Beslut vid regeringssammanträde 1991-02-14

Statsrådet Persson anför.

Mitt förslag

Jag föreslår, efter samråd med statsrådet Lindqvist, att en kommitté tillkallas för att lämna förslag till mål och riktlinjer för barnomsorgen samt det offentliga skolväsendet/n1/. Kommittén skall också lämna förslag till riktlinjer och modeller för kursplaner, samt förslag till timplaner för grundskolan.

Bakgrund

Begreppet läroplan innefattar för närvarande mål och riktlinjer samt kursplaner och timplaner m. m. för olika skolformer.

Utifrån 1985 års riksdagsbeslut om förskola för alla barn har socialstyrelsen på regeringens uppdrag utarbetat ett pedagogiskt progr am för förskolan som fastställdes år 1987. Det innefattar förskolans uppgifter och den pedagogiska verksamhetens mål och inriktning samt dess behov av stöd och utvecklingsfrämjande insatser på kommunal nivå. Det pedagogiska programmet för förskolan omfattar barn i åldrarna upp till sju år. Ett motsvarande pedagogiskt program finns för fritidshemmen.

För grundskolan tillkom den första egentliga läroplanen, som omfattade mål, riktlinjer, kursplaner och timplaner i samband med grund skolereformen 1962 (Lgr 62). Grundskolans läroplan har förnyats två gånger, år 1969 och år 1980.

Särskolan fick sin första läroplan år 1973 (Lsä 73). Läroplanen bestod av en allmän del och supplement för de olika formerna av särskolan. Lsä 73 har reviderats år 1990 (Lsä 90). Denna läroplan gäller för den obligatoriska särskolan, dvs. grundsärskolan och träningsskolan, medan Lsä 73 fortfarande gäller för yrkessärskolan.

För specialskolan och sameskolan gäller Lgr 80 med vissa kompletterande föreskrifter.

För de frivilliga skolformernas del har läroplaner utformats i samband med 1960-talets reformarbete.

Det gymnasiala skolväsendets uppbyggnad under 1960-talet innebar en struktur med tre block: gymnasium, fackskola och yrkesskola. Med 1970 års läroplan för gymna sieskolan (Lgy 70) fördes dessa tre block samman till ett antal linjer och specialkurser. En försöksverksamhet med treåriga yrkesinriktade utbildningar pågår. Inom försöksverksamheten används en ny princip för kursplaner med moduluppbyggda avsnitt.

Inom vuxenutbildningen tillämpades tidigare grundskolans och gymnasieskolans läroplaner. År 1982 fick den kommunala utbildningen för vuxna en särskild läroplan (Lvux 82), specifikt utformad för att anpassa verksamheten till vuxnas behov.

Den första läroplanen för grundläggande svenskundervisning för vuxna invandrare kom år 1986, den senaste år 1990.

Det finns flera anledningar till att det nu framstår som nödvändigt att göra en översyn av samtliga läroplaner för skolväsendet och att i denna översyn också inbegripa de pedagogiska programmen för barnomsorgen.

I den mål- och resultatorienterade styrningen av skolan som riksdagen nyligen ställt sig bakom (prop. 1990/91:18, UbU4, rskr.85) har läroplanerna en central roll. I läroplanerna skall målen för utbildningen och riktlinjer för undervisningen och för arbetet i skolan i övrigt anges. Målen skall utformas så att de går att konkretisera och precisera på lokal nivå. De skall också utformas så att de är möjliga att utvärdera. Budskapen i läroplanerna skall rikta sig huvudsakligen till lärarna. De skall vara klara och tydliga.

Dagens läroplaner är inte utfor made på detta sätt. En omfattande bearbetning av läroplanerna fordras för att de skall kunna uppfylla de villkor som kraven på en mål- och resultatorienterad styrning av skolan ställer. I och med att läroplanerna får en sådan utformning fullföljs den utveckling av arbetet i skolan som förutsätts i beslutet om ett decentraliserat ansvar.

Regeringen har tidigare i skrivelse till riksdagen 1990/91:50 aviserat förslag om ett gemensamt ansvar för barnomsorg och skola, om en flexibel skolstart och om ett gemensamt måldokument för barnomsorgen och grundskolan. Jag anmälde i årets budgetproposition att jag under år 1991 skulle låta påbörja arbetet med att ta fram ett nytt gemensamt måldokument för skolan och barnomsorgen. Det förhållandet att nästan alla barn deltar i någon form av samhällelig barnomsorg före skolåldern leder i sig till behov av att samordna principerna för hur mål skall utformas och hur innehållet skall systematiseras. Det krävs, som redan förskola -- skolakommittén redovisade i sitt betänkande ( SOU 1985:22) Förskola -- skola, en gemensam målskrivning för förskola och grundskola för att starkt markera att institutionerna utgör på varandra följande led i samhällets insatser för barnets utveckling. Detta krav framstår som än mer berättigat om en flexibel skolstart införs.

