxttakt. Vad nu sagts har sin direkta motsvarighet i att den totala finansieringsbördan för den allmänna pensioneringen ter sig mycket olika beroende på den underliggande tillväxttakten (jfr tabell 4.21 i nämnda avsnitt som visar förhållandet mellan totala beräknade ATP-utbetalningar och lönesumman för de förvärvsaktiva).

I en — till oss överlämnad — skrivelse den 23 mars 1983 till regeringen redovisade riksförsäkringsverket det under avsnitt 9.3.1 nämnda uppdraget att belysa konsekvenserna av en indexanknytning av de allmänna pensionerna till löneutvecklingen eller till olika former av sammanvägning av löneutveckling och prisutveckling. Verket konstaterade i skrivelsen att man med användande vid beräkning av såväl intjänade pensionspoäng som av utgående pensioner av ett basbelopp som följer löneutvecklingen får en snabb anpassning av pensioner och pensionskostnader till den ekonomiska utvecklingen. Svängning- ar i den generella reallönenivån får inget genomslag vid beräkningen av den individuella medelpensionspoängen för de 15 bästa inkomståren. Pensionä- rerna bibehåller, oberoende av den ekonomiska utvecklingen, sin relativa standard i förhållande till de aktiva. Fördelningsmässigt innebär denna indexmodell en utjämning av pensionsnivån mellan yngre och äldre pen- sionärer och mellan pensionärer som intjänat sin pension under perioder med olika reallönenivå. Vid långvarig ökning av reallönerna får man, med oförändrade regler i övrigt, drastiskt ökade pensionskostnader i huvudsak beroende på att det relativa pensionsskyddet genom ATP upprätthålls, dvs. takeffekten inom systemet upphör.

I följande avsnitt redovisar vi kalkyler över pensionsutbetalningarnas utveckling i ett system med löneanknutna pensioner.

9.7. Ekonomiskt utfall vid olika indexeringsmetoder 9.7.1 Utfall för olika individer

Med en genomsnittligt sett positiv ekonomisk realtillväxt kommer ett basbelopp som följer löneutvecklingen (i fortsättningen kallat lönebasbelopp) att uppgå till ett högre belopp än ett basbelopp som följer prisutvecklingen

(prisbasbelopp).

En individs pensionspoäng beräknad med användande av ett lönebasbelopp kommer således i allmänhet — genom att den pensionsgrundande inkomsten divideras med ett relativt sett högre basbelopp - att vara lägre än om ett prisbasbelopp hade använts. Vid beräkning av pensionens storlek vid pensioneringstillfället kommer å andra sidan den lönerelaterade medelpen- sionspoängen att räknas upp med ett högre belopp (lönebasbeloppet) än den prisrelaterade pensionspoängen (som räknas upp med prisbasbeloppet). Vilket pensionsbelopp som därvid är störst beror alltså på hur medelpoängen och basbeloppets storlek förhåller sig till varandra i det löne- resp. prisindexerade systemet. Åtminstone sett över en längre period har förmodligen lönebas- beloppet ökat väsentligt i storlek i förhållande till prisbasbeloppet. I de fall pensionen grundas på pensionspoäng intjänade tidigt i livet kommer därför ett system med löneindexering av intjänad pensionsrätt att vara speciellt fördelaktigt för individen. Vid kontinuerligt stigande realinkomst efter en låg begynnelseinkomst kan däremot prisindexering ge en högre pension. Ett annat fall då löneindexering är särskilt fördelaktig är om individens reallöneutveck- ling är sådan att den intjänade pensionsrätten skulle ha begränsats av ATP- taket på 7,5 prisbasbelopp. I detta fall skulle även en löneindexering av enbart taknivån ge en betydligt större ATP-pension än nuvarande regelsystem.

Ett införande av en löneindexering i stället för prisindexering kan avse antingen den intjänade ATP-rätten eller de utgående ATP-pensionerna eller båda delarna. Också folkpensionerna kan anknytas till löneutvecklingen i stället för prisutvecklingen. I det följande ges tre exempel som illustrerar hur pensionen beräknas i de olika indexeringsalternativen. I exemplen har förutsatts att folkpensionen indexeras på samma sätt som utgående ATP— pensioner.

Exemplen avser tre personer födda år 1965, som börjar förvärvsarbeta tidigast år 1988. År 2030 erhåller de ålderspension. I exempel A har personen låg ATP och är berättigad till pensionstillskott. Personerna i exempel B och C har till att börja med lika stora inkomster. I exempel C får personen förtidspension fr.o.m. 40 års ålder, medan personen i exempel B arbetar fram till ålderspensioneringen vid 65 års ålder. I exemplen antas att det inte förekommer någon inflation efter år 1987, dvs. prisbasbeloppet är konstant 25 800 kr. fr.o.m. år 1988. Lönebasbelopp införs fr.o.m. år 1993. Vid en reallönetillväxt på 2 % per år utvecklas lönebasbeloppet enligt följande:

E Lönebasbelopp E Iaönebasbelopp i kronor i kronor ___—______- 1993 26 300 2015 40 700 1994 26 800 1995 27 400 2020 44 900 2000 30 200 2025 49 600 2005 33 400 2030 54 800 2006 34 000 2031 55 900

2010 36 800

___—___,—

Om olika basbelopp används för å ena sidan beräkning av intjänade pensionspoäng och å andra sidan omräkning av utgående pensioner måste pensionerna vid pensioneringstillfället anges i nominella belopp. De nominella pensionsbeloppen skrivs sedan fram med tillämpligt basbelopp.

Folkpension utgår för närvarande med 0,96 basbelopp (till ensamstående) och uppgår alltså — i exemplet _ år 2030 till 24 768 kr. om utgående pensioner, och därmed även folkpensionen, följer prisbasbeloppet resp. till 52 608 kr. om pensionen i stället följer lönebasbeloppet. Pensionstillskott utgår till pensionärer med låg eller ingen ATP. Pensionstillskottet komplette- rar således en låg intjänad ATP-rätt och förutsätts i exemplet därför bli indexerat på samma sätt som den intjänade pensionsrätten. Detta innebär alltså att det maximala pensionstillskottet antas öka i takt med lönebasbelop- pet och utgöra samma andel därav under hela tiden.

Utgående pensionstillskott (och ATP-pension) indexeras därefter på samma sätt som utgående pensioner. Om maximalt pensionstillskott liksom för närvarande utgår med 50 % av basbeloppet uppgår det år 2030 till 12 900 kr. vid prisindexering och till 27 400 kr. vid löneindexering av intjänandesidan. (I exemplen har hänsyn således inte tagits till den beslutade höjningen av pensionstillskotten fr.o.m. den 1 januari 1991.)

I exemplen är, som beskrivits ovan, den intjänade ATP-poängen alltid högre vid prisindexering av intjänad pensionsrätt än vid löneindexering eftersom prisbasbeloppet ett visst är är lägre än lönebasbeloppet samma år. Å andra sidan räknas vid prisindexering medelpoängen upp med ett lägre belopp än vid löneindexering.

Enligt förutsättningarna i exemplet växer den utgående pensionen med 2 % per år vid löneindexering medan den utgår med oförändrat belopp för varje år vid prisindexering.

Exempel A

Personen har en inkomst på 50 000 kr. per år under tio års tid mellan åren 2001 och 2010. Eftersom både inkomsten och prisbasbeloppet är lika stora varje år är även pensionspoängen mätt i prisbasbelopp oförändrad och motsvarar 0,94 för alla åren. Medelpoäng 0,94 och tio intjänandeår ger en ATP-pension på 0,19 prisbasbelopp. I kronor räknat motsvarar den nybeviljade ATP-pensionen år 2030 0,19 x 25 800 = 4 902 kr.

Vid löneindexering av intjänad pensionsrätt minskar pensionspoängen för varje år eftersom individens reala inkomst är oförändrad medan basbeloppet följer den allmänna reallöneutvecklingen som i exemplet antas vara positiv. Medelpoängen blir i detta fall 0,49 och ATP-pensionen 0,10 lönebasbelopp. År 2030 motsvarar pensionen 0,10 x 54 800 = 5 480 kr., dvs. 578 kr. mer än vid prisindexering.

En så låg ATP-pension (0,19 prisbasbelopp resp. 0,10 lönebasbelopp) berättigar till pensionstillskott motsvarande 0,31 prisbasbelopp vid prisindexer- ing av intjänandesidan och 0,40 lönebasbelopp i annat fall. Av sammanställ- ningen nedan framgår den nybeviljade ålderspensionens storlek till en- samstående pensionär år 2030 i de olika indexeringsalternativen. I det fall den utgående pensionen är löneindexerad växer den sedan med 2 % varje år.

___—___—_——_———

Indexering av Belopp år 2030 intjänad utgående folk- pensions- ATP Totalt pensions- pensioner pension tillskott rätt

___—___—

pris pris 24 768 7 998 4 902 37 668 löne pris 24 768 21 920 5 480 52 168 pris löne 52 608 7 998 4 902 65 508 löne löne 52 608 21 920 5 480 80 008 ___—___— Exempel B

Personen börjar förvärvsarbeta år 1988 och har då en årsinkomst på 100 000 kr. Hans inkomst följer den allmänna reallöneutvecklingen och stiger således med 2 % per år till 225 220 kr. år 2029.

Pensionspoängen mätt i prisbasbelopp når taket 6,5 poäng är 2022. Medel- poängen blir i detta fall 6,28 och den nybeviljade ATP-pensionen 97 266 kr. år 2030. Kompensationsgraden, dvs. ATP-pensionens storlek i förhållande till slutlönen, är således 43 %.

Pensionspoängen mätt i lönebasbelopp är 3,20 för alla år, eftersom personen i exemplet har en reallöneutveckling som helt följer den genomsnitt- liga löneutvecklingen. Medelpoängen blir således 3,20 och ATP-pensionen år 2030 utgör 105 216 kr. Kompensationsgraden är i detta fall något högre än vid prisindexering, närmare 47 %.

Vid prisindexering av utgående pensioner är kompensationsgraden densamma för varje år, eftersom förhållandet mellan individens pension och hans tidigare förvärvsinkomst är oförändrat mätt i fast penningvärde.

Vid löneindexering av utgående pensioner följer pensionen i stället utveck- lingen för de samtida förvärvsarbetandes inkomster. Vid reallönetillväxt växer således pensionen i förhållande till pensionärens tidigare förvärvsinkomster. I exemplet med 2 % årlig reallönetillväxt är kompensationsgraden efter tio år 10 procentenheter högre och motsvarar således 53 % resp. 57 %. Efter ytterligare tio år, dvs. vid 85 års ålder, motsvarar ATP-pensionen 64 % resp. 69 % av pensionärens slutlön. Om även folkpensionen inkluderas uppnås följande kompensationsgrader vid pensioneringstillfället och femton år därefter.

_____________————_——

Indexering av Ålder, år intjänad pen- utgående Kompensationsgrad, % sionsrätt pensioner (ålderspension/slutlön) _______________—-— pris pris 65 år - 54 % 80 år — 54 %

löne pris 65 år — 58 % 80 år - 58 % pris löne 65 år — 67 % 80 år - 90 % löne löne 65 år - 70 % 80 år — 94 %

___—___—

Kompensationsgraden vid pensioneringstillfället är högst vid löneindexering av utgående pensioner, eftersom folkpensionsbeloppet, som vuidt med 2 % per år under närmare 40 års tid, då är mer än dubbelt så högt som vid prisindexering. Vid fortsatt reallönetillväxt med 2 % per år stiger kompensa- tionsgraden för varje år. Vid 80 års ålder har pensionären en pension som motsvarar 90—95 % av hans slutlön.

Exempel C

Om personen i exempel B i stället förtidspensioneras år 2005, vid 40 års ålder, beräknas hans ATP-pension på en antagandepoäng om 4,27 vid prisindexering resp. 3,20 vid löneindexering av intjänad pensionsrätt.

I ett helt prisindexerat system är individens ATP-pension 66 048 kr. för alla år, dvs. under den tiden som såväl förtids- som ålderspensionär. Om utgående pensioner i stället är löneindexerade växer ATP-pensionen i exemplet med 2 % per år och motsvarar 108 366 kr. vid ålderspensioneringstillfället år 2030.

Vid löneindexering av intjänad pensionsrätt motsvarar år 2005 ATP- pensionen 64 128 kr., alltså något lägre än vid prisindexering. Om även den utgående pensionen följer lönebasbeloppet växer den successivt och uppgår till 105 216 kr. vid 65 års ålder.

I följande tablå jämförs ATP-pensionens storlek vid 65 års ålder för förtidspensionären (exempel C) och för den aktive (exempel B) i de olika indexeringsalternativen. Eftersom individens löneutveckling i exemplet helt följer den allmänna löneutvecklingen är förtidspensionärens och den aktives pensioner lika stora i det helt löneindexerade systemet; förtidspensionen och förvärvsinkomsten har haft samma utveckling. I alternativet med prisindexe- ring av intjänanderätten och löneindexering av utgående pensioner har förtidspensionären en 11 % högre ATP-pension vid 65 års ålder. För den aktive har i detta fall ATP-taket begränsat den intjänade pensionsrättens storlek. Om den utgående pensionen följer prisbasbeloppet får däremot den aktive den högsta ålderspensionen efter längre perioder med stigande reallöner.

—-——_.____

Indexering av Förtidspensionärens intjänad utgående ålderspension i procent av pensionsrätt pensioner den aktives vid 65 år ___—___— pris pris 68 % löne pris 61 % pris löne 111 % löne löne 100 %

Exempel på utfall för fyra olika yrkeskategorier

Vi har också gjort beräkningar som visar den nybeviljade ATP-pensionens storlek vid alternativa indexeringsmetoder för personer i vissa typiska inkomstlägen. Vi har därvid utgått från fyra yrkeskategorier, nämligen en halvtidsarbetande sjuksköterska, en industriarbetare, en adjunkt och en

civilekonom i enskild anställning.

Individens livsinkomstprohl beror dels på hur den individuella löneutveck- lingen ser ut för resp. yrke, dels på den generella löneutvecklingen under individens förvärvsaktiva år. I vårt exempel har 1987 års löner för resp. yrkeskategori i olika åldrar tagits som mönster för den individuella löneutveck- lingen. Enligt dessa uppgifter hade en 19-årig industriarbetare då en årsinkomst om 102 000 kr. Högst inkomst hade industriarbetare i åldrarna mellan 40 och 44 år (113 800 kr.). I högre åldrar var genomsnittsinkomsten lägre. För en 64-årig industriarbetare motsvarade den 110 600 kr. Motsvaran- de inkomstserier för en sjuksköterska, adjunkt resp. civilekonom visar också på stigande inkomster under de första 10—20 förvärvsåren. Därefter var lönen densamma för samtliga åldersklasser fram till 64 år. Årsinkomsten för en halvtidsarbetande sjuksköterska i åldrarna 35 år och äldre var år 1987 i genomsnitt 61 700 kr. Adjunkten och civilekonomen uppnådde sin "slutlön" 5 till 10 år senare än sjuksköterskan. För en adjunkt motsvarade den 159 800 kr. och för en civilekonom i enskild anställning 253 200 kr.

De fyra personerna i exemplet antas år 1987 vara 19 år. De förvärvsarbetar i resp. yrke fram till 65 års ålder och har tillgodoräknats minst 40 år med pensionspoäng då de går i pension år 2033. Prisbasbeloppet är konstant 24 100 kr. under hela perioden (dvs. ingen inflation). Reallönema ökar med 2 % per år fr.o.m. år 1988.

Resp. persons inkomstkurva motsvaras alltså av den beskrivna åldersvisa inkomstserien för år 1987 samt därtill en årlig tvåprocentig inkomstökning fr.o.m. år 1988, dvs. fr.o.m. det år personerna i exemplet är 20 år. Inkomsten året före pensioneringen, dvs. år 2032, kommer således att vara mer än dubbelt så hög som en 64-årings inkomst år 1987. Slutlönen år 2032 blir för den halvtidsarbetande sjuksköterskan 150 300 kr., för industriarbetaren 269 600 kr., för adjunkten 389 500 kr. och för civilekonomen 617 300 kr.

Med nuvarande regelsystem kommer de 15 bästa poängåren att vara de 15 sista förvärvsåren för alla fyra yrkeskategorierna i exemplet. Vid 2 % årlig reallönetillväxt ökar nämligen även industriarbetarens inkomst för varje är, fast i en långsammare takt vissa år. I det prisindexerade systemet får såväl industriarbetaren som adjunkten och civilekonomen maximal medelpensions- poäng och därmed högsta möjliga ATP-pension. Det är bara den halvtids- arbetande sjuksköterskans inkomst som aldrig når upp till inkomstgränsen 7,5 prisbasbelopp.

Vid löneindexering av intjänad pensionsrätt beräknas den intjänade pensionspoängen med hjälp av lönebasbeloppet. Om lönebasbeloppet motsvarar prisbasbeloppet år 1987 och därefter stiger i takt med reallönerna kommer den löneindexerade pensionspoängen att bli densamma som pensionspoängen beräknad med prisbasbeloppet vid 0 % reallönetillväxt. I ett löneindexerat system infaller industriarbetarens bästa poängår således under första hälften av hans förvärvsaktiva tid, mellan 30 och 44 års ålder. För de tre övriga personerna i exemplet är pensionspoängen beräknad på detta sätt konstant under de 20—30 sista förvärvsåren. I det löneindexerade systemet är det endast civilekonomen som har en inkomst överstigande ATP-taket och således får maximal medelpensionspoäng.

Industriarbetaren och adjunkten får högst ATP-pension i det löneindexerade

systemet eftersom hela inkomsten över ett basbelopp då tillgodoräknas dem i pensionshänseende under alla år, vilket inte är fallet i det prisindexerade systemet. Deras inkomster passerar inkomstgränsen 7,5 prisbasbelopp men däremot inte inkomstgränsen 7,5 lönebasbelopp. Också civilekonomen får betydligt högre pension med löneindexerad pensionsrätt. Även en löneindexe- ring av enbart ATP-taket ger betydligt högre pension än nuvarande regler för de tre yrkeskategorierna. Den halvtidsarbetande sjuksköterskan däremot får högst pension i det prisindexerade systemet. Hennes pension påverkas naturligtvis inte av en takhöjning.

I sammanställningen nedan redovisas ATP-pensionens storlek vid 65 års ålder i de tre alternativa regelsystemen: löneindexering av intjänad pensions- rätt, prisindexering av intjänad pensionsrätt (nuvarande regler) samt löneindexering av ATP-taket (höjt tak). ATP-pensionen uttrycks dels i kronbelopp, dels i procent av slutlönen.

ATP-pensionen i kronor ATP-pensionen i (Prisbasbelopp 24 100 kr.) procent av slutlönen Löne- Nuv. Höjt Löne- Nuv. Höjt index. regler tak index. regler tak Sjukskö- terska 56 100 64 400 64 400 37 43 43 Industri- arbetare 133 400 94 000 127 200 49 35 47 Adjunkt 202 400 94 000 189 700 52 24 49 Civil— ekonom 233 700 94 000 216 600 38 15 35

För att man skall få en mer fullständig bild av utfallet vid olika indexerings- regler bör även folkpensionsbeloppet beaktas. Folkpension utges till ensamstående ålderspensionär med 96 % av basbeloppet. Om folkpensionen indexeras som utgående ATP-pensioner och dessa följer prisbasbeloppet är det årliga folkpensionsbeloppet 23 100 kr. i exemplet. Om utgående pensioner däremot följer lönebasbeloppet stiger folkpensionen med 2 % per år. När de fyra yrkeskategorierna pensioneras vid 65 års ålder har årsbeloppet ökat till 57 500 kr. I ett system med löneindexering av utgående folk- och tilläggspen- sioner kommer således, vid varaktig ekonomisk tillväxt, folkpensionen att utgöra en väsentlig del av den sammanlagda allmänna pensionen för individer i lägre lönelägen. Om den intjänade ATP-rätten beräknas efter dagens regler har folkpensionen stor betydelse även för individer i högre lönelägen. Kompensationsgraden vid 65 års ålder (dvs. den nybeviljade ålderspensionen i relation till slutlönen) i de olika regelsystemen redovisas i tablån nedan. Med kompensationsgrad menas i detta fall den sammanlagda folk- och tilläggspen- sionen i relation till slutlönen. Avtalspensioner har således inte beaktats. Som framgår av tablån uppnår sjuksköterskan högst kompensation i ett system där den intjänade ATP-rätten beräknas enligt nuvarande regler och de utgående

pensionerna följer lönebasbeloppet (pris/löne). Som 65-åring erhåller hon 81 % av sin slutlön i allmän ålderspension. För de tre övriga yrkeskategorier- na ger ett helt löneindexerat system den högsta pensionen. Industriarbetaren och adjunkten får en pension som motsvarar ca 70 % av slutlönen. För civilekonomen är kompensationsgraden 47 %.

Pension (folkpension + ATP) vid 65 års ålder i procent av slutlönen

Indexering:

intjänande löne löne pris Nuv. Höjt utgående löne pris löne regler tak Sjuksköterska 76 53 81 58 58 Industriarbetare 71 58 56 43 56 Adjunkt 67 58 39 30 55 Civilekonom 47 42 25 19 39

Tablån ovan avser endast den allmänna pensionen. Den avtalspension som personerna i exemplet har rätt till har alltså inte inkluderats vid beräkningen av kompensationsgraden. I bilaga A beskrivs gällande regler för de olika avtalspensionssystemen. De statliga och kommunala tjänstepensionssystemen och ITP ger viss kompensation för lönedelar över ATP-taket till skillnad från STP (särskild tilläggspension för arbetare). Statlig och kommunal tjänstepen- sion samordnas med den allmänna pensionen medan ITP och STP inte påverkas av samtidigt utgående folk- och tilläggspension.

9.7.2. Utfall för samhället

Riksförsäkringsverket har för vår räkning beräknat kostnaderna fram till år 2035 för ett system där intjänad pensionsrätt och/eller utgående pensioner anknyts till ett löneindex i stället för ett prisindex. Dessa beräkningar grundar sig på samma underlag som riksförsäkringsverkets ATP-prognos år 1987 (redovisad i rapporten RFV Anser 1987:9). De jämförande uppgifter, avseende de nuvarande reglerna för värdesäkring, som redovisas i detta avsnitt har också hämtats från 1987 års ATP-prognos. Dessa kan därför awika från uppgifterna i avsnitt 4.2, där 1990 års prognos redovisas. (I avsnitt 4.2 beskrivs vilka förändringar i grundmaterial m.m. som skett mellan de två prognostillfällena.) Som löneindex har använts årlig real tillväxt i BNP — i kalkylerna antas att lönekostnader inkl. arbetsgivaravgifter växer i samma takt som BNP. Löneindexering införs fr.o.m. år 1993. Fr.o.m. detta år har man alltså två basbeloppsserier: prisbasbeloppet som i princip följer konsumentpris- index och lönebasbeloppet som följer BNP-utvecklingen. BNP antas öka realt med i genomsnitt 2 % per år. Beräkningarna enligt olika indexeringsmetoder avser endast ålders- och förtidspension. I övrigt utgår kalkylerna från 1989 års regelsystem. Detta innebär bl.a. att i kalkylerna över de totala pensionskostna- derna har hänsyn inte tagits till de ändrade reglerna för efterlevandepension som trädde i kraft den 1 januari 1990. Vidare utgår beräkningarna från ett

maximalt pensionstillskott till ålderspension om 48 % av basbeloppet. Följande tre indexeringsalternativ har kostnadsberäknats.

Alternativ: Löne/löne Såväl intjänad pensionsrätt som utgående pensioner löneindexeras

Löne/pris Intjänad pensionsrätt löneindexeras, utgående pensioner prisindexeras

Pris/löne Intjänad pensionsrätt beräknas enligt nuvarande regler, utgående pensioner löneindexeras.

Som jämförelse redovisas också ATP-kostnaderna i ett system där ATP-taket höjs i takt med den årliga reala BNP-tillväxten. Indexeringen av taket antas i dessa beräkningar bli införd fr.o.m. år 1990. Även dessa prognosuppgifter härrör från 1987 års RFV-material.

En tillämpning av olika typ av indexering på intjänandesidan resp. för utgående pensioner får visa effekter för samspelet mellan folk- och tilläggspension. I nuvarande system motsvarar ATP-pensionens storlek 60 % av individens genomsnittsinkomst mellan 1 och 7,5 basbelopp. Det första basbeloppet täcks (nästan) av folkpension. Om intjänad pensionsrätt löneindexeras kommer såväl golvet som taket i ATP-systemet att höjas realt med en viss procent per år, enligt beräkningsförutsättningarna. ATP- pensionen kommer då att motsvara 60 % av inkomsten mellan 1 och 7,5 lönebasbelopp. Om utgående pensioner förblir prisindexerade kommer folkpensionsbeloppet fortfarande att motsvara ett prisbasbelopp, vilket är lägre än ett lönebasbelopp. En allt mindre andel av "första basbeloppet" (lönebas- beloppet) täcks då av folkpension. Det uppstår således ett glapp mellan inkomstdelar som "kompenseras" med folkpension och inkomstdelar som grundar rätt till ATP.

Om intjänad pensionsrätt förblir prisindexerad men utgående pensioner löneindexeras blir förhållandet det omvända. Golvet i ATP-systemet ligger fast medan folkpensionsbeloppet växer realt varje år. Folkpensionen kommer att successivt bli allt större än "första basbeloppet" (prisbasbeloppet). För vissa inkomstdelar utgår således "dubbel kompensation".

Folkpensionskostnaderna påverkas främst av en övergång till löneindexering av utgående pensioner. Folkpensionsförmånerna (utom kommunalt bostadstill- ägg) utgår med viss procent av basbeloppet. Om basbeloppet följer löneut- vecklingen i stället för prisutvecklingen ökar kostnaderna för ålders- och förtidspension i förhållande till nuvarande regelsystem i takt med den reala tillväxten. Kostnaderna påverkas i viss mån även av en ändrad indexering av intjänandesidan, därigenom att antalet personer som är berättigade till pensionstillskott då påverkas. Vid reallönetillväxt minskar antalet pensionstill- skott i nuvarande regelsystem; fler personer får inkomster över ett prisbas- belopp och den intjänade pensionspoängen växer. Pensionspoäng beräknad med ett basbelopp som följer löneutvecklingen växer inte på samma sätt med tiden, utan är i princip konstant. En övergång till ett löneindexerat basbelopp påverkar således, vid positiv tillväxt, antalet pensionstillskott så att dessa blir fler än enligt dagens system. Vid en genomsnittlig årlig real tillväxt på 2 %

beräknas antalet ålders- resp. förtidspensionärer som år 2035 uppbär pensionstillskott till ca 10 000 resp. 20 000 fler i ett löneindexerat intjänande- system än i dagens prisindexerade system.

Storleken av kostnadsökningarna i de olika indexeringsalternativen framgår av tabell 9.4.

Tabell 9.4 Förändring av kostnaderna för ålderspension, förtidspension och pensionstillskott från folkpensioneringen i resp. indexeringsalternativ jämfört med nuvarande regler. Miljarder kronor i 1990 års penningvärde. 2 % årlig real BNP-tillväxt

Skillnad i pensionsutbetalningar jämfört med pensionsförmåner enligt nuvarande regler Alternativ

År Pensioner enligt löne/ löne/ pris/

1989 års regler löne pris löne 1995 55,2 + 3,4 0 + 3,4 2005 52,9 +15,6 +0 +15,6 2015 57,1 +33,2 +0,1 +32,9 2025 58,5 +54,5 +0,3 +53,9 2035 58,8 +79,9 +0,4 +79,0

I tabell 9.5 visas 80 % av folkpensionskostnaden i förhållande till lönesum- man, dvs. erforderlig uttagsprocent i ett renodlat fördelningssystem där 80 % av kostnaderna skall täckas av socialavgifter. (Under åren före år 1990 har omkring 80 % av kostnaderna täckts av folkpensionsavgiften. För år 1990, då avgiftsprocenten sänkts från 9,45 % till 7.45 % beräknas 73 % av kostnader- na täckas av avgiftsinkomsterna.) Tabellen inkluderar samtliga folkpensionsför- måner (utom kommunalt bostadstillägg) och är beräknad enligt de pensions- regler som gällde före år 1990.

Med prisindexering av utgående pensioner minskar folkpensionskostnaderna i förhållande till lönesumman, medan de vid löneindexering ligger kvar på en högre nivå. I sistnämnda fall växer ju de utgående pensionerna i samma takt som lönerna.

Tabell 9.5 Erforderlig uttagsprocent till folkpensioneringen om 80 % av kostnaderna skall täckas av socialavgifter. 2 % årlig real BNP-tillväxt

1989 års Alternativl År regelsystem löne/löne löne/pris pris/löne 1995 7,7 8,2 7,7 8,2 2005 6,0 8,0 6,1 7,9 2015 5,4 9,2 5,7 8,8 2025 4,6 9,8 4,9 9,0 2035 3,7 9,9 4,1 8,9

1 Avser endast ålders- och förtidspension samt pensionstillskott.

Anknytning av pensionerna till ett löneindexerat basbelopp har i kalkylerna genomförts fr.o.m. år 1993. I alternativen med löneindexering av intjänad pensionsrätt beräknas pensionspoängen fr.o.m. år 1993 med hjälp av ett lönebasbelopp. Pensionspoäng intjänade före år 1993 har beräknats enligt nuvarande regler, dvs. med prisbasbeloppet. En person, som nybeviljas pension efter år 1993, kan därmed ha pensionspoäng relaterad dels till prisindex dels till löneindex. I kalkylerna har dock samtliga pensionspoäng, i alternativen med löneindexerad pensionsrätt, behandlats som om de vore beräknade med lönebasbelopp. Vid pensioneringstillfället beräknas alltså medelpoäng direkt utifrån registrerade poängtal. Den nybeviljade pensionens nominella belopp beräknas med hjälp av årets lönebasbelopp. Detta kan således innebära att pensionsbeloppet blir högre än om lönebasbelopp införts med retroaktiv verkan. Som påpekats tidigare är ju pensionspoängen beräknad med prisbasbeloppet större än om ett lönebasbelopp använts fr.o.m. år 1960.

Löneindexering av intjänandesidan innebär att en allt högre pensionsrätt kan tillgodoräknas, eftersom ATP-taket höjs i takt med den reala tillväxten. Även golvet i ATP-systemet kommer att höjas. Personer med låg inkomst kan därmed hamna under den allt högre beloppsgränsen för att få tillgodoräkna sig pensionspoäng. Antalet personer som härmed helt går miste om ATP- pension beräknas år 2035 uppgå till ca 2 000, varav de flesta är kvinnor. Vid pensioneringstillfället omräknas medelpensionspoängen till dagens "standardni- vå". Efter längre perioder med positiv tillväxt innebär det att utöver en prisgaranti, som nuvarande indexeringssystem garanterar, ger löneindexeringen också kompensation för den allmänna standardhöjning som skett i samhället från det den intjänade pensionsrätten tillgodoräknades fram till pensionerings- tillfället.

Tabell 9.6 visar genomsnittlig ATP-pension för nyblivna ålderspensionärer i relation till medelinkomsten för den förvärvsaktiva befolkningen i nuvarande regelsystem med prisindexering och fast ATP-tak, med löneindexering av ATP-taket resp. med löneindexerad intjänanderätt i alternativet med 2 % real BNP-tillväxt per år. Med nuvarande regler minskar med tiden medelpensionen i förhållande till de aktivas medelinkomst på grund av takeffekten i systemet. Med indexering av ATP-taket undviks denna utveckling; en nybeviljad ålderspension motsvarar under hela perioden i genomsnitt omkring 45 % av medelinkomsten för de samtida förvärvsarbetande. Med löneindexerad pensionspoäng får den nyblivne ålderspensionären även viss del av den standardhöjning som skett. Hans pension är i allmänhet något högre i detta alternativ, i genomsnitt ca 55 % av de aktivas medelinkomst.

Vid prisindexering av utgående pensioner avtar — vid real tillväxt — med tiden den enskilde pensionärens pension i förhållande till medelinkomsten för de förvärvsarbetande. Om pensionen vid nybeviljandet utgör 50 % av medel- inkomsten för förvärvsarbetande motsvarar den efter 5 år 45 % därav vid 2 % årlig real tillväxt. Efter ytterligare tio år, då pensionären är 80 år, motsvarar pensionen vid prisindexering i genomsnitt 37 % av de samtida förvärvsarbetandes medelinkomst. Om den utgående pensionen i stället följer löneindex bibehåller den sin nivå, 50 %, i förhållande till de förvärvsaktivas lönenivå.

Tabell 9.6 Medelbelopp från ATP för nybeviljade ålderspensioner i relation till medelinkomsten för de förvärvsarbetande. 2 % årlig real BNP-tillväxt

År Nuvarande Höjt Löneindexerad regler tak ') pensionspoäng

1995 0,44 0,44 0,51 2035 0,30 0,46 0,55

') ATP-taket höjs i takt med årlig real BNP-tillväxt fr.o.m. år 1990.

Kostnadsutvecklingen inom ATP för ålders- och förtidspensioner i de olika indexeringsalternativen redovisas i tabell 9.7. Under längre perioder med ökade reallöner ger ett helt löneindexerat pensionssystem kraftigt ökade kostnader. Löneindexering enbart på intjänandesidan medför till en början måttliga kostnadsökningar men på sikt högre kostnader än löneindexering enbart av utgående pensioner. I det sistnämnda alternativet begränsas pensionernas storlek så småningom av ATP-taket. Som jämförelse redovisas i tabellen även kostnadsutvecklingen i ett system med höjt ATP-tak (där taket höjs fr.o.m. år 1990 i takt med den reala BNP-tillväxten).

Tabell 9.7 Förändring av kostnaderna för ålders- och förtidspension från ATP i resp. indexeringsalternativ och med indexering av ATP-taket jämfört med nuvarande regler. Miljarder kronor i 1990 års penningvärde. 2 % årlig real BNP-tillväxt

Skillnad i pensionsionsutbetalningar jämfört med pensionsförmåner enligt nuvarande regler Alternativ

År Pensioner löne/ löne/ pn's/ höjt tak

enligt 1989 löne pris löne fr.o.m. års regler år 1990 1995 84,1 + 6,0 + 0,5 + 5,5 + 0,1 2005 116,9 + 36,3 + 9,9 +25,1 + 2,4 2015 170,0 + 88,6 + 36,2 +42,4 +11,5 2025 205,5 +152,3 + 69,9 +59,7 +30,8 2035 227,9 +215,9 + 114,6 + 69,1 +69,5

Effekterna av en takindexering märks inte omedelbart. Det gör i större utsträckning effekterna av löneindexerade pensionspoäng, bl.a. eftersom även pensionspoäng intjänade före år 1993 i kalkylerna har relaterats till lönebas- beloppet vid fastställandet av den nybeviljade pensionens storlek. Dessa tidigare pensionspoäng är numerärt lika stora i de två alternativen, men representerar alltså i alternativet med löneindexering ett högre krontalsbelopp.

Även på sikt kommer ett system med löneindexerad pensionspoäng att till flertalet ge högre pension än ett system med löneindexerat ATP-tak. Effekten blir olika stor för olika inkomstprofiler. För en person med kontinuerligt stigande inkomst blir skillnaden inte lika påtaglig som för en person vars inkomst stiger till en början för att sedan plana ut. Systemet med löneindexe-

rad pensionspoäng gynnar speciellt dem vars bästa inkomstår infaller tidigt i livet. Vid fortgående reallönetillväxt skrivs ju denna pensionspoäng upp med ett högre belopp. Vid sjunkande reallön är i stället en prisindexerad pensionspoäng fördelaktigare.

Kostnaderna för ATP-pensionerna i procent av lönesumman framgår av tabell 9.8. För ålders- och förtidspensioner avser beräkningarna löne- eller prisindexering enligt de olika alternativen nedan. Efterlevandepensioner har däremot beräknats med prisindexering i samtliga alternativ och enligt 1989 års regelsystem. Hänsyn har således inte tagits till de ändrade regler som gäller fr.o.m. år 1990. Tabellen visar att i ett renodlat fördelningssystem krävs, enligt dessa beräkningar, en ATP-avgift på 19 % år 2035 för att täcka pensions- utbetalningarna enligt dagens indexeringssystem. Om ålders- och förtidspensio- ner löneindexeras fr.o.m. år 1993 krävs är 2035 en mer än dubbelt så hög uttagsprocent, 40,8 %. I systemen med blandad indexering fordras en ATP- avgift på 29,8 % (löne/pris) resp. 25,3 % (pris/löne) år 2035.

Tabell 9.8 Kostnader för ATP i procent av avgiftsunderlaget vid olika indexeringsalternativ. 2 % årlig real BNP-tillväxt

År 1989 års regelsystem Alternativ1 löne/löne löne/pris pris/löne

1995 15,3 16,4 15,4 16,3 2005 17,1 22,8 18,6 21 ,0 2015 21 ,1 33,8 26,0 26,9 2025 21 ,0 39,7 29,0 27,8 2035 19,0 40,8 29,8 25,3

1 Familjepensioner har i alla alternativ beräknats med prisindexering.

9.8. Alternativa tekniska metoder för indexering

Nuvarande indexeringsmetod innebär, som beskrivits i det föregående, att både folk- och ATP-pensionerna är knutna till basbeloppet och i princip följer den allmänna prisutvecklingen mätt i konsumentprisindex. Som alternativ till den nu tillämpade prisindexeringsmetoden brukar diskuteras ett system enligt vilket pensionerna inom den allmänna pensioneringen helt eller delvis skulle följa förändringarna i den aktiva befolkningens levnadsstandard. En sådan metod skulle innebära att pensionerna mer eller mindre automatiskt följde den allmänna standardutvecklingen i materiellt hänseende för de yrkesverk- samma.

Ett system av detta slag kan utformas enligt två skilda principer. Enligt den ena tillämpas ett standardindex i stället för ett prisindex, dvs. basbeloppet justeras med hänsyn till utvecklingen av standardindexet i stället för konsumentprisindex. Den andra principlösningen innebär att ett standardindex används som ett komplement till prisindex. Enligt denna metod framräknas basbeloppet liksom i dag på grundval av förändringarna i det allmänna prisläget, varefter det justeras uppåt eller nedåt med hänsyn till utvecklingen

av standardindexet. Då måste standardindexet mäta den reala standardutveck- lingen. I det senare fallet måste således måttet på standarden uttryckas i reala termer, dvs. med bortseende från den förändring som följer av inflationen. Det innebär t.ex. enligt de alternativ som vi diskuterar i det följande att begreppet reallön resp. realinkomstutveckling måste preciseras.

En automatisk standardsäkring förutsätter ett mått på den allmänna standardutvecklingen för de yrkesverksamma, dvs. någon form av levnads- standard- eller inkomstindex, t.ex. ett löneindex. Vanligen brukar med materiell standard förstås inkomststandard, eftersom inkomsten normalt har stor betydelse för den enskildes välfärd. Det förutsätts således att inkomsten avspeglar individens konsumtionsmöjligheter och därmed i väsentlig mån även dennes levnadsstandard. Något bestämt mått för inkomstutvecklingen finns emellertid inte i dag. Det är heller inte självklart vilket inkomstbegrepp som skall användas. Även andra mått på standarden är givetvis tänkbara.

Vid utformandet av ett index som mäter standardutvecklingen måste övervägas vad ett sådant index skall innehålla. Det måste kunna tillämpas i praktiken, vilket innebär att den utveckling som man vill illustrera genom indexet skall kunna fastställas genom mätningar. Det får inte uppstå alltför lång tidseftersläpning mellan mättidpunkten och den tidpunkt då indexet bör tillämpas. Slutligen måste det råda en bred enighet om att indexet verkligen ger en rättvisande bild av det som man vill mäta, dvs. den aktiva befolk- ningens levnadsstandard.

Under vårt arbete har vi närmare övervägt och prövat ett antal olika alternativ som mått på standardutvecklingen. I det följande redovisar vi dessa mått och de synpunkter som kan anläggas på de olika alternativen såsom mätare av standardutvecklingen liksom skilda för- och nackdelar som följer av resp. mått.

1. Produktionen

Standardutvecklingen i samhället sett över en längre tidsperiod bestäms i hög grad av hur den totala produktionen förändras. Härvid avses vanligen utvecklingen av bruttonationalprodukten (BNP). I avsnitt 3.2.1 har vi lämnat en närmare beskrivning av detta begrepp. Regelmässigt växer BNP från år till år och det blir mer att fördela till olika ändamål såsom privat konsumtion, offentlig konsumtion och olika typer av investeringar. I begreppet standard- ökning ingår vanligen ökad privat konsumtion som den viktigaste beståndsde- len.

På kort sikt kan sambandet mellan BNst ökning och standardutvecklingen vara mindre uttalat. T.ex. kan en upplåning i utlandet medverka till att hålla inkomstutvecklingen på tidigare nivå när produktionen i en lågkonjunktur stagnerar. Vidare kan den ekonomiska politiken under vissa år inriktas på förstärkningar av den offentliga konsumtionen eller av industrins investeringar. I detta sammanhang kan inte heller bortses från långsiktiga förskjutningar från privat till offentlig sektor. På lång sikt sätter emellertid, som vi utvecklat i kapitel 3, produktionstillväxten bestämda gränser för hur standarden totalt sett kan öka.

BNP registreras i nationalräkenskaperna, som produceras av statistiska centralbyrån (SCB). Det preliminära utfallet finns tillgängligt ca 1/4 år efter

utgången av resp. år och statistiken blir någorlunda stabil efter ca 3/4 är. Mindre justeringar sker dock fortlöpande och räkenskaperna kan revideras under flera år efter det aktuella året.

BNP påverkas inte av förändringar i fördelningen mellan löner inkl. arbetsgivaravgifter och driftsöverskott (= företagens vinster före skatt, betalning av utdelningar m.m.). Om man utgår från att lönernas — och vinsternas — andel av BNP är konstant, skulle den volymmässiga BNP-till- växten kunna sägas utgöra ett mått på lönesummeutvecklingen i samhället.

Vi har under vårt arbete valt detta mått som grund för ett standardindex. Vid våra beräkningar om det ekonomiska utfallet vid en s.k. löneindexering, som redovisats i avsnitt 9.7, har vi således använt oss av ett basbelopp som förändras i takt med den årliga tillväxten i BNP.

Ett alternativ är BNP per capita, dvs. Sveriges produktion av varor och tjänster mätt per invånare, som utgör ett mått på den allmänna standard- utvecklingen i samhället.

Utvecklingen av BNP bestäms på längre sikt av utvecklingen av antalet arbetade timmar och produktiviteten. Antalet arbetade timmar bestäms av antalet arbetade timmar per person och antalet personer i arbetskraften. T.ex. leder en ökad nettoinvandring i sig till högre tillväxttakt vid oförändrad produktivitet om dessa individer sysselsätts. Ett annat alternativ är därför att utgå från BNP per arbetande person som underlag för ett standardindex. Därmed undviker man att indexet skulle komma att påverkas av förändringar av BNP som enbart är en följd av demografiska förändringar i arbetskraften. BNP per arbetande person är också ett sorts mått på produktiviteten.

Ett riktigare mått på samhällets produktivitet är BNP per arbetad timme. På längre sikt spelar produktivitetsutvecklingen en viktig roll för landets ekonomiska tillväxt. En tänkbar lösning är därför att använda ett sådant produktivitetsmått i detta sammanhang. En nackdel härmed är emellertid att produktivitetsökningar inte nödvändigtvis motsvaras av ökade inkomster för de förvärvsaktiva. Dessa kan i stället kompenseras genom arbetstidsförkort- ningar av ett eller annat slag. I den mån eventuella arbetstidsförkortningar följer av politiska beslut om exempelvis förlängd föräldraledighet, längre semester m.m. återspeglar denna invändning fördelningsproblemet i stort. Det är sällan klart hur samhällets resurser "bör" fördelas på olika grupper.

Medan BNP kan definieras som det totala produktionsvärde (och därmed de totala inkomsterna) som under en viss period åstadkoms på svenskt territorium motsvarar bruttonationalinkomsten (BNI) den produktion som åstadkoms (eller annorlunda uttryckt de inkomster som intjänas) av svenskar eller svenskt kapital, oavsett om detta sker i Sverige eller i utlandet. (Med "svensk" menas därvid en person som inte vistas i något annat land under längre sammanhängande tid än ett år.) BNI motsvarar BNP med tillägg för s.k. nettofaktorinkomster från utlandet. Härmed avses värdet av svenskars arbetsinsatser i utlandet och avkastningen på svenskt kapital som används i utlandet, t.ex. ränteinkomster på lån till utlandet eller utdelning på utländska aktier som ägs av svenskar, sedan avdrag gjorts för motsvarande utländska faktorinkomster intjänade i Sverige.

Nettofaktorinkomsterna från utlandet var fram till slutet av 1970-talet tämligen obetydliga. Därefter har nettot visat ett stigande underskott till följd

av räntebetalningarna på den växande utlandsskulden. BNI är därför för närvarande mindre än BNP.

BNI registreras liksom BNP i nationalräkenskaperna. Även i övrigt gäller vad som anförts om BNP som mått också i fråga om BNI. I detta samman- hang har det för närvarande ingen större praktisk betydelse vilket av dessa mått som väljs som mätare av produktionen. Det är emellertid osäkert hur den ökade internationaliseringen och valutaregleringens avskaffande i framtiden kommer att påverka relationen mellan BNI och BNP. Vidare har utredningen om kapitalavkastningens roll i bytesbalansen (KARIB) i ett i maj 1990 avgivet betänkande (SOU 1990:45) lämnat vissa förslag till förändringar som berör beräkningen av BNI. Införandet enligt förslaget av internationella bokföringsnormer i de svenska nationalräkenskaperna skulle resultera i att skillnaden mellan BNP och BNI minskade.

2. Löner

Tillskapandet av ett löneindex i egentlig mening - ett generallöneindex — där uttrycket "lön" används i ordets rätta bemärkelse, dvs. som beteckning för inkomst av anställning, ger upph0v till en rad frågeställningar. Särskilda svårigheter uppkommer dessutom om man eftersträvar ett mer exakt mått på ifrågavarande inkomster. De övergripande frågeställningarna gäller vilket slags lönebegrepp man bör använda och vilka statistiska underlag som kan komma i fråga.

Vad som i detta sammanhang är av intresse är bl.a. begreppet reallön. Man brukar allmänt tala om reallöneförbättringar om lönerna stiger mer än priserna och tvärtom. Det finns emellertid ingen given, fastställd definition vare sig av begreppet reallön eller av vad som menas med reallöneutveckling. Steget från att i allmänna ordalag tala om en viss utveckling till att mer precist mäta den med index och åsätta den ett värde kan ännu vara långt.

De olika statistiska underlag vi diskuterar i det följande mäter bruttolöner. Hänsyn tas således inte till ändrad belastning på de yrkesarbetande av skatter och avgifter. Ett löneindex som mäter bruttolönernas utveckling ger en "riktig" utveckling av basbeloppet såvitt avser beräkningen av ATP-poäng. En försäkrad med inkomst som ökar i takt med den genomsnittliga bruttolöne- utvecklingen får, om basbeloppet är löneindexerat, varje år en konstant pensionspoäng. När det gäller indexeringen av löpande pensioner ger ett sådant index emellertid inte samma utveckling vad gäller disponibel inkomst för pensionärer och yrkesverksamma eftersom olika skatteregler gäller för dessa båda grupper. _

I valet av lönebegrepp ingår i princip att ta ställning till vilka löneelement begreppet skall omfatta. Hit hör hur man skall se på sjukvårdsförmåner, utbildning, naturaförmåner, personalkonvertibler och andra förmåner som inte är lön i egentlig mening. De löne- och förmånssystem som tillämpas inom olika delar av arbetsmarknaden är inte enhetliga. Enhetliga begreppsdefinitio- ner är därför svåra att åstadkomma. I praktiken torde övervägandena få styras av vad som är statistiskt möjligt att redovisa som underlag.

En huvudfråga när det gäller valet av lönebegrepp är om ett löneindex skall mäta förändringar av den totala lönesumman, den genomsnittliga årslönen — för heltidsarbetande eller för samtliga arbetande, i sistnämnda fall eventuellt

med bortseende från effekter av förändringar i deltidsarbetets omfattning — eller lönen per arbetad timme.

Effekten av att använda den totala lönesumman som lönebegrepp blir att pensionerna skulle påverkas av förändringar i såväl timlönen som antalet arbetade timmar per person och antalet personer i arbetskraften. Sålunda skulle de påverkas av t.ex. den lagstadgade arbetstidens längd och omfatt- ningen av övertidsuttag, säsongsarbete, ungdomars feriearbete m.m. Lönesumman liknar såtillvida BNP — eller BNI — som mått. Vid konstant vinstandel och avgiftsuttag utvecklas BNP och lönesumman i samma takt och ger samma utfall. Om avgifternas andel av BNP ökar ger emellertid lönesumman ett lägre utfall än BNP. Liksom BNP påverkas lönesumman också av befolkningsutvecklingen, inbegripet nettoinvandringen. T.ex. skulle pensionerna öka vid en cyklisk uppgång som ledde till en ökad nettoinvand- ring av arbetskraft under några år och sedan minska igen vid en cyklisk nedgång om denna följdes av en utvandring. Fluktuationer i nettoinvandringen i Sverige har dock — historiskt sett — varit förhållandevis begränsade.

Valet mellan ett timlöne- och ett årslönebegrepp gäller konkret frågan hur eventuella arbetstidsförkortningar skall påverka pensionärernas standard. Å ena sidan kan hävdas att pensionärernas inkomster inte bör påverkas negativt om de förvärvsarbetande tar ut en del av en möjlig standardhöjning i form av ökad fritid i stället för ökade penninginkomster. Utifrån detta synsätt blir timlönerna det relevanta lönebegreppet. Om lönesummeutvecklingen — och sålunda även BNP - dämpas på grund av att de förvärvsarbetande byter penninginkomst mot fritid påverkas inte pensionärerna därav.

Å andra sidan kan den motsatta ståndpunkten intas. Pensionerna finansieras av de förvärvsarbetandes penninginkomster och pensionssystemets uppgift är att fördela den rent materiella välfärden på ett rimligt sätt mellan pensionärer och yrkesverksamma. Då blir slutsatsen att ett lönesummeindex bör tillämpas. (Samma argument gäller för ett BNP-index.) Argumentet för ett sådant synsätt förstärks om det förhåller sig så, att de förvärvsarbetande genom att arbeta hårdare eller genom att effektivisera produktionen på annat sätt kompenserar inkomstbortfallet av en arbetstidsförkortning genom ökad produktivitet med höjd lön per timme som resultat. Det framstår då inte som självklart att pensionärerna skulle få höjda inkomster på grund härav. Det är emellertid omtvistat huruvida en arbetstidsförkortning på övergripande samhällsekonomisk nivå medför en sådan "extra" produktivitetsökning och hur stor denna ökning i så fall kan vara. Sannolikt är den inte så stor att inkomstbortfallet helt kompenseras.

Valet av index får således konsekvenser för inkomstfördelningen mellan pensionärer och yrkesverksamma sedda som kollektiv. Frågan hur arbetstids- förkortningar skall behandlas behöver därvid inte ses som ett problem såtillvida att de viktigare arbetstidsförkortningarna är lagstadgade. Med andra ord fattas politiska beslut om att fördela en given "välfärdsram" till ökad fritid för de aktiva eller bättre pensioner för pensionärskollektivet.

Det finns tre huvudkällor ut vilka statistisk information om löner skulle kunna hämtas: nationalräkenskaperna, arbetsmarknadsparternas årsstatistik och SCB:s urvalsbaserade korttidsstatistik.

Nationalräkenskapema utgör en sammanhängande redovisning av hela den

svenska ekonomin. Härför utnyttjas ett stort antal statistiska grundmaterial av skiftande kvalitet. Stor vikt läggs vid att dels täcka alla delar av samhälls- ekonomin, dels få systemets beräkningar att "gå ihop". Exempelvis anstränger man sig för att få det totala produktionsvärdet i ekonomin att bli lika med de totala inkomsterna, vilka i sin tur skall vara lika med summan av konsumtion och investeringar och bytesbalansens saldo. Denna strävan leder ofta till jämkningar och kompromisser när det gäller enskilda poster i systemet. Ibland innebär detta att man måste offra viss precision i detaljerna för att nå det övergripande målet att sluta systemet.

Någon egentlig lönestatistik finns inte i nationalräkenskapssystemet. Däremot finns uppgifter om lönesummor resp. sysselsättning, både i fråga om antal personer och antal arbetade timmar. Ett mått som skulle kunna väljas som underlag för ett löneindex är den totala lönesumman (inkl. eller exkl. kollektiva avgifter).

Det är även tänkbart att - av t.ex. statistikhänsyn — för detta ändamål använda lönesumman för utvalda sektorer, t.ex. industrin eller näringslivet. Dessa påverkas emellertid av bl.a. eventuella tendenser för denna sektor att öka eller minska i betydelse i förhållande till andra sektorer.

I princip kan den totala lönesumman divideras med antalet sysselsatta personer (varvid man erhåller ett årslöneindex) eller med antalet arbetade timmar (vilket ger ett rimlöneindex).

Två invändningar kan göras mot nationalräkenskaperna som utgångspunkt för ett löneindex baserat på löneutvecklingen. För det första beräknas lönesummor och sysselsättning med helt skilda underlagsmaterial, vilket medför stor osäkerhet i en framräknad kvot. Lönesummorna beräknas med utgångspunkt i de kontrolluppgifter som arbetsgivarna lämnar till skatte- myndigheterna. Sysselsättningsberäkningarna baseras på arbetskraftsundersök- ningarna (AKU), som görs genom urvalsenkäter till enskilda personer. Härutöver används, för delar av arbetsmarknaden, även andra källor. Särskilt tvivelaktig blir beräkningen av årslöneindexet. Antalet sysselsatta mäts oberoende av arbetsinsatsens omfattning, och variationer i deltidssysselsätt- ningen kommer därför att påverka indexet. Ett ökat inslag av deltid mellan två mättidpunkter medför exempelvis att indextalet sjunker, även om alla enskilda lönesatser skulle vara oförändrade.

För det andra revideras nationalräkenskaperna vid upprepade tillfällen, ibland flera år bakåt i tiden. Det är naturligtvis inte särskilt lämpligt att vid dessa tillfällen även ändra basbeloppet för tidigare år, eller göra språngvisa höjningar och sänkningar av detta. I princip kan problemet lösas genom en lagstiftning om att de nationalräkenskaper som föreligger vid en viss tidpunkt skall ligga till grund för basbeloppets uträkning. Risk finns emellertid att det från olika grupper likafullt kan resas krav på revideringar av basbeloppet om det görs större revideringar i nationalräkenskaperna.

Arbetsmarknadsparternas årsvisa lönestatistik sammanställs och publiceras av SCB, som också gör vissa kompletterande undersökningar för områden som inte, eller i endast begränsad utsträckning, täcks av parterna. Statistiken är främst avsedd att tillgodose förhandlingsparternas informationsbehov och för analyser av lönestrukturen med avseende på yrken, kön, regioner etc.

En brist i detta underlag är att lönenivåerna mäts vid olika tidpunkter

under året. På LO/SAF-området redovisas sålunda genomsnittslönerna under andra kvartalet, på PTK/SAF-området under augusti och på det offentliga avtalsområdet i mars. För att få fram kalenderårsgenomsnitt som i sin tur kan vägas ihop till ett generallöneindex fordras därför antaganden om löneutveck- lingen mellan resp. mättidpunkter. Vidare gäller att utfallet av nyligen ingångna avtal inte alltid omfattas av statistiken. Statistiken bygger dessutom på olika lönebegrepp inom olika avtalsområden, vilket återspeglar att lönesystemen är konstruerade på olika sätt.

1987 års lönekommitté har i betänkandet ( SOU 1990:63 ) Svensk Lönestatis- tik lagt fram förslag till bearbetningar av partsstatistiken som skulle göra den mer enhetlig vad avser lönebegreppens innehåll av löneelement. Därutöver har kommitten pekat på metoder att åstadkomma kalenderårsberäkningar utifrån olika modeller för hur löneglidningen kan tänkas ske under den tid som förflyter mellan mättidpunkterna.

Beräkningar för ett visst kalenderår kan utföras först efter mättidpunkten för det efterföljande året. Eftersom den senaste mättidpunkten infaller i augusti och det tar viss tid att insamla och sammanställa uppgifterna innebär detta en tidseftersläpning på drygt ett år.

En omständighet som talar mot användandet av denna information som underlag för att fastställa ett officiellt tal med så omfattande ekonomisk räckvidd som basbeloppet är att staten inte har full kontroll över statistik- produktionen. Arbetsmarknadsparterna kan således ändra beräkningstid- punkter och innehåll i statistiken eller t.o.m. upphöra med sin medverkan i statistikproduktionen.

SCB.-s urvalsbaserade kortperiodiska statistik är för närvarande begränsad till månadsstatistik för arbetare inom industrin med möjlighet att därur beräkna helårstal. Statistiken anses vara av god kvalitet. För närvarande täcker den bara en mycket liten del av arbetsmarknaden. Inom SCB pågår emellertid arbete med att bygga upp en kvartalsvis och årsvis lönestatistik som omfattar hela arbetsmarknaden och som kan produceras med kort — upp till tre månaders — tidseftersläpning.

Denna statistik skulle kunna läggas till grund för ett generallöneindex som är användbart vid en eventuell standardindexering av basbeloppet. Det krävs dock några års erfarenhet av den nya statistiken innan den kan komma till användning på detta sätt.

Fr.o.m. år 1990 anpassas den högsta dagpenningen i arbetslöshetsförsäkring- en, stödbeloppet i det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS) och nivåerna på utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering årligen till löneutvecklingen för vuxna arbetare inom egentlig industri. Med löneutvecklingen avses den procentuella utvecklingen av tidlön och ackord. Denna löneutveckling mäts enligt SAF/LO:s gemensamma lönestatistik, som utarbetas enligt ett avtal mellan parterna slutet år 1970. Statistik avseende andra kvartalet publiceras i november/december samma år av SAF/LO:s statistiknämnd. Ur förenklings- och samordningssynpunkt vore det en fördel att inom pensionssystemet använda samma indexeringsmetod som inom en härtill angränsande gren. Löneutvecklingen för vuxna arbetare inom egentlig industri ansågs när det gäller arbetslöshetsförsäkringen ge den bästa garantin för en rimlig kompensation eftersom flertalet av dem som berörs är arbetare

eller tjänstemän på mellannivåer. Andra synpunkter kan emellertid göras gällande vad gäller valet av mått på den löneutveckling som skulle ligga till grund för anpassningen av pensioner. Den nu ifrågavarande statistiken täcker en alltför liten del av arbetsmarknaden för att utgöra ett godtagbart mått på den generella löneutvecklingen. I övrigt kan hänvisas till vad som tidigare anförts vad gäller statens kontroll över arbetsmarknadsparternas statistik- produktion.

En nackdel med att använda ett löneindex av här diskuterat slag är att detta inte mäter enskilda näringsidkares inkomster. Det finns dock ingen sådan statistik tillgänglig som i någon mening ger med löner jämförbara mått på arbetsinkomster från näringsverksamhet.

3. Inkomster

Ökningen av den samlade inkomsten för fysiska personer skulle kunna utgöra ytterligare ett tänkbart mått på standardutvecklingen. Detta alternativ skiljer sig från alternativ 2 genom att det inkluderar utvecklingen inte endast av löner utan även av andra inkomster. Även egenföretagares och uppdragstaga- res inkomstutveckling skulle således avspeglas. Det innebär att utvecklingen av också andra inkomster än arbetsinkomster skulle komma att påverka standardindexet.

Ett nära till hands liggande alternativ är att använda den information om inkomster som redan finns inom pensionssystemet, nämligen pensionsgrund- ande inkomster (PGI), som underlag för ett standardindex. Pensionsgrundande inkomster registreras hos riksförsäkringsverket i form av intjänade pensions- poäng. I pensionsgrundande inkomster ingår, förutom löner, inkomster från näringsverksamhet samt en rad olika socialförsäkringsförmåner såsom sjukpenning, föräldrapenningförmåner, arbetslöshetsersättning, olika former av studiestöd, delpension m.m. Registreringen grundas på uppgifter om taxerad inkomst och sker därför med ca ett års tidseftersläpning. Registrering- en justeras endast marginellt i efterhand och bara i fråga om försäkrade som underlåtit att betala ATP-avgift för inkomst av annat förvärvsarbete än anställning.

Mot PGI som utgångspunkt för ett löneindex kan invändas dels att olika former av transfereringar ingår i de registrerade inkomsterna, dels att PGI avspeglar endast en begränsad del av samtliga förvärvsinkomster i samhället. Pensionsgrundande inkomst beräknas i princip endast för inkomsttagare i åldern 16-64 år. Förvärvsfrekvensen hos personer i andra åldersgrupper är dock mycket låg och det stora flertalet förvärvsarbetande omfattas av denna registrering. Vidare ingår inte i PGI mycket låga årsinkomster, dvs. inkomster understigande ett basbelopp. Detta kan emellertid anses vara av mindre betydelse eftersom inkomster av denna storleksordning kan förmodas hänföra sig till arbete av ringa omfattning eller av tillfällig karaktär. En invändning av mer väsentlig art är att PGI inte omfattar inkomster överstigande sju och en halv gånger basbeloppet (222 750 kr. år 1990).

Ett standardindex skulle kunna fastställas på grundval av förändringen är från år av antingen den totala eller den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten. Uppgifter om inkomsterna kan erhållas också från nationalräkenskaperna,

där uppgifterna redovisas som "lönesumma" och "hushållssektorns inkomst av rörelse", eller från taxeringsstatistiken. I fråga om nationalräkenskaperna kan hänvisas till vad som anförts ovan under 1 och 2. Taxeringsstatistiken fastställs i samband med inkomsttaxeringen och justeras inte annat än marginellt i efterhand. Uppgifter om taxerad inkomst redovisas som ovan nämnts till riksförsäkringsverket för fastställande av pensionspoäng. Uppgifterna finns således tillgängliga inom socialförsäkringsadministrationen.

Används inkomstökningen som mått på standardutvecklingen kan på samma sätt som i övriga alternativ justeringar göras för sysselsättningsförändringar på så sätt att inkomsten beräknas per person.

9.9. Våra överväganden och ståndpunkter 9.9.1 Inledning

Värdesäkringen inom den allmänna pensioneringen sker genom att såväl pensionsgrundande inkomster som löpande pensioner beräknas med ledning av ett s.k. basbelopp. Även inom de kollektivavtalsreglerade tjänstepensione- ringarna används basbeloppet för att fastställa pensionsrätten. Inom de statliga och kommunala pensionssystemen beräknas också löpande förmåner med ledning av basbeloppet, medan ITP- och STP-pensionerna värdesäkras genom årligen fastställda tillägg.

Basbeloppet följer i princip den allmänna prisutvecklingen mätt i konsu- mentprisindex och utgör därmed i sig självt ett index för prisutvecklingen. I praktiken har även de tillägg som utges till ITP- och STP-pensionerna hittills alltid följt utvecklingen av konsumentprisindex.

Basbeloppet kan påverka pensionens storlek på tre olika sätt. Dels används basbeloppet inom den allmänna pensioneringen och inom de offentliga tjänstepensionssystemen för att justera den löpande pensionens storlek varje år. Dels används basbeloppet inom samtliga svenska pensionssystem för att beräkna den pensionsgrundande lönen. Dels utnyttjas det som en metod för att bevara värdet av den intjänade pensionsrätten.

Anknytningen till basbeloppet är inom folkpensioneringen enkel och direkt. De flesta folkpensionsförmåner utgör en bestämd andel av basbeloppet. Pensionsbeloppen förändras därmed i takt med förändringen av basbeloppet.

Sambandet mellan tilläggspensionen och basbeloppet är mer komplicerat. Basbeloppet används här i två olika funktioner. En oavkortad tilläggspension beräknas genom att basbeloppet multipliceras med 60 % av medeltalet av de 15 högsta pensionspoäng som tillgodoräknats den försäkrade. Pensionspoäng- en är å sin sida avhängiga av förvärvsinkomsten och storleken på basbeloppet samma år (förvärvsinkomsten reduceras med basbeloppet och divideras därefter med basbeloppet). Inkomst överstigande 7,5 basbelopp beaktas inte vid beräkningen av pensionspoäng, varför maximal pensionspoäng utgör 6,50. Tilläggspensionens storlek är således beroende av dels det basbelopp som gäller vid utbetalningstillfället, dels hur stort basbeloppet varit under den försäkrades olika yrkesaktiva år.

Nuvarande indexeringsmetod innebär att den pensionsrätt som intjänats inom tilläggspensioneringen och de pensionsförmåner som utges från folk- och

tilläggspensioneringen är värdesäkra i den meningen att de är konstanta mätt i fast penningvärde. De har genom anknytningen till basbeloppet tillförsäkrats en automatisk värdebeständighet i förhållande till den allmänna prisutveckling- en. De är däremot inte värdesäkra i så måtto att de automatiskt följer den allmänna standardutvecklingen i samhället.

Som framgår av avsnitt 9.3.1 har dock folkpensionsförmånerna vid återkom— mande tillfällen höjts utöver vad som motiverats av prisutvecklingen. Genom tillkomsten av pensionstillskotten har pensionstagare med enbart folkpension tillförsäkrats en bättre realinkomstutveckling än basbeloppsindexeringen medger.

Härutöver beaktas realinkomstökningen på olika sätt vid beräkningen av de pensionspoäng som läggs till grund för ATP—pension. Så länge den försäkra- des inkomster understiger maximigränsen 7,5 basbelopp avspeglar sig hans realinkomstökning i allt högre poängtal. Om han däremot nått maximigränsen ger fortsatt standardökning inte längre någon utdelning i pensionshänseende. Vidare beräknas ATP-pensionen med utgångspunkt från de 15 bästa poängåren. Genom denna s.k. 15-årsregel uppnås en högre pension än om hela antalet poängår skulle läggas till grund för pensionsberäkningen. De år då den försäkrade har haft de högsta realinkomsterna får bestämma pensionsutfallet. Den standardhöjning som har ägt rum under den försäkrades aktiva tid kommer honom alltså i viss mån till godo också som pensionär. Vid stigande realinkomster torde de 15 bästa poängåren många gånger komma att utgöras av de 15 sista aktiva åren. I fråga om förtids- och efterlevande- pension kan genom reglerna om antagandepoäng den försäkrades inkomster under de två bästa av de fyra åren närmast före pensionsfallet läggas till grund för pensionen. Någon höjning av redan utgående ATP-förmåner med hänsyn till realinkomstutvecklingen sker däremot inte.

Med den nuvarande prisindexeringsmetoden kommer således ATP-pensio- nen vid nybeviljandet att stå i viss relation till den enskilde pensionärens realinkomst under de 15 bästa inkomståren, inte till den inkomststandard som de samtida förvärvsarbetande har. Det kan då vara av betydelse när de bästa åren inföll. Vid en fortgående tillväxt i den allmänna levnadsstandarden kommer pensionsnivån för den enskilde pensionären att motsvara en standard, som är lägre i förhållande till den genomsnittliga standarden, ju längre tillbaka i tiden de bästa inkomståren inföll. Pensionen beräknas i bästa fall på en standard för den försäkrade som ligger 7—8 år tillbaka i tiden (genomsnittet av de 15 sista åren). Såvitt gäller förtids- och efterlevandepensioner kan dock som nyss har påpekats standardnivån ligga närmare pensionsfallet. Försäkrade som haft förhållandevis höga inkomster tidigt i livet missgynnas således jämfört med dem som haft sina högsta inkomster senare. Detta gäller även om livsinkomsterna (dvs. summan av alla förvärvsinkomster under den yrkesverksamma delen av livet) skulle vara desamma. Eftersom den senare kategorin till stor del utgörs av höglönegrupper, tenderar systemet att såtillvida missgynna låginkomsttagarna.

Den sistnämnda effekten motverkas å andra sidan av regeln att inkomster som överstiger 7,5 basbelopp inte är pensionsgrundande. Eftersom taket inom försäkringen följer prisindex påverkas pensionsskyddets omfattning av reallöneförändringar. Vid fortlöpande reallöneökning får de försäkrade allt

högre poäng. I ett längre perspektiv med reallönetillväxt kommer allt fler av de yrkesverksamma att ha inkomster som överstiger detta tak — såvida inte taket successivt höjs. På lång sikt skulle systemet tendera att ge lika stora pensionsbelopp till nästan alla pensionärer. Systemet utvecklas vid långsiktig reallönetillväxt med andra ord till ett nytt folkpensionssystem, fastän på högre nivå, där sambandet mellan förvärvsinkomster och intjänade pensioner tenderar att upphöra.

Under perioder med växlande positiv och negativ reallöneutveckling och perioder med vikande reallöner kommer år med högt reallöneläge att väga tungt vid beräkning av individuella pensioner. Detta är en följd av att ATP-pensionerna beräknas utifrån den genomsnittliga arbetsinkomsten under de 15 bästa inkomståren. En negativ reallöneutveckling påverkar således inte på kort sikt pensionernas storlek.

Variationer i reallöneläget ger alltså upphov till en ojämn inkomstfördelning inom pensionärskollektivet. Vid en positiv reallöneutveckling har de nytill- trädande pensionärerna högre pension än de som redan tillhör gruppen medan förhållandet kan bli det omvända efter långvariga perioder med vikande reallöner.

På motsvarande sätt påverkas möjligheterna att över huvud taget tillgodo- räknas pensionspoäng av reallöneutvecklingen, vilket kan få direkt betydelse för storleken av en tilläggspension och eventuellt också påverka rätten till delpension. Som framgår av redogörelsen under avsnitt 8.2.3 förutsattes under förarbetena till tilläggspensionsreformen att endast år då den försäkrade utfört lönearbete av viss inte alltför obetydlig omfattning skulle få tillgodoräknas. Under perioder då reallöneläget är högt är det emellertid "lättare" att nå över den nedre gränsen för pensionsgrundande inkomst, det s.k. ATP-golvet, än under perioder med lägre reallönenivå. Det mått av förvärvsarbete som krävs för att inkomsten skall överstiga ett basbelopp och därmed vara pensionsgrundande varierar således med reallöneläget. Vid fortlöpande reallöneökningar kommer att krävas allt kortare tids arbete för att inkomster- na därav skall vara pensionsgrundande inom ATP och på sikt kan t.o.m. en kortare tids feriearbete komma att innebära att pensionspoäng tillgodoräknas. Allt fler försäkrade kommer vid ekonomisk tillväxt att uppnå tillräckligt antal år (30 år) med pensionspoäng för att få oavkortad ATP. .

Nuvarande metod för värdesäkring av pensionsrätten inom ATP leder således till en del fördelningsmässiga konsekvenser som kan synas omotiverade och dessutom är svåröverskådliga. Dessa konsekvenser är det kombinerade resultatet av basbeloppets inflationsanknytning, 15-årsregeln och avgräns- ningarna nedåt och uppåt av den inkomst som är pensionsgrundande.

Som tidigare nämnts kommer med nuvarande prisindexeringsmetod i ett längre perspektiv allt fler förvärvsarbetande vid reallönetillväxt att ha nått gränsen för maximal ATP. Av redogörelsen i avsnitt 9.2 framgår att den s.k. särskilda tilläggspensionen (STP) för privatanställda arbetare inte ger pensionsskydd för inkomster över taket inom tilläggspensioneringen. Övriga tjänstepensionssystem ger däremot fullt pensionsskydd för inkomster upp till 20 basbelopp och ett mer begränsat skydd för årslönedelar mellan 20 och 30 basbelopp. Vid långvarig reallönetillväxt kommer således privatanställda arbetare att sakna pensionsskydd för en del av sin inkomst. För andra

grupper innebär det att avtalspensionerna får större betydelse - och därmed större utgifter — än vad de har i dag. Det kommer alltså att ske en successiv övergång från det allmänna till de kollektivavtalsreglerade pensionssystemen.

Vad vi hittills har anfört har tagit sikte på pensionsnivån vid övergången från yrkesaktivitet till pensionering och avser således indexeringen vad gäller den intjänade pensionsrätten. Den metod som tillämpas för indexering av utgående pensionsförmåner har betydelse för inkomstutvecklingen för pensionärerna. I detta avseende innebär den nuvarande prisindexeringsmeto- den att den försäkrade fr.o.m. pensioneringstidpunkten över huvud taget inte får del av den allmänna standardökningen i samhället. Om den allmänna levnadsstandarden ökar kommer pensionären att vid stigande ålder få en allt lägre standard i förhållande till de aktivas inkomststandard. Även vid måttlig reallönetillväxt kan detta vara av betydelse för pensionärer som under mycket lång tid uppbär pensionsförmåner, t.ex. förtidspensionärer. Å andra sidan garanteras pensionärerna en bibehållen köpkraft även om den aktiva generationens standard till följd av sämre ekonomiska förhållanden måste sänkas. Vid sjunkande reallöner får därvid pensionärerna en relativt sett allt högre standard ju äldre de blir. Nuvarande indexeringsmetod innebär således att pensionärernas levnadsstandard inte automatiskt anpassas i förhållande till den aktiva befolkningens.

