Beslut vid regeringssammanträde 1991-06-27

Statsrådet Lindqvist anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda förutsättningarna för att överföra de särskilda ungdomshemmen till statligt huvudmannaskap. Den särskilde utredaren skall även belysa missbrukarvårdens innehåll och organisation främst vad avser tvångsvårdens institutioner.

Bakgrund

Lagstiftning m.m.

I samband med socialtjänstreformen överfördes år 1983 huvudmannaskapet för de statliga ungdomsvårdsskolorna och vissa institutioner för nykter hetsvård till kommuner och landsting. I socialtjänstlagen (1980:620), SOL, anges att behovet av hem för vård eller boende inom varje landstingskommun skall tillgodoses av landstingskommunen och kommunerna i området. Vidare föreskrivs att landstingskommunerna och kommunerna gemensamt skall upprätta en plan över behovet av sådana hem och fördelningen av ansvaret för deras inrättande och drift. I socialtjänst förordningen (1981:750) preciseras vilket innehåll planen skall ha. Bl.a. skall den omfatta en samlad vårdresursplanering som även innebär att öppenvårdens resurser utnyttjas.

I 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) anges att för ungdomar som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn skall det finnas särskilda ungdomshem som är anpassade för sådan tillsyn. I 22 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) anges att tvångsvård för missbrukare lämnas genom hem som drivs av landsting eller kommuner och som är särskilt anpassade att lämna sådan vård. Enligt 23 § samma lag skall det för missbrukare som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn finnas LVM-hem som är anpassade för sådan tillsyn. Socialstyrelsen beslutar om vilka hem som skall vara an passade för särskilt noggrann tillsyn såväl enligt LVU som LVM.

Statsbidrag m.m.

Inför huvudmannaskapsreformen 1983 träffades en överenskommelse mellan staten, Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet om att statsbidrag skulle utgå till missbrukarvård m.m. Statsbidraget var de första åren i hög grad riktat till huvudmännen för vissa institutioner. Det statsbidragssystem som överenskoms om för åren 1986-89 och som godkändes av riksdagen syftade bl.a. till att luckra upp gränserna mellan institutionsvård och öppenvård. Bidraget skulle främja målen för socialtjänsten.

Under senare hälften av 1980-talet förekom en växande kritik mot att statsbidraget inte i tillräcklig grad garanterade vården för de sämst ställda ungdomarna och missbrukarna. I den överenskommelse om statsbidragssystem för perioden 1990-92 som träffades mellan staten och de båda kommunförbunden konstaterades att vård- och behandlingsresurserna för de mest utsatta grupperna av ungdomar och missbrukare visat sig bli otillräckliga. En riksomfattande inventering av behov och möjliga lösningar av problemen genomfördes våren 1990. Denna inventering visade bl.a. att ett stort antal ungdomar och missbrukare inte kunde beredas plats på de särskilda ungdomshemmen och de s.k. § 23-hemmen.

Proposition (1990/91:96) om statsbidrag till missbrukarvård och ungdomsvård m.m.

I syfte att ge förutsättningar för en snabb utbyggnad av institutionsresurserna för de mest utsatta ungdomarna och missbrukarna föreslog regeringen en tillfällig omläggning av statsbidraget. Förslagen innebar att en större del av statsbidraget skulle ges i form av höjda platsbidrag till de särskilda ungdomshemmen och § 23-hemmen. Vidare föreslogs att, inom en finansiell ram av 950 milj.kr. 75 milj.kr. skulle avsättas för ett tillfälligt anordningsbidrag avseende åren 1991 och 1992. I och med dessa förändringar inom statsbidragssystemets ram beräknades en utbyggnad ske med 200 platser vardera i särskilda ungdomshem och § 23-institutioner under en tvåårsperiod.

I propositionen anfördes även att olika utvärderingsrapporter m.m. gav intrycket att institutionsvården inte är organiserad på ett sätt som ger effektivast möjliga vård och behandling för de mest utsatta grupperna. Orsakerna till problemen är många men tre huvudfaktorer definierades, nämligen det delade huvudmannaskapet för institutionerna, den otillräckliga differentieringen av vårdresurserna och oklarheter om organisation och kompetens i det direkta vårdarbetet men också vad gäller ledning, planering, intagningsförfarande och personalutveckling.

Regeringen meddelade i propositionen sin avsikt att tillsätta en arbets grupp med uppgift att lägga fram förslag om hur en omorganisation skulle kunna genomföras. De principer som enligt propositionen bör vara styrande för förändringar av vården är

• ett sammanhållet ansvar för vård, behandling, resurser och ekonomi,
• en differentiering av vårdresurserna och
• en regional samordning.