Den genomgripande reformeringen av gymnasieskolan och vuxenutbildningen som jag föreslagit i propositionen Växa med kunskap -- om gymnasieskolan och vuxenutbildningen (prop. 1990/91:85, här kallad kunskapspropositionen) fordrar f örändringar av dessa skolformers läroplaner och kursplaner. En översyn av Lvux 82 föranleds bl. a. av förslaget om en helt ny grundläggande vuxenutbildning som inte längre skall bygga direkt på grundskolans kursplaner.

Till dessa stora beslutade eller föreslagna reformer på skolområdet kommer det förhållandet att den utveckling och de förändringar som samhället i övrigt genomgått klarare behöver återspeglas i läroplanerna. Den tekniska utvecklingen, miljöförändringarna, den omfattande invandringen, Sveriges förhållande till och beroende av andra länder samt strukturomvandlingen i näringslivet har också påverkat uppfattningen om vilka kunskaper och färdigheter som är betydelsefulla. Utvecklingen ställer också förändrade krav på arbetssätt, samarbetsformer och inflytande, vilket är viktigt att beakta för utbildningen i skolan.

Nuvarande läroplaner är i allt väsentligt ett resultat av 1960- och 1970-talens reformarbete, men har tillkommit vid olika tidpunkter och med olika syften. Även om dokumenten har på verkat varandra, har mål och riktlinjer ibland kommit att uttryckas på skilda sätt. Med tiden har också olika principer utvecklats för hur innehållet i verksamheterna skall organiseras med påföljd att verksamheterna i olika skolformer inte är i samklang med varandra. Övergångarna mellan skolformerna blir därför inte alltid naturliga.

I propositionen om ansvaret för skolan behandlas, som jag tidigare har nämnt, principerna för styrningen av skolan och hur de påverkar utformningen av måldokumenten.

Kommittén bör i sitt arbete utgå från följande.

Skollagen anger de grundläggande mål för skolans verksamhet som är av sådan synnerlig vikt att de skall fästas i lag. Skollagen bildar det fundament som även övriga styrdokument vilar på.

Läroplaner omfattar idag nationellt fastställda mål (utbildningsmål) och riktlinjer för arbetet samt dessutom kursplaner och timplaner. I fortsättningen använder jag här benämningen mål och riktlinjer samt kursplaner och timplaner i stället för det samlade begreppet läroplan.

Mål och riktlinjer skall utfärdas av regeringen sedan riksdagen fått möjlighet att ta ställning till de grundläggande principerna i dessa. Mål och riktlinjer skall ha en styrande funktion i förhållande till kursplanerna. De får således inte vara så allmänt formulerade att de i praktiken inte kan fungera som styrinstrument. De skall också vara utvärderingsbara.

Kursplaner som gäller för hela landet skall avse mål och riktlinjer för, samt innehåll i, enskilda ämnen och ämne sområden. De skall utarbetas av skolverket enligt regeringens riktlinjer.

Lokala kursplaner skall utarbetas av kommunen enligt regeringens riktlinjer.

Till stöd och hjälp för arbetet i skolan skall det finnas särskilda kommentarer som förklarar syfte och motiv med måldokumenten och ger exempel på hur dessa kan konkretiseras. Kommentarerna, som inte skall vara normativa, skall baseras på vetenskapligt underbyggd kunskap och beprövad erfarenhet. Skolverket skall ansvara för att kommentarer tas fram.

Kommunerna har från den 1 juli 1991, utöver ansvaret för förskolan och skolbarnsomsorgen, ett verksamhetsansvar även för det offentl iga skolväsendet med undantag för särskolan. Detta innebär bl. a. att kommunerna ansvarar för att skolverksamheten ges organisatoriska och ekonomiska förutsättningar för att uppfylla de mål riksdagen har fastställt. I detta ansvar ligger också att följa och utvärd era verksamheten.

Skolplan skall fastställas av kommunfullmäktige och ange hur kommunens skolväsende skall gestaltas och utvecklas.

Med mål och riktlinjer samt kursplaner och skolplan som grund skall lokala arbetsplaner utarbetas. Arbetsplanerna skall innehålla de konkreta målen för verksamheten vid enskilda skolenheter.