Vad nu sagts har sin direkta motsvarighet i att finansieringsbördan för det allmänna pensionssystemet blir mycket olika beroende på tillväxttakten. Vid hög tillväxt i samhällsekonomin växer lönesumman för de förvärvsaktiva, dvs. grunden för finansieringen av pensionssystemet, samtidigt som kostnadsutveck- lingen begränsas av takeffekten inom ATP-systemet — vilket i sin tur innebär att kostnaderna övervältras på avtalspensionssystemen. Vid låg tillväxt blir däremot pensionärernas genomsnittsinkomst högre jämfört med inkomsten för de förvärvsarbetande. En större andel av en jämförelsevis mindre lönesumma måste därför tas i anspråk för att finansiera pensionssystemet. Uttryckt i procent av lönesumman blir följaktligen kostnaden, dvs. avgiftsuttaget, för ett givet pensionärskollektiv större ju lägre tillväxttakten i lönesumman är.

Sett utifrån ett större samhällsekonomiskt perspektiv påverkas alltså fördelningen av pensionsutgifterna på olika finansieringskällor av tillväxten i ekonomin. Inom det allmänna pensionssystemet bestäms fördelningen av utgifterna mellan folkpensioneringen och ATP av samordningsregler för tilläggspension och pensionstillskott (enligt vilka tillskottet avräknas krona för krona mot ATP) och inkomstprövningsregler för kommunalt bostadstillägg, KBT, (som reduceras bl.a. med hänsyn till tilläggspensionens storlek). Utgifternas fördelning på det allmänna pensionssystemet resp. avtalspensione- ringarna bestäms framför allt av den övre gränsen för det allmänna pensionsskyddet, dvs. ATP-taket. Under längre perioder med fortlöpande reallöneökningar kommer med nu gällande regler ATP att svara för en allt större del av kostnaderna för det allmänna pensionssystemet och avtalspen- sionerna för en ökande del av det totala pensionsskyddet. Perioder med minskande reallöner leder till det motsatta förhållandet.

Sammanfattningsvis innebär det nuvarande värdesäkringssystemet för den enskilde pensionären den fördelen att han fr.o.m. pensioneringstillfället är garanterad en bibehållen standard oberoende av den samhällsekonomiska

utvecklingen. I övrigt är dock systemet, som framgår av vad ovan sagts, förenat med betydande nackdelar såväl för den enskilde som för samhället. För den enskilde pensionären är det givetvis samtidigt en nackdel att inte automatiskt få del av en allmän välståndsökning i samhället och att vid sådant förhållande få sin relativa standard sänkt i relation till de förvärvsaktiva och även gentemot yngre pensionärer.

Indexeringsmetoden ger även i övrigt upphov till instabilitet i det allmänna pensionssystemet. Förutom att tillväxttakten i ekonomin påverkar fördelningen inom pensionärskollektivet på så sätt att nytillkommande pensionärer beroende på den ekonomiska utvecklingen kan ha högre eller lägre pension än de pensionärer som redan tillhör kollektivet påverkar tillväxten fördelning- en mellan folk- och tilläggspension och mellan allmän pension och avtalspen- sioner. Detta ger i sin tur upphov till betydande svårigheter att förutse kostnaderna för framtiden för det allmänna pensionssystemet. Som framgår av redovisningen i kapitel 4 är storleken av den avgift som krävs för att finansiera ATP-systemet avhängig av den ekonomiska utvecklingen och varierar starkt med tillväxttakten.

Sett ur ett vidare samhällsekonomiskt perspektiv betyder detta att tillväxten i ekonomin bestämmer fördelningen av det tillgängliga konsumtionsutrymmet mellan förvärvsaktiva och pensionärer. Vid hög reallönetillväxt minskar pensionärernas andel härav, medan pensionärerna vid låg eller negativ tillväxt kommer att ta i anspråk en allt större andel av ett minskat konsumtions- utrymme.

9.9.2 Våra allmänna synpunkter

Vi har mot bakgrund av de inledningsvis beskrivna nackdelar som är förbundna med nuvarande prisindexeringsmetod övervägt möjligheterna att i stället knyta pensionerna inom den allmänna försäkringen till ett standard- indexerat basbelopp eller någon form av blandat index. Basbeloppet skulle i sistnämnda fall fastställas på grundval av antingen medelvärdet av ett pris- och ett standardindex eller någon annan anknytning till pris- och standard- index.

En fråga som uppkommer i detta sammanhang är om samma indexerings- metod skall gälla inom folkpensioneringen och tilläggspensioneringen. Vi har också diskuterat möjligheten att inom ATP använda skilda metoder för värdesäkring av intjänad pensionsrätt och utgående pensioner. Ett ytterligare alternativ som övervägts är att använda olika metoder för värdesäkring av förtidspensioner och ålderspensioner.

En övergång till att beräkna pensionspoängen — och den utgående pensionen — med hjälp av ett basbelopp som följer löneutvecklingen innebär att individens inkomst alltid mäts i förhållande till den generella lönenivån. Skillnader i intjänad poäng för en given person mellan olika är återspeglar då en individuell löneutveckling som awiker från den generella löneutvecklingen. Vad som mäts genom förändringar i poängen kan betraktas som en karriäreffekt. Svängningar i den generella reallönenivån får inget genomslag vid beräkningen av den individuella medelpensionspoängen för de 15 bästa inkomståren. Effekten att, vid långvariga reallöneökningar, allt fler aktiva får

inkomster över ATP-taket upphör. Andelen förvärvsarbetande med inkomster ovanför ATP-taket skulle i stort sett förbli oförändrad jämfört med i dag även om taket bibehölls vid 7,5 basbelopp. Den inkomst som svarar mot taket i ett löneindexerat system skrivs då nämligen upp i takt med den genomsnittliga löneutvecklingen och inte enbart med inflationstakten. Vidare skulle de utgående pensionerna automatiskt följa den samtida standardutvecklingen i samhället. Pensionärerna bibehåller därmed, oberoende av den ekonomiska utvecklingen, sin relativa standard i förhållande till de aktiva.

Fördelningsmässigt innebär en sådan indexeringsmetod en utjämning av pensionsnivån mellan yngre och äldre pensionärer och mellan pensionärer som intjänat sin pension under perioder med olika reallönenivå.

Användningen av ett basbelopp som följer löneutvecklingen medför att pensioner och pensionskostnader snabbt anpassas till den ekonomiska utvecklingen. Vid långvarig ökning av reallönerna och med oförändrade regler i övrigt ökar pensionskostnaderna, i huvudsak beroende på att det relativa pensionsskyddet genom ATP upprätthålls, dvs. takeffekten inom systemet upphör.

Ur principiell synpunkt skulle enligt vår mening en standardindexering vara förenad med åtskilliga fördelar. En sådan värdesäkringsmetod skulle skapa större stabilitet inom pensionssystemet och förhindra det delvis slumpmässiga utfall som enligt vad ovan sagts kan bli fallet med nuvarande prisindexering. Härigenom skulle också uppnås följsamhet till samhällsekonomin: pensions- utbetalningarna för ett givet pensionärskollektiv motsvarar en viss procent av lönesumman och förändras inte med tillväxttakten i ekonomin.

En övergång till en standardindexering skulle dock medföra väsentligt ökade kostnader jämfört med nuvarande regelsystem framför allt för ATP-systemet vid en längre period med ökade reallöner. Enligt de kostnadsberäkningar som redovisats i avsnitt 9.7.2 skulle kostnadsökningen vid 2 % årlig real tillväxt i BNP för ålders- och förtidspensioner öka successivt och motsvara totalt knappt 122 miljarder kr. år 2015 resp. 296 miljarder kr. år 2035. Härav avser ca 89 resp. 216 miljarder kr. ATP. ATP-avgiften skulle i ett renodlat fördelningssystem behöva höjas till 33,8 % år 2015 resp. 40,8 % år 2035, vilket skall jämföras med 21,1 resp. 19 %, som beräknas utgöra erforderlig uttagsprocent motsvarande år vid ett bibehållande av nuvarande regelsystem. Även folkpensionsavgiften skulle behöva höjas från beräknat 5,4 % till 9,2 % år 2015 och från 3,7 till 9,9 % år 2035 om 80 % av kostnaderna skall täckas av socialavgifter. Som anmärkts i avsnitt 9.7.2 bygger dessa beräkningar på riksförsäkringsverkets ATP-prognos från år 1987 och avser det regelsystem som gällde före år 1990. Iavsnitt 4.2 redovisas en aktuellare prognos för ATP—systemet.

Ett mindre kostnadskrävande alternativ är att begränsa användningen av ett standardindexerat basbelopp till att avse enban fastställande av pensionsrätt inom tilläggspensioneringen och samtidigt låta utgående pensionsförmåner justeras enligt prisindex. Härigenom undviker man att vid ekonomisk tillväxt tidigt i livet intjänad pensionsrätt ger relativt sett låg pension och att en växande andel av de förvärvsaktiva får inkomster över ATP-taket. En pensionstagares relativa standard i förhållande till de förvärvsarbetande skulle då alltjämt — vid fortlöpande reallönetillväxt — avta ju äldre han blir. Detta

skulle dock inte behöva ses som en nackdel och skulle kunna motiveras av att yngre pensionärer i allmänhet sannolikt har större inkomstbehov än äldre och att samhällets insatser i form av service och vård ökar vid stigande ålder hos pensionstagarna. En sådan indexeringsmetod förbättrar emellertid inte nämnvärt pensionssystemets följsamhet till samhällsekonomin. Avgiftsbehovet är fortfarande starkt beroende av den ekonomiska tillväxten.

Om endast den intjänade pensionsrätten inom ATP gjordes värdesäker i förhållande till standardökningen i samhället medan löpande pensionsförmåner liksom för närvarande följde prisutvecklingen skulle pensionskostnaderna till en början öka måttligt men på sikt skulle uppkomma betydande utgiftsökning- ar, som år 2015 kan beräknas uppgå till drygt 36 miljarder kr. och år 2035 till 115 miljarder kr. (vid antagande om 2 % årlig real BNP-tillväxt). Kostnadsökningarna avser i princip uteslutande ATP-systemet och innebär att ATP-avgiften skulle behöva höjas med 5 procentenheter år 2015 och med nära 11 procentenheter år 2035.

Behovet av standardsäkring av löpande pensioner måste dock anses variera mellan olika typer av förmåner. Ju längre tid en förmån uppbärs desto större kan otvivelaktigt behovet av en anknytning till den allmänna standardutveck- lingen te sig. Behovet av standardsäkring kan enligt vår mening anses vara större ju tidigare i livet pensionen börjar utgå. Många utgiftsposter — såsom utgifter för bostad, möbler och husgeråd — liksom försörjningsbördan är i allmänhet relativt tyngre i tidigare åldrar. Generellt kan alltså behovet av en standardsäkring anses mer framträdande i fråga om i vart fall förtidspensioner än i fråga om ålderspensioner. Den som förtidspensionernas i unga år får vid fortlöpande reallönetillväxt sin levnadsstandard alltmer sänkt i förhållande till de jämnåriga förvärvsarbetande. En lösning på detta problem vore att låta förtidspensionerna följa den allmänna standardutvecklingen i samhället genom att anknyta pensionen till ett standardindexerat basbelopp. Fr.o.m. den tidpunkt då förtidspensionen ersätts av ålderspension skulle vid sådant förhållande uppräkning däremot ske enligt det prisindexerade basbeloppet.

Mot en sådan särreglering av förtidspensionerna talar den omständigheten att den utgår från antagandet att individens livsinkomst följer den genomsnitt- liga löneutvecklingen. Olika yrkesgrupper kan emellertid typiskt sett sägas ha olika inkomstprofiler över livet. Vissa har en växande inkomst under den första delen av yrkeskarriären med en viss nedgång i realinkomsten framemot pensionsåldern. Andra yrkesgrupper har generellt sett en relativt brant stigande livsinkomst. En metod som innebär att den standardindexerade förtidspensionen omvandlas till en prisindexerad ålderspension kan därvid medföra att pensionen i det individuella fallet kraftigt awiker från den ålderspension som skulle ha utgetts om den försäkrade kvarstått i förvärvs- arbete fram till pensionsåldern.

Andra skäl som kan åberopas mot en standardindexering när det gäller förtidspensioner är dels att dessa i allmänhet beräknas på grundval av s.k. antagandepoäng, dels att till förtidspension kan utges förhöjda pensionstill- skott. Antagandepoängsberäkningen innebär att förtidspensionen fastställs utifrån den standard den försäkrade har uppnått vid pensionsfallet och inte som vad gäller ålderspension med utgångspunkt från en standard som ligger åtskilliga år tillbaka i tiden. Detta leder generellt sett till en högre pensions-

nivå än vad som varit fallet om pensionen beräknats enligt de regler som gäller för ålderspension. Och ett av syftena med införandet år 1976 av dubbla pensionstillskott till förtidspensionärer var att de som invalidiserats i unga år skulle få samma relativa inkomstutveckling som sina jämnåriga friska kamrater. Inkomsten skulle därför vara högre under den tid då familjebildning normalt sker.

Vi har även övervägt en lösning — avseende alla pensionsförmåner — av innebörd att den intjänade pensionsrätten liksom för närvarande anknyts till ett prisindexerat basbelopp och att enbart löpande pensioner upprälmas med ledning av ett basbelopp som följer standardutvecklingen. Som argument för detta alternativ kan åberopas att en viss standardsäkring redan finns inbyggd i ATP-systemet på grund av 15-årsregeln och att den försäkrade med denna lösning även efter pensioneringstidpunkten skulle få del av en allmän standardökning i samhället. Nackdelen härmed är att det inte löser problemet vad avser den s.k. takeffekten inom ATP-systemet. Mot en sådan metod kan också åberopas vad ovan anförts som skäl mot en standardindexering av enbart utgående förtidspensioner, dvs. att den ålderspension som utges till en försäkrad som fram till ålderspensioneringen uppburit förtidspension (som följt standardutvecklingen) kan komma att awika från den ålderspension som skulle ha utgetts om den försäkrade i stället förvärvsarbetat.

De beräkningar som vi redovisat i avsnitt 9.7.2 ger vidare vid handen att kostnaderna för denna indexeringsmetod jämfört med en generell standard- indexering av basbeloppet blir i stort sett desamma vad gäller folkpensione— ringen. Detta gäller i princip till en början också för utgifterna inom ATP-systemet, men kostnadsökningen här dämpas på lång sikt och blir därvid betydligt lägre än för en generell standardindexering. Den blir också något lägre än för alternativet att använda ett standardindexerat basbelopp för beräkning av intjänad pensionsrätt. Totalt uppskattas kostnadsökningarna till drygt 75 miljarder kr. år 2015 och till 148 miljarder kr. år 2035.

Vad gäller möjligheten att använda ett blandat index på så sätt att basbelop- pet fastställs på grundval av antingen medelvärdet av ett pris- och ett standardindex eller någon annan anknytning till dessa index kan i många delar anföras motsvarande synpunkter som beträffande en renodlad standard- eller prisindexering. Därtill kommer att t.ex. en lösning som innebär att det vid varje tidpunkt lägsta av dessa index kom till användning skulle kunna innebära försämringar men inte några förbättringar för pensionärskollektivet i förhållande till dagens system. Vi har under vårt arbete funnit att en lösning enligt dessa riktlinjer inte är någon framkomlig väg. Av bl.a. utrymmesskäl har vi inte funnit anledning att här gå närmare in på dessa alternativ.

En särskild fråga är om samma indexeringsmetod skall användas inom folkpensioneringen och tilläggspensioneringen. En lösning är att begränsa standardindexeringen till den del av pensionssystemet där problemen med nuvarande indexeringsmetod är särskilt påtagliga, dvs. till ATP-systemet. Intjänad pensionsrätt och löpande pensioner inom ATP skulle då uppräknas på grundval av den samhällsekonomiska utvecklingen. Folkpensionsförmånerna skulle dock som hittills räknas upp med ledning av konsumentprisindex. Med en sådan lösning skulle pensionstagare med låga inkomster ha en garanti för oförändrad köpkraft och därigenom en ekonomisk trygghet i den bemärkel-

sen.

Om man väljer att standardindexera det basbelopp som används inom tilläggspensioneringen antingen generellt eller också enbart för att uppräkna intjänad pensionsrätt inom ATP och att samtidigt bibehålla det prisindexerade basbeloppet i övrigt uppstår — om lönerna utvecklas snabbare än priserna — ett glapp mellan den inkomstnivå som täcks av folkpension (ett prisbasbelopp) och det allt högre ”golv" (ett lönebasbelopp) vid vilket A'IP träder in. Vissa pensionärer skulle härigenom få en lägre pension än vid nuvarande regler. Detta gäller bl.a. dem som haft en genomsnittsinkomst under de 15 bästa åren som överstigit folkpensionens basbelopp men som varit lägre än det löneindexerade basbeloppet. Detta torde dock gälla ganska få personer och skillnaden skulle kunna kompenseras genom särlösningar.

Även andra försäkrade kan emellertid på grund av det högre golvet komma att få en lägre pension än vid nuvarande regler. Vill man undvika även sådana effekter kan detta generellt göras genom att man i den i övrigt standardindexerade ATP-beräkningen låter golvet även fortsättningsvis vara prisindexerat, dvs. sammanfalla med folkpensionens basbelopp.

Om man å andra sidan väljer att prisindexera intjänad pensionsrätt och standardindexera utgående folk- och tilläggspensioner blir förhållandet det omvända. Golvet i ATP-systemet ligger fast medan folkpensionsbeloppet vid reallönetillväxt ökar och successivt blir allt större än det första prisbasbelop- pet. För vissa inkomstdelar utgår då "dubbel kompensation".

En omläggning av indexeringsmetod inom den allmänna pensioneringen skulle få konsekvenser även när det gäller avtalspensionerna. Den statliga pensionen beräknas i princip på slutlönen medan den kommunala pensionen grundas på inkomsten under tredje—sjunde året före pensioneringen. ITP och STP ger ett tillägg till den allmänna pensionen med ca 12 resp. 10 % av lönen (s.k. nettosamordning). Till skillnad från STP ger ITP härutöver pensionsskydd även för inkomster över ATP—taket (upp till 30 basbelopp), vilket också är fallet för de statliga och kommunala pensionssystemen. Pensionsförmånerna inom de sist nämnda pensionssystemen beräknas liksom de allmänna pensionerna med ledning av basbeloppet medan ITP- och STP-pensionerna värdesäkras genom årligen fastställda tillägg som hittills följt utvecklingen av konsumentprisindex. De statliga och kommunala pensionerna är bruttosamordnade med pensionsförmånerna från den allmänna försäkring- en på så sätt att en viss bruttopensionsnivå alltid är garanterad. Skulle socialförsäkringsförmånerna uppgå till eller överstiga tjänstepensionens belopp utgår endast förstnämnda förmåner. Samordningen när det gäller kommunal tjänstepension är dock konstruerad så att pensionstagaren normalt erhåller ett nettobelopp utöver folk- och tilläggspensionen.

Om pensionsrätten inom ATP standardindexeras skulle åtagandena för de statliga och kommunala tjänstepensioneringarna och för ITP minska under perioder med reallönetillväxt. Åtagandena inom STP-systemet skulle däremot inte påverkas.

9.9.3 Underlaget för ett standardindex

Vid överväganden om en ändring av indexeringsmetod uppkommer också frågan hur den allmänna standarden skulle mätas. I avsnitt 9.8 har vi diskuterat olika tekniska indexeringsmetoder med utgångspunkt från att standardutvecklingen motsvarar utvecklingen av produktionen, av lönerna eller av inkomsterna. Vi har där undersökt en rad olika tänkbara utgångspunkter för ett standardindex. Mot samtliga dessa kan invändningar göras i olika avseenden. Enligt vår bedömning bör valet av standardmått ske utifrån följande kriterier och överväganden.

1. Det mått som väljs för att konstruera standardindexet bör på årlig basis ligga i linje med den långsiktiga utvecklingen av det totala konsumtionsutrym- met. Exempelvis bör det inte vara lätt utsatt för olika trender eller kortfristiga fluktuationer som t.ex. kan uppstå mellan inkomstkomponenter men som inte återspeglar utvecklingen av det totala konsumtionsutrymmet på längre sikt. Den totala lönesumman, exkl. kollektiva avgifter (LKP), är ett mått som ligger nära till hands. Lönesumman utgör merparten av hushållens brutto- inkomst och utgör tillsammans med näringslivets bruttovinst nationens inkomster. Den innehåller emellertid inte enskilda företagares och jordbruka- res inkomster, vilka däremot ingår i måttet pensionsgrundande inkomster (PGI). Att inkludera LKP i lönemåttet skulle kunna leda till att indexet — och därmed även pensionerna — höjs på grund av att avgifterna höjs men utan att samhällets totala konsumtionsutrymme i sig har ökat, dvs. utan att motsvaran- de sänkning sker av lönerna. Effekten på lönesumman av en förändring i avgiftsuttaget beror emellertid på hur avgifterna övervältras på kort sikt samt anpassningen på längre sikt. I avsnitt 3.2.4 har vi lämnat en redogörelse för vad som är känt om denna process. Lönesummorna för mindre delar av ekonomin, t.ex. industrin, påverkas bl.a. av eventuella tendenser för sektorn att öka eller minska i betydelse i förhållande till andra sektorer. Nackdelen med dellönesummor är sålunda att man inte kan räkna med att de ger en bra representativitet för utvecklingen av det totala konsumtionsutrymmet över en längre period, dvs. måttet skulle ha en otillförlitlig stabilitet. Ett problem som uppstår om man väljer den totala lönesumman som bas för standardindexet är att lönesumman påverkas av fluktuationer i fördelning- en av totala inkomster mellan löner och företagens vinster. Dessa kan vara rätt betydande. De kan utlösas av avgiftshöjningar men också av andra faktorer. Det kan inte anses tillfredsställande att skapa ett indexförfarande som tillfälligt höjer eller sänker pensionerna enbart till följd av en omfördel- ning av bruttonationalinkomsten från vinst till löner eller vice versa.

Bruttonationalprodukten (BNP) och bruttonationalinkomsten (BNI) påverkas inte av tillfälliga förändringar i fördelningen av inkomsten mellan löner och vinster eller mellan skilda lönekategorier. Denna egenskap i sig talar för BNP eller BNI som mått.

2. Utvecklingen av samhällets aggregerade inkomst eller BNP bestäms på längre sikt av utvecklingen av antalet arbetade timmar och av produktiviteten. Ett mått på samhällets produktivitet är BNP per timme; ett annat är löner

eller arbetskraftskostnader per timme. Vid en konstant andel av BNP för bruttovinst och kollektiva avgifter visar dessa samma utveckling över tiden. Frågan är då om det för övrigt finns tillräckligt starka skäl att föredra ett produktivitetsmått, såsom BNP eller lönesumman per timme, framför ett rent inkomstmått.

De kalkyler som presenteras i detta betänkande och som avser utfall i olika avseenden vid olika real årlig tillväxt i BNP bygger på samma demografiska utveckling oavsett BNP-tillväxt. Antagandena skiljer sig inte heller nämnvärt vad gäller förvärvskvoter. Skillnaderna mellan de olika tillväxttakterna ligger i stället antingen i utvecklingen av antalet arbetade timmar per person eller isamhällsekonomins produktivitetsutveckling. Om antalet arbetade timmar per person antas vara oförändrat måste skillnaderna i tillväxt mellan de olika tillväxtalternativen tillskrivas olika produktivitetsutvecklingar.

Under de senaste decennierna har produktivitetsutvecklingen spelat mycket större roll för landets ekonomiska tillväxt än utvecklingen av antalet arbetade timmar. I framtiden kommer produktivitetsutvecklingen fortfarande att spela en stor roll i bestämningen av landets ekonomiska tillväxt. Följaktligen finns det mycket som talar för ett produktivitetsmått i det nuvarande samman- hanget

Det finns emellertid skäl som talar emot användningen av ett produktivitets- mått. Det viktigaste är att i framtiden produktivitetsökningar skulle kunna tas ut i form av arbetstidsförkortningar av ett eller annat slag. I sådant fall är produktivitetsökningar inte längre likställda med inkomstökningar. Å andra sidan har många av de väsentligaste förkortningarna av arbetstiden varit lagstadgade. I sådana situationer handlar det om ett politiskt val mellan ökad fritid för de aktiva och bättre pensioner för pensionärerna. Riksdagen rår dock inte över avtalade förändringar av arbetstiden. Med ett sådant mått skulle arbetsmarknadsparternas beslut kunna påverka fördelningspolitiken på ett avgörande sätt.

Härutöver kan väsentliga förändringar ske av antalet arbetade timmar i sig. T.ex. skulle en betydligt högre nivå på nettoinvandringen leda till en högre tillväxttakt vid en för övrigt oförändrad produktivitetsutveckling.

3. Måttet på real tillväxt bör även uppvisa andra kortsiktiga egenskaper såsom snabb tillgänglighet och tillförlitlighet, dvs. allmänheten bör kunna förlita sig på att måttet ger en rättvis bild av utvecklingen. En första uppskattning av utfallet för lönesumman, BNP och antalet arbetade timmar för ett avslutat kalenderår finns tillgängliga i nationalräken- skaperna under april året därpå. Mer definitiva räkenskaper är tillgängliga under november samma år. Räkenskaperna kan emellertid vara föremål för revidering under flera år efter det aktuella året. I princip skulle det preliminära utfallet kunna användas i indexsammanhang. Man kunde därvid vid behov göra retroaktiva justeringar vid ett senare tillfälle när indexet fastställts definitivt. Alternativt kan förfarandet vara utformat så att retroaktiva justeringar inte görs. Ett tredje alternativ kunde vara att genomföra en retroaktiv justering efter en viss tid, t.ex. ett år efter det att det första utfallet blir tillgängligt, och sedan betrakta det härav resulterande indexet som fast. Ett ytterligare alternativ är att låta indexet reagera med en större tidsfördröjning som är anpassad till produktionen av mer definitiva

statistiska uppgifter.

Om man skulle ha ett system med justeringar i efterhand i form av retroaktiva utbetalningar enligt någon av de här skisserade lösningarna skulle detta i och för sig vara möjligt ur finansieringssynpunkt, eftersom AP-fonden finns som buffert. Sådana justeringar skulle således inte behöva påverka satsen för avgiftsuttaget.

Det finns dock andra skäl som talar mot lösningar med sådana efterkom- mande justeringar. Framför allt är det viktigt att pensionärerna vid en viss tidpunkt vet utfallet och inte behöver vänta kanske i flera år på att få besked om hur stor pension de har rätt till en viss månad eller ett visst år. Retroaktiva utbetalningar bör undvikas också av administrativa skäl. Mellan tidpunkterna för pensionsutbetalningen och en eventuellt efterkommande höjning inträffar förändringar i pensionärskollektivet därigenom att vissa pensionstagare avlider och andra kommer till. Svårigheter skulle alltså uppkomma att hänföra retroaktiva utbetalningar av pensionsbelopp till rätt kategori pensionstagare.

Utifrån vad ovan anförts har vi dragit slutsatsen att antingen BNP eller den totala lönesumman exkl. kollektiva avgifter (enligt nationalräkenskaperna) bör övervägas som underlag för ett standardindex. Av dessa två synes BNP vara att föredra eftersom indexet inte skulle uppvisa känslighet för fluktuationer i fördelningen av inkomster.

Vi har närmare studerat utfallet av fyra alternativa index utifrån dessa mått. I tabell 9.9 presenteras en översikt över de genomsnittliga utvecklingstakterna för BNP resp. lönesumman dels totalt, dels mätt per timme. De där redovisade femårsgenomsnitten visar att utvecklingen av BNP och lönesum- man kan skilja sig betydligt på kort sikt. Under perioden 1965-1979 ligger utvecklingen av BNP per timme och löner per timme över utvecklingen av BNP och lönesumman. Under 1980-talet har motsatsen varit regel, vilket beror på att tillväxten snarare har haft att göra med en ökning i antalet arbetade timmar än en ökad produktivitet. Dessa omständigheter i sig tyder på att BNP under denna period har varit ett mer stabilt mått än BNP per timme.

Om man ser på perioden 1965-1988 som en helhet växte BNP i en snabbare takt än lönerna. Däremot finns ingen skillnad mellan BNP och BNP per timme å ena sidan och lönesumman och löner per timme å andra sidan. Under 1970-talet bidrog höjningar av kollektiva avgifter av olika slag till att utvecklingen av lönerna hölls nere. Under i synnerhet åren 1981—1986 bidrog en stark återhämtning av vinstandelen till att dämpa löneutvecklingen i förhållande till utvecklingen av BNP. Om bruttovinsten emellertid utgör en konstant andel av BNP och ett visst års pensionskostnader (och övriga avgifter) är givna, måste BNP och lönesumman uppvisa samma utveckling. På lång sikt kan bruttovinst och övriga avgifter antas ha ett konstant förhållande till BNP. Då kommer det att vara ett exakt förhållande mellan löner och BNP vid ett konstant långsiktigt förhållande mellan antalet pensionärer och antalet förvärvsarbetande. Den huvudsakliga skillnaden mellan utvecklingen av löner och BNP är sålunda demografiska förändringar och härav föranledda ändringar i pensionärernas anspråk på BNP. Om man vill låta detta anspråk växa med ökande nivåer på BNP, vilket har varit

grunden för standardindexet, är det således BNP som bör användas för att konstruera indexet.

Tabell 9.9 Översikt över utvecklingen av BNP och lönesumman under olika delar av perioden 1965-1988". Procenttal. Årstakt

Period BNP Lönesummab BNP per böner per timme timme Femårsge nomsnitt 1965—69 4,4 4,6 5 ,3 5,5 1970—74 3,4 2,3 3,9 2,8 1975—79 2,8 2,1 3,2 2,4 1980—84 1,0 -1,6 0,1 -2,1 1985—88c 3,4 3,6 1 ,8 2,0

Historiska genomsnitt med 1965 som utgångspunkt

1965—69 4,4 4,6 5,3 5,5 1965—74 3,9 3,4 4,6 4,2 1965—79 3,5 3,0 4,1 3,6 1965—84 2,9 1,8 3,2 2,2 1965—88 3,0 2,1 3,0 2,1

Historiska genomsnitt med 1988 som slutpunkt

1965—88 3,0 2,1 3,0 2,1 1970—88 2,6 1,5 2,4 1,2 1975-88 2,4 1 ,2 1,8 0,7 1980—88 2,1 0,7 1,1 -0,3 1985—88 3,4 3,6 1,8 2,0

___—__ ” KPI har använts som deflator för att erhålla samtliga realvärden.

b Exkl. kollektiva avgifter. c Genomsnitt för enbart fyra år.

Vår slutsats är med hänsyn till vad vi anfört i det föregående, främst det likartade utfallet med olika metoder, att BNP, som är ett vedertaget och länge använt begrepp, är det mått som bör ligga till grund för ett standard- index.

Som vi berört inledningsvis i avsnitt 9.8 kan ett system för standardindexe- ring av det allmänna pensionssystemet utformas enligt två olika principer. Ett standardindex kan därvid användas antingen i stället för ett prisindex eller som ett komplement till detta. I förstnämnda fall skulle basbeloppet omräknas med hänsyn till den volymmässiga förändringen av BNP till marknadspris. Enligt det andra alternativet skulle basbeloppet först, liksom idag, framräknas på grundval av utvecklingen av konsumentprisindex och därefter justeras med hänsyn till förändringen av BNP uttryckt i reala termer, dvs. med bortseende från den förändring som motsvarar inflationen.

Av framför allt praktiska skäl vore det en fördel att använda basbeloppet som ett standardindex. Basbeloppet för ett visst år skulle då fastställas med hänsyn tagen till såväl inflationen som den reala standardförbättringen under en viss mätperiod, vilket medför att utvecklingen av BNP till marknadspris

skulle ligga till grund för förändringarna av basbeloppet.

För att detta standardmått skall uppfattas som tillförlitligt bör de mer definitiva statistiska uppgifter härom som finns tillgängliga i november året efter det avslutade kalenderår som BNP avser ligga till grund för omräkning- en av basbeloppet. Därmed undviker man också behovet av ett system med justeringar i efterhand i form av retroaktiva utbetalningar om detta skulle awika från ett tidigare preliminärt utfall. En sådan metod skulle således innebära att BNP-utvecklingen t.ex. år 1990 skulle komma att ligga till grund för basbeloppsuppräkningen med verkan för år 1992.

Ett sådant indexeringsförfarande skulle dock enligt vår mening innebära en alltför lång tidseftersläpning i fråga om basbeloppets följsamhet till prisföränd- ringarna. Vi anser därför att en ändrad metod för värdesäkring inom det allmänna pensionssystemet bör innebära att basbeloppet omräknas på grundval av förändringarna i det allmänna prisläget enligt nu gällande regler, dvs. att omräkningen t.ex. år 1991 baseras på prisutvecklingen år 1990 (mätt från oktober 1989 till oktober 1990). Omräkningen med hänsyn till den reala standardutvecklingen samma år (är 1990) bör därvid ske i form av en kompletterande justering av basbeloppet för år 1992. Det kommer således här att röra sig om en eftersläpning om ett år när det gäller standardindexeringen i förhållande till prisindexeringen. Denna eftersläpning är dock ofrånkomlig med hänsyn till det statistiska underlaget för bestämmande av BNst utveckling.

Den valda metoden innebär således att som utgångspunkt för justeringar av basbeloppet med hänsyn till standardutvecklingen bör tas den ökning som skett av BNP mellan det andra och det tredje året före det år som justeringen avser. Härmed avses den volymmässiga förändringen av hela bruttonationalprodukten och således inte BNP per capita, per arbetande person eller per arbetad timme. Den procentuella ökning av BNP i löpande penningvärde som sålunda ägt rum bör därvid justeras med hänsyn till den procentuella ökning som skett av basbeloppet under de aktuella åren, dvs. mellan de två åren närmast före det år för vilket justeringen skall bestämmas.

9.9.4 Våra närmare synpunkter

Som framgår av vad vi tidigare anfört är betydande fördelar att vinna med en indexeringsmetod som knyter basbeloppet och därmed pensionerna till den ekonomiska tillväxten i samhället. Ett sådant värdesäkringssystem skulle ge ökad stabilitet i pensionssystemet till fördel för både den enskilde och samhällsekonomin. Nackdelarna med nuvarande prisindexeringsmetod är enligt vår mening särskilt framträdande vad gäller ATP-systemet där basbeloppet reglerar inte bara utgående förmåner utan även i flera avseenden har betydelse för storleken av den pensionsrätt som intjänas av de förvärvsaktiva. Eftersom syftet med ATP är att göra det möjligt för de pensionerade att i huvudsak bibehålla sin levnadsstandard från den aktiva tiden vore det naturligt att anknyta i vart fall den intjänade pensionsrätten till den allmänna standardutvecklingen i samhället. När det gäller folkpensioneringen är det däremot inte givet att minimipensionsnivån skall sänkas om den allmänna standarden sänks. Bördan av en sänkt standard är av naturliga skäl svårare

att bära för den som redan lever på en låg standard än för bättre ställda grupper i samhället. Å andra sidan är det otillfredsställande även för de sämst ställda pensionärerna att under tider av ekonomisk tillväxt få sin relativa standard sänkt i förhållande till de förvärvsaktiva. Särskilda problem skulle också uppstå om skilda indexeringsmetoder användes inom folk- och tilläggspensioneringen.

Även om det ur många synpunkter kan Ennas önskemål om en förändrad metod för värdesäkring inom det allmänna pensionssystemet talar andra skäl för ett bibehållande av nuvarande prisindexeringsmetod. Framför allt skulle en standardindexering vid ekonomisk tillväxt i samhället medföra avsevärda kostnadsökningar. En generell standardindexering skulle vid 2 % årlig tillväxt av BNP redan ett stycke in på 2000-talet medföra väsentliga kostnadsökningar för pensionssystemet, vilka i slutet av beräkningsperioden (år 2035) beräknas ha vuxit till nästan 300 miljarder kronor. Det minst kostnadskrävande alternativet, nämligen en standardindexering av enbart den intjänade pensionsrätten, innebär utgiftsökningar för ATP-systemet om drygt 114 miljarder kronor år 2035. Som vi utvecklar i bl.a. kapitel 6 kommer ATP- systemet att utsättas för stora påfrestningar under de närmaste decennierna och finansiella tillskott att vara påkallade även vid oförändrade pensionsregler.

I och för sig är det möjligt att balansera de utgiftsökningar som en standardindexering skulle medföra antingen genom en anpassning av kompensationsgraden inom tilläggspensioneringen eller genom andra ändringar av regelsystemet, t.ex. av intjänandereglema eller av villkoren för rätt till pension. Nuvarande kompensationsgrad om 60 % har fastställts med utgångspunkt från att pensionerna inte beräknas på den försäkrades slutlön utan på hans medellön för de 15 bästa åren och att denna vid stigande standard i samhället i allmänhet blir lägre än slutlönen. När det gäller utgående pensionsförmåner skulle man alltså kunna ersätta en hög initial pensionsnivå och en relativt sett måttlig värdesäkring med en lägre initial pensionsnivå och värdesäkring i paritet med standardutvecklingen. Det skulle dock innebära att inkomstbortfallet vid pensioneringen skulle kunna bli större än vad som nu är fallet.

En anpassning av kompensationsgraden kan ske antingen genom en momentan eller genom en successiv sänkning av kompensationsfaktorn. Enligt beräkningar som gjorts av oss och i olika andra sammanhang skulle kompensationsgraden vid en årlig reallönetillväxt om 2 % behöva sänkas från 60 till omkring 40 % — eller på sikt ännu lägre procenttal vid en successiv i stället för en momentan sänkning — för att ATP-pensionerna skulle hållas inom samma utgiftsram som enligt nu gällande regler. Om reallönetillväxten awiker från den antagna blir emellertid utfallet annorlunda. Kostnaderna för ett standardindexerat system blir högre än för nuvarande prisindexerade system om tillväxttakten överstiger den antagna och vid en lägre reallöne- utveckling uppkommer kostnadsbesparingar. Det är således inte möjligt att på förhand fastställa en i förhållande till dagens system kostnadsmässigt helt neutral kompensationsnivå, eftersom det måste ske utifrån antagandet om en viss ekonomisk utveckling i framtiden.

En annan sak är om man ur finansieringssynpunkt önskar stabilisera kostnadsutvecklingen för ATP-systemet. En lösning är då att sänka kompensa-

tionsgraden till den nivå vid vilken ett standardindexerat system blir kostnadsmässigt neutralt i förhållande till nuvarande system vid en viss framtida tillväxttakt. Denna får då väljas utifrån en bedömning av vilken samhällsekonomisk utveckling som krävs för att avgiftsuttaget skall hamna på en godtagbar nivå.

Även andra lösningar är emellertid tänkbara. T.ex. innebär regeln att pensionen beräknas utifrån inkomsterna under de 15 bästa åren (den s.k. 15- årsregeln) i sig en form av standardindexering. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 8.2.3 kan ett av syftena med 15-årsregeln sägas ha varit att den standardhöjning som kan ha ägt rum under den tid som en person intjänat sin pensionsrätt i viss utsträckning skall komma honom till godo också som pensionär. Om basbeloppet standardindexeras kan detta motiv för 15- årsregeln inte längre göras gällande och en förlängning av 15-årsregeln eller ett helt borttagande av denna skulle därför kunna vara motiverad. Ett system som innebär att den intjänade pensionsrätten uppräknas i takt med standard- utvecklingen gör det möjligt att övergå till beräkna pensionen utifrån medelinkomsten under i princip alla år. 15-årsregeln har emellertid betydelse även i andra avseenden. Bl.a. har den kommit att utgöra ett särskilt skydd för de stora grupper deltidsarbetande kvinnor som finns på arbetsmarknaden. Av hänsyn främst till dessa kvinnor har vi, som vi redovisat i avsnitt 8.2, valt att nu inte föreslå någon ändring av denna regel. Vi har där även awisat tanken på att nu föreslå en förlängning av 30-årsregeln.

I avsnitt 9.7.1 har redovisats vissa beräkningar om det ekonomiska utfallet för olika individer vid olika indexeringsmetoder. Kalkylerna bygger på ett i övrigt oförändrat pensionssystem. Som framgår av vad ovan anförts torde det emellertid av kostnadsskäl vara nödvändigt att kombinera en förändring av metoden för värdesäkring med en eller flera andra regeländringar. För den enskilde pensionären är ett sådant nytt system inte neutralt i förhållande till nuvarande system. Introduktionen av ett sådant system skulle innebära en annan fördelning av köpkraften inom pensionärskollektivet. En omläggning kräver därför mycket grundliga överväganden och omfattande ekonomiska beräkningar som visar vilka fördelningseffekter som kan uppstå. Dessutom skulle behövas särskilda överväganden om eventuella [åtgärder för att ge kompensation för dessa effekter i annan form.

Som tidigare nämnts skulle en standardindexering leda till ökad stabilitet vad gäller fördelningen mellan pensionärer och förvärvsaktiva av det totala konsumtionsutrymmet. Om förhållandet mellan antalet pensionärer och antalet yrkesverksamma och även de förvärvsarbetandes arbetsutbud (dvs. deras val mellan löneökningar och arbetstidsförkortningar) vore konstant skulle med denna indexeringsmetod pensionärernas och de yrkesverksammas andel av konsumtionsutrymmet vara oförändrade över tiden och avgiftsuttaget för det allmänna pensionssystemet konstant. Normalt råder emellertid inte en sådan jämvikt. Relationen mellan dessa båda grupper förändras på grund av befolkningsförändringar, ändringar i den faktiska genomsnittliga pensionsåldern och i arbetskraftsutbudet m.m. Det skulle således även vid en standardindexe- ring krävas ändringar i avgiftsuttaget — eller pensionsförmånerna. Inte heller en standardindexering kan således förväntas bli en helt invändningsfri metod. Detta innebär också att man inte heller med standardindexering skulle ha ett

helt stabilt och av yttre faktorer opåverkbart pensionssystem. Förändringar i befolkningen och arbetskraften skulle fortfarande inverka på pensionssystemets ekonomiska förutsättningar.

En effekt av en standardindexering skulle vara att vid standardtillväxt pensionsnivån utjämnades mellan yngre och äldre ålderspensionärer. För den enskilde pensionären kan det emellertid vara önskvärt att ha en hög relativ inkomststandard i yngre år då inkomstbehovet vanligtvis är störst. Nuvarande indexeringsmetod, som innebär att pensionärens relativa standard under perioder av reallönetillväxt trappas av med stigande ålder, kan således ur denna aspekt vara till fördel för den enskilde individen. Härtill kommer att det från pensionärsorganisationernas sida framhållits att det väsentliga ur pensionärernas synpunkt är att pensionerna i händelse av reallönesänkning bibehåller sin köpkraft och att detta är att föredra framför en anknytning av pensionerna till den allmänna standardutvecklingen.

Med hänsyn till vad ovan anförts avvisar vi tanken på att nu föreslå en ändring av metoderna för värdesäkring inom det allmänna pensionssystemet. Vi har dock när det gäller 15- och 30-årsreglerna hänvisat till att det kan finnas anledning att i ett senare sammanhang på nytt aktualisera frågan om ändring och då pröva den mot bakgrund av den samhällsutveckling m.m. som äger rum under åren framöver. I ett sådant sammanhang vore det enligt vår mening naturligt att ta upp även indexeringsfrågan till förnyad prövning. Det sagda innebär dock inte att vi nu lämnar det särskilda problem som hänger samman med indexeringen av det s.k. ATP-taket. Denna fråga tar vi på nytt upp i kapitel 10.

9.9.5 Konsumentprisindex

Vårt ställningstagande innebär således att basbeloppet även fortsättningsvis bör följa utvecklingen i det allmänna prisläget. Denna utveckling mäts för närvarande genom förändringen år från år av konsumentprisindex (KPI). Tidigare har i olika sammanhang diskuterats om KPI är en lämplig mätare på prisutvecklingen och om det på ett riktigt sätt speglar det konsumtions- mönster som det stora flertalet pensionärer har. Det har därw'd gjorts gällande att de komponenter som ingår i KPI och deras relativa betydelse härför awiker från de flesta äldre människors konsumtionsmönster. Kostnader för bostad, kläder, bilinnehav etc. har därvid antagits mestadels väga mindre tungt i äldre människors hushåll än för genomsnittet hushåll.

Frågan härom behandlades av pensionskommittén i betänkandet (SOU l977:46) Pensionsfrågor m.m. Pensionskommitten hänvisade till att man vid utformningen av KPI valt att söka skapa ett enda index som uppfyllde rimliga anspråk på tillämplighet i olika sammanhang. Kommittén ansåg det uteslutet att reglera alla de olika förmåner och bidrag som regleras på grundval av KPI genom olika kategoriprisindex. Även i avseende på en enda förmån kunde det ifrågasättas det meningsfulla i att genom ett och samma index söka reglera denna förmånstyp med hänsyn till mottagargruppens konsumtionsmönster, eftersom denna grupp kan inrymma en mängd skilda hushållstyper med sinsemellan olika konsumtionsmönster. Pensionärerna ansågs utgöra ett exempel härpå. Kommittén awisade tanken att differentiera värdesäkringen

av pensionsförmånerna med hänsyn till olika pensionärsgruppers speciella konsumtionsmönster. Pensionskommitten menade att — mot bakgrund av pensionärskollektivets relativa storlek — inte heller användandet av ett för samtliga pensionärer gemensamt index i stället för KPI kunde väntas medföra några väsentliga fördelar för pensionärerna.

Vid olika tillfällen under 1980-talet förändrades basen för indexuppräk- ningen av basbeloppet. T.ex. frånräknades under en period energiprisernas inverkan på KPI och reglerades basbeloppet med s.k. nettoprisindex (se vidare avsnitt 9.2.2). Sådana ändringar skedde genom politiska beslut som hade till syfte att begränsa pensionskostnaderna. Senare har man dock valt att återgå till KPI.

Pensionskommittén gjorde sålunda i 1977 års betänkande en grundlig genomgång av den här berörda frågan. Kommittén kom då till slutsatsen att KPI i stort sett fungerade tillfredsställande. Någonting som förändrar detta ställningstagande har enligt vår mening inte inträffat därefter. Vi har inte ansett det vara motiverat att nu närmare ta upp frågan om en övergång från KPI till ett annat mått på prisutvecklingen som bas för regleringen av pensionerna. Härtill kommer att pensionärernas inkomststandard alltmer närmat sig de förvärvsaktivas och att det därför i dag kan finnas än större anledning anta att pensionärsgruppens konsumtionssammansättning stämmer relativt väl överens med den totala konsumtionens.

Det finns naturligtvis inom pensionärskollektivet — liksom inom andra grupper — stor spännvidd vad gäller konsumtionsmönster. Mot bakgrund härav skulle t.ex. kunna ifrågasättas om alla pensionärsgrupper bör få full kompensation för alla prisändringar. Det är inte heller självklart att pensionä- rernas möjlighet till konsumtion skall vara opåverkad av ekonomisk-politiska åtgärder som vidtas i åtstramningssyfte genom höjningar av den indirekta beskattningen eller att pensionärerna skall kompenseras för prishöjningar som blir följden av att man genomför grundläggande förändringar av skattesys- temet genom en omläggning från direkt till indirekt beskattning. Man skulle också kunna diskutera om pensionärerna generellt sett, som nu, bör kompenseras fullt ut också för prisändringar som är en direkt följd av t.ex. höjda skatter på exempelvis alkohol och tobak.

Vissa skäl kan anföras till förmån för att i detta sammanhang — beträffande i vart fall pensionärsgrupper i högre inkomstlägen — använda ett nettopris- index, som mäter konsumentpriserna efter avdrag för indirekta skatter och med tillägg för subventioner. Under några år i början av 1980-talet tillämpa- des också en sådan metod för reglering av basbeloppet. Efter politiska diskussioner har man emellertid numera återgått till att använda KPI som bas.

Mot bakgrund härav har vi inte funnit anledning att här på nytt ta upp frågan utöver vad vi nyss anfört och att överväga någon ändring av nuvarande regler.

9.9.6 S.k. följsamhetsindexering

Besluten om metoderna för indexuppräkning av pensionerna fattades under en period när tillväxten var hög i den svenska ekonomin medan antalet

pensionärer var relativt lågt. Den lägre tillväxten under 1970- och 1980-talen har, tillsammans med att antalet pensionärer har ökat och pensionsbeloppen har höjts, medfört att utrymmet för de aktiva generationernas standardökning har hållits tillbaka.

Som vi framhållit i våra allmänna överväganden i kapitel 6 - och som utvecklas närmare i kapitel 11 och 12 — kan pensionssystemet i framtiden komma att utsättas för stora belastningar bl.a. som en följd av att systemet inte automatiskt följer samhällsekonomins reala ekonomiska utveckling. Fördelningen av det tillgängliga konsumtionsutrymmet mellan förvärvsaktiva och pensionärer blir, som tidigare framhållits, starkt beroende av tillväxttakten i ekonomin. Pensionssystemet är således inte anpassat för en situation med låg ekonomisk tillväxt. För att det med rimliga avgiftsuttag från de förvärvs- arbetande skall kunna infria sina förpliktelser i framtiden krävs ett visst mått av tillväxt i samhällsekonomin. I en situation med varaktigt låg eller ingen ekonomisk tillväxt kommer en indexering som garanterar pensionärerna bibehållen realinkomst att kunna skapa betydande problem för samhällsekono- min. En påtaglig fara kan då också uppkomma för att det uppstår betydande spänningar mellan pensionärsgruppen och de förvärvsaktiva. Det finns därför skäl att överväga mindre kostnadskrävande möjligheter att lösa de fördelnings- problem som de nu gällande reglerna kan medföra än att generellt ändra metoderna för värdesäkring.

Av redovisningen i kapitel 4 framgår att kostnaden för ATP—systemet uttryckt som procent av lönesumman blir mycket hög vid låga tillväxttakter (se tabell 4.21). Ur bl.a. fördelningssynpunkt utgör detta ett allvarligt problem för de förvärvsaktiva om ekonomin hamnar i relativt varaktigt låga eller negativa tillväxtperioder, som exempelvis vid slutet av 1970- och början av 1980-talet.

Sett ur pensionärernas perspektiv leder varaktigt höga tillväxttakter till en ökande skillnad i levnadsstandard mellan dem och de yrkesverksamma. Situationen blir särskilt kännbar ju längre pensionsperioden varar och ju högre tillväxttakten är. En årlig realtillväxt om t.ex. 3 % i femton år skulle ge den yrkesverksamme en real standardförbättring om drygt 55 % i förhållande till pensionären. Ur fördelningssynpunkt kan det således också vara önskvärt att åtminstone en viss del av det ökade konsumtionsutrymme som skapas av varaktigt hög tillväxt i ekonomin automatiskt överförs till pensionärskollekti- vet.

Vi har därför övervägt möjligheterna att komplettera regelsystemet så att följsamhet till de samhällsekonomiska förutsättningarna byggs in i ATP-syste- met inom ramen för det nuvarande indexeringssystemet.

Med följsamhet menas här att förhållandet mellan pensionsutbetalningarna och de yrkesverksammas inkomster är, i förhållande till en given norm, relativt okänsligt för mer långvariga upp- och nedgångar i samhällsekono- mins realtillväxt. Kortvariga förändringar är av mindre betydelse eftersom AP-fonden ger en tillfredsställande buffert härför.

Ett sätt att åstadkomma detta är att skapa ett särskilt realtillväxtbaserat index, ett "följsamhetsindex" som återspeglar utvecklingen av samhällsekono- min. Ett sådant index innebär att, om den reala tillväxten avviker från en förutbestämd "norm", den årliga uppräkningen av pensionerna kan justeras

med hänsyn till denna avvikelse. Pensionsbeloppen skulle således omräknas med hänsyn till utvecklingen av dels konsumentprisindex, dels följsamhets- indexet. Kravet på följsamhet skulle då innebära att pensionsbeloppen justeras nedåt vid tillväxttakter som understiger normområdets lägre gränsvärde och uppåt vid tillväxttakter som överstiger normområdets övre gränsvärde. Med en sådan konstruktion skulle förhållandet mellan pensionsutbetalningarna och de yrkesverksammas inkomster (dvs. erforderligt avgiftsuttag i ett renodlat fördelningssystem, som vid enbart prisindexering skiljer sig kraftigt åt i olika tillväxtalternativ) automatiskt närma sig utfallet för det önskade normområdet. För den enskilde pensionären innebär detta att vid låg real tillväxt i samhällsekonomin full kompensation inte utgår för prisökningar. Vid hög tillväxt får pensionären däremot del av den allmänna standardförbättringen, vilket inte är fallet med den nuvarande prisindexeringen. Beräkningen av intjänade pensionspoäng för förvärvsarbetande sker alltjämt med ledning av det prisindexerade basbeloppet.

Vår utgångspunkt för valet av den aktuella normen i de räkneexempel som här presenteras har varit att en tillväxttakt omkring 2 % leder till ett godtagbart långsiktigt förhållande mellan pensionsutbetalningar och lönesum- man. I de beräkningar som redovisas i det följande har följsamhetsindexet konstruerats enligt följande. Vid tillväxttakter i real BNP (som vi berör nedan kan även andra inkomstmått övervägas) som faller inom området 1,8—2,5 % indexeras pensionerna enligt nuvarande metod. Vid tillväxt över eller under detta intervall justeras tilläggspensionerna upp med skillnaden mellan det högre utfallet och det högre gränsvärdet resp. ner med skillnaden mellan det lägre utfallet och det lägre gränsvärdet. Folkpensionerna berörs däremot inte. De beräknas alltjämt med ledning enbart av det prisindexerade basbeloppet. Detta ökar den relativa betydelsen av grundpensionen i de lägre tillväxtalter- nativen, vilket i sig kan anses önskvärt.

Följande exempel illustrerar hur tilläggspensionen beräknas. Följsamhets- indexering införs år 1. Den reala BNP-tillväxten är 1 % de två första åren. År 3 ligger tillväxten inom normområdet och de tre därpå följande åren ligger den över normområdets övre gräns. I kolumn fyra i tablån nedan anges tillväxtens avvikelse från normområdet i procentenheter. Första året ligger tillväxten 0,8 procentenheter under normområdet. Följsamhetsindex (som är i vid starten) blir då 0,992, dvs. basbeloppet räknas ned med 0,8 %. Följsamhetsindexets utveckling framgår av kolumn fem. I tablåns sista kolumn redovisas det justerade basbelopp som används för beräkning av utgående tilläggspension, vilket alltså motsvarar produkten av det prisindexerade basbeloppet — som antas vara 30 000 kr. år 1 — och följsamhetsindexet. Vid beräkning av basbeloppets utveckling har antagits att inflationen är ca 5 % per år.

År Bas- BNP- Differens Följsam- Justerat belopp tillväxt jfr med norm- hetsindex basbelopp % område, pro- centenheter

1 30 000 1 -0,8 0992 29 760

2 31 500 1 -0,8 0,992x0,992 31 000 = 0,984 3 33 100 2 - 0,984 32 570

4 34 800 3 +0,5 0,984x1,005 34 420 = 0,989 5 36 500 3,5 +1,0 0,989x1,010 36 460 = 0,999 6 38 300 3 +0,5 0,999x1,005 38 450 = 1,004

Personen i exemplet har en intjänad medelpensionspoäng av sådan storlek att 60 % av medelpoängen, justerad för eventuellt antal färre intjänandeår än 30, är lika med 1. Enligt nuvarande regler skulle således hans ATP-pension år 1 utgå med 30 000 kr. Eftersom den reala BNP-tillväxten ligger under normområdet detta år blir hans pension i stället 29 760 kr. År 2 räknas basbeloppet upp med prisförändringarna, dvs. med 5 %. Om pensionen skulle följa enbart prisutvecklingen skulle den alltså motsvara 29 760x 1,05 = 31 250 kr. Då tillväxten i exemplet är låg även detta år sker emellertid en nedjustering av pensionen och pensionen utgår i stället med 31 000 kr. År 3 utgår däremot full kompensation för prisökningarna och de tre sista åren får pensionären ett ytterligare påslag på pensionen eftersom tillväxten överstiger 2,5 % dessa år. Med s.k. följsamhetsindexering är ATP-pensionen i exemplet år 5 i det närmaste lika stor som enligt nuvarande regelsystem och år 6 något högre. Detta framgår av tablån ovan där det av kolumn två framgår pensionens storlek i nuvarande regelsystem och kolumn sex pensionens storlek i det alternativa systemet.

Under den korta perioden om sex år är den sammanlagda pensionen för personen i exemplet något lägre i systemet med följsamhetsindexering; summa utbetald pension för de sex åren är 1 540 kr. lägre än enligt nuvarande indexeringsmetod. Om den ekonomiska utvecklingen i stället hade varit den omvända, dvs. om tillväxten hade varit 3—3,5 % de första åren och sjunkit till 1 % de sista åren, hade resultatet blivit annorlunda. Pensionen hade då varje år blivit högre i det alternativa systemet. I de flesta fall är dock den totala pensionsperioden avsevärt längre än sex år. En ålderspensionär uppbär pension under i genomsnitt ca 15 år.

Under perioder med fluktuationer runt tillväxtintervallet — som i exemplet är 1,8—2,5 % — är skillnaden mellan pensionsbeloppen i de två systemen således inte så stora. Det är först vid långvariga awikelser från tillväxtnormen som skillnaderna kan bli betydande.

Hur förhållandet mellan pensionsutbetalningarna och de yrkesverksammas inkomster påverkas av en följsamhetsindexering enligt denna modell framgår av tabellerna 9.10 och 9.11. Tabellerna visar utvecklingen av förhållandet

mellan utbetalda pensioner och lönesumman med nuvarande regler för värdesäkring (tabell 9.10) resp. när basbeloppet för tilläggspensionsutbetalning- ar årligen justeras med följsamhetsindex med början år 1990 (tabell 9.11). Tabellerna utgår från 1989 års pensionsregler och visar beräkningar för folkpension och ATP tillsammans, varvid 80 % av folkpensionsutgifterna antagits Hnansierade med kollektiva avgifter och 20 % med andra skatte- medel, vilket återspeglar de förhållanden som gällde när det ursprungliga underlaget för kalkylerna (riksförsäkringsverkets ATP-prognos år 1987) beräknades. Liksom beräkningarna som redovisats i avsnitt 9.7 kan de här redovisade uppgifterna avvika från motsvarande uppgifter redovisade i kapitel 4, som bygger på aktuellare prognoser.

Tabell 9.10 Nuvarande system. Summa ATP och folkpensionsutgifter'f i relation till lönesumman enligt riksförsäkringsverkets ATP-prognos år 1987

År Real årlig tillväxt i BNP % o 1 2 3

1995 Fast tak 26,3 23,6 22,4 20,5 Höjt tak 23,7 22,6 20,9

2005 Fast tak 32,8 26,6 23,1 19,0 Höjt tak 26,8 23,4 19,7

2015 Fast tak 43,8 33,7 26,4 19,8 Höjt tak 34,9 28,1 22,6

2025 Fast tak 48,6 36,0 25,4 17,1 Höjt tak 38,2 29,3 23,0

2035 Fast tak 50,1 36,5 22,5 13,6 Höjt tak 40,3 29,7 23,7

________.————————

Anm: Poängtaket höjs i förekommande fall fr.o.m. 1990 med resp. ökningstakt i real BNP.

* Avser folkpensionsutgifter som betalas med kollektiva avgifter, dvs. ca 80 % av utgifterna.

Källa: RFV Anser 1987:9.

Tabell 9.11 Realanpassning av ATP—utbetalningar för realtillväxttakter utanför intervallet 1,8—2,5 %. Summa ATP-utbetalningar och folkpensionsutgifter' i relation till löne- summan. (Beräkningarna bygger på riksförsäkringsverkets ATP-prognos år 1987)

___——

Åt Real årlig tillväxt i BNP, % 0 1 2 3

1995 Fast tak 25,1 23,3 22,4 21,1 Höjt tak 23,4 22,6 21,3

2005 Fast tak 26,8 24,8 23,1 20,8 Höjt tak 25,1 23,4 21,7

2015 Fast tatt 30,2 28,5 26,4 23,0 Höjt tak 29,3 28,1 26,2

2025 Fast tak 28,2 27,7 25,4 20,9 Höjt tak 29,0 29,3 28,0

2035 Fast tak 26,0 25,1 22,5 17,3 Höjt tak 26,8 29,7 29,6

& Anm: Poängtaket höjs i förekommande fall fr.o.m. 1990 med resp. ökningstakt i real BNP.

' Avser folkpensionsutgifter som betalas med kollektiva avgifter, dvs. ca 80 % av utgifterna. Folkpension har inte områknats med följsamhetsindexet.

Av tabellerna framgår att den relativa kostnadsutvecklingen vid en följsam- hetsindexering för varaktig årlig realtillväxt inom intervallet 1—3 % ligger i närheten av utvecklingen i 2 %-alternativet om ATP-taket höjs. (Alternativen utan höjt tak är mindre intressanta i högtillväxtalternativen eftersom de innebär en gradvis övergång till ett annat system där taket begränsar ATP-utbetalningarna.) Valet av gränsvärden för följsamhetsindexet avgör naturligtvis hur nära 2 %-alternativet de andra fallen ligger.

Sammanfattningsvis ger följsamhetsindexeringen en betydligt långsammare kostnadsutveckling vid extremt låg tillväxt och en betydligt snabbare utveckling vid extremt hög tillväxt. Vid tillväxttakter som i genomsnitt håller sig vid normen, dvs. i exemplet intervallet 1,8—2,5 % tillväxt, finns ingen skillnad i utfallet jämfört med det nuvarande indexeringssystemet.

Liksom när det gäller en generell standardindexering av pensionssystemet kan ett antal olika inkomstmått komma i fråga som underlag för följsamhets- indexet. Vi hänvisar i detta sammanhang till de synpunkter vi framfört vad gäller underlaget för ett standardindex. Vår slutsats är att BNP är det bästa inkomstmåttet också för ett följsamhetsindex av här diskuterat slag. För att visa vilka utvecklingar några olika inkomstmått skulle ha gett har vi emellertid i tabell 9.12 redovisat en sammanställning där basbeloppet räknats om även utifrån en följsamhetsindexering baserad på lönesumman (enligt nationalräken- skaperna), BNP per timme och löner per timme.

Tabell 9.12 Utvecklingen av basbeloppet utan och med indexering av olika tänkbara följsamhetsindex. Kronor

Basbeloppet justerat för realtillväxttakter

År Faktisk ut— utanför intervallet 1,8—2,5 % enligt: veckling av BNP Löne- BNP per Ibnesumma ett basbelopp summa timme

1974 8 440 8 440 8 440 8 440 8 440 1975 9 280 9 750 9 670 9 700 9 620 1976 10 170 10 730 10 780 10 640 10 600 1977 11 300 11 390 11 520 11 490 11 530 1978 12 470 12 530 12 330 12 850 12 640 1979 13 430 13 810 13 320 14 060 13 620 1980 15 140 15 270 14 370 15 500 14 670 1981 16 950 16 360 15 150 16 670 15 530 1982 17 800 17 020 15 220 17 210 15 460 1983 19 400 18 660 16 120 18 760 16 230 1984 20 300 19 800 16 870 19 680 16 860 1985 21 800 21 220 18 110 20 800 17 940 1986 23 300 23 270 19 800 22 680 19 600 1987 24 100 24 360 21 000 23 460 20 370 1988 25 800 26 290 22 450 24 610 21 370 Summa 1974—88 249 680 248 900 225 230 246 550 224 480 1980-88 184 590 182 250 159 170 179 370 158 030

BNP ger ett utfall som är närmast det faktiska utfallet. Inte heller är skillnaden mellan indexen som beräknats med BNP och BNP per timme särskilt stor.

Med en följsamhetsindexering grundad på utvecklingen av BNP (och omfattande intervallet 1,8—2,5 % årlig real tillväxt) hade tilläggspensionerna varit något högre under sista hälften av 1980-talet och något lägre den större delen av 1980-talet. Sett över hela perioden skulle en försäkrad som pensionerades år 1974 ha fått i stort sett samma totala pensionsbelopp som med nu gällande regler. Detta gäller även för den kortare perioden 1980—1988. BNP per timme som underlag för indexeringen ger också ett utfall mycket nära det faktiska. Skillnaden som uppstår när basbeloppet omräknas med ett lönebaserat index är emellertid stor sett såväl över hela perioden 1975—1988 som för 1980-talet.

Det kan således konstateras att en följsamhetsindexering av nu skisserad utformning inte leder till någon större awikelse från nuvarande indexerings- metod under någorlunda normala förhållanden. Samtidigt skulle ett sådant index ge ett inbyggt skydd mot långvariga perioder med mycket låga eller mycket höga tillväxttakter och då leda till en jämnare fördelning av konsum- tionsutrymmet mellan förvärvsaktiva och pensionärer. Vid en varaktigt hög tillväxt i ekonomin får pensionärerna viss del av den ökade standarden. Vid

varaktigt låga eller negativa tillväxtperioder får även pensionärerna en sänkt levnadsstandard, vilket lättar finansieringsbördan för de då förvärvsaktiva.

Den diskuterade modellen innebär definitionsmässigt att i vissa situationer lägre pensionsförmåner skulle utges från tilläggspensioneringen än vad som följer av nu gällande regler. Detta skulle enligt den här skisserade modellen

inträffa redan vid en tillväxttakt strax under 1,8 %, dvs. i en situation som i vart fall i dagens läge bör kunna ge utrymme för vissa standardförbättringar för de yrkesverksamma. Oavsett om man väljer denna eller en lägre tillväxttakt som nedre gränsvärde för normområdet kan alltså den situationen uppkomma att pensionsförmåner utges med lägre belopp än vad som eljest skulle ske. En sådan lösning skulle omfatta även personer som redan uppbär pension och som inte har möjlighet att påverka sin ekonomiska situation. Mot bakgrund härav bör en åtgärd av här diskuterat slag beslutas under så stor politisk enighet som möjligt.

Med hänsyn till att vi under vårt arbete inte lyckats åstadkomma en tillräckligt bred enighet i denna fråga läger vi här inte fram något förslag till komplettering av regelsystemet i form av en s.k. följsamhetsindexering. Vi vill dock framhålla att detta kan vara en rimlig åtgärd i utgiftsbesparande syfte om det blir nödvändigt utifrån finansieringssynpunkt att överväga förändringar av ATP-systemets regler eller förmånsnivåer för att åstadkomma en balanserad fördelning mellan förvärvsaktiva och pensionärer av det tillgängliga konsumtionsutrymmet. Den börda som de växande pensionsutbetalningarna innebär kommer då att bäras av både den pensionerade och den yrkesverk- samma generationen.

9.9.7 Lagstiftningsmodellen

Vi har under vårt arbete övervägt ytterligare en metod att anpassa pensions- utbetalningarna till den samhällsekonomiska utvecklingen. Denna är att lagstiftningsvägen införa en spärregel av innebörd att riksdagen i vissa situationer har att ta upp frågan om uppräkningen av pensionsförmåner och bedöma behovet av justeringar av nuvarande indexeringsmetod. Således skulle kunna föreskrivas att riksdagen, för det fall tillväxten under viss tid avvikit från en fastställd norm, skall bedöma behovet av kompensation för pensionä- rerna vid högre faktisk tillväxt eller av begränsade pensionshöjningar vid en lägre tillväxttakt.

Vår bedömning är dock att en sådan lagstiftning inte kan anses nödvändig. Om den samhällsekonomiska utvecklingen ialltför hög grad skulle komma att awika från vad som kan anses ligga inom en rimlig nivå skulle statsmakterna ändå tvingas vidta åtgärder antingen på grund av pensionärernas krav på kompensation vid hög ekonomisk tillväxt eller de förvärvsaktivas krav på ändringar i regelsystemet vid varaktigt låg tillväxt i ekonomin. Detta förutsattes också under förarbetena till den allmänna tilläggspensioneringen. Som framgår av redogörelsen under avsnitt 9.3.1 uttalade allmänna pensions- beredningen att statsmakterna borde ha möjlighet att jämka bestämmelserna i pensionslagstiftningen om den aktiva befolkningen tvingades göra stora materiella uppoffringar eller, om det befanns erforderligt, införa ytterligare standardförbättringar utöver den begränsade standardföljsamhet som redan finns i systemet (SOU I957:7). Till dessa överväganden anslöt sig depar- tementschefen i propositionen 1958 A:55. Vi har inte anledning att nu göra någon annan bedömning på denna punkt.

9.9.8 Sammanfattning

En standardindexering skulle vid ekonomisk tillväxt i samhället medföra avsevärda kostnadsökningar för pensionssystemet. Som framhålls i olika sammanhang i detta betänkande krävs en tämligen betydande ekonomisk tillväxt i samhället för att pensionsutbetalningarna enligt nuvarande regler skall kunna finansieras i framtiden utan att samhällsekonomin påverkas negativt och utan att de förvärvsarbetande får avstå hela eller större delen av det löneutrymme som skapas av tillväxten till pensionärerna eller t.o.m. underkas- ta sig sänkt standard för att bekosta pensionsförmånerna. Det är därför inte möjligt att finansiera de ytterligare automatiska pensionshöjningar som skulle följa av en standardindexering om den ekonomiska tillväxten blir positiv. Bl.a. av detta skäl anser vi oss inte kunna föreslå en generell standardindexering av pensionssystemet trots att en sådan indexeringsmetod ur principiell synpunkt måste anses vara att föredra framför den nuvarande prisin- dexeringsmetoden i vart fall vad gäller den pensionsrätt som intjänas inom ATP. En sådan förändring måste alltså av kostnadsskäl förenas med andra kostnadsbesparande regeländringar. Sådana genomgripande förändringar av pensionssystemet är vi av olika skäl inte nu beredda att föreslå.

Härutöver har vi i detta kapitel behandlat andra möjligheter att lösa de problem som bl.a. till följd av nuvarande värdesäkringsmetod kan uppkomma i framtiden vad gäller fördelningen av det tillgängliga konsumtionsutrymmet mellan förvärvsaktiva och pensionärer. Bl.a. har vi diskuterat möjligheten att komplettera regelsystemet så att följsamhet till de samhällsekonomiska förutsättningarna byggs in i ATP-systemet inom ramen för det nuvarande indexeringssystemet. Vi framlägger här inget förslag om en sådan "följsam- hetsindexering" men framhåller att detta kan vara en rimlig åtgärd i utgiftsbesparande syfte om det blir nödvändigt utifrån finansieringssynpunkt att överväga förändringar av ATP-systemets regler eller förmånsnivåer för att åstadkomma en balanserad fördelning mellan förvärvsaktiva och pensionärer av det tillgängliga konsumtionsutrymmet.

Sammanfattningsvis lämnar vi i detta kapitel inga konkreta förslag till förändringar vad gäller värdesäkringssystemets utformning. I kapitel 10 tar vi emellertid på nytt upp en av de frågor som här berörts, nämligen frågan om indexering av det s.k. ATP—taket.

10. ATP-taket

10.1. Inledning

Rätten till allmän tilläggspension (ATP) är relaterad till storleken av de för- värvsinkomster som den försäkrade har haft under sin yrkesverksamma tid. Pensionsgrundande för ATP är den försäkrades inkomster av anställning och av annat förvärvsarbete (avrundade var för sig till närmast lägre hundratal kronor) i den mån summan av dessa överstiger det vid årets ingång gällande basbeloppet (29 700 kr. år 1990). Vid beräkningen av pensionsgrundande inkomst tas emellertid hänsyn till enbart inkomster upp till en viss nivå, det s.k. ATP-taket. Denna maximigräns för vilka inkomster som grundar rätt till ATP utgör 7,5 gånger det vid årets ingång gällande basbeloppet. För år 1990 innebär detta att den övre gränsen för beräkning av pensionsgrundande inkomst utgör 222 700 kr. Som beskrivs i bl.a. bilaga A uppräknas basbelop- pet år för år i förhållande till prisutvecklingen sådan denna kommer till uttryck i konsumentprisindex.

Avgifter för finansiering av tilläggspensioneringen erläggs av arbetsgivare för inkomst av anställning och av de försäkrade själva för inkomst av annat förvärvsarbete. Underlaget för beräkning av avgifter, som fr.o.m. år 1990 utgår med 13 %, utgörs av hela lönesumman resp. inkomsten. Något tak eller bottenbelopp, motsvarande vad som gäller på förmånssidan, finns numera inte beträffande avgifterna. Ursprungligen gällde sådana regler av innebörd att det vid beräkning av avgift till ATP skulle göras s.k. basbelopps- och maxi- meringsavdrag. I syfte att förenkla administrationen och företagens upp- giftslämnande avskaffades emellertid dessa regler med verkan fr.o.m. den 1 januari 1982, samtidigt som uttagsprocenten anpassades med hänsyn härtill.