Riksdagens behandling av prop.1990/91:96

Socialutskottet konstatede vid behandlingen av regeringens proposition om statsbidrag till missbrukarvård och ungdomsvård i sitt av riksdagen godkända betänkande (SoU14, rskr.267) att den nödvändiga utbyggnaden och differentieringen av institutionsvården inte ägt rum. De båda kommunför bunden har klargjort att nuvarande regelsystem och organisation lägger hinder i vägen för en sådan utbyggnad och har krävt en förändring av huvudmannaskapet.

Utskottet anförde att staten är mer lämpad som huvudman för tvångsvården i de särskilda ungdomshemmen. Utskottet uppställde två krav på denna vård. För det första måste alla ungdomar som behöver tvångsvård kunna beredas plats. För det andra måste det finnas ett väl differentierat utbud av olika vårdmöjligheter.

Enligt utskottet behövs ett samlat ansvar för de särskilda ungdomshemmen och en samordning för riket. Det är nödvändigt att inrätta hem som har hela landet som upptagningsområde samt en central inskrivning och fördelning av vårdbehövande ungdomar på de särskilda ungdomshemmen. Dessutom bör vissa hem med särskilt hög bevakningsgrad inrättas för att vård även skall kunna ges till de svårast störda ungdomarna.

En huvudmannaskapsförändring bör enligt utskottet ske snarast och skall vara genomförd under år 1992. I samråd med berörda myndigheter och organisationer bör regeringen utan dröjsmål utreda och förbereda erforderliga åtgärder. Bl.a. måste de ekonomiska och organisatoriska frågorna skyndsamt ses över liksom frågor om vårdens innehåll och utveckling, befintlig kompetens i det direkta vårdarbetet, personalutveckling och möjligheter till effektiv eftervård. Förutsättningar måste skapas för en fortsatt god kontakt mellan de särskilda ungdomshemmen och den övriga öppna och slutna socialtjänsten. Det finns skäl att överväga ett fortsatt kommunalt betalningsansvar för verksamheten för att motverka en överströmning till den statliga vården av enbart ekonomiska skäl. Frågan om hur det framtida stödet till missbrukarvården skall utformas måste givetvis också övervägas i sammanhanget. Även frågor som rör missbrukarvårdens innehåll och utformning kan komma att behöva belysas ytterligare.

Det är angeläget att garantier skapas för att huvudmännen kompenseras för gjorda investeringar vid den kommande ekonomiska regleringen parter na emellan.

Riksdagen beslöt godkänna regeringens förslag i propositionen om ett tillfälligt anordningsbidrag avseende ungdomsvård och missbrukarvård.

UPPDRAGET

Riksdagens beslut som jag redovisat i det föregående innebär att huvud mannaskapet för de särskilda ungdomshemmen under år 1992 skall överföras från kommuner och landsting till staten. Utredaren bör få i uppdrag att utreda alternativa lösningar och konsekvenserna av deras genomförande. Ett alternativ är att staten övertar det totala ansvaret för institutionerna, dvs. såväl planeringsansvar som driftansvar på det sätt som var fallet före huvudmannaskapsreformen år 1983. Ett annat alternativ är att staten ges ett mera övergripande ansvar och att t.ex. kommuner eller landsting som entreprenörer svarar för driften av verksamheten. Även andra alternativ skall kunna prövas av utredningen.

Utredaren bör överväga för- och nackdelar med olika lösningar för hur den statliga administrationen bör vara uppbyggd. Före år 1983 hade socialstyrelsen det totala ansvaret för de dåvarande ungdomsvårdsskolorna. Socialstyrelsen har emellertid därefter fått en annorlunda inriktning mot mera övergripande uppgifter. Syftet har varit att renodla inriktningen till att avse tillsyn, uppföljning, utvärdering samt kunskapsförmedling. Detta innebär att styrelsen i dag inte utan nya förändringar i sin inriktning och organisation skulle kunna ta över ett huvudmannaskapsansvar, särskilt inte om detta skulle innebära driftansvar. Ett alternativ är att bygga upp en ny självständig myndighet. Detta strider dock i sin tur mot regeringens ambitioner om omställning och bantningar av den statliga administrationen.

En annan fråga som bör tas upp i detta sammanhang är huruvida någon form av regional organisation är lämplig. Under senare år har det regionala samarbetet inom ungdoms- och missbrukarvården byggts ut, bl.a. inom ramen för vårdresursplaneringen. Den nu planerade förhållandevis om fattande utbyggnaden av institutionsresurserna har i hög utsträckning regioner som underlag. Jag har uppfattningen att det även med ett statligt huvudmannaskap kan finnas behov av en regional samverkan.

Utredningen bör innefatta förslag om och en beskrivning av hur ett cent ralt intagningsförfarande kan utformas. Socialutskottet har betonat riksintressena och har bl.a. framfört att det behövs en central inskrivning och fördelning av de vårdbehövande ungdomarna.