De tidigare angivna förändringarna inom skolområdet och förskolan ger en unik möjlighet att nu formulera måldokument för skilda skolformer, inklusive barnomsorgen, utifrån en samsyn på de övergripande målen för verksamheterna. Det är för första gången i svensk skolhistoria möjligt att samordna arbetet med måldokument över alla nivåer. En sådan samordning bör medföra en sammanhängande och där med en kvalitativt bättre och effektivare utbildning.

Det skall ankomma på kommittén att analysera och bedöma om det är lämpligt att ha ett samlat måldokument med mål och riktlinjer för barnomsorgen och hela det offentliga skolväsendet eller om det är mer funktionellt eller motiverat med skilda måldokument. För barnomsorgen och grundskolan innebär dock även det senare alternativet att barnomsorgen och grundskolan får ett gemensamt måldokument. (Med grundskolan avser jag i det följande även de skolformer som motsvarar grundskolan som sameskolan, specialskolan och särskolan). Kommittén bör lämna förslag till benämning på måldokumenten.

Om skilda måldokument förordas bör de utformas på i princip samma sätt och ha en likartad pedagogisk uppbyggnad. Förskolan, grundskolan och gymnasieskolan lägger grunden för ett livslångt lärande. Vuxenutbildningen skall komplettera bristande ungdomsutbildning eller bygga vidare på gymnasieskolans kunskaper. Varje skolform måste därför befästa och bygga vidare på vad eleverna har lärt sig tidigare. Det är således viktigt att principen om den successiva kunskapsuppbyggnaden genom hela utbildningen beaktas. Samtidigt måste en anpassning ske till de villkor och omständigheter som präglar de olika skolformerna och de syften som gäller för dem.

Mål och riktlinjer samt kursplaner måste utformas så att de skapar utrymme för den utveckling av utbildningen som är nödvändig för att skolan skall uppfylla höga krav på kvalitet och lärande. Det grundläggande synsätt på förändrings- och utvecklingsarbetet i skolan som redovisats i propositionen om ansvaret för skolan måste således återspeglas i översynsarbetet.

De grundläggande värderingar som kommit till uttryck i skollagen och våra nuvarande läroplaner är djupt förankrade i vårt svenska samhälle. De skall ligga till grund för kommitténs arbete. Kommittén bör särskilt uppmärksamma de etiska frågorna.

Vid all utbildning måste hänsyn tas till varje elevs särskilda förutsättningar och behov. Varje elev har dessutom rätt till en likvärdig utbildning. För att utbildningen skall bli likvärdig behöver således några elever mer stöd än andra. Förutsättningen för en god inlärning ökar när eleverna får möjlighet till att utöva inflytande och ta ansvar för sin egen utbildning. Kravet på att utbildningen skall byggas upp med utgångspunkt i ett reellt elevinflytande är också betingat av de krav på kompetens vad gäller medinflytande och ansvarstagande som ställs i samhälls- och arbetslivet. Därmed kan utbildningen förstärka den demokratiseringsprocess som pågår i samhället. I översynsarbetet skall dessa förhållanden beaktas.

Utbildningen skall inte inriktas på att ge eleverna endast enskilda, lätt mätbara faktakunskaper. Eleverna skall få lära sig att se och förstå sammanhang och helheter och kunna använda och tillämpa kunskaperna på en mer eller mindre komplicerad verklighet. De skall få lära sig att kritiskt granska fakta och förhållanden och att inse konsekvenserna av ett visst handlande. Eleverna skall få lära sig att gradvis utveckla sin förmåga att tänka och uttrycka sig på olika sätt samt att självständigt söka kunskap och lösa problem. Denna grundläggande fördjupade syn på kunskap och lärande är en viktig generell utgångspunkt för översynen. En närmare analys av begreppen kunskap och bildning bör ligga till grund för översynsarbetet.

Som exempel på riktlinjer som jag anser bör läggas fast nationellt hör frågor om sådana arbetsformer i skolan som innebär elevinflytande och elevansvar och sådana arbetsformer i övrigt som bedöms ha stor betydelse för det pedagogiska arbetet. Även en fråga som uppläggning och genomförande av undervisningen så att det får betydelse för jämställdhet mellan pojkar och flickor anser jag bör höra till riktlinjerna.

Mot bakgrund av vad jag tidigare har anfört om behovet av en översyn av dagens läroplaner vill jag ange några kunskapsområden som jag anser bör ägnas särskild uppmärksamhet i kommitténs arbete.

Grundläggande frågor kring kulturarv och kulturförändring i vid mening måste uppmärksammas. Kunskaper om det svenska kulturarvet, vår historia och vårt språk liksom förståelse och respekt för andra folks och nationaliteters kulturarv bör genomsyra utbildningen. En fast förankring i det egna kulturarvet skapar goda förutsättningar att förstå både det egna samhället, den kulturella mångfald som finns i Sverige och främmande kulturer.