För inkomster över taket för beräkning av pensionsgrundande inkomst lämnas således inget pensionsskydd inom ATP. Detta kan dock ges enskilda försäkrade inom ramen för de kollektivavtalsreglerade tjänstepensioneringar som omfattar större delar av de förvärvsarbetande i Sverige (se bilaga A). Statligt anställda har sålunda fullt pensionsskydd för den del av månads- inkomsten som inte överstiger 167 % av basbeloppet (motsvarande en årslön om närmare 600 000 kr. år 1990) och visst skydd även för månadslönedelar mellan 167 och 250 % av basbeloppet. För kommunalanställda ges fullt pensionsskydd för årslönedelar mellan 7,5 och 20 basbelopp (dvs. upp till en årslön om 594 000 kr. år 1990) och ett mer begränsat skydd även för årslönedelar mellan 20 och 30 basbelopp. Ett motsvarande skydd som för kommunalanställda har tjänstemän inom den privata sektorn på grundval av ITP-systemet m.fl. pensionsanordningar. Däremot innefattar STP-systemet, som gäller för privatanställda arbetare, inte något pensionsskydd för

årsinkomster som överstiger ATP-taket 7,5 basbelopp. Inte heller finns någon kollektiv pensionsordning som lämnar sådant pensionsskydd för egenföretaga- re. Däremot kan enskilda tillförsäkra sig detta genom att teckna en pensionsförsäkring hos ett privat försäkringsbolag.

I våra direktiv erinras om att en höjning av den övre gränsen för beräkning av pensionsgrundande inkomst inom ATP har aktualiserats vid flera tillfällen. l direktiven framhålls att vi bör studera konsekvenserna i olika avseenden av en sådan höjning.

Denna fråga har flera och nära beröringspunkter med spörsmålet om metoderna för indexering av löpande pensioner och intjänad pensionsrätt. Våra överväganden i dessa hänseenden har vi redovisat i kapitel 9. Som vi beskrivit där skulle en övergång till ett system med ett basbelopp som följer inte prisutvecklingen utan i en eller annan form löneutvecklingen eller den ekonomiska tillväxten samtidigt innebära en metod för en successiv höjning av taket för beräkning av pensionsgrundande inkomst inom ATP.

Vi har emellertid awisat tanken på att nu genomföra en sådan förändring av reglerna för värdesäkring av intjänad pensionsrätt eller utgående pen- sionsförmåner inom den allmänna pensioneringen. Den fråga som då upp- kommer är om det likväl finns skäl att överväga ändring av den nuvarande regeln för fastställande av taket inom ATP, t.ex. i form av en momentan höjning av detta eller genom en uppräkning av det i takt med standardutveck- lingen i samhället. Som alternativ härtill kan tänkas andra lösningar för att — inom eller utanför den allmänna pensioneringen — tillgodose behovet av pensionsskydd för inkomster överstigande ATP-taket. I det följande redovisar vi våra överväganden i dessa hänseenden.

10.2. Övervåganden i andra sammanhang

10.2.1. Bakgrund till nuvarande regel

En närmare redogörelse för de överväganden som låg bakom tillkomsten av ATP-systemet och de nuvarande reglerna för beräkning av ATP har lämnats i kapitel 2 och i bilaga B. Vi vill hänvisa till den allmänna beskrivning som där ges. Vad som tas upp här är därför enbart de överväganden och förslag som i olika avseenden lämnats angående nivån för taket inom ATP-systemet.

Enligt förslag av 1947 års pensionsutredning (den s.k. Äkessonska utred- ningen) i betänkandet ( SOU 1950:33 ) Allmän pensionsförsäkring skulle som grund för beräkningen av pensionsförmånerna och premierna läggas den s.k. pensionsgivande inkomsten, vilken motsvarade den sammanräknade netto- inkomsten vid taxering till statlig inkomstskatt minskad med ett s.k. folkpen- sionsavdrag (som föreslogs vara lika stort som två gånger ålderspensionen från folkpensioneringen för en ensamstående; år 1950 motsvarande 2 000 kr.). Medräknas skulle dock enligt förslaget nettoinkomster om högst 30 000 kr., som alltså föreslogs utgöra ett tak för tilläggspensioneringen. Detta tak skulle således vara 15 gånger högre än bottenbeloppet. Någon mer utförlig motivering till detta förslag lämnade utredningen inte. Den framhöll endast att det torde vara lämpligt att på något sätt maximera den pensionsgivande inkomsten och föreslog därför att "i dagens läge" sammanräknad nettoinkomst

i den mån den översteg 30 000 kr. inte skulle medräknas vid bestämmandet av denna inkomst. Samtidigt menade utredningen dock att vid ökad inkomst- standard för befolkningen i avgiftspliktig ålder det föreslagna maximibeloppet borde justeras uppåt.

I betänkandet ( SOU 1955:32 ) Allmän pensionsförsäkring vidhöll den år 1951 tillsatta pensionsutredningen (den andra Äkessonska utredningen) förslaget om en övre gräns för beräkning av pensionsgrundande inkomst vid 30 000 kr. och betonade åter att denna gräns borde genom särskilda beslut anpassas till ändrade inkomstförhållanden för de aktiva. Inte heller då lämnades någon närmare motivering till förslaget.

Till detta förslag anslöt sig allmänna pensionsberedningen i betänkandet (SOU I957:7) Förbättrad pensionering. Beredningen framhöll att en sådan maximigräns vid 30 000 kr. visserligen kunde förefalla hög vid det dåvarande löneläget. Den syntes dock vara godtagbar med hänsyn till att beredningen samtidigt föreslog att gränsen skulle regleras på grundval av penningvärdesut- vecklingen men inte automatiskt förändras vid standardändringar. Den reallöneutveckling som förekommit under det senaste årtiondet dessförinnan kunde dessutom antas inte ha nått sin kulmen. Tekniskt borde maximigränsen uttryckas som viss andel av ett basbelopp. Detta basbelopp borde fastställas till samma belopp som minimigränsen för den pensionsgrundande inkomsten, som föreslogs vara 3 000 kr. Maximigränsen föreslogs utgöra tio gånger detta basbelopp.

I - den av riksdagens avslagna — propositionen 1958 A:55 föreslogs att basbeloppet skulle utgöra inte 3 000 utan 4 000 kr. Däremot godtogs allmänna pensionsberedningens förslag om en maximigräns för den pen- sionsgrundande inkomsten vid 30 000 kr., varvid bl.a. framhölls att allt fler skulle komma att uppnå eller närma sig denna inkomstnivå under den tid det skulle ta innan pensionssystemet nådde full effekt. De som redan då låg i närheten av maximinivån hade i flertalet fall en ordnad pensionering, och det var viktigt att de kunde anslutas till systemet utan svåra samordningsproblem då det gällde att vidmakthålla deras tidigare förmånsnivå.

Samma maximigräns upptogs även i propositionen 1959-100, där det erinrades om att tilläggspensioneringen inte avsåg att ge kompensation för bortfall av hur höga inkomster som helst. Propositionen antogs av riksdagen, och genom 1959 års lag om försäkring för allmän tilläggspension — som trädde i kraft den 1 januari 1960 — bestämdes gränsen till 7,5 basbelopp, vilket motsvarade 30 000 kr. i 1957 års penningvärde. Samma gräns fastställdes för uttaget av avgifter till finansiering av försäkringen.

Dessa regler bibehölls oförändrade vid ikraftträdandet den 1 januari 1963 av lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring.

10.2.2. Tidigare behandling

I direktiven för den år 1970 tillsatta pensionskommittén ålades kommittén att pröva om gränsen för beräkning av pensionsgrundande inkomst fortfarande var riktigt awägd eller om den borde höjas med hänsyn till utvecklingen sedan tilläggspensioneringens tillkomst. Kommittén behandlade frågan i betänkandet (SOU 1977.-46) Pensionsfrågor m.m. Där redovisades bl.a.

statistiska uppgifter om antalet och andelen försäkrade med maximal ATP- poäng, liksom om proportionen mellan inkomster ovanför och under taket. Pensionskommittén framhöll att det var svårt att göra några bedömningar inför framtiden om realinkomstutvecklingen. Prognoserna var bl.a. beroende av i vilka former en standardökning skulle komma att ta sig uttryck i fortsättningen. Sociala satsningar av olika slag gav inte omedelbart utslag i inkomststatistiken. Förkortad arbetstid, en ytterligare semestervecka, ökad benägenhet att ta ut eventuella höjningar i annat än pengar var faktorer som tillsammans med frågan om fortsatt låglönesatsning medförde svårigheter att i det aktuella hänseendet göra bedömningar om inkomstutvecklingen i framtiden.

Vidare anförde kommittén att de beräknade relationerna då mellan inkomster över och under taket fick anses visa att avvikelserna jämfört med år 1960 inte var särskilt betydande. Allmänt kunde också framhållas att smärre och ofta återkommande justeringar uppåt av beloppstaket syntes mindre väl motiverade; detta speciellt med tanke på den komplicerade problematiken med övergångsbestämmelser samt med hänsyn till att sådana justeringar bl.a. skulle återverka på den privata tjänstepensioneringen som genom avtalsförhandlingar vid varje tillfälle skulle behöva anpassa tjänstepen- sionerna till det beslutade beloppstaket.

Pensionskommittén erinrade också om att det övervägande antalet försäkrade som skulle beröras av en höjning av maximigränsen redan är genom tjänstepensioneringen inom avtalsområdet tillförsäkrade pension på lönedelar över 7,5 gånger basbeloppet. Den omständigheten kunde emellertid inte i sig utgöra något vägande skäl för att inte pröva frågan om beloppstaket inom ATP borde justeras. Pensionskommittén ansåg dock att frågan om en höjning av beloppstaket inte borde ses helt isolerad från åtgärder som vidtas i övrigt för att garantera en viss standard i vid mening inför och efter pensioneringen. Mot bakgrund av den rådande samhällsekonomiska situa- tionen hade kommittén inte funnit det möjligt att då föreslå några förbätt- ringar i det rent ekonomiska grundstödet till pensionärer. Med hänsyn härtill hade kommittén stannat för att i det då aktuella delbetänkandet inte heller lägga fram förslag i frågan om maximigränsen för beräkning av pensionsgrun- dande inkomst. Pensionskommittén ville emellertid understryka att det var väsentligt att ATP-systemet inte urholkas. Frågan om en höjning av beloppstaket skulle därför komma att prövas på nytt i kommitténs fortsatta arbete.

I ett särskilt yttrande till betänkandet framhöll TCO:s representant i kommittén att den övre gränsen för beräkning av pensionsgrundande inkomst direkt borde höjas till minst 10 basbelopp.

Under remissbehandlingen av betänkandet intog TCO samma ståndpunkt och föreslog en höjning av ATP-taket till minst 10 basbelopp. För en höjning uttalade sig även kammarrätten i Jönköping, statskontoret, Sveriges folkpen- sionärers riksförbund, Folksam, Kooperationens pensionsanstalt och Sveriges hantverks- och industriorganisation. Riksförsäkringsverket och Kommunernas pensionsanstalt framhöll det angelägna i att ATP-systemet inte urholkas och underströk därför behovet av den aviserade fortsatta utredningen av frågan om en höjning av taket. LO ansåg att stor restriktivitet borde iakttas när det

gällde att höja taket. Först sedan de stora löntagargrupperna kommit upp i inkomstlägen som motsvarar beloppsgränsen kunde enligt LO en justering vara motiverad. LO framhöll att den förordade restriktiviteten emellertid kunde tolkas som ett medgivande att beloppstaket höjdes till maximalt 9 basbelopp.

Några vidare överväganden om ATP-taket enligt vad som förutskickades i 1977 års betänkande kom aldrig till stånd under pensionskommitténs fortsatta arbete.

I riksförsäkringsverkets sla-ivelse den 18 december 1987 till regeringen med förslag till avgiftsuttag till den allmänna tillägspensioneringen för åren 1990- 1994 (RFV Anser 1987:9) — som har överlämnats till oss — togs upp bl.a. frågan om beloppstaket för beräkning av ATP. Verket framhöll därvid att den nuvarande konstruktionen med ett fast tak för de pensionsgrundande inkomsterna vid 7,5 basbelopp gör att ATP-systemet vid ökande reallöner täcker allt mindre del av de försäkrades inkomster, allteftersom en ökande del av inkomsterna kommer att ligga ovanför ATP-taket. ATP-systemet övergår därvid successivt till att ge lika stora pensioner för flertalet pensionärer, dvs. till att bli ett folkpensionssystem, om än på en högre kompensationsnivå än den nuvarande folkpensionen. Verket rekommenderade därför överväganden angående en ändring av takkonstruktionen på ett sätt som leder till att ATP även i framtiden kan ge en inkomstrelaterad pension.

Också i flera andra sammanhang har diskussioner förts om ATP-taket. Frågan har sålunda tagits upp bl.a. i olika rapporter till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO): Vad kan vi lära av grannen? Det svenska pensionssystemet i nordisk belysning ( Ds 1988:68 ); Hur ska vi få råd att bli gamla? ( Ds 1989:59 ); Arbetsmarknadsförsäkringar ( Ds 1989:68 ).

10.3. Statistiska uppgifter och kostnadsberäkningar

10.3.1. Försäkrade med maximal pensionspoäng åren 1960—1988

Antalet personer som har tjänat in pensionspoäng under året har, som närmare beskrivs i bilaga C, ökat från 2,7 miljoner år 1960 till 4,3 miljoner år 1988. Det är främst kvinnorna som svarar för ökningen. År 1960 tillgodoräknades 32 % av kvinnorna i åldern 16—64 år pensionspoäng jämfört med 83 % år 1988. Andelen män som under året intjänat pensionspoäng har inte förändrats så mycket under perioden (83 % år 1960 och 88 % år 1988).

Kvinnorna har alltjämt i genomsnitt lägre pensionspoäng än männen. Under första hälften av 1960-talet hade männen i genomsnitt dubbelt så hög pensionspoäng som kvinnorna. Därefter har kvinnornas intjänade poäng ökat successivt i förhållande till männens. Under senare år utgör kvinnornas genomsnittspoäng ungefär 25 av männens. Genomsnittspoängen år 1988 var 4,13 för män och 2,84 för kvinnor.

Vid beräkning av pensionspoäng tas dock hänsyn endast till förvärvsinkoms- ter upp till 7,5 basbelopp. Den högsta pensionspoäng som registreras är således 6,50. Betydligt fler män än kvinnor har maximal pensionspoäng. År 1988 hade ca 319 000 män och 39 000 kvinnor en årsinkomst på 7,5

basbelopp eller mer. Som framgår av figur 10.1 och tabell 10.1 motsvarade det 13,8 % av samtliga män resp. 1,8 % av samtliga kvinnor som tjänat in pensionspoäng under året. Till skillnad från vad som är fallet beträffande de tidigare presenterade uppgifterna har här medräknats även personer med förtidspension eller förtida uttag av ålderspension. Sedan år 1980 finns nämligen möjlighet för dem att tillgodoräkna sig pensionspoäng. Om, för att få jämförbarhet med den tidigare redovisningen, förtids- och ålderspensionärer ej medräknas var år 1988 andelen personer med maximal pensionspoäng 14,1 % för männen och 1,9 % för kvinnorna.

Andelen personer med pensionspoäng 6,50 varierar naturligtvis med åldern. Störst andel återfinns i åldersgrupperna 40—44 och 45-49 år, för såväl män som kvinnor. År 1988 hade nästan var fjärde förvärvsarbetande man i dessa åldrar (omkring 23 %) maximal poäng, vilket framgår av tabell 10.2 Detta motsvarade närmare 135 000 personer. Av kvinnorna i motsvarande åldrar hade drygt 3 % (drygt 17 000 personer) maximal poäng.

Figur 10.1 Andel personer med pensionspoäng 6,50 av samtliga som intjänat poäng resp. år. Åren 1960—1988

Prao-nt 15

10

.... . '_-___,.-fu...___,.._..or i.u-iu -____'-..'.____,o

.nu-na-uuugnuunui %

,... thna'

Tabell 10.1 Antal och andel personer som intjänat maximal pensionspoäng 6,50. Åren 1960—1988. (Inkl. personer med förtidspension eller förtida uttag av ålderspension)

Män Kvinnor Samtliga

Antal m. % av Antal in. % av Antal in. % av

poäng samtl. poäng samtl. poäng samtl. 6,50 med 6,50 med 6,50 med Är poäng poäng poäng

19601 80 400 4,1 2 900 0,4 83 200 3,1 19652 158 600 7,7 6 800 0,7 165 400 5,5 1970 261 200 11,9 18 500 1,5 279 800 8,2 1975 289 200 12,8 21 800 1,4 311 000 8,1

1980 310 000 13,5 30 700 1,6 340 700 8,1 1981 234 900 10,4 19 100 1,0 254 000 6,1 1982 205 900 9,2 16 000 0,8 221 800 5,4 1983 194 400 8,7 15 600 0,8 210 000 5,1 1984 225 700 10,0 19 200 1,0 244 800 5,8

1985 240 300 10,6 21 500 1,1 261 800 6,1 1986 255 900 11,3 25 300 1,2 281 200 6,5 1987 301 000 13,1 34 300 1,7 335 300 7,7 1988 319 300 13,8 38 900 1,8 358 200 8,1 * Exkl. 65 år. 2 Exkl. 64—65 år.

Källa: Riksförsäkringsverket.

Tabell 10.2 Personer med intjänad pensions oäng i olika åldersgrupper procentuellt fördelade efter poängens storlek. 1988. (Inkl. personer med förtidspension eller förtida uttag av ålderspension)

8) Män Ålder, Pensionspoäng Summa år 0,01— 5,00— 6,00— 6,50

4,99 5,99 6,49 16—19 99,8 0,2 0,0 0,0 100 20—24 94,9 4,1 0,5 0,5 100 25—29 81,8 12,1 2,3 3,8 100 30—34 70,4 14,8 4,0 10,8 100 35—39 61,7 16,8 4,6 16,9 100 40—44 54,4 17,4 5,5 22,7 100 45—49 53,0 17,5 6,0 23,5 100 50—54 58,1 15,9 5,3 20,7 100 55—59 62,2 15,7 4,5 17,6 100 60—64 70,5 12,5 3,7 13,3 100 16—65 68,7 13,6 3,9 13,8 100

___—__—

b) Kvinnor Ålder, Pensionspoän g Summa år 0,01— 5,00— 6,00— 6,50

4,99 5,99 6,49 16—19 100,0 0,0 - — 100 20—24 99,5 0,4 0,0 0,1 100 25—29 96,6 2,3 0,4 0,7 100 30—34 95,0 2,8 0,7 1,5 100 35—39 93,1 3,8 0,9 2,2 100 40—44 89,6 5,8 1,5 3,1 100 45—49 88,0 7,2 1,5 3,3 100 50—54 89,8 6,4 1,3 2,5 100 55—59 91,3 5,4 1,1 2,2 100 60—64 94,1 3,6 0,8 1,5 100 16—65 93,3 4,0 0,9 1,8 100

Källa: Riksförsäkringsverket.

10.3.2. Inkomster Över ATP-taket

Medelinkomsten för män med inkomst över 7,5 basbelopp har under 1980-talet legat oförändrad på 10,2 basbelopp. År 1988 hade hälften av dessa män inkomster i intervallet 7,5—9,0 basbelopp. För kvinnornas del har medelinkomsten under samma period varierat mellan 9,3 och 9,7 basbelopp. År 1988 motsvarade den 9,4 basbelopp. Hälften av kvinnorna hade högst 8,6 basbelopp i inkomst.

Om andelen personer med inkomster över ATP-taket skulle vara densamma år 1988 som år 1960 (3,1 %) skulle taket behöva höjas till ca 9,6 basbelopp. För att andelen män skulle vara oförändrad (4,1 %) skulle det behöva höjas ytterligare, till ca 10,4 basbelopp.

10.3.3. Ålderspensionärer med maximal medelpoäng

År 1989 utbetalades ATP till 73 % av samtliga ålderspensionärer, 95 % av männen och 57 % av kvinnorna. Som följer av den tidigare redovisningen har andelen kvinnor med ATP-pension ökat markant med tiden. Detta framgår också av tabell 10.3, där andelen ålderspensionärer med ATP redovisas åldersfördelad för år 1989. (Personer födda före år 1896 har ej haft möjlighet att intjäna ATP.) Av kvinnliga ålderspensionärer i åldersgruppen 75—79 år hade 52 % ATP. I den tio år yngre gruppen var motsvarande andel 77 %. Av tabellen framgår också att ytterst få kvinnor har ATP baserad på maximal medelpoäng. Andelen manliga ATP-pensionärer med pension beräknad på grundval av maximal medelpoäng är störst i yngre åldrar. I åldersgruppen 65—69 år hade 13 % av männen år 1989 medelpoäng 6,50. Av 65-åringarna, dvs. i princip de med nybeviljad ålderspension, hade närmare 14 % maximal medelpoäng.

Tabell 10.3 Ålderspensionärer med ATP i olika åldersgrupper procentuellt fördelade efter medelpoäng. År 1989

3) Män Ålder, Medelpensionspoäng Andel år 0,01— 5,00— 6,00— 6,50 Summa med 4,99 5,99 6,49 ATP 65—69 63,6 15,2 8,2 13,0 100 97,7 70—74 69,9 12,4 7,0 10,7 100 96,7 75—79 80,1 8,2 5,2 6,5 100 95,2 80—93 86,9 5,1 3,9 4,1 100 90,3 b) Kvinnor Ålder, Medelpensionspoäng Andel år 0,01— 5,00— 6,00— 6,50 Summa med 4,99 5,99 6,49 ATP 65—69 95,1 3,0 1,1 0,8 100 77,4 70—74 96,0 2,3 1,0 0,7 100 65,7 75—79 97,2 1,7 0,7 0,4 100 52,6 80—93 97,6 1,4 0,7 0,3 100 34,1

Källa: Riksförsäkringsverket.

10.3.4. Prognos till år 2025

Som framgått av den tidigare redovisningen har andelen personer med inkomster över ATP-taket 7,5 basbelopp ökat sedan år 1960. Vid positiv reallönetillväxt kommer andelen personer med inkomster över taket att fortsätta öka. Ökningen blir snabbare ju högre den ekonomiska tillväxttakten är.

År 1988 var den genomsnittliga pensionspoängen för män 4,13, vilket motsvarade en årsinkomst på 132 400 kr. (För år 1990 motsvarar denna pensionspoäng en årsinkomst om drygt 152 000 kr.) Vid en årlig reallöneök- ning på 2 % skulle denna inkomst passera taket 7,5 basbelopp efter 20 år, dvs. år 2008. Om reallönen i stället skulle öka med 1 % per år, skulle det dröja till år 2027 innan inkomsten nådde taket, medan vid 3 % tillväxt detta skulle inträffa redan efter 13 år, dvs. år 2001. Med en inkomst motsvarande genomsnittspoängen för kvinnor år 1988 (2,84), dvs. ca 99 000 kr., skulle taket nås efter 68, 34 resp. 23 år vid en reallönetillväxt på 1, 2 resp. 3 % per år.

Ett alternativt sätt att beskriva effekterna av reallöneökningar vid ett bibehållande av taket vid 7,5 basbelopp är att redovisa den årsinkomst som efter exempelvis 10 år med reallöneökning har kommit att passera taket. Resultatet av en sådan kalkyl redovisas i tabell 10.4.

Tabellen visar att vid en årlig reallöneökning på exempelvis 2 % har en inkomst på 6,15 basbelopp ett visst år efter 10 år nått nivån 7,5 basbelopp. Efter 30 år skulle en inkomst på 4,14 basbelopp i utgångsläget ha nått

samma nivå. Så gott som samtliga heltidsarbetande torde i alternativet med 3 % årlig reallöneökning inom en 25-årsperiod ha nått ATP-taket 7,5 basbelopp.

Tabell 10.4 Årsinkomst i basbelopp som efter angivet antal år kommer att ha nått nivån 7,5 basbelopp vid olika antaganden om årlig reallöneökning

Antal Årlig reallöneökning

år 1 % 2 % 3 % 10 6,79 6,15 5,58 20 6,15 5,05 4,15 30 5,56 4,14 3,09 40 5,04 3,40 2,30

I kapitel 4.2 har redovisats riksförsäkringsverkets kalkyler över den framtida utvecklingen av andelen förvärvsarbetande med inkomster överstigande nivån 7,5 basbelopp under olika antaganden om den ekonomiska tillväxten (se tabell 4.19). Enligt dessa kalkyler kommer vid sekelskiftet 29 % av männen och knappt 6 % av kvinnorna att ha inkomster över 7,5 basbelopp i alternativet med 2 % real tillväxt per år. År 2015 gäller detta för nästan 60 % av männen. Samma år beräknas drygt en fjärdedel av kvinnorna ha inkomster över denna nivå. Vid lägre tillväxttakt är utvecklingen långsammare. I 1 %- alternativet beräknas vid prognosperiodens slut, dvs. år 2025, drygt en tredjedel av männen och knappt 10 % av kvinnorna ha inkomster över ATP- taket. Vid högre tillväxttakt, 3 % per år, beräknas hälften av männen och närmare en fjärdedel av kvinnorna ha passerat taket redan några få år efter sekelskiftet.

l figur 10.2 visas utvecklingen av andel personer med inkomster över ATP-taket i tillväxtalternativen 1 resp. 2 %.

Uppgifterna i ngr 10.2 avser genomsnittet för samtliga förvärvsarbetande i åldrarna 16—64 år. I vissa åldersgrupper kommer emellertid andelen personer med inkomst över taket att vara betydligt större än de redovisade genomsnittsvärdena. T.ex. kan man räkna med att det år 2000 kommer att vara mellan 40 och 50 % av männen i åldersgrupperna 40—54 år som har inkomster överstigande 7,5 basbelopp, om den årliga reala tillväxten framöver är 2 %. Motsvarande andel för kvinnor i dessa åldersgrupper är då runt 10 %. Vid en real tillväxt om 1 % per år är andelen män i dessa åldersgrup- per med inkomst av denna storlek omkring 30 % (att jämföra med ca 20 % av männen i alla åldrar), medan motsvarande andel för kvinnor i åldersgrup- perna 40—54 år ligger mellan 4 och 5 % (jämfört med ca 2,5 % av alla kvinnor). År 2010 beräknas andelen män i åldrarna 40—54 år med inkomst över ATP-taket ha stigit till mellan 65 och 70 % resp. 35—40 % vid realtillväxt om 2 resp. 1 % per år. För kvinnor i dessa åldersgrupper är motsvarande andelar år 2010 uppemot 30 resp. omkring 6 % vid en årlig ekonomisk tillväxt om 2 resp. 1 %.

Med någon eftersläpning i tiden kommer också andelen ålderspensionärer med maximal medelpoäng att öka. År 1989 hade mellan 7 och 8 % av ATP-

pensionärerna i åldern 65 år en pension grundad på en medelpoäng om 6,50. Vid en tillväxttakt på i genomsnitt 2 % per år har denna andel ungefär fördubblats till år 2015; mellan 15 och 20 % av de nytillträdande ålderspen— sionärerna beräknas då ha maximal pension från ATP. Denna andel stiger sedan successivt under prognosperioden.

Figur 10.2 Beräknad procentandel förvärvsarbetande med inkomst över 7,5 basbelopp vid 1 resp. 2 % årlig real tillväxt i BNP. (Exkl. personer med förtidspension eller förtida uttag av ålderspension.) Åren 1990—2025

:|) Män

10.3.5. Kostnadsberäkningar

Som framgått av den tidigare redovisningen kommer, vid realtillväxt, en allt större andel av de nytillkomna pensionärerna framöver att ha intjänat rätt till maximal ATP-pension. ATP-systemet kommer då successivt att närma sig en typ av folkpensionssystem med lika stora pensioner för flertalet pensionärer. Om ATP-taket däremot skulle höjas i takt med reallönerna förhindras en sådan utveckling. I ett sådant system skulle andelen personer med inkomster

över taket i princip vara konstant och ålderspensionen storleksmässigt bibehålla sin nivå i förhållande till den tidigare förvärvsinkomsten.

En höjning av ATP-taket skulle på sikt medföra ökade kostnader för det allmänna pensionssystemet. Hur snabbt effekterna av en takhöjning skulle märkas på kostnaderna beror naturligtvis på tillväxttakten. Ju högre tillväxttakt, desto snabbare kommer allt fler förvärvsarbetande att ha inkomster som överstiger det nuvarande taket. Å andra sidan ger högre reallönetillväxt ett större avgiftsunderlag, vilket underlättar finansieringen av förmånerna.

I avsnitt 4.2 har redovisats kalkyler av de framtida pensionskostnaderna i ett system med realindexerat ATP-tak. Kalkylerna har utförts av riksförsäk- ringsverket. En beskrivning av den beräkningsmodell som använts återfinns i kapitel 4. Enligt modellen har ATP-taket höjts i takt med den reala tillväxten i BNP fr.o.m. år 1993. Den årliga genomsnittliga tillväxttakten har antagits till 1, 1,5, 2 resp. 3 %. Resultatredovisningen i kapitel 4 omfattar ATP-utbetalningarnas storlek i miljarder kronor resp. i relation till avgifts- underlaget och till BNP. Vissa kalkylresultat redovisas även i detta avsnitt.

Den kostnadsökning som en takhöjning av nu nämnd innebörd beräknas medföra vid en tillväxttakt om 1, 2 resp. 3 % framgår av tabell 10.5. Tabell 10.6 visar ATP-utbetalningarnas storlek i relation till avgiftsunderlaget (i nuvarande system resp. med realindexerat tak) vilket motsvarar erforderlig procentsats för avgiftsuttag till ATP i ett renodlat fördelningssystem.

Tabell 10.5 Beräknade kostnader för ATP i nuvarande regelsystem resp. kostnadsökning vid höjning av ATP-taket fr.o.m. år 1993. Miljarder kronor. 1990 års priser. 1, 2 resp. 3 % årlig real tillväxt i BNP

År Årlig real BNP-tillväxt

1 % 2 % 3 % Nuv. Höjt Nuv. Höjt Nuv. Höjt regler tak regler tak regler tak 1995 92,7 - 92,8 — 92,8 + 0,1 2000 106,6 +0,1 107,3 + 0,4 107,9 + 0,6 2005 123,0 +0,5 125,4 + 1,5 127,3 + 2,8 2010 146,0 +1,2 151,3 + 4,2 155,6 + 8,9 2015 168,0 +2,2 177,4 + 9,0 184,S +20,0 2020 181,8 +3,8 195,6 +16,2 204,8 +37,6 2025 192,3 + 5,6 210,4 + 26,4 220,6 + 63,4

I ett system med fast ATP-tak kommer pensionskostnadernas andel av avgiftsunderlaget först att öka då allt fler personer blir berättigade till en allt högre ATP-pension. Med tiden märks takeffekten: andelen minskar. Enligt tabell 10.5 beräknas ATP-utbetalningarna i alternativet med 1 % tillväxt och fast ATP-tak uppgå till 192 miljarder kronor år 2025. ATP-utgifterna beräknas då motsvara 24,4 % av avgiftsunderlaget. Med realindexering av ATP-taket fr.o.m. år 1993 hade kostnaderna varit något högre, 25,6 % av avgiftsunderlaget. Närmare en fjärdedel av de förvärvsaktiva har enligt kalkylerna inkomster över taket år 2025. Om den årliga reala tillväxten i

stället hade varit i genomsnitt 3 % per år skulle ca 80 % av de aktiva ha passerat inkomstnivån 7,5 basbelopp år 2025. Skillnaden mellan de två systemen är då betydligt större. Pensionskostnadernas andel av avgiftsunderla- get i ett system med realindexerat tak beräknas då uppgå till 16,8 % jämfört med 12,5 % i ett system där ATP-taket bibehålls på nivån 7,5 basbelopp. Däremot är kostnaderna mätta på detta sätt lägre än i 1 %-alternativet. Som framhållits i kapitel 4 beror detta bl.a. på att redan utgående pensioner inte påverkas av realekonomisk tillväxt samtidigt som högre reallönetillväxt ger ett större avgiftsunderlag, vilket underlättar finansieringen av förmånerna.

Tabell 10.6 Beräknade ATP-utbetalningar i procent av avgiftsunderlaget. Erforderligt avgiftsuttag i ett renodlat fördelningssystem vid nuvarande regelsystem resp. med höjt ATP-tak fr.o.m. år 1993. 1, 2 resp. 3 % årlig real tillväxt i BNP

_a—

År Årlig real BNP-tillväxt

l % 2 % 3 % Nuv. Höjt Nuv. Höjt Nuv. Höjt reg- tak reg- tak reg- tak ler ler ler & 1995 14,5 14,5 13,7 13,7 13,1 13,1 2000 16,0 16,0 14,3 14,4 12,9 13,1 2005 17,9 18,0 15 ,2 15,5 13,2 13,5 2010 20,8 21,1 17,0 17,5 14,0 15,0 2015 23,4 24,0 18,3 19,4 14,4 16,3 2020 24,3 25,2 18,2 20,1 13,7 16,7 2025 24,4 25,6 17,6 20,3 12,5 16,8

&

Som nämnts har vi i avsnitt 4.2 redovisat ytterligare uppgifter om bl.a. erforderlig avgiftsuttagsprocent vid en realindexering av ATP-taket för framtiden. Därvid har bl.a. lämnats en redovisning där avgifterna för finan- siering av folk- och tilläggspensioneringen setts sammantagna. Närmare uppgifter i det hänseendet tar vi upp även i kapitel 11 och 12.

10.4. Våra överväganden och förslag

10.4.1. Allmänna synpunkter

Enligt de nu gällande reglerna beräknas, som beskrivits i det föregående, pensionsgrundande inkomst för ATP endast på inkomstdelar som överstiger ett basbelopp men inte 7,5 gånger basbeloppet vid årets ingång. Maximal pensionspoäng är därför 6,50. För år 1990 motsvarar den övre gränsen för beräkning av pensionsgrundande inkomst 222 700 kr.

Som framgår av avsnitt 10.3 ökade antalet personer med inkomster på eller över taket för beräkning av pensionsgrundande inkomst inom ATP markant från år 1960 t.o.m. år 1980. Till följd av den allmänna sänkning av reallöner- na som skedde under åren därefter minskade också antalet försäkrade med maximal pensionspoäng t.o.m. år 1983. Därefter har antalet successivt stigit på nytt. År 1988 uppgick det till ca 358 000 personer, jämfört med ca 83 000

år 1960 som är det första år för vilket pensionspoäng kunde tillgodoräknas. Detta innebär att andelen försäkrade med inkomster på eller över taket samtidigt har gått upp påtagligt. Medan det år 1960 var 3,1 % av alla försäkrade män och kvinnor som intjänade maximal pensionspoäng utgjorde år 1988 motsvarande andel 8,1 %.

Stora skillnader föreligger emellertid mellan män och kvinnor och även mellan olika åldersgrupper. Andelen män med 6,50 i pensionspoäng var 13,8 % år 1988 (motsvarande ca 319 000) under det att andelen kvinnor med ATP-poäng av denna storlek inte var högre än 1,8 % (motsvarande ca 39 000). Högsta andelen med maximal pensionspoäng finns bland män i åldern 40-49 år, där närmare en fjärdedel av alla har inkomster på denna nivå.

Personer som ett år har inkomster överstigande ATP-taket har ofta inkomster av motsvarande storlek också under en följd av andra år. En konsekvens av detta är att medelpoängen för beräkning av ATP-pension — som grundas på de 15 bästa inkomståren — i många fall också kommer att vara 6,50. Detta visas av utvecklingen i fråga om andelen ålderspensionärer vilkas ATP-pension grundas på maximal medelpoäng. Som redovisats i avsnitt 10.3.3 var det år 1989 närmare 14 % av alla män med nybeviljad ålderspen- sion som erhöll högsta möjliga ATP. (För kvinnor var motsvarande andel runt 1 %.)

Den utveckling som ägt rum i fråga om en ökad andel försäkrade med inkomster över ATP-taket kommer att fortsätta under tiden framöver, under förutsättning av fortsatta reallöneökningar i samhället. I vilken takt detta kommer att ske är det svårt att dra några säkra slutsatser om. Som vi utvecklat i kapitel 6 är det emellertid rimligt att i ett längre tidsperspektiv räkna med en fortgående real ekonomisk tillväxt här i landet inom intervallet 1—2 % per år.

Med en ekonomisk tillväxt om 1 resp. 2 % per år framöver kommer, som beskrivits i avsnitt 4.2 och 10.3.4, vid sekelskiftet knappt 20 resp. knappt 30 % av männen att ha inkomster överstigande det nuvarande ATP-taket. Efter år 2010, dvs. om tjugo år, skulle detta vara fallet beträffande närmare 25 resp. närmare 50 % av alla män (och ca 3 resp. ca 17 % av alla kvinnor). Denna utveckling skulle fortgå också därefter, så att det år 2025 skulle komma att vara ca 35 resp. 75 % av alla män och ca 10 resp. ca 50 % av alla kvinnor som har inkomster på denna nivå.

De procenttal som här lämnats angående den beräknade utvecklingen framöver avser andelen av alla män (resp. kvinnor) i åldern 16—64 år med förvärvsinkomst — med undantag för förtids- och ålderspensionärer — och inkluderar således även deltidsarbetande och personer som av andra skäl har bara en mycket liten inkomst. Ser man emellertid till situationen enbart för män som kommit upp i åldrarna och som i stor utsträckning arbetar heltid och kan antas ha uppnått en inkomstnivå motsvarande den för dem maximala under livet uppkommer de angivna konsekvenserna i fråga om inkomster över taket betydligt snabbare. Som angetts i avsnitt 10.3.4 kommer sålunda med en ekonomisk tillväxt om 1 resp. 2 % per är runt 30 resp. 40—50 % av männen (och ca 5 resp. 10 % av kvinnorna) i åldersgrupperna 40—54 år att intjäna maximal pensionspoäng redan år 2000 och närmare 40 resp. 70 % av

männen (och ca 6 resp. 30 % av kvinnorna) i den åldern att ha inkomster på denna nivå är 2010.

Som framgår av de lämnade uppgifterna blir takten i fråga om utvecklingen av antalet försäkrade med inkomster över 7,5 basbelopp i mycket stor utsträckning beroende av storleken av reallöneökningarna för framtiden. Medan utvecklingen skulle gå relativt snabbt vid en ekonomisk tillväxt framöver om 2 % per år, skulle det vid en reallönetillväxt om 1 % per år uppkomma en väsentlig förskjutning framåt i tiden av den tidpunkt då större delen av de förvärvsarbetande här i landet kommer att ha inkomster som överstiger ATP-taket.

Med nuvarande konstruktion av ATP-taket, som ligger fast på 7,5 basbelopp och som uppräknas i takt med förändringarna i den allmänna prisnivån men inte med hänsyn till de försäkrades inkomstutveckling, kommer sålunda under tiden framöver — vid fortlöpande reallönetillväxt — en allt större andel förvärvsarbetande att få inkomster som överstiger detta tak. Detta innebär att det med oförändrade regler för ATP med tiden kommer att bli allt fler försäkrade som inte kommer att kunna få hela sin inkomst tillgodo- räknad som pensionsgrundande för ATP. Vid fortsatt reallönetillväxt kommer således ATP-systemet att på sikt urholkas allt mer. I ett längre perspektiv kommer ATP att förvandlas till något som kan karaktäriseras som ett folkpensionssystem på en högre nivå än det nuvarande, dvs. en pensions- ordning med lika stora pensioner för huvuddelen av de förvärvsarbetande.

Detta behöver dock inte betyda att det för framtiden inte skulle utbetalas inkomstrelaterade pensionsförmåner till personer som förvärvsarbetat här i landet. Som redovisats i avsnitt 10.1 är redan i dag stora grupper arbetstagare tillförsäkrade ett pensionsskydd för inkomstdelar som överstiger 7,5 basbelopp genom de tjänstepensioneringar som grundas på kollektivavtal mellan parterna på arbetsmarknaden. Detta är fallet för stats- och kommunalanställda liksom för privatanställda tjänstemän. Däremot finns i dag inte någon sådan pensionsordning för arbetare inom LO-kollektivet eller för egenföretagare.

Om ATP-taket skulle för framtiden ligga kvar på nuvarande nivå innebär det att dessa tjänstepensioneringar successivt skulle komma att få en allt större betydelse för enskilda förvärvsarbetandes pensionsskydd, såvida inte parterna på arbetsmarknaden av t.ex. ekonomiska skäl skulle träffa avtal om väsentliga ändringar i uppbyggnaden av dessa pensionsordningar. I ett längre perspektiv skulle avtalspensionerna alltså komma att överta en allt större del av den roll som ATP-systemet nu spelar när det gäller att upprätthålla männi- skors inkomsttrygghet efter pensioneringen.

I avsnitt 4.4 har vi redovisat vissa beräkningar som vi låtit utföra om utvecklingen framöver inom de olika systemen för avtalspension i en situation där ATP-taket ligger fast oförändrat vid 7,5 basbelopp för framtiden. Av dessa beräkningar framgår bl.a. att avtalspensionerna under de närmaste åren kommer att svara för en viss minskad andel av pensionen för ålderspensionä- rer i takt med att ATP-systemet allt mer mognar. Denna utveckling blir följden även om ATP-taket nu skulle höjas i takt med den realekonomiska tillväxten. Med höjt ATP-tak består denna minskning också framåt åren 2020—2030. Om däremot ATP-taket är oförändrat skulle avtalspensionerna då svara för en betydligt större andel av de samlade pensionsutbetalningarna än

för närvarande.

En utveckling i sistnämnda riktning skulle innebära en dämpning av de kostnadsökningar för den allmänna pensioneringen som kan förutses för framtiden. Som vi redovisat i kapitel 4 skulle detta betyda att vid en ekonomisk tillväxt om 2 % per år avgifterna för folk- och tilläggspensionering- en sammantagna inte skulle behöva höjas i någon större utsträckning under åren framöver för att förslå till finansiering av den allmänna pensioneringen. Redan vid en något lägre tillväxttakt uppkommer dock krav på väsentligt höjda avgifter till pensionssystemet.

Sedd i ett större samhällsekonomiskt perspektiv skulle emellertid situationen vara en annan. Om inkomstrelaterade pensioner skall utges också i fortsätt- ningen — och då i stället för från ATP inom ramen för tjänstepensioneringar- na betyder det att, även om kostnaderna för den allmänna pensioneringen ligger fast vid nuvarande andel av lönesumman eller så småningom t.o.m. sjunker något, kostnaderna för avtalspensionerna kommer att stiga markant framöver (se avsnitt 4.4). Även dessa Hnansieras av arbetsgivarna — på grundval av avgifter eller genom betalning med tillgängliga skattemedel — och ett behov uppkommer därigenom av höjningar av dessa avgifter resp. av ett ianspråktagande i större utsträckning av skattemedel. Från samhällsekono- misk synpunkt blir resultatet således i detta hänseende i stort sett detsamma — ökad belastning på arbetsgivarna och i slutändan med all sannolikhet de yrkesaktiva (se kapitel 3) — vare sig medlen används för finansiering av ATP- systemet eller för finansiering av tjänstepensionerna.

Däremot kan i andra hänseenden uppkomma samhällsekonomiskt betydelse- fulla skillnader. Avtalspensionerna är i dag i viss utsträckning konstruerade som premiereserv- eller kapitaltäckningssystem, och en förstärkning av deras betydelse — genom ökade avgifter och ökad fonduppbyggnad — skulle därmed medföra positiva effekter på sparandet i samhället, något som är utomordent- ligt väsentligt från samhällsekonomisk synpunkt såväl för att bidra till ökad tillväxt i ekonomin som för att förbättra bytesbalansen (se kapitel 3 och 11).

I en del sammanhang har framförts också andra argument av samhällseko- nomisk natur till förmån för en ordning där det inkomstrelaterade pensions- skyddet — genom en frysning av ATP-taket på nuvarande nivå — successivt överflyttas från den allmänna pensioneringen till tjänstepensioneringarna och frivilliga pensionsförsäkringar. Bl.a. har pekats på att de fonder som byggts upp inom ramen för tjänstepensioneringarna m.m. har med nuvarande regler större frihet i möjligheterna att placera fonderade medel, vilket gynnar en effektiv användning av det sparade kapitalet. Ytterligare har framhållits att en lösning som innebär att avtalspensioneringarna gradvis tar över ATP:s roll skulle hålla tillbaka konsumtionstrycket i ekonomin under dessa pensionssys- tems uppbyggnadsskede, om premierna avräknas mot löneutrymmet och löntagarnas konsumtion därmed skjuts upp. En annan tänkbar effekt har sagts vara att medvetandet om pensionsförmånernas kostnader skulle öka. Löntagarna skulle, när löneutrymmet skall fördelas, få väga höjda premier mot ökade löner på ett mer påtagligt sätt än när de politiska besluten om ATP-systemet fattas (Ds 1989:59).

Som argument för att låta avtalspensionerna ta över pensionsskyddet för inkomstdelar över 7,5 basbelopp har också hänvisats till metoderna för

indexering av pensionsförmåner. Medan ATP-pensionerna är — och enligt vårt förslag alltjämt skall vara — bundna vid konsumentprisindex finns inte någon sådan garanti för värdebeständighet inom ITP- och STP-systemen (men väl för de statliga och kommunala tjänstepensionerna). Från samhällsekonomisk synpunkt kan det ligga en fara i att på det sätt som görs beträffande ATP utställa ett löfte om att pensionerna betalas ut i oförändrat realvärde vad som än händer med ekonomin; intresset hos breda grupper av en effektiv infla- tionsbekämpning skulle härigenom inte vara lika påtagligt som annars. Vidare har uppmärksammats att relationen mellan avgifter och förmåner alltmer urholkats inom ATP-systemet. Härvid har anförts att ett villkor för ett långsiktigt stabilt pensionssystem är ett starkare samband mellan avgifter och förmåner och att förutsättningar härför ges om avtalspensioneringarna får svara för ersättningen för inkomster ovanför nuvarande ATP-tak (Ds l989:68).

Från vissa håll har framförts också mer ideologiskt betingade argument för en frysning av ATP-taket på dagens nivå. Man har då framhållit avtalsförsäk- ringarna mer som ett alternativ än som ett komplement till den allmänna pensioneringen. Önskvärdheten har betonats av ett större inslag av individuel- la lösningar i fråga om pensionsskyddet, något som skulle bli möjligt om ATP-systemet successivt omvandlades till ett folkpensionssystem. Samtidigt har då framförts önskemål om ett borttagande av avgiftsuttaget på inkomster över 7,5 basbelopp.

10.4.2. Våra slutsatser

För vår del vill vi framhålla vikten av att ATP även i fortsättningen har en utformning som innebär att de pensioner som utges relateras till de försäkrades tidigare inkomster. Grundläggande för ATP—systemet bör alltså, som vi utvecklat i avsnitt 6.4, också i framtiden vara inkomstbortfallsprincipen. Enligt direktiven är detta en utgångspunkt för vårt arbete.

Vi vill alltså framhålla betydelsen av åtgärder för att säkerställa ATP- systemets inkomstrelaterande funktion, dvs. för ett vidmakthållande av det avsedda sambandet mellan förvärvsinkomster och allmän pension för det stora flertalet förvärvsarbetande. Som vi utvecklat i det föregående blir det, för att upprätthålla den funktionen i ett läge med beräknad fortsatt reallönetillväxt för framtiden, erforderligt att överväga en ändring av reglerna för fastställan- de av ATP-taket.

Någon anledning att nu momentant höja ATP-taket från 7,5 basbelopp till exempelvis 8, 9 eller 10 basbelopp anser vi inte föreligga. Utvecklingen av antalet och andelen försäkrade med inkomster över det nuvarande taket har ännu inte gått så långt att en sådan åtgärd nu är motiverad. Härtill kommer att en ordning med återkommande momentana höjningar av ATP-taket skulle kunna innebära tekniska olägenheter och problem för de försäkrade. Pensionssystemets utformning berör individens ekonomiska planering och val av sparande under hela den yrkesverksamma tiden. Det är därför viktigt att det finns fasta "spelregler" som består oförändrade under en lång tidsperiod. Vi awisar således tanken på att nu göra en momentan höjning av ATP- taket.

Inte heller föreligger enligt vår uppfattning i dagens läge behov av en omedelbar uppjustering av ATP-taket i annan form. Det alldeles övervägande antalet förvärvsarbetande har fortfarande inkomster som med bred marginal understiger vad som motsvarar 7,5 gånger basbeloppet. Enligt vår mening finns därför anledning att ta ställning till en eventuell höjning av taket först vid en tidpunkt när en betydligt större andel av de förvärvsarbetande har kommit upp till en inkomstnivå som motsvarar denna övre gräns för beräkning av pensionsgrundande inkomst.

När detta kommer att inträffa är det svårt att i dag göra några mer bestämda uttalanden om. Detta blir beroende av hur den ekonomiska tillväxten och reallönerna kommer att utvecklas under åren framöver. Sannolikt blir det aktuellt ,först en bit in på nästa sekel.

Det är också av vikt att i detta sammanhang erinra om att kostnaderna för att höja ATP-taket skulle bli avsevärda och att en sådan åtgärd är en möjlig väg av flera vid en eventuell förändring av pensionssystemet i nu behandlat avseende.

Vi lägger alltså i detta betänkande inte fram något förslag till ändrade regler för fastställande av taket för beräkning av pensionsgrundande inkomst inom ATP.

I det följande kommer vi att kortfattat ange en teknisk modell för justering av ATP-taket, som vi anser vara lämplig att använda och som vi således kan tillstyrka för genomförande om det skulle bli aktuellt. Vi menar, som framhållits, att det bör ankomma på statsmakterna att senare ta ställning till den exakta tidpunkten då de eventuella nya reglerna lämpligen bör börja tillämpas.

Tekniskt bör en höjning av ATP-taket genomföras på så sätt att taket fr.o.m. ett visst år i framtiden räknas upp på grundval av löneutvecklingen eller den ekonomiska tillväxten i samhället. Den nuvarande anknytningen av ATP-taket till det prisrelaterade basbeloppet skulle därmed överges. Lämpligen bör den uppräkning som görs av taket ske med användning av ett särskilt index som mäter reallöneutvecklingen eller den reala tillväxten. ATP- taket bör dock anges som en viss andel av det prisrelaterade basbeloppet och således tillåtas att stiga till högre nivå än vad som motsvarar 7,5 gånger basbeloppet. Detta skulle innebära att taket vid exempelvis en fortlöpande stigning av lönerna med två procentenheter utöver inflationen under en period av t.ex. fem år i sträck efter genomförandet skulle komma att utgöra för vart och ett av åren 7,65, 7,80, 7,96, 8,12 resp. 8,28 basbelopp. Vid sjunkande reallöner bör taket på motsvarande sätt räknas ned i paritet med reallöneminskningen ett visst år. Det bör dock inte tillåtas understiga en nivå motsvarande 7,5 basbelopp. Om detta skulle bli fallet enligt de angivna reglerna bör taket bestämmas till 7,5 basbelopp men uppräkningen för framtiden _ vid återigen stigande reallöner - ske utifrån den "fiktiva" nivån understigande 7,5 basbelopp.

Med en lösning enligt denna modell torde reglerna för intjänande av ATP kunna bibehållas oförändrade, och några särskilda övergångsregler synes inte vara påkallade. Vid tillämpning av 15-årsregeln får alltså beaktas är såväl efter det nya takets införande som år dessförinnan helt enligt de hittillsvarande reglerna. Detta innebär att högsta möjliga medelpoäng för ATP och därmed

också högsta möjliga ATP-pension kommer att kunna variera med hänsyn till utvecklingen av ATP-taket och med tidpunkten för övergång till pension. Den pensionsnivå som sålunda fastställs för en enskild försäkrad bör kvarstå för framtiden och räknas upp enbart med beaktande av prisutvecklingen. Några särregler angående t.ex. fastställande av antagandepoäng för förtidspension är således inte motiverade.

Med en uppräkning av ATP-taket i takt med reallöneutvecklingen eller den ekonomiska tillväxten uppkommer frågan om hur ett index skall konstrueras som på ett rättvisande sätt mäter löneökningarna i samhället. Det rör sig alltså har om samma problem som det vi diskuterat i kapitel 9 beträffande en generell löneindexering inom hela det allmänna pensionssystemet. När det gäller en löneindexering av enbart ATP-systemets tak är emellertid svårighe- terna inte lika påfallande och synes precisionskravet inte behöva ställas lika högt. Det väsentliga är enligt vår mening att taket höjs i en sådan takt att andelen personer med inkomster ovanför taket inte växer alltför påtagligt. Det torde för detta ändamål vara till fyllest att använda en grov indikator på den allmänna standardutvecklingen.

Som vi utvecklat i kapitel 9 är det mått som det synes lämpligast att använda utvecklingen av bruttonationalprodukten (BNP), beräknad i enlighet med nationalräkenskapernas principer. Till grund bör läggas det — mer definitiva — utfall som är tillgängligt i november året efter det som BNP avser och hänsyn således inte tas till senare företagna revideringar. Som utgångs- punkt för justeringar av ATP-taket bör tas den ökning som skett av BNP mellan det andra och det tredje året före det år som takjusteringen avser. Den procentuella ökning av BNP i löpande penningvärde som sålunda ägt rum bör justeras med hänsyn till den procentuella ökning som skett av basbeloppet under de aktuella åren, dvs. mellan de två åren närmast före det år för vilket taket skall bestämmas. Om exempelvis basbeloppet utgör 30 000 kr. år 1 och 31 500 kr. år 2, dvs. en ökning med 5 %, samt BNP stigit med 7 % från år 1 till år 2, bör ATP-taket uttryckt i basbelopp fr.o.m. den 1 januari år 4 höjas med 2 %. Det kommer således här att röra sig om en eftersläpning om ett år när det gäller ATP-takets justering. Detta är dock ofrånkomligt med hänsyn till det statistiska underlaget för bestämmande av BNst utveckling. Det kan här hänvisas till vad vi anfört i kapitel 9.

En årlig uppräkning av ATP-taket i enlighet med den tekniska metod som vi här anvisat får till följd att människor som för närvarande har en inkomst av sådan storlek att en del av den överstiger taket även i framtiden kommer att ha en ungefär lika stor andel av inkomsten över ATP-taket. Den inkomstsumma som nu ligger däröver kommer alltså att vara i huvudsak oförändrad för framtiden. Även den andel av de yrkesverksamma männen som har inkomster på denna nivå kan med en realindexering av taket antas förbli tämligen oförändrad. Däremot kan andelen kvinnor med inkomster över taket stiga i takt med att ett ändrat förvärvsmönster för kvinnor slår igenom i alla åldersgrupper och om deltidsarbete blir mindre vanligt för kvinnor och kvinnornas löner generellt sett höjs i relation till männens. För att en individ i ett system med realindexerat tak skall närma sig resp. få allt större del av inkomsten över taket måste hans inkomst uppvisa en snabbare permanent real stigning än tillväxten i hela samhällsekonomin. För de allra flesta

inkomsttagare kommer detta inte att inträffa. Detta betyder att med en realindexering av taket kommer ATP också i framtiden att ge en kompensa- tion i förhållande till den tidigare inkomsten på i huvudsak nuvarande nivå för det stora flertalet yrkesarbetande. ATP:s inkomstrelaterande roll kommer alltså att kvarstå ungefär som den är i dag.

Det nu sagda förutsätter dock att avgiftsuttaget för kollektiva arbetsgivar- avgifter är i huvudsak oförändrat. Skulle pensionsavgifterna höjas framöver och denna avgiftshöjning övervältras på löntagarna genom minskat löneutrym- me (jfr kapitel 3), kommer reallönerna att stiga långsammare än utvecklingen av BNP. Följden blir då - i ett system med ATP-taket anknutet till BNP- tillväxten — att andelen personer med inkomster över taket liksom inkomst- summan däröver successivt kan komma att minska något.

Ett genomförande av ett system på detta sätt med standarduppräkning av ATP-taket fr.o.m. en viss tidpunkt i framtiden kommer naturligtvis att medföra större utgifter för ATP-systemet än vad som skulle bli fallet vid ett bibehållande av nuvarande metod för fastställande av taket. Som vi beskrivit i avsnitt 4.2 och 10.3.5 blir det beroende av tillväxttakten i ekonomin hur snabbt effekterna av de nya reglerna kommer att inverka på ATP-kostnader- na: ju snabbare tillväxt, desto snabbare uppkommer kostnadsökningar. I de nämnda avsnitten har vi redovisat beräkningar om de framtida kostnaderna i ett system där ATP-taket höjs i takt med den reala tillväxten i BNP fr.o.m. år 1993. Med det tekniska förslag som vi här redovisar är dessa beräkningar inte direkt tillämpliga, eftersom en takhöjning i enlighet med detta skulle komma i fråga att genomföra först från något — nu ej fastlagt — år i framtiden. I stora delar torde emellertid beräkningarna ge en god bild av i vilken takt och omfattning kostnadsökningar kommer att uppstå. Med hänsyn till att ikraftträdandetidpunkten skjuts framåt i tiden och att under mellanti- den allt fler försäkrade kommer att få inkomster ovanför taket, blir den sannolika följden dock att kostnaderna kommer att öka med något större belopp än enligt de redovisade beräkningarna om man ser till det antal år som förflyter från ikraftträdandet. Om man å andra sidan utgår från situationen ett visst angivet år i beräkningarna, blir med ett senare ikraft— trädande av en takhöjning än är 1993 kostnadsökningarna lägre än vad som anges där.

En allmän slutsats som kan dras av de gjorda beräkningarna är att det kommer att uppstå relativt små ökade kostnader under de första ca 15 åren efter genomförandet, om reallöneökningarna inte överstiger 2 % per år. Ett mer markant genomslag inträffar då efter en period om ca 30 år. År 2025 skulle — med 2 % real tillväxt i BNP per år — ökningen av kostnaderna i jämförelse med ett kvarhållande av nuvarande regel uppgå till ca 26 miljarder kronor (i 1990 års priser), motsvarande 2,7 % av underlaget för beräkning av ATP—avgift.

Det är således först ett bra stycke in på 2000-talet som kostnaderna för en löneindexering av ATP-taket skulle bli mer omfattande. I ett mycket långt tidsperspektiv blir dock merkostnaderna betydande jämfört med nuvarande ordning. Detta kommer naturligtvis ytterligare att öka kraven på en stabil finansiering av ATP-systemet. Vid en fortlöpande realtillväxt av den storlek som kalkylerna bygger på ökar emellertid samtidigt möjligheterna att

finansiera de allmänna pensionerna. Som vi tidigare framhållit är det också från samhällsekonomisk synpunkt i viss mening utan större betydelse om utgifterna för det pensionsskydd som avser inkomstdelar över det nuvarande ATP-taket på 7,5 basbelopp ges inom ramen för den allmänna pensione- ringen i stället för genom avtalsreglerade pensionsordningar; i båda fallen måste man förutsätta en finansiering med utgångspunkt från den löpande produktionen.

Med en realindexering av ATP-taket i enlighet med vårt tekniska förslag kommer tjänstepensioneringarna på avtalsområdet — under förutsättning att reglerna här anpassas till takförändringen — att befrias från en del av de utgiftsanspråk som redan föreligger och kan beräknas uppstå för framtiden. Härigenom kan öppnas utrymme för en sänkning av de avgifter som uttas för finansiering av vissa av dessa kompletteringssystem (resp. en minskning av belastningen på skattemedel) och en motsvarande höjning av avgiften för finansiering av ATP. Med hänsyn till att en mer märkbar ökning av utgifterna inom ATP till följd av realindexering av taket uppkommer först relativt lång tid efter ett genomförande kan också finnas utrymme för att under mellantiden förstärka AP-fondens roll, så att denna vid den tidpunkt då anspråken på ATP-systemet ökar kan genom avkastningen på de fonderade medlen bidra till pensionsutbetalningarna i större utsträckning än för närvarande. En sådan utveckling kan vara önskvärd också mot bakgrund av vikten av att det samhälleliga sparandet hålls uppe på en hög nivå.

Dessa och andra frågor om finansieringen av det allmänna pensionssystemet för framtiden kommer vi att behandla utförligt i kapitel 11 och 12. Vi kommer där också att beröra den särskilda frågan om underlaget för uttag av avgifter för finansiering av den allmänna pensioneringen. För närvarande — efter den ändring som genomförts fr.o.m. år 1982 — betalas avgifter också på inkomstdelar som överstiger ATP-taket trots att dessa nu inte ger rätt till några häremot svarande pensionsförmåner. I frågan huruvida så bör vara fallet också framöver eller ej redovisar vi överväganden i det sammanhanget.

10.4.3. Alternativa framgångsvägar

Om statsmakterna skulle välja att inte låta ATP-taket successivt växa i takt med utvecklingen av BNP, blir konsekvenserna — som vi framhållit i det föregående — att allt fler personer med tiden kommer att få inkomster som inte grundar rätt till inkomstrelaterad allmän pension. På sikt skulle härigenom ATP-systemet förvandlas till ett folkpensionssystem på högre nivå. Samtidigt är det många arbetstagare som genom avtalspensioner redan är tillförsäkrade pensionsrätt också för inkomster över ATP-taket. Andra grupper, främst LO-kollektivet och egenföretagare, saknar emellertid sådan tjänstepensionering för inkomstdelar över 7,5 basbelopp och skulle — om avtalspensioneringen för dem inte förändras — på sikt få allt lägre kompensa- tion i pensionshänseende i förhållande till tidigare inkomster.

Emellertid kan tänkas också andra metoder än en realindexering av ATP- taket för att lagstiftningsvägen tillgodose de önskemål om pensionsskydd som kan finnas för grupper med inkomster över taket. Dessa metoder kan ges sinsemellan mycket olika utformning och vara mer eller mindre obligatoriska.

I det följande kommer vi att översiktligt peka på några framgångsvägar som skulle kunna diskuteras för utformning av ett sådant reformerat pensionssys- tem till komplettering av nuvarande folk- och tilläggspensionering.

Ett ytterligare skäl för att pröva möjligheterna härtill är att det, som vi betonat i det föregående, finns ett markant behov från samhällsekonomisk synpunkt av att det totala sparandet i den svenska ekonomin hålls på en hög nivå. Detta är väsentligt för den framtida tillväxten och välfärden och därmed även för tryggandet av pensionssystemen framöver. Detta sparande kan, som vi beskrivit i kapitel 3, ske antingen inom den konsoliderade offentliga sektorn (staten, kommunerna och socialförsäkringssektorn) eller inom den privata sektorn (företagen och hushållen). Det sammanlagda finansiella sparandet är definitionsmässigt lika med bytesbalansens saldo (se även kapitel 11).

Som vi framhållit i kapitel 3 är utformningen av pensionssystemen av stor betydelse för det samhälleliga sparandet. Pensionssystemens uppbyggnad inverkar på hushållens sparbenägenhet. Dessutom har hittills genom AP- fonden byggts upp ett betydande offentligt sparande. I kapitel 11 och 12 tar vi upp frågan om utvecklingen framöver av detta sparande.

Ett annat problem som är av vikt i det nu aktuella sammanhanget är det som vi tidigare berört bl.a. i avsnitt 8.1, nämligen den med åren allt mer påtagliga bristen på samband mellan avgifter och förmånsgrundande inkomster inom det allmänna pensionssystemet. Detta har lett till att avgifterna till finansiering av tilläggspensioneringen i praktiken fått allt mer uttalad karaktär av skatt än av en försäkringspremie. Detta gäller bl.a. i fråga om avgifterna på inkomster över ATP-taket på 7,5 basbelopp.

Ett alternativ till den tekniska modell för justering av ATP-taket som vi redovisat i det föregående — som samtidigt bidrar till ett ökat sparande i samhället och medverkar till en bättre överensstämmelse mellan förmåner och avgifter i pensionssystemet — kunde vara att ta fasta på den modell som skisserats av långtidsutredningen i betänkandet (SOU 1990:14) Långtidsutred- ningen 1990.

Långtidsutredningen har här som ett möjligt alternativ, bl.a. för att få till stånd ett ökat samhälleligt sparande, pekat på en utformning av pensionssys- temet i riktning mot premiereservsystem, vare sig detta—system är offentligt, kollektivt i annan form eller privat. Enligt långtidsutredningen är en tänkbar utformning av det framtida pensionssystemet att behålla det tak på 7,5 basbelopp vid utbetalning av pensioner som finns i dag. Vid en real tillväxt i ekonomin kommer därmed ATP-systemet gradvis att övergå till ett utvidgat folkpensionssystem. Därutöver skulle kompletterande pensioner med likartade villkor kunna erbjudas samtliga löntagare. Långtidsutredningen framhåller det viktiga i att en sådan utveckling leder till att ett fonderat sparande byggs upp och att det finns en koppling mellan de belopp som betalas in och de slutliga pensionerna. Därmed undviks dels de negativa effekterna på sparandet, dels de betydande nackdelar som är förenade med ett ökat skatte- och avgiftsut- tag.

Om man vill arbeta vidare enligt de riktlinjer som sålunda dragits upp av långtidsutredningen, kan finnas anledning att något ytterligare konkretisera hur en lösning på den vägen skulle kunna anpassas till den nuvarande upp- byggnaden av de allmänna och avtalsreglerade pensionssystemen. I det

följande anger vi några utgångspunkter för en sådan diskussion och försöker att precisera vissa av de frågeställningar som därvid uppkommer. Vi tar inte ställning för eller emot någon enskild lösning utan pekar endast på olika möjligheter och på problem som måste lösas vid ett eventuellt fortsatt arbete på området.

Gemensamt för alla de handlingslinjer som berörs i det följande är att på förmånssidan ATP-taket ligger fast vid 7,5 basbelopp. För inkomster därunder förutsätts att kompensation också i fortsättningen lämnas från folk- och tilläggspensioneringen. För inkomster över 7,5 basbelopp bygger diskussionen på att det i pensionssystemet lagstiftningsvägen införs en ny tredje bestånds- del. Denna får formen av en påbyggnad på ATP-systemet och utformas som ett premiereservsystem. Förmånsgrundande inom ett sådant tredje led i pensionssystemet torde dock knappast böra vara hur höga inkomster som helst. Även här bör nog finnas ett tak. Detta skulle kunna fastställas till exempelvis 15 löneindexerade basbelopp.

En sådan tredje lagreglerad beståndsdel i pensionssystemet kunde göras antingen obligatorisk eller frivillig. Och skulle den vara obligatorisk kunde den omfatta enbart arbetstagare och uppdragstagare eller dessutom också egna företagare. Skulle systemet göras frivilligt kunde frivilligheten ta sikte på enskilda försäkrade eller också på att ge arbetsmarknadens parter på olika avtalsområden möjlighet att träffa avtal om anslutning till systemet.

I ett hänseende skulle en lösning enligt frivilliglinjen inte innebära någon förändring gentemot dagens situation. Redan nu finns, som vi beskrivit i det föregående, särskilda tjänstepensioneringar grundade på kollektivavtal, och möjligheter att teckna individuella, privata pensionsförsäkringar står alla till buds. Man kunde emellertid med en lösning grundad på frivillighet tänka sig att gå ett steg längre och tillskapa en offentlig pensionsordning som en påbyggnad på ATP. Anslutningen till denna kunde sedan vara frivillig och grundas på avtal med enskilda personer eller med arbetsmarknadens parter.

En konsekvens av en lösning som sålunda bygger på frivillighet skulle kunna bli att pensionsskyddet för olika grupper inkomsttagare skulle variera, beroende på vilket val enskilda individer eller grupper skulle göra mellan konsumtion under den yrkesverksamma tiden och på ålderdomen. Fråga skulle också uppkomma vem som skulle betala avgifterna till en sådan pensionsordning. Någon skyldighet härtill torde knappast kunna åläggas arbetsgivarna, om anslutningen till pensioneringen görs frivillig. En lösning med frivillig anslutning till en offentlig pensionsordning som påbyggnad på ATP-systemet skulle ha stora likheter med tanken på en frivillig pensionsför- säkring i offentlig regi. Frågan om en sådan nu bör återinföras tar vi upp i kapitel 13, och vi vill därför här hänvisa till våra överväganden i det sam- manhanget.

Ett annat alternativ, som ligger till grund för diskussionen i det följande, innebär att en ny tredje beståndsdel i pensionssystemet görs obligatorisk och utformas som ett led i den allmänna pensioneringen. Detta hindrar dock inte att den skulle kunna utformas med ett större eller mindre mått av valfrihet i fråga om avgifter, förmånsnivåer, förvaltning av tillgångar m.m.

En möjlighet kan sålunda vara att ett nytt kompletterande allmänt pensions- system byggt på premiereservtekniken inte görs obligatoriskt i samma mening

som t.ex. nuvarande tilläggspensionering, med detaljerade regler om de förmåner som utges som är desamma för alla försäkrade och administreras av ett enda försäkringsorgan. Ett alternativ härtill skulle kunna vara en pensionsordning som utformas efter visst mönster av den tidigare yrkesskade- försäkringen i Sverige (och även med vägledning från hur den allmänna pensioneringen är uppbyggd i bl.a. Schweiz). Det nya tredje ledet i det allmänna pensionssystemet skulle då innebära att det införs lagstiftning som ålägger arbetsgivarna (även de offentliga) en skyldighet att försäkra sina anställda för en ny tilläggspension, som garanterar vissa former av förmåner på minst viss fastslagen nivå i fråga om inkomstdelar mellan t.ex. 7,5 prisbasbelopp och 15 lönebasbelopp. Även egenföretagare skulle kunna åläggas motsvarande försäkringsskyldighet.

Med en lösning enligt denna linje skulle alltså i lagstiftningen fastslås vilka grundvillkor om förmåner, finansiering, organisation och avgifter som måste vara uppfyllda. Enskilda arbetsgivare skulle sedan ha möjlighet att försäkra sina anställda för en mer förmånlig pensionsplan med t.ex. bättre förmåner.

Avgifter till Hnansiering av ett obligatoriskt nytt inslag i det allmänna pensionssystemet utformat enligt någon av de nu angivna principerna förutsätts enligt de riktlinjer som vi här diskuterar betalas av arbetsgivarna och av försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Eftersom enbart inkomster över 7,5 prisbasbelopp skulle grunda rätt till pensionsförmåner, borde rimligen avgifter till denna pensionsordning tas ut enbart på sådana inkomster.

Uttagandet av dessa avgifter kan äga rum enligt i vart fall två skilda metoder. Antingen kan införas en ny avgift som hänför sig enbart till de förmånsgrundande inkomstdelarna och som således utgår vid sidan av den nuvarande ATP-avgiften, som ju redan enligt dagens regler tas ut också på inkomster över 7,5 prisbasbelopp. Eller också kan de delar av ATP—avgiften som belöper på inkomster över detta ATP-tak särskiljas från finansieringen av ATP-systemet och i stället användas för finansiering av den nya pensions- ordningen, dvs. fonderas i en premiereserv. Samtidigt fick då ATP-avgiften troligen höjas något generellt för att kompensera det bortfall av avgifts- inkomster för ATP som skulle bli följden. I avsnitt 11.4 redogörs närmare härför. Med hänsyn till de uppgifter som lämnas där skulle dagens ATP- avgift om 13,0 % behöva höjas till ca 13,6 % om avgiftsinkomsterna skulle vara oförändrade. Framdeles, då fler förvärvsarbetande kommer att ha inkomster över taket, krävs en relativt sett större höjning. Avgiftsbehovet år 2010, som i 2 %-alternativet har beräknats till 17,0 %, skulle motsvara ca 19,6 % om avgifterna på inkomstdelar över ATP-taket särskildes för ett annat pensionssystem.

Från administrativ synpunkt torde det sistnämnda av de angivna alternativen vara att föredra. Med den förstnämnda lösningen skulle man nämligen nödgas att i vart fall i viss utsträckning återgå till den tidsredovisning som förekom före den avgiftsreform som trädde i kraft den 1 januari 1982. Detta skulle, som vi beskriver närmare i avsnitt 11.4, medföra problem både för administ- rationen och arbetsgivarna samt dessutom innebära påtagliga kontrollsvårighe- ter. Om däremot det andra alternativet väljs, torde det inte vara nödvändigt med en tidsredovisning av detta slag. I sådant fall kunde debiteringen och

uppbörden av avgifter ske enligt samma regler som i dag. I samband med taxeringsarbetet kunde sedan skattemyndigheterna för varje försäkrad anmäla till försäkringsgivaren storleken av den försäkrades eventuella inkomster över ATP-taket. Härigenom skulle för varje enskild försäkrad fås besked om de pensionsavgifter som inbetalats för denne (och därmed även om den pensionsrätt som intjänats för året). Summan av alla dessa avgifter skulle utgöra de samlade avgiftsinkomsterna för pensionssystemets tredje led. Detta belopp kunde sedan avskiljas från de totala avgiftsinkomsterna det aktuella året och — beroende på hur förvaltningen anordnas — antingen särförvaltas inom ramen för AP-fonden eller överföras till annan förvaltare.