Utredningen bör ta ställning till vilka differentieringsmöjligheter som bör finnas. Likaså bör utredningen lämna förslag om hur utskottets krav om hem med särskilt hög bevakningsgrad skall kunna genomföras. Social utskottet har anfört att det är nödvändigt att inrätta hem som har hela landet som upptagningsområde. Utskottet har dessutom fört fram att det bör inrättas vissa hem med särskilt hög bevakningsgrad för de svårast störda ungdomarna. Enligt min mening är det viktigt att betona behovet av samverkan mellan kommunens socialnämnd och institutionerna, vilket också utskottet gjort. Detta bör innebära att närhetsaspekter får stor betydelse vid ett placeringsbeslut. I vissa fall är dock ungdomarnas problematik så speciell att det endast finns underlag för någon eller några institutioner i riket, vilket då kan innebära att närhetsprincipen får vika.

De ekonomiska konsekvenserna vid en återgång till statligt huvudmanna skap blir olika beroende på vilket alternativ som väljs. Utredningen bör utvisa vilka konsekvenser av ekonomisk natur som huvudmannaskapsföränd ringen kommer att medföra. Utgångspunkten skall härvid vara att den finansiella ramen för statens kostnader för missbrukarvård och ungdoms vård är 950milj.kr. Utredningen bör också överväga vilka frågor som behöver tas upp i förhandlingar mellan staten och de nuvarande huvud männen.

Utredningen bör ta ställning till hur kommunernas betalningsansvar i form av vårdavgifter bör utformas. Därvid bör utredningen beakta den reducering av kommunernas kostnader som nuvarande statsbidragsystem innebär. Socialutskottet har i sitt betänkande angett att det finns skäl att överväga ett fortsatt kommunalt betalningsansvar för verksamheten för att motverka en överströmmning till den statliga vården av enbart ekonomiska skäl. Regeringen har i den redovisade statsbidragspropositionen anfört att de höga kostnaderna för de särskilda ungdomshemmen och §23-hemmen motiverar särskilda platsbidrag. Om sådana platsbidrag inte fanns, skulle det bli svårt åtminstone för de mindre kommunerna att anlita denna vårdform i synnerhet när flera ungdomar eller missbrukare från kommunen samtidigt är i behov av sådan institutionsvård.

Utredningen bör också göra bedömningar av vilka behov av förändringar som finns av innehållsmässig karaktär. En fråga som särskilt bör uppmärksammas är eftervårdens innehåll och utformning. I olika sammanhang har framförts krav på att institutionerna borde få ett vidgat ansvar för utslussningen av ungdomarna från de särskilda ungdomshemmen. En annan fråga som utredningen bör ta upp är om det borde införas en möjlighet att göra längre placeringar i slutna avdelningar än vad nuvarande lagstiftning medger.

Andra frågor av central betydelse är personalfrågor av olika slag. Det är självklart viktigt att anställningsfrågor m.m. i samband med en huvudmannaskapsförändring tas upp. Det är också betydelsefullt att frågor om utbildning, fortbildning, personalutveckling etc. belyses.

Utredaren bör lämna förslag till alternativa lösningar beträffande ett statligt huvudmannaskap för de särskilda ungdomshemmen och lämna förslag till lösningar av legala, ekonomiska, administrativa och innehålls mässiga konsekvenser av de olika alternativen. Även missbrukarvårdens situation bör genomlysas.

Socialutskottet har anfört att frågan om hur det framtida stödet till missbrukarvården skall utformas också måste övervägas i sammanhanget. Även frågor som rör missbrukarvårdens innehåll och utformning kan komma att behöva belysas ytterligare. I många kommuner och landsting är institutionsfrågorna vad gäller ungdomsvård och missbrukarvård administrativt sammanförda. Det finns självfallet många fördelar från såväl administrativa synpunkter som innehållsmässiga med en samordnad institutionsförvaltning. Härtill kommer att problemen vad beträffar LVM- vården i många avseenden är desamma som inom ungdomsvården. Enligt min mening finns skäl i att överväga för- och nackdelar i att ha en samordnad förvaltning av de särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen. Utredningen bör således bl.a. belysa frågan om huvudmannaskapet för LVM- vården. Även om man skulle stanna för att ge de särskilda ungdomshemmen och LVM-vården olika huvudmän kvarstår den problematik som beskrivits i propositionen om statsbidrag till missbrukarvård och ungdomsvård.

Utredningen skall vara slutförd den 15januari 1992. För utredningen gäller regeringens direktiv (dir.1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslag och konsekvenser samt angående beaktande av EG-aspekten (dir.1988:43).

HEMSTÄLLAN

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen be myndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om barn- och familjefrågor

• att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) med uppdrag att dels utreda de åtgärder som måste vidtas för att överföra de särskilda ungdomshemmen till statligt huvudmannaskap, dels belysa missbrukarvårdens innehåll och organisation vad avser tvångsvården,
• att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta femte huvudtitelns anslag A2.Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Socialdepartementet)