Förändringar i vår omvärld med krav på en internationell anpassning av utbildningen innebär nya frågeställningar relaterade till de utbildningstraditioner som utvecklats i vårt land. En internationalisering av utbildningen rymmer flera aspekter. Svenska studerande kommer t. ex. att i allt högre grad vilja kombinera studier i Sverige med studier utomlands, liksom studerande från andra länder kommer att studera i Sverige. Ett stort antal invandrarelever har påbörjat sin utbildning i något annat land. Ökade krav ställs på färdigheterna både i att kunna uttrycka sig på främmande språk och på bättre kunskaper om internationella och globala förhållanden. Mot den bakgrunden bör språkprogrammen i såväl grundskolan som gymnasieskolan förstärkas. Kommittén bör för grundskolans del pröva möjligheten att börja med undervisning i engelska redan i årskurs 1.

Förändringar i miljön ställer inte minst kommande generationer inför stora och svårbemästrade problem. Miljökunskapen är ett centralt kunskapsområde som inte bara skall behandlas inom de naturorienterande ämnesområdena. De ekologiska aspekterna måste i större utsträckning prägla undervisningen även inom andra områden. Miljöfrågorna rymmer också etiska dimensioner som måste uppmärksammas i undervisningen. Jag har närmare utvecklat min syn på miljöfrågornas roll och plats i utbildningen i kunskapspropositionen. Vad jag där anfört bör kunna ligga till grund för kommitténs arbete också inom övriga skolformer.

Jag vill fortsättningsvis peka på några särskilda frågor som gäller barnomsorgen eller vissa skolformer.

I måldokument för barnomsorgen och grundskolan är det angeläget att ange hur skola och barnomsorg kan stödja varandra. I det pedagogiska programmet för förskolan betonas redan nu vikten av att stimulera barnets språkutveckling och begreppsbildning. Den grund som sålunda läggs i förskolan bör följas upp i skolan. Den kunskapsutveckling som äger rum i för skolan och de tillfällen som barnen bör få till reflektion, tanke- och färdighetsutveckling är att betrakta som en inledande undervisning. Även den mer målinriktade undervisningen i grundskolan i t. ex. svenska, matematik och orienteringsämnen förbereds redan i förskolan.

Inom barnomsorgen och i grundskolan är det viktigt att utgå från en helhetssyn på barnets utveckling. Tillsammans måste barnomsorg och grundskola lägga grunden för barns och ungdomars intellektuella, sociala, emotionella och kreativa växt. Mål och riktlinjer för barnomsorg och grundskola bör därför i särskilt hög grad avspegla de krav på verksamheten som denna helhetssyn medför. Inte minst viktigt är det här att nå en tydlighet i fråga om ansvarsfördelningen mellan föräldrar och skola.

En fråga som kommittén bör belysa är huruvida det behövs en nedre åldersgräns för de mål och riktlinjer som avser förskolan.

För förskolans del är det knappast realistiskt att tala om kursplaner i traditionell mening. Snarare bör förskolans mindre hårt strukturerade pedagogiska program kunna beaktas vid uppläggningen av undervisningen under de första skolåren. Kommittén bör ta fram underlag för att bedöma hur förskolepedagogik och grundskolans pedagogik kan vävas samman. I det sammanhanget är det viktigt att få med såväl den helhetssyn på barnets utveckling som ingår i förskolans pedagogiska program och det slag av mål för undervisningen som ingår i grundskolans kursplaner.

Grundskolan skall ge en grund för fortsatt lärande och för en positiv attity d hos barn och ungdomar till lärande och personlig utveckling. Varje elev som lämnar grundskolan skall därför på ett betryggande sät t ha inhämtat grundläggande baskunskaper och basfärdigheter. Kommittén skall lägga fram förslag till timplaner som ger flexibilitet och lokalt inflytande över undervisningens planering och genomförande. Kommittén bör därvid pröva om den nuvarande stadieindelningen i grundskolan kan upphöra.

I särskolan undervisas elever som på grund av psykisk utvecklingsstörning inte kan tillgodogöra sig undervisningen i grundskolan och gymnasieskolan. Särskolans elever utgör en mycket heterogen grupp. Graden av utveckl ingsstörning varierar eleverna emellan. Många elever har också ytterligare handikapp. En utgångspunkt för arbetet i särskolan är att varje elevs särskilda förutsättningar skall tas till vara för en optimal utveckling. Kommittén bör pröva i vilken utsträckning gemensamma mål och riktlinjer kan gälla också för särskolan.