Å andra sidan kan det med hänsyn till förmånssidan finnas starka skäl för uttag av en särskild avgift avseende enbart inkomstdelar över ATP-taket. Vilket alternativ som väljs på avgiftssidan torde nämligen i stor utsträckning bli avgörande för vilka förmåner som kan garanteras. Rimligen bör dessa utges i form av ålders-, förtids- och efterlevandepension. Förutsättningarna för rätt härtill - i fråga om t.ex. pensionsålder, krav på nedsättning av arbetsförmågan, tid varunder och fall där efterlevandepension utbetalas m.m. — torde kunna göras identiska eller i huvudsak likartade med motsvarande bestämmelser för ATP.

När det däremot gäller förmånsnivåerna torde utfallet bli ett annat vid en särskild avgift till en ny tredje beståndsdel av pensionssystemet än vid en ordning där enbart den del av den generella ATP—avgiften som hänför sig till inkomster över taket särskiljs för finansiering av denna nya komponent i pensionssystemet. I detta senare fall skulle knappast kunna lämnas några garantier om att förmåner utges med vissa i förväg bestämda värdesäkrade belopp, eftersom pensionssystemets nya beståndsdel skulle grundas på premiereservtekniken. I stället skulle sannolikt få göras aktuariella bedömning- ar om förmånernas storlek på grundval av de avgifter som erlagts. Vilka pensionslöften som kan utställas blir därför beroende av vilka avgifter som betalas, och dessa kan variera år från år beroende på hur den enskildes inkomster utvecklas. Tillägg till pensionerna i form av kompensation för penningvärdesförsämringen skulle här få utges — i den mån utrymme till detta finns — från avkastningen av de fonderade medlen. En pensionsordning enligt dessa riktlinjer skulle alltså ha stora likheter med riksförsäkringsverkets tidigare frivilliga pensionsförsäkring, där varje års avgift för inkomster över taket skulle ge rätt till en i princip separat pensionsförsäkring och uppräkning med hänsyn till pris- och standardutvecklingen ske i form av återbäring i den mån avkastningen på de fonderade medlen förslår till det (jfr kapitel 13).

Om däremot systemet utformas så, att särskilda avgifter uttas för ett nytt tredje led i det allmänna pensionssystemet och dessa avgifter beräknas enbart på inkomster över ATP-taket, finns möjligheter att utställa garantier om vilka förmåner som slutligen kan komma att utbetalas. En förutsättning är dock att avgiften kan höjas i mån av behov. Något absolut löfte om värdebeständighet torde knappast kunna ges. Med en lösning enligt denna linje skulle systemet kunna utformas efter visst mönster av ITP-planen, dock att det avgörande för pensionens storlek inte skulle vara inkomsten för det eller de sista yrkesverk- samma åren utan i stället en indexuppräknad genomsnittsinkomst för i princip alla yrkesverksamma år. År utan inkomst över taket skulle då påverka denna

genomsnittsberäkning genom att de åsätts en inkomst om 0 kr. alternativt föranleda viss kvotdelsreducering. Kompensationsgraden — t.ex. 40, 50, 60, 65 eller 70 % — kunde läggas fast i förväg och skulle då naturligtvis bero av hur höga avgifter som man vill och kan ta ut till systemet.

Ett eventuellt nytt tredje led i det allmänna pensionssystemet skulle alltså enligt diskussionen här byggas upp på grundval av premiereservtekniken och innebära att influtna försäkringsavgifter fonderas fr.o.m. den tidpunkt då lagstiftningen träder i kraft.

När det gäller förvaltningen av försäkringen skulle kunna komma i fråga ett flertal olika lösningar i mer eller mindre kollektiv eller privat form. Ett alternativ kunde vara att låta AP-fonden handha förvaltningen. Ett annat kunde vara att bygga upp en eller flera nya statliga fonder. Ytterligare möjligheter att ordna förvaltningen är att låta t.ex. riksförsäkringsverket och försäkringskassorna handha administrationen men anförtro förvaltningen av fondmedlen till privata försäkringsbolag eller till ett eller flera av arbetsmark- nadsparterna särskilt för det ändamålet inrättade bolag eller konsortier. Ett annat alternativ skulle kunna vara att låta sådana fristående försäkringsinrätt- ningar handha inte bara medelsförvaltningen utan även utbetalningen av förmånerna (under offentlig tillsyn). Naturligtvis skulle kunna komma i fråga även en kombination av fonder i både privat och offentlig regi.

Den fond eller de fonder som skulle byggas upp av de medel som avsätts för ett nytt tredje led i pensionssystemet skulle på sikt växa väsentligt och komma att omhänderha tillgångar till mycket stora belopp. Detta skulle sannolikt vara ett skäl som leder till att man inte skulle ha en enda fond utan i stället bygga upp en mer decentraliserad förvaltning av tillgångarna. Varje förvaltande fondorgan torde då kunna ges relativt stor frihet att — inom vissa givna ramar — självständigt fatta beslut om placeringen av de anförtrodda medlen.

Av stor betydelse i sammanhanget skulle bli samspelet mellan ett nytt tredje led i pensionssystemet och de redan i dag förefintliga kollektivavtalsreglerade tjänstepensioneringarna. Här är främst ITP-systemet av betydelse. För att underlätta en integration mellan detta och en ny obligatorisk påbyggnad på ATP-systemet skulle lösningen med förvaltning i olika offentliga och icke- offentliga fonder samt med en särskild avgift för inkomstdelar över ATP- taket måhända ligga nära till hands. I sådant fall kunde ITP-systemet i huvudsak ligga fast men utgöra en beståndsdel inom ramen för ett obligato- riskt pensionssystem.

Sammanfattningsvis skulle en påbyggnad på ATP-systemet som görs obligatorisk och som bygger på tanken om särskilda avgifter för finansiering av denna beståndsdel således kunna administreras av olika försäkringsorgan. Huvudförsäkringsgivare skulle kunna vara AP-fonden eller någon eller några nya motsvarande fonder i offentlig regi. Dessa skulle kunna svara för försäkringen beträffande alla statligt och eventuellt även kommunalt anställda. För privata arbetsgivare kunde däremot finnas en valfrihet att teckna försäkringen antingen i denna eller dessa offentliga fonder eller i någon försäkringsordning som tillskapats t.ex. efter kollektivavtal mellan parterna på visst huvudområde av arbetsmarknaden (t.ex. Försäkringsbolaget SPP eller AMF). Förvaltningen av fonderna skulle stå under tillsyn av t.ex. riksför-

säkringsverket.

Vad som tagits upp här är enbart några mycket översiktliga synpunkter på olika alternativ för hur en ny pensionsordning som påbyggnad på och komplement till nuvarande folk- och tilläggspensionering skulle kunna utformas, om vårt huvudalternativ, dvs. en realindexering i framtiden av ATP- taket, inte skulle genomföras. Om det skulle anses värt att gå vidare på den vägen, krävs naturligtvis betydligt mer ingående överväganden än de synpunkter som vi här lämnat, också för att ange grunderna för en principlös- ning. Utöver de frågor som här antytts får då rimligen beröras också flera andra spörsmål som uppkommer i sammanhanget.

Ett nytt tredje led i det allmänna pensionssystemet skulle, som framgått av de ovan redovisade synpunkterna, ha ett flertal syften: att bidra till ett ökat samhälleligt sparande, att få till stånd en större överensstämmelse mellan förmåner och avgifter i pensionssystemet och att lösa spörsmålet om ATP- taket. Om man har ett mer begränsat perspektiv och inskränker diskussionen till åtgärder för att få till stånd ett ökat samhälleligt sparande inom pensions- systemets ram, kan sådana åtgärder naturligtvis ges annan inriktning än vad som skisserats här. Ett alternativ härtill kunde t.ex. vara att utan ändring av förmånsreglerna öka fonderingen i AP-fonden. Även från finansieringssyn- punkt torde det från många synpunkter vara önskvärt att insatser för ökat sparande inom ramen för pensionssystemet sätts in under 1990-talet, då påfrestningarna i fråga om utbetalade pensionsförmåner inte är lika påfallande som under tiden därefter, för att möta de problem som pensionssystemen står inför en bit in på 2000-talet (främst under åren 2010-2025). I de nu närmast följande kapitlen tar vi upp dessa frågor till närmare övervägande.

11. Den framtida finansieringen av den allmänna pensioneringen

11.1. Utgångspunkter

ATP-systemet bygger på fördelningsprincipen. I ett renodlat fördelningssystem finansieras löpande pensionsutbetalningar med skatte- eller avgiftsintäkter från

samma period. Strikt sett behöver en fond inte komma in i bilden i ett sådant system. Tillfälliga underskott skulle kunna täckas med allmänna skattemedel. Likaledes skulle eventuella överskott kunna läggas till övriga skattemedel. Samtidigt som ATP-systemet infördes år 1960 tillkom emellertid också AP- fonden, och numera utgör ett avsevärt utvidgat fondsystem i sig en betydande finansieringspotential för ATP-systemet.

Under förarbetena till ATP-reformen framhöll 1957 års pensionskommitte att det fanns två viktiga anledningar till att bygga upp fonder i ett fördelningssystem som ATP-systemet. En var att en fond kan användas som buffert för att jämna ut effekten av stora fluktuationer i avgiftsunderlaget, exempelvis av den typ som kan skapas av stora demografiska variationer eller besvärliga konjunkturella förändringar i samhällsekonomin. Ett annat syfte var att med hjälp av det sparande som en fonduppbyggnad innebär försöka påverka samhällets totala sparande och att kompensera den nedgång av det privata sparandet som befarades bli en följd av ATP-systemets införande.

Detta sistnämnda syfte måste nödvändigtvis ses i ett mer omfattande statsfinan- siellt sammanhang. Exempelvis är det inte meningsfullt att spara genom pensionssystemets fonder om statens budget samtidigt uppvisar ett lika stort underskott. Då uppvisar den konsoliderade offentliga sektorn inte något sparandeöverskott. Som framgår av diskussionen om samhällsekonomin i kapitel 3 kan det vara lika angeläget i dag som det var då AP-fonden skapades att diskutera dess framtida användning för att påverka samhällets sparande. Som vi nyss nämnt kom AP-fonden till just i syfte att ersätta privat sparande. Man måste emellertid samtidigt hålla i minnet att en sådan diskussion syftar till mål som ligger utöver pensionssystemets mål.

Fonderna i ATP-systemet har haft stor betydelse såväl för finansieringen av pensionsutbetalningar som för samhällsekonomin i vidare bemärkelse. Som vi har utvecklat i kapitel 3 bidrog uppbyggnaden av fonderna under de första 15 åren efter deras införande år 1960 till att hålla samhällets sparande på en hög nivå.

Fonderna i ATP-systemet är fortfarande betydande i storlek och har fortsatt att växa under 1980-talet, dock i lägre takt än tidigare. I en diskussion om pensionsys- temets framtida finansiering är det viktigt att hålla i minnet att pensionsfonderna kan utnyttjas också framdeles både som buffert och som ett instrument för att försöka påverka samhällets sparande. Ett av de viktigare syftena med detta kapitel är att diskutera möjliga framtida roller för AP-fonden.

ATP-systemets samspel med folkpensioneringen och avtalspensionssystemen utgör andra viktiga aspekter av den totala framtida finansieringsbilden. Slutligen är det viktigt att ge en uppfattning om förutsättningarna för finansiering av pensionssystemet mot bakgrund av samhällets övriga anspråk på framtida resurser. I detta kapitel diskuterar vi sålunda finansieringen av ATP-förmånerna i framtiden i detta vidare perspektiv.

Utvecklingen av avtalspensionerna är nära anknuten till utvecklingen av ATP- systemet, eftersom avtalssystemen utgör en kompletterande påbyggnad på ATP- förmånerna. Frågan om taket i ATP-systemet skall realindexeras eller inte är, som vi har framhållit tidigare i detta betänkande, av stor betydelse för kostnadsutveck- lingen inom ATP på längre sikt. Om ATP-taket realindexeras eller inte har också stor betydelse för utvecklingen av kostnaderna för avtalspensioner. Utan realindexering av ATP-taket kommer avtalspensionerna att öka i betydelse. Real ekonomisk tillväxt gör att en ökande del av de förvärvsarbetande får inkomstdelar som överstiger taket för pensionsgrundande inkomst. Kraven på avtalssystemen kommer sålunda att öka allteftersom fler personer hamnar i den situationen att stigande andelar av deras inkomster ligger över taket. Pensionsförmåner med en viss kompensationsgrad och viss täckning av den yrkesverksamma befolkningen ställer samma finansieringskrav oavsett om de administreras i offentlig eller privat regi. Behålls i framtiden ATP-taket på nuvarande nivå flyttas sålunda finan- sieringsbördan successivt över till andra system. Samtidigt innebär ett bibehållet ATP-tak vid 7,5 prisbasbelopp att en växande del av tilläggspensionsavgifterna kommer att alltmer få karaktären av ren skatt i takt med att sambandet mellan avgifter och förmåner försvagas.

Utgångspunkten i en diskussion om ATP-systemets framtida finansiering måste emellertid vara de krav som systemet ställer på framtida inkomsttagare. I det sammanhanget är det av särskild vikt att beakta hur kraven förändras vid växlande ekonomisk tillväxt och demografiska förändringar. I ett andra steg, när man har fått en bild av fördelningssystemets kostnader, kan man diskutera hur dessa kostnader eventuellt kan förflyttas i tid med hjälp av fonderna i systemet. Avslutningsvis diskuterar vi några aspekter på den viktiga frågan om AP-fondens bidrag till det finansiella sparandet och konsekvenserna härför av en neddragning av AP-fondens reala storlek.

11.2. Framtida utsikter för samhällsekonomin — en sammanfattande bild

Som vi har diskuterat i andra delar av detta betänkande tyder nuvarande befolkningsframskrivningar på en betydande föråldring av befolkningen under perioden kring åren 2010—2025. Antalet personer i arbetsför ålder kommer att först stagnera och sedan minska under 2000-talets första 25 år. Samtidigt är " sannolikt möjligheterna till ytterligare ökning av medelarbetstiden uttömda omkring sekelskiftet. Antalet ålderspensionärer kommer efter sekelskiftet att stiga kraftigt i förhållande till antalet personer i arbetskraften, framför allt i takt med att de som tillhör de stora ålderskohorter som föddes kring andra världskrigets slut går i pension. För att återigen belysa innebörden av denna utveckling på ett överskådligt sätt kan redovisas hur många invånare i åldrarna över 64 år som det kommer att finnas per hundra personer i åldrarna 16—64 år under de kommande decennierna. Detta görs i tabell 11.1.

Tabell 11.1 Personer i åldern över 64 år per hundra i åldrarna 16—64 år

1990 28.4 1995 27.9 2000 27.1 2005 27.0 2010 29.4 2015 32.6 2020 34.0 2025 34.8

Källa: Börje Kragh, Perspektiv på allmänna pensionsfonden. SOU 1990:78.

Tar man hänsyn bara till försörjningsbördan beräknad på detta enkla sätt kommer kostnadsbördan för den förvärvsarbetande generationen att vara ca 25 % högre under perioden 2010—2025 än under 20-årsperioden mellan 1990—2010. Det är under den förstnämnda perioden som pensionärsgruppen kommer att i stor utsträckning utgöras av personer födda under 1940-talet.

Om man utgår från att den demografiska utvecklingen under de närmaste decennierna inte återigen påverkas av några särartade omständigheter finns det anledning att tro att försörjningskvoten kommer att nå ett stabilare läge strax efter år 2025—2030, då de som föddes under 1940-talet har uppnått 80 års ålder och mer. I detta hänseende skulle åren kring 2010—2030 kunna betraktas som en övergångsperiod. Dock måste finansieringsproblemen lösas under denna övergångsperiod, vilket kräver ett stabilt pensionssystem. "Befolkningspuckeln" under åren kring 2010—2030 följs av en ny motsvarande "puckel" en generation senare, osv. Den förväntade utvecklingen av försörjningskvoten skulle kunna anses utgöra en stark anledning till att bygga upp fonderna i ATP—systemet under 1990- talet. Då skulle den talrika generation som föddes kring slutet av andra

världskriget kunna bidra under de år då den fortfarande är yrkesverksam till att betala sina egna pensioner efter år 2010.

Befolkningsutvecklingen är emellertid enbart en av flera viktiga faktorer som avgör förhållandet mellan å ena sidan pensionsutbetalningar och å andra sidan löner för den förvärvsarbetande delen av befolkningen. Den faktor som betyder mest är — som framgått i olika sammanhang i detta betänkande (jfr kapitel 3 och 4) - realekonomisk tillväxt. Befolkningsutvecklingen och tillväxten hänger ihop i och med att en större befolkning i arbetsför ålder höjer samhällets produk- tionspotential.

Av ännu större betydelse för Sveriges realekonomiska tillväxt än befolkningen är, som framgår av den historiska bild av samhällsekonomin som presenterats i kapitel 3, utvecklingen av produktiviteten. Produktiviteten avgörs av faktorer som införande och utveckling av ny teknik, organisationsutveckling m.m. Som vi har diskuterat i kapitel 6 är det mycket svårt att förutse den framtida utvecklingen av samhällsekonomins produktivitet. Vad vi vet är att produktivitetsutvecklingen i Sverige har varit relativt sett låg under de senaste 20 åren. Det finns också mycket som tyder på att det kan vara svårt för Sverige att hålla en hög produktivitets- ökningstakt under längre perioder i framtiden.

Enligt 1990 års långtidsutredning (LU 90) finns det för närvarande inte anledning att tro att produktivitetsutvecklingen kommer att nämnvärt förbättras (jfr diskussionen i kapitel 6). Som vi redan har berört kan man inte heller förvänta sig att befolkningsunderlaget kommer att bidra positivt till tillväxten under de första 25 åren efter sekelskiftet, åtminstone inte utan en betydligt mer expansiv invandringspolitik eller en varaktig uppgång i födelsetalet. Under dessa omständigheter måste vi sålunda förlita oss på ständigt ökande produktivitet för att uppnå realekonomisk tillväxt. Många OECD-länder kommer att möta ungefär samma demografiska bild med växande försörjningskvoter som Sverige efter sekelskiftet. För Sveriges del måste produktiviteten dels motverka den negativa effekten på tillväxten av den förväntade nedgången i arbetskraften, dels skapa ny tillväxt. Även den pågående diskussionen om arbetstidsförkortningar av olika slag måste ses mot bakgrund av denna bild.

Det finns emellertid ett samband mellan försörjningskvoter och produktivitet som bör uppmärksammas i detta sammanhang och som diskuteras bl.a. i en rapport som relativt nyligen publicerats av OECD (Ageing Populations: Economic Effects and Implications for Public Finance. OECD Department of Economics and Statistics, Working Papers no 61, January 1989). Rapporten betonar att en långsamt växande eller minskande befolkning i arbetsför ålder kan lättare åstadkomma en ökning i realkapitalet per förvärvsarbetande och sålunda en ökning i de aktivas produktivitet. Sålunda kan inkomsten per capita öka för de yrkesverksamma. Med andra ord är det lätt att överskatta försörjningsbördan för dem som är yrkesverksamma när försörjningskvoten försämras om man enbart ser till förändringar i försörjningskvoter. Storleken på denna effekt, som även har ett visst empiriskt stöd från utländska undersökningar, är emellertid svår att bedöma.

OECD-rapporten framhäver ytterligare att man skulle kunna betrakta den

ålderschock som följde andra världskrigets slutår, dvs. den s.k. babyboomen, som en demografisk störning som i de flesta industriländerna kommer att övergå till ett nytt och stabilare läge efter det första kvartsseklet av 2000-talet. Bakom en sådan syn ligger naturligtvis ett antagande om att inga stora och varaktiga förändringar i födelsetalen, invandringspolitiken osv. kommer att äga rum under denna period. Om de svenska försörjningskvoterna går mot ett förhållandevis stabilare läge efter första kvartsseklet kommer de rent demografiskt bestämda fluktuationerna att vara av mindre betydelse i den mera avlägsna framtiden. Någon officiell prognos för perioden efter år 2025 finns inte för närvarande. Enligt några överslagskalkyler som gjorts i samband med LU 90 finns det emellertid anledning att tro att en stabilare period kan förväntas. Följdverkningar av den initiala störningen kan dock finnas kvar i flera generationer och innebära risk för nya störningar. Eftersom detta inte kan uteslutas — till följd av befolk- ningsförändringar av betydande storlek — är det viktigt att pensionssystemet är stabilt.

ATP-systemets framtida finansiering är så starkt knuten till landets ekonomiska tillväxt att det är svårt att diskutera den frågan utan att först fastslå en trolig långsiktig tillväxttakt. Enligt de expertbedömningar som vi har haft till vårt förfogande (jfr avsnitt 6.2) är det rimligt att tro att samhällsekonomin kommer att växa med en genomsnittlig realtillväxttakt inom intervallet 1,0—2,0 % per år under de närmaste decennierna. En långsiktig realtillväxttakt som betydligt under- eller överstiger detta intervall, exempelvis de långsiktiga tillväxttakter om 0 % och 3 % som valts som gränser för de kalkyler som riksförsäkringsverket utfört för vår räkning, måste i ljuset av dagens kunskap om samhällsekonomin anses vara mycket osannolik. Å andra sidan är det inte ointressant att ta kalkyler för dessa extrema alternativ med i diskussionen. Med deras hjälp är det möjligt att tydliggöra tillväxtens inverkan på pensionssystemets anspråk på samhällets totala inkomster och på fördelningen av konsumtionsutrymmet mellan förvärvsarbetande och pensionärer.

Det är omöjligt att säga med någon exakthet hur BNP kommer att växa under en så lång period som ett kvarts- till ett halvsekel. Det är viktigt att notera att man genom att utgå från en genomsnittlig tillväxt som är densamma under hela framskrivningsperioden, som vi gjort i våra kalkyler, underskattar problemen för tiden efter sekelskiftet på samma sätt som de överskattas för 1990-talet. Vad beträffar finansieringen av ATP-systemet är det dock inte nödvändigt att uttala sig med exakthet om BNP-tillväxten. För att trygga finansieringen av våra framtida pensionslöften är det tillräckligt att diskutera olika finansieringsalternativ inom ramen för vad som vid ett givet tillfälle kan anses vara rimliga gränser för tillväxten under de närmaste decennierna. Med hjälp av sådana bedömningar kan finansieringen av systemet inriktas på en trolig framtida kurs. Awikelser från denna kurs som beror huvudsakligen på förutsebara demografiska utvecklingar och produktivitetsutvecklingen kan då pareras. Vår uppfattning om utvecklingen av den långsiktiga kursen måste naturligtvis revideras tidvis för att ta i beaktande ny information om den demografiska utvecklingen, de framtida ekonomiska

utsikterna, eventuella förändringar i regelsystemet osv. Det är bl.a. mot bakgrund av detta som man skall se riksförsäkringsverkets åläggande att vart femte år lämna förslag till regeringen om ATP-systemets fmansering.

11.3. ATP-utbetalningarna och avgifterna

Fram t.o.m. år 1982 var inflödet av medel till ATP-systemet varje är mer än "tillräckligt för att täcka det årets löpande utbetalningar av pensionsförmåner. Under de första dryga två decennierna efter det ATP infördes fungerade ATP- systemet i denna bemärkelse som ett fördelningssystem. Eftersom procentsatsen för avgiftsuttaget var högre än vad som behövdes för att finansiera förmåns- utbetalningarna under hela denna period var det möjligt för AP-fonden att växa utan avbrott. Under åren fram till början av 1980-talet byggdes sålunda upp betydande fonder, som bidrog till det finansiella sparandet i samhället. Mellan åren 1982 och 1989 räckte emellertid inte systemets årliga avgiftsintäkter till för att täcka utbetalningarna av pensionsförmånerna.

Under merparten av 1980-talet har det sålunda varit nödvändigt att tillskjuta medel från AP-fonden, i praktiken en del av fondens ränteintäkter, för att finansiera ATP:s förmånsbetalningar. Eftersom det har funnits betydande fonder har det varit möjligt att "underfinansiera" de löpande utbetalningarna under många år. Fondens bidrag till finansieringen av pensionsutbetalningar kommer emellertid alltid att vara begränsat eftersom systemet är konstruerat som ett fördelningssystem.

Den underliggande principen bakom ATP-systemets konstruktion är att löpande förmånsutbetalningar skall i stort sett täckas med löpande intäkter. Det är definitionsmässigt vad som menas med ett fördelningssystem. Sålunda borde en diskussion om ATP-systemets finansiering rimligtvis börja med en redovisning av hur pensionssystemets kostnader utvecklas i förhållande till avgiftsunderlaget när systemet behandlas som ett rent fördelningssystem. Detta är också vår utgångs- punkt. I ett andra steg kan vi sedan överväga möjliga framtida roller för fonderna i ATP-systemet.

Högre tillväxttakter under individers ekonomiskt aktiva år ger på sikt högre pensionsförmåner och sålunda absolut sett större finansieringskrav. Som framgår av figur 11.1 är skillnaden i kostnadsutvecklingen för ATP-utbetalningar vid varaktiga tillväxttakter om 1 % och 2 % per är mycket liten över en förhållandevis lång period med den nuvarande nivån på pensionsutbetalningar som utgångspunkt. 1 fasta priser räknat finns det knappast någon skillnad alls är 2005 med de nuvarande reglerna (betecknat "nr" i figuren). Om ATP-taket skulle realindexeras (betecknat "ht" i figuren) fr.o.m. år 1993, ger inte heller detta något nämnvärt utslag på kostnadsutvecklingen under femtonårsperioden 1990-2005. Det är först under perioden därefter, när försörjningskvoten försämras med de sämre tillväxtbetingelser som följer härmed, som kraftigare kostnadsökningar uppkommer för ATP-systemet. En indexering av taket är sålunda en långsiktig åtgärd som har

störst effekt för dagens yngre yrkesverksamma.

Figur 11.1 ATP-utbetalningar åren 1990—2025. Miljarder kronor i 1990 års penningvärde

"4T,.f..liifililIliillirrlli—llli—T'T—r'im

”V:-EAC: 1.935 ZC'CE— 2015 2025

Skillnaden i ATP-utbetalningar, med bibehållande av nuvarande regler, efter 35 år vid 1 resp. 2 % realtillväxt per år är något under 20 miljarder kronor uttryckt i dagens penningvärde. Om ATP-taket skrivs upp i takt med samhällsekonomins realtillväxt är den årliga skillnaden mellan 1 och 2 % tillväxt ca 40 miljarder kronor år 2025, uttryckt i dagens penningvärde.

Trots att de totala utbetalningarna av ATP är större vid högre tillväxttakter, är kvoten mellan pensionsutbetalningar och underlaget för pensionsavgifter mindre vid stigande realtillväxt. Den s.k. kostnadsbördan blir således mindre med högre tillväxttakter trots att kostnaderna stiger. Detta illustreras av figur 11.2, som återger utvecklingen av kvoten mellan pensionsutbetalningar och avgiftsunderlaget. (Avgiftsunderlaget är i stort sett lika med lönesumman för alla förvärvsarbetande.)

Om man jämför scenarier med varaktig realtillväxt om 1 och 2 % är skillnaderna i uttagsprocenten med nuvarande regler — 17,9 resp. 15,2 % — stor redan år 2005. År 2025 är spridningen ännu större - 24,4 resp. 17,6 %. Om en annan tillväxtprofil använts i kalkylerna hade kostnadsbördan varit betydligt större år 2025. Om ATP-taket höjs i takt med samhällsekonomins reala tillväxt blir skillnaden mindre eftersom takets bromsande effekt på framtida utbetalningar upphävs.

Det finns två anledningar till att kvoten mellan pensioner och löner är lägre vid högre tillväxttakter. Den första är att pensionärskollektivets sammanlagda pensionsförmåner förändras betydligt långsammare än lönesumman till följd av varaktig realtillväxt i samhällsekonomin. Detta är ett direkt resultat av 15- årsregeln i ATP. Vid exempelvis varaktig tillväxt om 2 % ligger medelvärdet för en nybeviljad pension nästan 8 år tillbaka i tiden i jämförelse med den försäkrades aktuella inkomst. Medelvärdet för hela pensionärskollektivet ligger ännu längre tillbaka i tiden.

Figur 11.2 ATP-utbetalningar i procent av avgiftsunderlaget åren 1990—2025

sl in _J

*dgddéNNNNNI-Jus antennuttag—ANHLUIT'”

bl

N

ll

_l —T—"_ i _l" _l "_l"— __l' _l 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025

Den andra anledningen till att kvoten blir lägre vid högre tillväxttakter är att intjänade pensionspoäng begränsas av ATP-taket vid 7,5 basbelopp. Inkomstande- lar över detta tak ger inte pensionspoäng i ATP-systemet. Ju högre tillväxten i samhällsekonomin är, desto större är antalet yrkesaktiva personer som får inkomstdelar som överstiger taket. Den andel av en individs totala inkomst som

ligger under taket blir mindre och mindre med realtillväxt. För ökande delar av befolkningen minskar sålunda kompensationsgraden inom ATP allteftersom tiden går. Som en följd av detta begränsas samhällets utbetalningar av ATP-förmåner sedda i förhållande till lönesumman.

Förhållandet mellan tillväxt och finansieringen av ATP-systemet kan samman- fattas på ett annat sätt. De förhållandevis låga kvoter mellan pensionskostnader och löner som uppstår vid varaktigt hög realekonomisk tillväxt är inget annat än ett uttryck för att fördelningen av samhällets totala konsumtionsutrymme mellan pensionärer och löntagare är — med nuvarande regelkonstruktion — starkt beroende av den ekonomiska tillväxten. Vid mycket låg eller negativ tillväxt blir pensionsutbetalningarna höga i förhållande till lönerna. Kostnadsbördan för löntagarna blir sålunda förhållandevis tung. Vid varaktigt hög tillväxt hamnar emellertid pensionärerna på efterkälken.

Alternativen med "höjt" tak visar vad det kostar om den kompensationsgrad som för närvarande utlovas inom ramen för ATP-systemet skall gälla även i framtiden. Ligger taket i ATP-systemet kvar kommer andra pensionsanordningar att få överta det växande utrymme som representeras av gapet mellan kostnaderna vid nuvarande takkonstruktion och kostnaderna vid höjt tak, vilket framgår av de kalkyler som redovisas i detta betänkande. Finansieringskravet flyttas i stället över till andra kollektiva pensionsanordningar, som för närvarande består av de statliga och kommunala tjänstepensionssystemen samt ITP- och STP-systemen, eller till privat sparande. Med samma kompensationsgrad kostar våra pensioner emellertid ungefär lika mycket vare sig de härrör från ATP, avtalssystemen eller andra anordningar.

De uppgifter om utvecklingen av pensionsutbetalningar som presenteras i detta betänkande (jfr kapitel 4) visar klart dels hur betalningsbördan varierar med olika varaktiga tillväxttakter i samhällsekonomin, dels effekten av takkonstruktionen. Skillnaden i avgiftsbehovet sett i relation till lönesumman är betydande mellan olika tillväxtalternativ. Detta belyses tydligast av kalkylerna för 0 resp. 3 % årlig tillväxt i samhällsekonomin.

Utan någon realtillväxt alls går pensionssystemet mot en situation där enbart uttagsprocenten för ATP uppgår till närmare 35 % av avgiftsunderlaget år 2025. Kostnaden för folkpension (inkl. KBT) utgör vid nolltillväxt ytterligare ca 14 %. Därutöver tillkommer avgifter för återstoden av socialförsäkringen och avtalspen- sionerna. Denna kostnadsmässigt mycket besvärliga situation är emellertid intressant bara i så måtto att den bidrar till att belysa systemets extremer. Nolltillväxt över en så lång period måste anses vara helt orealistiskt.

Vid den andra extremen finns fallet med permanent och långvarig hög tillväxt. I de tabeller som presenterats i kapitel 4 representeras detta fall av en årlig tillväxttakt om 3 %. Med realtillväxt som uppgår till 3 % eller mer har ATP- taket en kraftigt begränsande effekt på utvecklingen av förmånsutbetalningarna. Systemet övergår i snabb takt till ett pensionssystem där allt fler och till sist alla får en enhetlig och fast pension från socialförsäkringen, dvs. ett nytt folkpen- sionssystem. Utan en uppindexering av taket behöver inte avgiftsbördan under

decennierna efter sekelskiftet bli särskilt mycket högre än i dag i ett scenario med varaktig tillväxt om 3 %. Så småningom skulle den t.o.m. börja understiga dagens nivå allteftersom den faktiska kompensationsgraden från tilläggspensioneringen blir successivt lägre. I ett sådant scenario måste avtalspensioner eller privata pensioner få än mycket större betydelse än för närvarande, om människor vill behålla ungefär samma kompensationsgrad i förhållande till den tidigare inkomsten som de har i dag.

För närvarande ser det inte ut som om en varaktig och långsiktig realtillväxttakt om uppemot 3 % eller mer är särskilt trolig, även om vi historiskt sett har erfarit sådana perioder. Som det för närvarande ser ut kommer vi att uppleva en tillväxttakt inom området 1,0—2,0 % under de närmaste decennierna. Det är sålunda kalkylresultat för tillväxt inom detta intervall som vi kommer att studera närmare i återstoden av diskussionen om systemets framtida finansiering.

11.4. Avgiftsunderlaget

Som tidigare nämnts bygger ATP-systemet på att ett års pensionsutbetalningar i princip direkt finansieras genom de tilläggspensionsavgifter som under samma år betalas av arbetsgivare och egenföretagare. Även folkpensionerna och delpen- sioneringen finansieras genom avgifter från arbetsgivare och försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Folkpensionerna bekostas dock för närvarande också med allmänna skattemedel. År 1990 täcks 27 % av folkpensions- utgifterna med sådana medel. Pensionsavgifterna för ett visst år bestäms till vissa procentandelar av det avgiftsunderlag som anges i lagen ( 1981:691 ) om socialavgifter (i huvudsak motsvarande utgiven lön resp. inkomst av annat förvärvsarbete än anställning).

Avgiftsintäkterna till ATP-systemet påverkas således, som vi utvecklat i bl.a. kapitel 6, dels av procentsatsen för avgiftsuttaget, dels av avgiftsunderlagets omfattning. I detta avsnitt behandlas den mer begränsade frågan om vilka av den förvärvsverksamma befolkningens inkomster som bör ligga till grund för finansieringen av tilläggspensionerna, dvs. vilka inkomster som bör ingå i avgiftsunderlaget vid beräkningen av tilläggspensionsavgiften.

Tilläggspensionsavgift i form av arbetsgivaravgift erläggs på i princip hela lönesumman. Enligt regler som trätt i kraft den 1 juli [990 och som gäller i fråga om avgifter för år 1991 och senare skall i lönesumman inräknas vad arbetsgivaren under året har utgett som lön i pengar eller annan ersättning för utfört arbete, dock inte pension, eller andra skattepliktiga förmåner. I avgiftsunderlaget innefattas också ersättning som utbetalas för utfört arbete utan att anställning föreligger, såvida inte ersättningen skall räknas som inkomst av näringsverksamhet. Med lön likställs skattepliktig kostnadsersättning. Också vissa bidrag från Sveriges författarfond och konstnärsnämnden (se vidare nedan) likställs med lön och den som har utgett bidraget anses som arbetsgivare. Med lön likställs också bidrag som en arbetsgivare lämnar till en juridisk person, om ett väsentligt ändamål för

3 | i i i i l , __!

den juridiska personen är att tillgodose ekonomiska intressen hos dem som är eller har varit anställda hos arbetsgivaren. Detta gäller dock inte bidrag som lämnas till en pensions- eller personalstiftelse. Vid beräkningen av underlaget för ATP-avgiften medräknas endast ersättning som under året uppgått till minst 1 000 kr. och ersättning till personer som vid årets ingång inte fyllt 65 år.

Egenföretagare betalar inte avgifter för år efter det då de fyllt 65 år eller för år då de under hela året uppburit hel ålderspension enligt AFL. Avgifter skall inte erläggas om avgiftsunderlaget understiger 1 000 kr. Tilläggspensionsavgift betalas inte heller för det år då den försäkrade avlidit. ATP-avgift som erläggs av egenföretagare beräknas på i princip hela inkomsten av annat förvärvsarbete än anställning. Härmed avses enligt de nya regler som trätt i kraft den 1 juli 1990 i första hand inkomst av aktiv näringsverksamhet (inkomst av rörelse eller jordbruksfastighet), tillfälliga förvärvsinkomster och uppdragsersättningar allt i den mån inkomsten inte är att hänföra till anställningsinkomst. Uppdragsersättning inräknas i avgiftsunderlaget endast om ersättningen från samme uppdragsgivare under året uppgått till minst 1 000 kr. '

Fram till den 1 januari 1982 erlades avgifter i princip endast på löne- och inkomstdelar som är förmånsgrundande inom ATP, dvs. på lön eller förvärvs- inkomst som ligger mellan ett och sju och ett halvt basbelopp. Innan avgiften beräknades skulle således göras ett "basbeloppsavdrag" och i vissa fall ett "maximeringsavdrag". Syftet härmed var att uppnå överensstämmelse mellan avgifter och förmåner eller i vart fall att upprätthålla ett visst samband mellan dem. Underlagen för beräkning av ATP-avgiften skiljde sig därmed väsentligt från övriga avgiftsunderlag, som utgjordes av i huvudsak hela lönesumman resp. hela förvärvsinkomsten.

Till grund för beslutet om utvidgningen av avgiftsunderlaget för tilläggspensions- avgiften (SfU 1980/81:28, rskr. 406) låg ett förslag av pensionskommittén i betänkandet ( SOU 1977:46 ) Pensionsfrågor m.m. som upptogs i prop. 1980/81:178 om förenklade regler för socialförsäkringsavgifter, m.m. Förslaget motiverades av att man ville åstadkomma enklare och enhetligare avgiftsregler i syfte bl.a. att uppnå administrativa lättnader för myndigheter samt för arbetsgivare och egenföretagare. De nya reglerna gjorde det också möjligt att införa ett effektivare debiterings- och uppbördssystem.

Pensionskommittén framhöll att reglerna om basbelopps-och maximeringsavdrag samt den redovisning av arbetad tid som dessa regler förutsatte gjorde ATP- avgiften till den mest komplicerade arbetsgivaravgiften vad gällde såväl upp- giftslämnande som beräkning och kontroll. Det antal arbetstimmar under året som arbetsgivaren redovisade var avgörande för basbeloppsavdragets och i vissa fall även för maximeringsavdragets storlek. Till följd av svårigheter vid bedömning- en av den faktiska arbetstiden kunde en arbetsgivare många gånger få betala för hög ATP-avgift lika väl som han kunde undandra sig avgift genom att medvetet lämna oriktiga uppgifter. Ett system för uttagande av avgift utan hänsyn till den arbetade tiden nödvändiggjorde ett avskaffande av basbeloppsavdraget; annars skulle arbetsgivare med många korttidsanställda eller tillfälligt anlitade upp-

dragstagare kunna helt eller till stora delar slippa ifrån avgift. Kommittén konstaterade att ett avskaffande av basbeloppsavdraget av fördelningspolitiska skäl förutsatte att maximeringsavdraget slopades samtidigt. För att en rättvis fördelning av ATP-kostnaderna skulle bibehållas borde egenavgiften till ATP beräknas på samma sätt som arbetsgivaravgiften. Enligt kommitténs beräkningar skulle uttagsprocenten till ATP, med hänsyn till den utvidgning av avgiftsunderlaget som blev följden om basbelopps- och maximeringsavdragen avskaffades, ha kunnat sänkas från 11,75 % till ca 8,75 % om de regler kommittén föreslog hade gällt för år 1977.

En inom pensionskommittén gjord undersökning visade omfördelningseffekterna på arbetsgivaravgiftssidan till följd av en sådan omläggning. Undersökningen, som baserades på ett urval arbetsgivaruppgifter avseende utgiftsåret 1975, gav till resultat att en avgift på bruttolönesumman skulle ha inneburit ett i stort sett oförändrat avgiftsuttag för de undersökta företagen inom bl.a. textil-- och läderindustri samt detaljhandel. Ett ökat avgiftsuttag skulle ha blivit följden för de av undersökningen omfattade landstingskommunerna, konsult- och arkitektbyråer- na. En minskning skulle ha inträtt för de undersökta primärkommunerna, byggnadsföretagen och transportföretagen. Även de i undersökningen representera- de företagen inom massa-, trä- och verkstadsindustri samt inom järnhantering skulle ha fått en sänkt avgift. De angivna variationerna mellan de undersökta företagen kunde generellt sägas vara måttliga.

Enligt kommitténs beräkningar beträffande de individuella avgiftseffekterna skulle det nya systemet för år 1977 ha lett till lägre ATP-avgifter på årslöner mellan 42 000 och 93 000 kr., där flertalet heltidsanställda löntagare då torde ha legat. Avgiftsuttaget på helårslöner under- resp. överstigande dessa belopp skulle ha ökat.

Under vårt arbete har frågan uppkommit om det önskvärda i och förutsättning- arna för att återinföra de basbelopps- och matimeringsavdrag som fram till år 1982 sålunda gjordes vid beräkningen av tilläggspensionsavgiften. Detta skulle innebära att avgiftsunderlaget begränsades till att omfatta inkomstdelar mellan ett och sju och ett halvt basbelopp. Motivet härför skulle vara att det kan framstå som principiellt felaktigt att i ett försäkringssystem av ATP:s natur ta ut avgifter på inkomster som inte är förmånsgrundande. En regeländring av detta slag skulle således återupprätta det principiella samband som tidigare förelegat mellan avgifts- och förmånssidorna i ATP-systemet och stärka det försäkringsmässiga inslaget i ATP.

Om avgiftsunderlaget på detta sätt skulle begränsas till att omfatta inkomstdelar mellan 1 och 7,5 basbelopp, dvs. om avgiftsgrundande inkomst skulle vara densamma som pensionsgrundande inkomst, skulle uttagsprocenten för tilläggspen- sionsavgiften naturligtvis behöva höjas. År 1988, vilket för närvarande är det senaste statistikåret, skulle uttagsprocenten ha behövt höjas med ca 36 % (eller med andra ord räknas upp med en faktor 1,36) för att ge samma avgiftsinkomster som nuvarande beräkningsregler. Detta innebär att tilläggspensionsavgiften det året skulle med basbelopps- och maximeringsavdrag ha utgjort 14,4 % i stället för i

verkligheten 10,6 % av avgiftsunderlaget.

Med en årlig realekonomisk tillväxt om 2 % skulle om 20—25 år, då fler försäkrade kommer att ha inkomster överstigande 7,5 basbelopp, uttagsprocenten på motsvarande sätt behöva höjas med ca 39 %. Då avgiftsunderlaget utvidgades till att omfatta hela lönesumman sänktes procentsatsen från 12,25 år 1981 till 9,40 är 1982. Uttagsprocenten var således drygt 30 % högre år 1981 än år 1982.

Om avgiften i stället skulle beräknas på hela inkomsten upp till 7,5 basbelopp, dvs. om endast maximeringsavdraget återinförs, skulle uttagsprocenten år 1988 ha behövt vara närmare 5 % högre för att avgiftsinkomsterna skulle vara oförändra- de. År 2010 skulle uttagsprocenten i sådant fall behöva höjas med 15—16 %. Detta betyder att 1988 års ATP-avgift om 10,6 % av avgiftsunderlaget skulle ha behövt höjas till 11,1 % av avgiftsunderlaget för att avgiftsinkomsterna skulle vara oförändrade. För år 2010 kan i alternativet med en årlig real tillväxt i samhälls- ekonomin om 2 % avgiftsbehovet beräknas till 17 % med nuvarande avgiftsregler och till 19,6 % med maximeringsavdraget återinfört.

Om å andra sidan ett basbeloppsavdrag införs för den avgiftsgrundande inkomsten, vilket innebär att tilläggspensionsavgiften skulle beräknas på inkomsten till den del den överstiger ett basbelopp, skulle uttagsprocenten år 1988 ha behövt räknas upp med en faktor 1,28 (dvs. från 10,6 till 13,6 % av avgiftsunderlaget) för att avgiftsinkomsterna skulle ha varit oförändrade.

En jämförelse mellan de två sistnämnda alternativen visar att ur finansieringssyn- punkt skulle ett basbeloppsavdrag innebära väsentligt större minskningar av avgiftsintäkterna än ett maximeringsavdrag. Att införa ett tak på avgiftssidan motsvarande vad som gäller på ATP-systemets förmånssida skulle således för närvarande kräva en mindre höjning av den erforderliga uttagsprocenten för ATP- avgiften för att kompensera minskningen av avgiftsunderlaget än vad som erfordras om man på motsvarande sätt inför ett golv för den avgiftsgrundande inkomsten. Om så blir fallet även på längre sikt beror på tillväxttakten i samhällsekonomin. Ju högre tillväxttakten är desto snabbare ökar den relativa andel av avgiftsunderlaget som utgörs av förvärvsinkomster över 7,5 basbelopp och därmed dessa inkomsters betydelse för finansieringen av tilläggspensionssystemet.

Som nämnts i det föregående kan principiella skäl åberopas för en regeländring av nu diskuterat slag. I ett försäkringssystem av ATP:s karaktär bör finnas en viss koppling mellan de förmåner som utlovas och de inkomster på vilka avgifter erläggs. Som vi utvecklat i avsnitt 8.1 har vår allmänna ambition varit att stärka de inkomstrelaterade inslagen i pensionssystemet. Ett väsentligt steg i denna riktning vore att åstadkomma överensstämmelse mellan avgiftsgrundande och pensionsgrundande inkomster.

Mot ett införande av basbelopps- och maximeringsavdrag vid beräkningen av avgiftsunderlaget talar de administrativa svårigheter och missbruksrisker som är förenade härmed. En sådan regeländring skulle innebära att man återgick till ett system där sambandet mellan avgifter och förmåner upprätthålls till priset av ett betungande uppgiftslämnande och stora administrativa insatser. Man skulle också på nytt få ett system där de lämnade uppgifterna till grund för avgiftsbetalningen

skulle vara i det närmaste omöjliga att kontrollera. Från administrativ synpunkt är maximeringsavdraget mindre arbetskrävande för arbetsgivare och för myndigheter än ett basbeloppsavdrag. Det rör sig här i dagens läge om ett begränsat antal anställda och arbetstidsredovisning krävs endast om arbetstagaren inte arbetat hela året med full arbetstid. På sikt kommer dock vid realekonomisk tillväxt allt fler arbetstagare att beröras av maximeringsavdraget. En reform som innebär att beloppstaket införs utan ett motsvarande avdrag för det första basbeloppet innebär en viss omfördelning av avgifter från arbetsgivare med en stor andel högavlönade till arbetsgivare med främst anställda i inkomstlägen under detta tak. Det finns alltså skäl som talar mot en på detta sätt begränsad regeländring.

En inskränkning av avgiftsunderlaget för ATP-avgiften skulle vidare bryta den enhetlighet som genom tidigare reformer uppnåtts i fråga om underlagen för beräkning av olika avgifter för sociala och andra ändamål. Det kan också ifrågasättas om det nu från administrativ synpunkt är rimligt att införa särregler i fråga om tilläggspensionsavgiften med hänsyn till de ändringar som genomförts under 1980-talet av reglerna för debitering och uppbörd av socialavgifter.

Eftersom pensionssystemets utgifter inte påverkas av en regeländring i fråga om avgiftsunderlaget skulle en begränsning av beräkningsunderlaget kräva en därtill avpassad förhöjning av uttagsprocenten till ATP. En sådan ändring skulle således generellt sett inte innebära någon förändring av de totala avgifterna. För enskilda egenföretagare kan en sådan omläggning självfallet ha betydelse. Enligt den undersökning som företogs av pensionskommittén skulle en omläggning däremot för arbetsgivarna, som erlägger kollektivt beräknade avgifter, för det stora flertalet inte innebära några mera betydande avvikelser från nuvarande avgiftsuttag.

Däremot är det på sikt av betydelse både för arbetsgivarna och för ATP- systemet om ett beloppstak för ATP-avgiften införs eller ej. Under förutsättning av fortsatta reallöneökningar i samhället kommer allt fler försäkrade att ha inkomster som överstiger taket och få allt större inkomstdelar däröver. I och med detta skulle avgiftsintäkterna komma att begränsas av ett avgiftstak i stället för att successivt öka i takt med ett ökande avgiftsunderlag. Här kan hänvisas till vad vi i kapitel 10 anfört i fråga om motsvarande tak på förmånssidan. Annorlunda uttryckt innebär en begränsning av avgiftsunderlaget i form av ett avgiftstak att ATP—systemet inte kan tillgodoräkna sig de positiva effekterna av realekonomisk tillväxt som vi beskrivit tidigare i detta kapitel.

Om man inte inför ett avgiftstak och reallönerna successivt stiger uppstår å andra sidan ett problem såtillvida att ATP-avgiftens karaktär av skatt kommer att alltmer accentueras genom att avgifter tas ut på allt större inkomstdelar som inte är pensionsgrundande inom ATP. Det får vidare förutsättas att det finns ett allmänt önskemål om att skapa ett pensionsskydd för dessa inkomstdelar på annan väg, exempelvis genom avtalspensioner. Allt större svårigheter skulle då uppstå att finansiera pensionsskyddet för dessa inkomstdelar eftersom de beläggs med dubbla avgifter: såväl för avtalspensionerna som för ATP.

Frågan om ett eventuellt beloppstak för ATP-avgiften har som framgår av det

ovan sagda tydliga beröringspunkter med frågan om ATP-taket på förmånssidan. Våra överväganden beträffande sistnämnda fråga har vi redovisat i kapitel 10. I kapitel 12 återkommer vi till frågan om begränsningen av avgiftsunderlaget och redovisar våra förslag vad gäller basbelopps- och maximeringsavdrag.

Pensionsgrundande inom ATP är — förutom inkomst av förvärvsarbete — vissa ersättningar som träder i stället för förvärvsinkomst. Såsom inkomst av anställning anses enligt 11 kap. 2 & AFL även sjukpenning enligt AFL eller lagen ( 1976:380 ) om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande ersättning som utgår enligt annan författning eller på grund av regeringens förordnande (i den mån ersättningen träder i stället för inkomst av annat förvärvsarbete än anställning anses sjukpen- ningen dock som sådan inkomst), föräldrapenningförmåner och vårdbidrag enligt AFL (i den mån bidraget inte är ersättning för merkostnader), delpension enligt lagen ( 1979:84 ) om delpensionsförsäkring, dagpenning från erkänd arbetslöshets- kassa, kontant arbetsmarknadsstöd enligt lagen ( 1973:371 ) om kontant arbets- marknadsstöd samt utbildningsbidrag under arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering i form av dagpenning. Till sådan inkomst hänförs också korttidsstudiestöd, vuxenstudiebidrag och utbildningsarvode enligt studiestödslagen (1973z349), utbildningsbidrag för doktorander samt timersättning vid grundutbild- ning för vuxna (grundvux), vid vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda (särvux) och vid grundläggande svenskundervisning för invandrare. Även dagpenning till värnpliktiga och vapenfria tjänstepliktiga under repetitionsutbild- ning, frivilliga som genomgår utbildning under krigsförbandsövning eller särskild övning inom värnpliktsutbildningen, läkare under försvarsmedicinsk tjänstgöring samt till civilförsvarspliktiga betraktas som inkomst av anställning. Till sådan inkomst hänförs slutligen livränta enligt 4 kap. lagen ( 1976:380 ) om arbetsskade- försäkring eller motsvarande livränta som bestäms med tillämpning av den lagen, vissa bidrag från Sveriges författarfond och konstnärsnämnden, statsbidrag till arbetslösa som tillskott till deras försörjning när de startar egen rörelse, värdet av vad den försäkrade tillgodoförs som följd av att en arbetsgivare lämnar bidrag till en juridisk person som har till väsentligt ändamål att tillgodose ekonomiska intressen hos dem som är eller har varit anställda hos arbetsgivaren, ersättning enligt lagen ( 1988:1465 ) om ersättning och ledighet för närståendevård samt tillfälliga förvärvsinkomster av verksamhet som inte bedrivs självständigt.

I fråga om vissa av dessa ersättningar betalas ATP-avgift av den som har utgett ersättningen. Detta gäller i fråga om bidragen från Sveriges författarfond och konstnärsnämnden, värdet av vad en försäkrad tillgodoförts som följd av att en arbetsgivare lämnar sådant bidrag som nämnts ovan och tillfälliga förvärvsinkoms- ter. Övriga ersättningar som nämnts ovan grundar rätt till ATP utan att några avgifter alls erläggs.

I avsnitt 8.1 har vi redovisat våra synpunkter vad gäller sambandet mellan förmåner och avgifter inom tilläggspensioneringen. Som vi anfört där anser vi det vara angeläget att stärka det försäkringsmässiga sambandet mellan förmåner och inkomster som avgiftsbeläggs. En naturlig åtgärd skulle mot bakgrund härav kunna vara att utvidga underlaget för beräkning av ATP-avgiften till att omfatta även

sådana ersättningar som för närvarande är ATP-grundande men för vilka avgifter till försäkringen inte erläggs.

År 1989 utbetalades sammanlagt runt 65 miljarder kronor i form av sådana ersättningar som uppräknats ovan. Om 1989 års avgiftsunderlag skulle ha omfattat även dessa utbetalningar, skulle intäkterna till ATP-systemet ha varit drygt 7 miljarder kronor högre. Detta innebär att ATP-avgiften skulle ha kunnat sänkas från 11,0 % till ca 9,8 % och ändå ha givit lika stora inkomster.

Om avgiftsunderlaget år 1989 hade omfattat de ovan uppräknade ersättningarna skulle, med oförändrade avgiftsinkomster, uttagsprocenten till ATP således kunnat vara ca 11 % lägre. Hur mycket uttagsprocenten på motsvarande sätt skulle kunna reduceras för åren framöver beror naturligtvis på hur kostnaderna för de ovannämnda förmånsslagen utvecklas i förhållande till det nuvarande avgiftsunder- laget. I avsnitt 4.2 redovisas en prognos över det framtida avgiftsbehovet inom ATP i ett renodlat fördelningssystem. I dessa kalkyler har beaktats det aviserade förslaget om lagfäst sjuklön fr.o.m. år 1991. I avgiftsunderlaget har således, fr.o.m. år 1991, inberäknats en viss del av den utbetalda sjukpenningersättningen, nämligen den del som motsvarar ersättning för de 14 första dagarna av varje sjukperiod. Med hänsyn tagen härtill och under antagande att kostnaderna för de ovannämnda förmånerna skulle utvecklas i takt med lönesumman skulle en utvidgning av avgiftsunderlaget med förmåner som är pensions- men inte avgiftsgrundande innebära att uttagsprocenten till ATP kunde sänkas med ca 8,5 %.

En utvidgning av avgiftsunderlaget innebär givetvis sänkt ATP-avgift eller, vid oförändrad avgift, ökade inkomster för AP-fonden. Samtidigt innebär det också ökade utgifter för andra socialförsäkringsgrenar m.m. och därmed höjd avgift för dessa i den mån de är avgiftsfinansierade. Av de här berörda ersättningsslagen är vissa helt eller delvis finansierade med avgifter medan" andra i sin helhet bekostas med statliga budgetmedel. Av det sammanlagda ersättningsbeloppet om 65 miljarder kronor år 1989 finansierades ca 83 % med avgifter och alltså ca 17 % med allmänna skattemedel. En eventuell framtida höjning av tilläggspen- sionsavgiften skulle också i sin tur medföra höjningar av dessa andra socialavgifter resp. ökade utgifter i statsbudgeten.

En utvidgning av avgiftsunderlaget enligt vad som diskuteras här skulle alltså inte innebära att socialförsäkringsavgifterna totalt sett minskar, utan enbart betyda en omfördelning mellan olika socialförsäkringsgrenar. Något bidrag till att underlätta socialförsäkringens finansiering i framtiden innebär den således inte. Kostnaderna skulle emellertid i större utsträckning hänföras till den sektor av socialförsäkringen varifrån de härrör.

En näraliggande fråga är om inte avgifter borde erläggas i en eller annan form (t.ex. såsom statsbidrag till AP-fonden) för den rätt till ATP som uppkommer till följd av möjligheterna att få s.k. vårdår tillgodoräknade som år med pensionsgrun- dande inkomst. Som skäl härför kan anföras att även en sådan åtgärd skulle medföra ett ökat samband mellan förmåner och avgifter och också betyda ett steg på vägen mot en "kontoföring" av utgifterna där de egentligen hör hemma.

Vårdåren kan därvid närmast ses som ett familjepolitiskt inslag i pensionssystemet.

Möjligheten att tillgodoräknas ATP-år för vård av barn infördes år 1982. Riksförsäkringsverkets statistik över årligen tillgodoräknade vårdår visar att denna möjlighet utnyttjas främst av kvinnor (för närvarande tillgodoräknas årligen omkring 4 000 kvinnor sådant vårdår), varav huvuddelen är i åldrarna 25—39 år. Tyngdpunkten ligger på åldersgruppen 30—34 år. Det kommer således att dröja länge innan reformen får någon effekt på utgående pensioner. Den första kohort kvinnor som haft möjlighet att till fullo utnyttja reformen (dvs. som var i 25- årsåldern år 1982) ålderpensioneras först runt år 2020. Full funktion når dock inte reformen förrän ca år 2040.

Med hänsyn till vad ovan sagts är det svårt att nu beräkna vilka konsekvenser i kostnadshänseende som rätten att få vårdår tillgodoräknade som år med pensionsgrundande inkomst kommer att medföra. Sådana kalkyler måste bygga på ett antagande om hur ofta de tillgodoräknade vårdåren blir av betydelse för ATP- pensionens storlek. Sannolikt kommer en inte obetydlig andel av de kvinnor som tillgodoräknas vårdår att härutöver tillgodoräknas år med pensionsgrundande inkomst av förvärvsarbete i tillräckligt antal (30) för att få rätt till oavkortad pension på grundval härav. Vid en förlängning av antalet erforderliga år till t.ex. 40 år skulle givetvis vårdårens betydelse öka. Att ta ut kostnaderna för en förmån först i anslutning till att förmånen betalas ut skulle strida mot principerna för finansieringen av ATP, som är ett fördelningssystem. En rimligare lösning vore att avgift togs ut löpande i anslutning till tillgodoräknandet av vårdår. Eftersom systemet med vårdår kan ses som en familjepolitisk åtgärd kunde avgift erläggas i form av statsbidrag till AP-fonden. För att få ett enkelt system kunde ATP- avgift utgå i förhållande till en beräknad medelinkomst för kvinnor i de aktuella åldrarna (t.ex. i åldersklasserna 25—39 år). Tekniskt kunde detta lösas genom att riksförsäkringsverket årligen (ett eller två år i efterskott) lämnade underlag för hur stort belopp som skulle erläggas. Om t.ex. 4 000 personer tillgodoräknades vårdår och den genomsnittliga inkomsten är 120 000 kr. (vilket motsvarar en pen- sionspoäng på 3,04 är 1990) skulle vid en uttagsprocent på 13 % statsbidraget uppgå till 62 milj. kr.

Som argument mot en åtgärd av nu diskuterat slag kan anföras att den inte skulle minska försörjningsbördan för de förvärvsaktiva. Behov skulle därvid uppkomma att i motsvarande mån höja skatter eller andra avgifter. Att avgifter erläggs för den rätt till ATP som uppkommer till följd av möjligheterna att få vårdår tillgodoräknade som år med pensionsgrundande inkomst skulle således inte medföra någon lindring av det totala skatte- eller avgiftstrycket.

I kapitel 12, där vi redovisar våra samlade överväganden och förslag i finan- sieringsfrågan, återkommer vi till de här berörda frågorna om utvidgning av underlaget för ATP-avgiften och om avgiftsbeläggning av vårdåren.

11.5. Samspelet mellan folkpension och ATP

Ålderspensionsförmåner som betalas från folkpensionssystemet utges till i stort sett lika många personer som antalet personer i Sverige som är över 64 års ålder. Folkpensionen är också en viktig förtidspensionsförmån, inte minst för dem som inte !" .: erhålla ATP. Pensionärer med låga inkomster kan vara berättigade också till pensionstillskott. Storleken av det belopp som betalas ut varje år i form av olika folkpensionsförmåner avgörs av den pensionerade befolkningens storlek men i princip inte av deras inkomster före pensioneringen.

I framtiden kommer folkpensionssystemet att gradvist förlora sin självständiga betydelse för alla utom den lilla andel av befolkningen som aldrig träder in i arbetslivet. De allra flesta människor kommer att förvärvsarbeta och tjäna in ATP- poäng. För de flesta pensionärer kommer folkpensionen sålunda att begränsas till att svara för pensionsskyddet för inkomstdelar understigande ett basbelopp. Pensionstillskott kommer att bli mer och mer sällsynt allteftersom det fortfarande relativt stora antal pensionärer i dagens pensionärsbestånd som inte har ATP avlider och "efterträds" av ATP-pensionärer.

Även på längre sikt kommer det emellertid att finnas personer som erhåller enbart folkpension till följd av att de inte har haft någon möjlighet att vara med i förvärvslivet, t.ex. på grund av svåra handikapp. Det kommer vid fortgående realtillväxt sannolikt att visa sig nödvändigt att höja realvärdet av grundpensionen eller pensionstillskotten inom folkpensioneringen för denna mindre grupp av människor för att de skall kunna behålla en real standard i förhållande till den yrkesverksamma befolkningen. Nivån på dessa förmåner beslutas av riksdagen. Det är orimligt att tro att den reala nivån på dessa förmåner, som erhålls av bl.a. individer som inte haft någon möjlighet att tjäna in ATP-poäng, inte skulle ändras över en period som är så lång som den 35-åriga period som studeras här. I uppskattningar om pensionssystemets framtida kostnadsutveckling bör man sålunda försöka ta hänsyn till detta genom att anta någon sorts långsiktig automatik, t.ex. att folkpensionens värde realindexeras utöver prisindexering för individer som har rätt till pensionstillskott. Gör man detta blir den årliga merkostnaden för folkpensionssystemet ca 0,1—0,2 procentenheter större i förhållande till avgifts- underlaget, vilket är förhållandevis försumbart i det nu aktuella sammanhanget.

Kostnaden för folkpensioneringen uttryckt i procent av avgiftsunderlaget minskar med realtillväxt i samhällsekonomin. Ju högre den reala tillväxten är desto mer framträder denna egenskap. Detta framgår tydligt av en jämförelse vid olika tillväxttakter av utvecklingen av folkpensionsutgifterna uttryckta i procent av avgiftsunderlaget. I tabell 11.2 återges kalkyler över denna utveckling.

Enligt uppgifterna i tabell 11.2 minskar folkpensionsutbetalningarna — uttryckta i procent av avgiftsunderlaget — under de närmaste 35 åren. Vid en årlig real- tillväxttakt om 1 % blir skillnaden mellan början och slutet av perioden 1,9 procentenheter. Under perioden 2005—2025 är den emellertid i stort sett konstant. Vid 2 % tillväxt är skillnaden 4,8 procentenheter, varav drygt 3 uppkommer under

perioden 1990—2005.

Tabell 11.2 Totala folkpensionsutbetalningar uttryckta i procent av avgiftsunder- laget samt avgiftsuttagsprocent vid 27 % finansiering med budgetmedel och 73 % med avgifter

Real tillväxt År i BNP 1990 1995 2005 2015 2025

Utbetalningar uttryckta i procent av avgiftsunderlaget 1 % 10,3 9,4 8,6 8,8 8,4 2 % 10,3 8,9 7,2 6,5 5,5 Uttagsprocenten vid 73 % (nuvarande) avgiftstäckning 1 % 7,5 6,9 6,3 6,4 6,1 2 % 7,5 6,5 5,2 4,8 4,0

I takt med att de allra flesta pensionärer täcks av ATP-systemet kommer, som vi har diskuterat tidigare, pensionstillskotten att förlora i betydelse för alla utom en mycket liten grupp av människor. Bl.a. detta förhållande har föranlett riksförsäkringsverket att skriva följande i sitt senaste förslag till avgiftsuttag (jfr RFV Anser 1987:9).

Enligt verkets mening bör, vid överväganden rörande den framtida finansieringen av ATP, bedömningen göras utifrån kostnadsutvecklingen för hela det allmänna pensionssystemet, dvs. ATP och folkpensioneringen. En viktig anledning till detta är att ökade kostnader för ATP som sammanhänger med att systemet mognar medför lägre kostnader i förhållande till löneunderlaget inom folkpensioneringen.

Mot bakgrund bl.a. av dessa överväganden föreslog riksförsäkringsverket att den förväntade sänkningen i uttagsprocenten för folkpensionsavgiften från år 1987 t.o.m. år 1995 skulle växlas mot en höjning av ATP-avgiften av samma storleks- ordning under perioden 1990—1995. Avgiftsuttag för folkpension täcker för närvarande omkring 73 % av folkpensionsutbetalningarna. Under åren 1983—1989 låg avgiftssatsen på 9,45 %. Uttagsprocenten sänktes fr.o.m. år 1990 till 7,45 %. Samtidigt höjdes ATP-avgiften från 11 % år 1989 till 13 % fr.o.m. år 1990. Den växling av avgifter mellan folkpensioneringen och ATP som trädde i kraft år 1990 motsvarar således riksförsäkringsverkets rekommendation.

Som framgår av tabell 11.2 finns vid en årlig real tillväxttakt om uppemot 2 % ett betydande utrymme för att växla folkpensionsavgifter mot ATP-avgifter även framöver. Utrymmet är störst i början av 35-årsperioden fram t.o.m. år 2025 och utvecklas snabbare ju högre tillväxttakten är. Även med en tillväxt om 1 % per år finns ett mindre utrymme — 1,7 % av avgiftsunderlaget — fram till år 2005 men inte något under perioden därefter. Med nolltillväxt finns inget utrymme alls eftersom folkpensioneringens krav och finansiering då ser ut i stort sett som i dag.

Figur 11.3 visar utvecklingen av den sammanlagda uttagsprocenten, dvs. avgifterna uttryckta i procent av avgiftsunderlaget, för finansiering av både ATP

och folkpension i alternativen med 2 % resp. 1 % årlig realtillväxt - där avgifterna antas täcka 73 % av den totala kostnaden för folkpensioneringen, vilket är den andel som täcks med avgiftsinkomster i dagsläget. Det är dock naturligt att anta att folkpensionssystemet i framtiden bör uppvisa full "kostnadstäckning", dvs. att avgifterna skall täcka 100 % av pensionsutgifterna.

Figur 11.3 Totala utbetalningar av folkpension och ATP i procent av av- giftsunderlaget åren 1990—2025. 73 % av folkpensionsutbetalningarna antas finansierade med avgiftsmedel

1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025

Vid varaktig realtillväxt om 2 % per år under de närmaste 15 åren utgör ATP- och folkpensionsutbetalningarna tillsammans i det närmaste en konstant andel av avgiftsunderlaget — vid nuvarande regelsystem. Den uttagsprocent som behövs för att täcka förmånsutbetalningarna, då ingen hänsyn tas till fonderna i ATP- systemet, ökar emellertid under åren 2010—2015 men avtar åter i slutet av perioden. Höjs ATP-taket förändras inte finansieringsbilden nämnvärt t.o.m. år 2005 vid en årlig tillväxttakt om 2 %. År 2025 är avgiftsuttagsprocenten drygt 2,5 procentenheter högre än i fallet med nuvarande regler under förutsättning av en realekonomisk tillväxt om 2 % per år. Enligt RFV:s kalkyler från år 1987 ökar

uttagsprocenten i alternativet med höjt tak med ytterligare en procentenhet mellan år 2025 och år 2035.

Vid varaktig realtillväxt om 1 % per år kommer folkpensions- och ATP- utbetalningarna i ett renodlat fördelningssystem att öka med sammanlagt ca 9,5 procentenheter fram till år 2025, om ATP-taket ligger fast enligt nuvarande regler. Om taket realindexeras blir skillnaden år 2025 ännu något större: närmare 11 %. Kostnaderna för en realindexering av ATP-taket motsvarar då alltså ca 1,5 % av avgiftsunderlaget. Denna andel blir sedan större under åren därefter i takt med att ett bibehållet tak skulle bromsa utvecklingen av utbetalningarna av ATP- pension också i 1 %-alternativet.

Sammanfattningsvis minskar den nödvändiga uttagsprocenten för finansiering av folkpensioneringen under kommande decennier. Då den långsiktiga årliga tillväxttakten ligger omkring 1—2 %, minskar de totala utbetalningarna uttryckta i procent av avgiftsunderlaget med mellan 1,9 och 4,8 procentenheter. Effekten uppkommer i princip inte vid nolltillväxt, är lägre för varaktigt låga tillväxttakter och högre för varaktiga tillväxttakter över 2 % per år. Betraktar man ATP- och folkpensionssystemen tillsammans bidrar denna utveckling sålunda — om den reala tillväxten i samhällsekonomin blir 2 % eller högre — till att mildra effekten av ökande ATT-utbetalningar.

11.6 AP-fonden

11.6.1 Överblick över AP—fondens betydelse för finansieringen av ATP

När AP—fonden skapades år 1960 bestod den av tre delfonder: första—tredje AP- fonden. Under tiden därefter har de ursprungliga tre fonderna kompletterats dels med fjärde och femte AP-fonden, som inrättades år 1974 resp. 1988, dels med de fem löntagarfonderna, som inrättades år 1984. Tillsammans utgör dessa fonderna i ATP-systemet. De olika delfondemas absoluta och relativa storlek vid utgången av år 1989 framgår av tabell 11.3. Medel som förvaltas av första—tredje fondstyrelserna placeras huvudsakligen i obligationer. Fjärde och femte AP- fonderna och löntagarfonderna placerar sina medel huvudsakligen i aktier. Trots att de aktieplacerande fonderna har vuxit snabbt under 1980—talet förvaltar de ursprungliga fonderna fortfarande merparten av systemets medel.

Intäkterna i ATP-systemet kommer huvudsakligen från avgifter och fondernas nettoresultat. Sedan år 1984 har medel influtit också från en vinstdelningsskatt som tas ut t.o.m. 1991 års taxering. Större delen av ATP—systemets intäkter kommer emellertid från ATP-avgifterna. T.o.m. år 1982 räckte ATP—avgifterna till för att täcka de löpande utbetalningarna. Under perioden 1983—1989 var det nödvändigt att använda en del av fondernas intäkter för att finansiera de löpande förmånsutbetalningarna. År 1990 täcker avgifterna i stort sett förmånsutbetal- ningarna för första gången sedan år 1982. Tabell 11.4 visar en historisk överblick över ATP-systemets intäkter och kostnader.

Tabell 11.3. Fonderna i ATP-systemet. Fondernas absoluta och relativa storlek den 31 december 1989. Miljarder kronor

___—___!—

Anskaffningsvärde Marknadsvärde Fond Fond- Andel Fond- Andel kapital (%) kapital (%) ___—___”— 1-3:e fond- styrelserna 357,6 93,0 340,5 87,9 4ze fond— styrelsen 9,7 2,5 23,4 6,0 Sze fond- styrelsen 0,5 0,1 0,5 0,1 1—5ze löntagar- fonderna 16,6 4,3 22,9 5,9 Summa 384,4 99,9 387,3 99,9

___—___—_—————

Källor: Riksförsäkringsverket och de olika fondstyrelsernas årsredovisning.

Tabell 11.4 ATP-systemets intäkter och kostnader. Miljarder kr.

___—___—

lntäkter Utgifter För- Fond Fond Avgifter År avgif— räntor ATP-pen- valt— 31/12 styrka % ter m.m sioner ning (b) (c) (a) 1965 2 905 489 153 37 10 501 54,5 7,5 1970 6 100 2 215 1 166 74 38 418 30,5 10,0 1975 10 946 5 789 4 998 131 88 569 16,8 10,75 1980 22 192 13 767 19 029 248 164 994 8,2 12,0 1985 35 172 28 535 42 116 336 266 611 6,2 10,0 1989 59 864 44 248 69 178 540 384 410 5,5 11,0

___________————_——

Anm.: (3) Inkl. medel från vinstdelningsskatt fr.o.m. år 1984. (b) Fondstyrkan visar hur många gånger det löpande årets pensionsutbetalningar skulle kunna betalas utan att nya medel tillförs fonden. (c) Fr.o.m. år 1982 beräknas avgiftsuttaget på hela lönesumman. För tidigare år beräknades avgiftsuttaget på pensionsgrundande inkomster mellan 1 och 7.5 basbelopp. Källa: Riksförsäkringsverket och AP—fondens årredovisning.

Av tabellen framgår att den dominerande posten på intäktssidan är avgifter men att ränteintäkterna också är betydande. På utgiftssidan dominerar betalningar av pensionsförmåner. Administrationskostnaderna för pensionssystemet är förhållande- vis små. Fondens kapital anges till anskaffningsvärde i slutet av året. De aktieplacerande fondernas marknadsvärde ligger för närvarande betydligt över anskaffningsvärdet, vilket gör att fonderna är något större när hänsyn tagits till detta - som för övrigt framgår av tabell 11.3 ovan. Fondstyrkan, som anger hur

många gånger man kunde ha betalat redovisningsårets pensioner med det årets fondmedel, är avsevärd även i slutet av 1980-talet. Fondstyrkan var så hög som 5,5 år 1989.

Vad beträffar uttagsprocenten för ATP-avgifter är det viktigt att erinra om, som vi beskrivit i avsnitt 11.4, att avgifter togs ut på enbart lönedelar mellan 1 och 7,5 basbelopp fram till år 1982. Fr.o.m. år 1982 tas avgifter ut på hela lönesumman. Här kan också nämnas att den vinstdelningsskatt som ursprungligen bidrog till löntagarfondernas kapitaluppbyggnad har betalats till första—tredje AP-fonden allteftersom de medelsramar som fastställdes för löntagarfonderna har uppfyllts.

Fram till december 1986 gällde placeringsplikt för första-tredje AP-fonden. Placeringsplikten innebar att en viss andel av fondernas årliga placeringstillväxt skulle användas för förvärv av prioriterade stats-, bostads- och hypoteksobliga- tioner direkt från emittenterna. Räntevillkoren fastställdes av riksbanksfullmäktige och låg under marknadsräntan. Under regleringens sista år, dvs. 1986, låg räntevillkoren uppskattningsvis 0,5-1,0 procentenheter under gällande marknads- ränta. En av effekterna av ränteregleringen var att resurser flyttades från framtiden till nutiden. Med hjälp av denna räntesubventionering blev bl.a. de dåtida boendekostnaderna lägre för många människor. Samtidigt blev det framtida finansieringskravet för pensioner större. I december 1986 avskaffades placerings- plikten som en del av den allmänna avregleringen av den svenska kredit- marknaden.

11.6.2 Faktorer som avgör AP-fondens tillväxt

Utvecklingen av AP-fondens intäkter bestäms dels av tillväxten i avgifter — dvs. av uttagsprocenten och avgiftsunderlaget — dels av fondens förräntning. Utvecklingen av administrationskostnaderna för pensionssystemet är ringa sett i förhållande till verksamhetens storlek. Vid en given avgiftsuttagsprocent och med givna pensionsutbetalningar hänger fondutvecklingen sålunda intimt ihop med sam- hällsekonomins, dvs. löneunderlagets, reala tillväxt. Högre realtillväxt genererar större avgiftsintäkter. Då är behovet av en kompletterande finansiering från AP- fonden mindre. Denna effekt har vi påvisat i olika sammanhang i det föregående där vi diskuterat pensionssystemets kostnader. Här är det ändå viktigt att notera att underfmansiering med avgifter återverkar på fondutvecklingen.

Den andra faktorn som är viktig för fondens utveckling är dess förräntning. Förräntningens betydelse bör ses i förhållande till prisutvecklingen. Prisutveckling- en avgör utvecklingen av pensionsutbetalningarna för ett givet pensionärskollektiv. Ju högre förräntningen på fonden är i förhållande till inflationstakten desto bättre är det för fondutvecklingen. Skillnaden mellan förräntningssatsen och inflationstak- ten brukar kallas för realräntan. Sålunda, ju högre realräntan är desto bättre är det för pensionssystemets långsiktiga finansiering. Under perioden 1965—1985 var AP-fondens genomsnittliga realränta ca 0,7 %. Under många år under 1970-talet var realräntan negativ. När den var som lägst, år 1980, låg den på en så låg nivå

som -4 %. Realräntan förbättrades successivt under 1980-talet. Fr.o.m. år 1985 har den genomsnittliga realräntan i AP-fonden varit starkt positiv och legat mellan 5 och 8 %.

Genom att hålla avgiftsuttagsprocenten konstant kan man studera den relativa betydelsen för fondernas utveckling dels av samhällsekonomins tillväxttakt, dels av realräntan, dels av inflationstakten i sig. Riksförsäkringsverket har i sin rapport ATP och dess finansiering i det medel- och långsiktiga perspektivet (RFV Anser 1987:9, kapitel 10) redogjort för kalkyler för den framtida fondutvecklingen vid årliga realtillväxter och reala räntor om 0, 1, 2 och 3 % samt inflationstakter om 2,5, 5,0 och 7,5 %. I RFV:s rapport har redovisats kalkylresultat för samtliga kombinationer (48 stycken) av dessa alternativ. Dessa kalkyler ger en bra utgångspunkt för en diskussion om fondernas känslighet för olika tänkbara utvecklingar, även om kalkylförutsättningarna har ändrats sedan dess.

RFV:s kalkyler från år 1987 om AP-fondens känslighet för olika antaganden om tillväxt, realränta och inflationstakt utgick från en hypotetisk situation där den då gällande uttagsprocenten om 10,6 % skulle hållas konstant framöver. Som har framgått av redovisningen i kapitel 4 i detta betänkande räcker inte den uttagsprocent om 10,6 % som låg till grund för dessa äldre kalkyler till för att täcka de framtida utbetalningarna — åtminstone inte med en långsiktig årlig realtillväxttakt som understiger 3 %. Eftersom uttagsprocenten hölls konstant vid 10,6 % i RFV:s alternativa scenarier från år 1987 — samtidigt som finansierings- behovet låg klart över denna nivå — måste AP-fonden till sist ta slut. Genom att studera när fonden tog slut, kunde man belysa fondsystemets känslighet för olika tillväxt-, ränte- och prisutvecklingar.

Kalkylförutsättningarna — bl.a. avgiftsunderlagets tillväxt under andra hälften av 1980-talet och långtidsutredningens antaganden för första hälften av 1990-talet, regelsystemet, befolkningsprognosen m.m. — och sålunda ATP-systemets framtida finansieringsutsikter har förändrats betydligt sedan RFV:s studie från år 1987 publicerades. Av denna anledning har riksförsäkringsverket på begäran av oss gjort några nya kalkyler som baseras på de nya förutsättningarna. Resultaten av dessa beräkningar — för årliga tillväxttakter om 1 och 2 % — återges i tabell 115. De ändringar i kalkylförutsättningarna som berör pensionsutbetalningar och avgiftsunderlaget har beskrivits närmare i kapitel 4. Utöver dessa har höjningen av procentsatsen för avgiftsuttaget till 13 % fr.o.m. år 1990 stor betydelse för den framtida finansieringen.

Enligt den ursprungliga RFV-studien från år 1987 är begränsade skillnader i inflationstakt av mindre betydelse i tinansieringssammanhanget - jämfört med inverkan av realtillväxt och realräntan. En skillnad om fem procentenheter i inflationstakten — i RFV-studien en skillnad mellan en årlig inflationstakt om 2,5 och 7,5 % — gör att fonderna tar slut i stort sett ett år tidigare för samtliga kombinationer av övriga förutsättningar som studerades. Realräntan var mellan 0 och 3 % i dessa kalkyler. De resultat som erhölls för olika inflationstakter i RFV:s ursprungliga rapport återges sålunda inte i tabell 11.5. Inte heller har några nya kalkyler gjorts i det nu aktuella sammanhanget.

Tabell 11.5 Utveckling av fonderna i ATP-systemet med oförändrat avgiftsuttag. Uppgifterna anger året när fonderna tar slut enligt kalkyler utförda år 1990 med utgångspunkt från en fast ATP-avgift om 13 % samt enligt RFV:s kalkyler från år 1987 med en fast ATP-avgift om 10,6 % (uppgifter inom parentes). Infiationstakten i samtliga kalkyler är 5,0 %. Samtliga kalkyler avser ett regelsystem med fast ATP-tak

Real- Realränta, % tillväxt- takt 0 1 2 3

1 2014 2014 2016 2018

(2005) (2005) (2006) (2007)

N 2021 2023 2027 2035 (2008) (2009) (2010) (2011)

Samhällsekonomins — och sålunda avgiftsunderlagets — reala tillväxttakt är långt viktigare än såväl prisutvecklingen som realräntan för AP-fondens utveckling. Höjningen i uttagsprocenten till 13 % har haft stor betydelse för fonden. Löneunderlaget är stort och den höjning i uttagsprocenten med 2,4 procenten- heter som skett efter år 1987 har följaktligen stor betydelse ur finansieringssyn- punkt. Även om skillnaderna i de resultat som redovisas i tabell 11.5 beror på ett antal förändringar i förutsättningar bakom de nya kalkylerna är avgiftshöjningen utan tvekan en av de viktigaste.

Om man antar att uttagsprocenten inte höjs i framtiden över dess nuvarande nivå om 13 % innan fonderna är tömda, uppstår ett behov av att så småningom höja avgifterna kraftigt när fonderna tar slut. Det skulle emellertid vara orimligt att föra en politik som tvingade fram en sådan situation. Hypotetiska kalkyler av denna typ visar sålunda tydligt varför det är viktigt att föra en tinansieringspolitik för framtiden som använder fonderna som långsiktig buffert.

När hänsyn har tagits till pensionssystemets behov av buffert av olika slag kan målsättningen från pensionssystemets perspektiv sedan vara att styra systemet mot ett långsiktigt tillstånd där det fungerar i stort sett som ett renodlat fördelningssys- tem — eventuellt med bidrag från den buffertfond som då finns. På lång sikt skulle fondstyrkan sålunda inte behöva vara så stor som i dag utifrån pensionssystemets utgångspunkter. Den kan emellertid behöva behållas på en betydande nivå under de närmaste ca 20 åren för att överbrygga perioden från ca år 2010 när de som föddes kring slutet av andra världskriget utgör större delen av pensionärskollekti- vet. Hur detta skulle kunna åstadkommas i praktiken diskuteras mer ingående nedan.

Det sagda avser alltså den önskvärda fondutvecklingen sedd från det allmänna pensionssystemets synpunkt. Emellertid är AP-fonden härutöver av stor betydelse för det finansiella sparandet i samhället och därmed för tillväxtförutsättningarna. Det är därför väsentligt att framhålla behovet av att, om AP-fondens sparande

minskar, det privata sparandet ökar i motsvarande utsträckning. Från detta perspektiv kan det också finnas skäl att låta AP-fonden följa en annan bana än den som motiveras av pensionssystemets behov. I avsnitt 12.5 tar vi upp denna aspekt på fondutvecklingen framöver.

11.7 AP-fondens roll för finansieringen av de framtida ATP-förmånerna

11.7.1 Inledning

Riksförsäkringsverket har i sin rapport från år 1987 ingående analyserat olika utvecklingsbanor för ATP-systemet och alternativa strategier för dess finansiering. I sitt förslag till avgiftsuttag för den allmänna tilläggspensioneringen för åren 1990- 1994 skrev RFV bl.a. följande.

Enligt verkets mening är det viktigt att ha en långsiktig och integrerad syn på finansiering— en av ATP-systemet. Målsättningen bör vara att hålla systemet i långsiktig balans. Finansieringen kan inriktas på en sådan väg genom att hålla de framtida finansieringskra- ven i sikte samtidigt som AP-fonderna används på ett medvetet sätt som en buffert. Bufferten behövs både för att möta ekonomiska fluktuationer och den sorts påfrestning som den demografiska utvecklingen kring år 2010 och därefter kommer att innebära. Finansieringsbehovet för ATP bör också ses i belysning av den finansiella situationen för hela den allmänna pensioneringen. I Börje Kraghs expertbilaga till detta betänkande (SOU 1990:78) diskuteras den prognoserade utvecklingen av försörjningskvoterna och risken för ekonomiska chocker typ fallande sparkvot mot bakgrund av den OECD-rapport som vi hänvisat till ovan. Dessa överväganden leder i OECD-rapporten fram till slutsatsen att det tinns ett behov av att bygga upp fonder — såväl i Sverige som i andra länder med motsvarande utveckling framför sig — som delvis skall kunna betala de nuvarande aktivas framtida pensioner. En fond skulle dels ge större jämlikhet mellan generationerna, dels öka stabiliteten i pensionssystemet. Kragh framhåller vidare att det borde ligga i de relativt talrika aktivas intresse att i god tid medverka till att minska den belastning de kommer att få vidkännas vid stigande försörjningskvot. Genom ett ökat sparande i pensionsfonderna bidrar de aktiva till att resursutrymmet ökar för de pensioner de själva längre fram förväntar sig skola få. Sparandet kan emellertid i och för sig lika gärna ske utanför ATP-systemet för att samma effekt skall kunna uppnås.

I Kraghs rapport presenteras nya beräkningar av det slag som redovisades ingående i RFV-rapporten från år 1987. I likhet med RFV-rapporten har beräkningarna i Kraghs rapport utförts av RFV med hjälp av en kalkylmodell som omfattar samtliga fonder i ATP-systemet, dvs. såväl AP-fonderna som löntagarfon- derna. I de kalkyler som presenteras av Kragh antas realräntan på längre sikt vara lika med ekonomins realtillväxttakt - efter en viss anpassningsperiod från nivån vid utgångsläget för kalkylerna. Inflationstakten antas vara 5 % per år i samtliga kalkyler som redovisas såväl i RFV:s tidigare rapport som i Kraghs rapport. (Effekten av andra realränteförutsättningar än de som kommer att redovisas här

framgår av tabell 11.5 ovan och av RFV-rapporten från år 1987.)

De beräkningar om pensionsutbetalningar i olika tillväxtalternativ som presenterats i kapitel 4 i detta betänkande ligger till grund för de fondkalkyler som redovisas här. I modellkalkylerna för fonderna antas systemets administrativa kostnader växa i samma takt som lönesumman. Avgiftsunderlaget har breddats i förhållande till vad som gällde för kalkylerna i RFV:s rapport år 1987 i och med att den aviserade sjuklönen har inkluderats. År 1991 innebär denna förändring en förväntad höjning av underlaget med omkring 2,5 %. För att möjliggöra en jämförelse med RFV:s resultat från år 1987 har i kalkylerna vinstdelningsskatten antagits kvarstå. När denna skatt avskaffas vid årsskiftet 1990—1991 måste uttagsprocenten för tilläggspensionsavgiften höjas i en omfattning som ger motsvarande intäkter för att uppnå de resultat som kommer att redovisas här. Detta kan motsvara en engångshöjning om ca 0,5 procentenheter. Med dessa förutsättningar — tillsammans med ett antagande om fondernas avkastning - kan man sedan studera utvecklingen av ATP-systemets intäkter och utgifter och sålunda även AP-fondens utveckling i olika scenarier. Förutom de scenarier som redovisas i Kraghs rapport har vi låtit RFV utföra kalkyler för ytterligare några scenarier.

Utgångspunkten för de kalkyler som presenteras i tabellerna här är att det alltid skall finnas en buffertfond, dvs. även vid utgången av kalkylperioden. Vad som kan anses vara en önskvärd storlek på buffertfonden då, dvs. år 2035, beror på flera faktorer.

En har att göra med AP-fondens betydelse för landets totala sparande. Till denna aspekt återkommer vi i det följande.

En annan faktor sammanhänger med den demografiska utvecklingen och utvecklingen av samhällsekonomin under de efterföljande åren. Nu vet vi mycket lite om hur decennierna efter år 2035 kan tänkas gestalta sig. Tidsperspektivet är emellertid så pass långt att det finns utrymme att justera den förväntade avgiftsutvecklingen alternativt justera pensionsförmånerna allteftersom det visar sig vara nödvändigt.

En tredje faktor som är viktig att beakta i en diskussion om hur stor en buffertfond bör vara efter år 2035 har att göra med frågan om realindexering av ATP-taket. Behålls det nuvarande taket på 7,5 basbelopp får - med realekono- misk tillväxt — ATP successivt relativt mindre betydelse som en inkomstrelaterad pensionsförmån i perspektivet 45 år och mer framöver. Härvidlag kommer ATP- systemet att minska i relativ betydelse och därför behöver en buffertfond framöver inte vara så stor. När den demografiska puckeln under åren kring 2010—2030 har passerats skulle i ökande utsträckning avkastningen från fonderna och i ett längre perspektiv även fondkapitalet kunna användas för finansiering av löpande pensionsutbetalningar. Vad som är viktigt är att uppnå en stabil fondstyrka. På detta sätt skulle ett större utrymme skapas för den yngre generationens finansiering av de substitut till ATP som kan förutsättas växa fram i det ökande tomrum som lämnas av det allmänna systemet. I takt med att ATP:s finan- sieringskrav minskar ökar behovet av medel för att finansiera t.ex. avtalspensioner

eller privata försäkringar, dvs. de pensionsanordningar som i detta fall så småningom skulle ersätta den inkomstrelaterade ATP-förmånen.

Finns det anledning att anse att fondstyrkan bör vara väsentligt högre än ett om taket i ATP-systemet realindexeras? Om man ser enbart till pensionssystemets behov finns det inte heller i detta fall någon uppenbar anledning att bygga upp stora fonder om det inte motiveras av övriga faktorer, exempelvis demografiska överväganden. Skillnaden mellan dessa två fall är att i ett scenario med fast tak minskar storleken på den fond som behövs för att behålla en fondstyrka kring ett successivt med tiden. Denna process sker fortare ju högre tillväxttakten i samhällsekonomin är. I ett scenario med ett tillväxtindexerat tak är det naturligt att fonderna har en bestående betydelse som buffert.

Ytterligare ett krav skulle kunna ställas på AP-fondens storlek vid utgången av kalkylperioden. Detta skulle vara att avgiftsintäkterna då skulle vara tillräckligt stora för att täcka pensionsutbetalningarna, dvs. att systemet skulle fungerasom ett fördelningssystem — samtidigt som siktet är inställt på en buffertfond med en fondstyrka som är minst ett. Med en realränta som är lika med samhällsekonomins realtillväxttakt, vilket förutsätts i våra kalkyler, ökar i detta fall realvärdet av fonden i samma takt som BNP fr.o.m. den angivna tidpunkten. Pensionssystemets bidrag till samhällsekonomins sparande skulle därmed också därefter uppnå ett ungefärligt konstant värde förutsatt att pensionsutbetalningarna av demografiska skäl utvecklas gynnsamt.

Ytterligare faktorer som måste beaktas och som påverkar diskussionen om hur stor AP-fonden bör vara utifrån pensionssystemets utgångspunkter är möjliga förändringar bl.a. av den genomsnittliga faktiska pensionsåldern och av 15- och 30- årsreglerna i ATP samt en eventuell övergång till ett premiereservsystem för vissa inkomstdelar, m.m.

Att kräva att systemet skall hnansieras som ett renodlat fördelningssystem kring år 2035 är emellertid att införa en hög grad av försiktighet vad beträffar utgångsläget i finansieringskalkylen. Man kan nämligen i stället tänka sig en situation där en viss andel av räntorna på fonden används för löpande finansiering av pensionsutbetalningar om denna andel är stabil över tiden och om fondstyrkan med hänsyn till övriga överväganden kan anses vara tillfredsställande. Detta tillsammans med ett krav på att fondstyrkan skall ligga i närheten av ett utgör den lägre gränsen för de kalkyler vi kommer att presentera. Samtidigt visar vi kalkyler med betydligt större fonder vid kalkylperiodens utgång än vad som motiveras av hänsyn till pensionssystemets behov. Ett sådant scenario kan motiveras med hänsyn till mål för socialförsäkringssektorns bidrag till landets sparkvot.

Idet följande redovisar vi separata kalkylresultat för realtillväxtscenarier om 1 % och 2 % per år i genomsnitt. Dessutom redovisas två separata scenarier för dessa, där i det första det nuvarande taket för pensionsgrundande inkomster om 7,5 basbelopp behålls t.o.m. utgången av kalkylperioden och där i det andra ATP— taket höjs i takt med realtillväxten.

11.7.2 Scenarier med årlig realtillväxt om 2 % och nuvarande regelsystem

Ett scenario med en genomsnittlig årlig realtillväxt om 2 % under framskriv- ningsperioden innebär ett antagande om en successivt ökande produktivitetstillväxt. I ett sådant scenario ökar den uttagsprocent som behövs för att finansiera utbetalningar av tilläggspensioner, om AP-fonden inte används, med drygt 5 procentenheter från ca 13,0 % till 18,2 % mellan åren 1990 och 2020. Utveckling- en återges i kolumn (C) i tabell 11.6. Omkring år 2025 och framöver vänder utvecklingen, på grund av en förbättring i försörjningskvoten men framför allt till följd av att taket om 7,5 basbelopp har börjat utgöra en märkbar broms på utbetalningarna.

I detta scenario får de yrkesaktiva således betala högre avgifter över tiden samtidigt som ett ökat behov av sparande tillkommer i takt med att den faktiska kompensationsgraden i ATP successivt minskar.

Som vi har diskuterat ovan torde det från pensionssystemets perspektiv inte finnas något behov av att ha en stor fondstyrka år 2035 i ett scenario där ATP- taket bibehålls. I ett längre perspektiv blir ATP-systemets kompensationsgrad successivt lägre för allt fler inkomsttagare, dvs. den allmänna pensionen kommer att minska i relativ betydelse. Mot bakgrund av detta borde i ett sådant läge målsättningen vara att minimera avgiftsuttaget för ATP för att skapa ett så stort utrymme som möjligt för de alternativ till en framtida inkomstrelaterad ATP- förmån som kan förmodas börja växa fram redan under 1990-talet.

I tabell 11.6 redogör vi för två möjliga utvecklingar för avgiftsuttaget till ATP när AP-fonden används för att bidra till finansieringen av pensionsutbetalningar. I kolumn (A) visar vi ett scenario där avgiftsuttagsprocenten höjs i den utsträckning som behövs för att överbrygga "ålderschocken" kring åren 2010—2025. I detta alternativ höjs ATP-avgiften i takt med att folkpensionskostnaderna, uttryckta i procent av avgiftsunderlaget, beräknas minska. I kalkylen sker höjningen mellan år 1995 och år 2000. Någon ytterligare höjning efter år 2000 behövs inte.

För att få en bild av vilken betydelse användningen av AP-fonden kan ha för finansieringen av ATP-utbetalningar kan man jämföra uppgifterna i kolumnerna (A) och (C). T.o.m. år 2000 finns ingen större skillnad i uttagsprocenterna i dessa kolumner. Under perioden kring år 2005 börjar skillnaden emellertid bli märkbar. Under åren 2015—2020, då skillnaden mellan den renodlade fördelningskalkylen (dvs. C) och kalkylen i (A), är störst uppgår skillnaden till ca 4,0 procentenheter. AP-fondens bidrag till att hålla nere utvecklingen av avgifterna är sålunda betydande när den används på detta sätt.

Tabell 11.6 visar också en tredje kalkyl där fonden används som buffert för att hålla tillbaka avgiftshöjningar efter sekelskiftet men med villkoret att en renodlad fördelningslösning återigen skall uppnås vid kalkylperiodens slut år 2035. Denna kalkyl är sålunda mer konservativ än kalkylen i (A) och i detta avseende är den jämförbar med de kalkyler som redovisades i riksförsäkringsverkets rapport från

år 1987.

Tabell 11.6 ATP-utbetalningar i procent av avgiftsunderlaget. Kalkyler där AP- fonden används som buffert for ATP-systemet. Årlig realtillväxt i BNP = 2 % och nuvarande regler. Infiationstakten antas vara 5 % och realräntan antas vara lika med samhälls- ekonomins tillväxttakt om 2 %. Fondstyrkan anges inom parentes.

År (A) (B) (C) ATP-uttagsprocenten ATP-uttagsprocenten Uttagsprocenten höjs i takt med höjs under åren utan AP-fonden. minskningen i folk- 1995—2017 tills Det renodlade pensionsavgiften avgiften är till- fördelnings- under åren 1995— räcklig för att systemet

2000 (med 0,2 pro- uppnå ett renodlat centenheter per år) fördelningssystem år 2035 (med ca 0,113 procentenheter per år)

1990 13,0 13,0 13,0 (5,5) (5,5) 1995 13,0 13,1 13,7 (5,8) (5,8) 2000 14,0 13,7 14,3 (6.1) (6.0) 2005 14,0 14,2 15,2 (5.8) (5.8) 2010 14,0 14,8 17,0 (4,9) (5,1) 2015 14,0 15,4 18,3 (3,3) (4.2) 2020 14,0 15,6 18,2 (2,8) (3,7) 2025 14,0 15,6 17,6 (2.0) (3,4) 2030' 14,0 15,6 16,7 (1.3) (3.3) 2035' 14,0 15,6 15,6 (1.0) (3,6)

Anm.: ' anger att kalkylerna för åren 2030 och 2035 i viss utsträckning baseras på schablonberäkningar och sålunda är något mer osäkra än de övriga uppgifterna i tabellen. Realavkastningen på fondernas aktier antas vara en procentenhet högre än på övriga placeringar.

Figur 11.4 och 11.5 visar utvecklingen av Sparkvoten resp. kvoten mellan AP- fonden och BNP för dessa scenarier. Av figur 11.4 framgår att höjningen av uttagsprocenten till 13 % år 1990 kan förväntas hålla uppe socialförsäkringens bidrag till landets sparkvot under första hälften av 1990-talet. Med ytterligare höjningar till 14 % under andra hälften av 1990-talet skulle Sparkvoten fortfarande hållas på ungefär den nivå som gällde under 1980-talet, dvs. omkring 3 %. Alternativet i kolumn (A) i tabell 11.6, dvs. en utveckling som vid kalkylperiodens utgång år 2035 medför en relativt låg fondstyrka om ca ett, innebär att socialför-

Figur 11.4 Sparkvot. 2 % årlig realtillväxt. Nuvarande regler

0.05 0.04 0.05 0.02

Scenario (8)

0.01

—0.01 1990 1 995 2005 2015 2025 2055

Figur 11.5 AP-fonden i relation till BNP. 2 % årlig realtillväxt. Nuvarande regler

0.45 0.4 0.35 0.3 cenario (B) 025

0.2

Scenario (A)

0.15

0.1

0.05

1990 1995 1005 2015 2025 2035

säkringens bidrag till sparandet minskar successivt. Under en period om ca 15 år från strax före år 2020 skulle bidraget t.o.m. vara negativt, dvs. även fondkapitalet minskar.

Det positiva sparande som uppkommer i början av perioden bidrar till att öka AP-fondens storlek i förhållande till BNP. Därefter minskar fondens betydelse i förhållande till BNP. I scenario (A) skulle AP-fonden sålunda öka i relativ betydelse i förhållande till BNP till ca år 2005—2010 och sedan minska. År 2035 skulle AP-fonden vara relativt sett obetydlig trots att fondstyrkan är ca ett.

11.7.3 Scenarier med årlig realtillväxt om 2 % och ett real- indexerat ATP-tak

Innebörden av realindexering for pensionssystemets finansiering

Med en realindexering av ATP-taket och en varaktig årlig realekonomisk tillväxt om 2 % växer kostnaderna för ATP-utbetalningar uttryckta i procent av avgiftsunderlaget oavbrutet t.o.m. kalkylperiodens utgång år 2035. Detta visas av kolumn (D) i tabell 11.7. Skillnaden mellan 2 %-fallen med och utan realindexer- ing av taket och då AP-fonden inte används för att bidra till finansieringen framgår av nedanstående tablå.

År 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035

0,0 0,0 0,1 0,3 0,5 1,1 1 ,9 2,7 3,7 5,1

Om det nuvarande ATP-taket inte realindexeras måste detta gap i större eller mindre omfattning täckas av andra pensionsanordningar såvida en kompen- sationsgrad motsvarande dagens skall gälla även i framtiden. Med nuvarande avtalsanordningar oförändrade skulle enbart en del av gapet täckas.

Det är framför allt löntagare som hör till STP-systemet som för närvarande inte omfattas av en avtalskonstruktion som ersätter ATP:s sjunkande kompen- sationsgrad vid långvarig realtillväxt. För närvarande utgör STP 10 % av pensionslönen upp till motsvarande 7,5 basbelopp, vilket för många arbetare som går i pension kring åren 2030 och framöver inte kommer att räcka till för att hålla uppe kompensationsgraden i pensionshänseende. För att undvika att successivt fler personer än i dag får inkomstdelar som inte ger pensionskompensation är det nödvändigt att realindexera både ATP-taket och det motsvarande taket inom STP- systemet. Vid utgången av 1980-talet arbetade ca 1,4 miljoner, dvs. runt en tredjedel, av landets löntagare på arbetsplatser som är anslutna till detta avtalsområde.

Tabell 11.7 ATP-utbetalningar i procent av avgiftsunderlaget. Kalkyler där AP- fonden används som buffert för ATP-systemet. Årlig realtillväxt i BNP = 2 % och ATP-taket höjs med 2 % per år fr.o.m. år 1993.

Inflationstakten antas vara 5 % och realräntan antas vara lika med samhälls- ekonomins tillväxttakt om 2 %. Fondstyrkan anges inom parentes

År (A) B) C) (D) ATP-uttags- lig ökning lig ökning Uttagsprocenten procenten av uttags- av uttags- utan AP-fonden. höjs i takt procenten procenten Det renodlade med minsk- fr.o.m. år som siktar fördelningssys- ningen i 1995 med på social- temet folkpensions- 0,188 per år försäkrings- avgiften och med sparkvot t.o.m. år kravet att kring 3 %

2025 samt ett fördel- något ytter- ningssystem ligare där- uppnås år efter. 2035 Fondstyrka = 1 år 2035

1990 13,0 13,0 13,0 13,0 (55) (5.5) (5,5) 1995 13,0 13,1 13,2 13,7 (5.8) (5.8) (5,8) 2000 14,1 14,1 14,3 14,4 (6.0) (6.1) (6.1) 2005 14,7 15,1 15,4 15,5 (59) (6.0) (6.1) 2010 15,0 16,0 16,5 17,5 (5.0) (5.3) (5,6) 2015 15,3 16,9 17,6 19,4 (3.9) (4.6) (5,0) 2020 15,8 17,9 18,7 20,1 (3,0) (4.0) (4.6) 2025 16,3 18,8 19,8 20,3 (2.1) (3.7) (4.6) 2030' 17,6 19,8 20,9 20,4 (1.4) (3.7) (4.7) 2035' 18,8 20,7 22,0 20,7 (1.0) (3.8) (5.1)

Anm.: ' anger att kalkylerna för åren 2030 och 2035 i viss utsträckning baseras på schablonberäkningar och sålunda är något mer osäkra än de övriga uppgifterna i tabellen. Realavkastningen på fondernas aktier antas vara en procentenhet högre än på övriga placeringar.

AP-fonden och sparandet

I tabell 11.7 visar vi tre tänkbara scenarier där AP-fonden används för att bidra till finansieringen av ATP-utbetalningar, med ett realindexerat tak. Det första, som återfinns i kolumn (A) i tabellen, är konstruerat så att avgiftshöjningen följer det utrymme som skapas av folkpensionens sjunkande andel av avgiftsunderlaget. Denna överflyttning av avgiftsutrymmet räcker till för att finansiera ATP-

utbetalningarna med hjälp av fonderna till år 2025. Därefter krävs en viss mindre höjning utöver detta utrymme för att en fondstyrka om ca ett skall uppnås år 2035. Som i fallet med oförändrat tak bidrar användningen av fonderna betydligt till finansieringen av pensionsutbetalningar under åren efter sekelskiftet då de som föddes under 1940-talet utgör större delen av pensionärskollektivet. En jämförelse av korumnerna (A) och (D) i tabell 11.7 visar att användningen av fonderna leder till en avgift som är drygt 4 procentenheter lägre än vad som hade uppstått med ett renodlat fördelningsystem under åren 2015—2025. Skillnaden är betydande också under åren strax före och efter denna period.

Här kan man också notera att det gap mellan uttagsprocenten i alternativen med och utan indexering av taket som redovisats i tablån ovan motsvaras av ett ungefär lika stort gap även när hänSyn tas till möjligheterna att använda AP- fonden för finansiering av pensionsutbetalningar. Detta kan ses vid en jämförelse av skillnaden i utvecklingen i uttagsprocenten mellan å ena sidan kolumn (A) i tabell 11.6 och kolumn (A) i tabell 11.7 och å andra sidan uppgifterna i tablån ovan.

Kolumn (B) i tabell 11.7 visar ett scenario där avgiftsuttaget styrs så, att ett renodlat fördelningssystem uppnås år 2035. Vid utgången av kalkylperioden används sålunda varken avkastningen eller AP-fonden för finansiering av pensioner. Detta scenario har därmed samma slutvillkor som de scenarier som redovisades i RFV:s rapport år 1987. Slutvillkoret representerar därmed en försiktigare syn på systemets utveckling och leder sålunda automatiskt till ett högre socialförsäkringssparande över tiden än scenario (A). I ett tredje scenario, kolumn (C) i tabell 11.7, styr vi utvecklingen av avgifter så, att socialförsäkringssystemets bidrag till landets sparkvot hålls uppe på en nivå som inte ligger långt ifrån den som gällde under andra hälften av 1980-talet. Målsättningen med detta scenario är att hålla Sparkvoten inom ett intervall kring 3 % av BNP. En sparkvot på denna nivå skulle ge en utveckling som liknar den som gällde under 1980-talets andra hälft.

Scenarierna (B) och (C) ger definitionsmässigt högre uttagsprocent än (A) som syftar till att uppnå en förhållandevis begränsad fond vid utgången av kalkyl- perioden. Genom att före år 2005 höja avgiftsuttaget i ännu större utsträckning än vad som gjorts i de scenarier som redovisas här skulle man kunna försöka få upp sparandet på en ännu högre nivå under perioden kring 2010—2030. Ut- tagsprocenten är emellertid redan i scenario (C) 0,7 procentenheter högre än vad som kan motiveras av det utrymme som skapas av de minskade kostnaderna för folkpensionssystemet under perioden 1990—2005. Den är också betydligt högre under åren därefter.

Figur 11.6 och 11.7 visar utvecklingen av socialförsäkringens bidrag till landets sparkvot resp. kvoten mellan AP-fonden och BNP för de scenarier som redovisas i tabell 11.7. Dessutom visas den utveckling som blir följden om avgiftsut- tagsprocenten inte ligger fast på 13 % under hela kalkylperioden. I de tre scenarier där avgiftsuttagsprocenten höjs finns ingen större skillnad i utvecklingen av Sparkvoten förrän efter år 2005. Med de två scenarier som innebär relativt

Figur 11.6 Sparkvot. 2 % årlig realtillväxt. Realindexerat ATP-tak

0.05 0.04 0.05 0.02

0.01

—0.01

1990 1995 2005 2015 2025 2055

Figur 11.7 AP-fond i relation till BNP. 2 % årlig realtillväxt. Realindexerat ATP- tak

0.5

0.4

0.5 Scenario (8)

0.2

0.1

2055

1 990 1995 2005 2015 2025

höga avgifter, dvs. (B) och (C), stiger Sparkvoten kring år 2020 efter en förhållandevis mindre nedgång under perioden mellan åren 2005 och 2020. Med en mindre uppgång mot slutet skulle avgiftsuttagsprocenten naturligtvis kunna vara något lägre. I scenario (A) där avgiftsuttagsprocenten hålls nere på en så låg nivå som möjligt sjunker Sparkvoten till under noll under större delen av det sista decenniet före år 2035.

Scenario (A) i tabell 11.7 visar att det — med en årlig real tillväxt om 2 % — är möjligt att finansiera ATP-systemet under hela kalkylperioden utan att det samlade avgiftstrycket för det allmänna pensionssystemet höjs nämnvärt, eftersom ATP—avgiften höjs i stort sett i takt med att folkpensionsavgiften minskar. Däremot krävs större avgiftshöjningar för att hålla AP-fondens bidrag till nationens sparande på en nivå kring 3 % av BNP.

För att åstadkomma en sparkvot som stannar omkring 3 % måste avgiftsut- tagsprocenten hållas mycket nära den utveckling som krävs i ett renodlat fördelningssystem, dock eventuellt med en awikelse under den demografiskt sett mest besvärliga perioden efter sekelskiftet. Detta innebär att fonderna i ATP- systemet skulle växa i stort sett som ett från den allmänna pensioneringen avskilt system, eftersom de med denna utformning av finansieringsbanan inte skulle kunna användas i någon nämnvärd utsträckning för finansiering av framtida ATP- förmåner.

11.7.4 Scenarier med årlig realtillväxt om 1 % och nuvarande regelsystem

I ett scenario med årlig realtillväxt om 1 % ställer finansieringen av ATP-systemet tunga krav på de förvärvsarbetande under den närmaste 35-årsperioden. Om AP- fonden inte utnyttjas måste uttagsprocenten ökas med väl över 11 procentenheter mellan år 1990 och åren kring 2020—2025. Detta kan jämföras med drygt 5 procentenheter i scenariet med en realtillväxt om 2 % per år. Liksom i scenariet med årlig realtillväxt om 2 % bromsas utvecklingen av pensionsutbetalningarna allteftersom effekten av ATP-taket blir märkbar. Vändpunkten sker emellertid senare än i scenariet med 2 % årlig tillväxt — omkring år 2025 — och effekten utvecklas betydligt långsammare.

En fråga som uppkommer är vilken fondstyrka som är rimlig vid 1 % tillväxt. Som i fallet med realtillväxt om 2 % kan man göra gällande att det inte finns någon anledning att ha en stor fondstyrka vid slutet av kalkylperioden om taket på 7,5 basbelopp behålls och om den framtida demografiska bilden förväntas vara stabil. Även om det sker i en långsammare takt går Systemet inte desto mindre i fallet med en årlig tillväxt om 1 % mot en situation där successivt mindre delar av de förvärvsarbetandes inkomster täcks av ATP. Avgiftsbehovet kommer också i detta scenario att successivt minska efter år 2035. Målsättningen för en finansieringsstrategi skulle sålunda kunna vara att hålla utvecklingen av ATP- avgifterna på en "minimal kurs" för att så mycket som möjligt skapa ett utrymme

för att finansiera de pensionsanordningar som utvecklas för att täcka löneandelar som överstiger taket.

I tabell 11.8 redogör vi för två möjliga utvecklingar av avgiftsuttagsprocenten för ATP när AP-fonden används för att bidra till att finansiera pensionsutbetalningar- na. I det första, scenario (A), ställs villkoret att fondstyrkan är ett vid kalkyl- periodens slut, år 2035. Till skillnad från scenarierna med realtillväxt om 2 % är det inte möjligt att styra avgiftshöjningen så, att den följer det utrymme som lämnas av folkpensioneringens utgiftsminskningar. Folkpensionskostnaderna, räknade i procent av avgiftsunderlaget, minskar alldeles för långsamt för att detta

Tabell 11.8 ATP-utbetalningar i procent av avgiftsunderlaget. Kalkyler där AP- fonden används som buffert för ATP-systemet. Årlig realtillväxt i BNP = 1 % och nuvarande regler. Infiationstakten antas vara 5 % och realräntan antas vara lika med samhällsekonomins tillväxttakt om 1 %. Fondstyrkan anges inom parentes

År (A) B) (C) ATP-uttagsprocenten lig ökning av Uttagsprocenten höjs med ca 0,236 uttagsprocenten utan AP-fonden. procentenheter fr.o.m. år 1995 Det renodlade per år fr.o.m. år med 0,263 per år fördelningssys- 1995. och med kravet temet Fondstyrkan = 1 att ett fördel- år 2035 ningssystem upp-

nås år 2035

1990 13,0 13,0 13,0 (5,5) (5,5) 1995 13,3 13,3 14,5 (5,5) (5,5) 2000 14,6 14,6 16,0 (5,4) (5,4) 2005 16,0 15,9 17,9 (4,8) (4,7) 2010 17,3 17,2 20,8 (3.8) (3.7) 2015 18,7 18,5 23,4 (27) (2.6) 2020 20,0 19,8 24,3 (1,8) (1,7) 2025 21,4 21,2 24,4 (1.2) (1.0) 2030' 22,7 22,5 24,3 (0.9) (0.7) 2035' 24,1 23,8 23,8 (1.0) (0.7)

Anm.: ' anger att kalkylerna för åren 2030 och 2035 i viss utsträckning baseras på schablonberäkningar och sålunda är något mer osäkra än de övriga uppgifterna i tabellen. Realavkastningen på fondernas aktier antas vara en procentenhet högre än på övriga placeringar.

skulle vara möjligt. Av denna anledning har inga försök gjorts att anpassa ökningstakten i ATP-avgiften till det utrymme som lämnas av utgiftsminskningen inom folkpensioneringen. I stället ökas avgiftsuttagsprocenten i detta fall i en jämn takt över hela perioden.

Villkoret för scenario (B) i tabellen är att systemet uppnår en uttagsprocent som ger en situation där ATP år 2035 finansieras enligt fördelningsprincipen, dvs. att fondernas avkastning eller kapital då inte används för att hnansiera pensionsut- betalningar. Av samma anledning som nämndes nyss har inte heller här gjorts något försök att anpassa den nödvändiga ökningen av ATP-avgiften till det utrymme som lämnas av folkpensioneringens utveckling. Det visar sig t.o.m. att scenarierna (A) och (B) är nästan identiska, dvs. att de två enskilda kraven i praktiken leder till i stort sett samma fondstyrka.

Som framgår av tabellen bidrar användningen av AP-fonden till att hålla tillbaka avgifterna med mellan ca 3 och 5 procentenheter mellan åren 2010 och 2025, vilket är ett betydande bidrag i sig. Som redan framgått ligger de nödvändiga avgiftshöjningarna emellertid på en helt annan nivå än i fallen med varaktig realtillväxt om 2 %. För att se det kan man jämföra uppgifterna i tabell 11.8 (1 %-scenariet) med uppgifterna i tabell 11.6 (2 %-scenariet).

Figur 11.8 och 11.9 visar utvecklingen av Sparkvoten resp. kvoten mellan AP- fonden och BNP för de scenarier med 1 % årlig real tillväxt som redovisas i tabell 11.8. En jämförelse av 1 %- och 2 %-scenarierna visar att det är svårare att hålla uppe sparandet med lägre tillväxt — trots högre avgiftsuttagsprocenter. I början av kalkylperioden, dvs. 1990-talet, dröjer det innan de olika tillväxttakterna har slagit igenom kraftigt på pensionsutbetalningarna. Den högre tillväxttakten ger emellertid en mycket starkare utveckling av avgiftsunderlaget. Sålunda är det lättare att uppnå ett högre bidrag från socialförsäkringssparandet. Som scenarierna med 1 % tillväxt har konstruerats ökar AP-fonden i förhållande till BNP till strax efter sekelskiftet men därefter minskar kvoten i samband med att fonden i större utsträckning används till finansieringen av pensionsutbetalningar. En större ökning i sparandet skulle kräva högre avgifter, och därmed ett högre samlat skatte- och avgiftstryck, före år 2005 än de som kalkylerna baseras på.

11.7.5 Scenarier med årlig realtillväxt om 1 % och ett real- indexerat ATP-tak

Skillnaden mellan utvecklingen av avgiftsuttagsprocenten utan och med ett realindexerat ATP-tak i scenariet med varaktig tillväxt om 1 % är inte lika stor som i scenariet med tillväxt om 2 %. Anledningen till det är att det vid lägre tillväxttakter tar längre tid innan de förvärvsarbetandes inkomster når taket. Gapet vid 1 % real tillväxt mellan scenarier utan och med ett realindexerat tak ökar efter år 2035. Då behöver uttagsprocenten vara ca 2 procentenheter högre i scenariet med ett realindexerat tak. Kalkylresultat för utvecklingen av avgifter när AP-fonden används för finansiering av pensionsutbetalningar i scenarier med

Figur 11.8 Sparkvot. 1 % årlig realtillväxt. Nuvarande regler

0.05

0.01 Xx Scenario

O ' Vnario (A

—0.01

] 990 i 995 2005 2015 1025 2030

Figur 11.9 AP-fond i relation till BNP. 1 % årlig realtillväxt. Nuvarande regler

Scenario (B)

Scenario (A)

1 990 i 995 2005 2015 2025 2055

tillväxt om 1 % och när taket indexeras återfinns i tabell 11.9. Figur 11.10 och 11.11 visar utvecklingen av Sparkvoten resp. kvoten mellan AP-fonden och BNP för dessa scenarier. De mer principiella synpunkter som kan framföras om scenariet med ett indexerat tak är desamma som redan framförts i samband med diskussionen om scenariet med realtillväxt om 2 % och i andra sammanhang i detta betänkande och därför upprepas inte diskussionen här.

Tabell 11.9 ATP-utbetalningar i procent av avgiftsunderlaget. Kalkyler där AP- fonden används som buffert för ATP-systemet. Årlig realtillväxt i BNP = 1 % och ATP-taket för förmåner höjs med 1 % per år fr.o.m. år 1993. Infiationstak- ten antas vara 5 % och realräntan antas vara lika med samhällsekonomins tillväxttakt om 1 %. Fondstyrkan anges inom parentes

År

1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030' 2035'

(A) ATP-uttags- procenten

höjs med ca 0,305 pro- centenheter per år fr.o.m. år 1995. Fondstyrkan = 1 år 2035

13,0 (5,5) 13,3 (5,5) 14,8 (5,4) 16,4 (4,8) 17,9 (3,9) 19,4 (2,8) 20,9 (2,0) 22,5

(1,4) 24,0 (1,0) 25,5 (10)

B)

lig ökning av uttags- procenten fr.o.m. år 1995 med ca 0,315 per år och med kravet att ett fördel- ningssystem uppnås år 2035

13,0 (5,5) 13,3 (5,5) 14,9 (5,4) 16,5 (4,9) 18,0 (3,9) 19,6 (2,9) 21.2 (2.1) 22,8

(1.6) 24,3 (1,3) 25,9 (13)

C) lig ökning av uttags- procenten som siktar på socialförsäk- ringssparkvot kring 3 %

13,0 (5,5) 13,4 (55) 15,7

(5,6) 17,9 (5,4) 20,1 (478) 22,3 (4,2) 24,5 (4,0) 26,7 (4,2) 27,6 (4,7) 27,6 (52)

(D) Uttagsprocenten utan AP-fonden. Det renodlade fördelningssys- temet

13,0 14,5 16,0 18,0 21,1 24,0 25,2 25,6 25,9 25,9

Anm.: ' anger att kalkylerna för åren 2030 och 2035 i viss utsträckning baseras på schablonberäkningar och sålunda är något mer osäkra än de övriga uppgifterna i tabellen. Realavkastningen på fondernas aktier antas vara en procentenhet högre än på övriga placeringar.

Figur 11.10 Sparkvot. 1 % årlig realtillväxt. Realindexerat ATP-tak

0.05

0.04

0.05

0.02

0.01

! 990 i 995 2005 201 5 2025 2035

Figur 11.11 AP-fond i relation till BNP. 1 % årlig realtillväxt. Realindexerat ATP-tak

0.6

0.5

Scenario (C)

0.5

0.2 Scenario lB)

0.1

2035

1990 1895 2005 2015 2025

11.7.6 Några allmänna aspekter på den samhällsekonomiska betydelsen av förändringar i pensionsförmåner

Vid en fast tillväxttakt och en fast andel för driftsöverskott fördelas lönekostnads- utrymmet mellan avgifter för samtliga försäkringar, inkl. övriga socialförsäkringar och avtalsförsäkringar, och egentliga löner. Med en given realtillväxttakt för BNP innebär det att ökade avgifter för olika ändamål, dvs. avgiftsfinansierade förmåner, lämnar mindre utrymme för ökning av egentliga löner och sålunda därmed också för själva avgiftsunderlaget. På detta sätt har en ökning av utgifterna för avgiftsfinansierade förmåner två följder. Med ett fast utrymme skapar det avgiftsuttag som behövs för att täcka ökade förmånsutbetalningar en mindre bas för avgiften, dvs. egentliga löner, och sålunda blir avgiftsunderlaget mindre. Följaktligen blir den avgift som behövs ännu högre. På längre sikt ger emellertid lägre egentliga löner lägre förmåner för framtida förmånstagare. Med andra ord omfördelas ett långsiktigt givet tillväxtutrymme från "framtida" till "nuvarande" generationer genom två mekanismer: dels den direkta överföringen, dels genom den dämpande effekten på framtida förmåner genom en sänkt egentlig lön.

Sammanfattningsvis påverkar utfallet för de nuvarande löntagarna fördelningen av ett givet lönekostnadsutrymme — såväl "i dag" som "i morgon" när de så småningom själva pensioneras. Denna effekt fångas också upp i den mån det är möjligt i de modellkalkyler som presenteras här.

Osäkerheten om hur framtidens avtalsregler kommer att utformas, framför allt inom STP-systemet, ger upphov till en viss osäkerhet i bilden av den framtida finansieringen. Även i fallet när taket i ATP-systemet realindexeras är det emellertid omöjligt att skapa sig en mer exakt bild av framtiden utan att veta mer om hur avtalssystemen kommer att anpassas till den nya situation som så småningom skapas av ständig realtillväxt i samhällsekonomin. Höjningar i avtalsförmåner tar definitionsmässigt i anspråk en större andel av ett givet utrymme med medföljande återverkningar på avgiftsunderlaget och sålunda på framtida förmåner. Detta gäller naturligtvis i lika hög grad alla sociala och kollektiva förmåner som finansieras med avgifter. Ju mindre konsumtionsutrym- met, dvs. samhällsekonomins realtillväxt, är desto mer kännbar ur fördelningspoli- tisk synpunkt kan denna systemegenskap bli.

Avslutningsvis är det angeläget att nämna en annan viktig aspekt av pensionssys- temets finansiering. När man utgår från ett visst utrymme, dvs. en fast tillväxttakt över en längre period, exempelvis 1 % över 50 år, kan man tänka sig en högre tillväxttakt i början (eller slutet). En högre tillväxttakt i början av kalkylperioden, här 1990-talet, håller också nere uttagsprocenten under denna period. Avgifts- underlaget blir förhållandevis större och pensionsutbetalningarna nästan fasta. Samtidigt ger en större ökning i egentliga löner i början av den långa perioden, exempelvis under 1990-talet, högre pensioner framöver då så småningom tillväxttakten och i så fall betalningsförmågan är lägre. De kalkyler som presente- rats här har emellertid utgått från en någorlunda konstant tillväxttakt under hela kalkylperioden. Detta innebär, utifrån den förväntade demografiska utvecklingen,

detsamma som ett antagande om en successivt växande produktivitet framöver, något som kan förefalla mindre realistiskt, och betyder att finansieringsproblemen underskattas för tiden efter sekelskiftet och överskattas för perioden dessförinnan.

11.8 Utvecklingen av ATP- och folkpensions- kostnader tillsammans när fonderna används som buffert — en sammanfattande bild

Skillnaden mellan olika framtida finansieringsscenarier för ATP-systemet avgörs i huvudsak av samhällsekonomins tillväxttakt. Detta framgår tydligt av tabell 11.10, där kalkylerna från tabellerna 11.6—11.9 sammanställts och kompletterats såvitt gäller det erforderliga avgiftsuttaget i ett renodlat fördelningssystem, dvs. där hänsyn inte tagits till AP-fondens möjliga bidrag till finansieringen. I tabell 11.10 har sammanförts avgiftsutvecklingen för folkpensioneringen och ATP vid en realtillväxt om 1 resp. 2 % per år. Tabellen redovisar avgiftsbehovet dels under förutsättning att folkpensioneringen i sin helhet finansieras med avgiftsinkomster, dels under antagande att folkpensionskostnaderna liksom för närvarande täcks till enbart 73 % med avgiftsinkomster.

AP-fonden kan emellertid, som framgår av de scenarier som vi redovisat i avsnitt 11.7, vara till förhållandevis stor hjälp som instrument att omfördela kostnadsbördan över tiden. Vi har redan betydande fonder i det svenska systemet — till skillnad från de flesta andra länder. AP-fondens potentiella bidrag till finansieringen av systemet är betydande oavsett om vi får en varaktig realtillväxt om 1 eller 2 %.

Skillnaden mellan scenarierna utan och med realindexering av ATP-taket gör sig gällande i finansieringssammanhang, dvs. vid bestämningen av t.ex. avgiftsprofilen, fr.o.m. omkring år 2005. Utan en takhöjning kan man styra systemet mot en förhållandevis lägre avgiftsutveckling och sålunda i större utsträckning använda fonderna för att betala löpande pensionsutbetalningar mellan åren 2005 och 2035. Höjs taket höjer vi samtidigt samhällets framtida pensionsförpliktelser och därmed också kravet på buffertfondens framtida storlek. Behåller vi taket i ATP-systemet är det logiskt att styra finansieringen av ATP-systemet på ett sätt som lämnar ett så stort finansieringsutrymme som möjligt för utvecklingen av andra pensions- anordningar. Om de demografiska utsikterna efter år 2035 är stabila borde det vara rimligt att styra fonderna på en minimal kurs mot en fondstyrka omkring ett år 2035.

Tabell 11.10 Summa ATP- och folkpensionsutbetalningar uttryckta i procent av avgiftsunderlaget. Total finansiering och 73 % finansiering av folkpension (inom parentes). AP-f'onderna har ej använts, dvs. renodlat fördelningssystem

Realtillväxt i BNP = 1 % Realtillväxt i BNP = 2 % År — Nuvarande Indexerat Nuvarande Indexerat regler tak regler tak 1990 23,3 23,3 23,3 23,3 (20,5) (20.5) (20,5) (30,5) 1995 23,9 23,9 22,6 22,6 (21,4) (21,4) (20,2) (20,2) 2000 24,8 24,8 22,1 22,2 (22,4) (22,4) (20,0) (20,1) 2005 26,4 26,6 22,4 22,7 (24,1) (24,3) (20,5) (20,7) 2010 29,5 29,8 23,8 24,4 (29,8) (30.5) (23.0) (24,3) 2015 32,2 32,9 24,8 26,0 (27,1) (27,5) (21,9) (22,6) 2020 33,0 33,9 24,3 26,2 (30,6) (31,6) (22,6) (24,6) 2025 32,7 34,1 23,1 25,9 (30,5) (31,8) (21,6) (24,4) 2030' 32,6 34,2 21,8 25,5 (30.4) (32,0) (20,5) (24,2) 2035' 31,9 34,0 20,2 25,3 (29,8) (31,9) (19,0) (24,1)

Anm.: ' anger att kalkylerna för åren 2030 och 2035 i viss utsträckning baseras på schablonberäkningar.

Dessa överväganden har legat bakom de kalkyler som har redovisats i avsnitt 11.7. I tabell 11.11 sammanställs kalkyl (A) från var och en av de föregående fyra tabellerna. Kalkyl (A) är den som i varje grupp av tillväxtscenarier leder fram till en fondstyrka om ca ett år 2035. Ur finansieringssynpunkt visar denna kalkyl sålunda en minimal avgiftsutveckling som uppfyller kravet på att en buffertfond behålls som är tillräckligt stor för att kunna hantera tillfälliga, exempelvis konjunkturellt drivna, avvikelser från huvudspåret. Kalkylen förutsätter en stabil demografisk utveckling under decennierna efter år 2035.

I tabell 11.11 har slagits ihop avgiftsutvecklingen för folkpension och ATP. Uppgifter redovisas för summan av de totala kostnaderna samt för en utveckling där — som för närvarande — 73 % av folkpensionen är avgiftsfinansierad. AP- fonden har, som redan nämnts, använts enligt scenario (A) i samtliga fall.

Tabell 11.11 Summa ATP- och folkpensionsutbetalningar uttryckta i procent av avgiftsunderlaget. Total finansiering resp. 73 % finansiering av folkpension (inom parentes). I samtliga fall har AP-fonden använts för att omfördela kostnader över åren. Kalkylerna avser scenarier där en fondstyrka av ett uppnås år 2035, dvs. scenarierna som betecknas som (A) i tabellerna 11.6—11.9

Realtillväxt i BNP = 1 % Realtillväxt i BNP = 2 % År Nuvarande Indexerat Nuvarande Indexerat regler tak regler tak 1990 23,3 23,3 23,3 23,3 (20,5) (20,5) (20,5) (20,5) 1995 22,7 22,7 21,9 21,9 (20,2) (20,2) (19.5) (19.5) 2000 23,4 23,6 21,8 21,9 (21,1) (21,2) (19,7) (19,8) 2005 24,6 25,0 21,2 21,9 (22,3) (22,7) (19,2) (19,9) 2010 26,0 26,6 20,9 21,8 (23,8) (24,3) (19,0) (20,0) 2015 27,4 28,3 20,6 21,8 (25,2) (25,9) (18,8) (20,3) 2020 28,7 29,7 20,1 21 ,8 (26.5) (27.3) (18.4) (20.3) 2025 29,8 31,0 19,5 21,8 (27,6) (28,7) (18,0) (20,4) 2030' 31,0 32,3 19,1 22,7 (28,8) (30,1) (17,8) (21,4) 2035' 32,2 33,6 18,6 23,4 (30,1) (31,5) (17,4) (22,2)

Anm.: ' anger att kalkylerna för åren 2030 och 2035 i viss utsträckning baseras på schablonberäkningar.

Vad som framgår tydligt av tabellen är tillväxtens inverkan på kostnadsutveckling- en för systemet, vilket också har framgått i många andra sammanhang i detta betänkande. Det finns ytterligare en viktig iakttagelse. Indexering av taket kostar definitionsmässigt mer för ett givet inkomstalternativ. En höjning av taket med varaktig tillväxt om 2 % är emellertid mycket mer skonsam för de som betalar framtida avgifter än varaktig realtillväxt om 1 % med behållande av det nuvarande regelsystemet.

Med en genomsnittlig årlig realtillväxttakt omkring 2 % är det ingen större skillnad i det allmänna pensionsystemets anspråk på finansieringsutrymmet jämfört med dagens läge, också med en uppindexering av taket. På ett sätt är systemet

t.o.m. mindre anspråksfullt: det skulle ta i anspråk en i huvudsak konstant andel av ett konsumtionsutrymme som under ungefär ett halvt sekel växer avsevärt. Vad som utgör ett hot när det gäller den framtida finansieringen av systemet och sålunda dess hållbarhet är bristande ekonomisk tillväxt.

Med en årlig tillväxt om 1 % under hela kalkylperioden ökar systemets kostnader uttryckta i förhållande till avgiftsunderlaget med omkring 10 procenten- heter. Detta utrymme tas naturligtvis från framtida löntagare - i enlighet med de pensionslöften som utställs med dagens regelsystem.

Som vi har diskuterat tidigare (i kapitel 6 och 9) kan det hot som långvariga perioder med låg realtillväxt utgör "neutraliseras" genom att det införs ett s.k. följsamhetsindex för att reglera utbetalningarna av pensionsförmåner. I detta fall skulle indexet vara konstruerat på ett sådant sätt att pensionärer inte får lika hög kompensation som för närvarande utlovas om realtillväxten betydligt understiger 2 % under en längre period. Andra indexlösningar som skulle innebära ännu större ingrepp i systemet har också diskuterats. Om man i förväg inte tillgriper en teknisk lösning måste man i stället vid tillstånd som kännetecknas av låg tillväxt under långa perioder förlita sig till politiska överväganden under hotet om förestående tinansieringskriser.

En teknisk lösning som inför "realt" tänkande i systemet medför samtidigt den fördelen att pensionärskollektivet skulle få en större del av konsumtionsutrymmet om tillväxten skulle vara väsentligt mer positiv än vad vi nu kan förutse. Dessa aspekter har diskuterats ingående i kapitel 9.

I tabell 11.12 och 11.13 visas AP-fondens utveckling i vissa av de olika scenarier som diskuterats i det föregående, dvs. med en realekonomisk tillväxt om 1 resp. 2 % per år och med fast resp. realindexerat ATP-tak. Tabellerna visar AP- fondens storlek under åren 1995-2035 i fast penningvärde. De scenarier som illustreras i tabellerna är de som visar effekterna på AP-fonden om ATP-avgiften inte höjs alls framöver samt de som leder till en fondstyrka om ca ett år 2035 resp. till att ett renodlat fördelningssystem uppnås sistnämnda år.

I tabell 11.14 visas AP-fondens storlek under perioden fram till år 2035 i fall där fondens årliga bidrag till det samhälleliga sparandet motsvarar 3 % av BNP. Fondutvecklingen i dessa fall motsvarar i stort sett utvecklingen i scenario C i tabell 11.7 och 11.9 där AP-fonden används som buffert vid finansieringen av pensionsutbetalningarna samtidigt som ett villkor upprätthålls att Sparkvoten skall ligga inom ett intervall kring 3 % av BNP.

Tabell 11.12 AP-fondens utveckling för olika scenarier när BNP:s reala tillväxt är 1 %. Miljarder kronor i 1990 års penningvärde

Med nuvarande regler Med indexerat tak Utan Avgifts- Avgifts- Utan Avgifts- Avgifts- avgifts- höjning- höjning- avgifts- höjningar höjningar höjning ar med ar med höjning med 0,305 med 0,315 0,236 0,263 procent- procent- procent- procent- enheter enheter enheter enheter per år per år per år per år fr.o.m. år fr.o.m. år fr.o.m. fr.o.m. 1995. Fond-1995. För- år 1995. år 1995. styrka om delnings- Fondstyrka Fördel- ca ett system upp- om ca ett ningssys- år 2035 nås år 2035 år 2035 tem upp- nås år 2035 (Tabell (Tabell (Tabell (Tabell 11.8(A)) 11.8(B)) 11.9(A)) 11.9(B)) 1990 433 433 433 433 433 433 1995 538 540 540 538 540 540 2000 565 605 604 563 609 611 2005 484 619 615 480 630 635 2010 292 579 571 279 601 611 2015 0 471 457 0 502 520 2020 0 344 323 0 383 411 2025 0 ?A2 211 0 283 324 2030 0 194 150 0 227 286 2035 0 214 153 0 224 303

Tabell 11.13 AP-fondens utveckling för olika scenarier när BNP:s reala tillväxt är 2 %. Miljarder kronor i 1990 års penningvärde

Med nuvarande regler Med indexerat tak Utan Avgifts- Avgifts- Utan Avgifts- Avgifts- avgifts- höjning- höjning avgifts- höjningar höjningar höjning ar med för att höjning leder till för att 0,2 uppnå fondstyrka uppnå ett procent- ett för- om ca ett fördelnings- enheter delnings- år 2035 system är per år system är 2035 1995-2000. 2035 Fondstyrka om ca ett år 2035 (Tabell (Tabell (Tabell (Tabell 11.6(A)) 11.6(B)) 11.7(A)) 11.7(B)) 1990 433 433 433 433 433 433 1995 564 564 564 564 564 564 2000 661 685 681 660 686 691 2005 698 769 764 689 783 799 2010 657 785 807 627 825 876 2015 511 707 792 433 770 896 2020 302 577 762 131 658 902 2025 65 435 744 0 521 935 2030 0 315 773 0 396 1 020 2035 0 235 873 0 313 1 162

Tabell 11.14 AP-fondens utveckling med en socialförsäkringssparkvot om 3 % av BNP. Miljarder kronor i 1990 års penningvärde

Årlig real BNP-tillväxt

1 % 2 %

1990 433 433 1995 502 508 2000 593 615 2005 675 721 2010 750 829 2015 820 941 2020 887 1 060 2025 951 1 186 2030 1 015 1 322 2035 1 079 1 469 1 1.9 KBT

För att få en fullständig bild av det allmänna pensionssystemets framtida anspråk på löneutrymmet borde man ta hänsyn också till den förväntade utvecklingen av det kommunala bostadstillägget (KBT). Antalet pensionärer med KBT har sjunkit

under de senaste åren i takt med att allt fler pensionärer har fått del av ATP. Minskningen kan förväntas fortsätta även i framtiden. För vår räkning har riksförsäkringsverket därför gjort kalkyler över den framtida kostnadsutvecklingen för KBT, där det antas att KBT-utgifterna kommer att följa basbeloppsutveckling- en. Dessa redovisas i nedanstående tablå uttryckta i procent av avgiftsunderlaget:

1 % real 2 % real tillväxt tillväxt

1990 1,0 1,0 1995 0,9 0,8 2000 0,7 0,7 2005 0,6 0,5 2010 0,6 0,4 2015 0,5 0,3 2020 0,4 0,2 2025 0,3 0,2

Utvecklingen av KBT kan sålunda komma att lämna ett ökande finan- sieringsutrymme — mellan två tredjedels och nästan en procentenhet. Hur stort utrymmet i verkligheten kan bli beror på den ekonomiska tillväxten.

11.10 AP-fonden och sparandet

Socialförsäkringssektorns sparande, dvs. tillväxten i AP-fonden, har under de tre senaste decennierna bidragit till landets sparkvot med mellan 2,5 och 4,0 % av samhällets totala disponibla inkomster. Under 1980-talet uppgick det genomsnitt- liga bidraget till strax under 3,0 procentenheter. Om AP—fondens avkastning, och eventuellt även fondmedel, i framtiden skulle användas för att finansiera pensionsutbetalningar minskar successivt AP-fondens bidrag till landets sparande och blir kanske t.o.m. negativt. Konsekvenserna av en sådan utveckling måste ses inom ramen för en analys av hela samhällsekonomins framtida reala finansiella utveckling. En sådan analys ligger utanför ramen för vårt uppdrag. Frågan är emellertid av så stor betydelse att vi ändå vill diskutera några aspekter av problemet.

I detta sammanhang vill vi också hänvisa till den expertrapport som fil.dr. Lennart Berg utarbetat åt oss, Sparande och investeringar i svensk ekonomi — översikt och utvecklingstendenser (SOU 1990:78). Han belyser där bl.a. pensionssystemets roll för sparandet i Sverige, tidigare och framöver.

11.10.1 Tillbakablick på 1980-talet

Tabell 11.15 ger en sammanfattande bild av den historiska utvecklingen av sparandet. Sparkvoten för hela samhällsekonomin var historiskt sett låg under 1980-talet. Genomsnittet för decenniet var lägre än under något annat decennium sedan 1940-talet. För att under 1990-talet komma upp på ungefär samma nivå som under 1950- eller 1970-talet skulle Sparkvoten behöva öka med ett decennium-genomsnitt om nästan 5 % av de disponibla inkomsterna i samhället.

Tabell 11.15 Bruttosparande uttryckt i procent av totala disponibla inkomster för hela samhällsekonomin. Genomsnittsvärden

1950- 1960- 1970- 1980- 1959 1969 1979 1988

1. Privat sparande 17,5 15,3 14,3 16,2

2. Offentligt sparande 4,2 9,4 7,6 0,9

därav, förändring AP-fonden 0,0 2,7 4,2 2,9

3. Sparande, totalt 21,7 24,7 21,9 17,1

Källa: Tabell 3.16 i detta betänkande.

Den låga Sparkvoten under 1980-talet uppstod till följd av att vår förbrukning av resurser översteg våra disponibla inkomster. Dessutom var värt sparande för lågt — givet nivån på våra inkomster — för att täcka våra investeringar. Detta återspeglas av ett bytesbalansunderskott, vilket innebär att Sverige har uppträtt som nettolåntagare gentemot resten av världen under 1980-talet sett som helhet.

Som framgår av tabell 11.15 berodde minskningen i Sparkvoten under 1980- talet på en kraftig nedgång i det offentliga sparandet, dvs. på större offentliga utgifter än intäkter. Socialförsäkringssektorns sparande, dvs. förändringen i AP- fonden, var något lägre under 1980-talet än under 1970-talet. Fondens bidrag till sparandet var emellertid fortfarande relativt högt. Såväl den privata sektorn som socialförsäkringssektorns sparande var dessutom högre under 1980-talet än under 1960-talet, vilket framgår av samma tabell.

Genomsnitten för 1980-talet i tabellen döljer emellertid en tendens mot en kraftig minskning i hushållssparandet och en förbättring i statens budget mot slutet av decenniet. Samtidigt som statens skatteintäkter kom upp på en nivå som räckte till för att uppnå budgetbalans, minskade hushållen sitt sparande. Under några år har hushållssparandet t.o.m. varit negativt.

Hushållens negativa sparande återspeglade bl.a. att de gjorde stora kapitalin- vesteringar i t.ex. bilar (vilket i nationalräkenskaperna räknas som konsumtion)

parallellt med att uppdämda kreditbehov kunde tillgodoses när kreditmarknaden avreglerades. Under 1990-talet torde denna anpassning bortfalla och sparandet därför öka. Dessutom väntas skatteomläggningen leda till lägre hushållsupplåning. Bl.a. på grund av att socialförsäkringen ersätter ett av hushållens viktigaste sparmotiv, är det emellertid svårt att tro att hushållssparandet återigen skulle uppnå de högre nivåer som kännetecknade t.ex 1950-talet.

Socialförsäkringssparandet, dvs. förändringen i AP-fonden, kommer vid oförändrat regelverk och oförändrad avgiftssats för uttag av ATP-avgifter att bidra med något mer till det totala sparandet under början av 1990-talet än vid slutet av 1980-talet. Sedan sjunker emellertid fondens bidrag successivt.

11.102 Hur mycket sparande behöver vi?

I de scenarier som redovisats i avsnitt 11.7 och som sammanfattats i avsnitt 11.8 är AP-fondens bidrag till sparandet alltjämt positivt t.o.m. omkring år 2015. Emellertid minskar fondens bidrag till sparandet successivt redan efter sekelskiftet, vilket beror på att i scenarierna fondavkastningen i ökad utsträckning används för att betala pensioner. Mot bakgrund av detta kan man fråga sig dels hur mycket sparande vi behöver, dels i vilken utsträckning vi vill att AP-fonden skall bidra till detta.

Vi har inte haft möjlighet att undersöka denna fråga i detalj. Den är i grunden omfattande och intimt förknippad med samhällsekonomins totala utveckling under perioden framöver. Här skall dock några allmänna synpunkter sammanfattas.

Hushållens investeringar och konsumtion

En relativt äldre befolkning kräver normalt mindre investeringar per capita. Exempelvis är behovet av bostadsinvesteringar mindre än det skulle vara i ett samhälle av motsvarande storlek som domineras av en ung befolkning. Personer födda under 1940-talet kan förmodas ha byggt upp ett betydande bostadskapital redan nu. Befolkningen mellan 20 och 64 års ålder kommer successivt att minska i antal under perioden 2005—2025. Därmed torde mindre krav ställas på bostadsin- vesteringar under denna period. Det är t.o.m. tänkbart att ett eventuellt behov av att bygga flera vårdinrättningar kan finansieras med ett successivt utbyte av egna fastigheter mot andra boendeinrättningar. Detta skulle innebära att den yngre generationen övertar sina föräldrars egna hem, bostadsrätter m.m. Denna utväxling kan tänkas ske dels genom sedvanliga marknadstransaktioner, dels genom arvsskiften.

Konsumtion av kapitalvaror är mindre omfattande bland den äldre befolkningen. Samtidigt är efterfrågan på tjänster, framför allt vård- och omsorgstjänster, relativt hög.

Sammanfattningsvis finns det anledning att tro att sammansättningen av BNP kan komma att skifta något från investeringar och köp av kapitalvaror till konsumtion av tjänster till följd av att befolkningen blir äldre. Sålunda minskar

landets sparbehov något. Det kan dock sammantaget knappast bli frågan om någon större effekt.

Näringslivets investeringar

Näringslivets investeringar bestäms i första hand av efterfrågan på de varor och tjänster som produceras. Nyinvesteringar förutsätter förväntningar om marknads- tillväxt och vinstmöjligheter, möjligheter att introducera kostnadsbesparande teknik m.m. Behöver svenska företag nykapital för investeringar utgör den internationella kapitalmarknaden en stor finansieringskälla som även framgent kommer att stå till förfogande.

Eventuella tendenser mot "överförbrukning", dvs. bytesbalansunderskott, utgör främst stabiliseringspolitiska problem. Ett vitalt exportorienterat näringsliv kommer troligen inte att erfara kapitalförsörjningsproblem på grund av begränsad tillgång till inhemskt sparande. Sålunda är det inte säkert att näringslivets investeringar skulle drabbas negativt av ett mindre sparande inom socialförsäkringssektorn i sig och ett eventuellt bytesbalansunderskott. Indirekt kan emellertid en sådan instabilitet medföra höga inhemska räntor eller leda till nedskrivningar av kronan som ökar kostnaden för upplåning i utlandet. Såtillvida skulle investeringarna troligen hämmas.

11.103 Hur kan sparandet ökas?

Utgångsläget vid ingången av 1990—talet är, som framgått ovan, att vi som nation tar i anspråk resurser utöver vad som är tillgängligt från vår produktion av varor och tjänster, dvs. vi har ett underskott i våra utrikesaffärer. Om vi skulle vilja spara mer under perioden 1990—2010 för eventuell förbrukning under åren 2010—2035 finns inget enkelt svar på frågan hur detta skulle kunna åstadkommas. Vi skall emellertid här diskutera några aspekter på problemet med en tyngdpunkt på pensionssystemets möjliga bidrag.