I kunskapspropositionen har jag angett hur jag ser på ut bildningen och utvecklingen i gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Kommittén bör lägga förslagen i denna proposition och de ställni ngstaganden till dessa som riksdagen sedermera kommer att göra till grund för sina överväganden och förslag. Vad jag anfört i denna proposition kan ha betydelse även för övriga skolformer. Som ett exempel vill jag peka på att idrottsämnet, enligt min mening, skall ha sin tyngdpunkt i kunskaper om hälsa och motion. Kunskaperna om hur man sköter sin kropp och förebygger ohälsa bör givetvis grundläggas i tidig ålder.

Den tidsplan som gäller för genomförandet av förslagen i kunskapspropositionen kräver särskild planering av bl. a. kursplanearbetet. Avsteg måste göras från en eljest strikt tillämpning av sättet att genomföra en reform av detta slag. Avsikten är, som jag redan tidigare redovisat i propositionen, att mål och riktlinjer för gymnasieskolan och vuxenutbildningen skall fastställas av regeringen un der hösten 1991 på grundval av riksdagens ställningstaganden till förslagen . Dessa mål och riktlinjer skall gälla under reformens inledningsskede för att sedan avlösas av de mål och riktlinjer som kan bli ett resultat av denna kommittés arbete.

För att det dessutom skall finnas kursplaner färdiga för gymnasieskolan och vuxenutbildningen till den 1 juli 1992 bör modeller och riktlinjer för dessa skolformers kursplaner utarbetas snarast möjligt. Detta är en uppgift för kommittén. Avsikten är att statens skolverk därefter skall få regeringens uppdrag att fortsätta arbetet med att ta fram kursplanerna. Dessa bör sedermera kunna revideras om de fortsatta övervägandena i kommittén ger anledning härtill eller om d e mål och riktlinjer som sedermera kommer att läggas fast föranleder detta. De lokala kursplanerna skall utarbetas av kommunerna efter regeringens riktlinjer.

Kommittén för frågor om skola -- skolbarnsomsorg, skolbarnsomsorgskommittén (dir. 1989:16), har till uppdrag att följa, stimulera oc h påskynda en utveckling i riktning mot en organisatoriskt och pedagogiskt samlad verk samhet för skola och skolbarnsomsorg. Kommittén bör ta del av de överväganden som skolbarnsomsorgskommittén avser att presentera vår en 1991.

För kommittén gäller dels regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare (dir. 1984:5) angående utredningsförs lagens inriktning och konsekvenser, dels regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamhet (dir. 1988:43).

Kommittén skall ta del av de erfarenheter som den nationella utvärderingen av skolan ger.

Kommittén skall som en utgångspunkt i sitt arbete beakta Sveriges internationella åtaganden inom utbildningsområdet.

Kommittén skall samråda med företrädare för skolhuvudmännen och med berörda myndigheter, organisationer och andra kommittéer.

Arbetet skall bedrivas så att kommittén till regeringen kan lägga fram förslag till mål och riktlinjer för barnomsorgen och samtliga skolformer senast den 1 september 1992. Arbetet med förslag till riktlinjer och modeller för kursplaner för gymnasieskolan och vuxenutbildningen skall dock -- med hänsyn till vad jag tidigare har anfört -- redovisas till regeringen senast den 1 juli 1991.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning

att tillkalla en kommitté med högst nio ledamöter -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att lämna förslag till mål och riktlinjer för barnomsorgen och grundskolan och för övriga skolformer inom det offentliga skolväsendet, att ange riktlinjer och modeller för kursplaner samt att lämna förslag till timplaner för grundskolan,

att utse en av ledamöterna till ordförande,

att besluta om experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén,

att utse referensgrupper bl.a. representerande riksdagspartierna samt elev- och föräldraorganisationer.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Utbildningsdepartementet)

/n1/ Med barnomsorg avses här daghem och deltidsgrupper, samt fritidshem. Med det offentliga skolväsendet avses det offentliga skolväsendet för barn och ungdom (grundskola och gymnasieskola samt vissa motsvarande skolformer, nämligen särskola, specialskola och sameskola) och det offentliga skolväsendet för vuxna (grundutbildning för vuxna, kommunal vuxenutbildning samt vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda) (SFS 1990:1477). Enligt regeringens förslag i propositionen Växa med kunskaper -- om gymnasieskolan och vuxenutbildningen (prop. 1990/91:85) skall från den 1 juli 1992 även undervisning i svenska för invandrare (sfi) räknas till det offentliga skolväsendet. Om detta förslag blir riksdagens beslut skall kommitténs uppdrag även gälla sfi.