Om pensionsfonder, oavsett om de är offentliga eller privata, skall kunna bidra till att höja landets totala sparkvot måste ett ökat pensionssparande kunna ske utan motsvarande minskningar av någon annan sektors sparande. Om en ökning av pensionsinstitutionernas sparande leder till motsvarande minskning av hushålls- eller företagssparandet, förblir landets sammanlagda sparkvot naturligtvis konstant.

Hushållen har tre huvudsakliga motiv att spara. Ett är försäkringsmotivet, dvs. behovet av att bygga upp ett kapital för att skydda sig mot inkomstbortfall till följd av sjukdom, arbetslöshet, ålderdom, etc. Social- och avtalsförsäkringarna täcker i dag större delen av detta behov, varför detta sparmotiv troligen inte är särskilt viktigt i dagsläget. Ett annat motiv för att spara är att kunna efterlämna ett arv, ofta åtminstone delvis i form av en fastighet. Det är möjligt att detta motiv kommer att öka i betydelse för allt fler människor allteftersom den allmänna ekonomiska standarden ökar. Ett tredje sparmotiv skapas när vi lånefinansierar köp av fastigheter och kapitalvaror och tar på oss amorteringsför-

pliktelser.

Om det huvudsakligen är dessa motiv som ligger till grund för vårt sparande kan det vara svårt att höja hushållens sparande med positiva incitament. Det är tveksamt om åtgärder som syftar till att öka incitamenten att lämna arv efter sig, t.ex. förändringar i skattereglerna som skulle gynna arv, kan konstrueras eller ens är önskvärda. Det återstår sålunda åtgärder som påverkar amorteringar på lån för köp av fastigheter och/eller kapitalvaror. Som nämnts ovan förväntas de minskade avdragsmöjligheterna för hushållens upplåning att ge upphov till ett ökat sparande, dvs. relativt sett större amorteringar, under 1990-talet. Det är tänkbart att ytterligare begränsningar i avdragsreglerna eller andra regeländringar skulle kunna höja sparandet ännu mer på längre sikt. Det är emellertid mycket tveksamt om ändringar i regelsystemet som påverkar bostadskostnaderna kan vara vare sig önskvärda eller effektiva i någon större skala.

Under 1960-talet och fram till mitten av 1970-talet motverkades nedgången i hushållssparandet av en ökning i socialförsäkringssektorns (AP-fondens) sparande samtidigt som staten och kommunerna bidrog positivt till sparandet. AP-fondens tillväxt finansierades under uppbyggnadsperioden med höjningar av pensionsav- gifterna som mer än väl räckte till för att täcka pensionsutbetalningarna. Det är emellertid inte problemfritt att fortsätta på en sådan väg. Ytterligare höjningar av arbetsgivaravgifterna kan driva upp inflationstakten och därmed försämra våra möjligheter att konkurrera med utlandet. Avgiftshöjningar avräknas nämligen erfarenhetsmässigt inte fullt ut från det nominella löneutrymmet utan resulterar delvis i prishöjningar (jfr vår diskussion i kapitel 3). Det är därför snarare önskvärt att minska kostnadstrycket i form av arbetsgivaravgifter i ett läge där bytesbalansen uppvisar svårbemästrade underskott. Kostnadstrycket kan reduceras till följd av sänkningar av utgifterna, t.ex. minskade ersättningsnivåer.

För att öka sparandet i AP-fonden kan därför nödvändiga höjningar av uttagsprocenten för ATP (eller avtalspensioner) växlas mot sänkningar av andra socialförsäkringsutgifter och sålunda en ökande del av socialförsäkringen finansieras direkt över statsbudgeten. Vid i övrigt givna ambitioner för den offentliga sektorns utgifter innebär detta i realiteten höjningar av inkomstskatten eller mervärdeskatten.

En kärnfråga är emellertid om en sådan politik för ökat samhälleligt sparande kan omintetgöras av att hushållen reducerar sitt sparande som resultat av skattehöjningen. Annorlunda uttryckt: är människor beredda att avstå från en högre standard nu för att uppnå den inkomstnivå som våra sammanlagda pensionssystem utlovar för framtiden?

Denna utväg med höjda skatter existerar dock inte i praktiken. Eventuella höjningar av ATP-avgifterna måste ske inom ramen för ett totalt sett oförändrat skatte- och avgiftstryck. Det innebär att andra skatter och avgifter måste sänkas, vilket i sin tur förutsätter minskade utgifter genom besparingar och omprövningar inom andra delar av den offentliga verksamheten.

De ökade utgifterna för pensioner har varit en viktig orsak till att skatte- och avgiftstrycket successivt har höjts här i landet under de decennier som gått sedan

ATP-systemet infördes. Som vi utvecklat i kapitel 3 och 5 är kvoten mellan skatter/avgifter och BNP nu internationellt sett mycket hög i Sverige.

11.10.4 Bytesbalansen som ram

Svaret på frågan hur mycket sparande som behövs ges i en teknisk mening av de bokföringsidentiteter som används för att konstruera nationalräkenskaperna. Om målsättningen är att på lång sikt ha balans i utrikesbetalningarna, måste vår förbrukning av reala resurser i form av konsumtion och investeringar vara lika med våra inkomster. Vill vi mer specificerat att den konventionellt beräknade bytesbalansen skall vara noll på lång sikt måste dessutom förbrukningen hållas tillbaka så att räntebetalningar, u-hjälp och andra transfereringar till utlandet täcks av våra inkomster.

Det har inte varit vår uppgift att ta ställning till målsättningsfrågor rörande utrikesbetalningarna. Det traditionella synsättet i den ekonomiska politiken är emellertid att åtminstone på ett antal års sikt balans skall råda i bytesbalansen.

Med det nuvarande underskottet i bytesbalansen som utgångsläge måste sparandet höjas för att extern balans skall uppnås. En ökning i pensionsfonds- sparandet i enlighet med den modell som skisserats ovan skulle sålunda kunna integreras i en modell som syftar till att uppnå bytesbalans under 1990-talet. En gradvis övergång till ett premiereservsystem är ytterligare ett alternativ (jfr avsnitt 1043).

11.105 Några principiella aspekter på ATP-systemets potentiella bidrag till samhällssparandet

Det finns några mer principiella frågor kring ämnet socialförsäkring och sparande som bör diskuteras mot bakgrund av regelsystemet för ATP.

Frågan om försäkring för individuella inkomster som överstiger ATP-taket

Som har framgått i många sammanhang i detta betänkande kommer med tiden allt fler personer att ha allt större inkomstandelar som överstiger ATP-taket om 7,5 basbelopp. Det är framför allt dagens yngre arbetande generation som, med en realekonomisk tillväxt nära den takt som i genomsnitt hittills har gällt under detta sekel, inte kan förvänta sig att få den kompensationsgrad från ATP som för närvarande gäller för de allra flesta nybeviljade pensioner.

Denna process sker mycket gradvis och det kommer att ta ett par tre decennier innan den blir märkbar för finansieringen av ATP. Samtidigt är det viktigt för dagens och morgondagens 20- och 30-åringar att ha en uppfattning om vad det är för regler som kommer att gälla när det är dags för dem att gå i pension. Frågan är sålunda hur vi vill att det framtida systemet skall se ut för dem som utgör dagens yngre arbetande generation. Vill vi att de skall förvänta sig att få en ATP-förmån som är inkomstrelaterad — som i dag — eller, alternativt, en relativt

mindre ATP-förmån eventuellt kopplad till en betydligt större avtalsförmån jämfört med i dag? Svaret på denna fråga är intimt förknippad med frågan om den önskvärda framtida utvecklingen av AP-fonden och ett eventuellt socialförsäkringssparande. Ett antal alternativ finns. Nedan diskuteras några.

A Att taket om 7,5 ATP-poäng realindexeras för att behålla det nuvarande socialförsäkringssystemet även i framtiden. Då kommer normala löner, dvs. löner för drygt 90 % av den arbetande befolkningen, att inte överstiga detta tak.

Inom ramen för denna lösning finns minst fyra alternativ.

1. Att finansiera hela systemet i enlighet med fördelningsprincipen, dock med bibehållande av buffertfonder. Det är detta alternativ som vi har utgått från i våra kalkyler i avsnitt 11.7.

2. Att långsamt övergå till ett premiereservsystem för framtida förmåner motsvarande inkomster som överstiger ATP-taket om 7,5 basbelopp. Ett sådant system skulle ge en individuell anknytning mellan lön och förmånsnivån för löneandelar över taket. Avtalsanordningar skulle precis som i dag kunna stå för eventuella kompletterande förmåner.

De fonder som byggs upp för detta system skulle kunna förvaltas antingen av (i) nuvarande eller ytterligare någon eller några självständiga AP-fondstyrelser eller (ii) av fonder som förvaltas utanför offentlig regi.

B. Att behålla ATP-taket och låta utvecklingen inom de olika avtalsområdena avgöra hur framtidens system skall se ut för framtida individuella inkomster som "överstiger taket. Det är i princip detta alternativ som ligger bakom våra kalkyler i scenarier där poängtaket inte realindexeras.

Vad finns det för möjliga samband mellan alternativ A1 och A.2 och sparandet? Frågan är komplicerad och skulle kräva en mer ingående behandling än vad som är möjlig här. Ändå kan följande konstateras.

Om taket inom ATP-systemet realindexeras och systemet i övrigt är utformat som i dag — som i alternativ A.1 ovan — minskar AP-fondens relativa betydelse efter en uppbyggnad fram till ca år 2005. Detta gäller för de skisserade scenarierna med såväl 1 % som 2 % real tillväxt per år. Fondens bidrag till landets sparande minskar på grund av att den bidrar till att finansiera pensioner under "ålderschocken". Med detta 'scenario måste ett kompenserande sparande och ett eventuellt ökat totalsparande för samhället efter ca år 2010 sålunda ske inom andra sektorer — i den utsträckning det behövs.

Detta scenario innebär att försök görs att uppnå ett bytesbalansöverskott under perioden 1990—2010 sedd som helhet, dvs. att Sverige skulle bli en "nettoexportör" av finansiellt kapital till utlandet (långivare) under dessa år. Under perioden efter år 2010 skulle såväl avkastningen som också vissa amorteringar kunna tas hem.

Alternativ A.2 innebär en långsam övergång till ett system med en grundpension från det allmänna systemet samt en "individrelaterad" kompletterande pension. Den individrelaterade pensionen skulle byggas upp enligt premiereservsystemet, där reserverna skulle kunna förvaltas antingen inom eller utanför det allmänna systemet. AP-fonden skulle kunna bidra till pensionsutbetalningarna under åren efter 2010. Samtidigt används det utrymme som skapas av gapet mellan våra kalkyler med och utan indexerat tak för att bygga upp det ”nya" premiereservsys- temet. Avtalssystemen skulle — som i dag — bidra med eventuella förmåner utöver de som änns inom detta nya allmänna system. I detta scenario skulle avtalssys- temen ha ungefär samma relativa betydelse som i dag.

I alternativ B förutsätts avtalssystemen successivt ta över hela det utrymme som lämnas genom att ATP-taket inte realindexeras. Det är svårt att förutse med någon större exakthet vad som skulle hända i detta fall. För närvarande fonderas inte pensioner för stats- och kommunanställda. För offentligt anställda skulle det om denna ordning bibehålls sålunda ändå finnas ett renodlat fördelningssystem. STP är i dag inte konstruerad för att kunna ta över det framtida utrymme som skulle lämnas av ett fast tak. Det är möjligt att man inom detta avtalsområde skulle kunna skapa ett eget premiereservsystem. Andra lösningar finns också. För närvarande är det enbart ITP som med i stort sett oförändrade regler skulle kunna både ta över pensionsskyddet för inkomster ovanför taket och bidra till sparandet genom premiereserven.

Vilken roll spelar tillväxten?

Egentligen har inte frågan om tillväxt någon större betydelse för de principiella frågor som hänger ihop med taket. Däremot bidrar låg tillväxt till att fördröja takproblemet. Låg tillväxt är i stället ett problem i sig för samtliga försäkringssys- tem — med nuvarande regler. En större andel av en mindre produkt överflyttas från de aktiva till de pensionerade. Det kan vara svårt för samma aktiva generation att avstå från ännu mer egen konsumtion för att dessutom uppfylla framtida sparmål. På det sättet kan låg tillväxt med den förhållandevis stora omfördelning av konsumtionsutrymmet till pensionärer som detta medför skapa en situation där de arbetande hushållen inte självmant bidrar till sparandet i så stor utsträckning som kan behövas för kapitalbildningen.

Med en årlig real tillväxt om minst 2 % blir pensionssystemets framtida bidrag till skattetrycket inte betydligt större än i dag. Det samlade skatte- och av- giftstrycket bör emellertid, som vi framhållit i det föregående, på sikt minskas. Om pensionssystemet kompletteras med en följsamhetsindexering av den typ som diskuterats i kapitel 9 — där avvikelser nedåt från ett tillväxtintervall kring 2 % ger nedjusteringar i pensionsutbetalningarna — skulle systemet utvecklas ungefär som i 2 %-fallet även med långvariga avvikelser i tillväxt från denna "norm".

Hur bör fonderna förvaltas i framtiden?

Historiskt sett har AP-fonden investerat huvudsakligen i stats- och bostads- obligationer. Det är enbart på senare tid som fonden har kunnat placera medel i aktier, först med tillkomsten av fjärde AP-fonden och sedan med löntagarfonder- na och nyligen med femte AP-fonden. De aktieförvaltande fondernas betydelse är fortfarande begränsad.

I princip är det till systemets fördel att de förvaltade medlen placeras på bästa möjliga sätt med hänsyn till en bra avkastning med för övrigt trygga placeringsreg- ler. För att uppnå en sådan målsättning borde "portföljen" kunna bestå av en ur placeringssynpunkt lämplig blandning av obligationer, fastighetsplaceringar och aktier. Investeringar i utlandet borde också kunna komma i fråga. Detta skulle t.o.m. kunna vara nödvändigt om vi väljer att försöka åstadkomma ett bytes- balansöverskott under de närmaste två decennierna. (Fonderna i ATP-systemet — inkl. löntagarfonderna — får för närvarande inte tillsammans äga 50 % eller mer av ett börsnoterat företag. Det torde inte finnas någon anledning att ändra på denna bestämmelse i framtiden.)

De fonder i ATP-systemet som har tillkommit efter första—tredje AP-fonden har fått en självständig ställning som placerare och medelsförvaltare. Ur risksprid- ningssynpunkt bör en sådan utveckling vara fördelaktig. Ju mer systemen växer ifrån den nuvarande konstruktionen med en dominans av stats- och bostads- obligationer, desto viktigare kan det vara att sprida placeringsbesluten bland flera skilda administrationer.

I ett premiereservsystem med individuella andelar minskar dock de kon- centrationsproblem som nämnts i debatten angående en ökad fondering inom ATP-systemet, eftersom förmånstagarna då själva skulle kunna välja förvaltare.

11.11 Kostnadsbesparande åtgärder

Som vi framhållit i det föregående kan i en situation med långvarig låg realekono- misk tillväxt i samhället uppkomma problem att trygga det allmänna pensionssys- temets finansiering inom ramen för nuvarande förmåns— och avgiftsregler. Att höja tilläggspensionsavgifterna utöver vad som ligger inom ramen för ett totalt sett oförändrat eller sänkt skatte- och avgiftsuttag är en väg som i praktiken är stängd. Ett alternativ som måste finnas med i bilden är därför andra åtgärder i syfte att åstadkomma balans mellan ATP-systemets inkomster och utgifter. Sådana åtgärder kan avse utökningar av avgiftsunderlaget eller minskningar av pensionsutbetalning- arna i form av reducerade pensionsförmåner per pensionstagare eller in- skränkningar av den förmånsberättigade personkretsen.

I våra allmänna överväganden (avsnitt 6.5) har vi diskuterat och anvisat olika handlingsalternativ i dessa hänseenden att överväga i en sålunda oförmånlig ekonomisk situation. I det följande kommer vi att anknyta till vad vi där anfört och även lämna en del uppgifter om dessa åtgärders finansieringseffekter.

När det gäller åtgärder för vidgning av avgiftsunderlaget kan detta ske

därigenom att fler personer har förvärvsinkomst och bidrar till avgiftsbetalningarna eller genom att de förvärvsaktiva utökar sin arbetstid. I avsnitt 6.5.2 har vi behandlat de möjligheter som finns att åstadkomma sådana effekter och vi skall här i huvudsak inte beröra dem på nytt.

Här vill vi dock hänvisa till våra överväganden i avsnitt 11.4 och till det förslag som vi redovisar i avsnitt 12.42. Vi behandlar där frågan om att avgiftsbelägga (med tilläggspensionsavgifter) sådana ersättningar och andra sociala förmåner som träder i stället för förvärvsinkomst och som grundar rätt till ATP men för vilka några avgifter nu inte tas ut. Som vi beskrivit i avsnitt 11.4 skulle, om dessa ersättningar och förmåner hade ingått i avgiftsunderlaget för ATP år 1989, inkomsterna för tilläggspensioneringen ha varit drygt 7 miljarder kronor större, vilket motsvarade ungefär 1,2 % av avgiftsunderlaget.

I fråga om åtgärder för att reducera utgifterna finns många olika handlingsvägar som teoretiskt skulle kunna diskuteras. I avsnitt 6.5.2 har vi emellertid begränsat oss till att ta upp alternativ som vi funnit mer realistiska och som inte skulle ge upphov till konsekvenser som är 'oacceptabla från fördelningspolitiska och andra synpunkter.

En sänkning av ATP-systemets kompensationsgrad skulle ge en snabb och påtaglig effekt på utgifterna för ATP. I dag är denna kompensationsgrad 60 %. En sänkning med exempelvis fem procentenheter till 55 % innebär att tilläggspen- sionen skulle reduceras med en tolftedel, dvs. med vad som motsvarar ett månadsbelopp. Pensionstagare i de lägsta inkomstskikten skulle emellertid i praktiken inte alls omfattas av en sådan reducering, eftersom den bortfallna tilläggspensionen skulle kompenseras av pensionstillskott.

Räknat på 1990 års pensionsbestånd skulle en sänkt kompensationsgrad till 55 % medföra en utgiftsminskning inom ATP om 6,5 miljarder kronor. Detta motsvarar omkring 1 % av avgiftsunderlaget. Samtidigt skulle uppkomma en viss ökning av kostnaderna inom folkpensioneringen till följd av ökade utbetalningar av pensionstillskott.

Som ytterligare exempel på kostnadseffekten kan nämnas år 2015, då - enligt de kalkyler som redovisats i kapitel 4 — ATP-utbetalningarna i alternativet med 1 % årlig realtillväxt beräknas uppgå till 168 miljarder kronor ( 1990 års penningvärde) eller 23,4 % av avgiftsunderlaget. En sänkt kompensationsgrad i ATP till 55 % skulle då reducera dessa kostnader med 14 miljarder kronor, vilket motsvarar närmare 2 % av avgiftsunderlaget.

En förändring av den faktiska förmånsnivån kan också ske genom en ändrad metod för indexering av utgående pensioner. I avsnitt 9.9.6 har vi behandlat en sådan handlingslinje, nämligen en s.k. följsamhetsindexering, vilken innebär att full prisuppräkning av löpande pensionsförmåner görs bara under förutsättning att den ekonomiska tillväxten ligger inom ramen för ett visst fastställt intervall. Skulle tillväxten vara lägre skulle uppräkningen göras något långsammare. Och skulle den ekonomiska tillväxten ett år vara högre än den övre intervallgränsen, skulle pensionstagarna få del av denna standardtillväxt genom ett påslag på pensionerna utöver vad som motiveras av prisutvecklingen. Med en följsamhetsindexering av

detta slag skulle således ske en anpassning av pensionskostnaderna till det ekonomiska utrymmet för överföringar från de förvärvsarbetande till den pensionerade generationen.

I avsnitt 9.9.6 har vi lämnat närmare uppgifter till belysning av konsekvenserna i finansieringshänseende av en s.k. följsamhetsindexering, under vissa där angivna antaganden. Vi vill här hänvisa till dessa beräkningar.

Ett alternativ som mer långsiktigt påverkar pensionsutgifterna är en förändring av 15- och 30—årsreglema inom ATP, t.ex. av innebörd att 15-årsregeln ändras till en 20-årsregel och/eller att 30-årsregeln ändras till en 40-årsregel. Detta skulle alltså betyda att det skulle krävas 40 år för rätt till oavkortad tilläggspension och att det skulle vara inkomsterna under de 20 bästa åren som skulle läggas till grund för beräkningen av pensionens storlek. Våra överväganden allmänt sett beträffande förändringar av detta slag har vi redovisat i avsnitt 8.2, till vilket avsnitt kan hänvisas.

Här vill vi bara erinra om att en övergång inom ATP-systemet till en 20- och en 40-årsregel enligt övergångsregler som skulle medföra ett tämligen snabbt genomslag av de nya reglerna skulle betyda årliga kostnadsbesparingar inom ATP kring åren 2015—2020 som uppgår till 13—14 miljarder kronor (i dagens penningvärde), vilket motsvarar ca 1,5 % av avgiftsunderlaget då (i alternativet med 2 % realtillväxt per år). Som vi utvecklat i avsnitt 8.2 torde emellertid regeländringar sådana som de här berörda av olika skäl kunna genomföras först på längre sikt. Kostnadsbesparingarna skulle då bli mindre, eftersom färre pensionstagare skulle beröras i mindre grad.

En höjning av den allmänna pensionsåldern skulle medföra väsentligt minskade kostnader för ålderspensioneringen. Härtill skulle komma ökade skatte- och avgiftsinkomster från dem som förvärvsarbetar efter fyllda 65 år. Om den allmänna pensionsåldern skulle höjas till exempelvis 67 år, dvs. med två år, skulle detta i dagens läge betyda minskade utgifter och ökade inkomster som per år räknat kan uppskattas uppgå till närmare 11 miljarder kronor (i dagens penningvärde), vilket motsvarar närmare 2 % av avgiftsunderlaget.

En minskning av antalet fönidspensionärer skulle innebära en samhällsekonomisk vinst i form av såväl mindre mänskligt lidande som besparingar i produk- tionsbortfall och minskade pensionsutbetalningar. Beräkningar om produk- tionsbortfallet har vi presenterat i avsnitt 3.3.5. Här redovisas en uppskattning av den besparing och de ökade inkomster som skulle uppnås för statsbudgeten och socialförsäkringen om förtidspensioneringen kunde minskas och dessa personer i stället återföras till arbetslivet. Kalkylen baseras på en genomsnittlig ATP-pension för beståndet förtidspensionärer år 2000. Antalet förtidspensionärer uppgår för närvarande till närmare 360 000. Varje år beviljas mellan 50 000 och 55 000 personer förtidspension eller sjukbidrag. Om genom aktiva rehabiliteringsåtgärder under det närmaste decenniet förtidspensioneringen kunde minska i omfattning så att det faktiska antalet förtidspensionärer vid sekelskiftet var lägre än det prognosticerade (vilket enligt riksförsäkringsverkets beräkningar motsvarar 425 000—430 000 personer varav omkring 80 % beräknas uppbära ATP), skulle

det innebära minskade pensionsutgifter och ökade skatte- och avgiftsinkomster på uppskattningsvis omkring 1,5 miljarder kronor per 10 000 färre förtidspensionärer i beståndet, vilket motsvarar ca 0,2 % av avgiftsunderlaget.

Vad vi tagit upp i detta avsnitt är endast vissa beräkningar om de finansiella effekterna av ett antal olika åtgärder för att minska det allmänna pensionssys- temets utgifter eller öka dess inkomster. Detta innebär inte att vi tagit ställning för eller emot de olika alternativen. Vi har med dem bara velat peka på alternativ som skulle kunna övervägas vid en oförmånlig ekonomisk utveckling i samhället och i ett läge där belastningen på de yrkesverksamma för att tillgodose de äldre ekonomiskt stöd och deras behov av vård, omsorg och service skulle bli oacceptabel aktiva åtgärder förutan.

12. Samlade överväganden och för- slag i finansieringsfrågan

12.1. Inledning

I vårt uppdrag ingår att belysa förutsättningarna för finansiering av det allmänna pensionssystemet för tiden framöver. Härvid bör vi ge vår syn på hur den långsiktiga finansieringen av pensionsåtagandena skall tryggas. Övervägandena bör enligt direktiven ske mot bakgrund av utvecklingen av avgiftsunderlaget och de realränteinkomster som förväntas tillfalla AP-fonden.

Som vi beskrivit i flera sammanhang tidigare i detta betänkande har utbetalningarna av ATP-pensioner ökat mycket kraftigt under de decennier som förflutit sedan den nuvarande allmänna pensioneringen tillkom och kan denna utvecklingstendens förutsättas fortsätta också under en längre tid framöver och t.o.m. accentueras ett stycke in på 2000-talet. Belastningen på den yrkesaktiva generationen att försörja den pensionerade generationen har härigenom ökat väsentligt och kommer att bli än större för framtiden. Inte bara pensionerna bidrar till detta utan betydande anspråk på den disponibla nationalinkomsten har också ställts och kommer att ställas till följd av ökade behov av vård, omsorg och service för äldre.

Orsakerna till denna utveckling är i huvudsak förändringar i befolknings- strukturen såvitt gäller både antalet personer i högre ålder och fördelningen mellan yrkesaktiva och pensionärer, ATP-systemets successiva mognad med allt högre pensioner i genomsnitt till en allt större andel av pensionärerna samt den — i förhållande till tiden närmast dessförinnan — relativt sett lägre ekonomiska tillväxten i samhället sedan mitten av 1970-talet. Denna utveck- ling ligger till vissa delar inom ramen för vad man kunde förvänta vid den tid då beslutet om ATP tillkom men har i andra delar följt andra banor än vad man då kunde förutse.

Vi har tidigare i detta betänkande åtskilliga gånger framhållit ATP- systemets starka beroende av den ekonomiska tillväxten. Denna bestämmer takten i ökningen av underlaget för beräkning av avgifterna till bl.a. pensionssystemet och utgör därmed grunden för detta systems utveckling och bärkraft. Den ekonomiska tillväxten är också avgörande för vilket utrymme som finns att fördela för konsumtion (och investeringar) mellan den förvärvsarbetande och den icke yrkesaktiva generationen.

På kort sikt påverkas kostnaderna för ATP-systemet mycket litet av den ekonomiska utvecklingen, eftersom den helt dominerande delen av den intjänade pensionsrätten har bestämts av löneutvecklingen längre tillbaka i tiden. Detta betyder att en snabb allmän löneutveckling i samhället inte får

några omedelbara effekter i form av kostnadsökningar för ATP-systemet. Den effekten uppkommer först senare när de grupper som fått del av dessa högre löneökningar går i pension. Det sagda innebär också att inte heller en svag allmän löneutveckling eller reallönesänkningar i samhället får några direkta konsekvenser för kostnadsutvecklingen inom ATP. Utbetalningarna av ATP- pensioner fortsätter att stiga i en sådan situation eftersom rätten till pension intjänats under en tidigare period då reallöneutvecklingen varit mer positiv.

Däremot får reallönernas utveckling Omedelbart genomslag på avgifts- inkomsterna. Utvecklas lönesumman långsammare eller t.o.m. minskar realt sett, blir effekten på ATP-systemets inkomster densamma. Växer däremot den reala lönesumman, kan intäkterna för pensionssystemet öka i snabbare takt än kostnaderna, såvida inte denna effekt motverkas av demografiska förändringar och av faktorer hänförliga till den successiva mognaden av tilläggspensioneringen.

De nämnda förhållandena medför att en sjunkande reallöneutveckling får till följd att belastningen på de yrkesaktiva stiger. Ur en realt sett stagnerande eller under någon period rentav minskande lönesumma måste växande pen- sionsåtaganden finansieras. Ökar däremot den totala lönesumman kontinuer- ligt blir åtagandena väsentligt lättare att bära.

ATP-systemet, liksom andra pensionssystem, bygger alltså på en sund ekonomisk utveckling innebärande att sysselsättningen är hög och helst växande och inkomsterna till pensionssystemet stabila och helst stigande. För att få till stånd en sådan positiv utveckling och uppnå balans i den svenska ekonomin är det nödvändigt att målmedvetna ansträngningar sätts in för att hålla produktiviteten uppe och för att öka sparandet i samhället och därigenom möjliggöra en ökad investeringskvot. Då kan skapas en stabil grund för ekonomisk tillväxt. Det är också betydelsefullt att pris- och kostnadsstegringarna dämpas kraftigt. I sådant fall ges förutsättningar för att upprätthålla full sysselsättning.

En utveckling i denna riktning skulle sålunda ha avgörande betydelse för finansieringen av pensionssystemen. Ju snabbare tillväxten blir av produk- tionen, sysselsättningen och inkomsterna i samhället, desto lättare blir det att uppfylla de krav som pensionssystemens utveckling ställer. Om vi å andra sidan inte skulle klara av att i ett längre perspektiv upprätthålla en stark och stabil tillväxt, kan det komma att innebära allvarliga påfrestningar för det allmänna pensionssystemet (liksom för andra sociala trygghetssystem och för de pensioneringar som grundas på kollektivavtal eller enskilda avtal).

12.2. Avgiftsbehovet i ett renodlat fördelningssys- tem

12.2.1. Utvecklingen av avgiftsbehovet

I kapitel 4 och 6 har vi noggrant redogjort för de prognoser som vi låtit utföra, på grundval av ett omfattande fakta- och kalkylmaterial, om utvecklingen av det allmänna pensionssystemets inkomster och utgifter framöver vid olika antaganden om den ekonomiska tillväxten i samhället. Dessa prognoser, som avser tiden fram till år 2025, har gjorts dels med ATP-

taket oförändrat enligt nuvarande regler, dels med ett antagande om att detta tak räknas upp fr.o.m. år 1993 i takt med ett index som mäter den årliga reala tillväxten för bruttonationalprodukten (BNP).

Det kan finnas skäl att här på nytt erinra om resultaten av dessa beräkning- ar. I tabell 12.1 (som motsvarar tabell 4.21) visas sålunda de beräknade ATP- utbetalningarna i procent av underlaget för beräkning av pensionsavgiften, dvs. det erforderliga avgiftsuttaget i ett renodlat fördelningssystem.

Tabell 12.1 Beräknade ATP-utbetalningar i procent av avgiftsunderlaget. Erforderligt avgiftsuttag i ett renodlat fördelningssystem

År Tak- Årlig real BNP-tillväxt status 0 % 1 % 1,5 % 2 % 3 % 1990 13,0 13,0 13,0 13,0 13,0 1995 15,5 14,5 14,2 13,7 13,1 2000 Fast tak 18,1 16,0 15,2 14,3 12,9 Höjt tak 16,0 15,2 14,4 13,1 2005 Fast tak 21,3 17,9 16,6 15,2 13,2 Höjt tak 18,0 16,7 15,5 13,5 2010 Fast tak 26,0 20,8 18,8 17,0 14,0 Höjt tak 21,1 19,2 17,5 15,0 2015 Fast tak 30,7 23,4 20,8 18,3 14,4 Höjt tak 24,0 21,5 19,4 16,3 2020 Fast tak 33,1 24,3 21,2 18,2 13,7 Höjt tak 25,2 22,3 20,1 16,7 2025 Fast tak 34,3 24,4 20,9 17,6 12,5 Höjt tak 25,6 22,6 20,3 16,8

Av tabellen framgår hur ATP-utbetalningarna fram till år 2025 påverkas av olika tillväxttakter. Här visas tydligt att det behövliga avgiftsuttaget blir lägre ju snabbare avgiftsunderlaget växer. Skulle vi inte få någon tillväxt alls här i landet stiger avgiftsbehovet för ATP i ett renodlat fördelningssystem från för närvarande 13 % till drygt 34 %. Skulle den årliga tillväxten bli så hög som 3 % kommer ATP-taket att kraftigt bromsa upp avgiftsbehovet och kommer detta slutligen år 2025 att vara t.o.m. något lägre än för närvarande. Skillnaden i avgiftsbehov mellan en BNP-utveckling om 3 % per år och ingen tillväxt alls i samhällsekonomin är således mycket betydande och uppgår på 35 års sikt till inte mindre än 22 procentenheter vid fast tak och 17,5 procentenheter vid realindexerat ATP-tak.

Vid en utveckling av BNP om 2 % ökning realt per år kommer ATP- utbetalningarna att stiga till drygt 18 % år 2015 och därefter sjunka något, om ATP-taket ligger fast. Realindexeras taket fortsätter ökningen också efter år 2015, och avgiftsbehovet utgör då drygt 20 % år 2025, dvs. en uppgång med sju procentenheter från i dag. Skulle den årliga BNP-tillväxten bli lägre och utgöra 1 alternativt 1,5 %, skulle det erforderliga avgiftsuttaget för ATP

stiga fram till år 2025 till att då utgöra drygt 24 resp. närmare 21 % med fast ATP-tak och ca 25,5 % resp. ca 22,5 % med realindexerat tak.

I det föregående i detta betänkande har vi framhållit att behovet av avgiftshöjningar för att täcka ATP-utbetalningarna framöver emellertid rimligen måste bedömas med hänsyn också till den utveckling som man kan räkna med inom andra delar av det allmänna pensionssystemet. I detta hänseende kan man förutse inte obetydliga minskningar framöver av de årliga utbetalningarna av folkpension, pensionstillskott och kommunala bostadstillägg satta i relation till avgiftsunderlaget. Detta beror dels på att vid realtillväxt lönesumman stiger medan folkpensionsutgifterna inte växer i takt med den ekonomiska tillväxten utan endast påverkas av utvecklingen beträffande antalet förmånsberättigade (till följd av t.ex. befolkningsstrukturen eller förtidspensionsfrekvensen), dels på att pensionstillskotten och de kommunala bostadstilläggen får successivt minskad betydelse i och med ATP-systemets tillväxt. En förutsättning för att det med tiden skall uppstå ett avgiftsöverskott inom folkpensioneringen är sålunda att tillväxten blir positiv.

De sammanlagda kostnaderna för folkpension och ATP kommer därför vid positiv realtillväxt inte alls att öka i förhållande till avgiftsunderlaget på samma sätt som ATP-utbetalningarna isolerade gör. Om man summerar den för- väntade utvecklingen av folkpensions- och ATP-utbetalningarna (inkl. KBT) framöver och sätter denna i relation till avgiftsunderlaget olika år får man de resultat vid skilda antaganden om den ekonomiska tillväxten som illustreras i tabell 12.2.

Tabell 12.2 Beräknade kostnader för folkpension (inkl. KBT) och ATP i procent av avgiftsunderlaget

År Tak- Årlig real BNP-tillväxt status 0 % 1 % 1,5 % 2 % 3 % 1990 24,3 24,3 24,3 24,3 24,3 1995 26,5 24,7 24,2 23,3 22,3 2000 Fast tak 29,0 25,5 24,2 22,8 20,6 Höjt tak 25,5 24,3 22,9 20,7 2005 Fast tak 32,5 27,1 25,0 22,9 19,7 Höjt tak 27,3 25,2 23,2 20,1 2010 Fast tak 38,1 30,0 27,1 24,2 19,8 Höjt tak 30,4 27,4 24,8 20,8 2015 Fast tak 43,7 32,7 28,8 25,1 19,6 Höjt tak 33,4 29,5 26,4 21,5 2020 Fast tak 46,6 33,3 28,7 24,5 18,2 Höjt tak 34,3 29,9 26,5 21,3 2025 Fast tak 48,1 33,1 27,9 23,3 16,4

Höjt tak 34,4 29,7 26,1 20,8

Av tabellen framgår att de totala utbetalningarna av allmän pension (inkl. KBT) nu kan beräknas motsvara 24,3 % av avgiftsunderlaget. Vid en årlig BNP-tillväxt om 2 % skulle denna andel öka med 0,8 procentenheter fram till år 2015 och sedan fram till år 2025 sjunka med 1 procentenhet i förhållande till nuvarande nivå, om ATP-taket är oförändrat 7,5 basbelopp. Med realindexerat tak stiger utbetalningarna till att utgöra runt 26 % såväl år 2015 som år 2025. Skulle BNP-tillväxten per år i stället uppgå till 1 alter- nativt 1,5 % ökar utbetalningarna av folk- och tilläggspension fram till år 2025 till att då utgöra ca 33 resp. knappt 28 % av avgiftsunderlaget med fast ATP-tak och ca 34 resp. knappt 30 % med realindexerat tak.

En jämförelse mellan tabellerna 12.1 och 12.2 i 2 %-alternativet visar att medan ATP-utbetalningarna i ett system med fast tak under de 35 åren fram till år 2025 ökar med 4,5 procentenheter är de sammanlagda utgifterna för folk- och tilläggspension i relation till lönesumman sjunkande, med undantag för en tillfällig uppgång med som mest knappt 1 procentenhet kring år 2015. På motsvarande sätt ökar utbetalningarna av enbart ATP med drygt 7 procentenheter fram till år 2025 om ATP-taket realindexeras, medan de sammanlagda utbetalningarna av ATP och folkpension i en sådan situation inte stiger med mer än ca 2 procentenheter under denna långa period.

I detta sammanhang bör noteras att de angivna beräkningarna avser avgiftsbehovet i ett renodlat fördelningssystem. Hänsyn har här alltså inte tagits till AP-fonden och dess avkastning och de möjligheter dessa kan ge att hålla nere avgiftsuttaget.

Om man på detta sätt ser det allmänna pensionssystemet som en helhet och räknar med en ekonomisk tillväxt i storleksordningen 2 % per år, uppkommer inte något egentligt behov av att för framtiden höja avgifterna till finansiering av den allmänna pensioneringen, under förutsättning att ATP-taket bibehålls oförändrat vid 7,5 prisbasbelopp. Vad det i denna situation handlar om är snarast att utjämna de pucklar i avgiftsutvecklingen som uppstår under perioden kring år 2015. Här aktualiseras påtagligt AP-fondens roll för finan- sieringen av den allmänna pensioneringen. Till den frågan återkommer vi i det följande.

Även om ATP-taket skulle successivt höjas i takt med den ekonomiska utvecklingen blir, som framgår av det sagda, behovet av höjda avgifter mycket måttligt i ett läge med en årlig real tillväxt om 2 % per år. Även här kan AP- fonden vara av väsentlig betydelse, liksom andra faktorer som kan medverka till en stabilisering av pensionssystemets ekonomi. Samtidigt måste dock vid överväganden om AP-fondens roll för finansieringen av pensionsförmånerna beaktas också fondens betydelse för det samhälleliga sparandet. I det följande berör vi även denna aspekt.

Om däremot den reala ekonomiska tillväxten blir lägre och ligger på i genomsnitt t.ex. 1,5 % per år, vilket också är en rimlig utveckling, innebär detta ökade avgiftsbehov — med ca 4,5 resp. drygt 6 % av avgiftsunderlaget med fast resp. realindexerat ATP—tak — alternativt nedskärningar av pensions- utgifterna.

12.2.2. Slutsatser om avgiftsbehovet

Som vi utvecklat i avsnitt 6.5.2 saknas möjligheter att höja avgifterna för finansiering av det allmänna pensionssystemet utöver vad som ligger inom ramen för ett oförändrat eller på sikt totalt sett sänkt skatte- och avgiftstryck. Höjda arbetsgivaravgifter skulle inkräkta på det förhandlingsbara löneutrym- met och därmed försvåra möjligheterna att hålla nere pris- och kostnadssteg- ringarna. En sådan åtgärd skulle också ha effekter på ekonomin i stort och påverka förutsättningarna för ekonomisk tillväxt i samhället. Därmed skulle avgiftsunderlaget kunna reduceras och sålunda även inkomsterna till pen- sionssystemet. Samtidigt skulle i ett sådant läge än tydligare accentueras problemet om fördelningen av det tillgängliga konsumtionsutrymmet mellan de yrkesaktiva och pensionärerna. Ett alternativ till höjda avgifter, inom ramen för åtminstone ett oförändrat totalt skatte- och avgiftstryck, som måste finnas med i bilden är med hänsyn till det anförda åtgärder på utgiftssidan i syfte att minska kostnadspåfrestning- arna på pensionssystemet. Sådana åtgärder kan avse reduceringar av pen- sionsförmånerna eller inskränkningar av den pensionsberättigade personkret- sen.

Den slutsats som enligt vår mening kan dras av de prognoser som vi redovisat i det föregående avsnittet är att, om vi får en ekonomisk tillväxt som på lång sikt ligger i storleksordningen 2 % per år, behovet av avgiftshöj- ningar och/eller nedskärningar av utgifterna mildras. Även i ett läge med så god tillväxt ökar kraven på de förvärvsarbetande i viss utsträckning. Dessa krav hänför sig då inte primärt till finansieringen av den allmänna pen- sioneringen utan till det förhållandet att allt fler förvärvsarbetande får allt större inkomstdelar över ATP-taket och förmodligen vill spara i någon form för att få ett pensionsskydd även för dessa inkomstdelar.

Skulle den reala BNP-ökningen per år komma att understiga 2 % under en längre period, skulle pensionsutgifternas andel av avgiftsunderlaget stiga kraftigt. Finansieringen av pensionssystemen kommer då att utgöra en betydligt större belastning på de yrkesaktiva. Vid en så låg tillväxt måste man i längden välja mellan avgiftshöjningar och sänkningar av pensionsförmånerna. Även för en situation av detta slag föreligger dock möjligheter att finna lösningar som inte förändrar ATP-systemets grundläggande karaktär. I det följande uppehåller vi oss något också vid de frågor som här aktualiseras.

En förutsättning för det sagda är att, som vi gjort i det föregående avsnittet, man ser hela det allmänna pensionssystemet samlat och beaktar kostnadsutvecklingen för ATP-systemet i samband med utvecklingen på folkpensionsområdet. För närvarande betalas folkpensionerna över statsbudge- ten och ATP-pensionerna via AP-fonden. Folkpensionsavgiften utgjorde 9,45 % år 1989 och sänktes fr.o.m. år 1990 till 7,45 %. Samtidigt höjdes ATP-avgiften från 11 till 13 % av avgiftsunderlaget. För innevarande år beräknas inkomsterna från folkpensionsavgifterna täcka 73 % av folkpensions- utgifterna medan resten bekostas med skattemedel.

Enligt vår mening bör folkpensions- och ATP-systemen betraktas som ett enhetligt och integrerat pensionssystem. Det finansiella underskott som i framtiden kan uppkomma i ATP-systemet är delvis ett resultat av en obalans

inom pensionssystemet som helhet, där de utgifter som ATP-systemet successivt övertar från folkpensioneringen inte automatiskt kompenseras av motsvarande inkomstöverföringar. För att komma till rätta med denna obalans bör successivt ske en överföring av inkomster från folkpensioneringen till ATP. Detta kan ske genom att folkpensionsavgiften sänks i samma mån som tilläggspensionsavgiften höjs. Enligt vår uppfattning bör man således för framtiden fortsätta på den väg som man slagit in på fr.o.m. år 1990 och successivt "växla över" folkpensionsavgiften till tilläggspensionsavgift i takt med att utbetalningarna av folkpensioner i relation till avgiftsunderlaget minskar.

I dag motsvarar den budgetfinansierade delen av folkpensionsutbetalningar- na närmare 3 % av avgiftsunderlaget. Det är dock rimligt att utgå från att i framtiden folkpensionssystemet skall bära sina egna kostnader, dvs. att folkpensionsavgifterna skall täcka utbetalningarna av folkpensioner i deras helhet.

Hänsyn skulle i viss mån kunna tas också till utgiftsutvecklingen framöver för delpensionsförsäkringen och avgiftsbehovet för denna försäkring. På längre sikt bör även kunna komma i fråga en sammanslagning av tilläggspensions- avgiften med delpensionsavgiften, om — som vi föreslagit i kapitel 1 — fortsatt arbete bedrivs för att integrera delpensioneringen i folk- och tilläggspensione- ringen.

Vi föreslår med hänsyn till det anförda att det med jämna mellanrum bör beslutas sänkningar av folkpensionsavgiften och motsvarande höjningar av tilläggspensionsavgiften. Något schema för hur och när sådana avgiftsväxlingar skall komma till stånd lägger vi inte fram förslag till. Detta får i stället prövas regelbundet, bl.a. i anslutning till de förslag till avgiftsuttag för ATP som riksförsäkringsverket skall lägga fram vart femte år, med beaktande av utgiftsutvecklingen inom folkpensioneringen resp. ATP.

Med en sådan strategi som den av oss föreslagna får ATP-systemet en inkomstförstärkning som medverkar till att bevara balansen på lång sikt, samtidigt som det totala avgiftsuttaget till den allmänna pensioneringen inte förändras på grund härav. Ju tidigare avgiftsväxlingar av detta slag sker, desto större blir förutsättningarna att AP-fondens finansiella sparande förbättras och att avkastningen på fondens medel ökar i storlek.

Samtidigt medför en sänkning av folkpensionsavgiften minskade inkomster på statsbudgeten. Vid en given storlek på statsutgifterna uppstår således en ökning i statsskulden, med åtföljande ökning i statens ränteutgifter. Alter- nativet med ett höjt skattetryck existerar inte i praktiken. Det är därför väsenligt att man vid besluten om avgiftsväxling framöver beaktar också denna aspekt och att överföringarna inte görs i snabbare takt än vad om är motiverat med hänsyn till utgiftsutvecklingen inom folk- och tilläggspen- sioneringen och till utvecklingen av andra offentliga utgifter. Härvid måste ställning också fortlöpande tas till vilken grad av avgiftstäckning som är den rimliga inom folkpensioneringen och vilken andel av utgifterna härför som lämpligen bör täckas med allmänna skattemedel. Den del härav som år 1990 finansieras med skattemedel, 27 %, är inte fixerad lagstiftningsvägen och kan inte ses som en gång för alla given. Som vi framhållit kan på sikt böra övervägas avgiftsfinansiering till 100 % av folkpensioneringen.

I fråga om avgiftsväxlingar som innebär förändringar av relationen mellan avgifts- och skattefinansiering av det allmänna pensionssystemet vill vi framhålla att en sådan åtgärd kan vara motiverad bara om man av någon anledning anser att det inom ramen för ett givet samlat skatte- och avgiftstryck är en fördel med lägre avgiftssatser och högre skattesatser eller att det inom ramen för en given storlek på den offentliga sektorns nettoskuld är en fördel med en större AP-fond och en större statsskuld.

Vad beträffar den första aspekten skulle det exempelvis kunna vara så, att en kombination av sänkta arbetsgivaravgifter och höjda skatter inverkar dämpande på prisutvecklingen. Sänkta arbetsgivaravgifter påverkar direkt företagens produktionskostnader, medan t.ex. höjda inkomstskatter verkar mera indirekt via kompensationskrav från löntagarna. Det är således tänkbart att den nominella lönekostnadsökningen blir lägre. Å andra sidan bör fram- hållas de negativa effekter på t.ex. utbudet av arbetskraft som kan uppstå såväl vid en höjning av inkomstskatterna som vid en ökning av arbetsgivar- avgifterna. Detta skulle också innebära stora problem för ekonomins funk- tionssätt i en rad hänseenden — inte minst eftersom det samlade svenska skatte- och avgiftstrycket internationellt sett är mycket högt — och även verka återhållande på sparandet i samhället, med de negativa effekter som detta för med sig.

I fråga om den andra av de berörda aspekterna skulle en rent statsfinan- siell fördel uppnås om AP-fonden kunde placera pengar till en högre ränte- sats än den till vilken staten lånar. Detta torde dock inte vara fallet i någon högre grad, även beaktat möjligheter till aktie- och fastighetsplaceringar.

Under vårt arbete har vi övervägt om vi borde gå ett steg längre än det förslag som vi redovisat ovan och lägga fram förslag om en sammanslagning av folk- och tilläggspensionsavgifterna till en enda allmän pensionsavgift. Med en sådan avgift skulle sannolikt finansieringsdiskussionerna underlättas. Å andra sidan skulle då uppkomma problem beträffande förvaltningen av de influtna medlen. En fråga som då måste lösas är om alla dessa medel skulle föras till AP-fonden och de delar som sedan behövs för finansiering av folk- pensionsförmånerna tas därifrån. Andra frågor är om man i sådant fall skulle räkna med något statsbidrag för finansiering av folkpensioneringen och hur stort detta då skulle vara och hur det skulle utvecklas under tiden framöver.

Mot bakgrund av det anförda har vi kommit till slutsatsen att särskilt mycket inte skulle vara vunnet med en sammanslagning av folk- och till- läggspensionsavgifterna, annat än möjligen från pedagogisk synpunkt. Finanseringsförutsättningarna skulle vara desamma. Härtill skulle som en nyhet kunna komma statsbidrag till AP-fonden. Vi anser därför att en bättre väg är att också för framtiden gå vidare på vägen med avgiftsväxlingar och att ställning fortlöpande tas till relationen mellan folk- och tilläggspensions- avgifterna.

12.3. Samhällets nettokostnader för pensionerna

I det föregående har vi visat på de problem som kan uppkomma att med oförändrad avgiftssats finansiera den väntade kraftiga tillväxten av ATP-

pensionerna. Samtidigt har vi emellertid också pekat på de möjligheter som finns till växlingar mellan tilläggspensions- och folkpensionsavgifterna i takt med att utbetalningarna av folkpension och pensionstillskott minskar realt. Även från detta perspektiv skulle dock kunna uppstå ett behov av höjningar av pensionsavgifterna totalt sett eller begränsningar av pensionsförmånerna om vi får en situation med långvarig låg tillväxt i samhällsekonomin.

Sådana höjningar av pensionsavgifterna kan emellertid, som vi framhållit i flera sammanhang i detta betänkande, i sig medföra negativa samhällsekono- miska konsekvenser och dessutom innebära att tillväxten i löntagarnas reala disponibla inkomster reduceras när avgiftshöjningarna övervältras på dem. Till den del övervältringen sker genom att företagen tar ut högre priser på sina produkter kan näringslivets internationella konkurrenskraft bli svårare att vidmakthålla. Även från andra, allmänna synpunkter framstår en på detta sätt förstärkt inflationstakt som icke eftersträvansvärd.

Enligt vår mening måste emellertid hänsyn tas också till den omständigheten att successivt stigande ATP-pensioner inte bara innebär ökade utgifter för samhället utan också kan medföra inte oväsentliga inbesparingar av allmänna medel och ökade inkomster för stat och kommun. Pensioner beskattas, och olika former av avgiftsbeläggning för vård och omsorg förekommer eller kan införas. Tas hänsyn till dessa effekter skulle avgiftsuttaget inte behöva öka i den utsträckning som de kalkyler vi låtit utföra ger vid handen. Efter hand som allt fler pensionärer får oavkortad ATP och allt högre tilläggspension i genomsnitt minskar behovet av andra samhällsutgifter. Vi har i det föregåen- de beaktat de minskade utgifterna för pensionstillskott framöver och i viss utsträckning även de sjunkande utbetalningarna av kommunala bostadstillägg till folkpensionärer under de kommande åren.

Mycket betydelsefullt är också att samhällets skatteinkomster växer kraftigt vid en ökande ATP-standard. En stigande andel av pensionerna kommer att återföras till samhället i form av skatt. Det blir särskilt kommunernas skatteinkomster som kommer att växa.

Av redovisningen i kapitel 4 framgår att utgifterna för kommunala bo- stadstillägg kan beräknas minska med mer än 3,5 miljarder kronor (i 1990 års penningvärde) om den årliga BNP-tillväxten blir 2 %. Huvuddelen av kostnaderna för denna förmån faller på kommunerna. Prognoserna i kapitel 4 ger vidare vid handen att ATP-utbetalningarna kan förväntas stiga med 133 resp. 115 miljarder kronor vid 2 resp. 1 % årlig real BNP-tillväxt fram till år 2025. Om man som ett räkneexempel antar att tillväxten blir 2 % per år och att 25 % skatt tas ut på ökningen av tilläggspensionerna, skulle det innebära ökade skatteintäkter som per år uppgår till 33 miljarder kronor vid slutet av prognosperioden. Efter den skattereform som nu beslutats kan förutsättas att huvuddelen av denna inkomstökning kommer kommunerna till del.

Samtidigt får ökade pensioner till pensionstagarna till följd att deras inkomster och därmed betalningsförmåga förbättras. Möjligheterna till avgiftstäckning för olika former av vård, service och omsorg åt pensionärerna blir därigenom också större för kommunerna. Även från denna synpunkt kan de för framtiden växande ATP-utbetalningarna alltså innebära större inkomster för kommunerna.

Om man kunde tillskapa ett system för att från staten och — inte minst —

kommunerna föra över i vart fall delar av dessa inbesparingar och ökade skatteinkomster till ATP-systemet, skulle detta betyda en väsentlig förstärkning av pensionssystemets finanser.

För att en överföring av detta slag skall kunna ske inom ramen för ett opåverkat statligt och kommunalt skattetryck är det självfallet en förutsättning att inga konkurrerande anspråk på de ifrågavarande medlen tillgodoses. Här bör då hållas i minnet att det för framtiden finns starka krav på ökade resurser inom inte minst den kommunala sektorn, bl.a. för vård, service och omsorg åt pensionärer.

I sammanhanget måste också beaktas att det inte torde vara helt problem- fritt att till ATP-systemet återföra de kostnadsminskningar och inkomst- ökningar som uppkommer för främst kommunerna till följd av ATP-sys- temets successiva mognad. Något system för automatisk återföring torde vara svårt att hnna. Däremot kan det ligga närmare till hands att hänsyn tas till de effekter som sålunda uppkommer vid bestämmandet av statsbidrag i olika hänseenden och skatteutjämningsbidrag till kommunerna framöver. Om dessa därigenom kan reduceras, frigörs medel hos staten som kunde tas i anspråk för pensionssystemet, t.ex. för den del av folkpensioneringen som betalas med skattemedel eller för finansiering av de avgifter som — enligt vad vi föreslår i det följande — skall tas ut på de olika former av sociala förmåner m.m. som är pensionsgrundande enligt 11 kap. 2 & AFL. På sikt kunde t.ex. övervägas att kommunerna — i takt med att deras skatteinkomster på pensioner ökar — svarar för hela finansieringen av de kommunala bostadstilläggen till folkpen- sionärer och att statsbidragen härför successivt trappas av.

Vi lägger med hänsyn till det anförda inte fram några förslag om automa- tisk återföring till pensionssystemet av de inkomstökningar och utgiftsminsk- ningar som till följd av ATP-systemets tillväxt uppkommer för staten och kommunerna. Vi vill dock framhålla vikten av att dessa förhållanden beaktas kontinuerligt bl.a. vid överväganden om kommunernas ekonomi och vid beslut om t.ex. statsbidrag för olika kommunala verksamheter.

Ytterligare vill vi framhålla att, i en situation med minskade utgifter realt sett för statsbidrag till kommuner och med ökade statliga skatteintäkter, förutsättningarna ökar för staten att med ett oförändrat totalt skatte- och avgiftsuttag finansiera olika former av den offentliga verksamheten. I denna situation kan uppkomma vissa möjligheter att genomföra en "avgiftsväxling" i större skala än mellan enbart folk- och tilläggspensionsavgifterna.

Här kan t.ex. diskuteras utrymmet för att inom ramen för ett oförändrat totalt avgiftsuttag låta ATP-avgifterna stiga något samtidigt som någon eller några av de andra socialavgifterna — som har mindre starka försäkringsmässi- ga inslag — sänks i motsvarande mån. Vissa socialavgifter är i dag inte på samma sätt som avgifterna för t.ex. pensionssystemet och för sjukförsäkringen försäkringsmässigt motiverade utan har mer renodlad karaktär av skatt. Utgifterna för de ändamål som dessa avgifter avser att tillgodose torde därför lika väl kunna finansieras med allmänna skattemedel, om detta är möjligt utan att det samlade skatte- och avgiftsuttaget ökar. Samtidigt måste naturligtvis vid överväganden i denna riktning beaktas inte bara pensionssys- temets framtida utveckling utan även den utgiftsutveckling framdeles som kan förutses för t.ex. sjuk-, arbetsskade- och arbetslöshetsförsäkringarna.

I det nu aktuella sammanhanget vill vi också erinra om utgiftsutvecklingen framöver på avtalspensioneringarnas område. Prognoser i detta hänseende har vi redovisat i avsnitt 4.4. Som framgår av det där anförda är kostnaderna framöver för avtalspensionerna i mycket beroende av vad som kommer att gälla med avseende på den övre gränsen för beräkning av pensionsgrundande inkomst inom ATP, dvs. ATP-taket om 7,5 prisbasbelopp. Skulle detta tak indexeras i anslutning till den reala tillväxten i samhällsekonomin (se kapitel 10), skulle avtalspensionerna (med undantag för STP enligt de regler som där gäller i dag) befrias från en betydande del av de väsentligt ökade utgifts- anspråk som annars skulle uppkomma inom dessa tjänstepensioneringar (om reglerna för dem kvarstår sådana de är för närvarande). Det "överskott" som sålunda skulle uppstå inom avtalspensioneringarna i en situation där ATP- taket realindexeras — eller där det allmänna pensionssystemet på annat sätt utvidgas till att ge pensionsskydd för inkomstdelar överstigande 7,5 prisbas- belopp (jfr diskussionen i avsnitt 10.4.3) — skulle sannolikt komma arbetsgivar- na till del genom att avgifterna för finansiering av avtalspensionerna resp. att ianspråktagandet av statliga och kommunala skattemedel skulle bli lägre än i ett läge med oförändrat ATP-tak.

Detta innebär att, om ATP-taket skulle realindexeras för framtiden, visst utrymme skulle öppnas att inom ramen för ett totalt sett oförändrat skatte- och avgiftstryck få till stånd en omfördelning mellan kostnaderna för det allmänna pensionssystemet och för avtalspensionerna. ATP-avgiften skulle då kunna höjas i motsvarande mån som avgifterna för hnansiering av ITP-sys- temet resp. anspråken på statliga och kommunala skattemedel minskar.

12.4. Avgiftsunderlaget 12.4.1 Avgiftsgrundande inkomstdelar

De avgifter som tas ut för finansiering av folk- och tilläggspensioneringen (och andra sociala förmåner m.m.) beräknas på grundval av ett avgiftsunderlag som anges i lagen ( 1981:691 ) om socialavgifter. I huvudsak utgörs detta underlag för arbetsgivare av den samlade lönesumman och för egenföretagare m.fl. av inkomsten av annat förvärvsarbete än anställning (bl.a. inkomst av rörelse och av jordbruksfastighet).

I avsnitt 11.4 har vi närmare beskrivit de regler som nu gäller i fråga om bl.a. vilka inkomster som ingår i avgiftsunderlaget. Vi har där också lämnat en översikt över de överväganden som legat bakom det sålunda nu gällande regelsystemet.

Som vi angett i det sammanhanget beräknas bl.a. folk- och tilläggspensions- avgifterna på hela den lön (och skattepliktiga förmåner) som arbetsgivaren under året erlagt till hos honom anställda och uppdragstagare. För personer med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning utgör i princip hela inkomsten underlag för avgiftsberäkningen. Detta innebär att det vid beräk- ningen av tilläggspensionsavgift inte görs något motsvarande avdrag som i förmånshänseende för löne- och inkomstdelar som understiger ett basbelopp eller överstiger 7,5 basbelopp.

En sådan begränsning upprätthölls fram t.o.m. år 1981. Med verkan fr.o.m.

år 1982 avskaffades emellertid de tidigare basbelopps- och maximeringsavdra- gen. Orsaken härtill var, som vi beskrivit i avsnitt 11.4, en strävan att uppnå administrativa lättnader för myndigheter och de avgiftspliktiga samt att åstadkomma förutsättningar för ett effektivare debiterings- och uppbördssys- tem.

Vi har under vårt arbete övervägt huruvida de år 1982 tillkomna reglerna bör kvarstå eller om det finns skäl att nu helt eller delvis överväga en återgång till det system som gällde dessförinnan. En anledning härtill är den allmänna utgångspunkt som vi uppställt för vårt arbete — och som vi utvecklat i avsnitt 6.4.4 och 8.1 — om det önskvärda i ett bättre försäkringsmässigt samband i det allmänna pensionssystemet mellan pensionsförmåner och avgiftsgrundande inkomster.

Emellertid finns en rad skäl som talar mot en lösning enligt denna linje. I avsnitt 11.4 har vi närmare utvecklat dessa. Som angetts där skulle ett återinförande av basbelopps- och maximeringsavdragen innebära administrati- va problem och ett betydande uppgiftslämnande samt ge upphov till kontroll- svårigheter och missbruksrisker. En allvarlig nackdel med ett underlag för tilläggspensionsavgiften som begränsas genom att maximeringsavdrag och eventuellt också basbeloppsavdrag görs är att man därigenom skulle bryta den — med reformen fr.o.m. år 1982 eftersträvade - överensstämmelse som finns mellan ATP-avgiftens underlag och de underlag som tillämpas för alla de andra socialavgiftema. Härtill kommer att det för flertalet arbetsgivare inte skulle medföra någon egentlig förändring av avgiftsbetalningarnas storlek om avgiftsunderlaget för tilläggspensionsavgiften begränsas, eftersom uttagsprocen- ten samtidigt måste höjas för att kompensera denna effekt. Däremot skulle kunna uppkomma vissa förändringar för egenföretagare.

Med hänsyn till de anförda nackdelarna som skulle följa med ett återin- förande av basbelopps- och maximeringsavdragen föreslår vi att nuvarande regler skall kvarstå oförändrade och att arbetsgivar- och egenavgifter för finansiering av ATP-systemet liksom hittills skall tas ut på hela lönesumman resp. hela inkomsten av annat förvärvsarbete än anställning. Samtidigt vill vi dock erinra om våra överväganden i avsnitt 10.4.3 om alternativ till en realindexering framöver av ATP-taket. Skulle man välja att såsom diskuterats där tillskapa en ny tredje beståndsdel inom det allmänna pensionssystemet som ger ett pensionsskydd för inkomstdelar över 7,5 prisbasbelopp kan en konsekvens bli att de ATP-avgifter som hänför sig till dessa inkomstdelar får särskiljas för finansiering av denna nya beståndsdel. I avsnitt 10.4.3 har vi något utvecklat också dessa effekter i avgiftshänseende.

12.4.2. ATP-avgifter för olika sociala förmåner m.m.

Enligt de för närvarande gällande reglerna i 11 kap. 2 & lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring (AFL) är olika former av ersättningar som träder i stället för förvärvsinkomster pensionsgrundande för ATP. Exempel på sådana förmåner är sjukpenning, föräldrapenningförmåner, delpension, arbetslöshets- ersättning och utbildningsbidrag. Trots att dessa ersättningar således grundar rätt till ATP uttas några häremot svarande avgifter inte på dem.

I avsnitt 11.4 har vi mera exakt redovisat vilka olika former av ersättningar

och förmåner som det här rör sig om. Som vi där också framhållit kan en naturlig åtgärd för att stärka det försäkringsmässiga sambandet mellan förmåner och inkomster som avgiftsbeläggs vara att underlaget för beräkning av tilläggspensionsavgiften utvidgas till att omfatta även dessa ersättningar enligt 11 kap. 2 & AFL som sålunda för närvarande är ATP-grundande men för vilka några avgifter till försäkringen inte erläggs. I ett sådant läge skulle alltså staten i någon form svara för de avgifter som skulle utgå för dessa ersättningsformer.

Mot bakgrund härav har vi övervägt en utvidgning av nämnt slag. Som vi redovisat i avsnitt 11.4 skulle en sådan utvidgning år 1989 ha inneburit ökade inkomster till ATP-systemet med drygt 7 miljarder kronor, motsvarande ca 1,2 % av avgiftsunderlaget. Detta skulle givetvis medföra en betydelsefull förstärkning av ATP-systemets finanser. Samtidigt betyder en åtgärd av detta slag att utgifterna för andra socialförsäkringsgrenar m.m. stiger till följd av att medel här måste tillskjutas för betalning av ATP-avgifterna. Flertalet av dessa finansieras på samma sätt som ATP, dvs. med arbetsgivar- och egenavgifter. Dessa avgifter behöver då höjas i motsvarande mån som ATP-systemets inkomster stiger. Totalt sett skulle sålunda en utvidgning av avgiftsunderlaget i enlighet med vad vi här diskuterar få till följd att skatte- och avgiftstrycket för dessa ändamål stiger samtidigt som man undviker en höjning av ATP- avgifterna som annars kunde ha behövt komma till stånd. Åtgärden skulle alltså enbart innefatta en omfördelning mellan olika sektorer av det socialpolitiska bidragssystemet och inte innebära någon förändring av det samhälleliga sparandet.

Emellertid har vi lagt avgörande vikt vid synpunkten att de olika socialför- säkringsgrenarna bör renodlas och att kostnaderna för skilda sociala insatser i större utsträckning än för närvarande bör hänföras till den sektor varifrån de härrör. Vi föreslår därför att avgifter framdeles skall tas ut till ATP- systemet för de förmåner som enligt 11 kap. 2 & AFL för närvarande grundar rätt till ATP men som nu inte är avgiftsbelagda. Dessa avgifter bör utges från resp. försäkringsgren, dvs. från sjukförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen m.m., och sålunda finansieras med arbetsgivar- och egenavgifter resp. skattemedel. Med hänsyn till bl.a. de budgeteffekter som detta förslag ger upphov till och då dessa liksom de närmare formerna för avgiftsbetalningarna bör övervägas mer ingående än vad som varit möjligt för oss, lägger vi inte fram några konkreta lagförslag utan nöjer oss med det principförslag som vi sålunda här redovisar.

Av principiella skäl borde rimligen företas en motsvarande avgiftsbeläggning i en eller annan form (t.ex. såsom statsbidrag) för den ATP-rätt som intjänas till följd av möjligheterna att få s.k. vårdår tillgodoräknade som likställda med år med pensionsgrundande inkomst för ATP. En sådan åtgärd skulle innebära ett ökat samband mellan förmåner och avgifter och även betyda ett steg på vägen mot en "kontoföring" av utgifterna där de egentligen hör hemma. Rätten att få vårdår tillgodoräknade får emellertid närmast ses som ett familjepolitiskt inslag i pensionssystemet. Det är här också svårt att beräkna vilka konsekvenser i kostnadshänseende som denna rätt medför och att därmed finna ett godtagbart underlag för beräkning av en eventuell avgift.

Vi har därför stannat för att inte lägga fram något förslag om att avgifter

skall uttas eller statsbidrag lämnas till AP-fonden för den ATP-rätt som kan intjänas genom systemet med tillgodoräknande av vårdår. Nuvarande ordning bör alltså kvarstå oförändrad.

12.5. AP-fondens utveckling

12.5.1. AP-fondens roll för finansieringen av pensions- förmånerna m.m.

Som vi beskrivit i bl.a. kapitel 6 sker finansieringen av ATP enligt ett modifierat fördelningssystem. Under de första drygt 20 åren efter ATP- systemets tillkomst översteg avgiftsinkomsterna pensionsutbetalningarna så att en reserv, AP-fonden, byggdes upp. Med avkastningen på de medel som samlats i fonden har fr.o.m. år 1982, från vilken tidpunkt pensionsutgifterna överstigit avgiftsinkomsterna, kunnat lämnas bidrag till finansieringen av ATP- utbetalningarna.

Att så skulle kunna ske var ett av syftena bakom tillskapandet av AP- fonden. Genom fondmedlen och avkastningen på dessa har man en buffert mot tillfälliga variationer i avgiftsinkomsterna och utbetalningarna av pensionsförmåner mellan olika är. Med hjälp härav skulle man kunna åstadkomma en viss utjämning av pensionskostnaderna olika generationer emellan och en minskning av det förväntade trycket framöver på den aktiva befolkningen att försörja en växande andel äldre. Ett annat väsentligt syfte med AP-fonden var att kompensera det sparandebortfall som befarades bli följden av ATP-systemets tillkomst. Man var vid utarbetandet av ATP- reformen medveten om att ett tillräckligt sparande i den svenska ekonomin var en förutsättning för att pensionerna skulle kunna garanteras i framtiden. Med användning av AP-fondens medel skulle man kunna uppnå en investeringsnivå som kunde skapa en stabil långsiktig tillväxt.

Några riktlinjer för hur AP-fonden borde utvecklas framöver lades inte fast i samband med beslutet om ATP, eller därefter. Tvärtom betonades under förarbetena att det varken var behövligt eller möjligt att redan från början ta mer definitiv ställning till storleken av den fond som borde finnas vid olika tidpunkter. Den omfattning i vilken fondering skulle äga rum fick bero på överväganden rörande storleken av sparandebortfallet m.m. Samtidigt påpekades vid beslutet om ATP-reformen ( prop. 1959:100 ) att, även om en betydande fondering skulle kunna äga rum under de första åren av försäkringens tillvaro, det längre fram, då antalet pensionärer skulle vara stort, skulle bli ett mer begränsat utrymme för ytterligare fondering. Det skulle då måhända, framhölls det, kunna bli fråga om att ta inte bara fondens avkastning utan även delar av dess kapital i anspråk för utgifterna, t.ex. i skeden då särskilt stora årskullar träder in i pensionsåldern.

AP-fondens tillgångar (till anskaffningsvärde) uppgick vid årsskiftet 1989—1990 till 384 miljarder kronor. Detta innebär att fondens förmögenhet då var 5,5 gånger så stor som 1989 års utbetalningar av ATP-pensioner. Fondens avkastning på räntor m.m. utgjorde detta år 39 miljarder kronor, vilket motsvarade inte mindre än ca 7 % av avgiftsunderlaget detta år. Dessa intäkter av räntor m.m. uppgick år 1989 till ca 40 % av ATP-systemets totala

inkomster.

Under 1980-talet har AP-fondens avkastning svarat för en allt större del av utbetalningarna av tilläggspensioner. Efter den höjning av uttagsprocenten för tilläggspensionsavgift som genomförts fr.o.m. år 1990 bryts denna utveckling. Om emellertid avgiftsuttaget för ATP är oförändrat framöver, kan på nytt allt större del av AP-fondens avkastning komma att få tas i anspråk för pensions- utbetalningar. Som vi beskrivit i avsnitt 4.3 och 6.3.3 kan i en sådan situation ATP-systemet stå inför risken av ett avgiftsunderskott som blir större och mera långvarigt än vad som kan pareras med hjälp av AP-fonden. De avgifts- underskott som kan förväntas ett stycke in på 2000-talet överstiger den förväntade avkastningen på fonden. Följden härav blir — med oförändrade pensionsregler och oförändrat avgiftsuttag för ATP — att fondkapitalet måste tas i anspråk för finansiering av pensionsutbetalningar. Fonden kommer då att successivt minska och så småningom helt tömmas.

När detta skulle inträffa beror på den ekonomiska tillväxten och på om ATP-taket realindexeras eller ej. Vid en real BNP-tillväxt om 1 % per år skulle en situation av detta slag inträda år 2015. Blir tillväxten högre skjuts denna tidpunkt 7—12 år framåt i tiden. Närmare beräkningar härom har vi redovisat i avsnitt 4.3, och vi vill i detta sammanhang hänvisa till vad vi anfört där och i avsnitt 6.3.3.

Vid dessa beräkningar har emellertid hänsyn inte tagits till det förslag som vi lagt fram i avsnitt 12.2.2, nämligen att det skall ske en successiv växling mellan folkpensions- och tilläggspensionsavgifterna framöver. Några närmare kalkyler om vad detta förslag kan få för konsekvenser för AP-fonden har vi inte utfört. Vi har dock i kapitel 11 redovisat vissa beräkningar där även effekterna härav kan utläsas.

En slutsats som kan dras av det material som vi presenterar i detta betänkande är att, om den ekonomiska tillväxten blir i storleksordningen 2 % per år realt sett och om ATP-taket inte realindexeras, förutsättningar finns att klara pensionsutbetalningarna utan höjda totala pensionsavgifter. Detta förutsätter dock att AP-fondens avkastning och sannolikt i viss mån också fondens kapital tas i anspråk för pensionsutbetalningar under den första delen av 2000-talet. Även därefter kommer dock AP-fonden att finnas kvar.

På motsvarande sätt kan, även om den reala BNP-tillväxten skulle bli lägre än 2 % per år eller ATP-taket realindexeras eller ett obligatoriskt pen- sionsskydd för inkomster över 7,5 basbelopp organiseras i annan form, det ökade avgiftsbehov som då uppkommer balanseras av ränteinkomster m.m. från AP-fonden och av fondkapitalet. Behovet av avgiftshöjningar eller andra åtgärder skulle alltså härigenom begränsas.

AP-fonden kan således på detta sätt lämna väsentliga bidrag till den framtida finansieringen av det allmänna pensionssystemet och medverka till att utjämna pensionskostnaderna under den ofördelaktiga perioden från omkring år 2005—2010 och ett tjugotal år framöver.

En utveckling enligt dessa linjer skulle emellertid innebära att AP-fonden realt sett minskar rätt väsentligt och att dess samhällsekonomiska betydelse reduceras. En viktig fråga som då uppkommer är om man skall acceptera denna konsekvens eller om det finns skäl som leder till en annan slutsats.

Som vi beskrivit i avsnitt 3.4 har AP-fonden under de decennier som gått

sedan ATP-systemet tillkom varit av stor betydelse för det finansiella sparandet i samhället. Också för framtiden är det därför väsentligt att ta hänsyn till denna aspekt och överväga vilka konsekvenserna skulle bli för det samhälleliga sparandet och för samhällsekonomin i stort om AP-fonden ut- vecklas på det sätt som vi beskrivit ovan. Detta skulle innebära en mycket kraftig nedgång i AP-fondens (och därmed hela socialförsäkringssektorns) finansiella sparande. Övervägas måste därför om det finns förutsättningar att kompensera denna nedgång med ett motsvarande sparande inom någon annan sektor, i praktiken främst hushållssektorn. Det är av vikt för utveckling- en av investeringarna här i landet och för att undvika underskott i bytes- balansen. På detta sätt är sparandet avgörande för möjligheterna att uppnå en stabil långsiktig ekonomisk tillväxt.

I sammanhanget aktualiseras sålunda i huvudsak två skilda frågor. Den ena är vilken betydelse AP-fonden och fondens avkastning kan ha från ett perspektiv som beaktar enbart det allmänna pensionssystemets finansiering. Den andra frågan rör den vidare aspekten om AP-fondens roll för det samhälleliga sparandet. Uttryckt på annat sätt gäller det problem som vi här aktualiserat om avgifterna för finansiering av det allmänna pensionssystemet enbart skall vara så awägda att de i förening med AP-fondens avkastning förslår till att täcka de utgående förmånerna eller om de dessutom skall medföra ett bibehållet eller rentav höjt finansiellt sparande inom socialförsäk- ringssektorn. I det följande kommer vi att behandla dessa frågor separat och ange våra ställningstaganden med anledning av dem.

Om man sålunda först begränsar sig till att se frågan om AP-fondens utveckling framöver enbart ur det allmänna pensionssystemets perspektiv, kan konstateras att det är långt ifrån självklart om man som målsättning skall ha en AP-fond som bibehåller nuvarande fondstyrka oförändrad — dvs. täcker mer än fem års pensionsutbetalningar — eller som ligger kvar på nuvarande nivå realt sett, dvs. för framtiden utgör samma andel av BNP som för närvarande. Som vi framhållit i det föregående är ATP-systemet i princip ett fördelningssystem och skulle alltså kunna finansieras enbart på grundval av de löpande avgiftsinkomsterna. Samtidigt står det klart att en viss fondbildning är påkallad som en säkerhetsmarginal för tilläggspensionsförsäkringen så att tillfälliga variationer i utgifterna och inkomsterna inte skall behöva avspegla sig i motsvarande variationer i avgiftsprocenten. Pensionsutbetalningarna är på kortare tids sikt i det närmaste okänsliga för tillfälliga nedgångar (liksom uppgångar) i BNP-tillväxten medan sådana omedelbart påverkar pensionssys- temets avgifts- och ränteinkomster. Detta syfte att AP-fonden skall tjänstgöra som en buffert skulle emellertid kunna uppfyllas med en realt sett väsentligt mindre fond än den nuvarande.

En annan anledning till att en fond är av värde för det allmänna pen- sionssystemet är att den kan bidra till att överbrygga variationer i befolk- ningens sammansättning, framför allt perioder med ett växande antal pen- sionärer i förhållande till de samtidigt förvärvsaktiva. En sådan situation är att förvänta fr.o.m. år 2005—2010 och ett antal år framöver. Då kommer att, fondavkastningen förutan, ställas förhållandevis stora finansieringskrav på den förvärvsarbetande delen av befolkningen. Till denna aspekt på AP-fondens betydelse och till åtgärder för att underlätta finansieringen under denna

relativt sett ofördelaktiga demografiska period återkommer vi i det följande.

Om man på det sätt som vi anfört ovan är beredd att låta AP-fonden spela en mer aktiv roll för finansieringen av pensionsutbetalningarna under de första decennierna på 2000-talet, minskar behovet av ökade avgifter för finansiering av ATP-systemet också i ett läge där den reala ekonomiska tillväxten i samhället understiger 2 % per år eller där ATP-taket real- indexeras. Alternativt bortfaller i motsvarande utsträckning behovet av åtgärder för att reducera pensionssystemets utgifter jämfört med en situation där målet är att bibehålla AP-fonden realt oförändrad.

I det förslag till avgiftsuttag till ATP för åren 1990—1994 som riksförsäk- ringsverket lämnade till regeringen i december 1987 redovisade verket beräkningar där AP-fonden integrerades i långsiktiga överväganden angående finansieringen. Innebörden härav är att såväl fondmedel som avgiftsmedel skulle användas för pensionsutbetalningar. Beräkningarna byggde på en förutsättning att AP-fonden skulle behålla en betydande fondstyrka under hela kalkylperioden fram till år 2035 och att fondstyrkan under hela perioden aldrig skulle vara lägre än 1,5. Vidare förutsattes att uttagsprocenten för ATP-avgiften skulle vara så hög att avgifterna år 2035 skulle täcka det årets pensionsutbetalningar, dvs. att ett renodlat fördelningssystem då skulle uppnås.

Under den tid som vi arbetat med dessa frågor har riksförsäkringsverket för vår räkning utfört vissa motsvarande beräkningar grundade på 1990 års pensionsregler och avgiftsuttag. I kapitel 11 har vi redovisat resultatet av dessa beräkningar. Vi har där också angett ett antal scenarier för AP-fondens och avgiftsuttagets utveckling under olika förutsättningar om den ekonomiska tillväxten framöver samt med det nuvarande ATP-taket oförändrat resp. realindexerat för framtiden.

I de scenarier som sålunda redovisats i kapitel 11 innefattas också alternativ som innebär att AP-fonden ges en än mer aktiv roll för finansieringen av de allmänna pensionsförmånerna under den demografiskt ofördelaktiga perioden en bit in på 2000-talet. Som vi beskrivit i flera sammanhang tidigare i detta betänkande kan olika förhållanden som är av betydelse för det allmänna pensionssystemets utveckling antas komma att utvecklas relativt sett mer gynnsamt under de närmaste 10—20 åren än under en period därefter.

Om man räknar med att den genomsnittliga reala BNP-tillväxten under hela denna långa period fram till omkring år 2025—2035 kommer att understiga 2 % per år eller om ATP-taket skulle realindexeras (eller pensionsskydd för inkomster över 7,5 prisbasbelopp ordnas på annat sätt inom det allmänna pensionssystemet), skulle med hänsyn härtill en handlingsmöjlighet kunna vara att ta fasta på den handlingslinje som vi angett ovan. Det skulle då kunna komma i fråga att — inom ramen för ett oförändrat totalt skatte- och avgiftsuttag — göra en viss omfördelning olika socialavgifter emellan och under en period om 10—15 år framöver ta ut något högre tilläggspensionsavgifter än vad som behövs för ATP-utbetalningarna och fondera överskottet i AP- fonden. I sådant fall skulle fonden växa i omfattning under 1990-talet och en tid därefter. Detta ökade fondkapital och den ökade avkastning som det skulle generera skulle sedan kunna tas i anspråk för pensionsutbetalningar under perioden därefter. Därmed skulle behovet av avgiftshöjningar då och av höjda avgifter totalt sett till pensionssystemet bli mindre än eljest. Också

belastningen på de yrkesaktiva under de första årtiondena av nästa sekel skulle således med en åtgärd av detta slag bli mindre.

I kapitel 11 har vi redovisat närmare beräkningar också om scenarier med en i denna riktning utformad generationsutjämnande fondering under de närmast kommande åren. Sådana kalkyler har gjorts också av professor emer. Börje Kragh och har beskrivits av honom i hans expertrapport till oss, Perspektiv på allmänna pensionsfonden ( SOU 1990:78 ).

I avsnitt 6.2.4 har vi redovisat den bedömning som vi gjort om den ekonomiska tillväxten framöver. Vi har där framhållit att det finns mycket som tyder på att tillväxten blir högre under de närmaste ca 15 åren än under tiden därefter. Samtidigt har vi räknat med intervallet 1—2 % årlig real BNP- ökning som en rimlig långtidsram för realtillväxten. I kapitel 10 har vi behandlat frågan om ATP-taket och har då framhållit betydelsen av åtgärder för att säkerställa ATP-systemets inkomstrelaterande funktion samt betonat att det, för att upprätthålla den funktionen i ett läge med beräknad fortsatt reallönetillväxt, är erforderligt att överväga en ändring av reglerna för fastställande av ATP-taket. I anslutning härtill har vi angett en teknisk modell för realindexering av taket och har skisserat vissa alternativa framgångsvägar för att inom det allmänna pensionssystemets ram erbjuda pensionsskydd för inkomster över 7,5 prisbasbelopp.

Mot bakgrund av våra överväganden i dessa hänseenden och av vad vi anfört ovan i detta avsnitt har vi kommit till följande slutsatser om AP- fondens framtida utveckling. Ur det allmänna pensionssystemets perspektiv — dvs. med bortseende från behovet av insatser för att inom pensionssystemets ram tillgodose det samhälleliga sparandet — anser vi att en rimlig awägning i fråga om AP-fondens utvecklingsbana är i huvudsak den som riksförsäk- ringsverket gjorde år 1987 i samband med verkets förslag om avgiftsuttag för ATP (se ovan) och som också ligger till grund för vissa av de scenarier som vi utvecklat i kapitel 11. Detta betyder att vi anser att en AP-fond som kring åren 2025—2035 uppnår en fondstyrka om ca ett, dvs. som då täcker ungefär det årets pensionsutbetalningar, är vad som är rimligt att räkna med från pensionssystemets synpunkt. Med denna utgångspunkt skulle AP-fonden år 2035 uppgå till — i dagens penningvärde — ca 215 miljarder kronor vid en årlig realtillväxt om 1 % och till ca 235 miljarder kronor vid en BNP-tillväxt om 2 % per år i genomsnitt. Det innebär att fondens tillgångar då skulle vara mindre än för närvarande och att de realt sett skulle gå ned relativt kraftigt. Emellertid är enligt vår bedömning en fond av denna storleksordning fullt tillräcklig för pensionssystemets behov, i all synnerhet om — som vi utvecklar i kapitel 11 — ATP-taket inte skulle realindexeras.

Samtidigt bör enligt vår mening tillses att AP-fonden också under mellan- tiden fram till år 2035 inte minskar under den fondstyrka som vi angett. Vi vill här hänvisa till våra beräkningar i kapitel 11.

Vidare anser vi att man bör ha en strategi för avgiftsuttaget som innebär att AP-fonden kan spela en sådan aktiv roll för finansieringen av ATP- förmånerna som vi beskrivit i det föregående och att den alltså successivt byggs ut under tiden fram till ca år 2005. Detta betyder att vi menar att det bör genomföras en generationsutjämnande fondering i enlighet med vad vi angett ovan och som vi beskrivit närmare i kapitel 11. Vi anser således att

det under främst 1990-talet och de första åren på 2000-talet, då försörjnings- kvoten är relativt låg, bör byggas upp reserver att ta i anspråk vid den tid då försörjningsbördan för de aktiva blir större.

Som vi framhållit i avsnitt 6.5.2 skulle en fonduppbyggnad på detta sätt under den närmaste tiden framöver innebära att delar av den börda som framöver skulle falla på de då yrkesaktiva i stället överflyttas till dagens förvärvsverksamma, dvs. framtidens pensionärer. Härigenom delas belastning- en mellan generationerna och de stora grupper som går i ålderspension åren 2005 och framöver kommer att själva i en viss mening få bidra med en del av finansieringen av sina pensionsförmåner. Större jämställdhet skapas härigenom mellan nuvarande och kommande generationer, och det allmänna pensionssystemet blir mer stabilt. Det måste ligga i den nu förvärvsaktiva generationens intresse att goda förutsättningar skapas för den ekonomiska tillväxt med vars hjälp dem tillkommande pensionsförmåner skall betalas.

Vi vill dock erinra om vad vi tidigare anfört om målsättningen att sänka det samlade skatte- och avgiftsuttaget här i landet. En fondering enligt vad vi här uttalat oss för kan därför inte ske med höjda tilläggspensionsavgifter som inte möts av motsvarande sänkningar av andra skatter eller avgifter. Alter- nativt får övervägas åtgärder för att öka avgiftsunderlaget eller reducera pensionsutgifterna, något som också skulle kunna lämna ett utrymme för en uppbyggnad av AP-fonden under den kommande 15-årsperioden för senare användning till finansiering av den efterföljande periodens ATP-utbetalningar. Olika möjligheter att på sådant sätt åstadkomma en vidgning av avgifts- inkomsterna eller minskade pensionsutbetalningar har vi beskrivit i avsnitt 6.5.2 och 11.11.

Dessa våra ställningstaganden har, som vi angett, skett mot bakgrund av enbart pensionssystemets synpunkt. Emellertid kommer, som vi angett ovan, in i bilden också frågan om vilken betydelse AP-fonden bör ha framöver för det samhälleliga sparandet. I avsnitt 11.10 har vi redovisat synpunkter i det hänseendet.

Om en målsättning är att AP-fondens bidrag till det finansiella sparandet i Sverige skall vara oförändrat eller rentav öka under hela den period framöver som våra överväganden tar sikte på, måste AP-fondens utveckling följa en helt annan bana än den som vi ansett erforderlig med hänsyn till enbart pensionssystemets krav. En målsättning om en realt oförändrad fond i framtiden innebär, under förutsättning att den ekonomiska tillväxten och realräntan utvecklas parallellt, i princip detsamma som att ATP-systemet skall ha karaktären av ett renodlat fördelningssystem. AP-fonden kommer då att "leva sitt eget liv" och kommer inte att kunna bidra till pensionsutbetalningar- na. Vad detta får för effekter för ATP-systemets inkomster och utgifter framgår av de beräkningar om avgiftsbehov i ett renodlat fördelningssystem som vi redovisat tidigare i detta kapitel (och i kapital 4).

En generationsutjämnande fondering i enlighet med vad vi förordat i det föregående skulle — liksom vårt förslag i avsnitt 12.2.2 om växling mellan folkpensions- och ATP-avgifter — innebära att socialförsäkringssektorns finansiella sparande skulle öka under de närmaste åren framöver i jämförelse med dessa åtgärder förutan. Samtidigt skulle denna sektors sparande emellertid minska väsentligt under tiden därefter i takt med att AP-fondens

avkastning och fondmedel tas i anspråk för pensionsutbetalningar. På så sätt betyder denna lösning inte något långsiktigt positivt bidrag till Sparkvoten eller bytesbalansen.

I sammanhanget vill vi också erina om de överväganden som vi redovisat i avsnitt 10.4.3. Om det inom ramen för det allmänna pensionssystemet skulle tillskapas en ny tredje beståndsdel för inkomster över 7,5 basbelopp, i enlighet med de alternativa framgångsvägar som vi där skisserat, skulle denna byggas upp på premiereservteknikens grund. Härmed skulle också lämnas ett successivt växande och långsiktigt positivt bidrag till det samhälleliga sparandet.

Detta innebär att ett ställningstagande till denna fråga och till spörsmålet om ATP-taket är av stor betydelse också för vad som behandlas här. Som vi framhållit i kapitel 11 kommer sparandemotivet inom tilläggspensionsförsäk- ringen att vara i stor utsträckning ett annat om ATP-taket ligger fast än om detta realindexeras för framtiden. På samma sätt förhåller det sig beträffande frågan om ett eventuellt premiereservsystem som ger ett lagstadgat pen- sionsskydd för inkomstdelar över ATP-taket.

En urholkning på sikt av AP-fondens reala värde får, som vi framhållit i det föregående, till följd att det uppstår en sparandebrist i ekonomin. Om annat sparande inte kan öka i motsvarande utsträckning som AP-fondens sparande blir negativt, uppkommer allvarliga konsekvenser för tillväxtförutsättningarna. Ett sparandeunderskott är detsamma som ett underskott i bytesbalansen och därmed ett tecken på obalans i ekonomin. Tillgång på kapital är ett nödvändigt villkor för investeringar, som utgör grunden för ekonomisk tillväxt (se kapitel 3).

Möjligheterna att kompensera en nedgång i socialförsäkringssektorns sparande med sparande inom någon annan sektor är begränsade. Ett ökat statligt sparande genom ständiga budgetöverskott kan från flera synpunkter, bl.a. det tryck på nya kostnadsdrivande reformer som detta sannolikt skulle ge upphov till, knappast ses som ett realistiskt alternativ. Och att åstadkomma ett markant större hushållssparande på lång sikt är inte heller helt enkelt, som vi utvecklat i avsnitt 11.10. Härför kan krävas starka incitament på bl.a. skattepolitikens område eller för att uppmuntra till ett ökat försäkringssparan- de, privat eller inom avtalspensioneringarnas ram.

Frågan om AP-fondens bidrag till det finansiella sparandet och hur stora tillgångar som bör samlas här inrymmer också fördelningsfrågor i ett vidare perspektiv. Av vikt för bedömningen är vad man anser om fördelningen här i landet mellan offentligt och privat sparande. Därmed spelar även ägande- och maktaspekter en roll för ställningstagandena.

Överväganden om konsekvenserna av en eventuell neddragning av AP- fondens bidrag till sparandet här i landet reser sålunda frågor som är svåra att besvara och som bör belysas inom ramen för en total analys av samhälls- ekonomins finansiella utveckling. I avsnitt 11.10 har vi som nämnts översiktligt diskuterat vissa av de aspekter som sålunda aktualiseras.

Att ta ställning till dessa frågor om AP-fondens framtida utveckling med hänsyn till fondens roll från sparandesynpunkt skulle sålunda leda in på samhällsekonomiska överväganden i många och långtgående hänseenden. Sådana analyser och bedömningar anser vi ligga utanför ramen för vårt

uppdrag. Vi har därför inskränkt oss till de synpunkter som vi lämnat ovan och i avsnitt 11.10. Härutöver vill vi avslutningsvis framhålla att vi är med- vetna om att de ståndpunkter som vi ovan intagit i fråga om AP-fondens utvecklingsbana sedd enbart från pensionssystemets synpunkt kan få ges en annan inriktning i ett vidare samhällsekonomiskt perspektiv och att sådana överväganden kan leda till helt eller delvis andra slutsatser än de som vi kommit fram till.

12.5.2. AP-fondens placeringsregler

Som vi beskrivit i bl.a. avsnitt 4.3 förvaltas de medel som finns i AP-fonden numera av tio självständiga fondstyrelser. Regler för AP-fondens placeringar finns i lagen ( 1983:1092 ) med reglemente för allmänna pensionsfonden.

Första—tredje fondstyrelserna, som handhar huvuddelen av AP-fondens medel, placerar dessa främst i stats- och bostadsobligationer. Även placering i reverslån till statliga och kommunala företag och till bankinstitut förekom- mer. Under de senaste åren har första-tredje fondstyrelserna dessutom fått rätt att i viss utsträckning placera de till dessa fonder influtna avgiftsmedlen i fastigheter och direktlånegivning till företag samt i utländska obligationer. Enligt reglementet får dessa fondstyrelser inte placera medlen i aktier eller i övrigt på riskkapitalmarknaden.

Däremot är syftet för fjärde och femte fondstyrelserna, vilkas tillgångar vid årsskiftet 1989—1990 uppgick till ca 24 miljarder kronor att jämföra med första—tredje fondens ca 325 miljarder kronor, att de skall placera sina medel på riskkapitalmarknaden. Detsamma gäller beträffande de fem löntagarfond- styrelserna, som vid årsskiftet 1989—1990 disponerade 23,5 miljarder kronor.

De placeringsbestämmelser som sålunda gäller för AP-fonden har ändrats vid ett flertal tillfällen sedan fonden tillkom år 1960. Anledning till dessa ändringar har varit bl.a. att ökade anspråk på god riskspridning och hög avkastning har kommit alltmer i förgrunden när det gäller förvaltningen av fondens medel. De har inneburit bl.a. att tidigare plikt att placera viss del av tillgångarna i stats- och bostadsobligationer till viss bestämd ränta, något som ledde till en lägre avkastning än med friare placeringsrätt, har upphävts.

Samtidigt har den generella lagstiftningen på det hnansiella området under 1980-talet kännetecknats av liberalisering, internationalisering och inriktning mot likartade villkor för olika finansiella aktörer. En genomgripande avreglering har skett av kreditmarknaden. Valutaregleringen har successivt avskaffats i Sverige och andra länder. Värdepappersmarknaderna i världen har knutits samman alltmer och i former som delvis varit okända tidigare. Nya värdepapper och finansiella instrument har skapats, och gamla restriktioner för tillträde till marknadsplatser har hävts.

Hur AP-fondens tillgångar förvaltas är av stor betydelse för fondens avkastning och sålunda också för ATP-systemets inkomster. Ju högre avkastning fonden kan erhålla, desto lägre är behovet av avgifter för finansiering av pensionssystemet.

Emellertid är AP-fondens avkastning väsentligt lägre än den som t.ex. försäkringsbolagen uppnår. Skillnaden beror huvudsakligen på att försäkrings- bolagen har sina tillgångar placerade i former som inte står öppna för

första—tredje AP-fonden, nämligen i aktier och i övrigt på riskkapitalmark- naden samt i en mycket större utsträckning i fastigheter.

Som ett räkneexempel kan nämnas att om AP-fonden år 1989 skulle ha kunnat uppnå 1 procentenhet högre avkastning på sina tillgångar än vad som de facto var fallet detta skulle ha motsvarat ett avgiftsuttag i storleksordnin- gen b,o—0,7 procentenheter av avgiftsunderlaget.

I den expertrapport till oss som professor emer. Börje Kragh utarbetat, Perspektiv på allmänna pensionsfonden ( SOU 1990:78 ), har han berört denna aspekt på AP-fondens placeringsbestämmelser. En slutsats som kan dras av hans rapport är att försäkringsbolagen under 1980-talet har haft en avsevärd avkastningsfördel av att kunna placera i aktier jämfört med AP-fonden som koncentrerat sina tillgångar till obligationer. Av rapporten framgår också att ett aktieinnehav av viss storlek för första—tredje AP-fonden skulle ge ett värdefullt komplement till andra tillgångar som obligationer, lån och fastig- heter. Möjligheter att placera fondmedlen på detta sätt skulle ge ökat utrym- me för riskspridning och en utjämning av variationerna i direktavkastningar. Den placeringsspecialisering som nuvarande regler föreskriver för å ena sidan första—tredje fondstyrelserna och å andra sidan fjärde-femte fondstyrelserna och löntagarfonderna framstår enligt rapporten som irrationell och innebär att man går miste om fördelarna med riskspridning och avkastningsutjämning.

Mot bakgrund av bl.a. omständigheter av här berört slag har vi under vårt arbete uppmärksammat frågan om inte AP-fonden som helhet borde få ökade möjligheter till en fri placering av tillgångarna och således ges utrymme för placering även i aktier och på riskkapitalmarknaden i övrigt, dvs. i stort sett samma handlingsutrymme som försäkringsbolagen.

En åtgärd av detta slag skulle av skäl som vi utvecklat i andra sammanhang i detta betänkande inte på något avgörande sätt ändra förutsättningarna för finansiering av ATP-systemet på lång sikt. De bidrag härtill som en förbättrad avkastning på AP-fondens tillgångar skulle innebära skulle emellertid vara av värde för pensionssystemet.

De begränsningar som i dag gäller för AP-fondens placeringar medför att fonden får agera på kapitalmarknaderna under andra villkor än försäkringsbo- lagen och därigenom inte ges samma möjligheter som dessa till god risk- spridning och hög avkastning. Detta får till följd att prisbildningen på marknaden blir snedvriden och att konkurrensen på kapitalmarknaden är mindre än vad den skulle kunna vara. På sikt blir konsekvensen av de begränsningar som uppställts — och vilka enligt vår mening i dag ter sig mer otidsenliga än vid deras tillkomst — att den ekonomiska effektiviteten blir sämre och att det totala sparandet i samhället blir lägre. Med ökade möjligheter till aktieplacering för AP-fonden skulle vidare tillgången på riskkapital här i landet öka, något som är väsentligt för tillväxten.

En översyn av lagen med reglemente för allmänna pensionsfonden är enligt vår bedömning med hänsyn till det sagda motiverad från den aspekt som vi här berört. Vi har därför övervägt förslag med denna inriktning.

Emellertid uppkommer vid en sådan översyn frågor som ligger vid sidan av det uppdrag som anförtrotts oss. Det rör sig här om frågor som har med kapitalmarknaden i stort och dess funktioner att göra. Väsentliga spörsmål som aktualiseras i sammanhanget avser också centralisering resp. decentralise-

ring av AP-fonden, dvs. en eventuell ytterligare uppdelning av fonden på ett flertal självständiga fonder, samt de konsekvenser som en vidgad placeringsfri- het för AP-fonden skulle få för maktkoncentrationen och fördelningen av ägandet mellan offentliga och privata intressen. Här kan t.ex. diskuteras sådana frågor som inskränkningar i AP-fondens möjligheter att köpa mer än en viss andel av aktierna i enskilda företag eller andra liknande begränsningar.

Härtill kommer att regeringen i den nyligen framlagda propositionen 1990/91:39 om den ekonomiska politiken på medellång sikt aviserat att den avser att utreda och senare komma med förslag i syfte att liberalisera AP- fondens placeringsregler. Till grund härför ligger synpunkter av samma slag som de vilka vi angett i det föregående.

Med hänsyn till det sagda redovisar vi inte några ytterligare överväganden eller lägger fram några förslag rörande AP-fondens placeringsmöjligheter. Vi nöjer oss sålunda med det som vi anfört tidigare i detta avsnitt.

12.6. Sammanfattande synpunkter

Det är mycket väsentligt att på nytt understryka att en förutsättning för att det allmänna pensionssystemet skall kunna långsiktigt utvecklas på ett sätt som innebär trygghet på ålderdomen både för dem som redan är pensione- rade och för den nu förvärvsarbetande generationen är att vi är beredda att kollektivt avsätta de resurser som krävs härför och att sålunda de förvärvs- aktiva vidmakthåller det sociala kontrakt som den allmänna pensioneringen kan sägas bygga på. Det krävs alltså, som vi utvecklat i kapitel 6, en bred uppslutning kring pensionssystemet över generationerna och hos förvärvs- aktiva i olika inkomstlägen.

De påfrestningar som den allmänna pensioneringen kan komma att ställas inför framöver måste mötas med olika åtgärder i syfte att garantera pensionssystemets stabilitet. Ytterligare är ett villkor för att pensionssystem, såväl de allmänna som andra, skall kunna utvecklas tillfredsställande och motsvara de förväntningar som ställs på dem att den ekonomiska tillväxten är minst 2 % årligen. Som vi framhållit åtskilliga gånger i det föregående är nämligen pensionssystemen mycket känsliga för den ekonomiska tillväxten i samhället. En positiv ekonomisk utveckling krävs för att på sikt garantera stabiliteten i pensionssystemet.

AP-fonden kan långt ifrån ensam lösa de problem som ATP-systemet kan komma att ställas inför ett stycke in på 2000-talet. Avgörande för vilken belastning som pensionssystemen då kommer att utgöra för de förvärvsarbe- tande och för deras konsumtionsmöjligheter är i stället den ekonomiska tillväxten och därmed utvecklingen av pensionssystemets avgiftsinkomster.

I det föregående har vi pekat på den från pensionssystemets synpunkt ogynnsamma utveckling av befolkningsstrukturen som är att förvänta från omkring åren 2005—2010 och en period därefter. Den minskning av antalet sysselsatta och antalet arbetade timmar här i landet som då kan uppkomma kan innebära att tillväxttakten bromsas upp och att anspråken på höjda avgifter eller förändringar på förmånssidan för finansiering av ATP-systemet växer.

Emellertid är det väsentligt att man, som vi gjort i avsnitt 12.2, ser ATP- systemet i relation till folkpensioneringen och även med beaktande av utgifts- och inkomstutvecklingen beträffande andra offentliga åtaganden.

Med ett sådant synsätt mildras de ökade anspråk på det totala skatte- och avgiftstrycket som det allmänna pensionssystemet ställer under förutsättning att vi i framtiden får en real BNP-tillväxt som långsiktigt är i storleksordning- en 2 % per år. Det är viktigt att här erinra om att den långsiktiga ambi- tionen är ett sänkt skatte- och avgiftsstryck. Det sagda förutsätter dock att det, i enlighet med det förslag som vi redovisat i avsnitt 12.2.2, genomförs en successiv växling mellan folkpensions- och tilläggspensionsavgifter och att åtgärder vidtas för att utjämna den puckel i avgiftsbelastningen som kan förväntas uppstå kring år 2015. Slutsatsen förutsätter också att ATP-taket bibehålls oförändrat vid 7,5 prisbasbelopp.

Samtidigt betyder det sagda att, även om sålunda den allmänna pensione- ringen i denna situation inte kommer att ställa några ökade anspråk av större omfattning på konsumtionsutrymmet, detsamma inte kan sägas med avseende på avtalspensioneringarna. Med ATP-taket oförändrat kommer utbetalningar- na av statliga och kommunala tjänstepensioner och av ITP-pensioner att växa betydligt och kräva ett väsentligt tillskott av skatter och avgifter för att pensionsåtagandena där skall kunna uppfyllas.

En avlastning av dessa kollektivavtalsreglerade avtalspensioner skulle bli följden om ATP-taket för framtiden höjs i takt med den ekonomiska till- växten. Därmed skulle dock samtidigt utgifterna för den allmänna pensio- neringen stiga kraftigt.

Emellertid är utrymmet för att höja avgifterna till pensionssystemet i stort sett obefintligt och beroende av möjligheterna att sänka andra skatter eller avgifter, dvs. ompröva andra offentliga utgifter. Av skäl som vi angett i det föregående är höjda pensionsavgifter som leder till en ökning av det totala skatte- och avgiftstrycket en utväg som måste ses som i huvudsak stängd, bl.a. mot bakgrund av de fördelningskonflikter mellan yrkesaktiva och pensionärer som skulle riskera att uppstå i en sådan situation.

I ett läge med en real ekonomisk tillväxt som under en längre period understiger 2 % per år uppkommer krav på höjda avgifter och/eller utgifts- minskande åtgärder. Av betydelse i en sådan situation kan även bli sådana faktorer som vi pekat på i avsnitt 12.3. Beaktas måste de ökade skatte- inkomster som till följd av ATP-systemets mognad kommer att tillfalla staten och kommunerna samt de minskningar av utgifterna för olika ändamål som kommunerna då kommer att få del av. Enligt vår mening är det väsentligt att också dessa förhållanden beaktas vid ställningstaganden om det allmänna pensionssystemets finansiering. Med i bilden bör finnas även en sådan åtgärd som en växling mellan avgifter för det allmänna pensionssystemet och socialavgifter för ändamål som har mindre uttalade försäkringsmässiga inslag. Om ATP-taket skulle realindexeras eller det i annan utformning skulle utvecklas ett allmänt och obligatoriskt pensionssystem för inkomster överstigande 7,5 basbelopp (jfr avsnitt 10.4.3), är det också av vikt att hänsyn tas till de möjligheter som härigenom kan uppstå till omfördelningar av kostnaderna mellan de allmänna och de kollektivavtalsreglerade pensions- ordningarna.

I detta sammanhang vill vi också peka på det förslag som vi redovisat i avsnitt 12.4.2 om att tilläggspensionsavgifter skall tas ut på alla de ersättningar och förmåner som grundar rätt till ATP och som för närvarande inte är avgiftsgrundande. Skulle detta förslag genomföras blir effekten en förstärkning av ATP-systemets finanser, samtidigt som utgifterna på bl.a. statsbudgeten ökar.

I en situation av det slag som här behandlas uppkommer sålunda dessutom frågan om andra åtgärder för att uppnå balans mellan det allmänna pensions- systemets inkomster och utgifter. Vad som här måste diskuteras är möjlighe- terna att öka inkomsterna och att skära ned utgifterna.

Vi har ovan pekat på några sådana åtgärder för att inom ramen för ett oförändrat totalt skatte- och avgiftstryck vidta vissa överföringar av medel från andra sektorer till den allmänna pensioneringen. Andra insatser med denna inriktning har vi behandlat i avsnitt 6.5.2 och 11.11. Som vi framhållit där skulle en vidgning av avgiftsunderlaget leda till ökade avgiftsinkomster. En sådan vidgning kan uppkomma som en positiv effekt av bl.a. insatser för att hävda den s.k. arbetslinjen och bättre ta till vara möjligheter till rehabilitering,” dvs. att höja den genomsnittliga faktiska pensionsåldern. Även andra åtgärder för att öka förvärvsfrekvensen hos t.ex. äldre skulle bli av betydelse i detta hänseende.

Man får, om ett läge med långvarig svag tillväxt i samhällsekonomin skulle uppkomma, inte heller stå främmande inför åtgärder för att åstadkomma en reducering av pensionsutgifterna. Vad som i detta hänseende kan diskuteras är, som vi beskrivit i avsnitt 6.5.2, bl.a. ATP-systemets kompensationsgrad, införande av ett system med s.k. följsamhetsindexering av pensionsförmånerna enligt vad vi utvecklat i kapitel 9, ändringar av 15- och 30-årsreglerna inom ATP samt en höjning av den allmänna pensionsåldern.

Intressant i sammanhanget är också den roll som AP-fonden och fondens avkastning kan spela. Denna fråga har vi uppehållit oss vid i kapitel 11 och i avsnitt 12.5.

Som vi framhållit i det sistnämnda avsnittet kan AP-fonden, om dess avkastning och eventuellt i viss utsträckning också fondkapitalet används för pensionsutbetalningarna under den demografiskt ofördelaktiga perioden ett stycke in på 2000-talet, lämna väsentliga bidrag till den framtida finansieringen av det allmänna pensionssystemet och medverka till en utjämning av pen- sionskostnaderna under denna period. Om man ser frågan uteslutande ur det allmänna pensionssystemets perspektiv och är beredd att låta AP-fonden spela en mer aktiv roll för pensionernas finansiering än för närvarande, finns goda möjligheter att med hjälp av AP-fonden balansera det avgiftstryck som kan uppkomma framöver, om den reala ekonomiska tillväxten skulle bli genom- snittligt sett lägre än i storleksordningen 2 % per år.

Vi anser att från det allmänna pensionssystemets synpunkt en rimlig awägning för framtiden är att AP-fonden får följa en utvecklingsbana som innebär att fonden omkring åren 2025—2035 uppnår en fondstyrka om ca ett, dvs. att den då täcker ungefär det årets pensionsutbetalningar. En fond av denna storlek är enligt vår bedömning fullt tillräcklig för pensionssystemets behov av en buffertfond mot tillfälliga variationer i avgiftsinkomsterna och pensionsutgifterna. I vårt ställningstagande ligger emellertid också att AP-

fonden under perioden fram till år 2035 inte någon gång minskar under den fondstyrka som är målet för den förordade utvecklingen. Detta betyder att fonden under större delen av tiden före år 2035 behöver vara väsentligt större än vid utgången av kalkylperioden, eftersom det kommer att bli just under perioden kring åren 2010—2030 som fonden och fondavkastningen behöver utnyttjas för pensionsutbetalningarna.

Vi förespråkar vidare, som vi utvecklat i avsnitt 12.5.1, att det under de närmast kommande ca 15 åren, då försörjningskvoten är mer förmånlig än senare, bör genomföras en generationsutjämnande fondering som innebär att reserver byggs upp för att tas i anspråk under åren därefter. Enligt vår mening bör sålunda nu påbörjas en fonduppbyggnad genom att högre avgifter tas ut till ATP-systemet än vad som är betingat av pensionsutbetalningarna de närmaste 15 åren. Resultatet härav blir en större fond och högre avkastning på fondens medel från år 2005-2010, varefter dessa bör användas för utbetalningar av ATP-pensioner.

Samtidigt betonar vi vikten av att ett sådant överuttag av tilläggspensions- avgifter sker inom ramen för ett oförändrat eller sänkt totalt skatte- och avgiftsuttag. Ökade ATP-avgifter måste därför pareras med motsvarande sänkningar av skatterna eller av andra socialavgifter. En annan möjlighet är att vidta åtgärder för att reducera pensionsutgifterna eller för att vidga avgiftsinkomsterna.

Som vi framhållit ovan är dessa våra ställningstaganden begränsade till pensionssystemets perspektiv. En utveckling enligt de linjer som vi här förordar innebär emellertid på längre sikt att AP-fonden realt sett minskar rätt väsentligt. Detta får till konsekvens att de bidrag till det finansiella sparandet i samhället som AP-fonden hittills lämnat skulle gå ned kraftigt och eventuellt ersättas av ett negativt bidrag till sparandet. Härmed skulle AP- fondens samhällsekonomiska betydelse reduceras långsiktigt, även om vissa av de alternativ som vi diskuterar i detta betänkande - t.ex. ett lagstadgat premiereservsystem för inkomstdelar över ATP-taket — skulle kunna få till följd en delvis annan effekt. Detta innebär att det uppkommer ett behov av att kompensera det bortfallna sparandet i socialförsäkringssektorn med ökat sparande inom andra sektorer. Annars skulle kunna uppstå allvarliga negativa konsekvenser för möjligheterna till fortsatt ekonomisk tillväxt.

Frågan om AP-fondens bidrag till det finansiella sparandet och om hur stora tillgångar fonden bör inneha förutsätter alltså grundläggande samhälls- ekonomiska bedömningar och ställningstaganden. Sådana analyser och beskrivningar skulle leda mycket långt in på den allmänna ekonomiska politikens område och ligger enligt vår mening utanför ramen för vårt uppdrag. Vi är dock medvetna om att övervägandena i detta hänseende kan leda till en annan ståndpunkt i fråga om AP-fondens utvecklingsbana än den som vi förordat med utgångspunkt från det allmänna pensionssystemets behov och önskemål.

Det sagda betyder att vi inte lägger fram några konkreta förslag om AP- fondens framtida utveckling och om de bidrag som denna bör lämna till pensionssystemets finansiering. Dessa frågor får bedömas mot bakgrund av den ekonomiska politiken i stort och med hänsyn till bl.a. inriktningen för framtiden av det samhälleliga sparandet.

Inte heller redovisar vi här några förslag till ändringar av det allmänna pensionssystemets regler - i syfte att få till stånd en lugnare utgiftsutveckling - eller till avgiftsuttag för folk- och tilläggspensioneringen. En anledning härtill är att det är svårt och tämligen meningslöst att föreslå en finansieringslösning och en avgiftsutveckling som skulle tillämpas under mycket lång tid framöver och under skiftande ekonomiska utvecklingsförlopp. Det skulle i vilket fall som helst bli nödvändigt att med jämna mellanrum stämma av de beslutade åtgärderna mot den faktiska utvecklingen och att vid behov sätta in korrigerande åtgärder och sålunda ändra redan fattade beslut.

Mot bakgrund härav har vi inskränkt oss till de relativt begränsade förslag som vi lagt fram tidigare i detta betänkande och till att ge den tämligen fylliga redogörelse för den hittillsvarande och den förväntade utvecklingen som vi lämnat i betänkandet. Som framgått har vi härvid också anvisat olika alternativa handlingsvägar att överväga vid skilda faktiska utfall av den ekonomiska tillväxten i samhället m.m.

Detta vårt ställningstagande har sålunda som utgångspunkt att behovet av åtgärder för att trygga pensionsåtagandena prövas kontinuerligt under tiden framöver och att erforderliga insatser vidtas om detta skulle visa sig nödvändigt. Av betydelse för dessa bedömningar kommer att bli de prognoser om utgiftsutvecklingen och avgiftsbehovet som det åligger riksförsäkrings- verket att förelägga regeringen vart femte år.

00

13. Frivillig pensionsforsäkring i offentlig regi

13.1. Inledning

Det pensionsskydd som ges genom den allmänna pensioneringen och genom de avtalsreglerade tjänstepensionssystemen kan kompletteras med frivilliga pensionsförsäkringar som tecknas hos ett privat försäkringsbolag. Försäkrings- villkoren, t.ex. för vilka risker försäkringen skall erbjuda skydd och förmåner- nas storlek, bestäms genom ett avtal mellan försäkringstagaren och bolaget. Utformningen av försäkringsvillkoren är i vissa avseenden bestämd genom lagstiftning från vilken avvikelse inte får göras. Även försäkringsbolagens verksamhet regleras av lagstiftning och står under offentlig tillsyn. Skat- telagstiftningen medger vidare att sparande för pensioneringsändamål inom vissa gränser får ske med obeskattade medel. En närmare redogörelse för de regler som gäller i dessa hänseenden lämnas i bilaga A (avsnitt 5).

Vi har genom direktiven (se avsnitt 1.1) erhållit uppdraget att bedöma behovet av en frivillig pensionsförsäkring i offentlig regi.

Under utredningsarbetets gång har den här aktuella frågan varit föremål för riksdagens uppmärksamhet. Således behandlade socialförsäkringsutskottet under 1987/88 års riksmöte en motion (mot. Sf278) vari begärdes förslag om en samhällelig pensionsförsäkring för att i första hand utjämna skillnaderna mellan mäns och kvinnors pensioner. Motionären anförde att en sådan samhällelig pensionsförsäkring förslagsvis borde administreras av försäkrings- kassorna. Vidare borde den inbetalda premien inte vara avdragsgill vid beskattningen, och sålunda kunde enligt motionären kostnaderna för för- säkringen bli lägre än vad som är fallet med privata pensionsförsäkringar i övrigt. Utskottet avstyrkte bifall till motionen med hänvisning till vårt uppdrag (SfU 1987/88:18) och riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr. 197).

En på frivilliga avgifter grundad försäkring har tidigare — under åren 1914—1980 — kunnat tecknas i statlig regi. I avsnitt 13.2 redogörs kortfattat för tillkomsten och utvecklingen av denna försäkring. Den nu kvarvarande försäkringen administreras av riksförsäkringsverket. Vi har därför hos riks- försäkringsverket hemställt om en utredning av förutsättningarna att åter- upprätta en sådan försäkring. I en rapport den 25 januari 1990 har riksför- säkringsverket redovisat detta uppdrag. Bl.a. denna rapport ligger till grund för våra överväganden, som vi redovisar i avsnitt 13.3.

13.2. Riksförsäkringsverkets frivilliga pensionsförsäkring

Den frivilliga pensionsförsäkringen tillkom den 1 januari 1914 då 1913 års lag om allmän pensionsförsäkring trädde i kraft. Det ansågs då angeläget att bereda den enskilde möjlighet att genom egna avgifter tillförsäkra sig en pension som komplement till den allmänna ålders- och invalidpensionen, som gav ytterst ringa pensionsbelopp.

Försäkringen blev under åren 1918-1936 föremål för genomgripande om- läggningar. Bl.a. utarbetades år 1918 nya bestämmelser för försäkringen för att ge arbetsgivare möjlighet att ordna ett generellt pensionsskydd åt sin personal. Samtidigt infördes möjlighet att teckna försäkring som förutom rätt till livsvarig pension även innehöll visst villkor om avgiftsåterbetalning vid dödsfall. Grunddragen till sin slutliga gestaltning erhöll försäkringen vid ingången av år 1936.

År 1959 tillkallades en särskild utredningsman, som skulle undersöka möjligheterna att effektivisera försäkringen så att den kunde erbjuda lämpliga kompletteringsmöjligheter även till den allmänna tilläggspensioneringen. Också efter tillkomsten av ATP och efter de genom överenskommelser mellan parterna på arbetsmarknaden i början av 1960-talet tillkomna systemen för tjänstepensionering ansågs behov föreligga av en kompletteringsförsäkring i statlig regi. De främsta anledningarna härtill var den förhållandevis höga allmänna pensionsåldem (67 år) och de i början små ATP-pensionerna. Dess- utom omfattades inte alla grupper i samhället av den allmänna tilläggspensio- neringen. Utredningsmannens olika förslag ledde endast till att försäkringen fr.o.m. år 1963 kompletterades med en temporär ålderspensionsförsäkring. Övriga förslag avseende förtids-, änke- och barnpension ansågs inte böra genomföras, bl.a. på grund av den utbyggnad av administrationen som skulle krävas härför.

Försäkringen blev år 1963 inordnad i lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring och reglerades genom 22 kap. i denna lag och genom förordningen (1962: 521) om frivillig pensionsförsäkring hos riksförsäkringsverket.

Genom ändringar i kommunalskattelagen upphörde år'1976 möjligheten att teckna pensionsförsäkring med villkor om avgiftsåterbetalning vid dödsfall. Till denna kombinerade försäkringsform hade tidigare ungefär hälften av avgif- terna erlagts. Ett år senare anpassades försäkringsformerna till den sänkta allmänna pensionsåldern (65 år).

I övrigt bestod de förändringar som vidtogs efter år 1936 i huvudsak i ändringar av tariffsatserna och höjningar av de avgiftsbelopp som maximalt tick inbetalas till försäkringen. Enligt den i slutskedet gällande maximerings- regeln fick försäkrad, som var under 70 år, sammanlagt ha innestående ett belopp som högst motsvarade 1 000 kr. gånger antalet levnadsår. De försäkringsformer som då erbjöds var temporär och livsvarig ålderspension med inom vissa gränser valfri pensionsålder (lägst 55 år). Pensionsåldern behövde inte bestämmas på förhand. Vid varaktig arbetsoförmåga kunde den livsvariga ålderspensionen bytas ut mot förtidspension till ett i allmänhet reducerat belopp. Beträffande beskattningen gällde att försäkringstagaren vid inbetalningstillfället kunde välja att få försäkringen betraktad antingen som

pensionsförsäkring eller som kapitalförsäkring.

Försäkringen byggde på premiereservmetoden. Den var så konstruerad att varje enskild premieinbetalning ansågs skapa ett självständigt försäkringsavtal om pension. Någon försäkringsform som innebar förpliktelse att regelbundet betala premie förekom inte. De erlagda avgifterna tillfördes en särskild fond. Avgifterna beräknades försäkringsmässigt och något statsbidrag förutsattes inte. Staten stod dock garanti för att försäkringsbelopp utbetalades enligt de fastställda tarifferna. Pensionerna var inte värdebeständiga. Särskilda tillägg till pensionerna — återbäring — utbetalades dock av överskott som uppkom i försäkringsrörelsen.

Möjligheterna till nyanslutning till den frivilliga pensionsförsäkringen avskaffades i och med utgången av år 1980 efter förslag därom av riksförsäk- ringsverket ( prop. 1979/80:128 , SfU 16, rskr. 299). Enligt verket hade ut- byggnaden av den obligatoriska pensioneringen och det faktum att ATP närmade sig fullfunktionsstadiet, tillsammans med minskade avdragsmöjlighe- ter vid beskattningen för inbetalda premier och andra förändringar i försäkringens utformning, medfört en kraftig nedgång av premieinbetalningar- na under 1970-talet. T.ex. slopades rätten till avdrag för makes pensionsför- säkring från ingången av år 1973 och infördes begränsningar i avdragsreglerna för egen pensionsförsäkring åren 1975 och 1976. Försäkringen kunde enligt riksförsäkringsverket således varken anses ha något väsentligt behov att fylla eller motsvara de anspråk som kunde ställas på en kompletteringsförsäkring. Verket hänvisade även till att riksrevisionsverket i en revisionsrapport som sin mening framfört att riksförsäkringsverket med hänsyn till verkets vidgade uppgifter inom den obligatoriska försäkringen samt de pensionsförsäkringar som erbjöds från andra försäkringsinstitut borde överväga att föreslå rege- ringen att nyackvisition inte längre skulle bedrivas. Vidare hade revisionskon- toret vid riksförsäkringsverket under hand meddelat att det vid revision av försäkringen kommit till den uppfattningen att ett tonsatt engagemang inom denna verksamhet krävde en utveckling av de försäkringslösningar som då erbjöds samt utvecklande av metoder för marknadsföring.

De försäkringar som tecknats före år 1981 gäller naturligtvis fortfarande. Vid 1981 års utgång var 52 000 försäkrade anslutna till den kvarvarande försäkringen. Härav uppbar ca 21 100 personer pension. Det sammanlagda årsbeloppet för löpande pensioner år 1981 uppgick till 34,5 milj. kr. Vid utgången av år 1989 kvarstod 32 500 försäkrade, varav drygt 14 800 var pensionärer. Det utgående pensionsbeloppet detta år uppgick totalt till 50,7 milj. kr.

Premiereserven, dvs. den fond som erfordras för framtida förpliktelser, har beräknats till 518,1 milj. kr. vid 1989 års utgång. Fonden för den frivilliga pensionsförsäkringen uppgick vid samma tidpunkt till ca 700 milj. kr. Medelräntan för fondens placeringar under år 1988 har beräknats till 11,5 %. Fonden förvaltas enligt regler i reglementet ( 1961:265 ) angående förvaltningen av riksförsäkringsverkets fonder.

Det överskott som kan uppstå efter avsättningar till premiereserv, omkostnadsfond och säkerhetsfond skall användas till förhöjning av förmåner- na enligt särskilda bestämmelser som meddelas av regeringen. I enlighet härmed har vid olika tillfällen utdelning skett av uppkomna överskott.

Sammanlagt hade vid 1988 års utgång överskottsmedel på 488 milj. kr. tagits i anspråk för höjning av de tillförsäkrade förmånerna (inkl. tillägg för de försäkringstagare som ännu inte sökt pension).

13.3. Våra Överväganden och slutsatser

Under de senaste årtiondena har skett en kraftig utbyggnad av det obligatoris- ka socialförsäkringssystemet och av olika kollektivavtalsreglerade tjänstepen- sionssystem (jfr kapitel 2). Mot bakgrund härav kunde det förväntas att utrymmet för frivilliga pensionsförsäkringar vore litet. Under senare år har emellertid nyteckningama av privata pensionsförsäkringar ökat kraftigt. Som framgår av de statistiska uppgifterna i bilaga C (avsnitt 3) till detta betänkan- de har antalet nytecknade pensionsförsäkringar under perioden 1978—1989 mer än tiodubblats. År 1989 nytecknades närmare 387 000 försäkringar i privata försäkringsbolag. Det synes således finnas uttalade önskemål om att kunna komplettera det pensionsskydd som ges genom den allmänna pensioneringen och tjänstepensioneringen inom avtalsområdet.

En förklaring härtill kan vara att det allmänna pensionssystemet är utformat med tanke på generellt sett typiska behovssituationer. Det är därför av nödvändighet schablonmässigt utformat och lämnar begränsat utrymme för individuella variationer. Olika individuella önskemål får således tillgodoses antingen genom kollektivavtalsregleringar eller genom andra privata försäk- ringslösningar. Inte heller är tilläggspensioneringen avsedd att ge kompensa- tion för bortfall av hur höga inkomster som helst. Det är därför naturligt att det finns möjligheter till ett frivilligt komplement till den allmänna försäkring- en. Detta bör således inte uppfattas som ett tecken på brister i det allmänna systemet.

Ett kompletterande pensionsskydd kan vara önskvärt för bl.a. personer som av olika anledningar inte hinner uppnå den tid på arbetsmarknaden som krävs för oavkortad pension. De intjänade pensionsförmånerna kan i sådant fall ge en otillräcklig kompensation för inkomstbortfallet vid pensioneringen. Detta kan gälla t.ex. kvinnor som under en stor del av den yrkesaktiva tiden ägnat sig åt arbete i hemmet eller invandrare som uppnått relativt hög ålder vid inflyttningen till Sverige och som inte erhåller pension från hemlandet. Även för personer som under hela eller större delen av det yrkesverksamma livet arbetar deltid och därigenom intjänar en relativt låg ATP-pension kan det finnas intresse av att komplettera pensionen för att uppnå en högre pensionsnivå. Egenföretagare och stora grupper anställda omfattas inte av tjänstepensionssystem som ger pensionsskydd för inkomster över det s.k. ATP-taket. Dessa grupper kan vilja på frivillig väg skaffa ett pensionsskydd för inkomster som inte täcks av tilläggspensioneringen. Över huvud taget kan individuella önskemål om en annan fördelning av inkomsterna över livet än den som följer av det generella systemet tillgodoses genom frivilliga försäkringslösningar. Sådana önskemål kan avse t.ex. högre förmåner, tidigare pensionsavgång eller ett förstärkt efterlevandeskydd.

Ett sätt att tillgodose de behov som sålunda kan finnas kunde vara att i offentlig regi tillskapa ett frivilligt komplement till en eller flera av de

allmänna pensionsformerna ålders-, förtids- och efterlevandepension. Att erbjuda frivilliga komplement till de generella förmånerna är inte något nytt eller artfrämmande för socialförsäkringssystemet. Som tidigare nämnts fanns under åren 1914—1980 en frivillig statlig pensionsförsäkring och möjlighet finns fortfarande för vissa grupper försäkrade att hos försäkringskassoma teckna frivillig sjukpenningförsäkring.

En annan förklaring till intresset för privata pensionsförsäkringar kan antas vara att pensionssparandet länge har varit en skattemässigt gynnad sparform. Den skattereform som träder i kraft år 1991 syftar bl.a. till att jämställa olika sparformer skattemässigt. Det är osäkert i vad mån detta kan komma att påverka intresset för pensionsförsäkringar, men en viss dämpande effekt på efterfrågan måste bedömas som inte osannolik.

Vi har tidigare i detta betänkande framhållit hushållssparandets betydelse för samhällsekonomin. För att stimulera sparandet har statsmakterna under senare år vidtagit en rad åtgärder. Det måste anses vara ett statligt intresse att stimulera även ett sådant långsiktigt hushållssparande som sker i form av pensionsförsäkringar. En naturlig åtgärd kunde då vara att erbjuda ett alternativ i offentlig regi i syfte att uppmuntra sparandet.

En utgångspunkt för våra vidare överväganden har varit att en eventuell frivillig pensionsförsäkring i samhällelig regi skall vara konkurrensneutral i förhållande till de försäkringar som erbjuds på den privata marknaden. En sådan försäkring bör således skattemässigt och i andra hänseenden behandlas på samma sätt som försäkringar som förvaltas av privata försäkringsbolag. Detta innebär bl.a. att premierna måste vara försäkringsmässigt beräknade och således täcka även driftskostnaderna för försäkringen. Härvid har dock förutsatts att staten garanterar utbetalning av pensionsförmåner enligt gjorda åtaganden.

Vidare har vi som en utgångspunkt haft att en eventuell försäkring så långt det är möjligt bör byggas upp med den tidigare frivilliga pensionsförsäkringen hos riksförsäkringsverket som förebild. Liksom denna måste försäkringen av naturliga skäl vara uppbyggd enligt ett premiereservsystem. Försäkringen bör vara flexibel vad gäller inbetalningar, pensioneringstidpunkt och pensionens varaktighet. En lösning som vi övervägt är att i likhet med den tidigare försäkringen låta varje enskild premieinbetalning skapa ett självständigt försäkringsavtal utan förpliktelse till regelbunden premiebetalning. Pensions- åldern bör vara valfri inom vissa gränser — dock lägst 55 år — och behöver inte fastställas definitivt i försäkringsavtalet utan detta kan ske senare, t.ex. genom ansökan om pension. Oavsett vilken pensionsform försäkringen avser bör förmånerna utgå periodiskt, som antingen temporära eller livsvariga förmåner. Det bör alltså röra sig om pensionsförsäkring och inte om kapi- talförsäkring. Samtidigt bör antalet pensionsalternativ hållas nere för att undvika tekniska och administrativa komplikationer som fördyrar driften av försäkringsrörelsen. Utbudet av alternativa försäkringsformer bör också vara lättöverskådligt. Försäkringen bör därför omfatta endast sådana försäkringsfor- mer som tillgodoser de viktigaste behoven av komplettering till de allmänna pensionerna och en viss standardisering av alternativen bör eftersträvas. Om en sådan försäkring förenas med stor flexibilitet när det gäller premiebetalning kan den enligt vår mening utgöra ett ändamålsenligt komplement till den

allmänna pensioneringen och den kollektiva avtalspensioneringen.

Kompletteringsönskemålen kan företrädesvis antas avse en höjning av pensionsnivån för egenpensionen och ett tidigare uttag av ålderspension. En fristående försäkring för invaliditet torde framstå som mindre befogad. En eventuell försäkring för efterlevandeförmåner bör däremot kunna utformas antingen som en separat försäkring eller som en med ålderspension kombinerad försäkringsform.

En naturlig utgångspunkt för oss har varit att administrationen av en statlig försäkring centralt bör handhas av riksförsäkringsverket som försäkringsgivare och att verket på det lokala planet biträds av försäkringskassorna. Denna vår uppfattning bekräftas av riksförsäkringsverket, som i den inledningsvis omnämnda rapporten anför att socialförsäkringsadministrationens främsta befintliga resurs vid en eventuell start av en ny frivillig pensionsförsäkring utgörs av organisationen med riksförsäkringsverket i Stockholm, ADB- centralen i Sundsvall och försäkringskassoma med deras lokalkontorsnät som täcker hela landet. Organisationens struktur lämpar sig enligt riksförsäkrings- verket väl för uppbyggnad och drift av en ny pensionsförsäkringsrörelse. Lokaler, kontorsadministration, ekonomiförvaltning och teknikstöd finns därigenom tillgängliga. Speciellt kan enligt rapporten 1990-talets nya decentraliserade ADB-system för socialförsäkringsadministrationen komma väl till pass. Även om den befintliga organisationsstrukturen således är lämplig som en utgångspunkt för handhavandet av en pensionsförsäkring innebär emellertid införandet av en ny försäkring att krav ställs på kompetens inom ett i princip nytt område. Det finns därför enligt verkets rapport behov av ytterligare resurstillskott vad gäller både nyanställning av personal och maskinell utrustning.

Pensionsförsäkringar tillhandahålls i dag av ett stort antal privata försäk- ringsbolag, vilkas verksamhet regleras av såväl privaträttslig som offentligrätts- lig lagstiftning. Det kan därför ifrågasättas om det finns behov av ett statligt alternativ. I detta sammanhang vill vi framhålla att den omständigheten att den frivilliga pensionsförsäkring i offentlig regi som tidigare funnits aweck- lades år 1980, efter en kraftig nedgång av premieinbetalningarna under 1970- talet, inte kan tas till intäkt för att en sådan försäkring inte har något väsentligt behov att fylla. Dels hade den minskande anslutningen till försäkringen bl.a. samband med vissa förändringar under 1970-talet av försäkringens utformning och skattereglerna, dels var metoderna för marknadsföring av försäkringen synnerligen dåligt utvecklade. Härtill kommer att intresset för frivilliga försäkringar började öka markant just i anslutning till awecklandet. Antalet nytecknade frivilliga pensionsförsäkringar har ökat särskilt kraftigt under de allra senaste åren.

Ett argument som kan anföras för behovet av ett offentligt alternativ till den privata försäkringsverksamheten är att en sådan försäkring av en del människor skulle kunna betraktas som tryggare än de försäkringar som erbjuds på den privata marknaden. Detta gäller naturligtvis endast under förutsättning att en statlig garanti ges för utbetalning av pensionsbeloppen. Ett syfte med en frivillig statlig pensionsförsäkring skulle således vara att uppmuntra sparandet och i viss utsträckning åstadkomma ett försäkringsspa- rande som annars inte skulle komma till stånd. Redan den omständigheten

att staten tillhandahåller en försäkring kan antas "legitimera" försäkringsspa- randet bland grupper som i dag, av t.ex. ideologiska skäl, inte utnyttjar den sparformen.

Häremot kan invändas att försäkringsbolagen sedan länge betraktats som ett slags "halvofäciella" organ med uppgift att på bästa sätt förvalta försäk- ringstagarnas trygghetskapital. Det har ansetts vara ett samhälleligt ansvar att med omsorg om försäkringstagarna reglera bolagens verksamhet så att det i bolagen samlade kapitalet förvaltas så säkert och tryggt som möjligt. Några missförhållanden i detta avseende som skulle motivera behovet av en verksamhet bedriven i offentlig regi har såvitt är oss bekant inte påtalats. Snarare har i olika sammanhang då regelsystemet varit föremål för diskussion gjorts gällande att reglerna alltför ensidigt är inriktade på särskilt säkra placeringar och därigenom utgör ett hinder för bolagen att på bästa möjliga sätt förränta försäkringssparandet.

Vidare skulle ett statligt försäkringsalternativ kunna befinnas motiverat om det bedöms att det änns brister i det privata försäkringsutbudet och detta således inte svarar mot de behov och önskemål som kan föreligga när det gäller lämpliga försäkringslösningar. Försäkringsbolagens utbud av pensionsför- säkringslösningar har traditionellt varit inriktat mot höginkomsttagare och syftet hos försäkringstagarna har nog många gånger inte bara varit att tillgodose verkliga pensioneringsbehov utan också varit betingat av skattehän- syn. Det skulle därför måhända kunna hävdas att det skulle föreligga behov av en försäkring som kan nå även andra målgrupper och således av sociala skäl finnas anledning att genom ett statligt alternativ tillskapa försäkringslös- ningar som är anpassade särskilt för låginkomsttagare och bredare löntagar- grupper.

Under senare tid har dock nya försäkringsalternativ presenterats av ett flertal försäkringsbolag. Gemensamt för många av dessa nya pensionsformer är att de kombinerar vissa standardiserade försäkringsformer med stor flexibilitet. Många är också konstruerade som gruppförsäkringar. Riksförsäk- ringsverket har i den inledningsvis nämnda rapporten gjort en sammanställ- ning över ett antal av dessa nya typer av pensionsförsäkringar som i dag erbjuds på marknaden. Denna sammanställning bifogas som bilaga F till detta betänkande. Dessa försäkringar är ofta avsedda att tillgodose behovet av enkla försäkringsalternativ till lägre premier och vänder sig således till nya målgrupper. I vissa fall har försäkringslösningarna utvecklats i samarbete med fackliga organisationer, som tecknat avtal med försäkringsbolagen om gruppförsäkringar till vilka medlemmarna frivilligt kan ansluta sig. Över huvud taget har från fackligt håll visats ett ökat intresse att arbeta med försäkrings- frågor för de enskilda medlemmarnas räkning.

Den produktutveckling som skett inom den privata försäkringssektorn innebär att det nu änns ett brett utbud av försäkringslösningar som tillgodoser de önskemål om valfrihet, enkelhet och flexibilitet som vi uppställt vad gäller en frivillig pensionsförsäkring. Den fortsatta produktutvecklingen kan förväntas gå i samma riktning. Det är därför enligt vår mening inte rimligt att tro att ett offentligt alternativ i dag skulle kunna erbjuda en unik produkt som inte redan änns på marknaden. Denna uppfattning har också framförts av riksförsäkringsverket i den ovan nämnda rapporten.

Ytterligare ett argument för tillskapandet av ett statligt försäkringsalternativ skulle kunna vara att det i framtiden kunde bidra till en effektivitetsfrämjande pris- och produktkonkurrens mellan försäkringsbolagen, vilket i sin tur skulle leda till att försäkringstagarna erbjuds allt bättre produkter till allt lägre premier och/eller högre återbäring. Till stöd för denna uppfattning kan åberopas att näringsfrihetsombudsmannen (NO) bl.a. i en skrivelse till änansdepartementet den 3 oktober 1988 har berört vissa frågor inom speciellt livförsäkringsverksamheten som NO anser otillfredsställande från konkur- renssynpunkt och föreslagit att lagändringar övervägs. Det gäller bl.a. systemet med grunder för livförsäkring som enligt NO bidragit till bristande konkur- rensvilja. De premiegrunder som har stadfästs bygger nämligen på samma antaganden beträffande dödlighet och andra riskmått, förräntning samt driftskostnader vilket leder till identiska premier. NO har också pekat på att förbudet i försäkringsrörelselagen mot vinstutdelning till aktieägare eller garanter i livförsäkringsbolag gör att bolagen saknar vinstintresse och därmed ett väsentligt incitament att awika från rådande samförståndsanda. Om förbudet mot vinstutdelning slopas får bolagen ett incitament som saknas i dag. Om risken att misslyckas med nya idéer får balanseras av chansen att göra vinster på idéerna borde enligt NO en ny dynamik i utvecklingen av livförsäkringarna uppstå. En sådan förändring borde också driva fram ökad effektivitet i bolagen.

De tidigare omnämnda nya typerna av pensionsförsäkringar som vuxit fram under de senaste två—tre åren måste emellertid anses utgöra tecken på en ökad konkurrens på den privata försäkringsmarknaden. Inte minst de fackliga organisationernas engagemang får antas ha stärkt försäkringstagarnas för- handlingsposition gentemot försäkringsbolagen. Av redogörelsen i bilaga A (avsnitt 5) framgår att möjligheter också nyligen öppnats att på marknaden introducera en ny försäkringsform, s.k. unit linked-försäkringar. En grund- tanke härmed har varit att skapa förutsättningar för en effektiv och för försäkringstagarna gynnsam konkurrens inom livförsäkringsområdet. Ytterli- gare skäl har varit att ge svenska försäkringsbolag möjlighet att möta den konkurrens från utländska försäkringar som valutaregleringens avskaffande och Sveriges närmande till en gemensam försäkringsmarknad inom EG kan förväntas medföra. I årets kompletteringsproposition (prop. 1989/90:150) har regeringen aviserat att den kommer att föreslå att skattereglerna för pen- sionssparande förändras till att omfatta även annat sparande än sparande i försäkringsbolag. Pensionssparandet skall därvid kunna administreras också av andra änansiella företag än försäkringsbolag, t.ex. banker. Syftet med en sådan förändring skulle vara att stimulera pensionssparande och förbättra konkurrensen mellan de olika företagen.

Med hänsyn till det ovan sagda och med beaktande av att de svenska försäkringsbolagen nu, enligt uppgift, sagt upp överenskommelsen om enhetlig premienivå torde ett av konkurrensskäl uttalat behov av en statlig försäkring inte anses föreligga.

Även om ett sådant behov inte föreänns kan det dock, som riksförsäkrings- verket anfört, vara motiverat att skapa ett offentligt alternativ till de privata bolagens pensionsförsäkringar utifrån den synpunkten att samhället i största möjliga mån skall kunna tillgodose de individuella behov av pensionslösningar

som efterfrågas. Det skulle också vara ett sätt för försäkringskassorna att kunna tillhandahålla ett mer flexibelt pensionsskydd och också ge en möjlighet att bättre utnyttja den information och kunskap om människors framtida pensionsförhållanden som änns inom socialförsäkringsadministrationen.

Vid bedömningen av frågan om en frivillig försäkring i offentlig regi bör tillskapas måste emellertid beaktas även vilka resurser som skulle erfordras för att påbörja en verksamhet av detta slag. Det har inte varit möjligt för oss att inom ramen för vårt arbete utarbeta fullständiga villkor för olika försäkringsformer. Frågan vilka förmåner en statlig försäkring bör trygga blir naturligtvis i sin tur avhängig av möjligheterna att erbjuda ett försäkringsskydd av visst slag till en rimlig premie. Inte heller har det varit möjligt att under dessa förutsättningar göra en marknadsundersökning. För att påbörja en verksamhet av detta slag skulle därför krävas att ett fortsatt mera omfattande utredningsarbete kom till stånd. Detta skulle omfatta bl.a. marknadsanalyser, produktutveckling och ekonomiska kalkyler. Även arbetet med att utveckla system- och datatekniska lösningar torde ställa krav på resurser.

Oavsett vilket utbud av försäkringar som kan bli aktuellt torde enligt riksförsäkringsverket fordras nyanställningar av bl.a. minst en aktuarie, som är kompetent att lösa de försäkringstekniska frågorna och ge direktiv för den systemtekniska lösningen, samt systemerare och programmerare. Vidare fordras administrativ personal för information till försäkringstagarna och central hantering av ansökningar, premieredovisning, försäkringsbrev, taxeringsfrågor osv. samt en försäkringsjurist. Nyanställningar fordras också vad gäller försäljningspersonal med placering på försäkringskassorna, marknadsförare, utbildare och fondförvaltare.

En ur premie- och återbäringssynpunkt konkurrenskraftig försäkring fordrar att anslutningen till försäkringen får en viss omfattning. I detta sammanhang vill vi hänvisa till följande ekonomiska överväganden som redovisats av riksförsäkringsverket i den tidigare nämnda rapporten.

Initialkostnadema för att starta en ny försäkring blir betydande. Ett startkapital måste ställas till försäkringens förfogande.

Att försäkringen ska bära sina egna kostnader innebär att samtliga driftskostnader, dvs. kostnader för lokaler, löner, datorstöd och övrigt teknikstöd m.m. ska bekostas av försäkringstagarna.

Det råder ingen tvekan om att verksamheten måste få en betydande omfattning för att bli ekonomiskt sund. Försäkringen ska bära sina egna kostnader och måste också kunna erbjuda försäkringstagarna en återbäring i nivå med försäkringsbolagens.

Det bör vara av stort intresse att överväga vilken nivå premieintäktema bör ha för att verksamheten ska vara ekonomiskt försvarbar. Som antytts ovan kommer initialkostnadema för att starta en ny försäkring att vara betydande. Det torde stå utom allt tvivel att det främsta konkurrensvapnet på försäkringsmarknaden är återbäringsräntoma. Premieintäktema måste därför vara tillräckligt höga för att initiallånet ska kunna amorteras av samtidigt som verksamheten konsolideras till en sådan nivå att återbäringsräntoma blir konkurrensdugliga. För att detta ska bli möjligt torde fordras premieintäkter av betydande omfattning.

Driftskostnadema kan schablonmässigt uppdelas i kostnader för anskaffning, utbetalning och förvaltning. Kostnadstäckning erhålls i allmänhet genom en i premiegrundema ingående kombination av en procentuell ökning av utbetalningarna och en minskning av den antagna räntefoten. Om den totala effekten av dessa belastningar uppskattas till rimliga 8 % av inbetald premie, blir alltså effekten att av 100 Mkr premieintäkt under ett år kan 8 Mkr nyttjas för täckning av samtliga omkostnader för försäkringen.

Följden blir att om en avsättning till omkostnadsfond om 20 Mkr under ett inledande verksamhetsår skulle komma att anses erforderlig, leder detta till krav på 250 Mkr premieintäkt.

Enligt vår mening är det på nuvarande stadium inte möjligt att bedöma om en försäkring i statlig regi skulle kunna vinna en sådan omfattning på marknaden att den blev ekonomiskt bärkraftig. Som framgår av vad vi ovan anfört måste det — mot bakgrund av de förändringar som skett och i framtiden kan förväntas ske på den privata försäkringsmarknaden — anses vara tveksamt om det för närvarande änns något reellt behov av ett offentligt försäkringsalternativ. En försäkringsverksamhet av nu ifrågasatt slag skulle således innebära ett ekonomiskt risktagande från statens sida som enligt vår bedömning inte kan anses motiverat utifrån behovssynpunkt.

Med hänvisning till att nya försäkringsformer har tillkommit på den privata marknaden som ger goda möjligheter till flexibla försäkringslösningar och till den osäkra marknadssituationen lägger vi inte fram något förslag om införande av en frivillig pensionsförsäkring i offentlig regi. Vi föreslår dock att regeringen ger riksförsäkringsverket i uppdrag att följa marknadens vidare utveckling och försäkringstagarnas önskemål och behov samt att ta initiativ till förnyad prövning av denna fråga om verket änner det vara påkallat.

Reservationer och särskilda yttranden

Reservation av ledamöterna Gösta Andersson (c), Bo Könberg (fp) och Ingegerd Troedsson (m)

AP—fonderna som buffert

AP-fonderna bygges upp som en buffert och för att kompensera det minska- de sparande som ATP antogs ge upphov till. AP-fondernas styrka är för närvarande ca 5,5, dvs. de motsvarar 5,5 års pensionsutbetalningar, vilket internationellt sett är mycket högt.

Genom att successivt minska fondstyrkan ned mot en rimlig styrka på omkring ett kan AP—fonderna vara till stor hjälp som instrument för att omfördela kostnadsbördan under den "puckel" vad gäller ATP-utbetalningarna som förväntas ta sin början omkring år 2005 och fortsätta ett par decennier framåt. Denna vår synpunkt delas också av beredningen i övrigt.

Med tanke på de negativa effekterna av vårt höga skatte- och avgiftstryck på sysselsättning, konkurrensförmåga och tillväxt motsätter vi oss dock förslaget till ytterligare uppbyggnad av AP-fondernas fondstyrka under perioden fram till år 2005.

Nej till utvidgad rätt för AP-fonderna till aktieplacering

Psykologiskt och reellt är det av stor betydelse för ett gott företagsklimat att motverka riskerna för åtgärder i socialiserande riktning. Vi motsätter oss därför bestämt beredningens positiva syn på att AP-fonderna skulle ges utvidgad rätt att investera i svenska aktier. Ett kraftigt ökat statligt ak- tieägande skulle inte innebära bättre möjligheter till ekonomisk tillväxt. Tvärtom är risken påtaglig för att detta skulle leda till att ytterligare framtidsinvesteringar skulle förläggas utomlands. De aktieinnehav som änns i femte AP-fonden liksom i löntagarfonderna bör i stället successivt awecklas.

I stället för ökad maktkoncentration bör åtgärder vidtas för en spridning av aktieägandet.

Reservation av ledamoten Gösta Andersson (c)

Enligt min uppfattning bör grundtryggheten förbättras inom det svenska pensionssystemet. Därför ansluter jag mig i princip till den modell A'l som beredningen tagit fram i sitt analysarbete för en enklare och rättvisare grundpension.

En sådan reform ger pensionärerna full frihet att välja mellan olika kon-

sumtionsalternativ. Reformen ger var och en möjlighet att välja mellan högre bostadsstandard eller annan form av konsumtion. Alla former av inträngande inkomstprövning kan awecklas. Reformen ger därmed upphov till rationalise- ringsvinster som bidrar till betydande besparingar.

Stora grupper av kvinnor, som under en lång följd av år utfört ett av samhället oavlönat vårdarbete för egna barn, får en bättre grundpension. Även grupper av låginkomsttagare, som i stora delar av landet inte kunnat erbjudas heltidsarbete, gynnas av reformen. Modellen tillgodoser också kravet på en enhetlig behandling av pensionärerna och förvärvsarbetande ur beskatt- ningssynpunkt. Reformen bör kunna genomföras till betydligt lägre kostnader än vad som angetts för modell A.

Det änns alltså enligt min uppfattning en rad goda skäl för att reformera och förbättra det svenska pensionssystemet. Tyvärr är direktiven så utformade att de i praktiken lägger hinder ivägen för att föreslå de konkreta förändring- ar som är önskvärda och angelägna. Regeringens direktiv förutsätter att varje reformförslag i princip änansieras inom ramen för pensionssystemets nu- varande ekonomiska ramar. Därför tvingas jag — liksom beredningen i övrigt — förorda tänkbara modeller till hur pensionssystemet borde kunna reforme— ras.

Vi har enligt direktiven haft i uppdrag att pröva alla möjligheter till förenklingar och minskad byråkrati inom pensionssystemet. Det änns enligt min uppfattning mycket goda möjligheter att tillgodose angelägna krav på samordning, förenklingar och minskade administrativa kostnader. Samtidigt kan pensionerna bli rättvisare och en bättre grundtrygghet skapas för alla pensionärer.

Svagheter i pensionssystemet

Det nuvarande pensionssystemet är i princip splittrat på fem olika bestånds- delar. För att åstadkomma någon form av grundtrygghet för pensionärerna krävs folkpension, pensionstillskott, kommunalt bostadstillägg, särskilda skatteregler för pensionärer och ATP. Nackdelarna med detta splittrade och byråkratiska system kan sammanfattas i följande punkter:

1. Genom det statliga och kommunala bostadsstödet ger samhället en hård styrning av pensionärernas konsumtionsval. Väljer en pensionär att t.ex. flytta in i en ny två-rumslägenhet med kök kan den generella bostadssubventionen gå upp till 65 000—70 000 kr. per år. Utöver denna subvention kan många pensionärer bli berättigade till ett bostadstillägg (KBT) på 20 000—25 000 kr. per år. Den sammanlagda subventionen kan alltså bli ca 80 000—90 000 kr. per år. I vissa kommuner med särskilt högt KBT kan den bli avsevärt högre. Pensionärer som väljer att bo i en billigare bostad kan bli helt utan det ekonomiska stöd som beskrivs ovan. Dessa pensionärer kan dock ha goda skäl för att t.ex. behålla sin bil eller sommarstuga. Andra kan ha goda motiv för att satsa på resor som man inte kunnat göra under sin yrkesverksamma tid. Pensionärer som gör dessa konsumtionsval blir inte berättigade till något ekonomiskt stöd som motsvarar KBT. Däremot har självklart dessa pen- sionärer betydande kostnader för det konsumtionsval som de har gjort och känner behov av. Samhället väljer alltså att hårt villkora en stor del av stödet

till pensionärernas boende.

2. Såväl KBT som de särskilda skattereglerna för pensionärerna är inkomst- reglerade. Denna inkomstprövning skapar marginalproblem som är drama- tiska. I vissa fall kan marginaleffekterna vara 90—100 %. Dessa osunda konsekvenser av ett inkomstreglerat system leder till att många kan frestas att planera sin ekonomi så att man blir berättigad till en skattefri KBT. Det kan t.ex. ske genom att man awecklar eller minskar sitt sparade kapital. Denna inkomstprövning får lika negativa marginaleffekter som det nuvarande skattesystemets höga marginalskatter.

3. Det inkomstprövade pensionssystemet skapar en stor byråkrati genom att samhället varje år skall inkomstpröva 600 000 pensionärer. Enligt bered- ningens beräkningar leder denna blankettbyråkrati till kostnader för samhället som motsvarar ca 600 årsarbeten.

4. Genom att KBT skapar dramatiska marginaleffekter har samhället tvingats överge den behovsprincip som varit vägledande för detta stöd. De av riksdagen beslutade förändringarna innebär att pensionärer som kan skaffa sig en förvärvsinkomst på t.ex. 30 000 kr. och dessutom har en viss kapital- inkomst ändå kan behålla ett stort kommunalt bostadstillägg. Dessa pensio- närer kan komma upp i en disponibel inkomst som motsvarar vad en för- värvsarbetande med 170 000 kr. får efter skatt. Det innebär att vissa pen- sionärer utan ATP kan nå upp till en ekonomisk standard som motsvarar 5 basbelopp med nu gällande regler. Det är självklart att ett system som får dessa effekter skapar stora orättvisor mellan olika grupper av pensionärer och inkomsttagare.

5. Det nuvarande pensionssystemets olika beståndsdelar av särskilda skatte- regler och inkomstprövade förmåner gör det mycket svårt för många pen- sionärer att förstå hur systemet fungerar. Det är djupt otillfredsställande om många människor får svårigheter att med någorlunda säkerhet förutse det ekonomiska utfallet av de regler som gäller.

6. Några förändringar av 15- och 30-årsreglerna kan inte bli aktuella om inte alla pensionärer först får en rejäl grundpension enligt modell A'l.

Grundpension lika för alla

De analyser som beredningen gjort visar tydligt att det går att komma bort från de brister som pensionssystemet lider av. Det förutsätter dock att man inför en grundpension lika för alla. Denna grundpension skall givetvis liksom nu kompletteras med tilläggspension (ATP). Nivån på grundpensionen bör i princip vara så hög att den täcker in folkpensionen, pensionstillskott, särskilda skatteregler och normal KBT. Enligt min uppfattning skulle följande fördelar vinnas med en sådan reform:

1. Pensionärerna får fullständig valfrihet i fråga om hur man vill använda sina pensionspengar. Politiker och myndigheter ger landets pensionärer frihet att välja det konsumtionsmönster som passar var och en bäst.

2. Stora grupper av kvinnor som under en lång följd av år utfört ett av samhället helt oavlönat men angeläget vårdarbete för egna barn och äldre anhöriga får en bättre grundpension.

3. Låginkomsttagare i stora delar av landet, bl.a. de som inte kunnat

erbjudas heltidsarbete, gynnas också av reformen.

4. Den årliga inkomstprövningen av 600 000 pensionärer blir onödig. Därmed tillgodoses flera riksdagsuttalanden om att inkomstprövningar bör awecklas.

5. Den omfattande blankettbyråkratin av pensionärernas ekonomiska villkor och förhållande kan också awecklas. Dessa resurser kan i stället användas till att förbättra pensionärernas ekonomiska villkor,

6. Varje pensionär kan lätt förstå vilka ekonomiska villkor som gäller för honom.

7. Reformen kan bidra till att sänka boendekostnaderna. Pensionsvillkor som inte gynnar ett dyrt boende kan få prispressande effekter.

8. Reformen bör få dynamiska ekonomiska effekter genom att t.ex. pen- sionsvillkoren inte längre försämras när en pensionär skaffar sig extra- inkomster.

Ekonomiska förutsättningar

Den allmänna debatten omkring änansieringen av det framtida pensionssys- temet har varit för pessimistisk. Det kan möjligen förklaras av att man ensidigt analyserat ATP-systemet. Däremot har man inte beaktat att kost- naderna för folkpensionssystemet kommer att minska ganska rejält under de kommande 20—30 åren. I takt med att allt fler människor "växer" in i ATP- systemet tar ATP över kostnader från det nuvarande folkpensionssystemet. Nedan redovisas några exempel på kostnader som kommer att minska under de närmaste 30 åren.

Besparingsområden Miljarder kronor per år Pensionstillskott 6,5 KBT 4,2 Reformerad efterlevandepension 12,-14,0

Beredningens ekonomiska analys av det samlade pensionssystemet visar att finansieringen kan klaras utan några höjningar av avgiftema under hela analysperioden 1990—2025. Detta förutsätter att en tillväxt i ekonomin på 2 % kan uppnås. Tar man hänsyn till att vårt land under de senaste 30 åren uppnådde en tillväxt på 3 % i genomsnitt bör det inte vara överdrivet optimistiskt att förutsätta en tvåprocentig tillväxt under de kommande åren.

En reform som bygger på principen — grundpension lika för alla — kan beräknas till en kostnad av ca 10 miljarder kronor. Som jämförelse kan man peka på att ATP-kostnaderna vissa år ökat med 9—10 miljarder. Beredningen har tidigare föreslagit besparingar som motsvarar ca 12—14 miljarder. Dess- utom bör man beakta att klara positiva dynamiska effekter uppnås i samhälls- ekonomin. Dessa positiva resultat kan uppnås genom att pensionärerna inte längre hindras från att delta i produktionen genom att de får försämrade pensionsvillkor.

Pensioner över 7,5 basbelopp

De inkomsttagare som har årsinkomster över 7,5 basbelopp har i stor ut- sträckning redan skaffat sig ett betydande försäkringsskydd utöver ATP. Det är ca 14 % av männen och 1,8 % av kvinnorna som har dessa relativt höga inkomster. Dessa grupper har utöver avtalsreglerade pensioner dessutom ofta skaffat sig privata pensionsförsäkringar.

Enligt min uppfattning bör en förbättrad grundpension för alla prioriteras. De grupper som har inkomster över 7,5 basbelopp bör ges friheten att själva avgöra hur man vill disponera sina ekonomiska resurser.

Reservation av ledamöterna Bo Könberg (fp) och Ingegerd Troedsson (m)

Allmänna synpunkter på tryggandet av ATP-utfästelserna

ATP är ett fördelningssystem. Det innebär i princip att varje års utgående pensioner skall betalas genom samtidigt uttagna lönebaserade avgifter. Den ATP-avgift som betalas in på grundval av den anställdes lön sparas inte för framtida bruk som i ett s.k. premiereservsystem. Framtidens ATP-utbetalning- ar kan endast tryggas genom en god tillväxt i ekonomin. AP-fondernas syfte är därvid att utgöra en buffert i systemet, ingenting annat.

Det änns problem med såväl fördelningssystem som med premiereservsys- tem. Växlingen mellan större och mindre årskullar, växande genomsnittlig livslängd, problem med indexeringen och risken för framtida motsättningar mellan generationerna är exempel på problem som torde vara svårare att bemästra i ett fördelningssystem av ATP:s karaktär i jämförelse med ett premiereservsystem, där varje generation bygger upp sina egna pensioner.

För att trygga givna ATP-utfästelser krävs en årlig ekonomisk tillväxt på minst 2 %.

Fortsätter Sveriges internationellt sett mycket låga tillväxt står det klart att gjorda utfästelser inte kan infrias. ATP-avgifterna skulle behöva stiga till en nivå som i sig ytterligare eroderade själva basen för tillväxten. Eller också skulle utfästelserna behöva tunnas ut väsentligt.

Det helt centrala borde därför vara att öka tillväxten i Sverige till samma höjd som i andra industriländer samt att successivt trygga allt större delar av arbetsinkomsterna genom övergång till ett premiereservsystem.

I detta syfte krävs en tillväxtskapande politik där svenska företag och även utländska vågar lägga sina framtidsinvesteringar i Sverige. Detta kräver successivt sänkt skattetryck och en politik som gör produktivt arbete mer lönsamt än frånvaro av olika slag, avmonopolisering av de stora offentliga monopolen på vårdens och omsorgernas områden, tillgång till elektrisk kraft till konkurrenskraftiga priser och en uttalad strävan att bli en del av den europeiska gemenskapen.

Det krävs också omfattande insatser för att få till stånd en höjning av den faktiska pensionsåldern, främst genom tidiga rehabiliteringsinsatser för att få ned den omfattande förtidspensioneringen. Arbetsskadeförsäkringen måste i detta syfte reformeras i grunden. Förvärvsinsatser från ålderspensionärer

måste vidare underlättas. Fortsatt heltidsarbete efter fyllda 60 år måste också te sig ekonomiskt attraktivt i jämförelse med att ta delpension. Ersättnings- nivån för delpension borde därför omprövas.

För att göra investeringar i Sverige mer lönsamma måste räntan pressas ned. Detta kräver ett ökat privat sparande." Detta underlättas om ett tak sätts för ATP-avgifterna vid 7,5 basbelopp. Tryggandet av inkomster över taket skulle då ges på premiereservteknikens grund. Som också framhålls i kap. 12 skulle ett successivt växande och långsiktigt'positivt bidrag till det samhälleliga sparandet härigenom lämnas.

Vidare bör bl.a. sparandet till eller i egen bostad stimuleras, inte minst genom att omvandling från hyresrätt till bostadsrätt underlättas inom det s.k. allmännyttiga bostadsbeståndet. Anställda bör dessutom på fördelaktiga villkor kunna förvärva aktier i det företag där de arbetar.

Tak för ATP-avgifterna bör återinföras

I kap. 10 diskuteras ATP-taket vid 7,5 basbelopp. Inget förslag läggs fram om att nu höja detta tak. Däremot anges en teknisk modell för justering av ATP- taket i takt med reallöneutvecklingen, som utredningsmajoriteten anser vara lämplig att använda (avsnitt 10.4.2).

Utifrån den modell som skisserats av 1990 års långtidsutredning förs också ett långt resonemang om olika möjliga vägar att gå för att möjliggöra en ny tredje beståndsdel i pensionssystemet utöver folkpension och ATP. Denna skulle få formen av en påbyggnad på ATP-systemet och utformas enligt ett premiereservsystem.

För egen del anser vi att ATP-taket bör ligga kvar vid 7,5 basbelopp men att det också bör återinföras ett tak för avgiftsuttaget vid denna nivå. Det är orimligt att ta ut höga ATP-avgifter också för inkomster som inte ger någon som helst pension.

Inkomstdelar över 7,5 basbelopp bör tryggas genom olika premiereservsys- tem. Detta ger ett större sparande än en utbyggnad av det fördelningssystem som ATP utgör samt en större stabilitet i systemet. Det bör sedan ankomma på de enskilda inkomsttagama eller på arbetsmarknadens parter att utforma lämpliga pensionsvillkor. Valfrihet för försäkringstagarna skall vidare föreligga om var och hur premierna skall förvaltas.

De tekniska svårigheter och missbruksrisker som pensionsberedningen anser föreligga (avsnitt 11.4 och 12.4.1) om taket för ATP-avgiften vid 7,5 bas- belopp återinförs, föreligger inte enligt vår mening. Beredningen anvisar också själv en teknisk lösning på problemet. Full ATP-avgift kan exempelvis tas ut på alla löner varefter skattemyndigheterna ger besked om hur mycket av inbetalda avgifter som överstiger 7,5 basbelopp. Den anställde eller egenföre- tagaren har därefter rätt att använda överskjutande pengar för pensionsända- mål efter eget val eller efter avtal.

Giftorätt i ATP

ATP är ett fördelningssystem. Det innebär att varje års förvärvsarbetande

förutsätts betala de pensioner som beslutats av tidigare generationer.

För att underlätta för dem som vårdar och fostrar de barn som en gång skall betala allas ATP-pension infördes år 1981 rätt att räkna ATP-år för vård av egna barn under tre års ålder.

Trots detta kan gällande system slå orättvist, vilket också bekräftas av beredningen. Det gäller främst de kvinnor som skiljer sig efter många år som hemarbetande och som kanske varit bosatta på orter där det är svårt för båda makarna att erhålla förvärvsarbete. Även efter ett långt äktenskap får mannen vid en skilsmässa alla de ATP-poäng som tjänats in med hustruns medverkan. Mannen har inte heller någon möjlighet att dela med sig av dessa ATP-poäng även om också han tycker att det vore rättvist och naturligt.

Rätten att dela de ATP-poäng som tjänats in under äktenskapet vore, som vi ser det, en logisk uppföljning av äktenskapslagstiftningens krav på att makar skall leva på samma standard. Även den pensionsrätt som härrör från åren som gifta borde därför kunna delas mellan makarna vid skilsmässa eller ene makens död.

Under överblickbar tid kommer det troligen att främst vara kvinnorna som genom kortare arbetstid tar på sig huvuddelen av arbetet med barnen. Den valfriheten måste makarna enligt vår mening ha, även om det innebär att hustrun inte heller senare skulle komma upp i samma inkomst som mannen. Men det ter sig då också naturligt att konsekvenserna i pensionssammanhang bärs gemensamt. En delning av ATP—poäng borde inte bara omfatta äkten- skap som ingås efter det en sådan möjlighet infördes utan också, om båda makarna är överens om detta, retroaktivt gälla redan ingångna äktenskap.

I samband med arbetet på nya regler för efterlevandepensioneringen lovade pensionsberedningen att frågan om delning av pensionspoäng skulle utredas allsidigt och grundligt.

En omfattande och värdefull genomgång av motsvarande regler i en rad andra länder har därvid gjorts. Utredningen har också belyst ett antal faktorer i samband med en delning av ATP-poäng i Sverige. En rad svårlösta tekniska problem har därvid kommit i dagen.

Det är t.ex. riktigt att en delning av ATP-poäng försvåras av gällande 15/30- årsregler. Den make som vid skilsmässa skulle dela med sig av redan intjänade ATP-poäng skulle efter skilsmässan kunna tjäna in 15 nya "bästa" år. Detta skulle kunna medföra icke obetydliga kostnadsökningar för ATP- systemet.

En annan komplikation är de avtalspensioner som utgår efter den pensio- nerades slutlön. En delning av ATP-poäng skulle därvid innebära att arbets- givaren äck göra en större utfyllnad av ATP-pensionen än eljest. Medan t.ex. statstjänstemän inte alls skulle beröras om de skulle dela med sig av ATP- pensionen skulle det få fullt genomslag för privatanställda arbetare och tjänstemän. Olika former av pensionsrätt skulle därigenom behandlas olika.

Även om de komplikationer som med dagens regler skulle följa av en rätt att dela pensionspoäng är svårlösta kan en utveckling mot ett ökat inslag av premiereservsystem komma att underlätta en sådan delning.

I avvaktan på detta borde makar frivilligt kunna avtala att de samlade pensionsrättigheter som tjänats in under äktenskapet skall kunna delas. Ett

sådant avtal skulle kunna träffas vid äktenskapets ingående eller under äktenskapets bestånd. Denna fråga bör närmare utredas.

De av beredningen påpekade tekniska svårigheterna med en delning innebär inte att problemen försvinner. Man löser inte heller problemen genom att hänvisa till en avlägsen framtid där man och kvinnor tjänar lika mycket och också är jämställda vad ATP-pensionerna beträffar. En sådan framtid är oviss och löser i varje fall inte problemen för de makar som genom att under många år stå för huvuddelen av ansvaret för barn och hem inte har möjlighet att tjäna in så många ATP-poäng.

Beredningen borde enligt vår mening ha uttalat sig för ett bibehållande av tidigare gällande regler för avdragsrätt för andre makens pensionspremier om denna ej har inkomster nog för att täcka dessa.

Beredningen pekar på möjligheten att vid bodelning beakta det samlade värdet av respektive makes pensionsrättigheter, såväl privata, avtalsenliga som inom ATP och till respektive makes behov av pensionsskydd efter skilsmässan. Detta borde snarast utredas vidare.

Frågan om utbyggd rätt att räkna ATP-poäng för dem som själva tar hand om äldre eller sjuka anförvanter eller barn under skolåldern borde vidare ha utretts. Vidare borde det norska systemet där make vid den andre makens död har rätt att välja sin egen ATP eller viss del av makarnas gemensamma ATP-pension ha studerats närmare. En sådan rätt skulle kunna innebära en utbyggnad av de övergångsregler som gäller inom efterlevandepensioneringen för kvinnor födda före år 1945.

Reservation av ledamoten Ingegerd Troedsson (m) Modellerna A, B och C

I kap. 7 övervägs olika tekniska modeller för en sammanslagning av folk- och tilläggspensioneringen.

Samtliga modeller skulle medföra både för- och nackdelar. Gemensamt är att de flesta skulle innebära betydande kostnadsökningar i förhållande till nuvarande regler.

För egen del skulle jag önska ett system där folkpension och pensions- tillskott sammanfördes till en grundpension och att endast förvärvsinkomster därutöver grundade rätt till ATP resp. blev föremål för ATP-avgifter. I takt med att grundpensionsnivån höjs, skulle också "golvet" för ATP höjas. Detta betyder också att trycket på ATP skulle avta i och med att staten tar över pensionsansvaret för successivt högre inkomster "i botten". Denna höjning skulle kunna ske i takt med att behovet av pensionstillskott minskar och inom ramen för oförändrat uttag av folkpensionsavgift,

Den "obalans" i pensionssystemet som omnämns i avsnitt 1222, "där de utgifter som ATP-systemet successivt övertar från folkpensioneringen inte automatiskt kompenseras av motsvarande inkomstöverföringar", uppstår då inte. Detta innebär också att det inte skulle ännas behov av den i 1222 omnämnda avgiftsväxlingen mellan folkpensionsavgiften och ATP-avgiften.

Modellen, i betänkandet kallad A:3, innebär vissa smärre kostnadsökningar,

som dock inte torde vara av avgörande betydelse. Jag lägger därför inte nu fram något konkret förslag i frågan. Modellen bör dock enligt min mening studeras vidare. Detta framhålls också i det särskilda yttrandet av de sak- kunniga Alf G Ericsson och Lars Sandberg.

Beredningens majoritet framhåller dock avslutningsvis i kapitel 7 att "en lösning som möjliggör en sammanslagning av folk- och tilläggspensioneringen bör enligt vår uppfattning sökas enligt de principer som ligger till grund för de modeller vi här presenterat av modelltyp C".

Jag anser inte att det änns tillräckligt underlag för ett sådant ställningsta- gande. Syftet med C-modellerna är att stärka tilläggspensioneringens ställning inom det allmänna pensionssystemet. Även om detta är vällovligt skulle det dock medföra svårigheter när det gäller de uppräkningar av minimipensions- förmånerna som måste ske tid efter annan. Sådana medför med nödvändighet att klyftan mellan grundförmåner och ATP minskar. En uppräkning av grundförmånerna måste då också åtföljas av motsvarande förbättringar av ATP, t.ex. genom högre kompensationsnivå med därmed följande ökade kostnader. Väljer man å andra sidan att trappa av minimiförmånerna i långsammare takt för att stärka betydelsen av ATP skulle även detta medföra betydande kostnadsökningar.

Denna komplikation med C-modelen har över huvud taget inte berörts. Enligt min mening medger därför utredningsunderlaget inte att förord ges för modell C.

Det ekonomiska stödet till pensionärerna

Pensionsberedningen hävdar att det inte kan komma i fråga att nu överväga några ytterligare förbättringar av det rent ekonomiska stödet till pensionärer- na. De resurser som kommer att ännas tillgängliga framöver för stöd åt pensionärsgrupperna bör i stället tas i anspråk för åtgärder för vård, service och omsorg åt äldre.

Jag delar i huvudsak denna bedömning. Dock anser jag att utfallet av skatteomläggningen noga måste följas för pensionärer utan eller med låg ATP. Höjningen av pensionstillskottet (från 50 till 54 % av basbeloppet) och av det statsbidragsberättigade kommunala bostadstillägget (160 kr. i månaden) täcker i många fall inte alls de höjda boendekostnader som följer av skatteomläggningen. Till detta kommer att basbeloppet inte räknas upp med den del av inflationen under 1990 och 1991 som beror på skatteomlägg- ningen. Samtidigt blir skattelättnaden för pensionärer utan eller med låg ATP blygsam om ens någon.

Utvecklingen för pensionärer utan eller med låg ATP måste därför noga följas. Resultatet får inte bli ett ökat socialbidragsberoende.

Några synpunkter på en eventuell statlig frivillig pensions- försäkring

Utredningen lägger inte fram något förslag om införande av en frivillig pensionsförsäkring i offentlig regi. Man föreslår dock att regeringen ger

riksförsäkringsverket i uppdrag att följa marknadens vidare utveckling och försäkringstagarnas önskemål och behov samt att ta initiativ till förnyad prövning av denna fråga om verket änner det påkallat.

Enligt min mening föreligger inte något behov av ett sådant uppdrag. Konkurrensen mellan de olika försäkringsföretagen garanterar goda försäk- ringsvillkor samt stor äexibilitet i erbjudna försäkringar.

Viktigare är enligt min mening att slopa den avkastningsskatt på frivilligt pensionssparande och avtalspensioner som träder i kraft 1991.

Riksförsäkringsverket behöver också kunna koncentrera sig på sina väsent- liga uppgifter som det viktiga rehabiliteringsarbetet.

Särskilt yttrande av ledamoten Bo Könberg (fp) Förstärkning av försäkringsinslaget i pensionssystemet

Det är, som understrukits i betänkandet, av stort värde om väsentliga änd- ringar i pensionssystemet kan genomföras i bred politisk enighet. De främsta skälen härtill är pensionernas stora betydelse för de enskilda pensionärerna och för samhällsekonomin samt vikten av stabila regler för något så långsiktigt som pensionsutfästelser.

I betänkandet betonas upprepade gånger önskvärdheten av ett bättre försäkringsmässigt samband mellan pensionsförmåner och avgiftsgrundande inkomster.

Principen om ett bättre sådant samband har i betänkandet resulterat i vårt förslag om att de inkomster — främst sjukpenningen - som i dag grundar rätt till ATP utan att någon ATP-avgift erläggs för dem i framtiden skall belastas med ATP-avgifter.

Ett liknande synsätt kan med fog anbringas på rätten att tillgodoräkna sig vård av barn under tre år för beräkningen av ATP. Detta görs också i betänkandet, men majoriteten väljer att inte fullfölja resonemanget och avstår från att föreslå statsbidrag till ATP—systemet för de beräknade kostnaderna för vårdåren. En sådan förändring har visserligen bara en marginell betydelse ur ekonomisk synvinkel, men skulle ha bidragit till att tydliggöra önskvärda samband.

Utredningsmajoriteten har i en långt viktigare fråga också avstått från att föreslå förändringar för att öka sambandet mellan avgifter och förmåner. Jag avser majoritetens fasthållande vid systemet att fulla avgifter tas ut ovanför taket på 7,5 basbelopp trots att inga som helst förmåner grundas på dessa avgifter. I en gemensam reservation med Ingegerd Troedsson har jag argu- menterat för att det tidigare taket för avgifter skall återinföras. Det änns utöver vad som där anförts anledning att notera att utredningsmajoriteten ändå valt att redovisa en skiss där detta problem seriöst behandlas.

På ett annat område som vi haft att behandla, frågan om en eventuell sammanslagning av folkpensioneringen och tilläggspensioneringen, har bered- ningen valt att låta önskemålet om en förstärkning av principen om inkomst- bortfall vara avgörande för vilken modelltyp som förordas. Denna (modelltyp C) innebär att rätt till ATP-förmåner skulle intjänas från och med första kronan i inkomst och att grundtryggheten skulle säkras genom en miniminivå

bestående av nuvarande folkpension, pensionstillskott och eventuellt det extra avdraget vid beskattning.

Frågan om en eventuell sammanslagning är utomordentligt komplicerad och kommer att kräva ytterligare utredning. Jag delar beredningens uppfattning att lösningen bör sökas utifrån principen om inkomstbortfall. Därutöver vill jag peka på att det vore värdefullt om en sådan lösning kunde innehålla att värdet av intjänade ATP-förrnåner inte räknades av mot miniminivån fullt så kraftigt som krona för krona, dvs. att ATP-förmånen alltid skulle ha något värde för den enskilde.

Rätt att räkna vårdår retroaktivt

I en med Ingegerd Troedsson gemensam reservation — Giftorätt i ATP — har jag argumenterat för det önskvärda i att pensionsfordringar vid skilsmässor inte i sin helhet skall vara vardera makens enskilda egendom. I reservationen pekar vi på de tekniska svårigheter som föreligger för att förbättra många kvinnors pensionssituation vid skilsmässor.

Utöver de vägar som Ingegerd Troedsson och jag tagit upp i vår reserva- tion, vill jag här också peka på alternativet att öppna möjligheten att retroaktivt tillgodoräkna sig år då man vårdat barn under tre år. En sådan möjlighet skulle i stor utsträckning gynna just de kvinnor som i dag kraftigt missgynnas av att lagstiftningen undantar pensionsfordringar från det som är makarnas gemensamma egendom.

I konsekvens med vad jag anfört i det föregående om förstärkning av försäkringsinslaget i pensionssystemet borde en rätt att retroaktivt räkna vårdår åtföljas av statsbidrag till ATP-systemet.

Särskilt yttrande av ledamoten Karin Nordlander (v)

Enligt beredningens majoritet ger nu vårt folkpensioneringssystem tillsammans med det kommunala bostadstillägget en god grundtrygghet för alla. Vidare framhåller man att samhället gör stora insatser för pensionärer inom vård, service och omsorgen. Därför anger beredningen som sin mening att det inte kan komma i fråga att föreslå några ytterligare förbättringar av det rent ekonomiska stödet till pensionärerna.

Vänsterpartiet delar inte uppfattningen att alla pensionärer har en god grundtrygghet. De pensionärer som har så låg pension att de är berättigade till pensionstillskott och KBT har ibland en levnadsstandard under social- bidragsnormen. Deras ekonomi bestäms främst av hur hög hyran är och om kommunen är generös nog att betala högre KBT än vad reglerna föreskriver. Vi menar därför att systemet med kommunala bostadstillägg måste ändras så att bostadsstödet täcker den faktiska hyreskostnaden och att pensionärerna inte blir hänvisade till kommunalt godtycke. En sådan förändring kräver att man fastställer vad som är rimlig bostadsstandard och att staten tar ett större ansvar för pensionärernas bostadskostnader.

Då det inom överskådlig tid framöver fortfarande kommer att ännas pen- sionärer som inte har tillräcklig ATP eller avtalspension, främst gäller det kvinnor, menar vi att det även framdeles behövs ett riktat stöd till boende.

Ett eventuellt allmänt konsumtionsstöd, som beredningen talar om, kan givetvis fungera som utjämnande mellan olika pensionsinkomster. Men eftersom bostadskostnaderna är så varierande beroende på om det gäller nyproduktion eller äldre fastigheter framstår det som enklare och fördelnings- politiskt rättvisare om det extra stödet kopplas till boendet.

Vänsterpartiet kan inte heller ansluta sig till beredningens uppfattning att pensionärerna i framtiden skall betala högre del av kostnaden än i dag för vård, omsorg och service. Vi hävdar fortfarande att vissa grundläggande behov såsom vård och omsorg i huvudsak skall betalas av alla gemensamt över skatten. En ökad avgiftsfinansiering innebär en förändrad syn på hur kostnaderna för vår välfärd skall fördelas. Och om vården i framtiden i huvudsak skall bekostas av dem som främst behöver den innebär det att pensionärerna kommer att drabbas mycket hårdare av ökade kostnader än andra grupper.

Särskilt yttrande av ledamoten Ingegerd Troedsson (m) 15- och 30—årsreglerna inom ATP

Pensionsberedningen är inte beredd att nu förorda en förlängning av 15- och 30-årsreglerna (avsnitt 8.2). Avslutningsvis hävdar man dock att sådana åtgärder kan behöva aktualiseras längre fram och att de skulle ge fördelnings- mässigt mer tillfredsställande effekter än många av de andra alternativ som kan stå till buds.

Självfallet måste åtgärder vidtas om systemet till följd av för låg tillväxt inte klarar gjorda utfästelser. Jag anser dock att beredningen undervärderar de problem som en utvidgning av 15- och 30-årsreglerna till 20- och 40-årsregler skulle innebära.

15- och 30-årsreglerna ingår i det grundläggande regelverk, som när systemet antogs sades ge ATP-systemet stadga och en med premiereservsys- tem likvärdig säkerhet.

I samband med förändringen av reglerna för efterlevandeskyddet framhöll också socialförsäkringsutskottet att 15- och 30—årsreglerna ”är av stor betydelse för särskilt kvinnornas möjligheter att skapa sig en trygghet i form av egen ATP-pension. Reglerna kan komma att få ökad betydelse genom de före- slagna förändringarna i efterlevandeskyddet som medför att kvinnornas behov av att bygga upp en trygghet genom en egen ATP-pension ökar." Så är det.

Självfallet skulle en förlängning av 15-årsregeln till en 20-årsregel slå särskilt hårt mot dem som deltidsarbetar under flera år för att kunna ägna tid och omsorger åt sina barn.

Men den skulle också försämra pensionsförmånerna för många privatanställ- da eller egenföretagare, vars intjänandepoäng under de 15 bästa åren skulle tunnas ut genom att i stället räknas på 20 år. För stats- eller kommunaltjäns- temän, där pension utgår efter slutlön skulle förändringen däremot främst innebära en övervältring av pensionskostnader på avtalspensionerna.

Det är också möjligt att en utsträckning av 15-årsregeln skulle motverka rehabilitering. Förtidspension med antagandepoäng skulle kunna ge bättre ålderspension än rehabilitering och ett nytt arbete med kanske något lägre

lönenivå.

En utvidgning av 30-årsregeln till en 40-årsregel skulle också kunna medföra allvarliga nackdelar för många med lång studietid som sedan avstår från förvärvsarbete under ett antal år för att kunna ta hand om sina barn. Påpekandet att de nuvarande reglerna är till särskild fördel för högutbildade faller på att dessa i särskilt hög grad drabbas av att taket för ATP-rätt är satt vid 7,5 basbelopp.

Försämringar skulle också kunna uppstå för många svenskar som arbetar utomlands under flera år i länder utan ett motsvarande pensionssystem.

Möjligheterna till förtida uttag (med motsvarande reducering av pensionen) skulle givetvis också minska. Beredningens skrivning att nuvarande konstruk- tion av dessa regler "betyder att personer som väljer ökad fritid subven- tioneras i pensionssystemet" ter sig också märklig med tanke på de mycket fördelaktiga regler för delpension som man samtidigt ställt sig bakom.

Beredningen värderar utgiftsminskningen vid en övergång till 20/40-årsregler till 13—14 miljarder kronor 2015—2020. Utgiftsminskningen skulle bli relativt störst under dessa år och då motsvara 1,5 procentenheters lägre avgiftsuttag. Detta förutsätter dock en så snabb övergång till de nya reglerna, att den också enligt utredningsmajoritetens uppfattning skulle ge en oacceptabel retroaktiv effekt. Med rimlig övergångstid torde besparingarna bli väsentligt lägre. '

Helt klart är dock att de besparingar som enligt betänkandet skulle kunna uppkomma genom en förlängning av 15/30-årsreglerna till 20/40-årsregler betyder motsvarande försämring av utlovade förmåner, dvs. sänkt kompensa- tionsnivå.

Särskilt yttrande av sakkunnige Jan Bröms och experten Harald Mårtensson

Det är enligt vår mening otillfredsställande att pensionsberedningen inte förslår några omedelbara åtgärder för att lösa takproblematiken i ATP- systemet. Ju längre statsmakten väntar med åtgärder desto större problem kommer att upplevas inom systemet. Det allvarligaste av dessa är det sys- tematiska missgynnande av yngre generationer som kommer att uppkomma vid ekonomisk tillväxt.

För att etablera robusta spelregler och ett fungerande generationskontrakt borde pensionsberedningen ha utrett möjligheterna att inom ramen för ett fördelningssystem etablera ett tydligare samband mellan avgifter och förmåner. Då så inte har skett lämnar vi i en separat skrift ett eget förslag till hur det allmänna pensionssystemet i sina grunder skulle kunna reformeras.

Särskilt yttrande av de sakkunniga Alf G Ericsson, Erik Jonsson och Lars Sandberg

I kapitel 9 behandlar beredningen indexering av intjänad pensionsrätt och utgående förmåner. I avsnitt 9.9 av nämnda kapitel diskuterar beredningen olika former av indexering av bl.a. utgående förmåner. Där sägs bl.a. (avsnitt 9.9.5) att man inte funnit anledning att överväga någon ändring av nuvarande

regler med indexering genom konsumentprisindex (KPI). Det innebär att KPI styr basbeloppet och därigenom blir pensionerna värdesäkrade fullt ut.

I det följande avsnittet (9.9.6) avhandlas s.k. följsamhetsindexering för ATP- systemet. Beredningen lägger visserligen inget förslag i den riktningen men man framhåller att det kan vara en rimlig åtgärd i utgiftsbesparande syfte om det skulle bli nödvändigt. Följsamhetsindexering innebär att det av KPI styrda basbeloppet kan minskas eller ökas av utfallet av bruttonationalprodukten (BNP). Om BNP ligger inom intervallet +1,8 — +2,5 sker ingen förändring av basbeloppet. Men om BNP understiger +1,8 eller överstiger +2,5 sänks resp. höjs basbeloppet. BNP kan högst preliminärt redovisas ca tre månader efter kalenderårets utgång och mera deänitivt närmare ett och ett halvt år senare. En sådan anordning skulle t.ex. medföra att om BNP för 1991 låg på H så skulle basbeloppet mera deänitivt komma att sänkas av den anled- ningen först för år 1994. För 1991 känner man nämligen till ett säkert BNP först i slutet av 1993. För 1994 skulle alltså ATP-pensionerna sänkas. Men då kanske konjunkturen hade svängt till högkonjunktur. Detta uppsving skulle ATP-pensionärema få del av först 1997. Det bör stå klart för envar att man inte kan behandla pensionärerna på detta sätt. Jag vill därför på det bestäm- daste avvisa en sådan "följsamhetsindexering". Den nuvarande indexeringen med värdesäkring genom att KPI styr basbeloppet är den metod som jag bestämt förordar. Då vet pensionärerna med säkerhet i november månad varje år med vilket belopp pensionerna skall utges följande år.

Särskilt yttrande av de sakkunniga Alf G Ericsson och Lars Sandberg

I avsnitt 7.2 tas frågan upp om möjligheterna till sammanslagning av folk- och tilläggspensioneringen. Där hänvisas till utredningsuppdraget i vilket anges att beredningen skall undersöka möjligheterna till lagtekniska och administrativa förenklingar inom den allmänna pensioneringen och att ta till vara alla möjligheter till ökad samordning inom pensionssystemet. En lösning som enligt direktiven bör prövas är att bygga in pensionstillskotten som en garantinivå inom AFL. Samtidigt är en av utgångspunkterna för utredningsar— betet att folk- och tilläggspensioneringen skall ligga fast i sina huvudlinjer.

Som utgångspunkter för dessa frågor anför beredningen bl.a. att förekomst- en av pensionstillskott (PTS) och kommunalt bostadstillägg (KBT) har medfört — tillsammans med det extra skatteavdraget — en utjämningseffekt så att den disponibla inkomsten för t.ex. en ensamstående pensionstagare förändras mycket litet i inkomstskiktet mellan 0 och 3,5 ATP-poäng. Den lägsta nivån i grundtryggheten är således betydligt högre än den lägsta nivån inom det renodlade pensionssystemet. Man pekar också på den bristande överskådligheten över pensionssystemet och att det är svårt att informera om och förklara regelsystemet. Administrationen betungas därav. Det anses också vara principiellt felaktigt att pensionärer särbehandlas i beskattningshänseende. Det framhålls att riksdagen i olika sammanhang uttalat att det bör vara en strävan att inom den allmänna pensioneringen komma bort från inkomst- prövningen. Dessutom menar man att folkpensionsförmånerna på sikt kommer att vara av betydelse för endast ett fåtal personer.

Med bl.a. dessa utgångspunkter anför man att syftet med arbetet att änna lösningar som leder till ökad samordning inom pensionssystemet är främst att stärka ATP, att förenkla administrationen samt att underlätta överblicken över förmånssystemet. Detta skulle bli förslag att genomföra på lång sikt och med långtgående övergångsregler. Man redovisar mera översiktligt olika modelltyper för en sammanslagning av folk- och tilläggspensioneringen där man i vissa fall bakar in det extra skatteavdraget och KBT i någon form av grundpension.

I anslutning till vad beredningen anför i det nämnda avsnittet får jag för min del framföra följande. I huvudsak i samtliga modeller ökar kostnaderna för pensionssystemet och i flera av fallen med betydande belopp. I en av C- modellerna har man även infört det extra skatteavdraget för att få samma beskattning som för förvärvsarbetande. Då har man inte beaktat det skatte- system som införs fr.o.m. år 1991. Jag återkommer till det i det följande. Denna modell liksom några andra torde vidare medföra betydande försäm- ringar för ensamstående pensionärer. Dessutom krävs för samtliga modeller ett omfattande ytterligare utredningsarbete, varvid även den nyligen beslutade och införda efterlevandepensioneringen måste förändras väsentligt. Många andra frågor lämnas öppna och det kommer således att kräva ett betydande fortsatt utredningsarbete för att komma fram till konkreta och genomförbara förslag.

Vid införandet av ATP-systemet var man på det klara med att man i en solidarisk försäkring behövde skydda dem som inte hade haft möjlighet att tjäna in ATP-poäng eller endast hade kunnat tjäna in ett fåtal ATP-poäng. För dessa grupper införde man PTS, KBT och ett extra skatteavdrag. Av naturliga skäl blev det en utjämning mot dem som tjänat in ett visst antal ATP-poäng. Men detta var en medveten solidarisk utjämning. Det var också naturligt att regelsystemet därigenom blev komplicerat till viss del. Men förmånerna är ju till för de försäkrade som behöver dem och då bör man enligt min mening kunna ge avkall på kravet på enkelhet.

De tankar som låg bakom utformningen av detta regelsystem äger enligt min uppfattning fortfarande giltighet. Man kan vidare inte, som beredningen menar, utgå ifrån att det på sikt bara blir ett fåtal personer som folkpen- sioneringen har betydelse för. För närvarande är det över en halv miljon pensionärer som har nytta av PTS, KBT och extra skatteavdrag. Enligt min bestämda uppfattning kommer det alltid att ännas några hundra tusen pen- sionärer som kommer att vara beroende av folkpensionsförmånerna.

När det gäller skattesystemet införs genom skattereformen fr.o.m. år 1991 ett skattesystem för pensionärer som så nära som möjligt överensstämmer med beskattningen för förvärvsarbetande. Härigenom erhåller pensionärskol- lektivet ett skattesystem som enligt min mening är en väsentlig förbättring i förhållande till nuvarande skattelagstiftning. Det skulle inte gynna pen- sionärerna att frångå eller väsentligt ändra den skattelagstiftning som införs fr.o.m. år 1991.

Med en sammanslagning av folkpension, PTS, KBT och extra skatteavdrag, som änns i en av modellerna, uppnår man ej målet att införa lika beskattning som för förvärvsarbetande bl.a. därför att schablonavdraget för inkomst av anställning ej kan bli aktuellt för pensionsinkomster med tanke på motiven

för införandet av schablonavdraget. Dessutom skulle lågpensionärerna enligt denna modell drabbas av olika kommunalskatt med betydande skillnader i nettoinkomst. Eftersom högskattekommuner företrädesvis änns i glesbygd skulle pensionärerna där få mindre nettopension än i lågskattekommuner.

Enligt min uppfattning kommer det alltid att ännas lågpensionärer som man solidariskt behöver skydda inom pensionssystemet och med hjälp av skatte- systemet. Det änns därför inget motiv för att frångå det system vi för när- varande har. Tankarna bakom detta äger och kommer att äga fortsatt giltig- het. För min del avvisar jag därför flertalet av de olika modelltyper som presenterats och ett fortsatt utredningsarbete om dem. Däremot anser jag att det är ofrånkomligt att utveckla skyddet för lågpensionärerna. Detta kan ske enligt den modell som benämns A'3. Men den modellen kräver också ytter- ligare utredning varvid grundpensionen måste höjas i förhållande till vad som sägs i betänkandet. Dessutom måste grundpensionen kompletteras med KBT på följande sätt. KBT skall före inkomstprövningen alltid täcka bostadskostna- den för 2 rum och kök för en ensamstående och för 3 rum och kök för två makar tillsammans och staten skall svara för kostnaderna.

Denna väg är enligt min mening det bästa sättet att ge ett drägligt skydd till våra lågpensionärer. Därigenom skulle samhället kunna visa solidaritet med lågpensionärerna och dessutom skulle man följa andemeningen i direktiven, nämligen att folk- och tilläggspensioneringen skall ligga fast i sina huvudlinjer.

Särskilt yttrande av sakkunniga Gunn Franzén Ljung och experten Olle Olsson

Taket för ATP sattes för 30 år sedan till 7,5 gånger basbeloppet. Genom basbeloppet värdesäkras pensionerna till levnadsnivån i slutet av femtiotalet. Basbeloppet följer med prisutvecklingen men däremot inte den standardut- veckling som skett i Sverige på 30 år. Allt fler når därför över taket, 14 % av männen och 1,9 % av kvinnorna år 1988. Med en förväntad årlig real- lönetillväxt på 1 % kommer av männen 20 % (år 2000), 25 % (år 2010) och 35 % (år 2025) att ha passerat taket. Vid en tillväxt på 2 % kommer motsvarande siffror att vara 30 % (år 2000), 50 % (år'2010) och 75 % (år 2025).

För kvinnorna blir siffrorna med 1 % tillväxt 3 % (år 2010) och 10 % (år 2025). Och vid en tillväxt på 2 % blir andelen kvinnor som passerat taket 17 % (år 2010) och 50 % (år 2025).

ATP-systemet änansieras via arbetsgivaravgiften som är en procentsats av lönesumman och som det inte änns någon takkonstruktion för — den som tjänar mest betalar mest. Detta är ett betalningsansvar och en trygghet som borde stå i relation till de ekonomiska förhållanden man hade som förvärvs- aktiv. Men i takt med ovanstående relaterade utveckling, som bygger på en av beredningen och av oss delad uppfattning om förväntad tillväxt på mellan 1 och 2 % de närmaste 10—20—30 åren, urholkas ATP-systemet till att bli ett folkpensionssystem. Visserligen på högre nivå än för närvarande, men ej en tilläggspension som står i relation till den inkomst man hade som förvärvs- aktiv. Dvs. sambandet mellan utgående förmåner och inbetalda avgifter har upphört och avgiften kommer mer att betraktas som en skatt än en försäk-

ringspremie.

De fackliga organisationerna har i flera fall tillsammans med motparten så långt det funnits förhandlingsutrymme löst problemet med för låg pension från det allmänna systemet med påbyggnader i form av kollektivavtals- lösningar som ett komplement till den allmänna försäkringen.

Detta har varit en framkomlig väg så länge det varit små grupper som passerat taket. Men i takt med att allt fler får sin trygghet garanterad via avtalslösningar, eller ser sig nödsakade att via den egna plånboken betala ett försäkringsskydd på en nivå som står i relation till den förvärvsaktiva tiden, minskar solidariteten för och betalningsviljan till det allmänna systemet. Kraven på sänkta avgifter och skatter blir allt högljuddare och omfattas av allt fler. Resurserna för det allmänna systemet minskar och framtvingar sänkta nivåer och längre intjänandetider. Detta, tillsammans med stagnerande tillväxt, är det största hotet mot ATP-systemet, eftersom nuvarande solidariska änan- siering innebär en inkomstomfördelning från höginkomsttagare till låginkomst- tagare, från friska till sjuka, från unga till gamla osv.

Ur betänkandet avsnitt 10.4.2 citeras:

För vår del vill vi framhålla vikten av att ATP även i fortsättningen har en utformning som innebär att de pensioner som utges relateras till de försäkrades tidigare inkomster. Grundläggande för ATP-systemet bör alltså också i framtiden vara inkomstbortfallsprincipen. Enligt direktiven är detta en utgångspunkt för vårt arbete.

I betänkandet redovisas en modell för justering av taket i takt med den reallönetillväxt som sker i samhället. Den modellen innebär att andelen personer med inkomster över taket i princip blir konstant, men att ålderspen- sionen storleksmässigt bibehåller sin nivå i förhållande till den tidigare förvärvsinkomsten. Beredningen väljer dock att ej lägga detta förslag trots att man redovisar ovanstående relaterade utveckling över såväl tillväxten som antal personer som passerar taket. Detta anser vi står i strid med den utgångspunkt ur direktiven som citerats ovan.

Huvudansvaret för pensionssystemet är ett samhällsansvar som solidariskt skall finansieras i förhållande till betalningsförmågan, vilket innebär en omfördelning mellan inkomstgrupper och riskspridning över försäkringskollek- tivet. Men betalningsviljan till det allmänna systemet kan endast upprätthållas om det änns ett samband mellan inbetalda avgifter och utgående pensioner.

Det är därför enligt vår uppfattning inte försvarbart att awakta med ett ställningstagande i takfrågan till dess större grupper passerat taknivån. Förslaget måste läggas nu på grund av ATP-systemets långa intjänandetid och minne. De beslut som tas nu kommer först långt in på nästa sekel att få effekt på utgående pensioner. Den generation som nu via arbetsgivaravgiften "bär upp" det fördelningspolitiska ATP-systemet måste kunna lita på och förvänta sig en egen ålderspension från ATP-systemet som står i relation till tidigare inkomst som förvärvsaktiv. lämnas inte den garantin till den nu förvärvsarbetande generationen kommer dessa att prioritera trygghetslösningar utanför det allmänna ATP-systemet.

Därför anser vi att beredningen i föreliggande betänkande inte bara borde redovisat en modell för takhöjning utan också skulle lagt förslag om justering av taket i takt med reallönetillväxten.

Särskilt yttrande av sakkunnige Erik Jonsson

Pensionsberedningen har enligt direktiven inventerat reformbehoven i de allmänna pensionssystemen och, utan att framlägga konkreta förslag, på många punkter skisserat modeller till förändringar. Enligt direktiven är beredningen förhindrad att föreslå kostnadsökningar utan att anvisa mot- svarande besparingar. Det fortsatta arbetet måste inriktas dels på att så snabbt som möjligt undanröja uppenbara orättvisor och brister i de nuvarande systemen, dels på att långsiktigt utforma pensionssystem där de ingående komponenterna är rationellt samordnade.

Ett rationellt och rättvist allmänt pensionssystem bör garantera en för alla lika grundpension som är tillräcklig att leva på, samt innehålla en inkomst- relaterad tilläggspension som gör skäl för sin benämning i den meningen att alla till den delen av systemet erlagda avgifter verkligen genererar ett märk- bart tillägg till grundpensionen. Dessa mål kan troligen lättast uppnås genom att folkpensionen, pensionstillskottet och ATP på sikt arbetas samman till en enhetlig allmän pensionsförsäkring. Behovet av grundtrygghet tillgodoses genom en garantinivå, och avgifter till den inkomstrelaterade delen beräknas endast på det inkomstunderlag som verkligen ger rätt till pensionsförmåner utöver garantinivån.

I awaktan på ett enhetligt pensionssystem måste den allmänna pensione- ringen omfatta dels en allmän grundpension som är lika för alla, dels en inkomstrelaterad ATP. Så länge grundpensionen inte är tillräckligt hög för att inkomstprövade förmåner skall kunna awaras måste folkpensionen inkl. pensionstillskottet och i kombination med ett kommunalt bostadstillägg ge en godtagbar levnadsstandard.

Värdesäkringen av pensionerna skall, liksom nu, ske på basis av kon- sumentprisindex. Med den snabba inflation vi nu upplever bör omräkningen av basbeloppet ske med kortare intervaller än för närvarande. För att värde- säkringssystemet skall ge pensionärerna trygghet måste det ligga fast och inte utsättas för "korrigeringar" som nu sker.

Pensionssystemet måste tillförsäkra alla en ekonomiskt tryggad ålderdom. De som endast har folkpensionen och pensionstillskottet har en svår ekono- misk situation. Under 1970-talet och första hälften av 1980-talet ökades pensionstillskottet från 25 till 48 % av gällande basbelopp. År 1990 har pensionstillskottet höjts till 50 % och kommer är 1991 att höjas till 54 % av basbeloppet.

Dessa höjningar av pensionstillskottet avser emellertid kompensation för prishöjningar orsakade av skatteomläggningen, eftersom pensionärer med låg pension inte får kompensation genom lägre skatt.

Många pensionärers köpkraft har sjunkit medan reallönerna stiger för de yrkesverksamma grupperna. Sålunda har den reella medellönen, enligt uppgift, stigit avsevärt mellan åren 1988 och 1989. Om inäationen ytterligare stiger, pådriven av löneökningar, kommer pensionärerna och framför allt lågpensio- närerna i kläm.

Tidigare var alla avgifter till ATP-systemet pensionsgrundande. Ändringen till nuvarande system, som innebär att avgifter för inkomster upp till 1,8 basbelopp inte medför höjd pension, skedde år 1982. Motivet var administra-

tiva vinster, då det var svårt för framför allt de större företagen, att räkna ut avgiften för varje enskild person. Det var också svårt att kontrollera de inbetalda avgifterna. Ändringen år 1982 innebar dock att man köpte ad- ministrativ förenkling med rättvisa som betalningsmedel. Detta gäller nu även för inkomster över 7,5 basbelopp. När det gäller avgifterna för dessa beskriver beredningen åtgärder för att på sikt mildra denna effekt, men man lägger inget förslag.

Att återgå till förhållandena före år 1982 torde av administrativa skäl och kontrollskäl inte vara möjligt. Men orättvisan kan för lågpensionärernas del mildras genom att öka pensionstillskottet och att detta avräknas mot ATP med en lägre procentsats än den nuvarande, då avräkningen sker med 100 %.

På uppdrag av pensionsberedningen gjorde universitetslektorn Agneta Kruse, Lund, en samhällsekonomisk analys av vårt pensionssystem. Hon skrev bl.a.:

Vissa förmåner är inkomstprövade i relation till ATP. Detta gäller pensionstillskott, som är maximerat till 0,48 B, vilket är 12 384:— i 1988 års priser. PTS + ATP får ej överstiga 0,48 B. Om så, minskas PTS i motsvarande mån. FP + PTS = 37 152:— för en ensamstående pensionär. I intervallet 24 768 till 37 152 har vi alltså en marginalef- fekt på ATP på 100 procent. För personer med ATP under 12 384:—, vilket svarar mot inkomster upp till 46 440:- i 1988 års priser, har avgiften varit en ren skatt.

De siffror hon nämner är i viss mån redan föråldrade, detta även därför att pensionstillskottet har höjts till 50 % av basbeloppet för år 1990 och skall höjas till 54 % för år 1991. Detta ändrar dock inte det faktum att för en betydande del av inkomsttagama är ATP-avgiften en ren skatt.

I awaktan på att en grundpension enligt ovan blir verklighet bör pen- sionstillskottet snarast höjas avsevärt samt inte avräknas med 100 % mot ATP utan med en lägre procentsats, förslagsvis 80 %. Härför talar flera skäl, dels lågpensionärernas pressade ekonomiska situation, dels rättviseskäl.

Egenföretagare med låga inkomster är särskilt missgynnade. Dessa får ett klent utbyte och i vissa fall inget utbyte alls av de avgifter de betalar. I extremfallet kan en egenföretagare i fall där båda makarna deltar i arbetet och delar inkomsterna lika (småföretagare av alla slag t.ex. handlare, restaurangägare, lantbrukare) ha en inkomst på betydligt över 100 000 kr. och tillsammans erlägga en ATP-avgift på omkring 15 000 kr. per år utan att detta genererar en enda pensionskrona. Dessa avgifter är då en ren skatt.

Dessa stötande förhållanden kan som ovan framförts mildras för lågpensio- närerna genom höjt pensionstillskott och generösare avräkning mot ATP.

De kostnader detta medför torde snabbt minska. Tillkommande pensionärer har i långt större utsträckning än tidigare intjänat ATP-poäng som gör att de inte blir beroende av pensionstillskott eller avräkningsförfarandet.

Särskilt yttrande av sakkunnige Inge Svensson och experten Anders Modig

Vi delar i allt väsentligt den analys som pensionsberedningen gjort beträffande ATP-systemets nuläge och förväntade utveckling. Vi vill dock framhålla att den senaste tidens utveckling på det ekonomiska området gör att beredning- ens antaganden om ekonomisk tillväxt under 1990-talet framstår som alltför optimistiska. Detta gör att änansieringsproblemet sannolikt har underskattats.

Beredningens analys bekräftar vad som länge varit känt nämligen att ATP- systemet på grund av befolkningsutvecklingen kommer att utsättas för stora påfrestningar en bit in på 2000-talet, då systemet dessutom uppnått en högre grad av mognad. Frånvaron av koppling till den realekonomiska utvecklingen gör systemet instabilt och de mycket generösa intjänandereglema leder till slumpmässiga resultat. Beredningen diskuterar olika åtgärder som skulle kunna underlätta den framtida änansieringen men avstår från att lägga några förslag. Vi änner detta märkligt.

Att med nuvarande 30-årsregel kunna ha en maximal ATP-pension till fullo "intjänad" redan före 50 års ålder leder till ohållbara konsekvenser. Det måste vara frustrerande att inte genom fortsatta arbetsinsatser och avgiftsbetalning kunna påverka sin egen pension. För ett fördelningssystem som är helt beroende av att avgiftsbasen förblir stark, är det allvarligt om incitament saknas till fortsatt förvärvsarbete fram till pensionsåldern.

Om ATP-systemet över huvud taget skall kunna bestå i framtiden är det nödvändigt att vidta sådana förändringar i regelverket att sambandet mellan avgifter och förmåner stärks, dvs. att göra systemet mera försäkringsmässigt. I avsnitt 8.2 anför beredningen en rad tungt vägande skäl för att förlänga intjänandetiden för oreducerad ATP från nuvarande 30 till 40 år dock utan att föreslå en sådan åtgärd. Vi anser att den i nämnda avsnitt presenterade skissen till en förändring av 30-årsregeln till en 40-årsregel borde ha framlagts som ett förslag och vill särskilt understryka betydelsen av ett närmande till EG:s regelsystem för pensioner. Vi anser också att det av kostnadsskäl änns anledning att förändra 15-årsregeln till en 20-årsregel. De av oss förordade skärpningama av intjänandereglema bör vara fullt genomförda omkring år 2005 i syfte att dämpa kostnadsökningarna.

Sedan år 1982 tas avgift till ATP ut på hela lönesumman trots att pensions- grundande inkomst inte beräknas på inkomster över 7,5 basbelopp. Som motiv för ändringen anfördes önskemål om att förenkla uppgiftslämnandet för arbetsgivarna och att rationalisera uppbörden av socialavgifter. Vi vill inte bestrida att uppgiftslämnandet kunde förenklas, vilket har ett visst värde i sig, men vi anser att man genom slopandet av avgiftstaket ytterligare fjärmade avgiftsreglerna från förmånsreglerna. ATP-avgiftens karaktär av ren löneskatt förstärktes, vilket är ägnat att minska tilltron till systemet. Med vår inställning att ATP-taket på förmånssidan även för framtiden bör ligga fast är det naturligt att vi förordar att avgifter till ATP inte bör tas ut på lönedelar överstigande 7,5 basbelopp. Detta bör gälla samtliga socialavgifter och avse även företagares egenavgifter.

I avsnitt 9.9.6 diskuteras möjligheterna att komplettera ATP-systemet med en följsamhetsindexering i syfte att åstadkomma en bättre följsamhet mellan avgiftsinkomsterna från de förvärvsarbetande och pensionsutbetalningarna till pensionärer. Den diskuterade modellen innebär att full uppräkning av ut- gående förmåner i relation till prisutvecklingen görs endast under förutsätt- ning att den ekonomiska tillväxten är positiv och ligger inom intervallet 1,8—2,5 %. Skulle tillväxten bli lägre skulle uppräkningen av pensionerna göras något långsammare än enligt nuvarande regler. Skulle å andra sidan tillväxten överstiga intervallets övre gräns skulle utrymme ännas för att automatiskt ge pensionärerna inte bara full prisuppräkning utan även viss del av den

SOU 1990:76 3 l i £

standardförbättring som skulle komma de yrkesverksamma till del. Vi ser den diskuterade följsamhetsindexen som ett konstruktivt bidrag att komma till rätta med pensionssystemets instabilitet och anser att det funnits skäl för beredningen att lägga fram förslag om en sådan index.

Beredningens majoritet föreslår inte nu någon höjning av ATP-taket men förutskickar en sådan längre fram. Vi menar att ATP-taket även för fram- tiden bör ligga fast. De alternativa lösningar till en höjning av ATP-taket som diskuteras i avsnitt 10.4.3 ställer vi oss också avvisande till. Vi anser att det saknas anledning att lagstifta om pensioner över 7,5 basbelopp. Det bör överlåtas åt arbetsmarknadens parter och de enskilda individerna själva att avgöra behov, utformning och änansiering av pensioner utöver folkpension och ATP. Detta förutsätter dock att samhället uppmuntrar pensionssparande och inte genom skattesystemet diskriminerar tjänstepensioner och privata pensioner på lönedelar över 7,5 basbelopp jämfört med de allmänna pen- sionerna. Den särskilda löneskatten på pensionsförmåner samt avkastnings- skatten på pensionssparande är exempel på sådan diskriminering och bör därför ej införas.

Vi har i det tidigare betänkandet Förtidspension och rörlig pensionsålder pekat på det angelägna i en höjning av den allmänna pensionsåldern till förslagsvis 67 år. Som framgår av avsnitten 6.5.2 och 11.11, betyder en höjning av den allmänna pensionsåldern med två år minskade utgifter och ökade inkomster på ca 11 miljarder kronor årligen, vilket motsvarar ca 2 % av avgiftsunderlaget. En höjning av pensionsåldern bör beslutas snarast med sikte på att vara fullt genomförd år 2005.

Utöver att vidta åtgärder i kostnadsbesparande riktning i pensionssystemet anser vi att AP-fondens kapital bör utnyttjas för att neutralisera eller dämpa behovet av avgiftshöjningar. I ett fördelningssystem bör fonduppbyggnaden inte vara större än vad som kan anses rimligt som buffert. För närvarande är fondstyrkan drygt 5, dvs. motsvarar fem års pensionsutbetalningar. Som jämförelse kan nämnas att motsvarande i Tyskland är ca en månad. Vi menar att fondstyrkan på sikt åtminstone inte bör överstiga ett års utbetalningar. Kompensation för neddragningen av det offentliga sparandet bör t.ex. ske genom åtgärder som uppmuntrar avtalat och privat pensionssparande och hushållssparande i allmänhet. Till sådana åtgärder hör avskaffande av löneskatt och avkastningsskatt på pensionssparande, som vi nämnt ovan, men också en anpassning av vår jämförelsevis höga kapitalbeskattning till EG- nivå. Inom EG planeras en kapitalbeskattning av räntor, utdelningar och värdestegring om 10 % vilket innebär att den svenska beskattningen även efter skattereformen framstår som mycket hög. Till yttermera visso är det långsiktiga pensionssparandet obeskattat i de flesta EG-länder.

Vi ansluter oss till reservationen av ledamöterna Andersson, Könberg och Troedsson angående utvidgad rätt för AP-fonderna till aktieplacering.

Statens offentliga utredningar 1990

Kronologisk förteckning

1. Företagsförvärv i svenskt näringsliv. I.

2. Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom socialtjänsten. S.

3. En idrottshögskolai Stockholm - struktur, organisation och resurser för en självständig högskola på idrottens område. U. Trartspomädet. K. Svensk säkerhetspolitik i en förändeng värld. Fö. Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. UD. Lagstiftning för reklam i svensk TV. U. Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade barn. ldéskisser och bakgrundsmaterial. S.

9. Kostnader för fastighetsbildning m. rn. Bo. 10. Strömgatan 18- Sveriges statsministerbostad. SB. 11. Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. U. 12. Meddelarrätt. Ju. 13.Översyn av sjölagen 2. Ju. 14.Långtidsuu'edningen 1990. Fi. 15. Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. Fö. 16. Storstadstrafrk 5 - ett samlat underlag. K. 17.0rganisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbiständ. UD. 18.L.ag om folkbokföringsregister m.m. Fi. 19.Handikapp och välfärd? - En lägesrapport. S. 20.Välfärd och segregation i storstadsregionema. SB. 21.Den elintensiva industrin under kärnkraftsavveck- lingen. ME. 22. Den elintensiva industrin under kärnkraftsavveck- lingen. Bilagedel. ME. 23. Tomträttsavgäld. Bo. 24. Ny kommunallag. C. 25.Konkurrensen inom livsmedelssektom. C. 26.Förmånssystemet för värnpliktiga m. fl. Fö. 27.Post & Tele - Affärsverk med regionalt och socialt ansvar. K. 28. Att följa upp kommunal verksamhet - En internationell utblick. C. 29.Tobakslag. S. 30. Översyn av upphovsrättslagstifmingen. Ju. 31.Perspektiv på arbetsfönnedlingen. A. 32. Staden. SB. 33. Urban Challenges. SB. 34. Stadsregioner i Europa SB. 35. Storstädernas ekonomi 1982-1996. SB. 36. Storstadsliv. Rika möjligheter- hårda villkor. SB. 37.Författningsreglering av nya importrutiner m.m. Fi. 38.Översyn av naturvårdslagen m.m. ME. 39. Konstnärens villkor. U. 40. Kärnkraftsavveckling - kompetens och sysselsätt- ning. ME.

90.495”?

41. Tio år med jämställdhetslagen - utvärdering och förslag. C. 42. Internationellt ungdomsutbyte. C. 43. Förenklad statistikreglering; med förslag till lag om den statliga statistikframställningen. C. 44. Demokrati och makt i Sverige. SB. 45. Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Fi. 46. Särskild skatt i den finansiella sektorn. Fi. 47. Beskattning av stipendier. Fi. 48. Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade barn. del III. S. 49. Arbete och hälsa. A. 50. Ny folkbokföringslag. Fi. 51. SÄPO Säkerhetspolisens arbetsmetoder. personal- kontroll och meddelarfrihet. C. 52. Utbyte av utländska körkort. K. 53.1 skuggan av de stora - De mindre partiernas villkor i kommunalpolitiken. C. 54. Arbetslivsforslming - Inriktning, organisation, finansiering. A. 55. Flygplats 2000 - De svenska flygplatsema i framtiden. K. 56. Skatt på lotterier och spel. Fi. 57. Personalutbildning inom totalförsvaret. Fö. 58. Konkurrens i inrikesflyget. C. 59. Sätt värde på miljön! Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel. M. 60. Skada av vilt. Jo. 61. Skärpt tillsyn - huvuddrag i en reformerad datalag. Ju. 62. Konkurrensen inom bygg/bosektom. C. 63. Svensk lönestatistik. C.

64. Årlig revision i statsförvaltningen. c. 65.Folkhögskolan i framtidsperspektiv. U.

66. Det fria bildningsarbetet. Debattinlägg om folkbildningen och folkhögskolan i framtiden. U. 67. Återbetalning av mervärdeskatt till utländska företagare. Fi. 68. Vad kostar ett statsbidrag? C. 69. SIPRI 90 - om SIPRls änansiering och arbetsformer. UD. 70. Lokalt ledd närradio. U. 71. Sekretess för landskapsinformation. Fö. 72. Lokalkontor. C. 73.Transportstöd. K. 74. Skuldsaneringslag. Ju. 75. Utvärdering av försöksverksamheten med treårig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. Andra året. U.

___—___—

Kronologisk förteckning

76. Allmän pension. S. 77.Allmän pension. Bilagor. S. 78. Allmän pension. Experu'apporter. S.

Statens offentliga utredningar 1990

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen

Strömgatan 18 - Sveriges statsministerbostad. [10] Välfärd och segregation i storstadsregionema. [20] Staden. [32]

Urban Challenges. [33] Stadsregioner i Europa. [34]

Storstäder-nas ekonomi 1982-1996. [35] Storstadsliv. Rika möjligheter- härda villkor. [36] Demokrati och makt i Sverige. [44]

Justitiedepartementet

Meddelarrätt. [12] Översyn av sjölagen 2. [13] Översyn av upphovsrättslagstiftningen. [30] Skärpt tillsyn - huvuddragi en reformerad datalag. [61] Skuldsaneringslag. [74]

Utrikesdepartementet

Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. [6] Organisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbiständ. [17] SIPRI 90 - om SlPRIs finansiering och arbetsformer. [69]

Försvarsdepartementet

Svensk säkerhetspolitik i en förändeng värld. [5] Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. [15] Förmånssystemet för värnpliktiga m. fl. [26] Personalutbildning inom totalförsvaret. [57] Sekretess för landskapsinforrnation. [71]

Socialdepartementet

Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom socialtjänsten. [2] Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade barn. ldéskisser och bakgnmdsmaterial. [8]

Handikapp och välfärd? - En lägesrapport . [19]

Tobakslag. [29] Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade barn, del III. [48] Allmän pension. [76] Allmän pension. Bilagor. [77] [1 Allmän pension. Expertrapporter. [78] l l !

Kommunikationsdepartementet

Transporträdet [4]

Storstadsu'afik 5 - ett samlat underlag. [16] Post & Tele - Affärsverk med regionalt och socialt ansvar. [27] Utbyte av utländska körkort. [52] Flygplats 2000 - De svenska flygplatserna i framtiden. [55]

Transportstöd. [73]

Finansdepartementet

Långtidsutredningen 1990. [14] Lag om folkbokföringsregister m.m. [18] Författningsreglering av nya importrutiner m.m. [37] Kapitalavkastningen i bytesbalansen. [45] Särskild skatt i den finansiella sektorn. [46] Beskaturing av stipendier. [47] Ny folkbokföringslag. [50] Skatt pä lotterier och spel. [56] Återbetalning av mervärdeskatt till utländska företagare. [67]

Utbildningsdepartementet

En idrottshögskola i Stockholm - struktur. organisation och resurser för en självständig högskola på idrottens område. [3] Lagstiftning för reklam i svensk TV. [7]

Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda [11] Konstnärens villkor. [39] Folkhögskolan i framtidsperspektiv. [65] Det fria bildningsarbetet. Debattinlägg om folkbildningen och folkhögskolan i framtiden. [66] Lokalt ledd närradio. [70]

Utvärdering av försöksverksamhet enmed u'eärig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. Andra året. [75]

J ordbruksdepartementet Skada av vilt. [60]

Arbetsmarknadsdepartementet

...... ... PGISPQM På arbetsförrnedlingen. [31] 1; Mimer; hälsa. [49]

Arbetslivsforskning-Inr1ktnmg,orgamsauon ering. [54]

Statens offentliga utredningar 1990

Systematisk förteckning

Bostadsdepartementet

Kostnader för fastighetsbildning m. m. [9] Tomu'ättsavgäld. [23]

Industridepartementet Företagsförvärv i svenskt näringsliv. [1]

Civildepartementet

Ny kommunallag. [24]

Konkurrensen inom livsmedelssektom. [25] Att följa upp kommunal verksamhet - En internationell utblick. [28] Tio år med jämställdhetslagen - utvärdering och förslag. [41]

Internationellt ungdomsutbyte. [42] Förenklad statistikreglering; med förslag till lag om den statliga statistikhamställningen. [43] SÄPO Säkerhetspolisens arbetsmetoder. personalkon- troll och meddelarfrihet. [51]

I skuggan av de stora - De mindre partiernas villkor i kommunalpolitiken. [53] Konkurrensi inrikesflyget. [58] Konkurrensen inom bygg/bosektom. [62]

Svensk lönestatistik. [63] Årlig revision i statsförvaltningen. [64] Vad kostar ett statsbidrag? [68] Lokalkontor. [72]

Miljö- och energidepartementet

Den elintensiva indusuin under kärnkraftsavveckling- en. [21] Den elintensiva industrin under kärnlaaftsaweckling- en. Bilagedel. [22] Översyn av namrvärdslagen m.m. [38] Kärnkraftsavveckling - kompetens och sysselsättning. [40]

Mil jödepartementet

Sätt värde på miljön! Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel. [59]

KUNG-L. BIBL. 1990 - 12-0 6 STOCKHOLM